Un nuevo modelo de financiación para las comunidades autónomas Julio López Laborda Universidad de Zaragoza

• RESUMEN Palabras clave: financiación autonómica, reforma, servicios públicos fundamentales, nivelación.

Códigos JEL H71, H73, H77

El trabajo describe y valora la estructura del nuevo modelo de financiación autonómica, aplicable desde 2009. La aportación más relevante del Modelo de 2009 está constituida por la profundización en la descentralización tributaria, que refuerza notablemente los principios de autonomía y responsabilidad financiera. También merece destacarse el adecuado diseño del sistema de nivelación de los servicios públicos fundamentales, con el que el nuevo modelo corrige satisfactoriamente los problemas que planteaba el Modelo de 2001 en la cuantificación de las necesidades de gasto, la fijación de la recaudación normativa de los tributos cedidos y la acomodación de las transferencias a la variación a lo largo del tiempo de las necesidades de gasto y los tributos cedidos. El mayor problema del nuevo modelo reside en el bloque de financiación de los servicios públicos no fundamentales, que mantiene una regulación similar a la vigente con el Modelo de 2001.

Un nuevo modelo de financiación para las comunidades autónomas

1. Introducción

El

15 de julio de 2009, el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) aprueba el Acuerdo 6/2009, para la reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de Régimen Común y Ciudades con Estatuto de Autonomía (en adelante, Acuerdo), con la abstención de seis comunidades (Castilla y León, Galicia, Madrid, Murcia, La Rioja y Comunidad Valenciana) y de la Ciudad Autónoma de Melilla. El Acuerdo tiene vigencia desde el 1 de enero de 2009 y se plantea dos objetivos fundamentales: mejorar la prestación de los servicios públicos autonómicos, especialmente los vinculados al Estado del Bienestar, y acortar las diferencias en financiación entre comunidades autónomas.

Dos meses después, el 18 de septiembre de 2009, el Boletín Oficial de las Cortes Generales publica el Proyecto de Ley Orgánica de modificación de la LOFCA y el Proyecto de Ley por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía y se modifican determinadas normas tributarias. Como se afirma en la Exposición de Motivos del primer Proyecto, su objeto es “introducir en el marco jurídico general de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía las novedades que incorpora” el Acuerdo 6/2009. El objetivo de este trabajo es describir con cierto detalle el contenido del nuevo modelo de financiación autonómica (al que me referiré como Modelo de 2009), así como realizar una primera valoración del mismo. A tal fin, en la sección segunda se resumen los elementos básicos del modelo en vigor hasta ahora (que identificaré, en lo sucesivo, como Modelo de 2001) y se recuerdan sus deficiencias más señaladas. En la sección tercera se describe el nuevo modelo y se valora en qué medida corrige los problemas del sistema anterior y alcanza los objetivos que se propone. La sección cuarta del trabajo resume sus principales conclusiones.

 

El texto completo del Acuerdo puede consultarse en Consejo de Política Fiscal y Financiera (2009). Existen algunas evaluaciones preliminares de la propuesta presentada por el gobierno central en diciembre de 2008, sobre la que se basa el presente Acuerdo: véase Cantalapiedra y Borraz (2009), López Laborda (2009) y Pedraja (2009). Sobre el propio Acuerdo se dispone ya de un temprano, sugerente y muy completo análisis realizado por de la Fuente (2009).

339

340

Julio López Laborda

2. El modelo de financiación autonómica en vigor hasta 2009: estructura y problemas La estructura básica del modelo de financiación autonómica vigente hasta 2009 se articula en torno a tres elementos: las necesidades de gasto, los tributos cedidos y el fondo de suficiencia. En primer lugar, en el año base del sistema (en la última revisión, 1999) se cuantifican las necesidades de gasto de cada comunidad autónoma (que identificaremos como NGi0), es decir, el gasto en que debe incurrir una comunidad para prestar el mismo nivel de servicios de su competencia que las restantes. A tal fin, el modelo distingue tres bloques de competencias. El primero corresponde a las competencias comunes y, a su vez, se subdivide en un fondo general y dos fondos especiales. En el fondo general, las necesidades de gasto de cada comunidad autónoma se determinan mediante las variables de población (con una ponderación del 94 por ciento), superficie (4,2 por ciento), dispersión (1,20 por ciento) e insularidad (0,60 por ciento), más una cuantía fija por comunidad autónoma. El resultado de este reparto se corrige –y desvirtúa- con la aplicación de dos fondos especiales (“para paliar la escasa densidad de población” y “de renta relativa”), una garantía de mínimos (es decir, de la financiación percibida en el año base por cada comunidad con el anterior modelo de financiación) y determinadas reglas de modulación. El segundo bloque de financiación comprende las competencias de gestión de los servicios sanitarios de la Seguridad Social que, hasta 2001, se financiaban al margen del modelo general de financiación autonómica. También consta de un fondo general y dos fondos específicos (“Programa de ahorro en incapacidad temporal” y “Fondo de cohesión sanitaria”). En el fondo general, las necesidades de financiación de las comunidades autónomas se determinan en función de la población protegida (75 por ciento), la población mayor de 65 años (24,5 por ciento) y la insularidad (0,5 por ciento).

TEMAS ACTUALES DE ECONOMÍA

El tercer bloque corresponde a las competencias de gestión de los servicios sociales de la Seguridad Social. La variable de reparto es la población mayor de 65 años. Tanto en este bloque como en el anterior se reitera la garantía de mínimos que hemos explicado más arriba. Una vez cuantificadas las necesidades de gasto globales de cada comunidad autónoma, se determina qué rendimiento puede obtener ésta de sus tributos cedidos y tasas afectas, para un esfuerzo fiscal igual al de las demás comunidades (la llamada “recaudación normativa”, TC*i0). Finalmente, por diferencia entre las necesidades 

Esta sección está basada en López Laborda (2006, 2007a, 2007b, 2008).

341

Un nuevo modelo de financiación para las comunidades autónomas

de gasto y la recaudación normativa por tributos cedidos y tasas se cuantifica el importe, positivo o negativo, que le corresponde a la comunidad en concepto de fondo de suficiencia (FSi0). Es decir:  0

[1]

Para algunas comunidades autónomas (Baleares y Madrid), los ingresos tributarios potenciales superan a las necesidades de gasto. En este caso, la transferencia de nivelación es negativa, y se dirige desde esas comunidades autónomas hacia el nivel central del Estado. El fondo de suficiencia es una genuina transferencia de nivelación, destinada a garantizar los equilibrios financieros horizontal y vertical. Es decir, por un lado, que el cociente entre ingresos y necesidades de gasto sea el mismo para todas las comunidades (y, además, que sea igual a la unidad, lo que asegura también el cumplimiento del principio de suficiencia):

[2]

Y por otro lado, que ese cociente también sea el mismo para el nivel autonómico en su conjunto y para el nivel central (cuyos ingresos tributarios y necesidades de gasto son, respectivamente, T*c y NG ): c

[3]

Este esquema presenta, no obstante, algunas deficiencias que vamos a señalar a continuación. En primer lugar, aunque, ciertamente, la cuantificación de las necesidades de gasto de las comunidades autónomas está basada -ya desde 1987- en la utilización de un conjunto de indicadores demográficos, territoriales y económicos habituales en la investigación sobre esta materia y en la experiencia comparada, el procedimiento seguido para la fijación de las necesidades y los resultados obtenidos distan mucho de ser incuestionables. Por un lado (y señaladamente en la determinación de las necesidades de gasto en el bloque de competencias comunes), tanto el peso que reciben las variables empleadas como la creación de fondos especiales y reglas de modulación parecen condicionados más por la necesidad de replicar un resultado previamente negociado que por razones técnicas. Adicionalmente, y a pesar del tiempo transcurrido, el

342

Julio López Laborda

coste efectivo no ha dejado de tener un peso decisivo en la cuantificación de las necesidades de gasto de las comunidades autónomas. La razón es que, en todas las revisiones de la financiación autonómica acordadas por el CPFF, se ha impuesto la condición de que ninguna comunidad autónoma percibiera unos ingresos inferiores a los que venía obteniendo hasta entonces: la denominada garantía de mínimos o de respeto del statu quo. Aunque todas las comunidades autónomas aceptaron que la cifra resultante de este procedimiento equivalía a sus necesidades de gasto, es indudable que esta metodología es altamente insatisfactoria, porque no asegura que se haya calculado correctamente el gasto que deben realizar las comunidades autónomas para prestar a sus residentes niveles equiparables de los bienes y servicios públicos de su competencia. En consecuencia, es probable que ya en el año base se incumpliera la expresión [2] y, por ende, no pudiera garantizarse el equilibrio financiero horizontal o, lo que es lo mismo, la nivelación entre comunidades autónomas. En segundo lugar, también resulta muy discutible la metodología aplicada para determinar la recaudación normativa de los tributos cedidos “tradicionales” (Impuestos sobre el Patrimonio –IP–, Sucesiones y Donaciones –ISD–, Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados –ITPAJD– y tributos sobre el juego) y de las tasas afectas a los servicios transferidos. En el año base de 1999, tal recaudación se obtiene a partir del rendimiento real de los tributos cedidos en el año en que se produjo su cesión (que se inicia a principios de los ochenta), actualizado anualmente a la misma tasa que la participación en ingresos del Estado. Desde 1999, ese importe evoluciona al mismo ritmo que el fondo de suficiencia. Este método no parece satisfactorio, porque hace que la recaudación normativa se sitúe muy por debajo de la real, lo que beneficia a las comunidades autónomas y sólo en parte puede venir explicado por el ejercicio autonómico de las competencias normativas y de gestión en los tributos cedidos.

TEMAS ACTUALES DE ECONOMÍA

Para los restantes tributos cedidos (IRPF e impuestos sobre el consumo), la recaudación normativa se identifica, correctamente, con la recaudación efectiva en cada ejercicio, sin tomar en consideración, en su caso, el ejercicio por las Comunidades Autónomas de sus competencias normativas. El tercer defecto del modelo de financiación tiene que ver con su comportamiento dinámico. El fondo de suficiencia no se recalcula cada año. En general, para cualquier año t posterior al año base, su importe se obtiene aplicando al fondo correspondiente al año base el índice de crecimiento de la recaudación estatal por los impuestos del Estado equivalentes a los cedidos a las comunidades autónomas (los ITE, Ingresos Tributarios del Estado: IRPF, IVA e Impuestos Especiales de Fabricación):

343

Un nuevo modelo de financiación para las comunidades autónomas

[4] En consecuencia, la financiación básica normativa (R) de la comunidad autónoma i en el año t estará constituida por la suma de la recaudación normativa por los tributos cedidos y el fondo de suficiencia: [5] Y la financiación básica efectiva (R) de esa misma comunidad estará integrada por el fondo de suficiencia y la recaudación tributaria real:

[6]

El sistema así diseñado garantizaría los equilibrios financieros horizontal y vertical a lo largo del tiempo si tanto las necesidades de gasto como los ingresos tributarios normativos crecieran en todas las comunidades autónomas a un ritmo similar a la tasa de evolución de los ITE. Pero la realidad se ha encargado de desmentir esta hipótesis, mostrando, en primer lugar, tasas de crecimiento de la recaudación normativa y, sobre todo, de las necesidades de gasto (debido, básicamente, al desigual crecimiento de la población) diferentes entre comunidades, y, en segundo lugar, un crecimiento de las necesidades de gasto de algunos servicios superior al de los ITE. Por tanto, los recursos básicos proporcionados por el Modelo de 2001 no han sido capaces de asegurar el mantenimiento a lo largo del tiempo de los equilibrios financieros reflejados en las expresiones [2] y [3]. Además, los mecanismos que proporciona el propio Modelo de 2001 para corregir los desequilibrios (como las asignaciones de nivelación de servicios públicos fundamentales o la garantía de asistencia sanitaria) no han podido utilizarse o no se han aplicado correctamente. El último aspecto mejorable del modelo de financiación autonómica está relacionado con la descentralización tributaria. Es indudable que, en este ámbito, los avances producidos en las sucesivas reformas del sistema han sido muy satisfactorios, especialmente, en 1997, con la atribución de competencias normativas en los tributos cedidos, y en 2001, con la extensión de la cesión al IVA y los Impuestos Especiales. Pero todavía queda cierto camino por recorrer, primero, ampliando la participación de las comunidades autónomas en los tributos del Estado (para el conjunto de comunidades autónomas, la recaudación real por tributos cedidos y tasas representa aproximadamente el 70 por ciento de su financiación global) y aumentando su visibilidad para los ciudadanos; segundo, incrementando las competencias normativas autonómicas en esos tributos e incentivando su ejercicio por las comunidades; y tercero, integrando efectivamente a las comunidades autónomas en las labores de administración tributaria.

344

Julio López Laborda

Hasta aquí las deficiencias de carácter técnico del Modelo de 2001, que justifican la revisión del mismo. Pero todavía hay que referirse a un condicionante adicional de la reforma, de carácter jurídico-político: el proceso de reforma de los estatutos de autonomía, iniciado en 2006 con la Comunidad Valenciana y Cataluña y continuado, por el momento, en 2007, con Baleares, Andalucía, Aragón y Castilla y León. Al regular su Hacienda, los nuevos estatutos se pronuncian sobre los elementos esenciales del modelo de financiación autonómica examinados más arriba: los criterios que deberían emplearse para cuantificar las necesidades de gasto regionales, el ajuste dinámico del modelo, la ampliación de las competencias tributarias autonómicas, etcétera. Hay una norma estatutaria especialmente relevante, al condicionar decisivamente la estructura del nuevo modelo de financiación autonómica. Se trata del artículo 206.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que pretende limitar la nivelación entre comunidades autónomas a “los servicios de educación, sanidad y otros servicios sociales esenciales del Estado del bienestar”. Este precepto se ha reproducido en los estatutos de Baleares, Andalucía y Aragón, pero con un matiz que ha resultado importante, ya que estos estatutos (como también los de la Comunidad Valenciana y Castilla y León) recogen adicionalmente, con diversas fórmulas, la garantía de la financiación suficiente para la prestación del conjunto de los servicios públicos asumidos. Como comprobaremos –y discutiremos- en la siguiente sección, el Modelo de 2009 se presenta como el instrumento que permite satisfacer ambas exigencias, haciendo compatible la nivelación limitada a los servicios esenciales con la suficiencia global.

3. El nuevo modelo: descripción y primera valoración La estructura del Modelo de 2009 sigue estando integrada por los tres elementos fundamentales identificados en el sistema anterior: las necesidades de gasto, los tributos cedidos y las transferencias. Empezaremos identificando las novedades que incorpora la reforma en el ámbito de la tributación cedida a las comunidades autónomas.

TEMAS ACTUALES DE ECONOMÍA

3.1. Los tributos cedidos El Acuerdo contiene progresos importantes en los tres ámbitos de la descentralización tributaria, al ampliar los porcentajes de cesión de tributos, incrementar las competencias normativas de las comunidades autónomas y reforzar la intervención de éstas en las labores de administración tributaria. Vayamos por partes. De acuerdo con lo establecido en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, el nuevo modelo eleva al 50 por ciento la participación autonómica en los rendimientos

Un nuevo modelo de financiación para las comunidades autónomas

del IRPF y el IVA, y al 58 por ciento en los Impuestos Especiales de Fabricación (sobre Hidrocarburos, Labores del Tabaco, Cerveza, Vino y Bebidas Fermentadas, Productos Intermedios, Alcohol y Bebidas Derivadas). En materia de competencias normativas, se acuerda su ampliación en el IRPF en diversos aspectos. En primer lugar, se atribuye a las comunidades autónomas la capacidad para establecer incrementos o disminuciones en el mínimo personal y familiar, con un límite máximo de variación del 10 por ciento. En segundo lugar, se elimina la restricción de mantenimiento en la tarifa autonómica del impuesto del mismo número de tramos que la tarifa estatal. Por último, se amplía el espacio de las deducciones autonómicas con la posibilidad de conceder deducciones por subvenciones y ayudas públicas percibidas de la comunidad autónoma, sujetas a determinadas condiciones. Atendiendo también a lo dispuesto en el Estatuto catalán (y a lo reclamado desde hace tiempo por buena parte de la literatura española sobre federalismo fiscal), el Acuerdo insta al gobierno central a buscar fórmulas que permitan a las comunidades autónomas asumir competencias normativas en la fase minorista del IVA, que sean compatibles con la normativa armonizadora emanada de la Unión Europea. Por lo que se refiere a los Impuestos Especiales de Fabricación, el Acuerdo sólo prevé la derogación del Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos (IVMDH), cuestionado por la Comisión Europea por no ajustarse a la normativa comunitaria, y la atribución de competencias a las comunidades autónomas en la fijación de los tipos de gravamen de determinados productos en el Impuesto sobre Hidrocarburos, de manera tal que se neutralice desde el punto de vista financiero el efecto de la eliminación del IVMDH. Pero además, el Acuerdo incluye medidas tendentes a incentivar el ejercicio por las comunidades autónomas de sus competencias normativas y a reforzar la visibilidad para los ciudadanos del pago de impuestos a sus respectivas administraciones regionales. Así, por un lado, se establece que la escala autonómica del IRPF debe ser objeto de iniciativa legislativa por cada comunidad autónoma, excepcionándose a partir de 2011 la aplicación supletoria de una tarifa complementaria regulada por el Estado. Y por otro lado, se acuerda actuar en los modelos de declaración y en las retenciones del IRPF, para que los contribuyentes perciban con mayor claridad la participación del nivel central y de su propia comunidad autónoma en los rendimientos del impuesto. En el ámbito de la administración tributaria, el Acuerdo pretende reforzar los instrumentos de colaboración entre las administraciones tributarias central y regional. Para ello, se decide la unificación del Consejo Superior de Dirección y de la Comisión Mixta de Coordinación de la Gestión Tributaria (en el Consejo

345

346

Julio López Laborda

Superior para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria, de acuerdo con el Proyecto de Ley por la que se regula el nuevo sistema de financiación) y la ampliación de su ámbito objetivo para que sus funciones se refieran tanto a los tributos cedidos gestionados por el nivel central como a los gestionados por las comunidades autónomas. El Acuerdo también plantea la delegación a las comunidades autónomas que lo deseen de las competencias en materia de revisión económico-administrativa contra los actos emanados de sus propios órganos de gestión en relación con los tributos cedidos totalmente (con la excepción del Impuesto sobre la Electricidad).

TEMAS ACTUALES DE ECONOMÍA

Junto a las anteriores, todavía hay otras cuatro novedades en materia tributaria que merece la pena reseñar. La primera es la modificación del cálculo de la recaudación normativa de algunos tributos cedidos tradicionales. En el ITPAJD, la recaudación normativa en el año base del nuevo modelo (el año 2007) se fija en el 85 por ciento del importe efectivamente recaudado en ese ejercicio; en el ISD, en el resultado de duplicar su valor normativo en 1999 y posteriormente actualizarlo hasta 2007 por el incremento de los ITE. En cuanto a las reglas de evolución temporal de estos tributos, en el ITPAJD, la recaudación normativa en 2009 se corresponde con el 85 por ciento de la recaudación del impuesto en ese ejercicio; para cualquier año posterior, se aplica la tasa de variación en cada comunidad autónoma, desde el año 2009, de los rendimientos por IRPF, IVA e Impuestos Especiales de Fabricación, sin ejercicio de la capacidad normativa (el equivalente regional a los ITE). En los demás tributos cedidos tradicionales (ISD, tributos sobre el juego y tasas afectas a los servicios transferidos), la regla de actualización de su recaudación normativa sigue siendo la tasa de variación de los ITE. Para los restantes tributos cedidos, la recaudación normativa en cualquier ejercicio será, como en el Modelo de 2001, la recaudación real sin computar el ejercicio por las comunidades de sus competencias normativas. El segundo aspecto destacable es que el Modelo de 2009 se propone neutralizar las consecuencias para las haciendas autonómicas de las modificaciones en los tipos impositivos estatales del IVA y los Impuestos Especiales de Fabricación, estableciendo que tales variaciones determinarán una revisión del Fondo de Suficiencia Global por el importe del incremento o reducción de recaudación estimado para cada comunidad autónoma o ciudad con estatuto de autonomía. En tercer lugar, para clarificar el espacio fiscal de los tributos propios autonómicos en relación con los locales y evitar los conflictos constitucionales, las comunidades autónomas y el Estado acuerdan revisar el artículo 6.3 de la LOFCA, para que las reglas de incompatibilidad se refieran a los “hechos imponibles” gravados por los tributos locales, en lugar de a las “materias” reservadas a las corporaciones locales, como hasta ahora.

Un nuevo modelo de financiación para las comunidades autónomas

Un último aspecto reseñable es la revisión del sistema de entregas a cuenta, a fin de asegurar una mayor coincidencia temporal entre la recaudación de los recursos y los ingresos de las comunidades autónomas. El juicio sobre este componente del nuevo sistema ha de ser, necesariamente, muy favorable. El Modelo de 2009 potencia la autonomía y la responsabilidad financiera de las comunidades autónomas, refuerza la visibilidad de los tributos cedidos y contiene incentivos al ejercicio por las comunidades de sus competencias normativas. La dependencia financiera autonómica de las transferencias del nivel central se reducirá significativamente, ya que, según el propio Acuerdo, en términos agregados, la recaudación real por los tributos cedidos pasará a representar, aproximadamente, el 90 por 100 de la financiación global. También resulta plausible que se haya realizado un primer intento de mejorar la estimación de la recaudación normativa del ITPAJD y el ISD, para aproximarla al rendimiento que podría obtener una comunidad autónoma de sus tributos, realizando un determinado esfuerzo fiscal y de gestión sobre los mismos. Entre los aspectos negativos hay que señalar, en primer lugar, la elevación del porcentaje de cesión de los Impuestos Especiales de Fabricación hasta el 58 por ciento, que no parece tener más justificación que su inclusión en el Estatuto de Autonomía de Cataluña. Si se hubiera fijado esa participación en el 50 por ciento, existirían sólo dos porcentajes de cesión de los tributos cedidos (el 50 y el 100 por ciento), lo que contribuiría a hacer más nítida para el ciudadano la participación de cada nivel de gobierno -central y autonómico- en los rendimientos del sistema fiscal español. Aun cuando deben valorarse muy positivamente las medidas adoptadas para reforzar la visibilidad de los tributos cedidos y fomentar el ejercicio de las competencias normativas autonómicas en los mismos, el Acuerdo limita dichas medidas al IRPF. A mi entender, resultaría aconsejable extender estas disposiciones a los restantes tributos cedidos. Finalmente, se echa en falta en el Acuerdo alguna intervención en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. Parece evidente que ha constituido un error la amplísima descentralización de potestades normativas operada en este tributo. Si el Estado quiere evitar la desaparición del impuesto y sigue interesado en que el mismo cumpla algún papel en la redistribución nacional de la riqueza, debería introducir algún límite a la reducción del gravamen por las comunidades autónomas, que garantizara un mínimo de tributación común en todo el país. 

Significativamente, el Proyecto de Ley Orgánica de modificación de la LOFCA da entrada, por fin, al principio de “corresponsabilidad de las Comunidades Autónomas y el Estado en consonancia con sus competencias en materia de ingresos y gastos públicos” (artículo 2. Uno. d).

347

348

Julio López Laborda

3.2. Las necesidades globales de financiación en el año base El punto de partida del Modelo de 2009 es el cómputo de las necesidades de financiación de cada comunidad autónoma en el año base (como hemos dicho, 2007), que el Acuerdo denomina “necesidades globales de financiación”. Su importe coincide con las necesidades de financiación del año 2007 calculadas con las reglas del Modelo de 2001, que son objeto de dos correcciones. La primera se realiza para ajustar la recaudación normativa de los tributos cedidos en la forma que se ha explicado en el epígrafe precedente. La segunda corrección tiene por objeto reconocer a las comunidades autónomas un incremento de sus necesidades de financiación vinculado, especialmente, a la mejora en la prestación de los servicios públicos básicos del Estado del Bienestar. A tal fin, el Estado aporta al nuevo sistema un volumen muy importante de recursos adicionales (unos 8.600 millones de euros en valores del año base, según estimaciones de de la Fuente, 2009), cuya distribución entre las comunidades autónomas se realiza atendiendo a diversos criterios, en valores de 2009: la población ajustada de cada comunidad, la variación de esa variable entre 1999 y 2009, la población potencialmente dependiente, el número de personas reconocidas como dependientes con derecho a prestación, la dispersión, la densidad de población, la aplicación de políticas de normalización lingüística. La participación de cada comunidad autónoma en estos recursos adicionales determina un incremento en sus necesidades globales de financiación en el año base.

TEMAS ACTUALES DE ECONOMÍA

Muy significativamente, el Acuerdo no relaciona los recursos adicionales que incorpora con el reconocimiento, implícito o explícito, de la existencia de un desequilibrio financiero vertical favorable al nivel central durante la vigencia del Modelo de 2001. En el Acuerdo se insiste en que los recursos adicionales se dirigen, básicamente, a reforzar los servicios del Estado del Bienestar, lo que permitirá reducir los déficits presupuestarios de las comunidades autónomas. Con la utilización de la población ajustada y su variación desde 1999 como criterios determinantes en la distribución de los recursos adicionales tratan de corregirse –acertadamente, a mi juicio- los efectos negativos que para algunas comunidades han derivado de la aplicación del Modelo de 2001 que, como ya se ha señalado en la sección segunda, no ha tenido en cuenta la diferente evolución de la población entre comunidades autónomas. En cambio, el empleo de variables de dispersión, densidad y normalización lingüística parece haber respondido, una vez más, a razones de economía política, esto es, a la necesidad de asegurar a todas las comunidades autónomas unos ingresos adicionales que facilitaran su aceptación de la reforma. 

Aunque la corrección se hace con la población ajustada estimada con las reglas del Modelo de 2009 y no con las del Modelo de 2001. En el siguiente epígrafe se explica el concepto y cálculo de la población ajustada.

Un nuevo modelo de financiación para las comunidades autónomas

A efectos de comprender mejor la estructura y funcionamiento del nuevo modelo de financiación autonómica, es útil descomponer las necesidades globales de financiación (NGF) en dos bloques: las necesidades de financiación vinculadas a los servicios públicos fundamentales (NFF) (según el Proyecto de Ley Orgánica de reforma de la LOFCA, la sanidad, la educación y los servicios sociales esenciales) y las necesidades de financiación vinculadas al resto de servicios autonómicos (NFNF) (infraestructuras, vivienda y urbanismo, medio ambiente, investigación, políticas económicas y territoriales, servicios generales, etcétera). De tal manera que: [7] En los siguientes epígrafes detallaremos cómo se cuantifican y financian estos dos componentes de las necesidades de financiación de las comunidades autónomas. 3.3. La financiación de los servicios públicos fundamentales Siguiendo lo establecido por los nuevos estatutos de autonomía de Cataluña, Baleares, Andalucía y Aragón, el Acuerdo otorga un tratamiento diferenciado a los servicios públicos fundamentales prestados por las comunidades autónomas. Sólo estos servicios se benefician de un sistema explícito de nivelación, estática y dinámica, que trata de asegurar la igualdad en el acceso a los mismos en todas las comunidades autónomas, a igualdad de esfuerzo fiscal. En el año base, las necesidades de financiación vinculadas a los servicios públicos fundamentales se calculan de la siguiente manera. En primer lugar, se determina el importe de tales necesidades para el conjunto de comunidades autónomas, como la suma de los recursos adicionales aportados por el Estado al nuevo modelo en el año base, los importes de la dotación complementaria para la financiación de la asistencia sanitaria y de la dotación de compensación de insularidad para el año 2007, y un 75 por ciento de la recaudación normativa agregada por los tributos cedidos en el mismo año. Como vemos, el Acuerdo se fija en la vertiente de los recursos para determinar el importe global de las necesidades de financiación de los servicios públicos fundamentales, por lo que también le atribuye una denominación más relacionada con los ingresos que con las necesidades: Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales. 

El Proyecto de Ley Orgánica de reforma de la LOFCA habla de “la garantía de un nivel base equivalente de financiación de los servicios públicos fundamentales, independientemente de la Comunidad Autónoma de residencia” (artículo 2. Uno. c). Demostrando mucho ingenio, el Proyecto regula esta garantía en el artículo 15 de la LOFCA, hasta ahora dedicado a las malhadadas “asignaciones de nivelación de servicios públicos fundamentales”.

349

350

Julio López Laborda

A continuación, se cuantifican las necesidades de gasto de cada comunidad autónoma (o, de otra manera, la participación de cada comunidad autónoma en el Fondo de Garantía) mediante la aplicación de las siguientes variables: población (con una ponderación del 30 por ciento), superficie (1,8 por ciento), dispersión (0,6 por ciento), insularidad (0,6 por ciento), población protegida equivalente distribuida en siete grupos de edad (38 por ciento), población mayor de 65 años (8,5 por ciento) y población entre 0 y 16 años (20,5 por ciento). La aplicación de estas variables permite determinar la “población ajustada” o la “unidad de necesidad”. De ahí que el Acuerdo insista en que uno de sus objetivos es garantizar que todas las comunidades autónomas reciban los mismos recursos por habitante ajustado o por unidad de necesidad para financiar los servicios públicos fundamentales. Las necesidades de gasto asociadas a los servicios fundamentales se financian con dos instrumentos, el 75 por ciento de la recaudación normativa de los tributos cedidos (o de la “capacidad tributaria”, en terminología del Acuerdo) y la Transferencia de Garantía (TG), que se calcula de la siguiente manera en el año base:  0

[8]

La Transferencia de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales se recalculará cada año. Primero, se cuantificarán las necesidades de financiación agregadas del ejercicio (o, equivalentemente, el Fondo de Garantía), actualizando la aportación inicial del Estado a la tasa de variación de los ITE y el 75 por ciento de los tributos cedidos normativos, como ya se ha explicado más arriba. Seguidamente, se aplicarán a esas necesidades agregadas las variables de reparto por sus últimos valores disponibles, obteniéndose así las necesidades de financiación de cada comunidad autónoma en el año de que se trate. La transferencia de garantía se calculará como en la expresión [8]:  0

[9]

TEMAS ACTUALES DE ECONOMÍA

Indudablemente, con este diseño el nuevo modelo está dando un paso enorme con respecto al Modelo de 2001, al mejorar la cuantificación de las necesidades de gasto regionales y la estimación de los valores normativos de los





A efectos de determinar la población protegida equivalente, la población protegida se pondera por 1,031 para niños de 0 a 4 años, por 0,433 entre 5 y 14, por 0,547 entre 15 y 44, por 0,904 entre 45 y 54, por 1,292 entre 55 y 64, por 2,175 entre 65 y 74 y por 2,759 a partir de 75 años. De la Fuente (2009) cree que las variables transcritas reflejan las necesidades de gasto totales de las comunidades autónomas, y no sólo las ligadas a los servicios fundamentales, y que, en consecuencia, el nuevo modelo nivela un porcentaje común para todas las comunidades autónomas de sus necesidades de gasto totales.

351

Un nuevo modelo de financiación para las comunidades autónomas

tributos cedidos e instaurar, por fin, el ajuste de la transferencia de nivelación a la evolución temporal de necesidades e ingresos en cada comunidad autónoma. Sólo cabe poner dos reparos al nuevo sistema. Por un lado, las variables relacionadas con el territorio y con la distribución de la población en el mismo tienen un peso muy reducido, cuando cabe esperar que la presencia de costes fijos en la prestación de servicios como la educación, la sanidad o los servicios sociales no sea despreciable. Por otro lado, los avances se limitan a la financiación de los servicios públicos fundamentales. Sobre este aspecto volveré más adelante. 3.4. La financiación de los servicios públicos no fundamentales La financiación de los servicios públicos no fundamentales no experimenta cambios con respecto al Modelo de 2001. Respecto de estos servicios, el Acuerdo sólo asegura la suficiencia de recursos para que las comunidades autónomas “puedan desarrollar íntegramente sus competencias” (pág. 13) y que ninguna comunidad pierda con el cambio de modelo, es decir, la garantía del statu quo. Las necesidades de financiación de los servicios no esenciales de cada comunidad autónoma no se obtienen mediante la aplicación de indicadores, como en el caso de los servicios fundamentales, sino que son el mero resultado aritmético de restar las necesidades de financiación de los servicios públicos fundamentales de sus necesidades globales de financiación. Es decir:

[10]

Su financiación se realiza con el 25 por ciento de la recaudación normativa de los tributos cedidos y el Fondo de Suficiencia Global, cuantificado de la siguiente manera:10

 0

[11]

El Fondo de Suficiencia no es objeto de recálculo anual. Su importe en el año base se actualizará cada año de acuerdo con la tasa de variación de los ITE. Es decir:

 10

Véase López Laborda y Salas (2002). Según el Acuerdo, el Fondo de Suficiencia Global de cada comunidad autónoma es la diferencia entre las necesidades globales de financiación en el año base y la suma de su capacidad tributaria más la transferencia del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, en el mismo año. Es decir:



Si sustituimos en esta expresión las expresiones [7] y [8], obtenemos directamente la expresión [11] del texto.

352

Julio López Laborda



 0

[12]

La valoración de este bloque de financiación tiene que ser más crítica que la del bloque de financiación de los servicios públicos fundamentales. Primero, porque no se cuantifican las necesidades de gasto asociadas a los servicios públicos no fundamentales. Y segundo, porque el Acuerdo renuncia a la precisión en la evolución de este bloque, al establecer un índice automático de evolución del Fondo de Suficiencia Global. Ya podemos representar la financiación básica en valores normativos de cada comunidad autónoma en cualquier año t de aplicación del Modelo de 2009. Estará integrada por la recaudación normativa en ese ejercicio por los tributos cedidos, la Transferencia de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales (TG) y el Fondo de Suficiencia Global. Esto es:

[13]

Y la financiación básica efectiva para esa misma comunidad: [14]

3.5. El Fondo de Cooperación

TEMAS ACTUALES DE ECONOMÍA

El Acuerdo incorpora dos nuevos fondos al modelo de financiación, los Fondos de Convergencia, que se financian con recursos adicionales del Estado: el Fondo de Cooperación (Fcoop.) y el Fondo de Competitividad (Fcomp.). El Fondo de Cooperación tiene como objetivo “equilibrar y armonizar el desarrollo regional estimulando el crecimiento de la riqueza y la convergencia regional en términos de renta” (Acuerdo, pág. 24). Serán beneficiarias de este fondo en un año determinado las comunidades que cumplan alguna de las siguientes condiciones: 1. Que tengan un PIB per cápita inferior al 90 por ciento de la media correspondiente a las comunidades autónomas de régimen común, en términos de la media de los tres últimos años.

Un nuevo modelo de financiación para las comunidades autónomas

2. Que tengan una densidad de población inferior al 50 por ciento de la densidad media correspondiente a las comunidades autónomas de régimen común, con datos del último año. 3. Que tengan un crecimiento de la población inferior al 90 por ciento de la media correspondiente a las comunidades autónomas de régimen común, en términos de la media de los tres últimos años, y una densidad de población inferior a la cifra resultante de multiplicar por 1,25 la densidad media de las comunidades de régimen común, con datos del último año. Los recursos del Fondo se distribuyen en dos subfondos. El primero, dotado con dos tercios del importe total, se reparte entre todas las comunidades autónomas beneficiarias, en atención a su población relativa (no ajustada) en relación al total de las comunidades integrantes del Fondo, ponderada por la distancia del PIB per cápita de cada comunidad autónoma respecto a la media de las integrantes del Fondo. El segundo subfondo se distribuye entre las comunidades con un crecimiento de su población inferior al 50 por ciento de la media correspondiente a las comunidades autónomas de régimen común. Este subfondo se reparte en atención a la población relativa de cada comunidad en relación a la población total de las comunidades beneficiarias del subfondo. De acuerdo con el Proyecto de Ley por la que se regula el nuevo sistema de financiación, en ningún caso una comunidad autónoma puede ser beneficiaria de más del 40 por ciento del importe de este subfondo, repartiéndose el exceso, en su caso, entre todas las comunidades beneficiarias del primer subfondo, según sus criterios. En valores del año base, el Fondo de Cooperación está dotado con unos 1.400 millones de euros (de la Fuente, 2009). Este importe se actualizará aplicando la tasa de variación de los ITE. El Fondo de Cooperación parece un elemento extraño en el nuevo modelo de financiación autonómica. Si el objetivo de este fondo es, como se declara en el Acuerdo, favorecer la convergencia regional, sus recursos deberían incrementar la dotación de los Fondos de Compensación Interterritorial, que son el instrumento creado específicamente con la finalidad de impulsar el desarrollo regional. También resulta cuestionable que los ingresos del Fondo de Cooperación tengan la naturaleza de transferencias incondicionadas y, en consecuencia, puedan ser dedicadas a las finalidades de gasto –corriente o de inversión– que decidan con entera libertad las comunidades autónomas beneficiarias. Además, se vuelve a transmitir la impresión de que en el establecimiento de las condiciones de elegibilidad para acceder a los recursos del Fondo de Cooperación y de los propios criterios de reparto ha intervenido de manera decisiva la necesidad de alcanzar una determinada asignación de recursos entre comunidades autónomas.

353

354

Julio López Laborda

3.6. El Fondo de Competitividad El Fondo de Competitividad tiene como finalidad “reforzar la equidad y la eficiencia en la financiación de las necesidades de los ciudadanos y reducir las diferencias en financiación homogénea per cápita [sic] entre CC.AA., al mismo tiempo que se incentiva la autonomía y la capacidad fiscal en todas y cada una de las CC.AA. y se desincentiva la competencia fiscal a la baja” (Acuerdo, pág. 23).

TEMAS ACTUALES DE ECONOMÍA

La regulación detallada de este fondo se contiene en el Proyecto de Ley por la que se regula el nuevo modelo de financiación. De acuerdo con el Proyecto, son beneficiarias del Fondo de Competitividad de un año determinado las comunidades que, respecto a ese año, cumplan cualquiera de las siguientes condiciones: 1. Que el índice que representa su financiación homogénea por habitante ajustado respecto a la financiación homogénea por habitante ajustado media, sea inferior a 1. La financiación homogénea de una comunidad es el valor normativo del conjunto de recursos financieros proporcionados por el sistema. 2. Que el mismo índice sea inferior a su índice de capacidad fiscal por habitante ajustado. La capacidad fiscal de una comunidad es el valor normativo de su recaudación por tributos cedidos, salvo que el valor real sea inferior, en cuyo caso se computará éste. El índice de capacidad fiscal por habitante ajustado es el resultado de sumar 0,75 al cociente de la capacidad fiscal por habitante ajustado de la comunidad autónoma entre la capacidad fiscal por habitante ajustado media, una vez ponderado por 0,25. Es decir, que el índice de capacidad fiscal se calcula después de la participación de las comunidades con un 75 por ciento de sus tributos cedidos en la nivelación de los servicios fundamentales. El Fondo de Competitividad se reparte en atención al peso de la población ajustada de cada comunidad autónoma en relación con la población ajustada total de las comunidades beneficiarias. Cuando una comunidad autónoma alcance su índice de capacidad fiscal, o la unidad en el supuesto de ser aquel índice menor que 1, no recibirá más fondos. El remanente será distribuido entre las restantes comunidades beneficiarias en función de su población ajustada relativa, y así sucesivamente hasta que todas alcancen los objetivos del Fondo de Competitividad o se agoten sus recursos. También se recoge un tratamiento especial para las comunidades autónomas que, teniendo Transferencias de Garantía y Fondo de Suficiencia negativos, no alcancen, después de haberse repartido la totalidad de la dotación del Fondo de

Un nuevo modelo de financiación para las comunidades autónomas

Competitividad, la financiación por habitante ajustado media. En este caso, el Estado establecerá una compensación a la comunidad afectada que tendrá como límite el importe de su Fondo de Suficiencia negativo. En valores del año 2007, el Fondo de Competitividad está dotado con unos 3.100 millones de euros (de la Fuente, 2009). Al igual que el Fondo de Cooperación, la dotación inicial del Fondo de Competitividad se actualizará aplicando la tasa de variación de los ITE. El Fondo de Competitividad mezcla dos objetivos, uno de equidad y otro de eficiencia. El objetivo de equidad se concreta en la reducción de las diferencias en financiación por habitante ajustado entre comunidades autónomas. En consecuencia, el Modelo de 2009, contradiciendo las afirmaciones que menudean en el Acuerdo, no trata de garantizar sólo la nivelación de los servicios públicos fundamentales, sino, más bien, de todos los servicios autonómicos, con la diferencia de que los primeros se nivelan plenamente año a año, mientras que la igualación del conjunto de servicios dependerá de la evolución de las diferencias en financiación entre comunidades autónomas y del importe del Fondo de Competitividad11. Si la interpretación anterior es correcta, cabe oponer dos objeciones al diseño del nuevo modelo. En primer lugar, el Acuerdo persigue la aproximación de la financiación “por habitante ajustado”, lo que implica extender al conjunto de servicios autonómicos las variables explicativas de las necesidades de gasto de los servicios públicos fundamentales. Creo que no se trata de una buena decisión puesto que, seguramente, las variables relacionadas con la estructura demográfica de la población no van a ser determinantes para explicar las necesidades de gasto en servicios como las infraestructuras, las políticas territoriales o el medio ambiente, mientras que sí lo serán las variables territoriales, que tienen un peso muy reducido en el cálculo de la población ajustada. Además, y ésta es la segunda objeción, si el objetivo último del Modelo de 2009 es la igualación del conjunto de recursos financieros autonómicos por unidad de necesidad, el nuevo modelo habría ganado en coherencia y sencillez olvidando la diferencia entre la financiación de los servicios públicos fundamentales y de los restantes y aplicando a la financiación del conjunto de servicios autonómicos las mejoras que, como ya hemos explicado en el tercer epígrafe de esta sección, ha introducido sólo en el ámbito de los servicios fundamentales. 11

No obstante, como advierte de la Fuente (2009), la nivelación de los servicios públicos fundamentales, que afecta, aproximadamente, a un 70 por ciento de los recursos totales de las comunidades autónomas, reduce el riesgo de que las diferencias en financiación entre comunidades se vayan ensanchando con el tiempo.

355

356

Julio López Laborda

Pero el Fondo de Competitividad también tiene encomendado un impreciso objetivo de eficiencia, en el que se mezclan el incentivo de la autonomía y la capacidad fiscal de las comunidades autónomas y el desincentivo de la competencia fiscal a la baja. Para alcanzar esta finalidad, el Fondo dota de recursos a las comunidades cuyo índice de financiación por habitante ajustado sea inferior a su índice de capacidad fiscal por habitante ajustado. Creo que con esta fórmula el Modelo se limita a dar cauce a la llamada “cláusula de ordinalidad”, deficientemente regulada en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, y a incrementar la financiación de las comunidades más ricas, desvirtuando el objetivo de equidad en la financiación autonómica a cambio de unas supuestas ganancias de eficiencia. Si añadimos los Fondos de Convergencia a la financiación básica efectiva de las comunidades autónomas, obtendremos los recursos totales suministrados (125) por el nuevo sistema:12

[15]

3.7. El Comité Técnico Permanente de Evaluación

TEMAS ACTUALES DE ECONOMÍA

El Acuerdo contiene una novedad digna de mención, que ya había sido solicitada en la literatura,13 la creación de un Comité Técnico Permanente de Evaluación en el seno del CPFF. Su función consiste en valorar “los distintos aspectos estructurales del Sistema de Financiación, con carácter quinquenal, para informar sobre las posibles modificaciones que se puedan someter a la consideración del Consejo de Política Fiscal y Financiera, en aras de una mejor coordinación financiera, garantizando la autonomía y suficiencia de las Comunidades y el equilibrio y sostenibilidad del sistema. Las competencias de este Comité, su composición y su régimen de actuación se regularán en el marco del Reglamento del Consejo de Política Fiscal y Financiera” (Acuerdo, págs. 58-59). Se recupera, de esta manera, la revisión quinquenal del sistema de financiación, que había desaparecido con el Modelo de 2001. El propio Acuerdo atribuye ya al Comité algún cometido específico. Así, en materia de necesidades de gasto, se le encomienda la evaluación de “las posibles desviaciones del sistema respecto a sus objetivos iniciales, recomendando medidas 12

13

Las ciudades de Ceuta y Melilla cubren íntegramente sus necesidades de financiación del año base con el Fondo de Suficiencia Global, que evoluciona de acuerdo con los ITE. Asimismo, estas ciudades perciben en 2007 unas cantidades determinadas del Fondo de Cooperación, que también varían a la tasa de los ITE. Véase, por ejemplo, Albertí, López Laborda y Ruiz-Huerta (1998) y Ruiz-Huerta y López Laborda (1999).

Un nuevo modelo de financiación para las comunidades autónomas

de ajuste, especialmente en lo que a las variables representativas del gasto se refiere” (pág. 17). También se encarga expresamente al Comité la evaluación del impacto, positivo o negativo, por el lado del gasto o del ingreso, de las actuaciones legislativas del nivel central y de las comunidades autónomas, a fin de poder hacer efectivo el principio de lealtad institucional y establecer, en su caso, las compensaciones oportunas.

4. Consideraciones finales Tras un dilatado proceso de negociaciones bilaterales, selectivo y poco transparente, el Consejo de Política Fiscal y Financiera aprobó en julio de 2009 el modelo de financiación autonómica aplicable desde este mismo año. En este trabajo se ha presentado y discutido la estructura del nuevo modelo. Concluiré recordando los que, a mi juicio, son los aspectos positivos y negativos más significativos de la reforma. La aportación más relevante del Modelo de 2009 está constituida por la profundización en la descentralización tributaria, que refuerza notablemente los principios de autonomía y responsabilidad financiera. También merece destacarse la adecuada configuración del sistema de nivelación de los servicios públicos fundamentales, con la que el nuevo modelo corrige satisfactoriamente los problemas que planteaba el Modelo de 2001 en la cuantificación de las necesidades de gasto, la fijación de la recaudación normativa de los tributos cedidos y la acomodación de las transferencias a la variación a lo largo del tiempo de las necesidades de gasto y los tributos cedidos. El mayor problema del nuevo modelo reside en la concepción del bloque de financiación de los servicios públicos no fundamentales. Una vez que el Modelo de 2009 ha renunciado a nivelar sólo los servicios esenciales (sanidad, educación y servicios sociales esenciales) y ha optado por garantizar la cobertura de todos los servicios autonómicos y por reducir las diferencias en financiación entre comunidades, entiendo que hubiera sido más sencillo y coherente diseñar el nuevo modelo sin distinguir entre la financiación de los servicios fundamentales y no fundamentales y sin tener que recurrir al Fondo de Competitividad. Si volvemos, para finalizar, a los dos objetivos de la reforma con los que se inicia el Acuerdo 6/2009, y que hemos reproducido en la introducción de este trabajo, creo que, efectivamente, el nuevo modelo proporciona a las comunidades autónomas los recursos que han de permitirles mejorar los servicios públicos que prestan a los ciudadanos. Durante la tramitación parlamentaria se ha añadido un apartado segundo a la disposición transitoria del Proyeco de Ley Orgánica de reforma de la LOFCA, que establece, con carácter excepcional para los años 2009 y 2010 que, “si como consecuencia de circunstancias económicas extraordinarias resultara necesario para garantizar la cobertura de los servicios públicos fundamentales,

357

358

Julio López Laborda

TEMAS ACTUALES DE ECONOMÍA

podrán concertarse operaciones de crédito por plazo superior a un año y no superior a cinco, sin que resulte de aplicación la restricción” del artículo 14 de la LOFCA que obliga a destinar el importe total del crédito exclusivamnte a la realización de gastos de inversión Estas operaciones deben amortizarse en el plazo de cinco años. En cuanto a si el nuevo sistema es más equitativo que el anterior, la respuesta tiene que ser más matizada.14 Si bien es cierto que, en términos de población ajustada, el Modelo de 2009 garantiza la equidad horizontal mejor que el de 2001, es discutible que la población ajustada sea un indicador adecuado para medir las necesidades de gasto del conjunto de servicios públicos autonómicos.

14

En Zabalza y López Laborda (2009) se lleva a cabo una valoración de los Modelos de 2001 y 2009 en términos de su aptitud para garantizar los equilibrios financieros horizontal y vertical a lo largo del tiempo.

Un nuevo modelo de financiación para las comunidades autónomas

Referencias bibliográficas Albertí, E., J. López Laborda y Ruiz-Huerta, J. (1998); “Consideraciones sobre la creación de una Oficina de Análisis Económico-Territorial al servicio del Senado”, Informe para el Senado de la Nación, mimeo. Cantalapiedra, C. y S. Borraz (2009): “¿Es posible un nuevo sistema de financiación autonómica?”, Cuadernos de Información Económica, nº 208, págs. 67-77. Consejo de Política Fiscal y Financiera (2009): Acuerdo 6/2009, de 15 de julio, para la reforma del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía, Madrid (http:// www.meh.es/Documentacion/Publico/PortalVarios/FinanciacionTerritorial/ Autonomica/AcuerdosConsejo/Acuerdo por ciento206_2009 por ciento20 Reforma por ciento20Sistema por ciento20Financiación.pdf). de la Fuente, Á. (2009): “El nuevo acuerdo de financiación regional: un análisis de urgencia”, Colección Estudios Económicos, 08-09, Madrid: Fedea. López Laborda, J. (2006); “Veinticinco años de financiación autonómica: balance y perspectivas”, Mediterráneo Económico, nº 10: “Un balance del Estado de las Autonomías”, págs.197-219. López Laborda, J. (2007a): “Las reformas estatutarias y la modificación del grado de nivelación de las comunidades autónomas”, en J. Tornos, dir., Informe Comunidades Autónomas 2006, Instituto de Derecho Público, Barcelona, págs. 627-641. López Laborda, J. (2007b): “La nivelación horizontal”, en S. Lago, dir., La financiación del Estado de las Autonomías: perspectivas de futuro, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, págs.165-187. López Laborda, J. (2008): “Las necesidades de gasto en la financiación de las comunidades autónomas”, en J. Tornos, dir., Informe Comunidades Autónomas 2007, Instituto de Derecho Público, Barcelona, págs. 687-700. López Laborda, J. (2009): “La propuesta del gobierno central para la reforma del sistema de financiación autonómica”, en J. Tornos, dir., Informe Comunidades Autónomas 2008, Instituto de Derecho Público, Barcelona, págs. 69-80. López Laborda, J. y Salas, V. (2002): “Financiación de servicios públicos en territorios con desigual densidad de demanda”, Revista de Economía Aplicada, nº 28, págs. 121-150. Pedraja, F. (2009): “Sobre el futuro sistema de financiación autonómica”, Economistas, nº 119, págs.189-192. Ruiz-Huerta, J. y López Laborda, J. (1999): “La financiación autonómica: problemas del modelo y articulación institucional”, en J. Tornos, dir., Informe Comunidades Autónomas 1998, Instituto de Derecho Público, Barcelona, vol. I, págs. 477-498.

359

Zabalza, A. y López Laborda, J. (2009): “Evolución de la Financiación Autonómica y Mantenimiento del Equilibrio Horizontal y Vertical del Sistema”, trabajo no publicado.