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Las leyes estatutarias en el ordenamiento jurídico colombiano: un ejemplo de rigidez normativa Las leyes estatutarias son un tipo especial de ley que cuentan con una mayor vocación de permanencia debido a las severas exigencias que rigen su tramitación. A continuación se describe el proceso y las especificaciones que las caracterizan. Pedro Pablo Vanegas Gil*

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Derecho del Estado: el ordenamiento jurídico no de los rasgos más sobresalientes que identifican al Estado como forma típica de organización del poder político es, precisamente, la de dotarse de un conjunto de normas jurídicas que regulen la conducta de los asociados, así como el funcionamiento de los órganos del poder público y la relación de éstos con los ciudadanos. En este sentido, aparece el concepto de ordenamiento jurídico como el derecho del Estado, con tres rasgos o notas distintivas: unidad, coherencia y plenitud. Es decir, se trata de un derecho creado por una única instancia o por lo menos reconducible a una única instancia, un sistema coherente de normas jurídicas y un sistema completo que no admite lagunas o vacíos1. Estos rasgos resultan esenciales, especialmente en ordenamientos excesivamente complejos como ocurre en los

*Abogado, especialista en Derecho Público y Doctor en Derecho de la Universidad Externado de Colombia. Docente – Investigador del Departamento de Derecho Constitucional de la misma Universidad. 1 Ver Javier Pérez Royo. Curso de Derecho Constitucional, Madrid, Marcial Pons, 5 Edición, 1998, pp. 43 y ss. 2 Sobre el origen de las constituciones modernas se puede ver, entre muchos: Paolo Biscaretti di Ruffia. Introducción al derecho constitucional comparado. Las formas de Estado y las formas de Gobierno. Las Constituciones modernas, México, Fondo de Cultura Económica, 1996, pp. 499 y ss. 3 Peter Häberle. El Estado constitucional, México, IIJ-UNAM, 2001, pp. 120 y 121. También Alexei Julio Estrada. La eficacia de los derechos fundamentales entre particulares, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2000. 4 Ernst Wolfgang Böckenförde. Estudios sobre el Estado de Derecho y la democracia”, Madrid, Trotta, 2000, p. 159.

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Estados modernos, en donde existe una súper producción de normas jurídicas por distintos sujetos habilitados para ello, así como en diferentes planos. Sobre la unidad del derecho del Estado, tal vez la mejor manera de explicarlo es a través del principio de jerarquía normativa, es decir, que todas las normas que integran un ordenamiento no ocupan el mismo plano. Existen unas que se encuentran en un plano superior, superpuestas unas de otras y que condicionan la validez de las que se encuentran en el plano inferior. Obviamente, en el Estado constitucional la norma superior del ordenamiento jurídico y que condiciona la validez del resto de las fuentes del derecho es la Constitución, la norma de normas. Las constituciones2, como norma suprema del ordenamiento jurídico, organizan los poderes públicos, sus competencias, su forma de integración y acceso a los mismos; pero también establece o regula las relaciones entre los poderes públicos y los asociados mediante la consagración de una carta de derechos, libertades y mecanismos de protección que se erige como el principal instrumento de control en el ejercicio del poder del Estado, inclusive el de establecer límites entre los ciudadanos, por ejemplo, la eficacia, frente a terceros, de los derechos fundamentales3. Es decir, la Constitución como “el orden jurídico fundamental de la comunidad, al que se atribuye un rango especial, frente a las leyes y al resto de las fuentes del derecho”4. Ahora bien, las constituciones se caracterizan por ser un estatuto normativo de mínimos que debe ser desarrollado por el legislador.

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▼ Aquí aparece entonces, la ley como norma jurídica más importante de un ordenamiento jurídico, después de la Constitución.

La ley: norma jurídica por excelencia En el Estado social y democrático de derecho los congresos o parlamentos aparecen como el “principal órgano” con legitimación democrática directa, inclusive mayor a la del presidente de la República, teniendo en cuenta que se trata de un órgano de “representación” (artículo 133 de la Constitución Política). Representa la diversidad, la pluralidad de una sociedad, es el foro natural de la democracia5, y una de las funciones más trascendentales de los congresos es la legislativa a través de la expedición de leyes6. La ley es, entonces, la norma jurídica en la que se hace efectivo el principio democrático, es decir, la norma jurídica hecha por el Congreso, siguiendo el procedimiento legislativo diseñado para tal fin. Muchas de las materias que establece la Constitución deben ser desarrolladas por el legislador. Eso supondrá que la norma que regula la conducta de los asociados (especialmente en lo atinente a los 5 Peter Häberle. El Estado constitucional…, ob. Cit., p. 210. 6 Alfonso Palacios Torres. Concepto y control del procedimiento legislativo, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2005, p. 33.

La ley es la norma jurídica en la que se hace efectivo el principio democrático, es decir, la norma jurídica hecha por el Congreso, siguiendo el procedimiento legislativo diseñado para tal fin.

derechos y libertades de los ciudadanos) es producto de la discusión, el consenso de las mayorías que se encuentran representadas en el parlamento, el órgano de representación por excelencia.

El proceso de formación de la ley: trámite legislativo La función legislativa es desarrollada por el Congreso de la República, por intermedio de las dos cámaras que lo conforman, el Senado y la Cámara de Representantes, elegidas por el voto popular de los ciudadanos cada cuatro años7. La elaboración de la ley se cumple en varias etapas o fases, que se encuentran regladas en la Constitución y en el respectivo reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992). De conformidad con lo anterior, la Constitución establece los requisitos generales para que un proyecto se convierta en ley: i) la publicación oficial del proyecto en la Gaceta del Congreso; ii) haber sido aprobado en primer debate por las comisiones permanentes respectivas de cada una de las cámaras; iii) haber sido aprobado por las plenarias de cada una de las cámaras; y iv) obtener la sanción presidencial, que consiste en firmar el proyecto como 7 Sobre la elección del Congreso, se puede ver: Pedro Pablo Vanegas Gil. Estudios de derecho electoral, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2008.

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símbolo de aquiescencia para que se realice la promulgación de la ley8. No obstante, una lectura armónica de las disposiciones constitucionales y reglamentarias nos señala que los requisitos que debe cumplir el proyecto son: ser publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva; surtir los correspondientes debates en las comisiones y plenarias de las Cámaras, luego de que se hayan efectuado las ponencias respectivas y respetando los quórum previstos por los artículos 145 y 146 de la Constitución; realizar los anuncios del proyecto de ley previo a la discusión y votación en cada una de las comisiones y plenarias, exigencia que también se aplica a los debates sobre los informes de las comisiones de conciliación, los cuales deberán ser publicados por lo menos un día antes de darse su discusión y aprobación; respetar los términos para los debates previstos por el artículo 160, esto es ocho días entre el primer y segundo debate en cada Cámara, y quince días entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra; respetar los principios de unidad de materia, de identidad y consecutividad; haber obtenido la sanción gubernamental, que como es obvio, en el caso de las leyes estatutarias, dicha sanción se surte después de que la Corte Constitucional haya efectuado la revisión previa y oficiosa de constitucionalidad y declarado, en consecuencia, que las disposiciones del proyecto se ajustan a la Carta9.

Las materias que se deben regular a través de leyes estatutarias se encuentran expresamente señaladas en Diversidad de tipos legales: la ley estatutaria el artículo 152 Una de las características de nuestro sisteconstitucional: ma de fuentes es la diversidad de tipos legalos derechos les . La Constitución de 1991 consagra diversos tipos de ley, con nombre propio: las leyes y deberes orgánicas y las leyes estatutarias. Ahora bien, fundamentales, estas clases de leyes obedecen fundamentalmente a dos criterios: a) las materias que así como los procedimientos y 8 Sobre el proceso de formación de la ley, entre muchos, Humberto Sierra Porto. Concepto y tipos de ley en la Constitución colombiana, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998, pp. 128 y ss. recursos para su 9 Corte Constitucional. Sentencia C-748 de 2011. 10 Humberto Sierra Porto. Concepto y tipos de ley en la Constitución colombiana, Bogotá, Universiprotección. dad Externado de Colombia, 1998, pp. 60 y ss. 10

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deben regularse por medio de cada tipo legal y b) variaciones al procedimiento legislativo. Así por ejemplo, la Constitución nos menciona, nomen proprium, las leyes orgánicas y las leyes estatutarias. Así pues, las leyes estatutarias constituyen un tipo especial de ley, por medio del cual el Congreso debe regular ciertas materias, que por su importancia o trascendencia se convierten en una especie de “leyes reforzadas caracterizadas por tener una mayor vocación de permanencia debido a las exigencias particularmente severas que rigen su tramitación”11. En otras palabras, como lo ha señalado la Corte Constitucional, se trata de “leyes fundamentales para la regulación de asuntos medulares”, señalados expresamente por el Constituyente en la construcción del modelo político y jurídico que promueve la Constitución de 199112. yy El ámbito material de leyes estatutarias Las materias que se deben regular a través de leyes estatutarias se encuentran expresamente señaladas en el artículo 152 constitucional: los derechos y deberes fundamentales, así como los procedimientos y recursos para su protección; la administración de justicia; la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición y las funciones electorales; las instituciones y mecanismos de participación ciudadana; los estados de excepción, y la igualdad electoral entre candidatos a la Presidencia de la República. Como se puede apreciar con el elenco de materias señaladas por el constituyente, se trata de asuntos que guardan una importancia fundamental para el desarrollo de los principios constitucionales sobre los cuales se edifica todo el andamiaje institucional y de esta manera hacer efectivo los fines del Estado13. Es importante precisar que no todas las normas que guarden alguna relación con las materias previstas en el artículo 152 superior deban ser desarrolladas mediante el trámite de las leyes estatutarias. La Corte Constitucional 11 Corte Constitucional. Sentencia C-523 de 2005. 12 Corte Constitucional. Sentencia C-670 de 2001. 13 Corte Constitucional. Sentencia C-748 de 2011.

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ha señalado que en este sentido es necesario hacer una “interpretación restrictiva” de ese mandato constitucional, so pena de vaciar de contenido la competencia general otorgada por la Constitución al legislador ordinario, de conformidad con el artículo 150 constitucional14. Una de las situaciones en donde más clara se hace esta distinción es precisamente frente al tema de los derechos fundamentales. Sería muy dif ícil encontrar un segmento de la regulación de la vida en sociedad que no tuviera ninguna conexión, aunque remota, con un derecho fundamental, y esto nos llevaría a una conclusión insostenible: que todas las normas que expida el Congreso deberían ser leyes estatutarias. Ha sido la jurisprudencia de la Corte Constitucional quien se ha encargado de dilucidar los criterios básicos que permiten determinar si una norma está sometida a reserva de ley estatutaria. Así por ejemplo, en materia de derechos fundamentales ha señalado que hay reserva de ley estatutaria cuando: (i) el asunto trata de un derecho fundamental y no de un derecho constitucional de otra naturaleza; (ii) cuando por medio de la norma está regulándose y complementándose un derecho fundamental; (iii) cuando dicha regulación toca los elementos conceptuales y estructurales mínimos de los derechos fundamentales; y (iv) cuando la normatividad tiene una pretensión de regular integralmente el derecho fundamental15. En este punto, una conclusión se impone: para determinar si cierta materia debe ser desarrollada en su integridad por una ley estatutaria, es necesario establecer si mediante tal ordenación se regula total o parcialmente una de las materias señaladas en el artículo 152 de la Constitución. No es suficiente, como lo ha señalado la Corte Constitucional, que la regulación en cuestión haga referencia a uno de tales asuntos, ni tenga una relación indirecta. “Se necesita que mediante él se establezcan las reglas aplicables, creando, así sea en parte, la estructura normativa básica sobre derechos y deberes fundamentales de las personas, los 14 Corte Constitucional. Sentencia C-687 de 2002 15 Ibídem. 16 Corte Constitucional. Sentencia C-C-251 de 1998. En el mismo sentido: Sentencia C-481 de 2003 y C-643 de 2011, entre muchas.

▼ La jurisprudencia de la Corte Constitucional es quien se ha encargado de dilucidar los criterios básicos que permiten determinar si una norma está sometida a reserva de ley estatutaria.

recursos para su protección, la administración de justicia, la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición, las funciones electorales, las instituciones y mecanismos de participación ciudadana y los estados de excepción”16. yy El procedimiento legislativo especial para su expedición, modificación o derogación La otra característica de las leyes estatutarias tiene que ver con su trámite más riguroso para su aprobación. En efecto, el artículo 153 constitucional señala los requisitos especiales que se requieren para tal efecto: (i) la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara; (ii) deberá efectuarse dentro de una sola legislatura; y (iii) revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Un proyecto de ley estatutaria debe cumplir no sólo con los requisitos generales que se exigen para que cualquier proyecto se convierta en ley, como se advirtió en el acápite anterior, sino también deberá cumplir con los requisitos más rigurosos que establece el artículo 153 antes citado, como son (i) ser aprobado por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara; (ii) su trámite debe surDiciembre DE 2012 scare

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tirse en una sola legislatura; y, finalmente (iii) el control previo de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional. i. Mayoría absoluta La regla general para la aprobación de las leyes ordinarias es la de la mayoría de los asistentes. No obstante, el constituyente estableció la necesidad de que la aprobación de cierto tipo de leyes responda a una mayoría distinta, más exigente o rigurosa, como por ejemplo, la aprobación de las leyes estatutarias. Ahora bien, de la lectura de las normas del Reglamento del Congreso (sobre la forma de la votación) y del artículo 153 constitucional, se puede concluir que los proyectos de leyes estatutarias requieren ser votados favorablemente por la mayoría de los votos de los congresistas integrantes de las comisiones de la Cámara de Representantes y del Senado de la República, en donde se les dé el primer debate, así como de las respectivas plenarias en segundo debate, no bastando la mayoría de votos de los presentes17. ii. Trámite en una sola legislatura Este requisito se refiere al ámbito temporal señalado por la Constitución para la aprobación de las leyes. Por regla general el artículo 162 superior establece que los proyectos de ley que no completen su trámite en una legislatura y sean recibidos en primer debate en alguna de las cámaras, continuarán su curso en la siguiente. En todo caso, ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas. La legislatura se refiere a las reuniones del Congreso en sesiones ordinarias durante dos períodos por año: del 20 de julio al 16 de diciembre y del 16 de marzo al 20 de junio. Estos dos períodos constituyen una legislatura, de acuerdo con el artículo 138 constitucional. La pregunta que se impone es: ¿cuánto tiempo se puede tardar la discusión y aprobación de un proyecto de ley en el Congreso? Lo ideal es que ese trámite dure alrededor de un año, es decir, 17 Corte Constitucional. Sentencia C-295 de 2002. 18 Corte Constitucional. Sentencia C-011 de 1994.

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La legislatura se refiere a las reuniones del Congreso en sesiones ordinarias durante dos períodos por año: del 20 de julio al 16 de diciembre y del 16 de marzo al 20 de junio. Estos dos períodos constituyen una legislatura, de acuerdo con el artículo 138 constitucional.

una legislatura. Pero si el proyecto recibió por lo menos la aprobación en primer debate en alguna de las cámaras, puede completar ese trámite en el siguiente año, es decir, en la siguiente legislatura. Así las cosas, un proyecto de ley puede tardar máximo dos años. Tratándose de proyectos de ley estatutaria, dicho trámite en el Congreso debe efectuarse en una sola legislatura. Por consiguiente, si en ese término –los dos períodos de las sesiones ordinarias que empieza el 20 de julio, el primero, y que termina el 20 de junio, el segundo– no se logra su aprobación o modificación, el proyecto deberá archivarse. Es importante advertir que el trámite que debe surtirse en ese lapso sólo se refiere al tránsito del proyecto en el Congreso y no incluye los pasos “extralegislativos”, como por ejemplo, la revisión constitucional del proyecto y la sanción presidencial, si hay lugar a ella. Así lo ha entendido la Corte Constitucional, quien ha señalado que una interpretación exegética de la disposición llevaría a la conclusión de que el “trámite en una sola legislatura”, no sólo cobijaría el paso por el Congreso, sino también el proceso por fuera de él, a saber, la revisión por parte de la Corte Constitucional, la tramitación de las objeciones o la sanción presidencial. Una interpretación en este sentido conduciría a un resultado absurdo, porque sería prácticamente imposible aprobar, modificar o derogar leyes estatutarias. Éstas tendrían que ser tramitadas en el Congreso con excesiva celeridad, sin una adecuada discusión democrática, e incluso con improvisación. De acuerdo con el juez constitucional: en tales circunstancias, concluye la Corte Constitucional que la única interpretación razonable es que el “trámite”, al que se refiere el artículo 153, es el correspondiente al tránsito del proyecto en el Congreso, a saber su aprobación, modificación o derogación en las Cámaras, pero no incluye los pasos extralegislativos18. iii.

Revisión previa de constitucionalidad

Finalmente, el tercer requisito especial en el trámite para la aprobación de una ley estatutaria consiste en la revisión previa de constitucionalidad del proyecto. La regla general

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▼ señala que un proyecto de ley, una vez aprobado por las cámaras, debe pasar al Gobierno Nacional para su sanción y promulgación de la ley y para que empiece su vigencia y obligatoriedad. Sin embargo, en el caso de los proyectos de ley estatutaria, una vez aprobado el proyecto por las cámaras legislativas, deberá ser enviado a la Corte Constitucional para que decida sobre la constitucionalidad del proyecto antes de que este empiece a regir. Se trata de un control integral, es decir, la Corte revisa la constitucionalidad de un proyecto de ley estatutaria, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. También es un control definitivo, tal como lo señala el numeral 8° del artículo 241, lo que significa que una vez expedida una ley estatutaria, ésta no podrá ser demandada en el futuro por ningún ciudadano. Sobre esta característica del control de constitucionalidad, la Corte Constitucional señaló: Los fallos que en ejercicio del control constitucional profiera la Corte Constitucional son, como se anotó, integrales. Por tanto, al momento de confrontar la norma revisada con la preceptiva constitucional, la Corte analiza todos y cada uno de los artículos del 19 Corte Constitucional. Sentencia C-011 de 1994. Postura reiterada en Sentencia C-292 de 2003. 20 Corte Constitucional. Sentencia C-523 de 2005. 21 Corte Constitucional. Sentencia C-141 de 2010.

En el caso de los proyectos de ley estatutaria, una vez aprobado el proyecto por las cámaras legislativas, deberá ser enviado a la Corte Constitucional para que decida sobre la constitucionalidad del proyecto antes de que este empiece a regir.

proyecto de ley estatutaria a la luz de todos y cada uno de los artículos del estatuto superior. En este sentido, los artículos que la Corte encuentre exequibles son conformes con la totalidad del ordenamiento constitucional. Los que encuentre inexequibles son retirados del ordenamiento jurídico. Por tanto, una vez sancionado el proyecto y convertido en ley de la República, éste goza ya de un juicio de constitucionalidad favorable, constatado por medio de una sentencia19.

A manera de conclusión De conformidad con las anteriores consideraciones, podemos concluir que las leyes estatutarias son un tipo de “leyes reforzadas”, que de acuerdo con su trámite más riguroso o rígido se caracterizan por tener una mayor vocación de permanencia respecto de las demás leyes20. De esta manera, se pretende que los temas trascendentales para la vida en sociedad, que se regulan bajo este tipo de ley, surtan un profundo debate en las cámaras legislativas, con un control previo, integral y definitivo para evitar que entre en vigencia sin el pleno convencimiento que se encuentren conformes con la Constitución, teniendo en cuenta la importancia que dichos temas representan para la sociedad21.

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