Secretaría de Servicios Públicos Oficina Responsable de Capacitación: Dra. Stella Maris Ciarello “La especificidad de la gestión pública”: MANAGEMENT PUBLICO La última década ha sido testigo de un movimiento de cambios sin precedentes en la nueva configuración de la administración pública. la mayoría de estos cambios se apoyan en un conjunto de valores, principios y técnicas que se enmarcan en las llamadas ciencias del “management” . El management, al que se añade el adjetivo público se ha convertido en el punto de referencia en los programas de modernización administrativa. El nacimiento del nuevo management público constituye una de las tendencias internacionales más notables en la administración pública. El interés por el management refleja las dificultades que encuentra la administración publica para adaptarse a la escala y complejidad de los problemas que le plantea la sociedad actual. Las nuevas circunstancias económicas, políticas y sociales ponen de manifiesto las limitaciones de la administración tradicional para hacer frente a los cambios que le permitan gestionar la complejidad.

El management público aparece como un elemento indispensable para aliviar la presión económica sobre recursos escasos, atender a las demandas insatisfechas de los usuarios de los servicios públicos y gestionar adecuadamente el capital humano.

Las doctrinas del management en la administración pública han sido recibidas con escepticismo y con carácter restrictivo. Durante la década del 70 el management público se presentó como un conjunto de doctrinas de aplicación general y universal que se caracterizaba por sus rasgos de difusión y neutralidad política, esto significa que se presentaron como una respuesta válida para los problemas de la gestión pública en gran cantidad de países, en los diversos niveles de la administración (de la central a la local) y en los más variados sectores de la administración pública. La neutralidad política quería expresar que las doctrinas del management servían para poner en práctica las voluntades de ideologías contrapuestas. Todo esto significó la idea de implantar un modelo único de manejo público estándar para todos los países sin detenerse en particularidades, distinciones, especificidades ni diversidades. Este modelo se caracteriza por los siguientes rasgos: Una orientación más marcada hacia los resultados en términos de eficiencia, eficacia y de calidad de servicio. La sustitución de formas de organización jerarquizadas y fuertemente centralizadas par un contexto de gestión descentralizada, en el que las decisiones referentes a la asignación de recursos y a la prestación de servicios se adopten más cerca de su campo de aplicación (más cerca del ciudadano), y en donde los clientes y otros grupo interesados pueden dar a conocer sus reacciones. Una búsqueda de eficiencia en los servicios prestados directamente por el sector público, gracias a la fijación de unos objetivos de productividad y a la creación de un clima de competitividad en el interior del sector público y entre las organizaciones que lo integran. La orientación hacia el cliente, (interno y externo) resulta decisiva en la gerencia por resultados sobre todo en lo relativo a los servicios públicos cuando su prestación involucra el uso de fondos igualmente públicos. La naturaleza y la especificidad de muchos de los problemas públicos pondrán de manifiesto la imposibilidad de encontrar soluciones en el sector privado “a medida” para el sector público. Como consecuencia las organizaciones públicas deberán o bien adaptar sustancialmente las técnicas privadas o bien construir sus propios modelos.

Ello dará lugar a un proceso de experimentación y aprendizaje social que constituirá el origen del management público como enfoque de gestión distintivo, que se esfuerza por responder a la especificidad y a la complejidad de las administraciones públicas y del entorno en que éstas operan. No obstante que el carácter del management público deriva de la práctica empresarial su desarrollo puede contemplarse como un proceso que va progresivamente de “la imitación a la innovación”. La especificidad del management procede de su singular orientación a la mejora del rendimiento de las organizaciones y satisfacer los valores de economía, eficiencia y eficacia.

La realidad del management público es muy controvertida Para algunos se trata de un concepto estrella mientras que para otros es el instrumento culpable de una voluntad de privatización o de rentabilización de los servicios públicos. Es un conceptos vacío para los que piensan que no hay más que un management, una ciencia ficción para los que hacen un análisis pesimista de la gestión de la administración, etc. Detrás de la controversia de la viabilidad de una aproximación gerencial a la realidad de la administración pública, nos encontramos con el eterno debate en torno de la especificidad del sector público y la categorización del management público, bien como una orientación derivada de la gestión empresarial o bien con características propias que le aportan su propia singularidad. La especificidad de la gestión pública implica que, si bien es cierto que las técnicas de gestión empresarial difícilmente constituirán una respuesta válida para todos los problemas del sector público, también lo es que muy probablemente podrán contribuir de manera significativa a la resolución de alguno de esos problemas. La investigación demuestra que existen áreas de la gestión púbica en la que se dan problemas iguales o similares a la de la gestión empresarial. Podemos encontrar todo un abanico de diferentes posiciones al respecto, que van desde afirmar en un extremo que la administración pública es única y completamente diferente a las organizaciones privadas, hasta afirmar en el otro extremo que la gestión pública no es más que una modalidad menos eficiente de gestión empresarial. Ente ambas posturas se sitúan un buen número de puntos de vista intermedios, que se exponen a continuación: . La Administración Pública es diferente: Su realidad es totalmente ajena a la del sector privado, existiendo elementos diferenciales como la delimitación legal de los campos de actividad, el monopolio de ciertas sanciones y poderes coercitivos o un entorno mucho más complejo y variado, entre otros.

La gestión pública y privada se parecen en lo no importante: Debajo de las aparentes coincidencias funcionales el trabajo de un directivo público y uno privado se parecen poco. Las técnicas de gestión privadas son útiles en el sector público sólo de forma muy marginal

El Management Público es el paradigma integrador: destacando la necesidad de desarrollar un concepto sustantivo de gestión pública que, por una parte, aproveche las enseñanzas de la gestión empresarial, y por otra, desarrolle sus propios conceptos y categorías allí donde los problemas públicos sean específicos.

Convergencia entre la gestión pública y la privada: al difuminarse las fronteras entre los sectores público y privado, más que organizaciones puramente públicas o privadas, nos encontramos con diferentes configuraciones organizativas en las que se mezclan los aspectos públicos y privados.

La gestión empresarial es una forma más eficiente de gestión pública: por tanto los métodos, instrumentos y prácticas de la gestión privada deberían trasladarse de la forma más amplia posible al sector público.

Excluyendo los posicionamientos extremos, no puede negarse la existencia de condicionantes específicos en la gestión en la Administración Pública, que, sin convertirla en un ámbito totalmente diferenciando, sí

matizan de forma considerable cualquier desarrollo de las técnicas de gestión. Si bien estas especificidades han sido tratadas por numerosos autores, se destacarán cuatro aspectos que, por su carácter estructural, confieren una marcada especificidad al contexto en que tienen lugar los procesos de gestión pública:

La sustitución del mercado como mecanismo de asignación de recursos por el proceso político

La diferente naturaleza de los procesos de creación de valor por parte del sector público

El carácter de poderes públicos de las administraciones públicas

La dificultad de medida del valor creado

Un primer impulso procedió del debate entre Derecho y Management, Administración y Gestión Pública, en el que seguimos estando involucrados. La gestión (gestión es el arte de asegurar en forma permanente el control (estático y dinámico) de la estrategia, de las estructuras y de las fuerzas sociales de la organización, en coherencia con su cultura), gerencia o management público había significado una visión diferente de las administraciones y de los administradores públicos. Implicaba también una superación del proyecto intelectual del derecho administrativo clásico que se autoconcibió como cruzada contra la discrecionalidad administrativa. A diferencia de la administración pública y del derecho administrativo clásicos, el management público superaba la concepción de las administraciones como organizaciones o burocracias maquinales cuyos fines, objetivos y actividades podían supuestamente programarse por leyes y planes. Del mismo modo superaba la concepción del administrador como formulador de leyes y planes y como aplicador y reelaborador competente de los mismos. El management público consideraba estas aproximaciones profundamente inadecuadas para el buen desempeño de las organizaciones administrativas en los entornos y condiciones actuales. Por ello propuso abandonar la imagen maquinal de la organización e introdujo mayor complejidad en la aproximación: hoy se asume ya que las administraciones públicas sirven a una pluralidad de fines o bienes públicos, cuyo equilibrio no es estable ni predeterminado, se entrecruzan constantemente con otras organizaciones públicas y privadas sin cuya colaboración casi nada es posible, y se ven forzadas a adaptarse permanentemente a cambios en el entorno y en las tecnologías de producción. En este contexto las concepciones tradicionales de la administración, los administradores y el derecho administrativo, producidas conforme a las realidades del primer tercio del siglo pasado, resultan profundamente inadecuadas. La pretensión de programar por medio de leyes y planes el universo de la organización, los fines, los objetivos, los recursos y la actividad de las administraciones es altamente contraproducente. Lo sensato parece ser someter las administraciones a un nuevo marco constrictivo de valores, principios y normas que pauten su organización y comportamiento, y se impongan coactivamente a los administradores, no en tanto que valores organizativos sino como valores sociales, dejando abierto todo lo demás a la discrecionalidad responsable de los administradores. Precisamente ha sido el reconocimiento de que en la discrecionalidad se halla la característica más definidora de su función lo que ha llevado a abandonar el concepto de administrador y a sustituirlo por el de gerente o manager público, en esta misma línea está surgiendo un nuevo proyecto intelectual para el derecho administrativo consistente en reconocer y enmarcar la discrecionalidad y en ir desarrollando los nuevos marcos institucionales que eviten el riesgo de arbitrariedad y garanticen el ejercicio responsable de la discrecionalidad.

De hecho tanto el management público como el nuevo derecho administrativo se conceptúan como un gran proyecto de “responsabilización”. Pero llegados a est punto, surge, nuevamente, la pregunta del millón: Si la gerencia no es producción y aplicación de normas y planes, sino ejercicio de una discrecionalidad responsable: ¿cuáles serán y cómo se adquirirán las competencias para el ejercicio de El Instituto de Dirección y Gestión Pública de ESADE dedicó especialmente a través de las esta discrecionalidad? investigaciones de Carlos Losada, no poco esfuerzo a responder a la primera pregunta. Algo emergía cada ¿Cómo se redefinirán los marcos institucionales que desincentiven el vez más : comportamiento arbitrario sin volver a los esquemas de la administración burocrática y maquinal?

El Instituto de Dirección y Gestión Pública de ESADE dedicó especialmente a través de las investigaciones de Carlos Losada, no poco esfuerzo a responder a la primera pregunta. Algo emergía cada vez más: La clave está no tanto en fortalecer los conocimientos de los managers sino sus comportamientos, es decir, su capacidad para actuar, eficaz, creativa y responsablemente

Se ha subrayado que el management reintroduce de hecho, en la conducta humana, la responsabilidad en la conducción de los asuntos públicos a la vez que reafirma que esta responsabilidad es un asunto de acción colectiva, es decir, de conocimiento y de acción a la vez. Pero la aplicación de un sistema de conocimientos no garantiza ningún resultado práctico predeterminado en este ámbito de la acción colectiva. Es absurdo y hasta inmoral y peligroso pretender plegar al mundo a nuestra voluntad en función de un principio de conocimiento y tratar de substituir la autoridad del político por la del experto. La acción tiene sus propias reglas que no son las del pensamiento. Se necesitan gestores profesionales capacitados en la Administración Pública, con dominio de técnicas y destrezas empresariales, pero con conciencia y conocimiento de la especificidad de lo público: no se trata de imponer en la gestión de lo público un neoliberalismo trasnochado que se resume en la máxima de la “privatización”, como panacea universal para la solución de todos los problemas, sino de integrar en el terreno de la administración de lo que “es de todos” (lo público) los avances que provienen del campo de lo que “ de algunos” ( lo privado). En este sentido, tanto la necesidad como la factibilidad de esta aplicación varían según las técnicas y las áreas funcionales y de gestión. Así pues, podemos concluir que, lo mismo que a la empresa se le pide eficacia y eficiencia económica y social, esto es, un planteamiento donde el éxito económico no se constituya en coartada para el desatino social, al Estado se le pide igualmente productividad social y económica, esto es, eficacia social unida a eficiencia económica, es decir, un planteamiento donde la naturaleza pública y la misión social de la institución no devengan en coartada para el derroche económico y la mala gestión. El management es saber derivado de y producido para la interacción.

El management presupone la discrecionalidad limitada y responsable de manager.

Este actúa dentro de una arquitectura de interrelaciones entre diversas organizaciones publicas y privadas de cuya consistencia, completud y buen funcionamiento depende la realización satisfactoria de los bienes públicos. Esta arquitectura de interacción que constituye el mundo o espacio vital del management publico sólo en parte se halla pautada por el Derecho. La norma jurídica es, hoy menos que nunca, anticipación o programación de la realidad, y más que nunca un marco evolutivo y flexible aunque cierto de valores, principios y normas que enmarcan y se imponen a la acción discrecional del management. . La arquitectura interrelacional o marco institucional de la gestión pública transciende el limitado marco jurídico- institucional, para expresar la capacidad y la creatividad de quienes siguen siendo los actores principales de la gobernabilidad actual, es decir, de políticos y managers. Sólo así puede entenderse la sugerente propuesta de Lez Metcalfe de superar el reduccionismo del management público a la mera eficacia y eficiencia organizativa. Esta reducción, tan frecuente en la práctica, envuelve dos riesgos gravísimos:

La asimilación inevitable del management público al privado, y El conseguir que algunas organizaciones administrativas logren hacer más eficientemente lo que es incorrecto. La responsabilidad de los managers públicos consistiría así en ejercer su discrecionalidad, dentro del marco jurídico-institucional vigente, para construir la arquitectura de interacciones intra e interorganizativas que sirve para la mejor realización de los bienes públicos a su cargo. El fin último del management de los managers sería la producción y elevación del nivel de gobernabilidad.

La gestión del management implica por sobre todas las cosas flexibilidad y autonomía para la acción, pero con un condicionamiento insoslayable: “la transparencia de la gestión” .

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA Un modelo de gerencia pública estándar- Dr. Omar Guerrero –Univ. De México. La especificidad de la gestión pública: El concepto de Management Público –Koldo Echebarría y Javier Mendoza. Artículo de Ana María Castillo Clavero-Univ. de Málaga -España