UNIVERSIDAD DE GUAYAQUIL FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS TESIS PRESENTADA PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL GRADO ACADÉMICO DE MAGISTER EN TRIBUTACIÓN Y FINANZAS
“DESARROLLO DE LA CULTURA TRIBUTARIA EN EL ECUADOR Y SU IMPACTO EN LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA. PERIODO: 2011-2014”
AUTOR: DR. MAYQUEN GABRIEL GODOY PERALTA
TUTOR ECON. ISAURO VIVANCO HIDALGO MSc.
GUAYAQUIL – ECUADOR
Mayo – 2015
REPOSITORIO NACIONAL EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA FICHA DE REGISTRO DE TESIS TÍTULO Y SUBTÍTULO: ―DESARROLLO DE LA CULTURA TRIBUTARIA EN EL ECUADOR Y SU IMPACTO EN LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA, PERIODO: 2011 - 2014‖ AUTORA: DR. MAYQUEN TUTOR: Econ. Isauro Vivanco Hidalgo GABRIEL GODOY PERALTA REVISORES: INSTITUCIÓN: Universidad de Guayaquil
FACULTAD: Ciencias Económicas
CARRERA: Maestría en Tributación y Finanzas. FECHA DE PUBLICACIÓN: MAYO – 2015
No. DE PÁGS: 107
TÍTULO OBTENIDO: MAGISTER ÁREAS TEMÁTICAS: Tributación y Finanzas Públicas. PALABRAS CLAVE: Cultura tributaria, tributo, impuestos directos, impuestos indirectos, conciencia tributaria. RESUMEN: El desarrollo de la cultura tributaria en el país, ha jugado un papel muy importante en el incremento anual de la recaudación tributaria del país, por tanto es importante conocer muy cercanamente como ha incidido el incremento de la cultura tributaria, en la recaudaciones fiscales y por ende en el desarrollo socio económico del país, contribuyendo directamente al mejoramiento del buen vivir. La tesis comprende el estudio de la conceptualización de la cultura tributaria y evasión tributaria; estudio del sistema tributario y la evasión tributaria en América Latina y el Ecuador; además, el estudio del sistema educativo y la cultura tributaria aplicada en el Ecuador y el último capítulo contiene la evolución tributaria, período 2010-2013. Al final se presentan las conclusiones del trabajo y las recomendaciones del autor. No. DE REGISTRO (en base de No. DE CLASIFICACIÓN: datos): DIRECCIÓN URL (tesis en la web): ADJUNTO PDF:
x SÍ
NO
CONTACTO CON AUTORA: Dr. Mayquen Gabriel Godoy Peralta
Teléfono: 0981366501
E-mail:
[email protected]
CONTACTO EN LA INSTITUCIÓN: Facultad de Ciencias Económicas
Nombre: Econ. Natalia Andrade Moreira. Teléfono: 2293083 E-mail:
[email protected]
II
CERTIFICACIÓN DEL TUTOR Guayaquil, Mayo 16 de 2015
Economista Marina Mero Figueroa DECANA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Universidad de Guayaquil Ciudad
De mi consideración:
Una vez que se ha terminado el proceso de revisión de la tesis titulada: “DESARROLLO DE LA CULTURA TRIBUTARIA EN EL ECUADOR Y SU IMPACTO EN LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA, PERIODO: 2011 – 2014”, del Dr. MAYQUEN GABRIEL GODOY PERALTA,
previo a la
obtención del grado académico de Magister en Tributación y Finanzas; índico a usted que el trabajo se ha realizado conforme a la hipótesis propuesta
por
el
autor,
cumpliendo
con
los
demás
requisitos
metodológicos exigidos por su dirección.
Particular que comunico usted para los fines consiguientes.
Atentamente,
Econ. Isauro Vivanco Hidalgo, MSc. TUTOR
III
AGRADECIMIENTO
Mi sincero agradecimiento a todas aquellas personas que me han ayudado mediante su aporte de conocimientos a que este trabajo culmine con éxito. De manera muy especial agradezco a mi tutor Econ. Isauro Vivanco, por su paciencia y valiosa asesoría.
En general a la Facultad de Ciencias Económicas, que durante los años que he permanecido en ella, ha visto mi fuerza y sacrificios para lograr mis objetivos.
DR. MAYQUEN GABRIEL GODOY PERALTA
IV
DEDICATORIA
Agradezco primeramente a Dios, por haberme dado sabiduría y entendimiento para así poder culminar con éxito mi masterado.
A mis padres,
el Sr. Gabriel Godoy Torres
y
la Sra. Elena Peralta
Torres, por su presencia infaltable y su esfuerzo en ayudarme moralmente en mis pasos hacia la culminación de esta maestría.
A mis hijos, por ser mi motor para salir adelante porque cada día que paso con ellos me dan fuerzas y valor para cruzar las barreras más difíciles que nos trae cada día la vida.
DR. MAYQUEN GABRIEL GODOY PERALTA
V
INDICE GENERAL
Contenido REPOSITORIO NACIONAL EN CIENCIA Y TECNOLOGÍA ....................II CERTIFICACIÓN DEL TUTOR...............................................................III AGRADECIMIENTO .............................................................................. IV DEDICATORIA ....................................................................................... V INDICE GENERAL ................................................................................ VI ÍNDICE DE CUADROS .......................................................................... IX ÍNDICE DE GRÁFICOS .......................................................................... X INTRODUCCIÓN .....................................................................................1 CAPÍTULO I ............................................................................................3 CONCEPTUALIZACIÓN DE CULTURA TRIBUTARIA Y EVASIÓN TRIBUTARIA .............................................................................................3 1.1 Conceptos generales .......................................................................3 1.1.1 Cultura ......................................................................................3 1.2. Cumplimiento tributario .................................................................4 1.3. Educación cívico-tributaria. ...........................................................6 1.4
La importancia de promover la cultura tributaria ............................8
1.5. Percepciones y actitudes ..............................................................9 1.6. Importancia de la educación tributaria ...........................................12 1.7. Objetivos y finalidades de la educación fiscal ..............................15 1.8. Definición de corrupción ................................................................17 1.9. Concepto de evasión tributaria ....................................................19
VI
1.10. Métodos y causas de la evasión tributaria ..................................20 1.11. Medición de la evasión tributaria .................................................23 CAPÍTULO II .........................................................................................26 ANÁLISIS DEL SISTEMA TRIBUTARIO Y LA EVASIÓN TRIBUTARIA EN AMÉRICA LATINA Y EL ECUADOR ..................................................26 2.1 Introducción...................................................................................26 2.2.
Análisis de la situación económica en el Ecuador ......................27
2.2.1.
El sistema económico Ecuatoriano ......................................27
2.3. Análisis de la evasión tributaria en América Latina y el Ecuador .36 2.4. Análisis de la informalidad en América Latina y el Ecuador .........44 2.5. Análisis de la corrupción en el Ecuador .......................................52 CAPÍTULO III ........................................................................................57 ANÁLISIS DEL SISTEMA EDUCATIVO Y LA CULTURA TRIBUTARIA APLICADA EN EL ECUADOR. ................................................................57 3.1 Introducción...................................................................................57 3.2. Análisis del sistema educativo....................................................58 3.3 Análisis de la cultura y conciencia tributaria ..................................61 3.4 La percepción del sistema tributario ..............................................64 3.5 Evaluación Plan del Buen Vivir ......................................................67 CAPÍTULO IV ........................................................................................77 EVOLUCIÓN TRIBUTARIA PERIODO: 2011-2014: ..............................77 4.1
Análisis de los impuestos directos ...............................................79
4.2
Análisis de los impuestos indirectos. ...........................................92
4.3
Crecimiento de la carga tributaria ..............................................101
VII
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .......................................106 Conclusiones: ....................................................................................106 Recomendaciones: ............................................................................107 BIBLIOGRAFIA....................................................................................108
VIII
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro
Título
No.
Pág. No.
1
Impuestos recaudados en Guayaquil, 2011-2012
43
2
Ramas y grupos de actividad que ofrece el sector
51
informal 3
Índice de percepción de la corrupción en América del
52
Sur 4
Cumplimiento de los objetivos del PNBV
69
5
Evolución de los impuestos directos 2011 – 2014
79
6
Evolución de los impuestos indirectos 2011 - 2014
92
7
Comportamiento de los impuestos directos e indirectos
100
8
Carga tributaria
105
IX
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico No.
Título
Pág. No.
1
Evolución del PIB (porcentajes)
31
2
Índice de percepción de la corrupción en América del
53
Sur 3
Cumplimiento de los objetivos del PNBV
68
4
Evolución de los ingresos directos 2011 – 2014
80
5
Evolución del saldo anual
81
6
Evolución del anticipó a la renta
82
7
Evolución de la retención en la fuente
83
8
Evolución del impuesto a la renta recaudado
84
9
Evolución del impuesto a los vehículos motorizados
85
10
Evolución del impuesto a la contaminación vehicular
86
11
Evolución del impuesto a la salida de divisas
87
12
Evolución del impuesto a los activos en el exterior
88
13
Evolución del RISE
89
14
90
15
Evolución del impuesto a las regalías, patentes y utilidades de conservación Evolución del impuesto a las tierras rurales
16
Evolución del impuesto indirecto
92
17
Evolución del IVA de operaciones internas
93
18
Evolución del IVA de importaciones
94
19
Evolución del IVA
95
20
Evolución del ICE de operaciones internas
96
21
Evolución del ICE de importaciones
97
22
Evolución del impuesto a los consumos especiales
98
23
Evolución del impuesto redimible a las botellas plásticas
99
24
Comportamiento de los impuestos directos e indirectos
100
91
X
INTRODUCCIÓN El crecimiento económico y desarrollo de los países del mundo en especial el Ecuador, se viene dando a través de la explotación de sus recursos naturales no renovables, teniendo una particularidad especial cada país, tal es el caso ecuatoriano, que durante las últimas décadas, su crecimiento económico se debió a los precios de la exportación petrolera en el mercado internacional; pero este crecimiento no fue complementado con una economía sostenible, capaz de poder respaldar y contribuir a la recaudación, originándose una interrogante ¿qué pasará cuando los precios del petróleo bajen?, esto generará un gran problema que repercutirá en los demás sectores y habrá un retroceso en la economía.
Para evitar que suceda esto, es necesario comprometer la participación ciudadana, que tiene el papel protagónico de colaboradora del desarrollo del país, pero esto no sucede en la realidad hay una gran mayoría de países, tal como el caso ecuatoriano que los ciudadanos no están preparados para cumplir con su rol ante la sociedad, esto es debido a la falta de cultura tributaria que viene a ser un resumen de la conciencia y la aplicación de valores que nacen de su identidad propia y de su hogar.
La presente investigación contiene los capítulos siguientes:
Capítulo I, comprende el estudio de la Conceptualización de Cultura Tributaria y Evasión Tributaria.
Capítulo II, aquí se detalla el estudio del sistema tributario y la evasión tributaria en América Latina y el Ecuador.
1
Capítulo III, contempla el estudio del sistema educativo y la cultura tributaria aplicada en el Ecuador. Capítulo IV, contiene la evolución tributaria periodo: 2010 – 2013:
PLANTEAMIENTO DE LA HIPÓTESIS: El desarrollo de una cultura tributaria
permitió incrementar las
recaudaciones tributarias, durante el periodo: 2011-2014.
Objetivo General
Demostrar que el desarrollo de una cultura tributaria, permitió el incremento en las recaudaciones fiscales durante el periodo: 2011- 2014.
Objetivos Específicos
1)
Determinar la Conceptualización de la cultura y evasión tributaria
2)
Analizar el sistema tributario y la evasión tributaria en América Latina y el Ecuador.
3)
Analizar el sistema educativo y la cultura tributaria aplicada en el Ecuador.
4)
Analizar la evolución tributaria del país, periodo 2011 – 2014
2
CAPÍTULO I CONCEPTUALIZACIÓN DE CULTURA TRIBUTARIA Y EVASIÓN TRIBUTARIA
1.1 Conceptos generales 1.1.1 Cultura
Según la Real Academia de la Lengua Española1 define cultura como ―Conjunto de modos de vida y costumbres, conocimientos y grados de desarrollo artísticos, científico, industrial, en una época, grupo social‖. Por lo que toda sociedad tiene cultura y toda cultura es puesta en práctica, por las personas que se interrelacionan; siendo de esta manera la sociedad igual a la cultura.
En general el término cultura, proviene del latín cultus, que hace referencia al cultivo del espíritu humano y de las facultades intelectuales que tiene el hombre desde su raciocinio. Su definición ha ido progresando a lo largo de la historia desde la época del iluminismo, es decir, la cultura ha sido asociada a la civilización y el progreso de la humanidad. Para la UNESCO, ―la cultura permite al ser humano la capacidad de reflexión sobre sí mismo: a través de ella, el hombre discierne valores y busca nuevas significaciones‖
1
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Vigésima Segunda Edición 2001. p. 483
3
De acuerdo al enfoque analítico que se siga, la cultura puede ser definida y clasificada de la siguiente manera: En tópica, histórica, mental, estructural, y simbólica.
Por su grado de desarrollo puede ser analizada como: primitiva, civilizada, pre-alfabeta y alfabeta; cabe destacar que en las sociedades capitalistas modernas existe una industria cultural, con un mercado donde se ofrecen bienes culturales sujetos a las leyes de la oferta y la demanda de la economía.
1.2.
Cumplimiento tributario
Este concepto de cumplimiento tributario voluntario va relacionado con la moral fiscal, que está conformado por una sola variable denominada tolerancia al fraude, inscrita en la dimensión de los valores y motivaciones internas del individuo.
Este concepto tiene mucho que ver con la moral fiscal que está conformada por una sola variable denominada tolerancia al fraude, inscrita en la dimensión de los valores y motivaciones internas del individuo; los resultados por el incumplimiento de las administraciones tributarias, en las cuales existen altas percepciones de riesgo, así como la determinación al aumento de las sanciones, esto no tiene nada que ver con la gran magnitud del incumplimiento de las obligaciones tributarias.
Bajo esta perspectiva se aborda un breve análisis de la situación tributaria, así como del cumplimiento tributario y la evasión tributaria en el Ecuador, realizado mediante estudios en base de encuestas sobre conciencia tributaria, obteniendo resultados de un enfoque que sirve para formular un nuevo marco teórico y analítico acerca de la moral fiscal de los ecuatorianos, en el que quedan demostrados los valores personales e incluso la visión que tienen los ciudadanos en relación con el Estado. 4
El acto tributario es un acto de dos vías entre el contribuyente y el Estado, en el que a este último le corresponde una doble función: la de recaudar los impuestos y la de retornarlos a la sociedad bajo la forma de bienes y servicios públicos. Se trata de un proceso social regulado, en el cual el cumplimiento tributario responde a un mandato legal que el contribuyente debe acatar y que la autoridad debe hacer cumplir, según las facultades que la ley le confiere.
Por lo expuesto, podemos decir que la conciencia tributaria de los ciudadanos se puede fortalecer al aplicar mecanismos de control más estrictos, siempre que el Estado dé muestras de administración honesta y eficiente, independientemente de que una sociedad se encuentre regida o no por sistema democrático, el cumplimiento del deber fiscal responde a un
orden
legislativo,
provisto
de
normas,
plazos
y
sanciones
determinadas, que facultan a la autoridad la potestad de cobrar los impuestos y de actuar en contra de quienes incumplan en el pago de sus obligaciones tributarias.
No se debe ignorar el ámbito de acción de la administración tributaria que va más allá del mero cobro de impuestos. Esto es algo que a muchas administraciones tributarias no les resulta tan evidente, algunas ven a la educación fiscal como algo muy superficial sin mayor incidencia, en el mejor de los casos, como un elemento complementario de sus quehaceres principales, sin percatarse que la formación y el desarrollo de una cultura tributaria representa, en el largo plazo, una de las bases más sólidas y confiables en las que se sustentará la recaudación del futuro, el cual permitirá el buen vivir y el bienestar socio-económico de los ecuatorianos.
Los aspectos del cumplimiento tributario se relacionan con las instituciones y la calidad de las mismas; entendiendo a la calidad como un
5
concepto dinámico al que aquellas deben atender. Las instituciones deben cumplir satisfactoriamente con los cambios que se producen, tanto en el orden del conocimiento, como los inherentes a los reordenamientos económicos, sociales, políticos y culturales, propios de un mundo crecientemente globalizado. Es así que al tratar de analizar el grado de cumplimiento fiscal y calidad institucional, y las causas que determinan este grado, debe siempre realizarse un encuadre temporal, social, político, económico e incluso histórico2
1.3.
Educación cívico-tributaria.
En muchos países del mundo el porcentaje de recaudación efectiva que se obtiene como consecuencia de la actuación administrativa contra el fraude fiscal, apenas representa el 2-3 % de la recaudación tributaria total. El resto, en torno al 97-98 %, procede de los ingresos efectuados por los contribuyentes voluntariamente. Ante este hecho, las administraciones tributarias buscan desarrollar estrategias que consoliden el cumplimiento voluntario.
La educación cívico-tributaria es considerada un canal importante, pues tiene como objetivo fomentar una ciudadanía participativa y consciente de sus derechos y obligaciones (Delgado, 2002). Se trata de un proceso de enseñanza y aprendizaje basado en tres ejes:
1) Formación en valores. 2) Construcción de la ciudadanía. 3) Cumplimiento voluntario.
2
Boletín Impositivo AFIP, N° 157, Agosto 2010, páginas 1545-1556. Por Chapelet, Sonia y Ferré Olive, Edgardo Héctor.
6
Por tanto, se debe considerar a las acciones de los programas de capacitación y educación tributaria como una inversión y no un gasto, por lo que, podríamos aseverar que una correcta ejecución de la capacitación tributaria adicionalmente nos permitiría un crecimiento sostenido dentro de las actuaciones de la administración tributaria y se lograría una saludable política fiscal.
Kohlberg (1981) planteó que las personas reestructuran su pensamiento acerca de cuestiones sociales y morales, en la medida que desarrollan su estructura cognitiva desde lo más concreto hasta lo más abstracto.
(Rojas, 2009). La conciencia cívico-tributaria es un producto social, por tanto, el cumplimento correcto de las obligaciones tributarias se aprende.
El Servicio de Rentas Internas y el Ministerio de Educación suscribieron un Convenio de Cooperación Interinstitucional y a partir de enero de 2000 ambas instituciones iniciaron acciones conjuntas orientadas a lograr que la población estudiantil comparta un conjunto de valores, creencias y actitudes orientadas hacia el cumplimiento y observancia de las leyes y obligaciones
tributarias;
solidificando
las
bases
morales
de
responsabilidad con el fin de construir un país justo, equitativo y solidario.
De igual manera, se han firmado convenios de cooperación con asociaciones y gremios que realizan actividades económicas relacionadas con la Administración Tributaria como son el Colegio de Contadores, Junta Nacional de Defensa del Artesano, Colegio de Médicos, Abogados, Ingenieros, entre otros; con el objetivo de promover el conocimiento de la norma tributaria.
La institución ha planteado dentro de su plan estratégico 2012-2015 ―Fomentar la Cultura Tributaria a través de asistencia, capacitación y difusión‖ y espera reducir las brechas tributarias a la mitad (inscripción,
7
presentación, veracidad y pago) a través de la prestación de servicios de calidad, asistencia al ciudadano y control efectivo del cumplimiento de las obligaciones tributarias.
Durante el año 2014 se ha destinado un presupuesto de 500 mil dólares para este tipo de proyectos. No obstante, la falta de una metodología para evaluar las acciones en los programas de cultura tributaria no ha permitido a la Institución cuantificar la rentabilidad de estas inversiones y analizar el grado de incidencia en el cumplimiento voluntario.
En este sentido, es importante realizar el levantamiento de una metodología que permita evaluar a los procesos de capacitación con el objetivo de que se conviertan en una inversión sostenible en el tiempo.
1.4
La importancia de promover la cultura tributaria 3
La obligación del cumplimiento tributario puede ser suficiente para lograr los objetivos de la recaudación fiscal, dependiendo de la percepción de riesgo de los contribuyentes y de la capacidad de fiscalización y sanción de la Administración Tributaria. Pero hay contextos sociales en los que se percibe una ruptura o disfunción entre la ley, la moral y la cultura, estos tres sistemas regulan el comportamiento humano. La cultura ciudadana, es un conjunto de programas y proyectos orientados a mejorar las condiciones de la convivencia ciudadana mediante un cambio conductual consciente, partiendo de la premisa de que la modificación voluntaria de los hábitos y creencias de la colectividad, puede llegar a ser un componente crucial de la gestión pública, del gobierno y la sociedad civil.
3
Roca, Carolina. Estrategias para la formación de la cultura tributaria – Asamblea General del CIAT N° 42, Guatemala, 2008- Serie Temática Tributaria N°15 Setiembre 2011 Asistencia al Contribuyente p. 69
8
No pueden llevarse a cabo políticas tributarias o fiscales verdaderamente eficaces sin contar con el conglomerado humano, para ello, debe tomarse en cuenta el factor humano y social. Todas las normas y planificaciones tributarias corren el riesgo de ser estériles si no se presta la debida atención a las creencias, actitudes, percepciones y formas de conducta de los ciudadanos, a su moral personal y colectiva, e incluso a sus ideas sobre el modo de organizar la convivencia.
Por ese motivo es la importancia especialmente en aquellas sociedades aquejadas por una conciencia tributaria débil y un Estado poco funcional, factores que generalmente se ven acompañados y agudizados por situaciones de crisis de valores sociales que refuerzan la hipótesis del divorcio entre cultura, moral y ley.
Bajo tales circunstancias, la educación tributaria de ninguna manera puede reducirse a la enseñanza de prácticas que solamente capaciten para atender los requerimientos del régimen impositivo, tampoco puede limitarse al ámbito de la formalidad fiscal, el orden legal y las razones de su cumplimiento, sino debe ser, necesariamente, una educación orientada hacia el cambio cultural y la revaloración de lo ético dentro del conjunto social.
1.5.
Percepciones y actitudes
Es importante tener presente que para conocer el mundo interior o exterior necesitamos realizar un proceso de decodificación de los mensajes que se reciben a través de todo el cuerpo. Se define como percepción al proceso cognoscitivo a través del cual las personas son capaces de comprender su entorno y actuar en consecuencia a los impulsos que reciben; se trata de entender y organizar los estímulos generados por el ambiente y darles un sentido. De este modo lo siguiente
9
que hará el individuo será enviar una respuesta en consecuencia. La percepción
puede
hacer
mención
también
a
un
determinado
conocimiento, a una idea o a la sensación interior que surge a raíz de una impresión material derivada de nuestros sentidos.
4
Para la psicología, la percepción consiste en una función que le posibilita al organismo recibir, procesar e interpretar la información que llega desde el exterior valiéndose de los sentidos.
El término comenzó a captar la atención de los estudiosos durante el siglo XIX. Los primeros modelos que vinculaban la magnitud de un estímulo físico con la del episodio percibido posibilitaron la aparición de la denominada psicofísica.
Los especialistas aseguran que la percepción es el primer procedimiento cognoscitivo, que permite al sujeto capturar la información del medio que lo rodea a través de la energía que llega a los sistemas sensoriales.
Este procedimiento posee carácter inferencial y constructivo. En este contexto, la representación interior de lo que ocurre afuera surge a modo de hipótesis. Los datos que captan los receptores se analizan de modo paulatino, junto a la información que recoge la memoria y que contribuye al procesamiento y a la creación de dicha representación.
Mediante la percepción, la información es interpretada y se logra establecer la idea de un único objeto. Esto significa que es factible experimentar diversas cualidades de una misma cosa y fusionarlas a través de la percepción, para comprender que se trata de un único objeto. Existe una gran diferencia entre percepción y sensación, la sensación es una experiencia que se vive a partir de un estímulo; es la respuesta clara a un hecho captado a través de los sentidos. 4
http://definicion.de/percepcion/#ixzz3Zw1fHWDs
10
Una percepción, por su parte, es la interpretación de una sensación. Aquello que es captado por los sentidos adquiere un significado y es clasificado en el cerebro. Suele decirse que la sensación es lo que precede a la percepción.
La actitud puede definirse como la disposición o el ánimo con el que enfrentamos una situación. Al hablar de una actitud positiva, entendemos que vamos a afrontar lo que venga de la forma más beneficiosa para nosotros.
La actitud está condicionada por los pensamientos. Luego, una actitud positiva ante la vida o ante una circunstancia puntual nacerá a partir de pensamientos positivos. Pensar en positivo consiste en tratar de comprender la realidad lo mejor que podamos y enfocarnos en aquellos aspectos beneficiosos que podemos manejar y que nos permitirán avanzar. Es decir, consiste en ser optimista.
Actitud Mental Positiva es lo que define al ser humano avanzado, ya que la mente es tan poderosa que puede lograr todo lo que uno se propone; el optimismo es excelente y de gran ayuda para las personas que son altamente negativas.
Los Diez Mandamientos de la Actitud Mental Positiva.
a)
No juzgar nunca el día por el clima.
b)
Cambiar la manera como empezamos el día.
c)
No permitir que lo que está fuera de nuestro alcance, influya en nuestras decisiones.
d)
Protegernos de los mensajes negativos.
11
e)
Cuidar la manera como nos expresamos de los demás y de nosotros mismos.
f)
Cambiar la manera de saludar a los demás.
g)
Desarrollar una visión clara de nuestras metas.
h)
No perder nunca nuestra admiración por la belleza del universo.
i)
Apreciar y dar gracias por aquello que poseemos, por nuestras experiencias y habilidades.
j)
Tener grandes expectativas de nuestro día, nuestras actividades y de las demás personas.
Una actitud mental positiva no te convertirá en el más rápido, el más inteligente, o el más fuerte. Tampoco eliminará todos los problemas, pero sí te permitirá aprovechar al máximo tu potencial y obtener los mejores resultados. Ella no sólo te permitirá utilizar más eficazmente tus habilidades sino que también te ayudará a evitar aquellas cosas sobre las que no tienes ningún control y que te afectan negativamente. 5
1.6. Importancia de la educación tributaria Según Delgado Lobo6, la Educación Tributaria es considerada como una actividad que solo concierne a los adultos y el pagar sus tributos es de ellos, bajo este contexto, los jóvenes no tendrían que preocuparse por la tributación ya que serían totalmente ajenos al hecho fiscal hasta que no se incorporaran a la actividad económica y estuvieran obligados al cumplimiento de obligaciones tributarias formales, en este sentido la educación tributaria de los ciudadanos más jóvenes carecería de sentido desde otra perspectiva.
5 6
http://www.leonismoargentino.com.ar/RefActitudMentalPos.htm www.ief.es/documentos/recursos/publicaciones/documentos_trabajo/2005_
12
Pero en realidad se observa que los jóvenes, desde edades muy tempranas ya empiezan a incorporarse a la actividad económica no sólo a través de la familia y la escuela, estos empiezan muy pronto a tomar decisiones económicas como consumidores de bienes y servicios. El hecho de que los jóvenes no estén sujetos a obligaciones tributarias concretas no significa que sean totalmente ajenos a la tributación.
La educación tributaria tiene como función formar e informar a los contribuyentes y a los jóvenes, es una tarea doble, decisiva para la comunidad donde la vertiente formativa es tan importante como la informativa porque se refiere a la socialización, proceso mediante el cual los individuos aprenden a conformar su conducta a las normas vigentes en la sociedad donde viven.
En la socialización de los individuos tiene una influencia decisiva el núcleo familiar. Pero, a medida que el individuo se va haciendo adulto, dicha influencia pasa a ser ejercida también, y de forma no menos poderosa, por otras instituciones entre las que cabe destacar el sistema educativo.
La forma en que el sistema educativo puede actuar transmitiendo el valor "deber tributario" como parte de los deberes sociales, puesto que el incumplimiento fiscal es una conducta asocial, influirá en la actitud que se adopte ante el sistema fiscal. Y éste es un factor decisivo para el cumplimiento tributario.
No cabe duda que la conducta fiscal adulta sería distinta si se educara adecuadamente desde niños y jóvenes de la sociedad, como ya se viene haciendo en otros países. El sistema educativo puede preparar a los jóvenes para el momento en que deban cumplir sus obligaciones como contribuyentes, impartiendo una serie de conocimientos básicos que expliquen el sentido, el alcance y la finalidad de los impuestos.
13
Los impuestos no son otra cosa que aportes que deben hacer las personas y las empresas, obligados por ley, para que el Estado tenga los recursos suficientes para brindar los bienes y servicios públicos que necesita la comunidad para el desarrollo del buen vivir.
Los impuestos son importantes porque:
El Estado puede obtener los recursos para poder brindar educación, salud, seguridad, justicia, obras públicas y apoyo a los más necesitados, entre varias cosas más;
Se puede conseguir más igualdad de oportunidades;
Es un acto de solidaridad al contribuir con el bienestar de los demás;
Es una forma de participar en los asuntos de la comunidad;
En ellos también se refleja lo que queremos como sociedad.
Por ejemplo, cuando realizamos una compra nos cobran el valor de la mercadería más el IVA y nos entregan una factura por el total a pagar. El IVA que nos cobran debe ser pagado por el comerciante al Estado.
Los comprobantes son muy importantes porque:
Son documentos legales que establecen la relación entre el comprador y el vendedor;
Prueban que las operaciones se realizaron y proporcionan un detalle de las mismas;
Son el respaldo para registrar en la empresa las operaciones que se realizaron;
Permiten realizar un control posterior de las operaciones.
14
1.7.
Objetivos y finalidades de la educación fiscal
La educación fiscal tiene como objetivo primordial el de cimentar conductas favorables al cumplimiento fiscal y contrarias a las actitudes de defraudación, por medio de la transmisión de ideas y valores que sean asimilados por los contribuyentes y valorados por la sociedad en su conjunto, su finalidad no es tanto facilitar contenidos académicos con contenidos morales, sino que se debe tratar en el aula como un tema de responsabilidad ciudadana.
Ello se traduce en asumir las obligaciones tributarias, primero porque lo manda la ley, y después porque se trata de un deber cívico, poniendo de relieve qué efectos tiene el incumplimiento de estas obligaciones sobre el individuo y sobre la sociedad, todo esto conlleva a un cambio cultural que explica la condición de largo plazo que suele ser una de las características más importantes de toda estrategia para la formación de la cultura tributaria.
Por tanto, se puede decir que no hay recetas para la adopción de las estrategias encaminadas a la formación de la cultura tributaria, pues son más bien las características propias de cada país, así como la disponibilidad de recursos de cada administración tributaria, las que en última instancia determinan el tipo y alcance de las acciones a desarrollar en la materia.
Lo importante es que cada administración tributaria defina con claridad sus objetivos de formación fiscal y establezca sus prioridades en función de ellos y de los recursos disponibles.
La educación fiscal, por tanto pretende proporcionar a los ciudadanos más jóvenes unos esquemas conceptuales sobre la responsabilidad fiscal que les ayuden a incorporarse a su rol de contribuyentes con una
15
conciencia clara de lo que es un comportamiento lógico y racional en una sociedad democrática. De este modo, la educación fiscal7 debe convertirse en un tema para:
a.
Identificar los distintos bienes y servicios públicos.
b.
Conocer el valor económico y la repercusión social de los bienes y servicios públicos.
c.
Reconocer las diversas fuentes de financiación de los bienes y servicios públicos, especialmente las tributarias.
d.
Establecer los derechos y las responsabilidades a que da lugar la provisión pública de bienes y servicios.
e.
Interiorizar las actitudes de respeto por lo que es público y, por tanto, financiado con el esfuerzo de todos y utilizado en beneficio común.
f.
Asimilar la responsabilidad fiscal como uno de los valores sobre los que se organiza la convivencia social en una cultura democrática, identificando el cumplimiento de las obligaciones tributarias con un deber cívico.
g.
Comprender que la fiscalidad, en su doble vertiente de ingresos y gastos públicos, es uno de los ámbitos donde se hacen operativos los valores de equidad, justicia y solidaridad en una sociedad democrática.
La educación fiscal, por tanto pretende proporcionar a los ciudadanos más jóvenes unos esquemas conceptuales sobre la responsabilidad fiscal que les ayuden a incorporarse a su rol de contribuyentes con una conciencia clara de lo que es un comportamiento lógico y racional en una sociedad democrática.
7
Delgado Lobo, M° Luisa; La Educación fiscal en España
16
Hoy en día es muy importante, incluso comenzar con un desarrollo de la cultura tributaria desde el preescolar, con el objetivo de que desde sus primeros conocimientos el niño conozca la importancia de la recaudación tributaria y como se distribuye posteriormente en beneficio de toda la sociedad, a través de construcción de carreteras, aeropuertos, escuelas, colegios, universidades, hospitales, mercados, seguridad policial y toda clase de servicio que brindará el estado para garantizar la seguridad ciudadana.
1.8. Definición de corrupción
La corrupción es definida según la Real Academia Española
8
―…práctica
consistente en la utilización de las funciones y medios de organizaciones, especialmente en las públicas, en provecho, económico o de otra índole, de sus gestores‖. Si nos referimos a la corrupción de funcionarios, podemos decir que es9 , ―Variedad de delito de cohecho, en la que incurren los que con dádivas, ofrecimientos o promesas, corrompen o intentan corromper a un funcionario público o aceptan sus solicitudes‖.
La corrupción es un fenómeno que ha minado la conciencia de la gente a nivel social y económico, esta repercute de una manera inmoral en las obligaciones que nuestros gobernantes tienen hacia nosotros. Las causas que dan originan a la corrupción se presentan en los niveles sociales, económico y político. En lo social, está dada por la falta de un servicio profesional que fiscalice los actos de los gobernantes, existiendo una mínima participación ciudadana en actos de fiscalización y evaluación de la gestión pública. En lo económico, el insuficiente pago a los trabajadores públicos genera un descontento y hace posible que la corrupción tenga cabida en las acciones públicas; asimismo, el desinterés 8
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Vigésima Segunda Edición 2001. p. 451 9 Diccionario de Derecho, Bosh, 1987:161
17
de conocer que hacen las autoridades con nuestros recursos, lo cual conlleva a que dichas autoridades manejen los recursos públicos sin ninguna inspección. En los países subdesarrollados, la corrupción puede ser el ―lubricante‖ para accionar ciertos mecanismos de progreso; en otras palabras, el ciudadano, al no estar conforme con los servicios públicos ofrecidos, incurren al soborno para incentivar al funcionario a realizar actos que excedan a la regla.
Los efectos de la corrupción como el peculado, nepotismo, entre otras traerán un retraso en lo económico, político y social, sobre todo este último que afectará al estado y los ciudadanos, ya que las nuevas generaciones nacerán en un mundo donde aprenderán a ser corruptos. También afectará a las relaciones con otros países conllevando a que las relaciones se rompan.
La corrupción se va sistematizando de tal manera que cuando uno individualmente pretende hacerle frente se encuentra atrapado por el sistema. La lucha contra la corrupción no se trata de una lucha individual, sino más bien de una lucha corporativa por parte de toda la sociedad civil y de toda la gente, que aun invocando soluciones al problema, son las primeras involucradas en esto. Asimismo, entre otras causas está la falta de disciplina que viene desde la formación de la persona, ya que el ecuatoriano está acostumbrado a tener todo fácil, no se reconoce el mérito con el cual una persona consigue algo, sino el compadrazgo, la argolla, la coima, etc.
La corrupción es uno de los fenómenos que más afecta a la sociedad, generando grandes pérdidas dentro del aparato estatal, considerando nuestro tema afecta enormemente a la recaudación. Entonces, para ello debe reafirmarse la educación y liderazgo, dar énfasis al aspecto moral
18
que incentivará a la conciencia pública, mediante la educación ciudadana y formación de líderes, así como una democracia participativa. Nuestra educación ciudadana y formación de líderes tiene como fin enaltecer una serie de costumbres, aparentemente insignificantes, por decir así, como la honradez, altruismo, bondad, solidaridad, justicia, transparencia, etc.
Hoy en día la corrupción, ha sido el blanco de diferentes agitaciones políticas, sobre todo en algunos gobiernos de América Latina, como es el caso de Venezuela, Argentina, Brasil y Chile, que son los casos de mayor atención de la prensa local e internacional. Todo esto ha ocasionado que la sociedad civil pierda desconfianza en sus gobernantes y confronte ideas como las de revocatorias de mandatos, por cuanto no se está cumpliendo con la planificación y el desarrollo social ofrecido.
1.9.
Concepto de evasión tributaria
La Evasión Tributaria es definida por Jorge Cosulich 10 ‖como la falta de cumplimiento de sus obligaciones por parte de los contribuyentes. Esa falta de cumplimiento puede derivar en pérdida efectiva de ingreso para el Fisco o no. Es evidente que ambas implican una modalidad de evasión, aun cuando con efectos diferentes‖.
La clasificación de la evasión que se emplea comúnmente es la de evasión y elusión o evitación. En el caso de evasión es cuando se violan las normas jurídicas establecidas, en tanto que elusión es cuando se elude el cumplimiento de las obligaciones acudiendo a medios lícitos, generalmente, la elusión está relacionada con la vaguedad o laguna de la norma jurídica y ocurre sin violación de la ley.
10
Cosulich Ayala, Jorge; La Evasión Tributaria, Proyecto Regional de Política Fiscal CEPAL-ONUD; Naciones Unidas CEPAL Santiago de Chile, 1993
19
La evasión tributaria asume un carácter encubierto y derivado de una conducta consciente y deliberada también, puede darse el caso de evasión en forma abierta como los vendedores ambulantes, y que se deriva de un acto inconsciente (error o falta).
La intención o voluntad del infractor es un elemento importante en todas las legislaciones al momento de configurar la objetividad o subjetividad de la infracción y para efectos de determinar las sanciones que puedan corresponder.
La evasión tributaria no solo significa generalmente una pérdida de ingresos fiscales con su efecto consiguiente en la prestación de los servicios públicos, sino que implica una distorsión del sistema tributario, fracturando la equidad vertical y horizontal de los impuestos, haciendo que el contribuyente evasor obtenga ventajas significativas frente al contribuyente cumplidor.
Este concepto muy venido a más en los últimos días, es lo que se quiere combatir con el desarrollo de una cultura tributaria, que permita a los contribuyentes actuales y futuros, socializar la contribución voluntaria de sus obligaciones para con el fisco. 1.10.
Métodos y causas de la evasión tributaria
Los métodos de estimación de la Evasión Tributaria, según Michael Jorrat y Andrea Podestá
11
se denomina ―brecha tributaria”, entendiéndose
como la diferencia entre lo que el gobierno presupuestó para recaudar, y lo que realmente recauda. Hay diversas causas que explican que los contribuyentes paguen menos impuestos de los que deberían pagar,
11
Michael Jorrat y Andrea Podestá; Análisis comparativo de las metodologías empleadas para la estimación de la evasión en el impuesto a la renta- Evasión y equidad en América Latina CEPAL abril 2010, p. 70
20
estas se agrupan en tres categorías: subdeclaración involuntaria, elusión tributaria y evasión tributaria. Donde la ‗subdeclaración involuntaria’ es consecuencia de los errores involuntarios que puede cometer un contribuyente al momento de preparar su declaración de impuestos. Estos errores son atribuibles al desconocimiento de la normativa tributaria, los cuales se ven aumentados cuando dicha normativa es compleja. La ―elusión tributaria”, es un concepto que hace referencia al uso abusivo de la legislación tributaria, es decir, que no respeta el espíritu de la ley, con el propósito de reducir el pago de impuestos. Por último, la ‗evasión tributaria’ corresponde a la subdeclaración ilegal y voluntaria de los impuestos. En este caso hay un acto deliberado por parte del contribuyente para reducir sus obligaciones tributarias. Adicionalmente, el concepto de ―incumplimiento tributario‖ se puede asociar a la suma de la evasión tributaria y la subdeclaración involuntaria. Ambas son formas de incumplir con las obligaciones, aun cuando una sea premeditada y la otra no. Entre las causas de la evasión tributaria Cosulich 12 considera a las siguientes:
1) Inexistencia de una conciencia tributaria en la población.- Señala que existe una falta de conciencia tributaria en la población, este proviene del concepto de que a nadie le agrada pagar impuestos, eso es históricamente válido en el tiempo y en el espacio; sin embargo, la falta de conciencia tributaria es una consecuencia lógica de la falta de conciencia social.
12
Cosulich Ayala, Jorge; La Evasión Tributaria, Proyecto Regional de Política Fiscal CEPAL-ONUD; Naciones Unidas CEPAL Santiago de Chile, 1993.
21
En general, son pocos los que satisfacen voluntariamente con puntualidad y corrección sus obligaciones, cualquiera sea la naturaleza de las mismas, esa resistencia se vincula con la imagen del Gobierno y la percepción que los individuos se hacen de la forma en que éste gasta el dinero incrementando la corrupción de los países.
Está actividad va relacionada con el carácter individualista del ser humano prevaleciendo su sentimiento de egoísmo y su afán de lucro. La corrupción es responsabilidad de toda la sociedad la que deberá comprender un cambio en los sistemas educativos en todos los niveles, esta tarea es reconocida por las autoridades gubernamentales, en algunos países son las Administraciones Tributarias las que están tomando esta iniciativa.
2) Complejidad y limitaciones de la legislación tributaria.- Esta causa incluye conceptos muy amplios como la existencia de normas que regulan la misma base imposible y los contribuyentes, asimismo la existencia de la exoneraciones amplias o condicionadas, la vigencia de regímenes de fomento o incentivos con procedimiento muy detallados y confusos, el alcance no siempre claro en cuanto a las facultades y deberes de la administración tributaria y de los contribuyentes. Se incluye también sistemas de condonación o amnistía tributaria, que premian al contribuyente incumplidor en perjuicio del cumplidor y afectan por ende la conciencia tributaria.
3) La ineficiencia de la administración tributaria.- La decisión de evadir los impuestos implica muchas veces que el contribuyente efectúe un cálculo económico, valorando los beneficios y costos de la evasión. En un país donde la probabilidad de que un contribuyente evasor sea detectado y pague sus impuestos es bajo, entonces este asumirá normalmente el riesgo de evadir, aun
22
cuando las sanciones sean muy altas. Lo que al final cuenta es que perciben que la Administración Tributaria es ineficiente en su recaudación
1.11. Medición de la evasión tributaria
La evasión es toda actividad para evitar el pago total o parcial de un impuesto por parte de quienes están jurídicamente obligados, afectando a los ingresos del Estado y a la incidencia real del sistema tributario. La brecha es la diferencia entre la recaudación potencial y la recaudación efectiva. La brecha entre un componente sistémico y otro de evasión propiamente dicha.
Una de las grandes preocupaciones de las Administraciones Tributarias es su medición o alcance, Jorge Cosulich.13 Nos dice que conocer el grado y características es fundamental para aplicar correctivos y establecer
programas
para
reducirla,
constituye
un
antecedente
igualmente valioso para proyectar reformas tributarias y cambios legislativos. Asimismo, conocer cifras de evasión puede ser un factor estratégico para solicitar recursos con la finalidad de compartirla y evaluar racionalmente la efectividad de la administración de los impuestos. Es obvio que existe una relación directa entre la evasión y el grado de eficiencia y efectividad de la administración tributaria. Este autor considera que la medición de la evasión se caracteriza en dos tipos principales: macroeconómicos y microeconómicos.
Los métodos macroeconómicos se basan utilizando datos de los grandes agregados
económicos,
como
las
cuentas
nacionales,
variables
monetarias, correlaciones de la recaudación con ciertos insumos utilizados en la producción, etc. Estos métodos son de naturaleza global, 13
Cosulich Ayala, Jorge; La Evasión Tributaria, Proyecto Regional de Política Fiscal CEPAL-ONUD; Naciones Unidas CEPAL Santiago de Chile, 1993.
23
pues se refieren al total del universo de contribuyente de un impuesto y normalmente son utilizados por economistas fiscales responsables del diseño de las políticas fiscales de un país.
Los métodos microeconómicos se refieren a programas especiales que tratan de medir la evasión para una muestra de contribuyentes considerada
representativa.
Los
resultados
obtenidos
son
luego
extrapolados con fin de generalizar acerca de los tipos y montos de evasión.
En cambio, para Jorratt de Luis
14
las estimaciones de los montos de
evasión son importantes en varios aspectos: En primer lugar, dimensionar la magnitud de la evasión tributaria puede darse asignando recursos adicionales a las administraciones tributarias, para que definan políticas de fiscalización o se modifique la legislación tributaria. En segundo lugar, la evasión tributaria es en cierto modo una medida de eficiencia de la administración tributaria y conocer su evolución en el tiempo permite evaluarla. En tercer lugar, permite medir el efecto de las políticas de fiscalización y tomar acciones correctivas. Si con estos aspectos las Administraciones Tributarias tuvieran a su disposición estimaciones de evasión por impuesto y sector económico, estas podrían focalizar los recursos de fiscalización en aquellos grupos de contribuyentes que más evaden, mejorando así su eficacia y efectividad.
Asimismo este autor considera que son dos los principales métodos utilizados para medir la evasión tributaria: 14
Jorratt De Luis, Michael; Evaluación del Sistema Tributario y de la Administración Tributaria, CIAT Conferencia Técnica CIAT San Martino al Cimino, Viterbo, Italia, Octubre 21-25.1996 p. 11
24
1) METODO MUESTRAL: Este método estima el porcentaje de evasión a partir de una muestra de contribuyentes. Por lo general, la medición se realiza contrastando el impuesto declarado por los contribuyentes, con los resultados de auditorías practicadas a sus declaraciones. La confiabilidad de la medición está determinada principalmente por la calidad y profundidad de las auditorías y por la representatividad de la muestra.
2) POTENCIAL TEORICO VIA CUENTAS NACIONALES : Este método consiste básicamente en calcular la base teórica a partir de una fuente de información independiente. Esta fuente corresponde por lo general, al sistema de Cuentas Nacionales. La recaudación teórica se estima aplicando la tasa impositiva legal a la base teórica construida con Cuentas Nacionales, y luego se la compara con la recaudación efectiva – aquella que ingresa verdaderamente en arcas fiscales- de modo que la diferencia da cuenta del incumplimiento tributario agregado. Carlos Silvani y John Brondolo15, considera que el punto de partida para analizar el cumplimiento en el I.V.A. es desarrollar indicadores relativamente
confiables
para
medirlo.
En
general,
el
nivel
de
cumplimiento puede ser definido como la relación existente entre la cantidad de impuesto efectivamente recaudado y la cantidad que debería haber sido recaudada (recaudación potencial).
El nivel de cumplimiento está determinado por la diferencia entre la recaudación potencial y la recaudación efectiva, que incluye diversas formas de incumplimiento tales como la morosidad, la evasión y la elusión. 15
Carlos Silvani y John Brondolo; PANEL Tema 5: Medición del cumplimiento en el I.V.A. y análisis de sus determinantes, Departamento de Finanzas Públicas Fondo Monetario Internacional p. 248
25
CAPÍTULO II ANÁLISIS DEL SISTEMA TRIBUTARIO Y LA EVASIÓN TRIBUTARIA EN AMÉRICA LATINA Y EL ECUADOR
2.1 Introducción
Según (Jorratt De Luis, 1996, pág. 2) el objetivo del sistema tributario es proporcionar los recursos necesarios para financiar el gasto público, característica conocida como la suficiencia del sistema tributario y depende de la generalidad de los impuestos que se aplican, el nivel y estructura de las tasas y la eficiencia de la administración tributaria, entendiendo como capacidad recaudatoria a la recaudación que es posible recaudar con un sistema tributario determinado y un esfuerzo fiscalizador óptimo. Esta capacidad recaudatoria es menor que la recaudación potencial –aquella recaudación que se obtendría si existiera un 100% de cumplimiento voluntario – y mayor que la recaudación efectiva. La brecha que separa a la recaudación potencial de la recaudación efectiva corresponde a la evasión tributaria.
Para lograr la suficiencia del sistema tributario se dispone de dos herramientas: aumentar la capacidad recaudatoria y mejorar la eficiencia de la administración tributaria. La primera de ellas pertenece al ámbito de la política tributaria y que tiene que ver con variables tales como el nivel de las tasas, la amplitud de las bases imponibles, el nivel de las sanciones, etc. La segunda que es La eficiencia de la administración se relaciona con el objeto de reducir la evasión, para lo cual dispone principalmente de sus facultades de fiscalización.
26
El objetivo de la Administración Tributaria es lograr un máximo de recaudación con el mínimo costo;
promoviendo de esta manera el
máximo cumplimiento voluntario de sus obligaciones por parte de los contribuyentes. El cumplimiento de estos objetivos implica la existencia de una Administración Tributaria eficiente y efectiva. (Cosulich Ayala, 1993).
La Administración Tributaria es responsable del ingreso en arcas fiscales los recursos que implica velar por el buen cumplimiento tributario de los contribuyentes y de la sociedad en su conjunto para lo cual debe desarrollar una serie de funciones orientadas a facilitar y controlar dicho cumplimiento y luchar contra el incumplimiento tributario. Estas funciones deben considerar en primer lugar que la carga tributaria sea moderada y una estructura tributaria adecuada. En segundo lugar, que los contribuyentes conozcan y confíen el destino de los recursos provenientes de la recaudación de impuestos. En tercer lugar la facilidad e información con que cuentan los contribuyentes para cumplir sus obligaciones tributarias. Finalmente la percepción de equidad, en especial en lo que se refiere a la evasión de impuestos influye en el cumplimiento de los contribuyentes puesto que cuando perciben que es generalizada y poco sancionada sienten una menor obligación de cumplir y ven mayores espacios para evadir impuestos. (Etcheberry Celhay, 2010, pág. 227)
2.2.
Análisis de la situación económica en el Ecuador
2.2.1. El sistema económico Ecuatoriano 2.2.1.1 Presión tributaria En los últimos 33 años de vida democrática del Ecuador, las autoridades económicas de turno han implementado un total de 51 reformas tributarias, 10 de ellas en los últimos cinco años, durante la administración
27
del Econ. Rafael Correa. Históricamente, desde 1979 hasta el 2000, la política cambiaria constituía la principal herramienta de los equipos económicos para equilibrar las finanzas públicas, pero desde que se adoptó la dolarización en el 2000, la política pública giró hacia el uso de ajustes en materia tributaria y se profundizó desde el 2007, año en el que el actual régimen inició su gestión. Por esa razón, la recaudación tributaria se incrementó en un 143% desde el inicio del Gobierno hasta el cierre de este año que, según estimaciones de la autoridad tributaria, cerrará en alrededor de USD 11 000 millones.
En los últimos seis años, nueve reformas han sido aplicadas en el país y una más entrará en vigencia desde enero del próximo año. Todas ellas han provocado un impacto que no solo se ha visto reflejado en las cifras de recaudación, sino que además, han polarizado la percepción de los actores económicos. Así, por un lado está todo el aparato empresarial que ha sentido, y se ha pronunciado en innumerables ocasiones, en que la carga fiscal está asfixiando cada vez más a la actividad privada. De hecho,
varios
estudios
realizados
por
los
principales
gremios
empresariales del país han puesto el dedo en la llaga acerca de que la autoridad tributaria está privilegiando la recaudación per sé, sin detenerse más bien a incentivar la actividad productiva, generadora de mayor empleo.
Según cifras de la Comisión Económica para América Latina (Cepal), la carga tributaria de Ecuador fue del 19,7% en el 2010, la cuarta más alta de la región atrás de Argentina Brasil y Uruguay. En el 2007 la carga tributaria del país era del 14,4%. Pero esta cifra ha sido refutada por Autoridades del Servicio de Rentas Internas (SRI), quienes afirman que se ha llegado solo al 15% y que es una de las más bajas de la región. Por ello los funcionarios del SRI defienden la gestión de todos estos años, argumentando que por primera vez se ha hecho una evangelización tributaria, donde la evasión se ha reducido del 60 al 40%, lo que
28
constituye un logro que nunca antes se dio en el país. Además, señalan que, en estricto sentido, únicamente se han realizado cuatro reformas tributarias. Las otras tres han tenido un impacto neutro. Y el resto más bien han sido reglas que han ido en beneficio de los contribuyentes. Pero para empresarios, consideran que si bien han existido ciertos beneficios, la creación o el aumento de cargas impositivas han afectado últimamente. ―A nivel empresarial, lo que se puede decir es que hay dos decisiones que han causado un impacto negativo en las finanzas de las compañías: la creación e incremento del Impuesto a la Salida de Divisas y la aplicación de un Anticipo Mínimo para el pago del Impuesto a la Renta. Eso ajustó a las empresas que no han sentido mucho estos años porque el nivel de consumo está alto. Pero no se sabe qué pasaría si existiera en el futuro un enfriamiento en los mercados‖. Por ello, para el próximo año se espera una recaudación aún mayor, en el orden del 15 o 20%. Ese ha sido el ritmo de crecimiento de los recursos tributarios que hoy son el pilar de la economía.16
2.2.1.2 Producto Interno Bruto El PIB es el valor monetario de los bienes y servicios finales producidos por una economía en un período determinado. EL PIB es un indicador representativo que ayuda a medir el crecimiento o decrecimiento de la producción de bienes y servicios de las empresas de cada país, únicamente dentro de su territorio. Este indicador es un reflejo de la competitividad de las empresas.
¿Por qué es importante que crezca el PIB?
Indica la competitividad de las empresas. Si la producción de las empresas ecuatorianas no crecen a un ritmo mayor, significa que
16
http://www.revistalideres.ec/lideres/10-reformas-tributarias-impactos.html.
29
no se está invirtiendo en la creación de nuevas empresas, y por lo tanto, la generación de empleos tampoco crece al ritmo deseado.
Si el PIB crece por abajo de la inflación significa que los aumentos salariales tenderán a ser menores que la misma.
Un crecimiento del PIB representa mayores ingresos para el gobierno a través de impuestos. Si el gobierno desea mayores ingresos, deberá fortalecer las condiciones para la inversión no especulativa, es decir, inversión directa en empresas; y también fortalecer las condiciones para que las empresas que ya existen sigan creciendo.17
En el caso de nuestro país, el comportamiento del PIB, ha sufrido un decremento a partir del 2011, año en el que alcanzó su más alto crecimiento en lo que a la administración de este gobierno se refiere.
Como se puede apreciar en el gráfico No. 1, el decrecimiento del PIB desde el 2011 al 2014, en 4.1% obedece estrictamente a la caída del precio del petróleo, el cual a finales del 2011 y comienzos del 2012, sobrepasó los $ 100, para en el 2014, llegar a niveles por debajo de los $50 el barril de petróleo en el mercado internacional.
Esta caída de la principal fuente de ingresos del presupuesto general del Estado, ha motivado que el gobierno de turno, contrarreste esta situación con la implementación de salvaguardias a las importaciones, con el fin de frenar la salida de divisas y poder controlar a través de la política fiscal la dolarización en la economía.
17
http://www.economia.com.mx/
30
GRÁFICO No.1 CRECIMIENTO DEL PIB (En porcentajes) 7,9% 8,0%
7,0% 5,2%
6,0%
4,5%
5,0%
- 4.1 3,8%
4,0% 3,0% 2,0% 1,0% 0,0% 2011
2012
2013
2014
Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaborado por: El Autor.
2.2.1.3
Política fiscal
―En 2013 la política fiscal mantuvo su trayectoria expansiva. Con relación a 2012 el gasto total del gobierno central registró un incremento del 21,8% en términos nominales. El gasto corriente aumentó un 19,3% (hasta alcanzar el equivalente a un 26,9% del PIB, en contraste con el 24,3% del PIB en 2012), impulsado por una expansión del gasto por compras de bienes y servicios (que aumentó un 22,8% durante el año) y del incremento del monto pagado en concepto de intereses de la deuda pública (el cual creció anualmente el 41,2%, con lo que, medido como porcentaje del PIB, aumentó desde el 0,8% en 2010 hasta el 1,3% en 2013).
A su vez, el pago de sueldos creció a un ritmo del 7,4% anual. El gasto de capital aumentó un 25,1% entre 2012 y 2013 como consecuencia del mayor incremento de la inversión bruta fija (un 37,5%), a la vez que las transferencias de capital disminuyeron un 12%. Como porcentaje del PIB, el gasto de capital se ha acrecentado de forma sostenida durante la última
31
década; sobre todo en los últimos tres años, ya que pasó del 10,1% del PIB en 2011 al 12% del PIB en 2013.
Los ingresos corrientes aumentaron a un ritmo mucho menor (un 4,5%), registrando una disminución como porcentaje del PIB desde un 22,3% en 2012 hasta un 21,2% en 2013. La merma relativa de la recaudación fiscal se debió a un retroceso de los ingresos petroleros (que cayeron el 23,1% en términos anuales), debido a la reducción de precios de los productos de exportación y a la caída en la producción y exportación de derivados del petróleo.
La contracción de los ingresos petroleros contrasta con la leve alza que estos habían registrado en 2012 (de un 1,9%) y con las elevadas tasas de crecimiento que mostraron durante el período 2010-2011, en que la expansión media anual alcanzó el 63,7%. En un contexto de aumento sostenido del gasto, el descenso de los ingresos petroleros explica en gran medida el empeoramiento del resultado fiscal. Por su parte, los ingresos no petroleros crecieron un 17%, con una expansión de los ingresos tributarios del 11,5% y de los ingresos no tributarios del 73,8%.
Dentro de la recaudación tributaria destaca el mayor incremento de la recaudación por concepto de impuesto a la renta (16%), a la vez que la recaudación por IVA creció a la misma tasa que los ingresos totales. Como resultado, empeoró el déficit global del gobierno central, al pasar del 1,9% del PIB en 2012 al 5,7% del PIB en 2013.
En relación con el sector público no financiero (SPNF), el resultado de 2013 fue igualmente negativo, al profundizarse el déficit primario desde el 0,34% del PIB en 2012 hasta el 3,7% del PIB en 2013, y el déficit global desde el 1,09% del PIB hasta el 4,73% del PIB en el mismo período. Los ingresos totales del SPNF equivalieron a un 39,7% del PIB (frente a un 39,5% en 2012), mientras que el gasto total alcanzó un 44,4% del PIB, 3,8
32
puntos porcentuales más que en 2012. El aumento del gasto obedeció a un incremento de 0,8 puntos porcentuales de los gastos corrientes (principalmente por compras de bienes y servicios) y de 3 puntos porcentuales del gasto de capital (correspondiente a un aumento en la formación bruta de capital fijo del gobierno central y de las empresas públicas no financieras).
El aumento del déficit total del SPNF fue financiado mayoritariamente con deuda, de manera que la deuda pública mantuvo su tendencia al alza: a diciembre de 2013 se situó en el 24,4% del PIB (frente al 21,3% del PIB en diciembre de 2012), siendo la deuda interna equivalente al 10,6% del PIB (el 8,9% en diciembre de 2012) y la deuda externa, al 13,8% del PIB (el 12,4% en diciembre de 2012). Los datos del primer trimestre de 2014 muestran que la deuda pública ha mantenido su tendencia al alza, situándose en marzo en un 25,4% del PIB, debido principalmente al crecimiento de la deuda interna, que alcanzó un 11,6% del PIB.
El incremento de la deuda pública interna a lo largo de 2013 obedeció esencialmente a la colocación de bonos de largo plazo, mientras que el de la deuda pública externa se debió sobre todo al aumento de la deuda con instituciones de China, hasta un monto que en marzo de 2014 era de 4.675 millones de dólares, el equivalente a un 36,2% del total de la deuda externa pública.
Por su parte, las reservas internacionales de libre disponibilidad se ampliaron a lo largo del año, situándose en diciembre de 2013 en 4.360 millones de dólares (frente a 2.482,5 millones de dólares en diciembre de 2012). En los primeros meses de 2014 este comportamiento se revirtió, registrándose una disminución paulatina a lo largo del primer trimestre, con lo que a marzo las reservas internacionales de libre disponibilidad alcanzaban 3.568,9 millones de dólares.‖ (CEPAL, 2014).
33
2.2.1.4
Evolución del sector externo18
En 2013 las exportaciones de bienes aumentaron un 5%, como resultado de un incremento del 9,7% de las exportaciones de bienes primarios, mientras que las de bienes industriales disminuyeron el 11,1%. En el aumento de las exportaciones primarias incidió el alza de las ventas al exterior, del petróleo con un 5,5%, plátano y banano un 14,2%, camarón un 40,6% y cacao con 23,9%); mientras que en la disminución de las exportaciones de bienes industrializados incidieron principalmente la caída de las ventas al exterior, de derivados de petróleo un -35,6% y de manufacturas de metales un -39,1%.
El crecimiento del valor total de las exportaciones de petróleo obedeció esencialmente al incremento de las cantidades exportadas, dado que el precio promedio anual de la canasta de crudo ecuatoriano disminuyó alrededor de un 2,5% con relación a 2012.
Por otra parte, el valor de las importaciones de bienes aumentó un 7,2%, como resultado de la expansión de las importaciones de combustibles y derivados un 11,7% y del menor crecimiento de las importaciones de bienes de capital un 5,4%;
de bienes de consumo (un 4,5%) y de
materias primas (un 7,0%). En consecuencia, el déficit de la balanza comercial pasó de 441 millones de dólares en 2012 a 1.084 millones de dólares en 2013.
La balanza de servicios y la balanza de renta siguieron siendo deficitarias, presentando saldos negativos de 1.473 millones de dólares y 1.406 millones de dólares, respectivamente. El saldo positivo de la balanza de transferencias corrientes disminuyó levemente debido a la caída de las remesas de trabajadores emigrados, aunque a una tasa muy inferior a la
18
CEPAL: Estudio económico de América Latina y el Caribe ▪ 2014
34
registrada en 2012. (En el 2013 el descenso fue del 0,7%, en contraste con el 7,7% de retroceso registrado en 2012).
En consecuencia, el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos se amplió de un 0,4% en 2012 a un 1,3% en 2013, incremento que se financió aumentando el endeudamiento externo público. La cuenta de capital y financiera arrojó un saldo positivo de 2.932 millones de dólares, que se explica principalmente por el aumento del crédito comercial y de los préstamos contraídos por el gobierno general ante prestamistas extranjeros.
Los Estados Unidos sigue siendo el mercado más importante para las exportaciones del Ecuador, con una participación del 44,8%, similar a la que tenían antes de la crisis de 2008. Además, la proporción de las exportaciones hacia los países de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) aumentó del 25,7% al 30,3% y la de las dirigidas a Asia se incrementó del 4,0% al 6,7%.
Durante el primer trimestre de 2014, las exportaciones mantuvieron la tendencia al alza observada en el mismo período del año anterior, con un incremento del 6,1%, a consecuencia de la recuperación de las ventas al exterior, de derivados de petróleo (que en el trimestre crecieron un 9,1% con respecto al primer trimestre de 2013) y al dinamismo de las exportaciones primarias (que registraron un alza del 9,3% en el mismo lapso). No obstante, las ventas de petróleo al exterior aumentaron solamente un 0,8% y el incremento de las exportaciones primarias fue sobre todo gracias a la recuperación de las exportaciones de pescado y de camarón.
Las importaciones de bienes en el primer trimestre de 2014 mostraron una contracción del 2,1% con respecto al mismo período del año anterior. Exceptuando las compras al exterior de combustibles y derivados, que
35
registraron un alza del 9,4%, la caída de las importaciones fue generalizada en las demás categorías: las importaciones de bienes de consumo disminuyeron un 5,2%, las de materias primas un 7,7% y las de bienes de capital un 3,7%. De esta forma, el saldo de la balanza comercial se revirtió, registrando un superávit de 438 millones de dólares, que contrasta con el déficit de 90 millones de dólares, observado en el mismo período de 2012.
A diciembre de 2013 la deuda externa se situó en un 19,7% del PIB, frente a un 18,9% en diciembre de 2012. Este deterioro se debió esencialmente al incremento de la deuda externa pública, que pasó del 12,8% al 13,8% del PIB, pues la deuda externa privada disminuyó, pasando del 6,1% del PIB en diciembre de 2012 al 5,9% del PIB en diciembre de 2013.
2.3.
Análisis de la evasión tributaria en América Latina y el Ecuador
América Latina es la región más desigual del planeta, por los múltiples problemas asociados a una sociedad fragmentada donde coexisten un pequeño porcentaje de la población que concentra la mayor parte de la riqueza y amplias mayorías por debajo de los niveles de subsistencia, cabe preguntar, cuál es el rol de las políticas públicas en relación con la distribución del ingreso y, más específicamente, cuál es el de la política tributaria en particular.
En este sentido, se observa que aún persiste una corriente que apoya la tesis de que una distribución más justa de la riqueza será resultado de un crecimiento sostenido de la economía, y que por este motivo deben priorizarse los objetivos de eficiencia antes que los de equidad, ya que
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estos últimos son vistos muchas veces como ―nocivos‖ a la inversión y al crecimiento del producto.
Esta corriente es la que prevaleció en los últimos 30 años en la región, en distintos campos de la política pública y especialmente en la política tributaria. En otras palabras, el objetivo que guió a la tributación y que explica su actual diseño e impacto sobre el bienestar de la sociedad es el de generar recursos sin perjudicar posibles inversiones ni afectar la ―neutralidad‖ de la economía.
Desde fines de la década de los noventa y hasta la actualidad, comienza a observarse un viraje de las prioridades de los gobiernos y de las recomendaciones propuestas por los organismos internacionales, y a cobrar cada vez más fuerza la idea de un crecimiento económico con equidad. Sin embargo, por el momento, este cambio de paradigma no parece haber sido traducido en políticas concretas, tanto por limitaciones técnicas como también por limitaciones de carácter político, como lo demuestra la falta de voluntad política a la hora de confrontar con los distintos grupos de interés.
En el ámbito de la política tributaria, las reformas aplicadas entre la década del ochenta y de los noventa tendieron principalmente a lograr una mayor recaudación a través de una simplificación de los tributos, buscando mayor neutralidad y persiguiendo una modernización del sistema tributario y de la administración tributaria. En cuanto al diseño de los principales tributos se observa una reducción de las tasas de imposición a la renta personal -sin una consiguiente expansión de sus bases-, y una disminución de los impuestos al comercio exterior compensada a través de un expansión en las tasas y la base del IVA, convirtiendo a este último en el principal instrumento de recaudación. (Sabaini, 2006).
37
Durante este período los criterios de progresividad, característicos de la tributación directa, fueron dejados de lado, en gran medida desplazados en orden de prioridades por los criterios de neutralidad y eficiencia. Esto se ve plasmado en el actual diseño de las estructuras tributarias de la región, cuya característica distintiva en comparación con los países más desarrollados es una marcada regresividad, lo que implica que en la mayoría de los países luego de la recaudación de impuestos se registra un incremento en la concentración del ingreso. En este sentido, cabe destacar una observación hecha por diversos estudios (BID, 2006) sobre la cual se tiene poco conocimiento: la comparación entre los niveles de desigualdad anteriores a la intervención del Estado entre los países de América Latina y los países más desarrollados, demuestra que estos niveles son similares y que hasta en muchos casos la desigualdad es mayor en los países más desarrollados.
Sin embargo, como surge de las conclusiones del estudio de Chu, Davoodi y Gupta (Chu, 2000), mientras que en los países industrializados la distribución se mejora efectivamente a través de los impuestos y gastos, en los países en desarrollo no se cuenta con políticas redistributivas adecuadas para lograr un grado de igualdad comparable al de los países desarrollados. Al respecto, se señala que la política fiscal, tanto en relación con los ingresos como los gastos públicos, es una de las herramientas más importantes que tiene el Estado para influir sobre la distribución del ingreso. Las características que la misma tome determinarán sus efectos sobre los niveles de cohesión y equidad por una parte, y fragmentación e inequidad por la otra. Respecto a la política tributaria, ésta puede influir en la estructura de la distribución de ingresos de un país desde dos formas distintas. En primer lugar, mediante la captura de fondos para ser dedicados al financiamiento de los gastos públicos orientados a la creación y fortalecimiento del capital humano, financiando gastos en salud,
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educación, sanidad y otros. De esta forma la política tributaria se constituye en un factor que contribuye a la formación de capital humano, mejorando el ingreso de mercado y por lo tanto la ―distribución primaria‖, es decir, antes del proceso de impuestos y transferencias. En segundo lugar, la política tributaria puede influir en la estructura de la distribución de rentas mediante un sistema de impuestos progresivos, procurando de esta forma un cambio en la ―distribución secundaria‖; es decir, luego del efecto de esas políticas. En ese plano, la imposición sobre la renta y los patrimonios, entre otros, adquieren un papel especial19 . ¿Cuáles son las características que limitan el papel redistribuidor del Estado en América Latina? Las tres principales características que se señalan son: presión tributaria baja, tributación regresiva y gasto público orientado deficientemente.
No obstante, las opiniones en torno a la necesidad de modificar estas características no son unánimes. Se puede encontrar amplio consenso acerca de la necesidad de aumentar los esfuerzos en dirección a una mayor progresividad del gasto público. En cuanto a lograr mayores niveles de presión tributaria, el consenso es más limitado, aunque relativamente importante. En cuanto a la implementación de reformas en dirección a una mayor progresividad, las voces no se escuchan con tanta fuerza.
En líneas generales se observa una resignación frente a las limitaciones estructurales que enfrenta la imposición directa en la región, como pueden ser la extensión de los sectores informales, la inexistencia de una clase media extendida, administraciones tributarias deficientes, escasa voluntad política, y elevados niveles de evasión y elusión. La existencia de estas limitaciones, a las cuales se suma un discurso en pos de la neutralidad y la eficiencia económica, lograron que los esfuerzos concretos por desarrollar impuestos directos en la región brillen por su 19
Gómez Sabaini (2006) ―Tributación en América Latina: En busca de una nueva agenda de reformas‖
39
ausencia y que la política tributaria se dirija principalmente a fortalecer la imposición al consumo. Esto explica que el principal instrumento redistribuidor de la política tributaria, es decir, el impuesto a la renta personal, recauda en promedio 1,5% del PIB en los países de América Latina, respecto al 9 % en los países de la OECD. Evidentemente, entre los especialistas hay opiniones diversas respecto de la potencialidad de los impuestos como instrumento de redistribución. Sin embargo, la permanencia de esta estructura tributaria regresiva a lo largo de los años es reflejo de que existe una idea predominante, al menos entre aquellos especialistas que inciden en la política tributaria, cual es que la redistribución más efectiva se logra a través del gasto social, en tanto que la política tributaria debe guiarse por criterios de eficiencia20.
Cabe entonces cuestionar los motivos que explican los bajos niveles de recaudación del impuesto a la renta en la región. En este sentido se debe comenzar por destacar dos características salientes del mismo: tasas legales bajas (y tasas efectivas más bajas aún) y bases imponibles estrechas.
Tanto la estrechez de las bases imponibles como el bajo nivel de las tasas efectivas son causa –entre otras cosas- de los elevados niveles de evasión, así también como de los tratos preferenciales y las ―lagunas‖ tributarias característicos de los sistemas tributarios de la región. En este contexto dejan de cumplirse los requisitos básicos de equidad, esto es, que las personas con la misma capacidad de pago paguen lo mismo (equidad horizontal) y que las personas con mayor capacidad de pago paguen más (equidad vertical). Tanto la equidad horizontal como la equidad vertical enfrentan importantes desafíos para ser llevadas a la práctica en los países de América Latina.
20
Jorratt (2009) ―La tributación directa en Chile: equidad y desafíos‖.
40
Las injusticias derivadas de esto perjudican profundamente la legitimidad de los sistemas tributarios y terminan por afectar la capacidad recaudatoria de los mismos. Es de esta manera que los países de la región se encuentran en un círculo vicioso de tributación regresiva y recursos escasos, desigualdad en la distribución del ingreso y deslegitimación de las instituciones públicas y del rol del Estado (CEPAL, EVASIÓN Y EQUIDAD EN AMERICA LATINA, 2010)
Ecuador es uno de los países que mayor evasión tributaria registra en la región, sin embargo, gracias a la gestión realizada por el Servicio de Rentas Internas (SRI), se ha podido recaudar favorablemente en los últimos años, lo que ha servido para dinamizar la economía nacional, incrementar el gasto público y estabilizar el empleo. Todos estos acontecimientos hacen que Ecuador cuente con problemas estructurales que hacen desarrollar en las personas una baja cultura tributaria.
Uno de los problemas estructurales que posee Ecuador es la migración interna campo-ciudad, los campesinos por falta de ayuda para sus ciclos productivos en las siembras y cosecha, optan por migrar a ciudades grandes como Guayaquil y Quito, formando cinturones de miseria, crecimiento informal desordenado, y una precariedad de vida.
Otro de los problemas que atañe la economía de Ecuador es las altas tasas de crecimiento demográfico y las altas tasas de natalidad descontroladas, son dos problemas arraigados en ciudades turísticas y altamente comercial, bajas campañas contra la natalidad hacen que la demografía en Ecuador se torne cada vez más densa.
Todos estos problemas que posee Ecuador, sumado a la falta de empleo formal en el país, hacen que los individuos busquen maneras de subsistencia, en ocasiones dichas formas de subsistencia son informales, 41
el empleo informal en Ecuador en la actualidad ocupa cerca del 50% de la Población Económicamente Activa en el país21.
Otra forma de subsistencia en Ecuador son los micro negocios, o negocios pequeños, tales como: panadería, ferretería, tiendas, bazar, etc., todos estos negocios en ocasiones son colocados en los propios hogares, tratando de ahorrarse dinero y espacio en el comercio, sin embargo, son formas de disfrazar la evasión tributaria.
Para que el país pueda recibir ingresos tributarios de una persona que tenga una actividad comercial, primero es que dicha persona registre la actividad comercial de su negocio en el Servicio de Rentas Internas (SRI), luego de acuerdo a la actividad realizada tendrá que pagar tributos al Estado, que por lo general es cada mes.
Todo esto acontece bajo el contexto de una incultura tributaria, es decir, la población de Ecuador carece de un conocimiento tributario inherente, desconocen que Ecuador posee tres grandes rubros de ingresos que son: Los petroleros, las remesas y los tributos. Este último es uno de los más importantes puesto que inyecta liquidez al aparato productivo nacional, fomenta el empleo y le da un mayor dinamismo a la economía ecuatoriana.
La evasión tributaria en Ecuador se centra en el sector informal de ciudades como Guayaquil, puesto que este sector enfrenta problemas tales como: altos costos de capital de operación, existen trabas al acceso del crédito bancario público y/o privado, explotación por parte de prestamistas informales, pagan altas tasas de interés por préstamos, entre otros. (MARTHA, 2014).
21
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos INEC, 2010-2012.
42
En el siguiente cuadro se puede analizar el resumen de la recaudación tributaria por incrementos anuales en la ciudad de Guayaquil.
CUADRO Nº 1 Impuestos recaudados en Guayaquil 2011-2012. Incremento anual (%) Años
Impuesto a Impuesto Impuesto los a la al Valor Vehículos Bebidas Consumos Renta Agregado Especiales
Otros
2011
28.17%
18,75%
6,07%
10.09%
12,62%
8,36%
2012
8.96%
10,89%
21,70%
10.51%
18.69%
12,48%
Fuente: Servicio de Rentas Internas SRI. Elaboración: El Autor.
Debido a la presión tributaria ejercida por el Servicio de Rentas Internas (SRI), crean una cultura tributaria en la ciudad de Guayaquil, por ese motivo en el período 2011 – 2012, la tendencia de recaudaciones ha sido positiva.
El impuesto a la renta y el impuesto al valor agregado en el 2011 bordearon incrementos anuales de 28,17% y 18.75% respectivamente, los mayores ingresos que posee el Ecuador ya no son por las exportaciones petroleras, sino por recaudaciones tributarias.
La reforma a la Ley de Hidrocarburos, en lo que se preveía que no se iban a cumplir los acuerdos anteriores con las compañías petroleras, frenó a que los empresarios de este sector no planeen nuevas inversiones, esto hace producir un efecto cadena, es decir, al no existir inversión, contrae la producción y esto hace que los ingresos disminuyan, por ende las utilidades se ven mermadas. Es por eso, que el Impuesto a la renta del crudo cayó y se vio afectado en el total recaudado en la ciudad de Guayaquil.
43
Por otro lado, el Impuesto al Valor Agregado (IVA), cayó en el 2011 en 5,98% como el impuesto a los vehículos que grabó una disminución de 1,28%, debido al impuesto a los vehículos híbridos, es decir, los que contienen mayor cilindraje, Guayaquil disminuyó las exportaciones de vehículos híbridos, debido a que se grababan con impuesto IVA e ICE.
Por lo contrario, las bebidas aumentaron en 4,54% gracias a los impuestos que se les asignaron a los envases de plásticos del $0,02, denominado impuesto verde, en este rubro entran los impuestos al licor y toda bebida especial que consuma el ciudadano.
Autoridades actuales del SRI señalan, que cuando este gobierno asumió sus funciones en el 2007, la evasión tributaria era del 61% y que actualmente gracias a las medidas de control implementadas el porcentaje se sitúa en el 45%, resultando todavía un porcentaje muy alto, siendo el promedio de evasión del 45% en América Latina.
2.4.
Análisis de la informalidad en América Latina y el Ecuador
El término de informalidad o sector informal, fue introducido a principios de los años setenta por Hart (1971), analizando el mercado de trabajo de Ghana. En ese entonces, la informalidad fue relacionada directamente con los países del tercer mundo y fue utilizada
para describir a las
actividades no agrícolas de pequeña escala productiva, en las cuales los individuos obtenían una forma de vida adicional de la que el mercado formal les podía ofrecer. 22
Las actividades económicas estaban relacionadas con la producción de bienes de bajo valor agregado, tales como las artesanías o la alfarería por
22
SERRANO MANCILLA ALFREDO, ANALISIS DE INFORMALIDAD EN ECUADOR-2010
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citar algunos, o también en servicios como el transporte de agua o alimentos. A diferencia de aquellos individuos que trabajaban en el sector formal como administrativos, en el gobierno, en industrias o grandes cadenas comerciales, sus actividades han tendido a no ser registradas en la estadística oficial, y tampoco su significancia económica era relevante en aquel entonces.
En este sentido, la pregunta que nos hacemos es: ¿por qué ha existido, y persiste el sector informal en la economía? El sector informal existe por que produce bienes y servicios que cualquier consumidor ordinario quiere comprar y a niveles de precios accesibles. Los consumidores de estos productos no necesariamente son los ―pobres‖ como suele ser concebido, sino que muchas veces han sido principalmente agricultores de pequeña escala que comercializan su cosecha, asistentes comerciales, encargados de tiendas o pequeños comercios, entre otros tipos de individuos que por primera vez, y debido a la carencia de un mercado de crédito establecido y la dificultad de acceso al mismo, tienen el poder de compra para adquirir toda la variedad de artículos y productos que el sector informal les ofrece.
El sector informal ha tendido a seguir y responder, en lugar de ser guía y cabecilla en la economía. Si bien, éste ha respondido al crecimiento de las rentas tanto en la agricultura como en la dinámica económica urbana, también ha sido un suplemento en el aumento del gasto del consumidor. Del mismo modo, ha proveído de innumerables oportunidades en la obtención de ingresos adicionales en aquellos países donde el desarrollo industrial ha sido débil, y como consecuencia, lo ha sido también la generación de empleo suficiente para su población trabajadora.
La informalidad es una verdad latente en todos los países de América Latina, que forman parte activa e importante de la economía de los países; es la forma en la que ésta responde a la falta de un empleo digno y bien remunerado. Es una actividad que escoge la pérdida de las
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ventajas que ofrece la legalidad, la protección judicial, el acceso al crédito formal a cambio de un medio económico con el cual pueden cubrir precariamente las necesidades básicas.
Estas empresas para no sujetarse a los controles formales, siguen siendo siempre empresas pequeñas que utilizan canales irregulares, para adquirir y distribuir bienes y servicios utilizan intensivamente mano de obra. La importancia de la economía informal en los países menos industrializados y la falta de sólidos conocimientos cuantitativos en torno a su comportamiento, origen y dinamismo, hacen que la problemática de su medición esté presente en la agenda de las políticas socio-económicas.
La OCDE (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico), en su publicación sobre Perspectivas Económicas de América Latina 2009, señala que ―el gran tamaño del sector informal en América Latina es el indicador de un contrato social roto. Unos esquemas de impuestos y prestaciones más simples para todos – tanto para el sector formal como para el informal – reducirían la carga económica de la informalidad al tiempo
que
reforzarían
la
legitimidad
de
los
sistemas
fiscales
latinoamericanos. Aunque es difícil de medir, la informalidad es a todas luces, elevada en América Latina: cerca de la mitad de la población trabajadora de la región puede considerarse en el sector informal. En México, el único país latinoamericano perteneciente a la OCDE, hasta un 60 por ciento de los trabajadores no agrícolas — casi 22 millones de personas — se encuentra empleado informalmente o trabaja por cuenta propia. Estos trabajadores se han autoexcluido o bien han sido expulsados del sistema formal de impuestos y protección social. En este sentido, atestiguan la ruptura del contrato social entre los ciudadanos y el Estado‖.
Perspectivas Económicas de América Latina 2009 de la OCDE muestra que el tamaño del sector informal se encuentra íntimamente relacionado
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con el sistema fiscal: los patrones y trabajadores de la economía informal no pagan impuestos de sociedades o impuestos sobre la renta personal, como generalmente tampoco sus clientes pagan impuestos sobre las ventas relevantes.
La informalidad también afecta al gasto público: normalmente los trabajadores informales son excluidos de la seguridad social. Por ejemplo, más de la mitad de los trabajadores latinoamericanos carece de derecho a pensión por su trabajo y, en su lugar, al llegar a la vejez depende de sus ahorros personales, de arreglos informales o de la asistencia social. La informalidad tiene un impacto directo en los ingresos y gastos públicos. Por tanto, los sistemas fiscales latinoamericanos tienen que lidiar con este fenómeno. El primer paso consiste en reconocer que la informalidad surge por muchas razones y que el sector informal cambia de un sitio a otro.
Algunos trabajadores y empresas se mantienen al margen de la economía formal como resultado de una elección deliberada basada en un cálculo de coste-beneficio. Por otro lado, otros actores económicos (generalmente trabajadores de productividad baja y microempresarios) se encuentran en el sector informal por haber sido excluidos de la economía formal; para ellos, la informalidad constituye una estrategia de supervivencia.
En la práctica, todos los países latinoamericanos albergan ambos tipos de informalidad; por consiguiente, los efectos de cualquier política dirigida a reducir la informalidad pueden ser difíciles de predecir. La informalidad irá muy probablemente de la mano del desarrollo en América Latina durante los próximos años. Para responder mejor a esta realidad, los regímenes fiscales de la región deben reconocer los muchos tonos de gris existentes entre la actividad económica formal e informal. Si la informalidad es síntoma de un contrato social roto, criminalizar a los trabajadores informales simplemente agrava el problema. La formalidad no es solo
47
cuestión de respetar las normas. La formalidad debe ser reconocida como una garantía.
Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), señala que la lenta recuperación de las economías de América Latina será insuficiente para contener la destrucción del empleo que llevará al paro laboral a otros 3.4 millones de personas. El desempleo vendrá acompañado por un incremento de la economía informal como alternativa de sobrevivencia. La precariedad en los mercados de trabajo de la región está altamente correlacionada con el empleo en sectores de baja productividad, que es por lo general de mala calidad y se caracteriza por la inestabilidad laboral, las bajas remuneraciones y la falta de acceso a la seguridad social, lo que se ha denominado informalidad laboral. En las áreas urbanas de América Latina, en 2006 el porcentaje de trabajadores informales era de un 44,9%. Preocupa sobre todo la alta proporción de mujeres urbanas ocupadas en sectores de baja productividad (50,7%), en comparación con los hombres (40,5%).
En Ecuador la informalidad ocupa un lugar importante en la generación de empleo en varias ramas de negocios, convirtiéndose en un factor de la economía del país, por esto se considera necesario analizar a profundidad las características generales del sector con el fin de determinar los campos de actuación de la informalidad y el subempleo, los ingresos que la actividad genera, la ocupación por género, ramas de actividad, condiciones de los trabajadores, nivel de educación, edad y horas que dedican a la actividad (GONZALEZ, 2009).
El sector informal es el medio más expedito para que los pobres se incorporen a la economía pero en condiciones de alta vulnerabilidad y empleo precario, siendo el principal insumo del subempleo. El aumento de la informalidad reduce la productividad media nacional al concentrarse en
48
actividades de bajo rendimiento; sin embargo contribuye a aliviar la pobreza ya que aumenta la tasa de ocupación en los hogares pobres y representa la mayor fuente de empleo.
En el Ecuador existen aproximadamente 2,600.000 hombres y mujeres que sobreviven y mantienen a sus familias a través del trabajo informal o actividades que no se encuentran bajo relación de dependencia, desarrollando todo tipo de estrategias de sobrevivencia que son el resultado de la globalización y la flexibilización laboral, las cuales han generado desempleo y desprotección.
Esto incluye el trabajo ambulante por cuenta propia, prestador de servicio a domicilio, etc. Un gran porcentaje de estos trabajadores son mujeres adolescentes y niños/as. Estas modalidades de trabajo precario, no reconocidas, están al margen de la protección del Estado y por ello han sido los sectores más vulnerables tanto en la violación de sus derechos como en sus precarias condiciones de vida.
Los trabajadores informales representan el 41% de la población económicamente activa y de ella dependen miles de familias del Ecuador. La economía informal como un nuevo suceso socioeconómico y social obedece a dos aspectos: el coyuntural, por el cual, la economía formal y el aparato productivo de bienes y servicios han sido incapaces de proporcionar empleo estable y bien remunerado a los trabajadores en general y a los jóvenes y mujeres que se incorporan cada año al mercado de trabajo, lo cual se agudiza por los programas de reajuste económico, las migraciones internas y externas, sobre todo a la gran ciudad, provenientes del campo o de las ciudades pequeñas y marginales, así como por la aplicación indiscriminada de las nuevas tecnologías del aparato productivo. Y por otro lado, el estructural que determina que la economía informal persista y se extienda, no sólo por un insuficiente desarrollo industrial, sino como consecuencia de la crisis del capitalismo.
49
Para los trabajadores de la economía informal esta actividad ha sido la vía para satisfacer sus necesidades elementales.
Por tanto, no es posible negarle sus derechos a más del 40% de la población que hace de esta actividad su única fuente de sustento. Las administraciones de las dos principales ciudades del país como son Quito y Guayaquil, han expedido sus propias ordenanzas entorno a la informalidad, así el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito prohíbe el trabajo informal en espacios públicos no regulados para el efecto.
A fin de recuperar el espacio público en el área histórica patrimonial, el Municipio a través de la Unidad Ejecutora del Comercio Popular, asumió el proyecto de Reordenamiento y Modernización del Comercio Informal desde el año 2003, bajo una dimensión de respeto hacia los comerciantes minoristas a fin de procurarles una alternativa digna de trabajo.
Este proyecto, ha contribuido significativamente a la recuperación y conservación del Primer Patrimonio Cultural de la Humanidad mediante la reubicación de más de 5.500 comerciantes informales que ocupaban las calles del Centro Histórico de Quito, en cómodos y modernos centros comerciales ubicados en el norte, centro y sur de la ciudad. Los ―Centros Comerciales del Ahorro‖.
Guayaquil al igual que Quito dispone de una ordenanza para el funcionamiento de los mercados informales. En el transcurso de los últimos catorce años ha retirado de las calles del centro de Guayaquil, del Mercado Sur, del Mercado de Caraguay, las Cuatro Manzanas y otros, alrededor de treinta mil comerciantes informales y se los ha reubicado dentro de la red de Mercados Municipales.
En la actualidad, se ve enfrentado a reclamos de este sector que solicita el poder utilizar nuevamente las vías y espacios públicos.
50
CUADRO No. 2 Ramas y grupos de actividad que ofrece el sector informal. RAMAS
ROPA
GRUPOS
RAMAS
GRUPOS
Bisutería
Sacos
Deportiva
Chalinas
Formal
TEJIDOS
Chaqueterí
Gorras Ruanas
a. Formal CALZADO
Casual
Cassett FONOGRAMAS
Deportivo
Videos
Bolsos
Jugos
Mochilas MALATERÍA
Carteras
Frutas COMIDAS
Frituras
Maletas
Típicas
Adornos
Hortalizas
Cerámicas ARTESANIAS
CDs.
Pulseras
Legumbres LEGUMBRES
Frustas
Collares Caramelos
Relojes
Cigarrillos
Calculadora
Enlatados GOLOSINAS
Bebidas
s BARATIJAS
gaseosas Lácteos
Paraguas Gafas Cinturones Juguetes
Fuente y Elaborado por: El Autor.
Con la finalidad de luchar tributariamente contra los elevados índices de informalidad existentes en Ecuador, el SRI
implementó
el
Régimen
Impositivo Simplificado Ecuatoriano (RISE), especialmente dirigido a los pequeños empresarios y microempresas. Este régimen se basa en la 51
regularización mediante el pago mensual de impuestos en función de los ingresos brutos anuales. 2.5.
Análisis de la corrupción en el Ecuador CUADRO No.3
Índice de percepción de la corrupción en América del Sur (2014) Posición
País
Puntuación
21
Uruguay
73
21
Chile
73
103
Brasil
35
85
Perú
38
110
Ecuador
33
107
Argentina
34
103
Bolivia
35
150
Paraguay
24
161
Venezuela
19
94
Colombia
37
Fuente: http://www.transparency.org/cpi2014/results Elaborado por: El Autor.
La edición de 2014 del ya tradicional Índice de Percepción de la Corrupción (CPI) de TI (Transparencia Internacional) ofrece un ranking global con pocas variaciones, con respecto a los informes de los últimos años y la certeza de que ―el abuso de poder, los acuerdos clandestinos y el soborno continúan devastando a sociedades en todo el mundo‖. ―El Índice de Percepción de la Corrupción demuestra que todos los países se enfrentan todavía a la amenaza de corrupción en todos los niveles de gobierno,
desde
la
concesión
de
permisos
locales
hasta
la
implementación de normas y reglamentaciones‖, afirmó en un comunicado la presidenta de TI, Huguette Labelle. La corrupción en el sector público es ―uno de los mayores desafíos a nivel 52
mundial‖, según esta ONG23, que considera que las áreas más problemáticas son ―los partidos políticos, la policía y los sistemas judiciales‖. En una escala del 0 (sumamente corrupto) al 100 (muy transparente), Dinamarca y Nueva Zelanda lograron 91 puntos, mientras que Somalia, Corea del Norte y Afganistán apenas sumaron ocho enteros. A juicio de Labelle, los primeros demuestran ―que la transparencia contribuye a la rendición de cuentas y a frenar la corrupción‖, pese a que advirtió que incluso estos países no deben bajar la guardia en asuntos de ―riesgo‖ como la financiación electoral y la concesión de contratos públicos. En América del Sur, Venezuela (19 puntos) y Paraguay (24) siguen siendo percibidos como los más corruptos, mientras que Uruguay (73)
y
Chile
(73)
se
mantienen
como
los
líderes
en
transparencia. Ecuador obtuvo una puntuación de 33 puntos y se ubicó en la posición 110 de 175. En el 2013, Ecuador se ubicó en la posición 102 y obtuvo 35 puntos. GRÁFICO No. 2 Índice de percepción de la corrupción en América del Sur (2014) 80
73
73
70 60 50 40
35
38
33
34
30
37
35 24
19
20 10 0
Fuente: http://www.transparency.org/cpi2014/results Elaborado por: El Autor. 23
Para Coss & Zúñiga (2003) las ONG son Organizaciones no Gubernamentales por ser grupos autónomos e independientes del Estado y de los partidos políticos, que se organizan para influir en las decisiones políticas, económicas y sociales de un gobierno.
53
Como se puede apreciar en el gráfico No. 2, Ecuador se ubica en el tercer puesto de los países más corruptos de América del Sur, después de Venezuela y Paraguay, seguido por Argentina, Bolivia y Brasil, Colombia con una puntuación de 37 y luego Perú con 38, quedando muy distantes Uruguay y Chile con 73 puntos.
Entre los factores más importantes que dinamizan la corrupción sobre todo en el Ecuador son:
Factores socio político: Que tiene que ver con ver con los partidos políticos, el sistema de gobierno y el régimen político.
Factores institucionales: Que tiene que ver con asimetría entre las funciones del estado, órganos de control y gestión administrativa
Factores jurídicos: Comprende el énfasis excesivo en el derecho penal, legislación penal incompleta o imprecisa, impunidad y ausencia de valores.
Factores que afectan el ámbito socio cultural: Comprende la permisibilidad y tolerancia social frente a prácticas ilegales en contra del Estado, evasión de impuestos, Falta de cultura tributaria.
Percepción ciudadana de los factores que favorecen a la corrupción: El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, organizó 4 debates ciudadanos con la participación de 266 representantes de organizaciones de la sociedad civil y servidores/as públicos/as; a partir de este proceso se identificaron los factores siguientes: contextual, educativo,
experiencial
y
discriminatorio,
con
sus
respectivos
componentes, que se resumen en los siguientes:
54
Existe corrupción, centralización, concentración de funciones, escasa participación, además la participación ciudadana es dirigida;
Irrespeto a marco legal, roles y funciones;
Al existir poca democracia, se produce el desconocimiento de la demanda ciudadana y las necesidades de la ciudadanía quedan insatisfechas;
Funciones judicial y legislativa sin independencia, injerencia política en decisiones;
Escasa planificación, falta de presupuesto, mínima sociabilización, ejecución irregular y en caso de problemas ninguna sanción;
Desarticulación con el Plan Nacional del Buen Vivir;
Falta transparencia y fiscalización;
Servidores no idóneos, sin vocación, con escasa preparación académica, capacitación, falta de experiencia, que no aceptan cambios;
Procesos de capacitación mínimos, sin impacto, continuidad ni seguimiento, con poca difusión y convocatoria, dirigidos solo a servidores públicos;
Desconocimiento de leyes y reglamentos por parte de la ciudadanía;
Deficiente calidad en el servicio, descentralización, procesos lentos burocráticos con preferencias familiares, prevalencia de intereses personales y de grupo sobre intereses colectivos, desinterés por lo público;
Informes de rendición de cuentas inexistentes, se dan según la conveniencia de las autoridades con conformismos de la ciudadanía; 55
Información insuficiente, inoportuna y de difícil acceso a la ciudadanía;
Se evidencia el uso de coimas, contratación de familiares, procesos indebidos, concursos a dedo, tráfico de influencias, abuso de poder;
Discriminación por cuestiones étnico-culturales;
Discriminación por cuestiones de género;
Discriminación por cuestiones de capacidades especiales; y,
Discriminación por aspectos generacionales.
56
CAPÍTULO III ANÁLISIS DEL SISTEMA EDUCATIVO Y LA CULTURA TRIBUTARIA APLICADA EN EL ECUADOR.
3.1 Introducción
Se suele considerar que la obligación del cumplimiento tributario establecida por una autoridad legítima y conforme a un régimen legal determinado, puede ser suficiente para lograr los objetivos de la recaudación fiscal, dependiendo de la percepción de riesgo de los contribuyentes y de la capacidad de fiscalización y sanción de la autoridad tributaria; sin embargo, será siempre un cumplimiento obediente, pasivo y, muy probablemente, resistido. En cambio, la propensión al pago resultante de la voluntad propia y, por ende, del compromiso autoimpuesto, será siempre más sólida y hará al sistema tributario más sostenible en el tiempo, por corresponder a una responsabilidad aceptada y compartida por los ciudadanos, en el marco de una sociedad más abierta, participativa y democrática, que mira su desarrollo en función de la contribución social que aporta al crecimiento de la economía de un determinado país.
Esto no resta importancia a la autoridad inherente a la gestión de toda administración tributaria, sino más bien busca subrayar el hecho de que el cumplimiento tributario basado en la convicción no sólo responde a los objetivos propios de la autoridad tributaria, sino también a la necesidad de afirmar la convivencia en democracia según la observancia de los deberes y el ejercicio de los derechos cívicos del conglomerado social.
57
De ahí que, para una relación democrática con cohesión social, es prioritario construir un ambiente de cumplimiento voluntario antes que forzado,24 aunque ambos son igualmente legítimos y convergentes en cuanto a que se traducen en una misma actitud: la de cumplir la ley.
No puede dejar de señalarse, empero, que las normas que una persona más respeta y mejor cumple son las que ella misma se impone. José Bernardo Toro denomina a esto principio de auto fundación y lo define como el orden fundado por las mismas personas que lo van a vivir, cumplir y proteger, lo cual le lleva a considerarlo como el único orden que produce libertad y el punto central de la gobernabilidad. 25
El cumplimiento basado en la obligación viene dado por el orden legal, la fuerza punitiva y el temor al castigo, en tanto que el cumplimiento basado en la convicción nace del propio contribuyente y se alimenta de su entendimiento, responsabilidad y compromiso, es decir, de principios auto fundados, además de legítimos, lo cual añade valor y dota de mayor consistencia y sustentabilidad a esta clase de cumplimiento.
3.2.
Análisis del sistema educativo
Hoy en día, en la gran mayoría de la sociedad se percibe una ruptura o disfunción entre la ley, la moral y la cultura, que son los tres sistemas que regulan el comportamiento humano, partiendo de la premisa de que la modificación voluntaria de los hábitos y creencias de la colectividad puede llegar a ser un componente crucial de la gestión pública y de la agenda común del gobierno y la sociedad civil. De ahí que la estrategia de cultura ciudadana se ideó como instrumento para fortalecer la regulación moral y la regulación cultural, así como para lograr mayor congruencia entre ellas, y entre ambas y la observancia de la ley. 24 25
Montúfar Rodrigo: Tendencias modernas del Derecho Tributario, pág. 57. Guatemala, 2000.
Toro, José Bernardo: Educación para la democracia
58
Dentro de ese contexto, las estrategias para la formación de la cultura tributaria pueden concebirse también como herramientas para armonizar lo ético y lo cultural, con el fin de que ello redunde en el respeto de la normativa legal y su debido cumplimiento.
No pueden llevarse a cabo políticas tributarias o fiscales verdaderamente eficaces sin contar con el conglomerado humano al que se dirigen. Para llegar a un mejor fin en la tributación, debe tomarse en cuenta el factor humano y social, tal como lo aconseja la sociología tributaria. 26.
Todas las normas y planificaciones tributarias concebidas en los despachos corren el riesgo de ser estériles si no se presta la debida atención a las creencias, actitudes, percepciones y formas de conducta de los ciudadanos, a su moral personal y colectiva, e incluso a sus ideas sobre el modo de organizar la convivencia.
La importancia de ello se pone de relieve especialmente en aquellas sociedades aquejadas por una conciencia tributaria débil y un estado poco funcional, factores que generalmente se ven acompañados
por
situaciones de crisis de valores sociales que refuerzan la hipótesis del divorcio entre cultura, moral y ley. En no pocos casos, a esta conjugación de elementos adversos a la tributación, y a la fiscalidad en general, se suma el culto al individualismo y la preponderancia de condiciones que lo anteponen a la responsabilidad social, la solidaridad y la búsqueda del bien común.
Con estas expectativas, la educación tributaria de ninguna manera puede reducirse a la enseñanza de prácticas que solamente capaciten para atender los requerimientos del régimen impositivo, las cuales, si bien son indispensables, no dejan de ser tareas mecánicas y mutables con el paso del tiempo. Tampoco puede limitarse al ámbito de la formalidad fiscal, el 26
Montúfar, Rodrigo: Ob. Cit., pág. 58.
59
orden legal y las razones de su cumplimiento, sino debe ser, necesariamente, una educación orientada hacia el cambio cultural y la revaloración de lo ético dentro del conjunto social.
Ciudadanía Fiscal es la conciencia de las personas, grupos e instituciones, acerca de su responsabilidad y compromiso con la construcción de una sociedad cohesionada, democrática y justa, a través del ejercicio de sus derechos y deberes fiscales (CARRASCO, 2010).
El fortalecimiento de esta conciencia, como parte de un proceso de transformación social, constituye una buena parte de la misión institucional del Servicio de Rentas Internas, orientada a promover y exigir el cumplimiento de las obligaciones tributarias en el marco de principios éticos y legales, para asegurar una efectiva recaudación que fomente la cohesión social. Pero siendo importante el papel de la administración como motor de cambios, la transformación social nunca sería posible sin el
convencimiento
y
esfuerzo
responsable
y
participativo
de
organizaciones representativas, colectivos y personas individuales en la construcción de un régimen de buen vivir.
Actualmente, los distintos Colegios Provinciales de Contadores Públicos están incluyendo en la malla de sus Escuelas de Expertos en Control Contable un Módulo de "Ciudadanía Fiscal y Moral Tributaria". Así mismo el SRI se encuentra ejecutando un plan de ciudadanía fiscal, que involucra a estudiantes del sexto, séptimo y penúltimo año de bachillerato de los colegios fiscales del país, cuyo objetivo es lograr una sociedad más comprometida, cohesionada, justa y solidaria, enfocado en despertar conciencia de todos los jóvenes para ejercer los derechos y deberes fiscales. ―La iniciativa está enfocada en despertar la conciencia de los más pequeños, para que desde tempranas edades sepan el valor de la justicia,
60
ética y cultura tributaria. Respeto, amor y solidaridad son algunos de los valores que intentamos rescatar por medio de este plan que propende a la igualdad social de toda la población‖ 27.
Las estrategias de esta iniciativa educativa se enmarcan en realizar actividades lúdicas como: crucigramas, juegos de dados entre otros, los funcionarios del organismo de control impartirían la temática de ciudadanía fiscal a los maestros, y estos a su vez a estudiantes primarios. En el caso de estudiantes de bachillerato existen textos más específicos con temáticas como la fórmula para calcular la renta, el Impuesto al Valor Agregado (IVA), entre otras.
3.3 Análisis de la cultura y conciencia tributaria
No cabe duda que la columna vertebral de la formación de la cultura tributaria es la educación. Ésta representa el medio más poderoso para transformar las formas de actuar y de pensar de los individuos. ¿No es acaso la cultura de una sociedad el resultado de la educación? Es ahí donde encuentra justificación la misión de la Educación Tributaria y de su interés por los procesos educativos.28
De ahí que si dentro de los sistemas educativos existen espacios para temas relativos a la salud, la higiene, el ambiente y la nutrición, la educación vial o la educación sobre temas electorales, puede y debe existir un espacio para la formación de la cultura tributaria y la educación fiscal.29
27
Lorena Freire, Directora Regional del SRI Centro 1 Salas, Dolores (SAT, México): comentario al Foro Virtual de Educación CívicoTributaria. 29 Instituto de Estudios Fiscales, IEF: La educación fiscal en España, 2005. Autoría de María Luisa Delgado Lobo, Marta Fernández-Cuartero Paramio, Ascensión Maldonado García-Verdugo, Concha Roldán Muñío y María Luisa Valdenebro García. 28
61
De acuerdo con un refrán africano, ―se necesita todo un pueblo para educar a un niño‖. En esta dirección se dice que el mayor desafío de toda sociedad democrática es el de construir una educación pública para la democracia, es decir, orientada a la formación de ciudadanos que den vida y sostenibilidad a la democracia: el conocimiento tiene sentido desde el punto de vista de la democracia en la medida en que la escuela contribuya a formar personas que sean capaces, en cooperación con otros, de construir el orden social que hace posible la vida digna para todos. (BERNARDO, 2010).
Según del Toro, la democracia no es natural al ser humano. La democracia es un invento y, por serlo, es necesario enseñarla y es necesario aprenderla. De ahí que una de las primeras cosas por lograr en un proceso de formación democrática es que los niños entiendan que, en términos sociales, el orden que existe y las relaciones que se dan en la sociedad no son naturales, que son construidos por las personas y, por lo tanto, se pueden transformar. Cuando un sistema educativo cree que todo es natural, resulta muy fácil aceptar que hay niños que pueden perder el año y niños que pueden ganar el año, simplemente porque así es. Pero cuando se sabe que el orden social es creado, la única lógica es que todos los niños tengan éxito escolar. Entonces el sistema comienza a trabajar para que todos los niños tengan éxito. Porque el éxito escolar puede ser creado y construido. Una primera característica de la educación democrática y del ethos democrático, en la cultura democrática, es que todos vayamos entendiendo que todo esto hay que enseñarlo y hay que aprenderlo, porque no es natural. (Superintendencia de Administración Tributaria, 2008, págs. 15-16).
En una sociedad democrática, los impuestos se derivan de acuerdos sociales convertidos en leyes en virtud del poder que la propia ciudadanía delega en sus legisladores y gobernantes. El régimen tributario representa, entonces, un compromiso social autoimpuesto, que todo
62
ciudadano debe cumplir y respetar, con base en los mismos valores que le permiten ejercer sus derechos y las obligaciones ciudadanas. Se trata de una creación que, como la democracia, debe enseñarse y aprenderse, porque implica conceptos y valores que no son naturales, sino creados por la propia sociedad en la que se vive y según el Estado en el que se quiere vivir. 30
Los valores en sí mismos no son contenidos educativos, pero son la base de la estrategia formativa, por lo que requieren un tratamiento transversal y permanente en todo el currículo educativo –desde la etapa inicial hasta la superior-, además de que los principales medios para su enseñanza y aprendizaje deben ser los vivenciales, ya que permiten una mejor comprensión e interiorización de aquellos.
No conviene, sin embargo, encasillar los mensajes y los contenidos de la formación fiscal en una u otra vertiente educativa. Así como el ámbito educacional es ilimitado si se trata de educar para la vida, también lo es si se trata de educar para la vida ciudadana, que es en el fondo el fin primordial de la cultura tributaria.
De hecho, entre la educación formal, la no formal y la informal se dan interacciones
funcionales:
relaciones
de
complementariedad,
de
suplencia, de sustitución, de refuerzo y colaboración, de interferencia, de manera que si bien la escuela forma parte del modo educativo formal, puede incluir actividades no formales y procesos informales. Incluso se considera que las instituciones educativas formales deberían aumentar el uso de los recursos de las otras dos vertientes educativas. En el marco de la educación formal habrían de ser valoradas y reconocidas las adquisiciones que los individuos realizan en contextos no formales e informales. Deberían adecuarse plataformas que permitan y alienten la coordinación 30
entre
instancias,
de
modo
que
se
optimice
la
http://portal.sat.gob.gt/sitio/index.php/leyes/doc_download/1277-cultributaria.html
63
complementariedad.31 La verdadera cultura tributaria se inculca en todos los niveles de la educación, para que los futuros ciudadanos estén convencidos de la necesidad de contribuir al desarrollo de la comunidad. 32
3.4 La percepción del sistema tributario
Uno de los factores
más importantes para el crecimiento de las
organizaciones lo constituye su credibilidad ante los usuarios de sus servicios. En tal sentido, la esencia de la vida social y la modificación de conductas parten de las percepciones y creencias que las personas tienen sobre las entidades y los líderes que las dirigen.
En el caso ecuatoriano, por ejemplo, durante muchos años la imagen del fisco o de la administración tributaria estuvo relacionada con malas prácticas, inadecuado uso de los recursos, enriquecimiento ilícito de ex funcionarios y muy poco aporte de los recursos públicos al desarrollo de las comunidades. Esto último a pesar de que el actuar de la administración tributaria, en la última década, se circunscribe únicamente a la recaudación y no tiene injerencia alguna en el gasto gubernamental. Sin embargo, los contribuyentes no suelen hacer esta distinción de funciones, lo cual subraya el hecho de que se trata de las dos caras de la misma moneda: por un lado, la contribución de la sociedad al Estado y, por otro, la forma en la que éste la devuelve en bienes y servicios públicos de calidad, tal como lo requiere el contribuyente.
Aunque el concepto de la reciprocidad es básico y fácilmente comprensible (impuestos por servicios públicos), la formación de cultura tributaria se relaciona con un concepto todavía más amplio, el de ciudadanía fiscal, el cual ofrece una perspectiva más integral de la 31 32
Trilla Bernet J, CEAC, Barcelona, España: La educación no formal Montúfar, Rodrigo: Tendencias modernas del Derecho Tributario, pág. 57. Guatemala, 2000.
64
fiscalidad, en la que por una parte confluyen el deber ciudadano de tributar, el financiamiento de los derechos y el sostenimiento del Estado y, por la otra, el buen uso de los recursos, la transparencia del gasto, la rendición de cuentas y la importancia de la auditoría social o veeduría ciudadana.
Pero la esencia de la cultura tributaria va aún más allá, pues no condiciona el cumplimiento a la reciprocidad ni a ningún otro elemento externo, sino lo percibe como una responsabilidad irrenunciable y que existe por sí sola, libre de cualquier factor que pueda disminuirla o condicionarla. De ahí que acciones para el desarrollo de la cultura tributaria requieran de procesos que permitan el surgimiento de cambios, tanto de percepciones como de actitudes en lo individual y en lo social, que se traduzcan en la aportación consciente y voluntaria de los impuestos. Esto no resta importancia, por supuesto, a las acciones que mejoren la transparencia del gasto público, la función social de los impuestos y la credibilidad de la institución encargada de recolectar los ingresos públicos.
Como parte de una estrategia integral que busca mejorar la recaudación y al mismo tiempo cambiar la percepción del público sobre el cumplimiento fiscal, surge un proceso para la formación de la cultura tributaria. Esto no resulta para nada fácil cuando se advierte cuán extendida y arraigada se encuentra en diferentes grupos sociales una variedad de creencias y valoraciones que no sólo son contrarias a la tributación sino, en general, a la observancia de normas básicas de convivencia y de respeto a la ley.
No son pocos los casos en los que se aplaude la viveza y las argucias para evadir el pago de los impuestos, utilizar subterfugios para eludirlos o tratar de burlar los controles de las administraciones tributarias, ya sea en impuestos internos o aduaneros. Tales creencias se convierten en
65
verdaderos anti-valores, en valladares agregados a la ya difícil tarea de promover una cultura de la legalidad y del cumplimiento tributario.
Las preguntas más frecuentes que escuchamos en el popular ciudadano, derivada de la psicología del contribuyente se caracteriza por una fuerte tendencia al fraude y justifica su actitud con preguntas que oímos decir frecuentemente: ¿Para qué pagar impuestos si los servicios públicos no funcionan? ¿Para qué ser contribuyente cumplidor si el dinero que pagamos luego es robado por los corruptos? Para muchos, defraudar a la Estado, constituye un placer que adula la vanidad propia y que avala un testimonio de destreza ante los conocidos. Se dice que la conducta social humana está determinada por el principio de la búsqueda del placer y es por ello que la naturaleza egoísta del ser humano lo hace ser apegado a lo suyo o lo que cree que es suyo; de allí la dificultad de pagar con gusto y espontaneidad los tributos correspondientes‖. 33
Ejemplos de ese tipo abundan en numerosos países latinoamericanos, no solo en Ecuador, donde la corrupción que históricamente nos ha caracterizado en el mundo, hoy por hoy tiende a bajar con la participación de las autoridades tributaria y la naciente cultura ciudadana que se está desplegando a través de la niñez y la adolescencia.
Tales creencias no pueden ser consideradas componentes de una ―cultura‖: son, más bien, comportamientos o patrones sociales de conducta, en muchos casos relacionados con una doble moral, que en público condena la ilegalidad, pero en privado la práctica. De ahí que la estrategia para el desarrollo de la cultura tributaria como uno de los ejes que soporten el mejoramiento de la recaudación, deba tener un carácter integral y un aliento de largo plazo, pues son muchos y diversos los factores que alimentan el imaginario colectivo, además de que un cambio
33
Díaz Gómez, Mónica: Psicología Fiscal y Tributaria.
66
de valores y actitudes no se produce de la noche a la mañana y sin una intervención intensa y sistemática que lo determine.
Ello requiere, sin duda, de una estrategia integrada por líneas de trabajo claras, consistentes y bien estructuradas, que se complementen y refuercen tanto en función del desarrollo y refuerzo de los valores ciudadanos, como del estímulo a la conciencia sobre los deberes tributarios. No se trata solamente, entonces, de asignaturas aisladas, campañas específicas o intervenciones esporádicas en uno u otro grupo objetivo, sino de un esfuerzo educativo lo más amplio y sostenido posible, pues únicamente sobre esta base podrán modificarse las subjetividades del contribuyente actual y futuro; es decir, redireccionarse las creencias, los valores y las conductas que más adelante redundarán en la práctica de nuevos hábitos y actitudes sociales ante la tributación.
Si generamos esa confianza de parte del Estado hacia la sociedad, estamos constituyéndonos en grupos solidarios de contribuciones cada vez más crecientes que permiten la ejecución de proyectos de alto contenido social y cultural de las comunidades participativas.
3.5 Evaluación Plan del Buen Vivir
De conformidad
con
el
informe
de
la
Secretaria
Nacional
de
Planificación y Desarrollo sobre la evaluación del Plan Nacional del Buen Vivir 2013 – 2017, el cumplimiento
por objetivos se muestra a
continuación: (SENPLADES, 2014).
67
GRÁFICO No.3 CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS DEL PLAN NACIONAL DEL BUEN VIVIR, PNBV (AÑO 2013)
90%
88% 77%
75%
80%
80%
64%
70% 55%
60%
45%
50%
50% 44%
33%
40% 30%
23%
22%
3
4
20% 10% 0% 1
2
5
6
7
8
9
10
11
12
Fuente: Informe técnico SENPLADES-2013-PNBV Elaborado por: El Autor
68
CUADRO No.4 CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS DEL PNBV (AÑO 2013) Número 1
2 3 4
5
6
7
8 9 10
11
12
Objetivos Consolidar el Estado democrático y la construcción del poder popular Auspiciar la igualdad, la cohesión, la inclusión, y la equidad social y territorial, en la diversidad Calidad de vida Fortalecer las capacidades y potencialidades de la ciudadanía Construir espacios de encuentro común y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad Consolidar la transformación de la justicia y fortalecer la seguridad integral, en estricto respeto a los derechos humanos Garantizar los derechos de la naturaleza y promover la sostenibilidad ambiental, territorial y global Consolidar el sistema económico social y solidario de forma sostenible Garantizar el trabajo digno en todas sus formas Impulsar la transformación de la matriz productiva Asegurar la soberanía y eficiencia de los sectores estratégicos para la transformación industrial y tecnológica Garantizar la soberanía y la paz, profundizar la inserción estratégica en el mundo y la integración latinoamericana
Cumplimiento % 88%
55% 23% 22%
75%
64%
77%
80% 45% 50%
44%
33%
Fuente: Informe técnico SENPLADES-2013-PNBV Elaborado por: El Autor.
69
Como se puede apreciar en el gráfico No. 3 y cuadro No. 4, el no cumplimiento del 100% de las metas planteadas en el Plan Nacional del Buen Vivir para el 2013 fueron las siguientes:
OBJETIVO 1:
Este objetivo es el que mayor cumplimiento ha tenido entre los 12, solo en la meta 1.3 ―Alcanzar el 50% de GAD que cumplan al menos un programa de fortalecimiento institucional‖, se destaca que la responsabilidad de su cumplimiento recae sobre el Consejo Nacional de Competencia. Es así que, dicha institución constituyó el referente técnico a nivel nacional del proceso de descentralización del Estado, que gestiona y ejecuta planes de ―fortalecimiento, asistencia técnica, capacitación y formación, en aéreas de planificación, finanzas públicas, gestión de servicios públicos, tecnología entre otras.‖
OBJETIVO 2:
Dentro de los avances al 2013 se destaca el indicador de extrema pobreza, ya que se redujo en más de 2 puntos porcentuales a nivel nacional al pasar de 11,2% en 2012 a 8,6% en 2013, superando la meta propuesta para el 2013 (10,6%). Esta reducción se explica principalmente por la pronunciada caída que se tuvo a nivel rural, pasando de 23,3% a 17,4%, es decir, aproximadamente se redujeron 6 puntos porcentuales.
Al considerar el primer año desde la formulación del Plan Nacional de Desarrollo, se observa que el cumplimiento de las metas respecto al año 2013 es de alrededor del 55% en 6 indicadores, un 18% en 2 indicadores, los cuales presentan un comportamiento menor a lo esperado (es decir, lo alcanzado en 2013 se encuentra por debajo de la meta anual planteada para este año) y apenas un 9% (1 indicador) reportó no cumplimiento.
70
Adicionalmente se evidenció un problema de falta de información para actualización para 2 indicadores (18%), por lo que no se pudo determinar un criterio de evaluación los cuales están vinculados exclusivamente con la meta de asistencia a centros de desarrollo infantil.
OBJETIVO 3:
Este registra parámetros de cumplimiento muy bajos, debido a que gran parte de la información de este objetivo aún no ha podido ser actualizada, no existe información suficiente para poder inferir algo acerca del avance de este objetivo como un conjunto.
OBJETIVO 4: Dentro de las metas de mayor cumplimiento se encuentra la de ―Reducir el abandono escolar en 8° de educación básica general al 3%‖. Se tiene que su línea base en 2012 era 7,8% y durante el 2013 se redujo 1,1 puntos (6,7%), lo que permitió alcanzar y superar la meta respectiva para 2013 (6,9%).
Detrás de este desempeño se destaca la acción de la política educativa que ha trabajado por garantizar la gratuidad, acceso y continuidad de la educación. En consecuencia, la población objetivo propensa a abandonar sus estudios por falta de recursos (24% de las personas que reportaron haber abandonado el 8° año de educación básica en 2013, o aquellas que no encuentran mayor interés en continuar sus estudios (13,7% de la población que reportó haber abandonado en este nivel 10) al ser beneficiarios de estas políticas enfrentan un menor incentivo a interrumpir sus estudios. Se podría concluir que se ha trabajado en reducir el ―costo de oportunidad‖ durante 2013 y por ello los resultados observados son
71
positivos. Los indicadores que no reportan mayor información es la de obtener el 85% de los profesores universitarios con cuarto nivel y aumentar en un 60% alumnos matriculados en Institutos Técnicos.
OBJETIVO 5:
Dentro de este grupo se encuentran los indicadores que en el 2013 mostraron una tendencia favorable pero no suficiente, es decir, han crecido en la dirección correcta, sin embargo los esfuerzos no han sido suficientes para cumplir lo planteado para el 2013 y ello podría llegar a comprometer su cumplimiento en 2017.
OBJETIVO 6:
Dentro de esta categoría están las metas de: reducir la mortalidad por accidentes de tránsito a 13 muertes por cada 100.000 habitantes, reducir la tasa de homicidios (asesinatos) a 8 muertes por cada 100.000 habitantes, reducir el porcentaje de homicidios por armas de fuego a 50%, reducir al 40% el hacinamiento en los centros de privación de libertad, aumentar la tasa de jueces a 12 por cada 100.000 habitantes, aumentar la tasa de fiscales a 8 por cada 100.000 habitantes y aumentar la tasa de defensores a 5 por cada 100.000 habitantes.
En esta categoría la meta que ha logrado tener un cumplimiento destacable es la de ―Reducir la tasa de homicidios (asesinatos)
a 8
muertes por cada 100.000 habitantes‖, este indicador permite medir las muertes que se suscitan sobre todo por la delincuencia organizada. Es así que a 2013, se observa una tasa de 10,9 muertes por cien mil habitantes (1,5 puntos por debajo de lo registrado en 2012). Estos resultados son muestra del éxito que está teniendo el nuevo modelo de gestión para bajar los índices delictivos en todo el país. La mayor parte de los homicidios registrados durante el último año están vinculados con la
72
venganza con el 34,9%, le sigue el robo y la riña con 13%, el ajuste de cuentas tiene 12%.
OBJETIVO 7:
En 2013, las metas que corresponden al Ministerio del Ambiente sobre áreas de territorio continental y marino costero bajo conservación o manejo ambiental, y las de restauración forestal y remediación de fuentes de contaminación de la industria hidrocarburífera, registraron avances menores a lo esperado.
La brecha de cumplimiento de las metas de áreas de territorio continental y marino costero bajo conservación o manejo ambiental es muy pequeña. Para el territorio continental bajo conservación, la diferencia es de tan solo 0,23 puntos porcentuales; es además rescatable que el indicador ha venido registrando incrementos constantes a partir del 2008 (4%), los cuales se asocian fundamentalmente a las áreas de ecosistemas nativos incorporados en el Programa Socio Bosque, así como a la estrategia de redefinición de límites de áreas protegidas por el Estado.
OBJETIVO 8:
Los indicadores que registran cumplimiento son: Déficit de cuenta corriente no petrolera, componente importado de la oferta agregada, inversión pública con respecto al PIB e ingresos de autogestión de los GAD.
Por otra parte cabe resaltar el comportamiento en la cuenta de servicios, misma que para el año 2013 muestra incrementos respecto al período anterior. Los crecimientos se vinculan fundamentalmente al aumento en el rubro de servicios financieros y de seguros, el primero de ellos resulta particularmente representativo ya que pasó de 46,2 a 130,1 millones de
73
dólares, lo que significa un crecimiento de más del 180% únicamente entre el año 2012 y 2013.
Con todo lo anterior resulta evidente concluir que los valores nominales del saldo de cuenta corriente no petrolera experimentaron incrementos en el año 2013 respecto al 2012, sin embargo su relación respecto al PIB se ha mantenido constante debido a que el Producto Interno Bruto nominal creció en la misma proporción que el incremento que se tuvo en el déficit de cuenta corriente (7%).
OBJETIVO 9:
Pese a los positivos avances hasta aquí descritos, importantes retos todavía quedan por ser superados en este objetivo. Este es el caso de aquellos indicadores que describen una evolución que sin ser negativa, es menor a la esperada y podría comprometer el cumplimiento de las metas en el año 2017.
Entre ellas se destacan: la meta de la ocupación plena y la afiliación a la seguridad social (nacional), metas que presentan una evolución positiva, pero que no han crecido al ritmo necesario para alcanzar la meta planteada.
Respecto a la primera meta, hay que señalar que es resultado directo de la evolución de subempleo, por lo tanto, examinar las causas de la negativa evolución del subempleo permitirá determinar por qué el indicador de ocupación plena registró tal desempeño.
En el caso de la meta de afiliación a la seguridad social (nacional), se encuentra que las personas de menores ingresos, particularmente, la población perteneciente al quintil dos redujo su afiliación en 1,4%, mientras que en todos los demás niveles de ingreso la afiliación aumentó.
74
OBJETIVO 10:
Para éste objetivo, el único indicador que registro incremento es el relacionado con la reducción de las importaciones no petroleras de bienes primarios y basados en recursos naturales, indicador que registró un incremento de 0,2% en el 2013 respecto al año 2012. Si bien el incremento es poco significativo, se contrapone con la necesidad de reducir el indicador.
Así, al analizar el comportamiento de las importaciones a nivel desagregado se destaca que son las importaciones de bienes basados en recursos naturales las que mayores incrementos registraron durante el último año (3,2%), destacándose las importaciones de: desperdicios y desechos de fundición, hierro y acero, clincker, aceite de girasol, cártamo o algodón, gelatinas, grasas y aceites de pescado y la madera chapada, contrachapada y estratificada.
Por su parte las importaciones de bienes primarios registraron únicamente un 0,2% de crecimiento respecto al 2012, vinculado principalmente al incremento en los montos de importación de: maíz para la siembra y residuos para la extracción de aceite de soya. Cabe resaltar que uno de los rubros más significativos de este grupo y que no se venía importando en años anteriores corresponde al de trigo duro para la siembra, partida que registró importaciones por más de 143 millones de dólares para el año 2013. Finalmente es importante resaltar que las importaciones de frutas para el 2013 crecieron en un promedio de 26% respecto al año 2012.
OBJETIVO 11:
Las metas que presentan un avance menor al esperado tienen relación con la ejecución y operación de los principales proyectos eléctricos del 75
país. Se debe estar alerta ante este hecho porque posiblemente está asociado a retrasos en la ejecución de los proyectos de infraestructura.
OBJETIVO 12:
El 50% de las metas de este objetivo mostraron comportamientos menores a los valores esperados en la anualización, dos de estos tres indicadores refieren a los niveles de concentración de exportaciones por destino y producto respectivamente.
Para el caso del índice de Herfindahl de las exportaciones por destino se esperaba que el indicador disminuya hasta llegar al menos al 0,20 en el 2013, sin embargo los datos reales reflejan un índice de concentración por destino de 0,22; valor que se ha mantenido constante respecto al año 2012.
76
CAPÍTULO IV EVOLUCIÓN TRIBUTARIA PERIODO: 2011-2014: La recaudación tributaria en el Ecuador, durante el periodo 2007 – 2014, presenta un comportamiento creciente; lo cual significa que el Gobierno ha contado con más recursos monetarios para la financiación de obras públicas.
En el año 2007, la recaudación fiscal registrada gracias a la gestión del Servicio de Rentas Internas (SRI), fue de US$ 5.362 millones, los cuales fueron de gran ayuda para los planes del Gobierno, debido que se pudo contar con más ingresos en las arcas estatales, para de esta manera poder velar y cumplir con el bienestar de los ciudadanos, basados siempre en el Buen Vivir, tal cual lo estipula la Constitución de la República.
En el año 2008, el SRI registró un monto de recaudación de US$ 6.509 millones; es decir, que comparado con la cantidad registrada en el año anterior, existió un incremento de US$ 1.147 millones.
Precisamente,
este incremento se originó debido a la implementación de la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria del Ecuador (LET), la misma que tiene como objetivos, eliminar o al menos disminuir el nivel de evasión fiscal, reducir la brecha de la desigualdad, infundir una fuerte cultura tributaria en los ciudadanos e incrementar los niveles de recaudación tributaria34.
34
Asamblea Constituyente (2007). ―Ley de Equidad Tributaria para el Ecuador‖. Registro Oficial 223. Quito – Ecuador.
77
Para el siguiente periodo, 2009, la recaudación tributaria una vez más se incrementó.
En esta ocasión el monto registrado fue de US$ 6.850
millones, es decir, que hubo un aumento de US$ 341 millones con respecto al monto registrado en el año predecesor.
Aunque hubo un
aumento respecto al año 2008, el porcentaje de incremento es el más bajo del periodo estudiado alcanzando únicamente el 5% respecto al 2008. Esto se debe a que fue un año de crisis a nivel mundial y a pesar de que a nivel de Latinoamérica las economías decrecieron un 2%, aun así Ecuador creció un 1%.
En lo que respecta al año 2010, el Servicio de Rentas Internas registró un monto total de US$ 8.357 millones por concepto de recaudación de impuestos.
Esta cifra claramente refleja un incremento de US$ 1.507
millones con respecto a lo registrado en el periodo inmediato anterior.
En el siguiente año, 2011, el SRI registró un monto de recaudación tributaria de US$ 9.561 millones, cifra que comparada con la del año anterior es superior por US$ 1.204 millones. Este incremento se debe gracias al aumento en la tarifa del Impuesto a la Salida de Divisas, el cual pasó del 2% al 5%, así como el impuesto a la contaminación vehicular.
En el 2012, la recaudación tributaria fue de US$ 11.263 millones. En esta oportunidad, hubo un incremento de US$ 1.702 millones si se la compara con la recaudación registrada en el año 2011.
En este periodo 2013, el Servicio de Rentas Internas (SRI) recaudó un total de US$ 12.758 millones; es decir hubo un incremento de 1.495 millones respecto del año 2012.
En el año 2014, la recaudación efectiva fue de US $ 13.313 millones, registrando un incremento respecto al año 2013 en $ 735 millones, lo cual significa que la gestión efectuada por el erario nacional a través de la Ley
78
Reformatoria para la Equidad Tributaria del Ecuador ha sido efectiva, durante el periodo 2007 – 2014; debido a que todos los años la recaudación ha incrementado y; por consiguiente, ha permitido al Gobierno contar con más ingresos monetarios para destinarlos al gasto público en beneficio de los más necesitados. Cabe señalar que esta es la recaudación más alta de toda la historia del Ecuador, en lo que respecta a materia tributaria.
Análisis de los impuestos directos
4.1
CUADRO No. 5 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DE LOS IMPUESTOS DIRECTOS (En miles de dólares USA) 2011
2012
Impuesto a la Renta Recaudado
3.112.113
3.391.237
3.933.236 4.273.911
Retenciones Mensuales
2.004.488
2.216.687
2.474.832 2.660.573
Anticipos al IR
267.762
281.763
Saldo Anual *
839.863
892.787
Personas Naturales
92.621
112.531
161.498
Personas Jurídicas
744.369
774.230
946.236 1.044.668
2.873 28.458
6.026
9.023
10.691
95.770
114.809
115.299
213.989
228.435
DETALLE
2013
341.647
2014
380.633
1.116.757 1.232.705 177.346
Herencias, Legados y Donaciones Ingresos Extraordinarios Impuesto Ambiental Contaminación Vehicular Impuesto a los Vehículos Motorizados
174.452
192.788
Impuesto a la Salida de Divisas
491.417
1.159.590
33.676
33.259
47.926
43.652
Impuesto a los Activos en el Exterior RISE
1.224.592 1.259.690
9.524
12.218
15.197
19.564
14.897
64.037
28.700
58.252
8.913
6.188
5.937
10.307
Intereses por Mora Tributaria
58.777
47.143
159.401
141.554
Multas Tributarias Fiscales
49.533
59.708
62.684
69.090
3.458
4.344
4.950
24.009
3.985.218
5.066.282
Impuestos Actividad Minera Tierras Rurales
Otros Ingresos SUBTOTAL
5.811.421 6.243.763
Comprende: impuesto de las personas naturales, jurídicas, herencias, legados y donaciones. Fuente: Base de datos SRI - BCE - Dpto. Financiero
Elaborado por: El Autor
79
GRÁFICO No.4 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DE LOS INGRESOS DIRECTOS 2011 – 2014 (En miles de dólares USA)
7.000.000
6.243.763 5.811.421
6.000.000
5.066.282
5.000.000
7%
3.985.218
2011
4.000.000
2012 2013
3.000.000
2014 2.000.000 1.000.000 0 2011
2012
2013
2014
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
Como se puede observar en el cuadro No. 5 y gráfico No. 4, los ingresos directos dentro del periodo analizado han experimentado un notable crecimiento, obteniendo un incremento entre 2013 y 2014 del 7%, destacándose como los más importantes en su crecimiento, el impuesto a la renta recaudado el cual ha tenido una participación del 31%, seguido del impuesto a la salida de divisas con una participación del 9% con respecto a la recaudación total de impuestos.
80
GRÁFICO No.5 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL SALDO ANUAL (En miles de dólares USA.)
1.400.000
1.232.706 1.116.757
1.200.000 1.000.000
839.863
892.787
10%
800.000 600.000 400.000 200.000 0 2011
2012
2013
2014
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
En el gráfico No. 5, se analiza la evolución del saldo anual, que comprende los rubros de: impuesto a la renta de las personas naturales, jurídicas y a las herencias, legados y donaciones; este impuesto registra un incremento del 10%, entre el año 2013 y 2014, destacándose entre ellos el impuesto a las personas jurídicas, osea a las empresas, seguido del impuesto a las personas y finalmente el de las herencias.
81
GRÁFICO No. 6 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL ANTICIPO A LA RENTA ((En miles de dólares USA.) 380.633 400.000 341.647 350.000 300.000
267.762
281.763
11%
250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 2011
2012
2013
2014
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
En el gráfico No. 6, se observa la evolución del anticipo a la renta que no es otra cosa que el pago anticipado del impuesto a la renta, que realizan las personas naturales y jurídicas, es notorio su incremento llegando a un 11% entre los años 2013 y 2014.
82
GRÁFICO No.7 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DE LA RETENCIÓN EN LA FUENTE (En miles de dólares)
3.000.000 2.500.000
2.660.573
2.474.832 2.004.488
2.216.687
8% 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0 2011
2012
2013
2014
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
En el gráfico No. 7, observamos los crecimientos continuos que ha mantenido el impuesto de la retención en la fuente, que al cabo de los años 2013 y 2014 ha experimentado un crecimiento del 8%.
83
GRÁFICO No. 8 EVOLUCIÓN DEL IMPUESTO A LA RENTA RECAUDADO (En miles de dólares)
4.000.000
3.500.000
4.273.911
3.933.236
4.500.000 3.112.113
3.391.237
9%
3.000.000 2.500.000 2.000.000
1.500.000 1.000.000 500.000 0 2011
2012
2013
2014
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
En el gráfico No. 8, tenemos un consolidado que abarca las retenciones en la fuente mensuales y los anticipos del impuesto a la renta, por lo que es de esperar que se observe un crecimiento de la recaudación tributaria por este motivo, que entre el año 2013 y 2014 se registra un incremento del 9%
84
GRÁFICO No.9 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LOS VEHÍCULOS MOTORIZADOS (En miles de dólares USA.)
228.435
250.000
213.989 192.788
200.000
174.452
7% 150.000 100.000 50.000 0 2011
2012
2013
2014
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
Es un impuesto anual que debe pagar el propietario de un vehículo motorizado de transporte terrestre. El pago se realiza sobre el avalúo de dicho vehículo. La base imponible del presente tributo es el avalúo del vehículo que lo determina el SRI.
En el caso de vehículos nuevos el valor del bien es el mayor precio de venta al público que se lo obtendrá de los comercializadores. Por otra parte, en el caso de vehículos viejos, el avalúo corresponde al mayor precio de venta menos la respectiva depreciación anual, que es el 20%.
En el gráfico No. 9, se observa un crecimiento progresivo, llegando a tener un incremento anual entre el 2013 y 2014 del 7%, esto sobre todo se debe al crecimiento del parque automotriz que registra el país en los actuales momentos.
85
GRÁFICO No. 10 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LA CONTAMINACIÓN VEHICULAR (En miles de dólares USA.)
115.299
114.809 120.000 95.770 100.000
0,04%
80.000 60.000 40.000 20.000 0 2011
2012
2013
2014
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
Este impuesto fue creado, como medida de protección del medio ambiente y por ende a la renovación del parque automotriz que se encontraba muy vetusto.
En la gráfico No. 10, se observa que a partir del 2012, año de su creación su recaudación se ha ido incrementando aunque no considerablemente pero ha sido un aporte a la recaudación tributaria, la cual entre el 2013 y 2014 se incrementó en un 0,04%.
86
GRÁFICO No.11 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LA SALIDA DE DIVISAS (EN MILES DE DÓLARES USA)
1.159.590
1.400.000
1.259.690
1.224.592
1.200.000 1.000.000
3%
800.000 600.000
491.417
400.000 200.000 0 2011
2012
2013
2014
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
Es aquel que grava todas las transacciones monetarias que se realizan al exterior, su objetivo es evitar la fuga de capitales y garantizar la liquidez en el territorio nacional.
Como se puede observar en el gráfico No 11, la evolución de la participación del impuesto a la salida de divisas ha sido positiva desde la creación del presente tributo que fue en el año 2008. En aquel año, la contribución del impuesto representó el 1% de la recaudación fiscal total y la tarifa del impuesto era del 0.5% por cada transacción monetaria que se realice al exterior y que supere US$ 1.000.
En el año 2009, la aportación fue del 3% (US$ 188 millones) y el aumento se dio porque la tarifa aumentó a de 0.5% a 1%. Posteriormente, en los años 2010 y 2011, la aportación se incrementó en un 5% y 6% respectivamente, del mismo modo la tarifa del impuesto aumentó al 2%. Finalmente, en los años 2013 y 2014 el crecimiento fue del 3%, ésta se debió al aumento de la tarifa que grava el presente impuesto que es del 5%. 87
GRÁFICO No.12 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LOS ACTIVOS EN EL EXTERIOR (En miles de dólares USA)
47.926
43.652
50.000 40.000
33.676
33.259
30.000
-9%
20.000 10.000 0 2011
2012
2013
2014
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
Es un tributo mensual que grava los fondos e inversiones que mantienen en el exterior las empresas privadas reguladas por la Superintendencia de Bancos y Seguros y por las Intendencias del Mercado de Valores de la Superintendencia de Compañías. La contribución del impuesto a los activos en el exterior ha sido positiva para la recaudación fiscal total aunque de poca relevancia en comparación con otros tributos. La aportación promedio ha sido del 0.28% durante los años 2007 hasta 2014. El Servicio de Rentas empezó con la recaudación del presente tributo en el año 2009 en donde el Estado percibió US$ 30 millones. Posteriormente, en el año 2010, la recaudación y contribución aumentó un 17% y 0,05% respectivamente. En los años 2011 y 2012, la contribución del impuesto a los activos en el exterior disminuyó a 0,39% y 0,30% debido a que las instituciones financieras mantuvieron menos recursos (fondos, inversiones) en el exterior, según informes del Banco Central. Adicional, tuvieron que respetar el coeficiente de liquidez doméstica, que las obligan a tener el 45% de sus reservas totales en el país. Finalmente, en el año 2013 la contribución representó el 0,38% (US$ 48 millones) del total recaudado 88
por el SRI (US$ 12.513 millones) y por último entre el año 2013 y 2014, se registró un decremento del 9%.
GRÁFICO No.13 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL RÉGIMEN IMPOSITIVO SIMPLIFICADO ECUATORIANO, RISE (En miles de dólares USA) 19.564 20.000 15.197 15.000
12.218 9.524
29%
10.000
5.000
0 2011
2012
2013
2014
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
El RISE (Régimen Impositivo Simplificado Ecuatoriano), es un sistema impositivo cuyo objetivo es facilitar y simplificar el pago de impuestos de un determinado sector de contribuyentes.
¿Qué beneficios ofrece el RISE? a) No necesita hacer declaraciones, por lo tanto se evita los costos por compra de formularios y contratación de terceras personas, como tramitadores, para el llenado de los mismos; b) Se evita que le hagan retenciones de impuestos; c) Entregar comprobantes de venta simplificados en los cuales solo se llenará fecha y monto de venta; d)
No tendrá obligación de llevar contabilidad;
89
e) Por cada nuevo trabajador que incorpore a su nómina y que sea afiliado en el IESS, Ud. se podrá descontar un 5% de su cuota, hasta llegar a un máximo del 50% de descuento. En el gráfico No. 13, este impuesto entre el año 2013 y 2014, creció en un 29%, esto debido al gran trabajo desplegado por el SRI, con la incorporación de los informales al pago tributario.
GRÁFICO No.14 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LAS REGALIAS, PATENTES Y UTILIDADES DE CONSERVACIÓN (En miles de dólares USA)
64.037
70.000
58.252 60.000 50.000 40.000
28.700
30.000 20.000
103% 14.897
10.000 0 2011
2012
2013
2014
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
Este tributo como se observa en el gráfico No. 14, durante el periodo de análisis ha mantenido incrementos y decrementos asombrosos, como por ejemplo el incremento del año 2011 al 2012, que fue de $ 49.140 mil dólares, luego en el año 2013 decrece en un 123%, para luego en el 2014, experimentar un incremento del 103%.
90
GRÁFICO No.15 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LAS TIERRAS RURALES (En miles de dólares USA)
12.000 10.000
10.307 8.913
8.000
6.188
5.937
6.000
74 % 4.000 2.000 0 2011
2012
2013
2014
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
El impuesto a las tierras rurales es un impuesto que por muchos años pasó desapercibido por la baja incorporación de las tierras rurales a la tributación, en el periodo de nuestro análisis este impuesto viene experimentando importantes cambios, tal es así que entre el año 2013 y 2014, ha crecido en un 74% y se espera un crecimiento mayor, debido al desarrollo de la matriz productiva en el agro ecuatoriano.
91
4.2
Análisis de los impuestos indirectos. CUADRO No.6 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DE LOS IMPUESTOS INDIRECTOS (En miles de dólares USA)
DETALLE
2011
2012
4.957.905
5.498.239
6.186.299
6.547.616
IVA de Operaciones Internas
3.073.190
3.454.608
4.096.120
4.512.571
IVA Importaciones Impuesto a los Consumos Especiales ICE de Operaciones Internas
1.884.715
2.043.631
2.090.179
2.035.045
617.871
684.503
743.627
803.196
455.444
506.987
568.695
615.357
ICE de Importaciones 162.427 177.516 Impuesto Redimible Botellas 14.868 Plásticas NR SUBTOTAL 5.575.776 6.197.610 Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
174.932
187.839
16.375
22.238
6.946.301
7.373.050
Impuesto al Valor Agregado
2013
2014
GRÁFICO No.16 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO INDIRECTO (En miles de dólares USA)
7.000.000
7.373.050
6.946.301
8.000.000 6.197.610 5.575.776
6.000.000
6%
5.000.000 4.000.000 3.000.000 2.000.000 1.000.000 0 2011
2012
2013
2014
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
92
Los impuestos indirectos son aquellos que gravan el consumo. Su nombre radica en que no afecta de manera directa los ingresos de un contribuyente sino que recae sobre el costo de algún producto o mercancía. El impuesto indirecto más importante es el impuesto al valor agregado o IVA de operaciones internas; durante el periodo de análisis ha tenido una participación del 104%, así como el ICE con 110% del total de recaudación anual.
Como se puede observar en el cuadro No. 6 y gráfico No. 16, el crecimiento de los impuestos indirectos ha sido constante, llegando a tener un incremento del 6% entre los años 2013 – 2014. GRÁFICO No.17 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IVA DE OPERACIONES INTERNAS (En miles de dólares USA)
4.512.571
5.000.000 4.096.120
4.500.000 4.000.000 3.500.000
3.454.608
10 %
3.073.190
3.000.000 2.500.000 2.000.000 1.500.000
1.000.000 500.000 0 2011
2012
2013
2014
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
Impuesto al valor agregado (IVA), es un impuesto que grava la transferencia de un bien nacional o importado y la prestación de un servicio. Cabe destacar que este es el impuesto de mayor recaudación 93
para el Estado, por lo que representa casi el 50% del total de ingresos tributarios. Grava dos tarifas, 12% y 0%.
Como se puede apreciar en el gráfico No.17, la aportación que realiza el impuesto al valor agregado a la recaudación tributaria total es vital para el gobierno, desde el 2011 al 2014 en promedio el presente tributo ha contribuido con el 54% de los ingresos fiscales.
GRÁFICO No.18 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IVA DE IMPORTACIONES (En miles de dólares USA) 2.090.179 2.100.000
2.043.631
2.035.045
2.050.000
- 3%
2.000.000 1.950.000
1.884.715
1.900.000
1.850.000 1.800.000 1.750.000 2011
2012
2013
2014
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
Como se puede observar en el gráfico No. 18,
el cobro del IVA de
importaciones entre el 2013 y 2014, decreció en un 3%, todo esto debido a las restricciones de las importaciones que ha puesto el gobierno con el fin de evitar la salida de dinero y con esto controlar la dolarización en el país.
94
GRÁFICO No. 19 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IVA (En miles de dólares USA)
6.186.299
7.000.000
6.547.617
5.498.240 6.000.000
4.957.905
6%
5.000.000 4.000.000
3.000.000 2.000.000 1.000.000 0 2011
2012
2013
2014
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
Como se puede observar en el gráfico No. 19, la consolidación del IVA interno y de las importaciones, durante el periodo de análisis han experimentado un incremento del 6% pese a las restricciones que mantienen las importaciones.
95
GRÁFICO No.20 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL ICE DE OPERACIONES INTERNAS (En miles de dólares USA)
615.357
700.000
600.000
506.987
568.695
455.444
500.000
8%
400.000 300.000 200.000 100.000 0 2011
2012
2013
2014
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
Impuesto a los consumos especiales (ICE), es un impuesto que grava el uso de determinados bienes de lujo y el consumo de bienes dañinos para la salud. Las tasas varían de acuerdo al bien o servicio que es objeto del impuesto.
Los bienes y servicios que gravan ICE en nuestro país son: cigarrillos, bebidas gaseosas y alcohólicas, perfumes, videojuegos, armas de fuego, focos incandescentes, cocinas y sistemas de calentamiento de agua de uso doméstico que funcionen mediante la combustión de gas, vehículos motorizados de transporte terrestre de hasta 3.5 ton., aviones y helicópteros excepto los destinados al transporte comercial de pasajeros o carga, motos acuáticas, yates y barcos de recreo, televisión pagada, casinos y las cuotas por afiliaciones a clubes sociales de más de US$ 1.500 anuales. En el gráfico No. 20 se puede observar que el ICE de operaciones internas durante los años 2013 al 2014 se ha incrementado en un 8%. 96
GRÁFICO No.21 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL ICE DE IMPORTACIONES (En miles de dólares USA)
187.839 190.000 185.000
177.516
180.000
174.932
175.000 170.000
7% 162.427
165.000 160.000 155.000 150.000
145.000 2011
2012
2013
2014
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
En el gráfico No. 21, se puede apreciar que el ICE de importaciones, durante el periodo de análisis ha experimentado incrementos y decrementos, pero entre el 2013 y 2014, obtuvo un incremento del 7%.
97
GRÁFICO No.22 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO A LOS CONSUMOS ESPECIALES (En miles de dólares USA)
803.196
900.000 684.503
800.000 700.000
743.626
617.871
8%
600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 2011
2012
2013
2014
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
El gráfico No. 22, nos enseña la consolidación del impuesto a los consumos especiales; y, ahí se puede notar que a pesar de las restricciones a las importaciones, entre el año 2013 y 2014 ha tenido un incremento del 8%-
98
GRÁFICO No.23 EVOLUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO REDIMIBLE A LAS BOTELLAS PLÁSTICAS (En miles de dólares USA)
22.238
25.000
20.000
16.375
14.868
36 %
15.000 10.000 5.000 0 2011
2012
2013
2014
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
Como se puede observar en el gráfico No. 23, el impuesto redimible a las botellas
pláticas,
ha
experimentado
un
crecimiento
de
mucha
consideración, tal es así que entre el 2013 y 2014, su tasa de crecimiento fue del 36%, atribuible a la concientización de los consumidores y productores del cuidado del medio ambiente.
99
CUADRO No.7 Comportamiento de los impuestos directos e indirectos (2011-2013) (En miles de dólares)
AÑOS
IMPUESTOS APORTE IMPUESTOS APORTE DIRECTOS PORCENTUAL INDIRECTOS PORCENTUAL
TOTAL IMPUESTO
2011
3.985.218
42%
5.575.776
58%
9.560.994
2012
5.066.282
45%
6.197.610
55%
11.263.892
2013
5.811.421
46%
6.946.301
54%
12.757.722
2014 6.243.763 46% 7.373.050 Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
54%
13.616.813
GRÁFICO No. 24 Comportamiento de los impuestos directos e indirectos (2011-2013) (En porcentajes) 60% 50%
58%
42%
55% 45%
54% 46%
54% 46%
40% IMPUESTOS DIRECTOS
30%
IMPUESTOS INDIRECTOS 20% 10% 0% 2011
2012
2013
2014
Fuente: Informe mensual de recaudación SRI-2014 Elaborado por: El Autor
En resumen, en el cuadro No. 7 y gráfico No. 24, se puede observar el crecimiento de los impuestos directos e indirectos en relación al total recaudado, sin embargo es importante resaltar que durante el periodo de
100
investigación los ingresos directos han crecido porcentualmente en un 46% durante los últimos dos años, mientras que los indirectos se han incrementado en un 54% en los dos últimos años también es importante destacar que este porcentaje ha decrecido durante el periodo de análisis.
Como se puede analizar, los impuestos directos han crecido mientras que los indirectos han decrecido como resultado de la incorporación de nuevos impuestos directos que han incorporado las reformas tributarias de los últimos años.
4.3
Crecimiento de la carga tributaria
La política tributaria es el conjunto de estrategias y acciones que formulan los gobiernos, para conducir e influir en la economía de los países. Las estrategias son las medidas, leyes, regulaciones, subsidios e impuestos, que alteran los incentivos económicos para obtener fines o resultados económicos específicos.
Puede tener objetivos genéricos de carácter
político, como la igualdad, la independencia, la libertad y justicia. Por debajo de estos fines están políticas orientadas a lograr pleno empleo, desarrollo económico, equilibrio macroeconómico, elasticidad de precios etc.
Las políticas tributarias antiguas eran muy endebles, es decir nadie las respetaba y mucho menos las cumplía; en consecuencia, el Estado se veía afectado porque sus ingresos se veían mermados y no podían realizar una adecuada redistribución de la riqueza mediante el gasto público.
La creación de la Ley de Equidad Tributaria tiene como uno de los principales objetivos eliminar, o al menos disminuir el nivel de evasión fiscal, obtener una mayor recaudación de impuestos, especialmente de
101
directos que de indirectos y; finalmente, infundir la necesidad e importancia de los tributos.
Entre los cambios más representativos que ha tenido la política tributaria con el cambio producido en el sistema tributario tenemos:
La creación de un concepto de equidad como pilar fundamental del funcionamiento y aplicación de la política tributaria. El gobierno de Econ. Rafael Correa marcó el inicio de un programa de desarrollo económico y social que le dio un enfoque social a la recaudación de tributos con la denominada Ley de Equidad Tributaria.
Introducción de los denominados ―impuestos verdes‖ que tienen como finalidad solventar el impacto al medio ambiente que causan algunas actividades, principalmente el uso de automóviles.
Creación del Régimen Impositivo Simplificado (RISE), con la finalidad de incentivar a los pequeños empresarios que estén interesados en simplificar su declaración de impuestos.
El Código Orgánico de la Producción presenta algunos incentivos tributarios, los cuales fueron establecidos por la Asamblea Nacional, con el objetivo de incentivar el emprendimiento de nuevos negocios, así como el desarrollo de Zonas Especiales de Desarrollo Económico (ZEDE).
Entre los incentivos más importantes se encuentran: la reducción de un punto porcentual en el pago de impuesto a la renta, de 24% en el año 2011 hasta 22% en el año 2013, otro incentivo es la exoneración del pago del impuesto a la renta para aquellas empresas que inicien sus actividades en ciudades distintas a Guayaquil, Quito y Cuenca, durante los primeros 5 años de funcionamiento, etc.
La creación de nuevos gravámenes y la mejora de otros ya existentes, han permitido que durante el último gobierno los tributos sean la principal
102
fuente generadora de ingresos fiscales. Convirtiendo a la política tributaria en un tema de gran interés para las administraciones tributarias actuales, ya que su desenvolvimiento también repercutirá en la elaboración de la política fiscal, y en los niveles de ingresos esperados por el Estado.
Por otra parte, mediante la aplicación de la política económica es donde se refleja el papel que debe cumplir el Estado; esta clase de política se encuentra conformada por varios mecanismos que permiten que un gobierno pueda intervenir para regular la economía de un país, y estos mecanismos son: las políticas monetaria, fiscal y comercial.
Es
importante mencionar que el Sistema Tributario forma parte fundamental de la política fiscal, siendo el que influye en las relaciones entre Estado, sociedad y mercado. Es importante destacar que la política fiscal y el sistema tributario deben estar estrechamente relacionados con el sistema económico social.
La política económica en Ecuador tiene como objetivos lograr la estabilidad macroeconómica (producción, precios, empleo); elevar el nivel de vida de la población, mejorando y aumentado el acceso a servicios como educación, salud y vivienda; así como también redistribuir la producción y la renta, las cuales son provocadas por el mercado. Por ello, para cumplir con los objetivos mencionados en el párrafo previo, la implementación de la Ley de Equidad Tributaria en Ecuador en el año 2008 ha sido trascendental, debido a que permitió al Gobierno Nacional contar con ingresos más representativos, en comparación con los obtenidos en gobiernos anteriores y así poder velar y salvaguardar por el cuidado y protección de la mayoría de ecuatorianos.
En el caso del sector externo, se tiene como objetivo realizar un cambio en la matriz productiva del país, por medio de la sustitución de las importaciones, es decir, las importaciones que se requieren para la producción en los sectores económicos que considera estratégico el
103
Gobierno, poseen ventajas ante las importaciones que son de consumo o van dirigidas a sectores económicos que por el momento no son de importancia. También se tiene como finalidad dejar de depender de la materia prima importada para la producción nacional. Para cumplir con esta finalidad, se establece que se debe realizar un manejo estratégico de la política arancelaria, promover las exportaciones e impulsar el desarrollo de nuevas industrias.
Para el sector fiscal, la finalidad es que las arcas del Estado posean una liquidez alta, disminuir las subvenciones gubernamentales y asegurar que lo proveniente de la deuda pública sea destinado para el financiamiento de programas y proyectos establecidos por el Gobierno para el desarrollo económico del país.
Finalmente, en el aspecto tributario, el Gobierno
pretende, al igual que todos los años de Revolución Ciudadana, incrementar el nivel de recaudación, fortalecer el sistema tributario e infundir una política tributaria.
Este proceso de incremento de ingresos en favor del Estado vía impuestos, ha motivado el interés de conocer cuál es la carga tributaria actual de los ecuatorianos, según cifras del Observatorio de la Política Fiscal (OPF) y de la CIP, la carga tributaria tradicional, que considera solo la recaudación del SRI en relación con el PIB, se mantuvo entre el 9 y 10% entre el 2000 y el 2006. En el 2013 alcanzó el 13,3%, de acuerdo con la CIP, y 14,4% según cálculos del OPF. La medición varía si se incluyen otros impuestos, como los arancelarios, las contribuciones a la seguridad social y los municipales.
Por ejemplo, si se añaden los aranceles e impuestos de entidades seccionales, el peso tributario aumenta al 15,3% y si se suman el aporte a la seguridad social y las utilidades a los trabajadores, al ser ambos obligatorios, estima la CIP, la presión fiscal real del Ecuador es del 21%.
104
Es decir que de cada $ 100 que se producen en el país, $ 21 se destinan a impuestos. En América Latina el promedio es del 22%.
CUADRO No.8 Carga tributaria 2007 – 2013 (Millones de dólares y porcentaje)
Años
Recaudación
PIB
Participación
2007
$ 5.144
51.007
10,08%
2008
$ 6.194
61.762
10,03%
2009
$ 6.693
62.519
10,71%
2010
$ 7.864
$ 69.555
11,31%
2011
$ 8.721
$ 79.276
11,00%
2012
$ 11.239
$ 87.623
12,83%
$ 12.758
$ 94.472
2013 13,50% Fuente: Servicio de Rentas Internas (SRI) y Banco Central del Ecuador (BCE) - (2014). Elaborado por: Autor.
En el cuadro No. 8 se observa la evolución de la carga tributaria, calculada entre la recaudación efectiva y el PIB, no se incluyen valores del 2014 por cuanto todavía no han sido publicados por el Banco Central del Ecuador.
Finalmente hay que destacar dos elementos en la política tributaria actual, haber tenido una serie de reformas tributarias a nivel legal y reglamentario y la aplicación de la Ley que ha hecho el SRI, esto se evidencia con el aumento de la recaudación, tanto de los impuestos que existían como de los creados o modificados..
105
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Conclusiones:
1 Concluida la presente investigación, el autor se permite indicar que la hipótesis planteada inicialmente, El desarrollo de una cultura tributaria permitió incrementar las recaudaciones tributarias, durante el periodo: 2010-2013, ha sido comprobada, por cuanto la capacitación que permanentemente imparte el SRI y la difusión que se realiza en convenio con el Ministerio de Educación a los estudiantes de Bachillerato, ha permitido inicialmente reducir la evasión tributaria del 60% al 40% en el 2014, esto atraído por ende el incremento de los niveles de recaudaciones más allá de las metas propuestas al inicio de los ejercicios económicos.
2. En el cuadro No. 7, se puede observar el crecimiento de los impuestos directos e indirectos y su participación con respecto a la recaudación total, los ingresos directos tienen una participación del 46% en los años 2013 y 2014, mientras que los impuestos indirectos, tienen una participación del 56% también en los últimos dos años de análisis con respecto al total recaudado.
3. Además es importante resaltar que en términos de participación con respecto al total recaudado los impuestos directos han experimentado un incremento pasando del 42% en el 2011 al 45% en el 2012 y 46% en el 2013 y 2014; por el otro lado, los impuestos indirectos han disminuido su participación, pasando del 58% en el 2011, 55% en el 2012 y 54% en los años 2013 y 2014.
106
4. Todo este incremento de participación de los impuestos directos en la recaudación total, obedece al desarrollo de una cultura tributaria en la sociedad que permite cumplir con sus obligaciones en el tiempo previsto, sabiendo que su aportación será redistribuida en beneficio del crecimiento económico del país y sobre todo en el desarrollo del buen vivir con las clases sociales menos favorecidas.
Recomendaciones:
1. Al SRI, que continúe con su programación de capacitación permanente
con
la
finalidad
de
incrementar
la
base
de
contribuyentes.
2. Al SRI, deberá establecer convenios más amplios con el Ministerio de Educación, para que la capacitación no solo se limite a los estudiantes de bachillerato sino también desde la enseñanza primaria.
3. Al SRI, promover la capacitación participativa en las zonas periféricas de Quito, Guayaquil y Cuenca, con el fin de convertirlos en gestores de la cultura tributaria.
4. Al SRI, premiar con créditos tributarios al contribuyente más eficiente y puntual en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.
5. Al SRI, desarrollar programas de capacitación en idioma quichua.
6. Al SRI, continuar con la promoción de la Lotería Tributaria.
107
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