UNIVERSIDAD LAICA VICENTE ROCAFUERTE DE GUAYAQUIL

FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES PLUSVALIA.- INCIDENCIA SOCIAL EN EL CANTÓN DAULE DE LA PROVINCIA DEL GUAYAS POR LA APLICACIÓN DEL AUMENTO DEL 5% DEL IMPUESTO A LA PLUSVALÍA SEGÚN LA LEY COOTAD

Proyecto de investigación presentado en opción para obtener el título de Abogado de los Juzgados y Tribunales de la República del Ecuador

AUTORES: ELENA ALEXANDRA CASHUG SINALUISA CHRISTIAN EDUARDO GARCIA JARA TUTOR: ABG. DAVID MIELES VELÁSQUEZ

GUAYAQUIL- ECUADOR

2012

DEDICATORIA Dedico mi trabajo de tesis a:

A DIOS, Por SER MI PADRE Y CONFIDENTE, y haberme permitido llegar hasta este punto y haberme dado fe, salud, fortaleza y la esperanza para lograr mis objetivos, además de su infinita bondad y amor.

A MI MADRE, Por haberme educado y soportar mis errores. Gracias a tus consejos, por el amor que siempre me has brindado, por cultivar e inculcar ese sabio Don de la responsabilidad. ¡Gracias por darme la vida! ¡Te quiero mucho!

A MI PADRE, A quien le debo todo en la vida, le agradezco el cariño, la comprensión, la paciencia y el apoyo incondicional que me brindó para culminar mi carrera profesional.

ELENA ALEXANDRA CASHUG SINALUISA

I

Dedico mi trabajo de Tesis: A Dios Por ser mi padre celestial, quien me dio la fuerza y ayudo en estos seis años de estudios, quien bajo su manto protector pude culminar mi carrera universitaria, y voy a seguir adelante para cumplir lo que he prometido de ayudar al más necesitado.

A mi Madre: Por estar siempre pendiente y ayudarme en mis metas, gracias por tu amor y comprensión, toda la vida estaré en deuda te amo.

A mi Padre: Por tus consejos y transmitirme tu valor, sabiduría para lograr esta meta, gracias por todo tu amor y siempre apoyarme en mis objetivos.

Christian Eduardo García Jara II

AGRADECIMIENTO A DIOS todo poderoso, por darme la vida para lograr esta meta aspirada después de tantos esfuerzos y permitirme hacer realidad este sueño. Agradezco por todo el amor con el que me rodeas y porque me tienes en tus manos. Esta tesis es para TI! A MIS PADRES, por estar siempre en los momentos importante de mi vida, por ser ejemplos para salir adelante y por los consejos que han sido de gran ayuda para mi vida y crecimiento. Gracias por confiar en mí y darme la oportunidad de culminar esta etapa de mi vida. Y en especial para una personita que ya no está aquí conmigo, hermanita ANA CASHUG, sin importar en donde estés quiero darte las gracias por ser parte de mí, siempre estarás en mis recuerdos y en mi corazón ñaña, y gracias por todas tus bendiciones, desde el cielo. ¡LOS AMO! De manera especial, agradecemos al Ab. David Mieles Velásquez, nuestro Tutor de tesis, quien con su carisma, paciencia, motivación, criterio y aliento supo enrumbar el desarrollo del presente trabajo investigativo. Son muchas las personas que han formado parte de mi vida estudiantil, a las que me encantaría agradecerles su amistad, consejos, apoyo, ánimo y compañía en los momentos más difíciles de mi vida. En especial a mis mejores amigos: William Donoso, Estefanía Limones, Patricia Chipantiza, Christian García y a todos mis compañeros de sexto curso año 2010. ELENA ALEXANDRA CASHUG SINALUISA III

Agradezco a Dios Por haberme dado la salud, y la fortaleza para culminar con éxito mi primera etapa de ser un profesional, que siempre me guie para hacer lo correcto sin desmayar. A mis padres hermosos, que con su trabajo, esfuerzo, sacrificio y confianza siempre me ayudaron en mis estudios y me dieron esa formación de superación en la vida y darme esa voluntad de no decaer ante las dificultades que atravesaba. A mis abuelos, que también me acompañaron en determinado momento de mi vida y me dieron sus sabios consejos. Le doy gracias a Dios por tener con vida a dos de ellos, que con su amor formaron mi nobleza y carisma algo que solo lo heredas de ellos. A mi hermano, que siempre estuvo presente para conversar de mis problemas y en mi etapa de mi formación estuvo conmigo dándome un aliento y un abrazo. A mis amigos, esta palabra encierra muchas cosas y cualquiera no se le puede dar esta calidad de amigo, pero conocí y compartí con amigas que juntos nos enfrentamos a muchas vicisitudes de la vida estudiantil, gracias Mi amiga, enamorada, y mi futura novia, le doy gracias por comprenderme y ayudarme en lo que estuvo a su alcance, la amo con mi corazón.

Christian Eduardo García Jara IV

CERTIFICACIÓN DE AUTORÍA Y CESIÓN DE DERECHOS DEL AUTOR

Guayaquil, de Octubre del 2012

ELENA ALEXANDRA CASHUG SINALUISA Y CHRISTIAN EDUARDO GARCÍA JARA, declaramos bajo juramento, que la autoría del presente trabajo nos corresponden totalmente y nos responsabilizamos de los criterios y opiniones que en el mismo se declaran, como producto de la investigación que hemos realizado. De la misma forma, cedemos nuestros derechos de autores a la Universidad Laica Vicente Rocafuerte de Guayaquil, según lo establecido por la Ley de Propiedad Intelectual, su Reglamento y Normativa Institucional vigente.

______________________________________ Elena Alexandra Cashug Sinaluisa

______________________________________ Christian Eduardo García Jara

V

CERTIFICACIÓN DEL TUTOR/DIRECTOR DEL PROYECTO DE INVESTIGACIÓN

Guayaquil, de Octubre del 2012

Certifico que el Proyecto de investigación titulado “PLUSVALÍA: INCIDENCIA SOCIAL EN EL CANTÓN DAULE DE LA PROVINCIA DEL GUAYAS POR LA APLICACIÓN DEL AUMENTO DEL 5% DEL IMPUESTO A LA PLUSVALÍA SEGÚN LA LEY COOTAD”, ha sido elaborado por ELENA ALEXANDRA CASHUG SINALUISA Y CHRISTIAN EDUARDO GARCÍA JARA, bajo mi tutoría / dirección, y que el mismo reúne los requisitos para ser defendido ante tribunal Examinador que se designe al efecto.

___________________________________ Abg. DAVID MIELES VELÁSQUEZ

VI

RESUMEN EJECUTIVO La Constitución de la República del Ecuador 2008, creó una estructura organizacional diferente a la que tradicionalmente se mantenía por muchos años. Este cambio se dio a la nueva reforma constitucional, que se llevo a cabo en la ciudad de Montecristi, de la cual todos los ciudadanos fuimos participes. Siendo de esta manera como se dio inicio a un análisis de las nuevas reformas planteadas en la nueva constitución, así mismo ante esta reforma se manifestaron posteriormente una oleada de reformas en las subsiguientes leyes supeditadas a la carta magna. Razón por la cual, tenemos actualmente la nueva ley denominada El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, es decir ya relacionado como COOTAD, antiguamente Ley de Régimen Municipal derogada por la antes mencionada Ley existente en la actualidad. El COOTAD forma parte del grupo de normas, que debían ser aprobadas en forma prioritaria, de acuerdo a la Disposición Transitoria Primera de la Constitución de la República del Ecuador. El presente trabajo investigativo, lo iniciaremos analizando el COOTAD desde un parámetro estudiantil, debiendo recalcar que es un análisis de forma especifico a la nueva estructura organizacional. Del cual el Código tiene disposiciones sobre una estructura territorial fundada especialmente en la equidad, para así mismo, tener equidad económica social, es decir, se detalla que esta ley se orienta hacia un modelo de desarrollo equitativo, mediante el fortalecimiento del Estado, desde las unidades de gobierno más cercanas a la población (juntas parroquiales), hasta el Gobierno Central. Porque todos estos organismos (municipios, gobiernos provinciales, gobiernos regionales) buscan fortalecer al Estado mediante la consolidación de cada uno de los niveles de gobierno, a través del establecimiento preciso de los roles y competencias de cada uno de ellos. Finalizando con el objetivo central el tema propuesto: “Plusvalía: Incidencia Social en el Cantón Daule de la Provincia del Guayas por la Aplicación del Aumento del 5% del Impuesto a la Plusvalía según la Ley COOTAD”, se resume así el contenido de la tesis: VII

El capítulo I, trata sobre los aspectos fundamentales de La Organización Territorial del Estado Ecuatoriano, Gobiernos Autónomos Descentralizados, y La Descentralización, importancia que se le da a este tema, es que se conozca la actual forma de organización estatal y local, en que los gobiernos autónomos ya no dependen exclusivamente del central, como sucedía anteriormente, cuya concentración de poderes ahogó el sistema administrativo. Con la descentralización, los gobiernos autónomos se convierten en los destinatarios de competencias antes exclusivas del Estado, que les permite una amplia gama de posibilidades como la gestión directa, la prestación de servicios, dictar sus propias leyes, ejercer la porción de poder ejecutivo no reservada a las autoridades centrales, siempre y cuando; no rompa los lazos de subordinación que ligan a las entidades descentralizadas con los órganos centrales.

En el capítulo II versará sobre el Gobierno Municipal, hoy en día, resultado de la constante evolución del Derecho y las nuevas tendencias del mismo, y sobre todo con el objeto de dar paso a una descentralización real, la Constitución de la República, ha dado un giro importante en cuanto a Gobiernos Seccionales se refiere, reestructurándolos tanto en el ámbito político como administrativo.

El capítulo III se enfocará sobre los aspectos fundamentales del sistema tributario su reseña histórica, la potestad tributaria, clasificación de los tributos, los principios y características del sistema tributario.

En el capítulo IV hace un breve análisis sobre el cantón Daule y de la existencia del problema que trata nuestro tema propuesto en este Cantón.

Y finalmente, en el capítulo V

y VI se refiere a las aplicaciones, análisis e

interpretaciones de las encuestas y entrevistas, que se realizaran en el cantón Daule. Con las conclusiones y recomendaciones, se finaliza el estudio de la aplicación del impuesto a la plusvalía (su incremento del 5% al 10%).

VIII

INDICE GENERAL Páginas DEDICATORIA........................................................................................................ I AGRADECIMIENTO............................................................................................... III CERTIFICACIÓN AUTORIA Y CESION DE DERECHOS DEL AUTOR... V CERTIFICACION

DEL

TUTOR/DIRECTOR

DEL

PROYECTO

DE

INVESTIGACION................................................................................................... VI RESÚMEN EJECUTIVO........................................................................................VII CONTENIDO........................................................................................................... IX ABREVIATURAS.................................................................................................. XIV INTRODUCCIÓN................................................................................................. XV CONTENIDO PLUSVALIA.- INCIDENCIA SOCIAL EN EL CANTÓN DAULE DE LA PROVINCIA DEL GUAYAS POR LA APLICACIÓN DEL AUMENTO DEL 5% DEL IMPUESTO A LA PLUSVALÍA SEGÚN LA LEY COOTAD.

MARCO GENERAL DE LA INVESTIGACION 1.1.- Planteamiento del problema................................................................................. 1 IMPUESTO A LA PLUSVALÍA 1.2.- Formulación del problema.................................................................................... 2 Sera posible la aplicación de un mínimo porcentaje en el impuesto a la plusvalía? 1.3.-Justificacion e Importancia de la Investigación..................................................... 4 Recaudación e incremento excesivo

IX

CAPITULO I FUNDAMENTACIÒN TEÒRICA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL 1. Los Gobiernos Autónomos Descentralizados...................................................... 11 1.1 Concepto................................................................................................................ 13 1.2 Definición.............................................................................................................. 15 1.3 Antecedentes Históricos....................................................................................... 15 1.3.1 Autonomía...................................................................................................... 16 1.3.2 Descentralización Constitucional................................................................... 18 1.4 Constitución- Fusión y Supresión........................................................................ 24 1.5 Integrantes........................................................................................................... 26 1.6 Fines y Funciones principales.............................................................................. 27 1.7 Descentralización................................................................................................. 31 1.7.1 Concepto........................................................................................................ 38 1.7.2 Definición...................................................................................................... 43 1.7.3 Autonomía..................................................................................................... 46 1.8 Antecedentes Constitucionales y leyes del Ecuador........................................... 49 CAPITULO II 2. Municipio 2.1 Antecedentes Históricos...................................................................................... 55 2.1.1 Institución Municipal en nuestros días.......................................................... 66 2.2 Naturaleza Jurídica Municipal............................................................................. 68 X

2.3 Autonomía Municipal.......................................................................................... 69 2.4 Fines y Funciones................................................................................................ 75 2.5 Los Órganos del Gobierno Municipal................................................................. 77 CAPITULO III 3. Sistema Tributario Municipal............................................................................. 82 3.1Tributos................................................................................................................ 82 3.1.1 Concepto......................................................................................................... 83 3.1.2 Definición....................................................................................................... 84 3.2 Impuestos............................................................................................................. 86 3.2.1 Concepto........................................................................................................ 89 3.2.2 Clases de impuestos....................................................................................... 90 3.3 Tasas................................................................................................................... 102 3.3.1 Concepto....................................................................................................... 103 3.3.2 Clases de Tasas.............................................................................................. 103 3.4 Contribuciones Especiales de Mejoras............................................................... 104 3.4.1 Concepto...................................................................................................... 104 3.4.2 Clases de Contribuciones Especiales de Mejoras......................................... 105 CAPITULO IV 4. PASADO Y PRESENTE DEL CANTÓN DAULE 4.1 ¿Cómo nació el Cantón Daule?.......................................................................... 106 4.2 El cantón Daule en la actualidad: misión y visión............................................. 108 4.3 La población del cantón Daule: sectores que conforman.................................. 109 XI

4.3.1 Obras y Proyectos del cantón....................................................................... 110 4.3.2 La educación en el cantón........................................................................... 111 4.3.3 Tendencias económicas del cantón............................................................. 113 4.4Diagnóstico en la Aplicación de los impuestos.................................................. 114

4.5 Antecedentes de la Aplicación de los Impuestos............................................... 116

4.6 Fuentes de la Obligación Tributaria Municipal................................................... 118

4.7 Presupuesto Municipal........................................................................................ 118

4.8 Característica Municipal...................................................................................... 124

5. Análisis Comparativo entre los Municipios......................................................... 125 5.1 Análisis Comparativo Porcentual de Cumplimiento: Impuesto Recaudado..... 128 6. Reformas y derogaciones..................................................................................... 129 CAPITULO V 5. MÉTODOS, TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN 5.1 Diseño de la Investigación................................................................................... 131 5.1.1 Universo y Muestra......................................................................................... 132 5.1.2 Tipo de Investigación...................................................................................... 132 5.2 Métodos................................................................................................................ 133 5.2.1 Método Científico........................................................................................... 133 5.2.2 Método Inductivo-Deductivo......................................................................... 133 XII

5.2.3 Método Analítico-Sintético............................................................................. 133 5.2.4 Método Jurídico Descriptivo........................................................................... 133 5.2.5 Método Histórico-Lógico................................................................................ 133 5.3 Técnicas e Instrumentos para obtención de información..................................... 134 5.3.1 Técnica de Observación.................................................................................. 134 5.3.2 Técnica de Fichaje.......................................................................................... 134 5.3.3 Técnica de Investigación de Campo.............................................................. 135 5.3.3.1 La Encuesta.................................................................................................. 135 5.3.3.2 La Entrevista................................................................................................ 135 5.4 Procesamientos de Datos..................................................................................... 140 CAPÍTULO VI 6. PROCESAMIENTO DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS 6.1 ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS 6.1.1 Análisis e Interpretación de la Encuesta y Entrevista....................................... 141 CAPÍTULO VII 7. CONCLUSIONES 7.1 Conclusiones....................................................................................................... 153 7.2 Recomendaciones................................................................................................ 154 8. BIBLIOGRAFIA.................................................................................................. 155 9. ANEXOS............................................................................................................... 159

XIII

ABREVIATURAS

COOTAD:

Código

Orgánico

de

Organización

Territorial,

Autonomía

y

Descentralización GAD: Gobiernos Autónomos Descentralizados LORM: Ley Orgánica de Régimen Municipal PGE: Presupuesto General del Estado SENPLADES: Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo AME: Asociación de Municipalidades del Ecuador MEF: Ministerio de Economía y Finanzas CONCOPE: Consorcio de Consejos Provinciales CONAJUPARE: Consejo Nacional de Juntas Parroquiales del Ecuador JUNAPLA: Junta Nacional de Planificación CONAM: Consejo Nacional de Modernización PND: Plan Nacional de Descentralización

XIV

INTRODUCCIÓN Nuestro trabajo de investigación tiene como objetivo central el conocer y analizar la aplicación del aumento del 5% al impuesto a la plusvalía e incidencias sociales que se dan en el cantón Daule debido a esta problemática recarga a la plusvalía. Por lo que, consideramos necesario también abarcar en temas que interesan a la ciencia del derecho que resulta indispensable hacer una breve referencia, se resume así: El primer capítulo es una descripción de la Organización Territorial de la República del Ecuador, los Gobiernos Autónomos Descentralizados y la Descentralización, que se conozca la actual forma de organización estatal y local, en que los gobiernos autónomos ya no dependen exclusivamente del central, como sucedía anteriormente, cuya concentración de poderes ahogó el sistema administrativo. Con la descentralización, los gobiernos autónomos se convierten en los destinatarios de competencias antes exclusivas del Estado, que les permite una amplia gama de posibilidades como la gestión directa, la prestación de servicios, dictar sus propias leyes, ejercer la porción de poder ejecutivo no reservada a las autoridades centrales, siempre y cuando; no rompa los lazos de subordinación que ligan a las entidades descentralizadas con los órganos centrales. El segundo capítulo es sobre los Gobiernos Municipales con énfasis en su funcionalidad, autonomía, naturaleza y competencias otorgadas por la Carta Magna del 2008 y por el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización. Constitución de la República, que ha dado un giro importante en cuanto a Gobiernos Seccionales se refiere, reestructurándolos tanto en el ámbito político como administrativo. El tercer capítulo recoge una revisión del actual Sistema Tributario Municipal, de acuerdo

el Código Orgánico de

Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, en donde se analiza los ingresos tributarios municipales desagregados en impuestos, tasas y contribuciones especiales de mejoras y su normativa. El cuarto capítulo establece un breve diagnóstico sobre el cantón Daule en cuanto a sus sectores, pobladores, educación, vivienda, servicios básicos, etc., y de la existencia del problema que trata nuestro tema propuesto. En el capítulo V se presentan los métodos, técnicas e instrumentos utilizados para la recolección de los datos. El capítulo VI, se aplica, analiza e interpretamos los resultados obtenidos. Como último, capítulo VII tendremos las conclusiones y recomendaciones, que se derivan del trabajo realizado y se describe la bibliografía, leyes y fuentes de consultad utilizada.

XV

MARCO GENERAL DE LA INVESTIGACIÓN

Tema: Plusvalía: Incidencia Social en El Cantón Daule de la Provincia del Guayas por la Aplicación del Aumento del 5% del Impuesto a la Plusvalía según la Ley Cootad.

1.1.- PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Impuesto a la Plusvalía

A partir del 19 de octubre del 2010, se promulgo en el Registro Oficial No-303 el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD), en el cual registra un aumento al impuesto a las Utilidades en la Transferencia de Predios Urbanos y Plusvalía de los mismos del 5 al 10%, durante estos últimos dos años se ha detectado una incidencia en la economía tanto en las clases sociales baja, media y alta, viéndose más afectada en las dos primeras. Nuestro problema está enfocado que dicho aumento afecta económicamente para adquirir una vivienda por parte de los habitantes del Cantón Daule Provincia del Guayas, y que la Muy Ilustre Municipalidad de Daule, no ha asumido una ordenanza que regule este aumento, provocando el malestar de los moradores. Nuestra investigación va encaminada a demostrar que la forma de recaudación de este impuesto varía según el cantón, pues en el caso de la adquisición de predios urbanos, cada municipio interpretará la disposición del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD).

Ley que es aplicada de

forma arbitraria, sin un estudio técnico socioeconómico pormenorizado de la situación real de cada territorio ecuatoriano, pero especialmente en el cantón: Daule. Por lo que, resulta ahora más difícil comprar un inmueble urbano, ya que no solo incluye tener presupuesto o financiamiento para asumir el costo de la vivienda, sino también otros valores que se pueden sumar al final de la adquisición y que dependen de la jurisdicción del cantón en el que se encuentre.

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Dicho Impuesto de Transferencia de Dominio debe ser asumido por el vendedor del inmueble, ya que este es el que se está beneficiando del bien, pero este rubro lo recargan contractualmente a los clientes que desean adquirir una vivienda, muchos de estos casos se dan en grandes promotores inmobiliarias.

1.2.- Formulación del Problema Sera posible la aplicación de un mínimo porcentaje en el impuesto a la plusvalía?

La aplicación del Impuesto a la plusvalía del 10%, resulta uno de los impuestos imperceptibles que afecta gravemente al ciudadano que adquiera o compra predios urbanos. El problema que trae consigo esta aplicación de la normativa, es de consecuencias graves no solo para los sujetos pasivos de este impuesto que son los principales perjudicados, sino también para el Cantón Daule que se verá afectado en su competitividad y desarrollo económico respecto a otras del País. Otros que se incluyen a este problema sobre el aumento de este impuesto y que perjudica aun más, es al sector de la construcción inmobiliaria que han sido durante años el más golpeado por la economía. El sector de la construcción, por su gran encadenamiento con el resto de sectores productivos, posibilita la generación directa e indirecta de fuentes de trabajo y aporta al dinamismo de la economía en general. Además, lo que resalta en el sector inmobiliario es que contribuye con el pago anticipado del impuesto a la renta al SRI, valor que es mayor al que se debería pagar al finalizar el ejercicio fiscal, ya que al tener como crédito tributario el certificado de pago del impuesto a la utilidad municipal, en la práctica no serviría para nada; esto ocasionaría que este impuesto se convierta en un costo adicional al proyecto, incrementando el precio final de la vivienda. Los márgenes de utilidad del sector inmobiliario varían del 5% al 10%, en proyectos que demandan para su implementación tiempos que van hasta dos años, por lo que la propuesta municipal de incrementar el impuesto a la utilidad y plusvalía al 10% se 2|Página

convierte en una desmotivación al sector y su impacto negativo se reflejaría de manera inmediata en la disminución de plazas de trabajo y en la economía de los ciudadanos. El impacto para los proyectos que están en marcha y en proceso de transferencia de dominio sería más grave aún, ya que el precio de venta establecido no considera este costo adicional propuesto por la municipalidad. El Código de Organización Territorial, vigente desde el pasado 19 de octubre, dispone un impuesto del 10% sobre las utilidades y plusvalía que provengan de la transferencia de inmuebles urbanos, pero a la vez deja opción a los municipios a modificar el porcentaje. Modificación que se espera a través de los

Concejos Cantonales, a establecer

parámetros razonables para el pago. Con el pago de este impuesto, es más difícil adquirir propiedades, porque produce una inflación en los precios, por ejemplo, una propiedad que se compró en 7.000 dólares hace 7 ó 8 años, y hoy en día ya sea la va adquirir o comprar el bien en 60.000 dólares. Aquí hay una diferencia de valor de 53.000 dólares entre el precio de compra anterior y de la actualidad, por el cual se le cobra el 10% al vendedor y/o comprador del bien, es decir 5.300 dólares por concepto de impuesto de plusvalía, esto en la práctica es aplicada. Está bien que los organismos cobren valores, porque con esos recursos se hacen obras, etc., pero estos montos son muy excesivos e impactan en la economía de las familias ecuatorianas que anhelan adquirir o vender su vivienda propia. La reforma es preocupante y delicada por cuanto, la Ley COOTAD deja claramente una puerta abierta para potenciales abusos y arbitrariedades de cada municipalidad y lo más importante se vulnere el buen vivir y al derecho a una vivienda digna, y a un techo para proteger a la familia.

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1.3.- JUSTIFICACIÓN: Recaudación e incremento excesivo

Nuestra investigación es importante, porque se ve afectado la economía del ciudadano común ya que por este impuesto de la Plusvalía del 10%, tiene que pagar rubros adicionales, y dicho valor no se encuentra dentro del presupuesto para adquirir la vivienda. El excesivo incremento al impuesto a la plusvalía del 5% al 10%, nos hace ver que la forma de cálculo que realiza cada municipio sobre los bienes inmuebles no se ajustan a la realidad económica actual en nuestro país, y es así que, eso crea consecuencias graves en cuanto a la adquisición de un bien inmueble en el presente y futuro. El porcentaje se calcula sobre el monto entre el valor que la persona compró la propiedad y en el que vende. El cobro de este 10% varía según el cantón, pues para calcular el impuesto a la plusvalía que rige desde Octubre del 2010 en que cambió dicho porcentaje de cobro de 0,5 a 10 en las ganancias generadas por la venta de una vivienda, ya sea nueva o usada, cada municipio tiene la facultad de reglamentarlo de acuerdo a las necesidades y es así que esto ha causado variadas interpretaciones a la nueva reglamentación del Cootad. Por lo que las municipalidades tienen una puerta abierta para las potenciales arbitrariedades y abusos de la delicada reforma, por cuanto hay ocasiones en que los municipios nunca toman en cuenta las condiciones de vida de las personas, es decir enfocándose en lo prioritario que es la ciudadanía y sus derechos consagrados en la constitución en los artículos # 30 y 31 Por ello, es importante que el municipio del Cantón Daule al cual se enfoca nuestro trabajo, se creen incentivos tributarios que atraigan nuevas inversiones y que permitan a las ya existentes su desarrollo pleno, pero el cambio se debe hacer en cuanto al

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impuesto a la plusvalía ya que este afecta gravemente a la ciudadanía Dauleña, quienes son personas de escasos recursos. Con el fin por parte del gobierno municipal de obtener más recursos pueden arbitraria y abusivamente hacer uso de la amplia facultad tributaria que le da la COOTAD para aplicar dicho porcentaje, es decir que son autónomos para crear, modificar, exonerar o suprimir mediante ordenanzas. Es así, que empezamos a demostrar nuestro propósito de investigación sobre la aplicación del impuesto a la plusvalía, englobe una reforma Constitucional al artículo 30, para que se omita la frase “con independencia” y consecuentemente una reforma al artículo 556 de la Cootad donde exista coherencia y concordancia entre leyes, “ Se establece el impuesto del 5 por ciento(5%) sobre las utilidades y plusvalía que provengan de la transferencia de inmuebles urbanos, especialmente en la venta de dicho inmueble, por lo que se le dará prioridad al comprador adquirir una vivienda de acuerdo a su situación social y económica ”. Por ello, nuestra propuesta es llegar a que se regule y disminuya un cierto porcentaje del impuesto, y para lograrlo primero los municipios deben crear una nueva ordenanza que modifique la actual y regule dicho porcentaje para que sea aplicada equitativamente no solo para el Cantón Daule sino también para la ciudadanía en general. El objetivo de este trabajo, es que sea modificado mediante un nuevo proyecto de Ordenanza la disminución y correcta aplicación del porcentaje del Impuesto a la Plusvalía, que dispone el COOTAD, del cual nos hacemos referencia por lo excesivo incremento en su porcentaje y esto acarrea al cobro doble de lo que anteriormente se lo hacía, se lo debería aplicar de acuerdo a la situación económica y social de cada ciudad. Por supuesto que, es indispensable que sea socializado entre quienes somos los actores o estamos vinculados a estos actos de transferencia de dominio. Todo esto con el objeto de lograr una ordenanza, que contenga los criterios que permitan su legitimidad, aplicabilidad y aceptación por parte de la ciudadanía en general y del gobierno local.

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En vista, de que nuestra investigación es un diseño cualitativo, consideramos como hipótesis la de establecer si se obtuvieron resultados favorables esperados por el incremento del impuesto a la Plusvalía. Tanto en los Gobiernos autónomos como en la ciudadanía en general, pues la reforma tiene un año de vigencia.

Establecer diferencias entre la adquisición de una casa nueva o una antigua, y la repercusión al momento pagar el impuesto a la Plusvalía, y a establecer a que deducciones tiene por derecho. La ciudadanía por mejorar su status de vida y tener su casa propia se obliga a endeudarse o adquiriendo obligaciones con entidades financieras con altos intereses. Y como se vio afectado tanto social y económicamente con el incremento de la Plusvalía al sector de la clase media. En este trabajo, nuestra metodología la realizaremos aplicando el diseño cualitativo ya que es tarea del investigador entender y establecer de una manera vivencial y real la repercusión del impuesto a la Plusvalía. Por lo que, el Universo Muestral de esta investigación se enmarcara al tema PLUSVALIA: INCIDENCIA SOCIAL EN EL CANTÓN DAULE DE LA PROVINCIA DEL GUAYAS POR LA APLICACIÓN DEL AUMENTO DEL 5% DEL IMPUESTO A LA PLUSVALÍA SEGÚN LA LEY COOTAD. El tipo de investigación que se aplicara en nuestro tema de proyecto es Jurídico Propositivo ya que vamos a evaluar fallas en la aplicación de la norma de la Plusvalía y así también proponer posibles soluciones. Utilizaremos la investigación de campo ya que existe una variable externa no comprobada y con el fin de describir la realidad social sobre este acontecimiento particular para esto nos movilizaremos a la ciudad de Daule, donde entrevistaremos a la comunidad.

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CAPITULO I MARCO TEORICO

Entre los antecedentes investigativos podemos precisar los que a continuación se consideran: El tema que se ha propuesto, responde a un problema vital de nuestra realidad y medio social, consideramos que es categórico conocer nuestra realidad justamente a través del cumplimiento de requisitos académicos, como el trabajo investigativo, pues, solamente cuando conozcamos nuestra realidad, llegaremos a niveles de concientización para mancomunadamente luchar por un cambio, por una nueva realidad que refleje el bienestar colectivo de nuestra sociedad.

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ECUADOR

Iniciaremos este trabajo de investigación con una breve descripción del modelo de Organización Territorial ecuatoriano actual, configurado en la “Constitución de 1998”1. Con la aprobación de la Constitución en octubre del 2008 se ha organizado el territorio de diferente forma. Esto es, que la nueva Organización Territorial que el gobierno impulso fue para excluir la desigualdad y la inequidad. De manera que el Estado le dio un nuevo horizonte político al desarrollo territorial, en el que se profundiza al sistema democrático y su enfoque al de la justicia regional y espacial, a través de políticas que compensen los desequilibrios territoriales. La justicia regional se promueve por los articulados del Gobierno Central con los del Gobiernos Autónomos Descentralizados con la finalidad de superar las desigualdades entre los territorios e integrar la nación.

1

Asamblea Nacional Constituyente. (1998). Constitución Politica del Ecuador. Montecristi- Ecuador. R.O. #001, 11 de Agosto de 1998.

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Por ello, el País a través de los años sumido en la profunda desigualdad en el desarrollo territorial ha conducido a provincias, cantones, parroquias, movimientos sociales y cívicos, a desarrollar una lucha histórica por erradicar el centralismo y por superar el regionalismo que ha ocasionado la fragmentación e impide la construcción de un proyecto nacional de desarrollo.

Con esta reorganización territorial del Estado, el Ecuador refuerza su autonomía territorial e impulsa decididamente la descentralización y la democratización de los diferentes niveles de gobierno. El objetivo principal de este cambio, es con la finalidad de que haya una equidad interterritorial y la transformación que establece nuestra Constitución, es decir, promover el desarrollo equitativo, solidario, y sustentable del territorio, así, como el desarrollo social y económico de la población. Constitución que se encuentra vigente en nuestro País desde el 20 de Octubre de 2008, la misma que da las distintas transformaciones constitucionales para el desarrollo de un nuevo cuerpo legal y que a la vez, de cumplimiento a la disposición en su TITULO V, se refiere a la Organización Territorial del Estado, para que sea regulada la descentralización territorial de los distintos niveles de gobierno. Debido a la nueva estructura territorial del Estado, nuestro país tuvo que crear a la nueva ley COOTAD, quien dio un nuevo giro antes las demás leyes ya derogadas y es así que, inicia la reforma al régimen de competencias del gobierno central y de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, por esta razón se establecen competencias que son exclusivas del gobierno central, otras competencias que son exclusivas de los Gobiernos Autónomos Descentralizados y otras que son concurrentes entre estos niveles de gobierno. Adicionalmente, desde SENPLADES se ha planificado una estructura funcional de la Función Ejecutiva. “La nueva estructura funcional de la Función Ejecutiva cuenta con un diseño que permite fortalecer la planificación, gestión, seguimiento, coordinación entre entidades gubernamentales, rectoría de la política pública, la regulación de las acciones públicas y privadas, y la ejecución de procesos de descentralización y desconcentración.

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En consecuencia, las entidades gubernamentales tendrán las siguientes funciones: - Secretaría de la Administración Pública: Seguimiento de la gestión - Secretaría de Planificación y Desarrollo: Planificación estratégica, evaluación de impacto - Ministerios Coordinadores: Coordinación y definición de política intersectorial - Ministerios Sectoriales: Rectoría de la política, regulación y ejecución - Entidades Regionales: Desconcentración, planificación territorial y regional”2. En un breve resumen hablaremos sobre la creación de la Ley COOTAD. Este Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), el cual fue aprobado y enviado a la Comisión de Gobiernos Autónomos Descentralización, Competencias y Organización del Territorio, para sus respectivos debates, encuentros y discusiones para su creación. En efecto su debate fue en primera instancia con una desventaja al llegar el último día de funciones de la Comisión Legislativa, durante la transición, el 30 de julio de 2009, pero estas dificultades se fueron subsanando en el camino y fueron necesarias dos prórrogas para entrar en segundo debate por la Asamblea Nacional y así

finalmente con todas las

observaciones que requería esta ley, entre ellos, con gremios como la Asociación de Municipales del Ecuador (AME), el Consorcio de Consejos Provinciales (CONCOPE),

el

(CONAJUPARE)

Consejo

Nacional

de

Juntas

Parroquiales

del

Ecuador

y también con las comunas, comunidades, pueblos y

nacionalidades indígenas, afro ecuatorianas y montubias, para llegar a un consenso sobre la normativa, lograr “el 11 de Agosto de 2010 tras un largo proceso, a votación y aprobación definitiva con 82 votos a favor, 10 en contra y 30 abstenciones.

Finalmente, el COOTAD con sus 640 artículos (598 artículos, 9 disposiciones generales, 31disposiciones transitorias y dos reformatorias) se convirtió en Ley de la

2

Reforma Democrática del Estado. Rediseño de la Función Ejecutiva: De las carteras de Estado y su

modelo de gestión y de la organización territorial, pág. 19.

9|Página

República del Ecuador, el 19 de Octubre de 2010, una vez publicado en el Registro Oficial”.3 A través de este Código se pretenden regular los gobiernos autónomos descentralizados, el ejercicio de las competencias exclusivas y concurrentes y los procesos de descentralización y desconcentración.

En este Código se busca fortalecer al Estado mediante la consolidación de cada uno de los niveles de gobierno, a través del establecimiento preciso de los roles y competencias de cada uno de ellos. En consecuencia, se prevé que el gobierno central tenga competencias exclusivas en cuanto a rectoría y regulación, lo que implica la elaboración y expedición de políticas públicas, normativa, estándares y manuales de procedimiento. A su vez, las competencias concurrentes en los niveles descentralizados y desconcentrados son la planificación, coordinación, gestión y control. La planificación comprende la elaboración de planes, programas y proyectos. La coordinación implica la elaboración de convenios y proyectos intersectoriales. La gestión se relaciona con los programas y proyectos ejecutados. El control comprende el monitoreo y la evaluación de la ejecución de los programas. (reforma

democrática del estado regional, tipologías de desconcentración, SENPLADES,

AGOSTO 2009.)

Con estos antecedentes, nosotros estaremos en condiciones de analizar el nuevo modelo de los gobiernos autónomos descentralizados propuesto por la nueva Constitución en el marco del “Estado constitucional de derechos”4.

3

Constituyente, A. N. (2010). Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización. Quito- Ecuador: R.O. No. 303, 19 de Octubre del 2010, p.6. 4

Asamblea Nacional Constituyente. (2008). Constitución Política del Ecuador. Quito-Ecuador.

Corporación de Estudios y Publicaciones. Art.1 inciso primero, 20 de Octubre del 2008.

10 | P á g i n a

1. GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS (GADs)

En este contexto, el presente trabajo de investigación se realiza con la finalidad de analizar el marco legal e institucional de los Gobiernos Autónomos Descentralizados en relación a la nueva organización territorial y las competencias y atribuciones en materia municipal. A la vez, se busca identificar las oportunidades que tienen los Gobiernos Autónomos Descentralizados municipales para la aplicación de los impuestos, especialmente sobre las Utilidades y plusvalía que provengan de la transferencia de inmuebles urbanos del Cantón Daule y áreas sensibles que se encuentran dentro de sus jurisdicciones. Esto se lo abarcará más adelante, en la medida que vamos desarrollando nuestra investigación.

Dentro de este capítulo se van a establecer las conceptualizaciones de cada uno de estos términos (gobierno, autónomo y descentralización), así como sus elementos característicos, ya que es necesario comprender si cada uno de ellos tiene su propia independencia o cada uno depende del otro o estos tres conceptos forman uno solo. Es necesario, previamente, para establecer algunas conceptualizaciones sobre gobierno, revisar lo que manifiesta el inciso primero del artículo 1 de la Constitución de la República del Ecuador que manifiesta: “El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna en manera descentralizada.”5 De este texto constitucional se desprende que el gobierno es quien administra el Estado, el que tiene a su cargo la administración de la Nación y de sus instituciones que la rigen y que dentro del Ecuador esta administración debe ser descentralizada, es decir, la voluntad popular determinó que el Ecuador tenga este tipo de gobierno. Ha de entenderse que el gobierno tiene un máximo representante electo por voto popular, que en la anterior Constitución Política del Ecuador (1998), de manera más explícita 5

Asamblea Nacional Constituyente. (2008). Constitución Política del Ecuador. Quito-Ecuador.

Registro Oficial# 449, 20 de Octubre del 2008.

11 | P á g i n a

señalaba que el gobierno es presidencial, significando con ello que su máximo representante será el Presidente de la República, como en la actualidad efectivamente lo es. Adicionalmente en esta misma carta fundamental se indica que el gobierno es de administración descentralizada.

Con estos antecedentes constitucionales ecuatorianos, veremos varios conceptos de lo que significa Gobierno. En el diccionario Cabanellas lo define como: “Dirección o administración del Estado.|| Orden, régimen o sistema para regir la nación o alguna de sus provincias, regiones o municipios.|| Territorio, provincia, distrito, donde ejerce su autoridad un gobernador.”6 Cabanellas dice que, “gobierno es una acción y efecto de gobernar o gobernarse, tiene una forma política y es un conjunto de autoridades públicas que se encarga de regir a un territorio, provincia, distrito, donde ejerce como gobernador.” “El gobierno, en general, son las autoridades que dirigen, controlan, y administran las instituciones del Estado el cual consiste en la conducción política general o ejercicio del poder del Estado. En sentido estricto, habitualmente se entiende por tal órgano (que puede estar formado por un Presidente o Primer Ministro y un número variable de Ministros) al que la Constitución o la norma fundamental de un Estado atribuye la función o poder ejecutivo, y que ejerce el poder político sobre la sociedad.”7 “Por Gobierno entendemos al conjunto de órganos que lo ejercen y que en términos generales tienen la función compleja de guiar a las personas y administrar las cosas; o también se puede decir que es la organización específica del poder constituido al servicio del Estado.”8 6

Cabanellas, G. (1976). Diccionario de Derecho Usual, t.II. Buenos Aires-Heliasta. S.R.L., 9na. Ed, p.

265. 7

Dr. Borja Cevallos, R. (2003).Derecho Político y Constitucional, t. I, Quito, p. 135, citado por Jorge

Moreno Yánes, “Derecho Administrativo Hacia un Estado Social de Derecho y Autonomías”, Quito, Tinta Fresca Cía. Ltda., 2003, p. 82 8

Dr. Borja Cevallos, R. (2003)Derecho Político y Constitucional, t. I, Quito, p. 135, citado por Jorge Moreno Yánes, “Derecho Administrativo Hacia un Estado Social de Derecho y Autonomías”, Quito, Tinta Fresca Cía. Ltda., 2003, p. 82

12 | P á g i n a

Elementos Característicos

De estas conceptualizaciones y de lo que nuestra Constitución manifiesta, podemos desagregar, que los elementos que caracterizan a un gobierno, son la existencia de un Estado, territorio o jurisdicción, en donde geográficamente se ejerce la administración; la nación o ciudadanos, que por lo general lo elijen y sobre los cuales se ejerce este mandato de administrar; y, la investidura, poder o autoridad, concedido por el mandato popular (excepcionalmente existen otras manera de asumir un gobierno). Sin embargo, es necesario dejar establecido que el gobierno es distinto de lo que es el Estado, pues el gobierno puede cambiar, transformarse o alternarse, pero el Estado es único, permanente e idéntico, que de manera muy pero muy excepcional puede cambiar o desaparecer (guerra, invasión, etc..). Entonces podemos definir lo que significa un gobierno: Es la autoridad que dirige, controla y administra las instituciones del Estado el cual consiste en la conducción política general o ejercicio del poder del Estado. Dejamos en claro, que el gobierno no es lo mismo que el Estado, está vinculado a éste por el elemento poder. El gobierno pasa, cambia y se transforma, mientras que el Estado permanece idéntico.

Gobierno Autónomo Descentralizado

1.1 Concepto En

nuestro

Código

Orgánico

de

Organización

Territorial,

Autonomía

y

Descentralización (COOTAD) encontramos una conceptual para referirnos a los gobiernos autónomos descentralizados y es así que lo establece en su artículo 28, que dispone:

“Cada

circunscripción

territorial

tendrá

un

gobierno

autónomo

13 | P á g i n a

descentralizado para la promoción del desarrollo y la garantía del buen vivir, a través del ejercicio de sus competencias.

Estará integrado por ciudadanos electos democráticamente quienes ejercerán su representación

política.

Constituyen

gobiernos

autónomos

descentralizados:

regionales, provinciales, cantones o distritos metropolitanos, y parroquiales rurales.”9 Esto quiere decir que, un gobierno autónomo descentralizado tiene una obligación ya adquirida y es un organismo autónomo, que se encarga del desarrollo armónico, estimulando varios aspectos para el desarrollo colectivo de estas jurisdicciones, como es la autogestión de los sectores a su cargo

a los que permiten una estructura

económica, administrativa y social con cierta independencia, es decir, en su respectiva circunscripciones territoriales, bajo su responsabilidad, sin intervención de otro nivel de gobierno para que pueda desarrollarse de acuerdo a su múltiples necesidades sociales, de manera particular al incremento de la infraestructura pertinente, todo lo cual vaya en beneficio directo de esta colectividad que centenariamente ha sido olvidada por los poderes públicos, o sea en beneficio de sus habitantes.

En la Ley Orgánica del Régimen Municipal (LORM) en su artículo 1, establecía que: “Los Municipios es la sociedad política autónoma subordinada al orden jurídico constitucional del Estado, cuya finalidad es el bien común local y, dentro de este y en forma primordial, la atención de las necesidades de la ciudad, del área metropolitana y de las parroquias rurales de las respectiva jurisdicción”10.

Por lo tanto, los Municipios anteriormente se los definía como un ente autónomo descentralizado cuya finalidad es velar por el bienestar de sus habitantes a través de la facultad legislativa que le permitirá dictar, crear, modificar y suprimir ordenanzas y con ello direccionar su administración al reparto equitativo de los recursos públicos.

9

Constituyente, A. N. (2010). Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización. Quito- Ecuador: R.O. No. 303, 19 de Octubre del 2010. 10

Ley Orgánica del Régimen Municipal, Resolución Legislativa No. 22-058, publicada en el R.O. 280 del 8 de Marzo del 2001, p.5.

14 | P á g i n a

1.2 Definición De acuerdo a la Cootad, en su capítulo III artículo 53, nos define que son los gobiernos autónomos descentralizados municipales: “Los gobiernos autónomos descentralizados municipales son personas jurídicas de derecho público, con autonomía política, administrativa y financiera”11. Esto implica que, a pesar de lo señalado, el marco constitucional no les otorga a los gobiernos descentralizados autónomos, en sentido estricto, la “potestad legislativa”, que es la esencia de la “autonomía política”; es decir, no están en condiciones de aprobar leyes y crear su propia institucionalidad para el ejercicio del autogobierno. Sin embargo, en el Art. 240 de la Constitución, señala que “los gobiernos autónomos descentralizados de las regiones, distritos metropolitanos, provincias y cantones tendrán facultades legislativas en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales. Las juntas parroquiales rurales tendrán facultades reglamentarias. Además, todos los gobiernos autónomos descentralizados ejercerán facultades ejecutivas en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales”12.

Cabe precisar que las facultades legislativas señaladas se limitan a la aprobación de ordenanzas de cumplimiento obligatorio en los respectivos territorios, normas que, de acuerdo a propio texto constitucional, son de inferior jerarquía que las leyes.

1.3 Antecedentes Históricos La historia de los Gobiernos Autónomos Descentralizados en el Ecuador no cuenta con datos exactos de su creación, aunque podemos señalar que en la Ley anterior (LORM) tenía una denominación de Gobiernos Seccionales Autónomos, adoptado del nombre de Municipio. Los municipios aparecen en el siglo XII en algunas ciudades 11

Constituyente, A. N. (2010). Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización. Quito- Ecuador: R.O. No. 303, 19 de Octubre del 2010,P.39. 12

Asamblea Nacional Constituyente. (2008). Constitución Política del Ecuador. Quito-Ecuador. Biblioteca Jurídica,ed. 2012, p.130.

15 | P á g i n a

del imperio Romano en el proceso de la unión de las monarquías europeas, con la finalidad de satisfacer las necesidades de las comunidades que están fuera del alcance de las familias para atender los problemas diarios de los habitantes. Para el año 1830 ya existían 3 municipios que eran reconocidos con el nombre Departamento como son: Azuay, Guayas y Quito, y fueron los promotores para que el Ecuador se convierta en Estado Ecuatoriano al unirse entre sí formando un solo cuerpo independiente. En esta época los municipios eran considerados más importantes que el mismo Estado por que el poder que ejercían en las comunidades era más fuerte que el Estado Central. A partir de 1830 y las dieciocho réplicas de la Constitución se ha ido actualizando las funciones, estructura administrativa del Estado permitiendo al gobierno central designar a los municipios como entes autónomos capaces de generar sus propios ingresos para el bien común. En el Ecuador a partir de octubre de 2008 entra en vigencia la nueva Constitución de la República del Ecuador adoptando de esta manera a los Gobierno Autónomos Descentralizados (GAD), los mismos que se regirá bajo la Ley Cootad.

1.3.1 Autonomía La autonomía dentro del Ecuador ha tomado vigor especialmente en los niveles de gobierno subnacionales, que a partir del 20 de Octubre de 2008 en que se expidió la Constitución que nos rige, y por primera vez se establecieron como gobiernos autónomos descentralizados, a las juntas parroquiales rurales, los concejos municipales, los concejos metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos regionales, y decimos con mayor vigor, porque en la Constitución Política del año 1998, se empezó a impulsar la autonomía de los niveles de gobierno que existían en ese entonces, sin embargo, fueron cortos todos los esfuerzos realizados, porque no existían las normas legales que complementen o fortalezcan estos mandatos constitucionales, al contrario del presente, en el cual, se está construyendo un marco normativo, de manera inclusive consensuada con todos los niveles de gobierno, tendiente al fortalecimiento y desarrollo sostenido de la autonomía. Es tan importante 16 | P á g i n a

la autonomía que deben gozar estos niveles de gobierno, que de ella dependerá la eficacia de la descentralización o de la delegación, pues a través de la autonomía podrán regular la aplicación de los nuevos servicios o competencias que van a asumir y a ejercerlas dentro de su territorio. Ahora, con este breve antecedente, pasemos a la conceptualización de lo que constituye la autonomía. “Etimológicamente, autonomía significa poder para aprobar leyes y, en sentido amplio, suele equipararse a autogobierno, porque no sólo son importantes las leyes sino también el conjunto de elementos que intervienen en las políticas públicas, como la dimensión de la administración y los recursos financieros.”13 “La etimología propia proviene de Tucídides (maestro de Hobbes) y Jenofonte llamaban autonomía y los Romanos también denominaban autonomía a los Estados que se gobernaban por sus propias leyes y no estaban sometidos a ningún poder extranjero.”14 “En su definición etimológica, proviene del griego “autos” que significa uno mismo, por sí mismo y “nomos” que significa ley, por lo que autonomía significa la posibilidad de darse su propia ley. En una definición de carácter general, significa estado y condición del pueblo que goza de entera independencia, sin estar sujeto a otras leyes que a las dictadas por él y para él.”15 “Estado y condición del pueblo que goza de entera independencia, sin estar sujeto a otras leyes que a las dictadas por él y para él.”16

13

Segovia, L. O. (2001). Estado del debate sobre Autonomía Y Descentralización. Quito-Ecuador: Artes Gráficas Señal, 2001,p.25. 14

Enciclopedia Universal Ilustrada Europea Americana,t.VI. (1927). Madrid- España, Calpe: Omeba,t.IA,p.961,citado por Centro de Investigaciones de la Universidad Espíritu Santo,"Cuaderno de Investigaciones No.4". Guayaquil-Ecuador: Universidad Espíritu Santo, 2000,p.12. 15

Cabanellas, G. (1993). Diccionario Jurídico Elemental. Buenos Aires-Argentina, Editorial Heliasta S.R.L., 1993, 11va.ed, citado por Suing N, J.,"Gobiernos Autónomos Descentralizados", Loja: Editorial UTPL,2010.p.136. 16

Cabanellas, G. (1976). Diccionario de Derecho Usual,t. II. Buenos Aires,Heliasta S.R.L: 9na. ed.,p.234.

17 | P á g i n a

El artículo 5 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, que ha sido aprobado por la Asamblea Nacional, manifiesta: “La autonomía política, administrativa y financiera de los gobiernos autónomos descentralizados y regímenes especiales prevista en la Constitución comprende el derecho y la capacidad efectiva de estos niveles de gobierno para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios, en sus respectivas circunscripciones territoriales, bajo su responsabilidad, sin intervención de otro nivel de gobierno y en beneficio de sus habitantes.”17

1.3.1.1 Elementos Característicos De estas conceptualizaciones se puede concluir que los elementos característicos de la autonomía constituyen, la facultad o potestad entregada al gobierno, por mandato popular a través de la Constitución, para dictar su propia normatividad legal que le permita gobernar su territorio y a sus habitantes; un gobierno quien debe ejercitar esta autonomía; el territorio sobre el cual se va a ejercer esta facultad autonómica; y, el respeto a los demás niveles de gobierno, es decir, el conocimiento de las limitaciones que contiene la autonomía (gobiernos federales, subnacionales).

1.3.2 Descentralización Constitucional

La descentralización como fórmula política-administrativa de combate frente al centralismo, al monopolio, al desgaste administrativo que tuvo el Ecuador en su esfera político-administrativo, es decir es un proceso, contrario a la centralización, que por decenas de años, ha sido y sigue siendo uno de los principios fundamentales y pilares constitucionales sobre los cuales se levanta la administración y gobierno del Estado Ecuatoriano y por la cual los gobiernos autónomos descentralizados, han luchado permanentemente para que ésta, se la materialice y se aplique de manera despolitizada, 17

Constituyente, A. N. (2010). Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización. Quito- Ecuador: R.O. No. 303, 19 de Octubre del 2010, p.6.

18 | P á g i n a

desinteresada, con el solo objetivo de acercar los servicios públicos y crear nuevas oportunidades de mejoramiento económico y social a los ciudadanos y en este caso a los que viven más alejados de las capitales de provincia o cabeceras cantonales, es decir, con el único afán y de manera preferente, de mejorar la calidad de vida de la población más pobre, que por lo general se encuentra en los sectores rurales del país, y no siga siendo simplemente un procedimiento de presión política, cuando se lo consideraba, como un proceso descentralizador a la carta. Con este breve análisis se hace necesario conocer la conceptualización que hacen varios tratadistas sobre lo que significa la descentralización. “La descentralización es un proceso complejo tendiente a distribuir la centralidad (el poder) en el marco de la búsqueda del equilibrio democrático entre los poderes (la centralidad) existentes al interior del Estado, con la finalidad de profundizar la democracia, potenciar el desarrollo y mejorar la calidad de vida de la población.”18 “Descentralizar es transferir las funciones, atribuciones y responsabilidades y recursos del gobierno central a los gobiernos seccionales para que se puedan satisfacer mejor las demandas locales por servicios públicos, dado que los gobiernos seccionales conocen mejor que el gobierno central, lo que sus ciudadanos quieren, y porque cuando esas demandas cambian tienen más flexibilidad para satisfacerla.”19 “La coexistencia en un Estado conjuntamente con el ente central de varios entes locales, dotados todos de personalidad jurídica. Así en el Estado Federal.”20 “Delegación de poderes a las unidades subnacionales. Reconocimiento de grados de autonomía que generan decisiones vinculantes desde las unidades subnacionales. Reorganización administrativa que genera comportamientos precisos de los actores

18

Carrión M, F. (2007). La Descentralización en el Ecuador: opciones conparadas.QuitoEcuador:Crearimagen,p.32-33. 19

Modernización del Estado, C.N. (2005). Estado de Concreción del Proceso de Descentralización en elEcuador: Línea de base de la Descentralización a Julio de 2004. Quito-Ecuador: n.d., p.10. 20

María Diez,M. (2003). Derecho Administrativo, t. II, p. 77, citado por Jorge Moreno Yánes, “Derecho

Administrativo Hacia un Estado Social de Derecho y Autonomías”. Quito-Ecuador:Tinta Fresca Cía. Ltda., 2003, p. 238.

19 | P á g i n a

subnacionales. Rearticulación política y administrativa del Estado con la sociedad Civil.”21 “La descentralización en su acepción más amplia es la transferencia de competencias desde el nivel central de gobierno hacia otros niveles subnacionales. También es entendida

como

la

transferencia

de

poderes

políticos,

económicos

y

22

administrativos.”

“Mediante la descentralización administrativa se transfieren de manera definitiva funciones que desempeñan órganos de la Administración Central a favor de entidades de derecho público de la Administración Pública Institucional (descentralización funcional) o del Régimen Seccional Autónomo (descentralización territorial).”23 Los ámbitos o niveles de la descentralización serán profundizados más adelante, a propósito de la revisión del concepto de autonomía; no obstante, es importante señalar que una estrategia de descentralización incorpora tres aspectos fundamentales que deberían avanzar simultáneamente o, por lo menos, con una fuerte interrelación: lo administrativo, lo fiscal y lo político.

1.3.2.1 Elementos Característicos De los conceptos esgrimidos, podemos concluir que los elementos característicos de la descentralización son la existencia de un gobierno nacional o central; dentro de él, gobiernos subnacionales con la respectiva autonomía; normatividad clara y precisa que le permita al gobierno proceder a la descentralización; voluntad política del gobierno central; capacidad e infraestructura técnica, económica y del talento humano de los gobiernos subnacionales para ejercer las funciones o poderes que le fueren descentralizados; y, respeto a la unidad política y territorial del Estado.

21

Verdesoto Custode,L. (2001). Descentralizar Grados de Autonomía para Enriquecer la Democracia. Quito-Ecuador: ABYAYALA,2001, p. 20. 22

Suing Nagua, J. (2010). Gobiernos Autónomos Descentralizados. Loja- Ecuador: Editorial UTPL,2010,p. 69. 23

Noboa Bejarano.,G. (2002). Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva. Quito-Ecuador: R.O. #536, 18 de Marzo del 2002.

20 | P á g i n a

Es necesario aclarar que existen varias clases de descentralización, como son la descentralización política, mediante la cual se trata de mejorar la representación política en todos los niveles de gobierno, de lo que deviene una mejor y consolidada participación ciudadana; la descentralización administrativa, que consiste en la transferencia de competencias, recursos y capacidad de decisión del Estado a los niveles subnacionales; la descentralización fiscal, que se refiere a la redistribución de la riqueza y conlleva la posibilidad de generar sus propios recursos, así como puede constituir en la transferencia de los recursos presupuestarios del Estado; se manifiesta también que existen la descentralización territorial y funcional, pero dadas sus características, éstas, se subsumen en las dos primeras, por lo que ni es necesario mencionarlas. Con estos elementos, la descentralización podrá materializarse y hacerse efectiva de manera eficiente, a fin de que los servicios, bienes y beneficios que brinda el Estado Central, sean más eficientes, exista la mayor cobertura, mejore su calidad y se encuentren más cerca de los ciudadanos que viven en los sectores alejados de las capitales de provincia o de la capital del Estado y en especial de los más pobres, que en nuestro país son la mayoría de habitantes, existiendo mayor solidaridad de los entes públicos con los ciudadanos y entre ellos.

Con lo expresado, se puede concluir que con la descentralización el Estado y su gobierno se vuelve más humano y tiene mayor oportunidad de demostrar que sus políticas, objetivos y recursos, van dirigidos a los sectores, tanto territoriales como sociales, más vulnerables y desprotegidos, con el objeto de mejorar su calidad de vida y que las condiciones de desarrollo territorial sean equitativas y solidarias. Es necesario ratificar que la descentralización de ningún modo va a constituirse en una causal de secesión del territorio nacional, sino al contrario facilitará que la unidad nacional se fortalezca en la diversidad, pues todos los ciudadanos y todos sus territorios, sea cual fuere su raza, nacionalidad, condición social, económica, costumbres, tendrán las mismas oportunidades de que sus necesidades y requerimientos sean atendidas de la mejor forma por sus estructuras gobernantes y autoridades.

21 | P á g i n a

1.3.3 Gobierno Local

Concluimos estas conceptualizaciones de cada uno de estos términos (gobierno, autónomo y descentralización), brevemente dadas anteriormente, para finalmente entender la conceptualización de: El gobierno local. Es el gobierno distinto del nacional, es decir, de circunscripciones territoriales subnacionales, lo que significa que dentro de un Estado que tiene un gobierno nacional, existen otros gobiernos que rigen en determinadas circunscripciones territoriales menores como el cantón o la parroquia. El gobierno local, a diferencia del nacional tiene competencias limitadas, y su actividad administrativa y cumplimiento de sus fines, siempre va a depender del presupuesto que sea entregado por el gobierno central en base a un mandato legal, porque su capacidad de generar recursos propios es limitada y no abastecerían para el cumplimiento de sus fines dentro de su jurisdicción.

El gobierno local en nuestro país es ejercido por las municipalidades y/o las juntas parroquiales rurales, que son personas jurídicas de derecho público con autonomía política, económica y administrativa, que dentro su ámbito son encargadas de la prestación de servicios públicos en el ámbito local y del desarrollo integral sostenible y armónico de sus circunscripciones territoriales.

Al gobierno local se lo identifica o denomina también como el gobierno más cercano a la población (gobierno de cercanía) que antes de la creación de las juntas parroquiales rurales (gobierno autónomo descentralizado) e históricamente, eran los municipios los que representaban el gobierno local: sin embargo, y por mandato constitucional los municipios son los gobiernos de cercanía en el territorio urbano del cantón y las juntas parroquiales dentro del sector rural.

Dentro de los antecedentes históricos al municipio se lo considera en los siguientes términos: “De manera amplia se puede referir al municipio como la agrupación de familias con relaciones e intereses comunes existentes desde las épocas primitivas. En la antigua Roma es donde aparece la organización cuyas características básicas perduran hasta 22 | P á g i n a

nuestros días. El municipio romano constituyó una „sociedad política‟ diferenciada del Estado del cual era su base y fundamento.”24 “El concepto de gobierno local es algo impreciso; en sentido estricto significa todo aquello que no es central, es decir, que no es el poder más importante sino lo que está ubicado en la periferia.”25 Con todos los antecedentes expuestos, ahora iniciamos con los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales, estos se los denominaban anteriormente como Gobierno Seccionales Autónomos, quienes tenían un modelo de descentralización anterior que no permitía avanzar a un proceso de descentralización integral. Esto se debía a que los Gobiernos Seccionales Autónomos, escogían las competencias que querían asumir y el Estado estaba en obligación de entregar estas competencias. Por lo que, no había claridad ni distinción sobre las competencias que cada GAD debía ejecutar en su territorio ni los tipos de competencias. Se debe entender que la autonomía está consagrada y respaldada auténticamente con solvencia en la parte constitucional y legal.

La Constitución, en el Art. 238, establece la autonomía de los gobiernos autónomos descentralizados y al respecto determina que éstos “gozarán de autonomía política, administrativa y financiera, y se regirán por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integración y participación ciudadana. En ningún caso el ejercicio de la autonomía permitirá la secesión del territorio nacional.”26

24

Suing Nagua, J. (2010). Gobiernos Autónomos Descentralizados. Loja-Ecuador: Editorial UTPL,p.123.

25

Konrad-Adenauer-Stiftung. A.C. (2003). Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano. 26 Montevideo-Uruguay:Mastergraf,9na.Ed.,p.403. Organización Territorial del Ecuador. (2012).Guayaquil-Ecuador: Tesis de Grado, Universidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador. Consultado: el 18 de Junio del 2012, página web: http://repositorio.uasb.edu.ec. 26

Constituyente, Asamblea N. (2008). Constitución Política del Ecuador. Quito-Ecuador: R.O. #449, 20 de Octubre del 2008.

23 | P á g i n a

El texto constitucional, recoge puntos importantísimos para darle a los distintos actores involucrados en la temática, la autonomía que requerían para ese marco de la unidad del Estado ecuatoriano. Es así que, las normas constitucionales (Arts. 238 y 251 y siguientes) establecen que a cada nivel de organización territorial corresponde un gobierno autónomo descentralizado. Es decir, a la región autónoma le corresponde un consejo regional presidido por el Gobernador o la Gobernadora regional (autoridad ejecutiva); a la provincia le corresponde un consejo provincial presidido por el Prefecto o Prefecta (autoridad ejecutiva); al cantón le corresponde un concejo cantonal presidido por el Alcalde o Alcaldesa (autoridad ejecutiva); al concejo metropolitano le corresponde un Alcalde o Alcaldesa metropolitana (autoridad ejecutiva); finalmente, a la parroquial rural le corresponde como autoridad ejecutiva; al distrito metropolitano autónomo le corresponde una junta parroquial rural presidida por el vocal más votado.

1.4 Constitución – Fusión y Supresión

1.4.1 De la Constitución Iniciamos explicando brevemente la diferenciación de cómo se constituye entre en la entidad privada y pública, las entidades del sector privado se constituyen por medio de una escritura pública donde se aprueban los

estatutos y se inscriben los

nombramientos de los representantes legales en la Superintendencia de Compañía; en cambio, las entidades

del

sector público

se regirán de acuerdo a las leyes

establecidas para cada organismo. Anteriormente, en el caso de los municipios debían adaptarse a la LORM que en su Art. 4.- Establecía que le: “Corresponde al Congreso Nacional crear, suprimir o fusionar municipios y fijar sus límites”.23 Ahora con la reforma de la Constitución de la República del Ecuador de Octubre de 2008, se eliminó el Honorable Congreso Nacional del Ecuador

y fue sustituido por la Asamblea Nacional Constituyente,

misma que generó un cambio de nombre más no las funciones designadas por la Ley otorgándole la facultad de crear, modificar o suprimir los Gads en su artículo 132 numeral 3. 24 | P á g i n a

1.4.2 Fusión Nos introduciremos indicando un conceptual de lo que significa una fusión, esto es, la unión de dos más entidades que tengan las mismas metas y objetivos comunes, en la que se une la una de la otra desapareciendo la primera por completo, entregándole todos sus derechos y obligaciones a la nueva institución. Con esta pequeña aclaración, nos centramos en el Art. 243 de la Constitución vigente, que a través de la Organización Territorial provincias,

cantones

o

parroquias

establece que dos o más regiones,

contiguas

podrán

agruparse

y

formar

mancomunidades, con la finalidad de mejorar la gestión de sus competencias y favorecer sus procesos de integración. Es decir, que nuestra Constitución permite que se fusionen instituciones públicas entre sí para lograr una mancomunidad y mejorar su gestión de acuerdo a las competencias a su cargo, y que beneficie sus procesos de integración.

1.4.3 Supresión De la investigación que se hizo, encontramos que en el Ecuador hasta el 31 de mayo de 2009, no se ha realizado supresión o fusión de los municipios debido a que los gobiernos municipales representan a los ciudadanos para autogestionar los recursos públicos que el gobierno central los asigna para el desarrollo de los pueblos. Por lo que, nos remitiremos a dar una definición de supresión o conocida también como liquidación de las actividades que realizan las entidades públicas o privadas dando por terminado la sociedad por no cumplir con lo establecido por las Leyes vigentes. Todos los antecedentes antes mencionado, son remembranzas de un Municipio en el que se realizaba la constitución, fusión y supresión, bajo disposiciones impuestas en la Ley Orgánica del Régimen Municipal, actualmente derogada.

25 | P á g i n a

1.5 Integrantes En la actualidad, el COOTAD dispone que los integrantes por las funciones de los Gads son: Los ciudadanos electos democráticamente quienes ejercerán su representación política. Qué es una representación política? “La representación política está emparentada con la idea de control y de responsabilidad del representante. El representante lo es porque se somete a la fiscalización de sus representados. El elegido debe actuar con responsabilidad respecto de las exigencias de la ciudadanía que lo sostiene, debiendo lograr que se cumplan las exigencias normativas de esa sociedad, de manera que si no son satisfechas le será retirada la confianza.”27 Hanna Fenichel Pitkin establece una subdivisión a la Representación formal, y estos son: Autorización (los medios por los cuales un representante obtiene su cargo). Responsabilidad (la habilidad de los electores de castigar a sus representantes si no actúan de acuerdo a sus deseos). Entonces, la representación política de que habla nuestro Cootad, es que una persona electo en un sufragio democrático que tendrá la autorización y responsabilidad (de acuerdo a Pitkin) de sus mandates. Razón por la cual, estos representantes estarán bajo la lupa de los ciudadanos en general para que cumplan a las exigencias de la ciudadanía y a las normativas de la sociedad. En cambio, en los gobiernos autónomos descentralizados municipales estarán integrados por las funciones de: La Participación Ciudadana; Legislación y fiscalización; y, ejecutiva prevista en la Cootad, para que ejerzan sus funciones y competencias respectivas. Su sede estará en la cabecera cantonal.

27

Representación Política. (2012). Consultado el 22 de Junio del 2012, página web:

www.wikipedia.org/wiki/representación(política).

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En este contexto incluimos la Naturaleza jurídica de los Gads.- “Los gobiernos autónomos descentralizados municipales son personas jurídicas de derecho público, con autonomía política, administrativa y financiera.”28

1.6 Fines y Funciones

1.6.1 Fines Los gobiernos autónomos descentralizados municipales tienen como finalidad carácter social y cumplirá con las siguientes: 1.- Planificar el desarrollo cantonal y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural. 2.- Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón. 3.- Planificar, construir y mantener la vialidad urbana. 4.- Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental y aquellos que establezca la ley. 5.- Crear, modificar o suprimir mediante ordenanzas tasas y contribuciones especiales de mejoras. 6.- Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte público dentro de su territorio cantonal. 7.- Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos de salud y educación, así como los espacios públicos destinados al desarrollo social, cultural y deportivo, de acuerdo con la ley. 28

Constituyente, A. N. (2010). Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización. Quito- Ecuador: R.O. No. 303, 19 de Octubre del 2010, p.39.

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8.- Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural del cantón y construir los espacios públicos para estos fines. 9.- Formar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales. 10.- Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca la ley. 11.-Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de mar, riberas de ríos, lagos y lagunas. 12.- Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y pétreos, que se encuentren en los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y canteras. 13.-Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de incendios, y 14.- Gestionar la cooperación Internacional para el cumplimiento de sus competencias. En el ámbito de sus competencias y territorio, y en uso de sus facultades, expedirán ordenanzas cantonales.

1.6.2 Funciones En la Cootad en el Artículo 41, establece las funciones que deberán cumplir los Gads. “Son funciones del gobierno autónomo descentralizado municipal las siguientes: a) Promover el desarrollo sustentable de su circunscripción territorial cantonal, para garantizar la realización del buen vivir a través de la implementación de políticas públicas cantonales, en el marco de sus competencias constitucionales y legales; b) Diseñar e implementar políticas de promoción y construcción de equidad e inclusión en su territorio, en el marco de sus competencias constitucionales y legales; c) Implementar un sistema de participación ciudadana para el ejercicio de los derechos y la gestión democrática de la acción municipal; 28 | P á g i n a

d) Elaborar y ejecutar el plan cantonal de desarrollo, el de ordenamiento territorial y las políticas públicas en el ámbito de sus competencias y en su circunscripción territorial, de manera coordinada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, y realizar en forma permanente, el seguimiento y rendición de cuentas sobre el cumplimiento de las metas establecidas; e) Ejecutar las competencias exclusivas y concurrentes reconocidas por la Constitución y la ley y en dicho marco, prestar los servicios públicos y construir la obra pública cantonal correspondiente, con criterios de calidad, eficacia y eficiencia, observando los principios de universalidad, accesibilidad, regularidad, continuidad, solidaridad, interculturalidad, subsidiariedad, participación y equidad; f) Regular, controlar y promover el desarrollo de la actividad turística cantonal, en coordinación con los demás gobiernos autónomos descentralizados, promoviendo especialmente la creación y funcionamiento de organizaciones asociativas y empresas comunitarias de turismo; g) Promover los procesos de desarrollo económico local en su jurisdicción, poniendo una atención especial en el sector de la economía social y solidaria, para lo cual coordinará con los otros niveles de gobierno; h) Implementar el derecho al hábitat y a la vivienda y desarrollar planes y programas de vivienda de interés social en el territorio cantonal; i) Implementar los sistemas de protección integral del cantón que aseguren el ejercicio, garantía y exigibilidad de los derechos consagrados en la Constitución y en los instrumentos internacionales, lo cual incluirá la conformación de los consejos cantonales, juntas cantonales y redes de protección de derechos de los grupos de atención prioritaria. Para la atención en las zonas rurales coordinará con los gobiernos autónomos parroquiales y provinciales; j) Regular, prevenir y controlar la contaminación ambiental en el territorio cantonal de manera articulada con las políticas ambientales nacionales; k) Prestar servicios que satisfagan necesidades colectivas respecto de los que no exista una explícita reserva legal a favor de otros niveles de gobierno, así como la 29 | P á g i n a

elaboración, manejo y expendio de víveres; servicios de faenamiento, plazas de mercado y cementerios; l) Regular y controlar el uso del espacio público cantonal y, de manera particular, el ejercicio de todo tipo de actividad que se desarrolle en él, la colocación de publicidad, redes o señalización; m) Crear y coordinar los consejos de seguridad ciudadana municipal, con la participación de la Policía Nacional, la comunidad y otros organismos relacionados con la materia de seguridad, los cuales formularán y ejecutarán políticas locales, planes y evaluación de resultados sobre prevención, protección, seguridad y convivencia ciudadana; n) Regular y controlar las construcciones en la circunscripción cantonal, con especial atención a las normas de control y prevención de riesgos y desastres; o) Regular, fomentar, autorizar y controlar el ejercicio de actividades económicas, empresariales o profesionales, que se desarrollen en locales ubicados en la circunscripción territorial cantonal con el objeto de precautelar los derechos de la colectividad; p) Promover y patrocinar las culturas, las artes, actividades deportivas y recreativas en beneficio de la colectividad del cantón; q) Crear las condiciones materiales para la aplicación de políticas integrales y participativas en torno a la regulación del manejo responsable de la fauna urbana; y, r) Las demás establecidas en la ley”.29 Para ejercer las funciones es indispensable que los gobiernos autónomos descentralizados cumpla con la disposición establecida en la Ley, así como entidades públicas que prestan servicios básicos a la población, deberán poseer información del territorio en forma georeferenciada, actual, completa y sin errores. Para ello, se

29

Ministerio de Coordinación de la Política, Y Gobiernos Autónomos Descentralizados. (2011). COOTAD. Quito-Ecuador: Gráficas V&M, 1era.ed., Febrero del 2011.

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necesita que los gobiernos autónomos cuenten con personal capacitado e infraestructura tecnológica.

1.7 DESCENTRALIZACIÓN EN EL ECUADOR

ANTECEDENTES

Tanto en Ecuador, como en la mayoría de los países de América Latina, se evidencian diferentes períodos de descentralización, dada la marcada regionalización del país con especial atención entre sierra y costa, con un sector de agro exportación en la costa y una economía de haciendas en la sierra. Sobre el origen de la descentralización encontramos sus primeros referentes en vigencia desde marzo 27 de 1979 en la Constitución Política del ecuador, la que fue su aprobación por medio de referéndum de ese entonces en el mandato del ex presidente de la República Dr. Jaime Roldós Aguilera, tras pasar un gran periodo de dictadura militar, que sostuvo el país por más de dos décadas atrás. El tema de la descentralización ha sido intensamente debatido desde la fundación misma de la República en 1830, sin embargo el proceso de descentralización se ha visto neutralizado por fuerzas centrífugas de los distintos gobiernos de turno, que con la consigna de “salvaguardar la unidad nacional”, han atrofiado todo intento de descentralización en nuestro país. En las décadas de los 50 y 60 el objetivo principal fue promover el desarrollo regional en miras de fortalecer la unidad nacional. Con ello, el Estado era visto como el promotor del desarrollo y se instaura un sistema de planificación vertical y centralizada. La Junta Nacional de Planificación (JUNAPLA) toma un rol protagónico, iniciando importantes inversiones en infraestructura, para lo cual administrativamente se crean entidades autónomas como los primeros Organismos de Desarrollo Regional, esto ocasiona el inicio de un proceso paulatino de superposición de funciones entre el gobierno central y los gobiernos seccionales autónomos (Consejos Provinciales y Municipios), frente a ello se expide la Ley de Régimen 31 | P á g i n a

Municipal en el año de 1966, sin embargo, no todas fueron asumidas por estos organismos. En este período se invirtieron enormes cantidades de recursos en grandes obras nacionales como carreteras, aeropuertos e infraestructura eléctrica, gestionadas a través de las oficinas provinciales de los Ministerios que tuvieron la categoría de desconcentradas y de los organismos de desarrollo regional existentes y los creados en esta década.

Con la Constitución de 1978 y el retorno a la democracia en 1979, se reinstaura el sistema de elección popular de Municipios y Consejos Provinciales. De igual manera los gobiernos seccionales generaron nuevas presiones fiscales para mayores participaciones en el presupuesto nacional. La Constitución de 1979 aprobada en referéndum, con varias reformas introducidas con posterioridad, señalaba en el artículo.- 1 que: “El Ecuador es un Estado soberano, independiente, democrático, unitario, descentralizado, pluricultural y multiétnico”, y, en el artículo.- 149 que: “Mediante la descentralización administrativa del Estado se propende al desarrollo armónico de todo su territorio, al estímulo de las áreas deprimidas, la distribución de los recursos y servicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones territoriales.”30

En el año de 1993 se introdujo el tema de la descentralización, en la normativa secundaria, en la ley de modernización del Estado, entregando al Consejo Nacional de Modernización del Estado, CONAM la coordinación, supervisión y control de la descentralización, que desde la perspectiva de la ley. “Tiene por objeto la delegación del poder político, económico, administrativo o de gestión de los recursos tributarios de gobierno central a los gobiernos seccionales.”31 Desde que se dictó la Ley de Modernización, sucedieron muchos cambios en la administración pública, sin embargo, el camino a recorrer desde entonces ha sido largo y conflictivo. 30

Suing Nagua, J. (2009). Derecho Municipal y Legislación Laboral. Loja- Ecuador, 2009.

31

Modernización del Estado, C. N. (2006). Síntesis del Diagnostico “Descentralización en Ecuador al 2006”. Quito-Ecuador.

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Siendo de esta manera el Ecuador un estado unitario, cuya característica entre otras es la transferencia del poder público desde el nivel central a los gobiernos autónomos descentralizados. Y cuyo objeto es el establecer principios y normas generales para regular la racionalización y eficiencia administrativa, así como la descentralización de la prestación de servicios públicos.

Como toda institución jurídica, la descentralización tiene sus principios: eficiencia, agilidad, transparencia, coparticipación en la gestión pública y solidaridad social, sobre los cuales ha de impulsar su desarrollo y sobre todo ha de aplicar en la realización de sus fines, igualmente tiene su objetivo: fortalecer participación del sector privado, comunitario y de autogestión en las áreas de explotación económica, que es la meta a cumplir y sobre cuyo alrededor gira en este caso la descentralización. En este mismo año de 1993, se expidió una nueva Ley, denominada Ley de Descentralización y Participación Social, con la que se buscó definir competencias a ser descentralizadas por niveles de gobierno provincial y municipal.

Hacia el año de 1997, con la expedición de la ley de descentralización y participación social, se intentó profundizar el proceso mediante el establecimiento de principios, requisitos, determinación de competencias a ser descentralizadas por niveles de gobierno; el fortalecimiento de las juntas parroquiales y los comités barriales, organizaciones que, han alcanzado otros escenarios. Una medida del interés mostrado por la clase política gobernante de esa época en el proceso, se observa con la tardía reglamentación de la ley, a cuatro años de su expedición, pese a que, el tema se consolidó con la expedición de las reformas constitucionales que entraron en vigencia en 1998 en las que se consagraron, bajo un esquema voluntario, progresivo y diverso el proceso para los gobiernos seccionales autónomos y la obligatoriedad para el gobierno central, la generalidad de que todas las competencias son descentralizables, con las excepciones mencionadas debidamente en la norma constitucional.

Reforma Constitucional (1998), que dio un mayor impulso a la descentralización consagrándose la “progresividad, la mixtura del proceso entre el voluntarismo de los 33 | P á g i n a

gobiernos seccionales autónomos y la obligatoriedad para el gobierno central”, según el Dr. Suing.32 La descentralización en el año 2001, de mano del reglamento a la ley de descentralización y participación social, toma un rumbo diferente, ubicándose en el escenario público nacional como una estrategia para detener la corriente autonomista que se avizoraba en latente crecimiento, y que tuvo su principal manifestación en el proyecto de ley de autonomías provinciales, propuesto por la mayoría de Consejos Provinciales, con el propósito de presionar al gobierno para la firma de un “Convenio Marco de Transferencia de Competencias”33 en los sectores de medio ambiente, agricultura, turismo y vialidad, haciéndose necesario la creación de la comisión nacional de descentralización y ordenamiento territorial, de comisiones ministeriales de descentralización y en la formulación de propuestas de descentralización. Coadyuvándose a un proceso descentralizador si bien no exitoso a la fecha, pero que avanza por buen camino, más con el apoyo de la nueva normativa constitucional y que se desarrolla parte de ella en la COOTAD. El 26 de junio del 2001, en la ciudad de Guayaquil, el Presidente de la República, aprobó el Plan de Descentralización (publicado en el R.O. No. 365 de 10 de julio de 2001), preparado por la Comisión Nacional de Descentralización, Autonomías y Circunscripciones Territoriales. Finalmente, después de dos años más tarde en el 2003, la Comisión de Descentralización de la Presidencia de la República, integrada por delegados del Consejo Nacional de Modernización (CONAM), la Asociación de Municipalidades del Ecuador (AME), el Consorcio de Consejos Provinciales (CONCOPE), el Consejo de Juntas Parroquiales del Ecuador (CONAJUPARE) y el Ministerio de Finanzas, entregaron, el Plan Nacional de Descentralización al gabinete de ministros. Cuya aplicación fue de octubre de 2003 a septiembre del 2004 y señaló la urgencia de

32

Suing Nagua, J. (2009). Derecho Municipal y Legislación Laboral. Loja- Ecuador, 2009.

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Ojeda Segovia, L. (2009). Estado del Debate Sobre Autonomía y Descentralización. Quito-Ecuador: Artes Gráficas Señal, 2009.

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retomar la transferencia de competencias y recursos a los gobiernos seccionales del país. En seis años de ejecución del proceso (2001-2006), los avances fueron parciales, en unos sectores más que en otros, con diversos resultados pero que evidenciaron la necesidad de abordar el tema desde la Asamblea Constituyente, para ser incorporado en el texto de la nueva constitución, y la necesidad del desarrollo de tales disposiciones en la legislación secundaria, como se evidencia más tarde, es decir, actualmente en el Código Orgánico de Organización, Autonomía y Descentralización. Podemos plantear que tenemos tres funciones de Descentralización y estas son:

La Descentralización Administrativa.- La descentralización administrativa consiste en la transferencia de competencias, recursos y capacidad de decisión del Estado Central a los niveles subnacionales; transferencia de responsabilidades desde el nivel central a los niveles subnacionales. Esta modalidad es en la que se han concentrado procesos como los desarrollados en Colombia y aquí en nuestro país. Por ello, entendemos que se trata de una transferencia en favor de autoridades inferiores o corporaciones autónomas de una parte de la autoridad y responsabilidad del gobierno central, para descongestionar su trabajo y promover la más eficiente prestación de los servicios públicos. Es así como sostiene Justo López que la “descentralización administrativa”, puede tener “base territorial” como carecer de ella.

Ejemplo de descentralización

administrativa “con diferenciación territorial lo constituye la actividad que corresponde a una provincia (caso de España) o a un departamento (caso de Francia) en un Estado unitario, o a un municipio en ciertos Estados federales”.34 La descentralización administrativa implica una redefinición de las competencias para los diferentes niveles de gobierno, aumentando responsabilidades para los gobiernos locales y asignando claramente los ámbitos de acción. La Descentralización Política.- La descentralización política otorga a las entidades regionales, llámense estados, provincias, departamentos o distritos, la facultad de 34

Justo L, M. ( n.d.). “Manual de Derecho Político”. Cit.p.297.

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dictar su propia Constitución, legislar sobre determinadas materias, ejercer la parte del poder Ejecutivo no reservada a las autoridades centrales y administrar justicia dentro de su ámbito territorial. Este tipo de descentralización comprende, por tanto, a las tres funciones clásicas del Estado: la legislativa, la ejecutiva y la judicial, a las que corta horizontalmente. En esta forma de organización estatal se produce, “dentro de ciertos límites, cierta independencia de los tres poderes regionales respecto de los tres poderes federales o nacionales, creemos que hay que diferenciar dos formas de descentralización que obedecen a distintos criterios. La una a un criterio administrativo y la otra a uno jurídico –territorial”.35 Sin embargo, existen tratadistas que afirman que entre ellas hay una diferencia de grado pero no de naturaleza.36 En este sentido se puede asegurar que el Ecuador tiene una profunda descentralización política, porque sus autoridades locales han sido designadas por votación popular mucho antes que otros Estados de la región. En otro sentido, se encamina a justificar la necesidad de autogobierno de los receptores de competencias, en este caso, de los gobiernos autónomos descentralizados, lo cual nos ubica en la capacidad de autorregulación y de toma de decisiones propias de los procesos autonómicos, antes que de descentralización. Finalmente, la descentralización política busca un sistema político más representativo y participativo cuyo sustento principal es la facultad de los gobiernos locales de expedir normas de aplicación general.37 La Descentralización Fiscal.- Dentro del marco de la Constitución de Montecristi, uno de los puntos más importantes que se destaca es la descentralización, llámese esta administrativa o fiscal, que apunte a una mayor eficiencia en la provisión de los bienes

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Castillo,J. (2008). Descentralización del Estado y Articulación del espacio nacional:La Regionalización Horizontal. Loja-Ecuador: Industria Gráfica Amazonas,p.111. 36

Suing Nagua, J. (2009). Derecho Municipal y Legislación Ambiental. Loja-Ecuador: Texto Guía de la Maestría en Derecho Administrativo, UTPL, p.57. 37

Modernización del Estado, C.N. (2000). Propuesta de nuevo Modelo de Gestión para el Ecuador. Quito-Ecuador: CONAM,p.3-4.

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públicos y específicamente en procurar el bienestar de los ciudadanos. En vista de esta realidad, como solución a los principales problemas económicos y sociales tales como: la pobreza, el desempleo, subempleo, insalubridad, desnutrición entre otros, las fallas del mercado y la justificación para la intervención del Estado son el antecedente para plantear la teoría sobre la descentralización fiscal, la cual analiza la posibilidad de transferir facultades a los gobiernos subnacionales para que actúen como recaudadores y ejecutores del gasto público y el análisis de las transferencias gubernamentales a parroquias rurales, municipios, distritos metropolitanos autónomos, provincias y a las regiones, finalmente nos lleva a considerar que un Estado descentralizado es la mejor alternativa que tiene el país, considerando como una de sus grandes ventajas, la cercanía de los ciudadanos con sus gobernantes. Sin embargo, el Dr. José Suing, nos dice que: “En la descentralización fiscal son importantes los mecanismos, los criterios para la asignación y los porcentajes en los que participan los artífices del proceso. La descentralización administrativa debe ir siempre acompañada de la descentralización fiscal”.38 Es así que, tenemos disposiciones legales vigentes que hacen referencia al Presupuesto, en el cual se refiere

el sistema de transferencias. Este sistema de

transferencias lo podemos encontrar en el Art. 293 de la Constitución de la República del Ecuador, que menciona con claridad la sujeción del presupuesto al Plan Nacional de Desarrollo y dice: “La formulación y la ejecución del presupuesto general del Estado se sujetarán al plan nacional de desarrollo. Los presupuestos de los gobiernos autónomos descentralizados y los de otras entidades públicas se ajustarán a los planes regionales, provinciales, cantonales y parroquiales, respectivamente, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, sin menoscabo de sus competencias y su autonomía”.39 Al respecto, el COOTAD en el Art. 163 menciona los recursos propios y rentas del Estado: “De conformidad con lo previsto en la Constitución, los gobiernos autónomos 38

Suing Nagua, J. (2009). Derecho Municipal y Legislación Ambiental. Loja-Ecuador: Texto Guía de la Maestría en Derecho Administrativo, UTPL, p.57. 39

Asamblea Nacional Constituyente. (2008). Constitución Política del Ecuador. Quito- Ecuador: Corporación de Estudios y Publicaciones,p.148, 20 de Octubre de 2008.

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descentralizados generarán sus propios recursos financieros y, como parte del Estado, participaran de sus rentas, de conformidad con los principios de subsidiaridad, solidaridad y equidad interterritorial.”. El Art. 164 dice: “Las finanzas públicas en todos los niveles de gobierno, se conducirán en forma sostenible, responsable y transparente a fin de alcanzar el buen vivir de la población, procurando la estabilidad económica. Los gobiernos autónomos descentralizados observarán reglas fiscales sobre el manejo de los recursos públicos, de endeudamiento y de la cooperación, de acuerdo con la ley que regule las finanzas públicas e incorporan procedimientos eficaces que garanticen la rendición de cuentas ante la ciudadanía sobre el uso y manejo de los recursos financieros”.40 Entonces, quiere decir que, los gobiernos autónomos descentralizados se someterán a reglas fiscales y de endeudamiento interno, análogas a las del Presupuesto General del Estado, de acuerdo con la Ley.

Agregamos al respecto, la opinión del Dr. Suing, quien menciona: “Cuando se habla de descentralización se pone

énfasis en la transferencia tanto de competencias

(descentralización administrativa) como de recursos (descentralización fiscal), donde se evidencia que el contenido se concentra en la descentralización administrativa y donde la descentralización fiscal contribuye a la concreción de la primera, en tanto provee de los recursos para el ejercicio de las competencias en el territorio. Más, cuando se habla de descentralización política, ya entra en discusión otro elemento, el tema de la capacidad de autogobierno en el territorio...”.41

1.7.1 CONCEPTOS La Descentralización para el Dr. Borja Cevallos, es, “en política, la acción y efecto de descentralizar la organización estatal, o sea de dispersar, con arreglo a un criterio territorial o funcional, los centros de decisión política o administrativa del

40

Constituyente, A. N. (2010). Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización. Quito- Ecuador: R.O. No. 303, 19 de Octubre del 2010, p.6 41

Suing N.,J. (2009).Op. cit., pp.88-89.

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Estado”.42igualmente, en términos generales se expresa Carlos Rodríguez, para quien la Descentralización, “es un proceso social, cultural y políticamente concertado, destinado a lograr la equidad del bienestar físico y social de la población, mediante una consciente y eficaz distribución y redistribución de poder y de recursos entre los diversos órganos del Estado y la comunidad a fin de liberar, fortalecer y potenciar las capacidades de ésta y su participación, como condición indispensable para perfeccionar la democracia en el marco de la unidad estructural del Estado”.43

Muchos se preguntarán porque solo se delegan ciertas competencias, pues ello se debe a que no todo puede funcionar desde los gobiernos autónomos descentralizados como por ejemplo las relaciones internacionales, defensa nacional, etc. Es decir, tienen cierta limitación a la hora de transferir un poder o competencia el Gobierno Central, ya que este solo distribuye una parte hacia los gobiernos autónomos descentralizados para que de esta manera, ellos puedan tener por lo menos una independencia y recursos del Estado. Ya que no tienen la total competencia asignada.

Por otro lado, tenemos al Dr. José Suing quien nos habla sobre el tema y dice que la “transferencia de competencias se hace desde el nivel central del gobierno hacia otros niveles subnacionales”44, es decir, que transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos hacia los gobiernos subnacionales.

Coincidimos con estos autores al expresar que la descentralización es la transferencia de competencias desde el nivel central del gobierno hacia otros niveles subnacionales.

En conclusión, cuando hablamos de descentralización hablamos de la transferencia de poder en sus diferentes manifestaciones: en la gestión de potestades públicas, en la gestión del poder político o en la gestión de los recursos estatales. 42

Borja Cevallos, Dr. R. (2006). Diccionario de la Política:Descentralización. Quito- Ecuador: Publicado por Fondo de Cultura Económica,p.56-270. 43

Rodríguez P., C. (1994). Descentralización, Léxico Político Ecuatoriano. Quito-Ecuador: Ildis,p.133.

44

Suing Nagua José. (2010) Descentralización y Gobiernos Autónomos Quito- Ecuador: Editorial UTPL,p. 69.

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De todos estos antecedentes expuestos, encontramos diversas opiniones de autores, quienes guardan casi igual similitud en su concepto: Aquí tenemos a Gabino Fraga define a la descentralización en los términos siguientes: "Al lado del régimen de centralización existe otra forma de organización administrativa: la descentralización, la cual consiste en confiar la realización de algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación que no es la de jerarquía" y concluye: "el único carácter que se puede señalar como fundamental del régimen de descentralización es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a los poderes jerárquicos”.45

Así aparece, una diferencia fundamental entre la descentralización y la centralización administrativas, ya que en esta última todos los órganos que la integran están ligados por la relación jerárquica que implica una serie de poderes superiores respecto de los actos y de los titulares de los órganos inferiores. Mientras tanto que, Antonio María Hernández también hace la diferencia entre centralización y descentralización, dice: “De modo que la centralización busca ejecutar las leyes y gestionar los servicios, en tanto la descentralización procura llevar a la periferia la mayor suma posible de las facultades de decisión y de gestión”.46

45

Fraga, Gabino. (n.d) Derecho administrativo, 13ª ed., México, Porrúa, 1969. Citado por Fernández de C, P. Descentralización y Desconcentración administrativas.Consultado en 2 Julio del 2012 en página web: http://www.monografias.com/trabajos4/descent/descent.shtml 46

Hernández, A.M. (1997). Derecho Municipal. Volumen I: Teoría General, 2da.ed., Desalma,p. 348.

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Para el diccionario de la Lengua Española, la palabra descentralización significa acción y efecto de descentralizar y esta última: "Transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado".47 Por su parte, Andrés Serra Rojas explica que descentralizar no es independizar, sino solamente dejar o atenuar la jerarquía administrativa, conservando el poder central limitadas facultades de vigilancia y control. La descentralización ha adoptado tres modalidades diferentes, que son: 1. Descentralización por región. Consiste en el establecimiento de una organización administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que correspondan a la población radicada en una determinada circunscripción territorial. Esta modalidad de la descentralización se adapta de una manera más efectiva a las aspiraciones democráticas, y además, desde el punto de vista de la administración, significa la posibilidad de una gestión más eficaz de los servidores públicos, y por lo mismo, una realización más adecuada de las atribuciones que al Estado corresponden. Los organismos

descentralizados por región son aquellos que

atienden y satisfacen las necesidades públicas de una región, como es el municipio. 2. Descentralización por servicio. El Estado tiene encomendada la satisfacción de necesidades de orden general, que requiere procedimientos técnicos sólo al alcance de funcionarios que tengan una preparación especial. La forma de conseguir ese propósito es dar independencia al servicio y constituirle un patrimonio que sirva de base a su economía. 3. Descentralización por colaboración. Constituye una modalidad particular del ejercicio de la función administrativa con caracteres específicos que la separan notablemente de los otros dos tipos anteriores de descentralización. La descentralización por colaboración se origina cuando el Estado adquiere mayor injerencia en la vida privada y cuando, como consecuencia, se le presentan 47

Real A,E. (1970). Diccionario de la Lengua Española,19ª ed., Madrid-España. Citado por Fernández de C, P. Descentralización y Desconcentración administrativas.Consultado en 13 Julio del 2012 en página web: http://www.monografias.com/trabajos4/descent/descent.shtml

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problemas para cuya resolución se requiere una preparación técnica de que carecen los funcionarios políticos y los empleados administrativos de carrera. Para tal evento, se impone o autoriza a organizaciones privadas su colaboración, haciéndolas participar en el ejercicio de la función administrativa. De esta manera, la descentralización por colaboración es una de las formas del ejercicio privado de las funciones públicas. Con estos tres tipos de descentralización no hay caracteres idénticos y uniformes, pues a diferencia de la centralización, aquel régimen constituye una tendencia de alcances muy variables. Sin embargo, y reconociendo todos los matices que pueden revestir los organismos descentralizados, la doctrina ha tratado de fijar algún carácter esencial común para todos ellos. Así pues, el único carácter que se puede señalar como fundamental del régimen de descentralización es el de que los funcionarios y empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a los poderes jerárquicos característicos del régimen centralizado en el que las autoridades superiores tienen determinadas facultades con relación a las personas y a los actos de los empleados inferiores.48 En nuestra opinión, para situar el concepto en su justa dimensión, es preciso anotar que la Descentralización, no son sino opciones teóricas que en la realidad no se tocan ni pueden ser absolutas, porque en cualquier sistema administrativo una excesiva Descentralización o Centralización empezaría a generar contradicciones que restarían efectividad a la gestión. Como los sistemas sociales, en general, y las organizaciones administrativas, en particular, son dinámicos es necesario tener flexibilidad para realizar los ajustes del caso, en los momentos propicios, para optimizar la eficacia y eficiencia de las instituciones.

48

Fernández de C, P. (n.d).Descentralización y Desconcentración administrativas.Consultado en 30 Julio del 2012 en página web: http://www.monografias.com/trabajos4/descent/descent.shtml

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1.7.2 DEFINICIÓN La definición precisa de lo que debe entenderse por descentralización no es una tarea fácil dada la diversidad de enfoques que existen al respecto. La situación se complica por su estrecha relación con otros conceptos, pues, si bien todos se contraponen al centralismo, no existe consenso académico ni político respecto de su naturaleza. Podemos observar que el concepto de descentralización se relaciona, principalmente, con los conceptos de desconcentración, regionalización y autonomía, por lo que es necesario aproximarnos a su significado.

En términos jurídicos o políticos, puede decirse que representa a la devolución de derechos y facultades que habían sido arrebatados a las partes integrantes de un todo o en casos excepcionales, voluntariamente cedidos. Entendemos entonces que la descentralización como un proceso y una política de Estado, de naturaleza sociopolítica, cultural, administrativa, económica y técnica, busca la transferencia del poder público hacia las bases provinciales y locales, de manera de construir un país más justo y sólido desde perspectivas sociales y territoriales.

Este proceso, exige propósitos claros, decisiones oportunas y voluntad política firme de quienes tienen la enorme responsabilidad de conducirlo, si queremos que efectivamente se transforme en un instrumento eficiente de participación activa, que le devuelva a la provincia y a sus instituciones los fueros perdidos, y que conduzca a construir un país con sólidas bases locales. En términos legales actuales diremos que en este proceso existe una relación entre dos personas jurídicas distintas (gobierno central y GADs) que intervienen en una transferencia "definitiva" e irreversible.49

49

Ortiz H, G. (2011). Los Desafíos del nuevo modelo Constitucional de Descentralización en el Ecuador. Loja-Ecuador: Editorial UTPL, Posgrado Maestría en Derecho Admnistrativo. Consultado en Julio,30 del 2012 en página web: http://blogs.utpl.edu.ec/gortizhidalgo/files/2011/06/tesis-descentralizacion.pdf

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Por último, en el código orgánico de organización territorial, Autonomía y Descentralización, en su artículo 105 define a la descentralización de la siguiente manera: “La descentralización de la gestión del Estado consiste en la transferencia obligatoria, progresiva y definitiva de competencias, con los respectivos talentos humanos y recursos financieros, materiales y tecnológicos, desde el gobierno central hacia los gobiernos autónomos descentralizados”.50

De acuerdo, a la Constitución del Ecuador y a la opinión de varios tratadistas diremos que “descentralización” es la transferencia definitiva de competencias y recursos del gobierno central a los gobiernos autónomos descentralizados, a fin de que estos tengan plena capacidad de decisión, financiamiento y ejecución de las actividades que de conformidad con la ley le corresponden.

La descentralización, consiste en confiar la realización de algunas actividades administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación.

También debemos mencionar que otras leyes tratan el tema de descentralización y es así que en una conceptualización legal podemos englobar tres tipos de estrategias:

1.- La Descentralización como una estrategia de legitimación del Estado por medio del cual se traspasaría la gestión político, financiera y administrativa de los servicios estatales, a los órganos locales o regionales.

2.- La Descentralización como una estrategia funcional a los proyectos de privatización del Estado, mediante el cual se descargaría al Estado o al Nivel Central en el caso del IESS de sus responsabilidades y reduciría al máximo su tamaño y su capacidad sobre su presupuesto.

50

Ministerio de Coordinación de la Política y Gobiernos Autónomos Descentralizados. (2011). COOTAD. Quito-Ecuador: Publicado en el R.O. #303, 19 de Octubre de 2010,V&M Gráficas,p.68.

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3.- La Descentralización como un instrumento utilizado por ciertos grupos de poder para asegurar una mayor representación en sus intereses o una maniobra para que los Gobiernos Centrales (Estado e IESS) para reforzar su poder, entregando algunas responsabilidades de poca monta a los municipios u órganos regionales. (Criterio Político).51

Por último, mencionamos a la Ley de Modernización del Estado, en su capítulo IV establece lo siguiente: “La Descentralización y de la Desconcentración Art.34.- La descentralización administrativa es el proceso mediante el cual una identidad u organismos del Gobierno Central, transfiere atribuciones, facultades y obligaciones de que gozaba a favor de otra entidad que es descentralizada ya sea territorial o funcionalmente. Art.35.- El objetivo de los procesos de descentralización es transferir o delegar el poder económico administrativo o de gestión del Gobierno Central a las entidades, organismos o gobierno regional, seccional o municipal.

Art.36.- La Descentralización Administrativa como "un proceso mediante el cual las instancias superiores de un ente u organismo público transfieren el ejercicio de una o más de sus facultades a otras instancias que forman parte del mismo ente u organismo.52

Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva Art.51.-"Mediante la descentralización administrativa se transfiere de manera definitiva funciones que desempeñan órganos de una administración central a favor de entidades

de

derecho

público

de

la

administración

pública

institucional

51

Almeida G., L. (2011). La junta parroquial rural en la legislación ecuatoriana ¿gobierno autónomo descentralizado?. Quito-Ecuador: Editorial UASB, Maestría en Derecho 89. Consultado en Julio,30 del 2012, en pag. Web: http://hdl.handle.net/10644/2778 52

Ley de Modernización del Estado. (1993). Descentralización y Desconcentración. Quito-Ecuador: R.O. #349, 31 de Diciembre de 1993.

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(Descentralización Funcional) o de régimen seccional autónomo (Descentralización Territorial)”.53

1.7.3 AUTONOMÍA

La palabra autonomía proviene del griego autónomos, compuesto de nomos que significa “ley” y autos que significa propio, por si mismo, implica la posibilidad de darse su propia ley; para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propio; es la libertad del propio gobierno otorgada a una jurisdicción política menor.54

Al hablar de autonomía, se debe entender como la potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de éste; esta definición de autonomía tiene distintas variantes, de acuerdo a la institución sobre la cual recaiga el concepto autonómico.

La facultad normativa (potestad que tienen los municipios para dictar sus propios reglamentos y ordenanzas), es una garantía constitucional, (ya que está contemplada en la constitución y en el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización, por lo tanto prevalece sobre la autonomía de otras instituciones), capacidad para manejar sus propios recursos (a través de la recaudación de los tributos municipales, como los impuestos prediales).

La autonomía, supone, entonces una libertad de acción más amplia, consiste en la facultad de autorregularse (emitir sus propias normas), y por supuesto de auto administrarse. La autonomía implica que la entidad puede dictarse sus propias normas y regirse por ellas. Esta guarda relación con el derecho político y apareja siempre un poder 53

Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva. (2002). Descentralización. Quito-Ecuador: R.O. #536, 18 de Marzo del 2002. 54

Giuliano, D. (2005). Derecho Municipal: Autonomía y Regionalización Asociativa, 1ra. Ed. Buenos Aires-Argentina: Ediar, 2005, pp. 46 y 47.

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legislativo, pero nos dice Justo López, “la autonomía como la autarquía son grados de competencia, dentro de un determinado orden jurídico estatal, de menos extensión que la soberanía”.55

Es importante señalar que se concibe a la autonomía de los gobiernos autónomos descentralizados desde varios ámbitos: político, administrativo y financiero. Es así que, en el Art. 5 del Código establece: "La autonomía política, administrativa y financiera de los gobiernos autónomos descentralizados y regímenes especiales prevista en la Constitución comprende el derecho y la capacidad efectiva de estos niveles de gobierno para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios, en sus respectivas circunscripciones territoriales, bajo su responsabilidad, sin intervención de otro nivel de gobierno y en beneficio de sus habitantes. Esta autonomía se ejercerá de manera responsable y solidaria. En ningún caso pondrá en riesgo el carácter unitario del Estado y no permitirá la secesión del territorio nacional…".56

Con esta aclaración, ahora abarcaremos cada uno de los ámbitos descrito en el articulado anterior del Código, sus respectivas definiciones:

Autonomía Política.- Se la define como la capacidad de cada gobierno autónomo descentralizado para impulsar procesos y formas de desarrollo acordes a la historia, cultura y características propias de la circunscripción territorial. Tendrá sus facultades normativas y ejecutivas sobre las competencias de su responsabilidad; las facultades que de manera concurrente se vayan asumiendo: la capacidad de emitir políticas públicas territoriales; la elección directa que los ciudadanos hacen de sus autoridades mediante sufragio universal, directo y secreto; y, el ejercicio de la participación ciudadana.

55

Justo L. Mario; “Manual de Derecho Político”.

56

Ministerio de Coordinación de la Política y Gobiernos Autónomos Descentralizados. (2011). COOTAD. Quito-Ecuador: Publicado en el R.O. #303, 19 de Octubre de 2010,V&M Gráficas,p14.

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Autonomía Administrativa.- Se la define como el pleno ejercicio de la facultad de organización y de gestión de sus talentos humanos y recursos materiales para el ejercicio de sus competencias y cumplimiento de sus atribuciones, en forma directa o delegada, conforme a lo previsto en la Constitución y la ley. Y finalmente,

Autonomía Financiera.- Se la define como el derecho de los gobiernos autónomos descentralizados de recibir de manera directa, predecible, oportuna, automática y sin condiciones, los recursos que les corresponden de su participación en el Presupuesto General de Estado, así como en la capacidad de generar y administrar sus propios recursos, de acuerdo a lo dispuesto en la Constitución y la ley. 57

La autonomía está garantizada por el Código al señalar que ninguna función del Estado ni autoridad extraña podrá interferir en la autonomía política, administrativa y financiera propia de los gobiernos autónomos descentralizados, salvo lo prescrito por la Constitución y las leyes de la República.

En dicha perspectiva se precisa entonces, que está especialmente prohibido a cualquier autoridad o funcionario ajeno a los gobiernos autónomos descentralizados, lo siguiente: Derogar, reformar o suspender la ejecución de estatutos de autonomía: normas regionales.

Finalmente, podemos destacar los criterios para la distribución de los recursos entre los gobiernos autónomos descentralizados que son los siguientes: “1. Tamaño y densidad de la población. 2. Necesidades básicas insatisfechas, jerarquizadas y consideradas en relación con la población residente en el territorio de cada uno de los gobiernos autónomos descentralizados. 3. Logros en el mejoramiento de los niveles de

57

Ministerio de Coordinación de la Política y Gobiernos Autónomos Descentralizados. (2011). COOTAD. Quito-Ecuador: Publicado en el R.O. #303, 19 de Octubre de 2010,V&M Gráficas.

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vida, esfuerzo fiscal y administrativo, y cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo y del plan de desarrollo del gobierno autónomo descentralizado.”58

1.8 ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES Y LEYES ECUATORIANAS

En primer lugar indicaremos que la Descentralización es una institución jurídica bastante nueva, que ha tenido un recorrido dificultoso, por las viejas tradiciones políticas que se manejaban a nivel del Estado. Razón por la cual, antes las competencias eran voluntarias, por ejemplo, bajo ese esquema Guayaquil, Quito, Cuenca, Manta asumieron la competencia de sus aeropuertos dicho sea de paso con bastante acierto, Guayaquil lo hizo con el Registro Civil, que ahora son competencias exclusivas del gobierno central. ¿Cómo revertir estas competencias asumidas? ¿El Estado podrá o no intervenirlas?, es decir; regresarlas a su control y administración. Ustedes coincidirán con nosotros en que resulta ilógico, por el simple hecho de que no existe irretroactividad de la ley. Lo sucedido con los aeropuertos y registro civil, no fue una arbitrariedad, se realizó a la sombra de la anterior ley Orgánica de Régimen Municipal.

Para esos casos precisamente la COOTAD señala que no les serán revertidas, pero si existiere alguna contradicción, esta será resuelta por el flamante Consejo Nacional de Competencias, que es el organismo competente.

Ahora nos centraremos en ir mencionando puntos importantes de la descentralización que se encuentra dentro del texto Constitucional del 1998. Revisemos los principales contenidos de dicha Constitución en materia de descentralización. En el Art. 1 establece que el Ecuador es un estado social de derecho, soberano, unitario, independiente, democrático, pluricultural y multiétnico. Agrega que su gobierno es republicano,

presidencial,

electivo,

representativo,

responsable,

alternativo,

58 58

, .1 Ibid, pp. 101 a104: Citado por:Suing Nagua, José.(2010) Descentralización y Gobiernos Autónomos. Quito-Ecuador. Corporación de Estudios y Publicaciones.

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participativo y de administración descentralizada. En el Art. 124 agrega: "La administración pública se organizará y desarrollará de manera descentralizada y desconcentrada…"

En el Art. 225 señala que el Estado impulsará mediante la

descentralización y la desconcentración, el desarrollo armónico del país, el fortalecimiento de la participación ciudadana y de las entidades seccionales, la distribución de los ingresos públicos y de la riqueza. También establece: "…El gobierno central transferirá progresivamente funciones, atribuciones, competencias, responsabilidades y recursos a las entidades seccionales autónomas o a otras de carácter regional. Desconcentrará su gestión delegando atribuciones a los funcionarios del régimen seccional dependiente". 59 Luego, desarrolla la esencia del modelo de "descentralización” y, obviamente, su principal deficiencia. En el Art. 226 determina: “Las competencias del gobierno central podrán descentralizarse, excepto la defensa y la seguridad nacionales, la dirección de la política exterior y las relaciones internacionales, la política económica y tributaria del Estado, la gestión de endeudamiento externo y aquellas que la Constitución y convenios internacionales expresamente excluyan". Sobre el tema, vale indicar que los asambleístas constituyentes de 1997-1998, por razones políticas más que por desconocimiento, establecen en el Art. 226 de la Constitución “la trampa que ha mantenido paralizada y escamoteada la descentralización en el país, durante estos últimos años, al señalar que el proceso es optativo y no obligatorio como corresponde a las normas de derecho público". (Ibíd., pp. 146-147)60

La Constitución de 1998 añade en el mismo artículo que, en virtud de la descentralización, no podrá haber transferencia de competencias sin transferencia de recursos equivalentes, ni transferencia de recursos, sin la de competencias; y, luego establece: "La descentralización será obligatoria cuando una entidad seccional la solicite y tenga capacidad operativa para asumirla.” 61 59

Asamblea Nacional Constituyente. (1998). Constitución Politica del Ecuador. Montecristi- Ecuador. R.O. #001: Corporación de Estudios y Publicaciones, 11 de Agosto de 1998. 60

Ibid., pp.146-147.

61

Asamblea Nacional Constituyente. (1998). Constitución Politica del Ecuador. Montecristi- Ecuador. R.O. #001: Corporación de Estudios y Publicaciones, 11 de Agosto de 1998.

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Al respecto, es importante destacar: "El último inciso del Art. 226 contenía, el precepto que a mi modo de ver, se constituyó en el obstáculo más grande del proceso, el modelo, ecuatoriano, 'voluntario-obligatorio'… Esto suponía que el mecanismo para activar la descentralización estaba en la voluntad de las autoridades de los gobiernos seccionales, quienes, con decisión política de por medio, debían poner a andar el proceso, con la petición inicial, la que transformaba en obligatoria la descentralización para el nivel central. Mientras ello no ocurría, el proceso ni siquiera se iniciaba.

Y como la obligatoriedad se activaba con la formal petición de las autoridades seccionales, mientras no se presentaban las solicitudes, el gobierno nacional no atendía ni impulsaba el proceso porque el mismo no se iniciaba"62.( Suing, J. Op. Cit., pp. 83-84)

En el Art. 236, señala un propósito importante, aunque tuvo resultados poco satisfactorios en el tema: "La ley establecerá las competencias de los órganos del régimen seccional autónomo, para evitar superposición y duplicidad de atribuciones, y regulará el procedimiento para resolver los conflictos de competencias". Como una muestra más del carácter voluntario del modelo de descentralización está la disposición del Art. 234: "… El concejo municipal, además de las competencias que le asigne la ley, podrá planificar, organizar y regular el tránsito y transporte terrestre, en forma directa, por concesión, autorización u otras formas de contratación administrativa, de acuerdo con las necesidades de la comunidad".

Como se habrá notado, la Constitución de 1998, en el citado Art. 225, establece que el Estado impulsará mediante la descentralización y la desconcentración, el “desarrollo armónico del país”, y, que la transferencia progresiva de funciones, atribuciones, competencias, responsabilidades y recursos no solo incluye a las “entidades seccionales autónomas” sino también a “otras de carácter regional”. Dicho enfoque se complementa con el Art. 243, en el que se establece que uno de los objetivos

62

Suing, J. (2010).Op. Cit., pp. 83-84

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permanentes de la economía es: “El desarrollo socialmente equitativo, regionalmente equilibrado, ambientalmente sustentable y democráticamente participativo...”. 63 Sin embargo, se deja intacta la “división político administrativa” del país y en nada se contribuye a normar una nueva organización territorial, mucho menos un “desarrollo territorial” que, al decir de Suing, “hace relación a la ejecución de políticas y acciones orientadas a la generación de la riqueza y al mejoramiento de las condiciones de vida de la población asentada en diferentes espacios territoriales…”64.(Suing, J. Op. Cit., pp. 27) En conclusión, sus principales límites fueron, por una parte, permitir que la descentralización sea “voluntaria” para los gobiernos seccionales autónomos y, por otra, no establecer las garantías necesarias para obligar al gobierno central a cumplir con la transferencia de las competencias y recursos solicitados. Por lo que, coincidimos con lo que plantea Castillo y dice: "La Constitución del 98 dedica el Título XI con diecisiete artículos a la organización territorial y descentralización y aún cuando tiene algunos enunciados favorables a la descentralización; sin embargo comete dos errores fruto del sesgo neoliberal que la inspiró: primero plantea que la descentralización sería opcional y no obligatoria, como corresponde a toda norma de derecho público, y segundo no establece en forma concomitante un sistema de desconcentración de la acción del gobierno nacional en todo su territorio para articularlo o vertebrarlo en regiones horizontales a fin de que el Estado, lejos de desentenderse de la periferia, se robustezca y esté en capacidad de ejercer

su

insustituible

rol,

regulador,

controlador,

promotor

y

redistribuidor"65.(Castillo, J. Op. cit., p. 4.)

63

Asamblea Nacional Constituyente. (1998). Constitución Politica del Ecuador. Montecristi- Ecuador. R.O. #001: Corporación de Estudios y Publicaciones, 11 de Agosto de 1998. Arts.- 225,234,236 y 243. Citado por: Hernández T., M. ( 2009). Descentralización y Gobiernos Autónomos. Quito-Ecuador: Corporación de Estudios y Publicaciones, p.117. 64

Suing, J.(2010). Op. Cit., p. 27

65

Castillo, J. (2008).Op. cit., p. 4.

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Si bien es cierto, que con la actual Constitución, el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD), La Ley de Modernización del Estado Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada, Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, el Reglamento Sustitutivo de la Ley de Modernización del Estado, Ley Especial de Distribución del 15% del

Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos

Seccionales, Ley Especial de Descentralización y Participación Social, Ley Orgánica de Juntas Parroquiales Rurales y Reglamento de Aplicación, Reglamento General de Aplicación a la Ley de Descentralización, Ley Orgánica de Régimen Municipal, son los cuerpos legales con los cuales se ha trabajado en la Modernización del Estado y especialmente se ha logrado descentralizar al mismo, dejando a un lado el ya caduco modelo centralista, que solo trajo consigo un crecimiento desmesurado de burocracia, deficiencia y letargo en el desarrollo de la administración. Aunque todavía no ha sido posible una descentralización en su totalidad. Porque la Cootad, define a la descentralización en su artículo 105, que la descentralización del Estado consiste en la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos, especialmente financieros, materiales y tecnológicos de origen nacional y extranjero, de que son titulares las entidades de la Función Ejecutiva hacia los Gobiernos Autónomos a efectos de distribuir los recursos y los servicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones territoriales, esto no se cumple hasta la actualidad.

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CAPÍTULO II MUNICIPIOS 2. LOS MUNICIPIOS El profesor mexicano Carlos Quintana Roldan tomando como referencia los diversos estudios realizados por destacados historiados municipales, ensaya una definición de municipio en los siguientes términos: […]el Municipio, como institución jurídica y social, surgió con el Derecho Romano, particularmente en el momento de la expansión del Imperio en los primeros años de nuestra era. En el genio latino se conjugaron, por una parte, el claro realismo político y, por otra, la idea pragmática de la administración de las ciudades, resultando así el ámbito de lo municipal, que se circunscribió al manejo de las cuestiones locales, sin interferencia de otras entidades del Estado, por así convenir a la propia “razón de estado” del Imperio. Sobre la temática municipal se han emitido varias definiciones, así la Enciclopedia Enciclopedia Jurídica Omeba la define como “Una persona de Derecho Público constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que administra sus propios y peculiares intereses, y que depende siempre, en mayor o menor grado, de una entidad pública superior, el Estado Provincial o Nacional”. El autor Carlos Quintana al abordar la definición de Municipio recoge los elementos de la institución municipal, no solamente los formales, sino materiales y manifiesta que “El Municipio es la institución jurídica, política y social, que tiene como finalidad organizar a una comunidad en la gestión autónoma de sus intereses de convivencia primaria y vecinal, que está regida por un concejo o ayuntamiento, y que es con frecuencia, la base de la división territorial y de la organización política del Estado”.66

66

Quintana, C. (1999). Derecho Municipal. México: Editorial Porrua,p.31. Citado por: Ojeda G., J.E. (2007). La Autonomía Municipal en el Ecuador: Concepto y su Evolución Histórica. Quito-Ecuador: Editorial UASB(Maestría en Derecho Administrativo).Consultado en Agosto,3 del 2012, en http://uasb.edu.ec/bitstream/10644/1105/1/T0578-MDE-Ojeda-

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Con la conceptualización de lo que es un municipio, ahora continuamos con los antecedentes históricos, que acontinuación lo desarrollamos.

2.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS En los primeros años de la historia, el hombre, preocupado por satisfacer sus necesidades de seguridad y convivencia buscó relacionarse con los otros hombres, circunstancia que permite el surgimiento de las primeras organizaciones sociales como las hordas, los clanes o las tribus, etc.

Estas organizaciones no permanecerán estáticas, pues, conforme se produce el desarrollo de sus fuerzas productivas evolucionarán considerablemente; de ahí, que es importante referir de manera muy rápida las grandes civilizaciones que surgieron en la historia de la humanidad así tenemos: a la primera e importante civilización ubicada en la región de Mesopotamia, la Egipcia, que vendría a ser el motor dinamizador de la cultura mediterránea, ciudades importantes como Pekín en la vieja cultura China, la civilización Libia, Fenicia, etc.

Grecia fue el referente de la política, la democracia y el Estado, la Polis Griega representa el centro político-económico y punto de encuentro del pueblo griego, los grandes valores de justicia y virtud hallan su punto máximo de realización en sus ciudades. Se debe destacar que las “instituciones urbanas Griegas denotan indudablemente los perfiles que en Roma adquirieron las civitas municipales. La Polis Griega es precursora, con sus demos, de la institución municipal que florecería siglos después en el gran imperio de los Romanos”.67

67

Ibid, Citado por: Ojeda G., J.E. (2007). La Autonomía Municipal en el Ecuador: Concepto y su Evolución Histórica. Quito-Ecuador: Editorial UASB(Maestría en Derecho Administrativo).Consultado en Agosto,3 del 2012, en http://uasb.edu.ec/bitstream/10644/1105/1/T0578-MDE-Ojeda-

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En

la antigua Roma, un municipium (palabra latina que origina la castellana

“municipio”) era una ciudad libre que se gobernaba por sus propias leyes; aunque sus habitantes disfrutaban de muy distintas situaciones jurídicas, pues obtenían sus derechos no por su residencia en ella, sino por la posesión de la ciudadanía, la condición de libertad o esclavitud”. 68 La presencia Romana despertó enorme influencia en las municipalidades ibéricas, “las autoridades y funcionarios fueron los propios del municipio latino, esto es, la curia, los duunviros, los ediles, cuestores, etc.”.69 La gran influencia Romana despertó serios conflictos y fuertes enfrentamientos con diferentes tribus, de manera especial con los germanos que en gran cantidad provenían del norte de Europa, esto provocó que las municipalidades españolas vayan cediendo espacio, perdiendo estabilidad y eficiencia, dándose una suerte de mezcla de costumbres con la de esos pueblos, lo que a la postre tendría consecuencias negativas en el advenimiento de un nuevo tipo de organización.70

El Dr. Rodrigo Borja Cevallos, en su Diccionario de la Política, nos confirma y dice que la palabra Municipio proviene del latín municipium, que significa “ciudad principal que se gobernaba por sus propias leyes” y, la palabra autonomía significa circunscripción territorial que se rige por normas propias. Su conformación antigua no respondía a un ordenamiento jurídico, sino más bien territorial y sobre todo cultural, es en la antigua Roma donde aparecen como organizaciones jurídicas y el “Imperio les dotó de cierto grado de autonomía para manejar los asuntos de sus vecinos”71 68

García, C. (08-3-2012) Concepto de Municipio. Consultado http://es.wikipedia.org/wiki/municipios.(ITALIA) [publicado:10-05-09] 69

en

página

web:

Quintana, C. (1999)Op. cit. p. 37.

70

Korneman. Ernest. (n.d) “El Municipio Romano”; en Enciclopedia Paully Wissowa, citado por Quintana Roldan,C.(1999). En su obra “Derecho Municipal”, p. 32. 71

Borja C, Rodrigo. (2006). Diccionario de la Política. Editorial: Fondo de la Cultura Mexicano,pág 34. Citado por: Ojeda G., J.E. (2007). La Autonomía Municipal en el Ecuador: Concepto y su Evolución Histórica. Quito-Ecuador: Editorial UASB(Maestría en Derecho Administrativo). Consultado en Agosto,3 del 2012, en http://uasb.edu.ec/bitstream/10644/1105/1/T0578-MDE-Ojeda-

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Su evolución se ha visto fuertemente influenciada por los diferentes estadios de la sociedad y sobre todo por los regímenes políticos reinantes. Julio César, en la Península itálica, y los Emperadores, en las provincias occidentales del vasto Imperio del Tiber, impusieron un sistema uniforme de gobierno municipal, confiriendo status o categoría municipal sobre ciudades que no eran fundadas por ellos, sino existían con anterioridad, o las fundaban nuevamente, como en las refundiciones de Cartago y Corinto en el año 46 después de Cristo, las que fueron establecidas en la forma del municipio romano.

Los municipios copiaron el sistema de gobierno de Roma con funcionarios elegidos semejantes a los cónsules y aedíles, de donde tomaron su nombre los munícipes, miembros de los cuerpos deliberativos, o concejales de hoy.

Debido a la urbanización, ha sido necesario estructurar un gobierno de las ciudades, donde se han reunido conglomerados humanos con la finalidad de satisfacer necesidades comunes. La institución municipal impone y supone la presencia de órganos de gobierno y administración que la conduzcan. Los alcaldes, o cabezas de los municipios, pueden ser designados o elegidos. Hasta el siglo XIX eran casi siempre designados por el gobierno central, pero con el desarrollo y auge del sistema representativo la mayoría de países adoptaron el sistema de un alcalde elegido por sufragio popular.

Una municipalidad en el derecho anglosajón es una autoridad pública subordinada y a la cual se le ha conferido los derechos legales de una corporación. El término cubre tanto a ciudades, pueblos o vellorios, ciudades menores y burgos, pero también condados o distritos, es decir, incluido el territorio rural. Sin embargo, generalmente se le da un sentido restringido a la organización política o maquinaria administrativa para regir los asuntos públicos de determinadas circunscripciones territoriales, incluidos protección policial y de bomberos, salud pública, medidas de prevención sanitaria como agua potable, alcantarillado ; regulaciones de tráfico vehicular, control de la construcción de edificios mediante la imposición de códigos de construcción,

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hasta la regulación de la conducta individual de los ciudadanos que viven en su circunscripción territorial, o se encuentran en ella.

Además, una municipalidad debe hacer cumplir las Leyes, Decretos y Reglamentos del Gobierno Central, siendo en algunos aspectos delegados del mismo sus funcionarios, y sobre todo, el representante legal del mismo, al que usualmente se llama alcalde.72(Dra. Plaza de García, N.)

Evolución Histórica de la Municipalidad en el Ecuador El desarrollo económico, socio-político y jurídico del Ecuador, ha sido objeto de innumerables cambios, que obedecen a su situación frente a los demás países de América; lo que determina su movimiento interno en la vida seccional como Estado. Pero, no podemos olvidar ha sido el mismo Estado, muchas veces, quién ha determinado su constante evolución.

Todo este desarrollo, ha sido un elemento que produjo transformaciones de carácter interno, cambios que en la vida constitucional han servido de base para que internamente el Estado pueda desenvolverse de una manera más fácil, y que en lo que respecta a la Municipalidad, esta ha sufrido constantes cambios internos y externos. Estos cambios se han dado en forma paulatina, tal como lo ha requerido el paso de los años de su vida institucional y que muchas veces ha obedecido a interés de grupos políticos que han logrado detentar el poder, o que una vez logrado obtener éste, influenciaron en ello. La Municipalidad Ecuatoriana, de lo que era al comienzo de nuestra vida republicana, a lo que es hoy en día, ha evolucionado lentamente, aunque la de 1.830 guardaba

72

Plaza de García, N. (n.d). Sistema de Gobierno Municipal. Guayaquil-Ecuador: Editorial Revista

Jurídica;publicadoen:http://www.revistajuridicaonline.com/index.php?option=com_content&task=vie w&id=370&Itemid=8. Consultado en Agosto,3 del 2012.

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aspectos de los que se constituyeron en la época de la Colonia y éstos a su vez de los creados en el viejo continente, obedecía a las necesidades de su tiempo y además a intereses de ciertos sectores dominantes; la de hoy es más amplia por las mismas circunstancias que la rodean, como también han variado los campos de acción, finalidades, etc., pero que aún de haberse dado cambios no llega a ser funcional y cumplir a cabalidad sus objetivos ni tampoco cubre las necesidades de su población por cuanto son muchos y variados los motivos que impiden su cumplimiento.

El presente trabajo de investigación, no tiene otra finalidad sino la de presentar un análisis comparativo (en un cuadro será ilustrado más adelante) entre las diversas constituciones que se han dado en la vida republicana del Ecuador, haciendo al mismo tiempo ciertas observaciones que crea convenientes según el caso. El tema central será, el aspecto legal que ha regulado a la Municipalidad en las diversas cartas Constitucionales y sus cambios, aumentos o disminuciones que se hayan operado.

Constitución de 1830.Art. 53.- El territorio del estado se divide en departamentos, provincias, cantones y parroquias…. Cada cantón o la reunión de algunos de ellos en circuito por disposición del Gobierno, será regido por un corregidor. Art. 54.- Los Prefectos, Gobernadores y Corregidores ejercerán sus funciones por cuatro años y los Tenientes por dos años, pudiendo ser reelectos según su buen comportamiento. Art. 56.- Habrá Concejos Municipales en las capitales de provincia la Ley organizará estos Concejos designando sus atribuciones, número de sus miembros, duración de su empleo y la forma de su elección.

Esta constitución nos habla de la existencia del Municipio y también podemos darnos cuenta que el alcance que tiene ella es reducido. Determina también el tiempo de duración y especifica la existencia de los concejos municipales solo en las capitales de provincia y no en todos los cantones.

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Constitución de 1835.Esta constitución, no varía en lo dispuesto en la anterior, en lo que se refiere a las Municipalidades, tan solo podemos anotar que aquí se expide una Ley aclarativa en lo referente a los Alcalde y la prohibición de ser electores en el Cantón foráneo, pero que si pueden ser representante de ellos. Constitución de 1843.En ésta constitución permanece estática las disposiciones referentes a la división territorio, y no se logra un avance para lo municipal, pero en cambio ya se menciona la existencia de un Consejo Provincial, su formación y número de miembros etc., podemos decir que es éste consejo provincial, el que luego se divide para constituir los concejos cantorales. La disposición es muy amplia y logra confundir, pues no precisa la existencia del Municipio como un espacio físico determinado.

Constitución de 1845.Art. 140.- Habrá Concejos Municipales, y la Ley determinará los lugares donde deben establecerse, y sus atribuciones, lo mismo que el número, cualidades y duración de sus miembros.

Las disposiciones relativas a la división política del territorio no varía tampoco, ni lo relativo a sus dirigentes, pero en cambio como anotamos, se da la existencia de una disposición que manda la creación de los concejos municipales, y expresa de manera clara los aspectos sobre los que versará la Ley específica, como también podemos darnos cuenta que estos municipios solo surgirán en determinadas regiones o sectores de la república. Pero en definitiva se reconoce su existencia, aunque no que la existencia de los concejos sea algo imprescindibles y determinan para el mejor gobierno seccional.

Constitución de 1850.Art. 98.- Habrá Municipalidades en todas las cabeceras del Cantón donde pueden establecerse. Leyes especiales reglarán todo lo relativo al régimen Municipal.

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Aunque en esta constitución se exprese que “habrá Municipalidades”, comparando con lo que dice la anterior, encontramos que la disposición que regulaba a los Municipios era de carácter común en 1.845.

Ya en 1.850, lo relacionado a los Municipios se lo hacía constar en un capítulo que se denominaba DEL REGIMEN MUNICIPAL, y es por primera vez que en la constitución se anota en un capítulo la disposición que regula la existencia o creación de las Municipalidades, pero también se dispone que su creación se dará en todas las cabeceras o cantón, cosa que hasta ese entonces no se había tomado en cuenta. Ya desde 1.850 tenemos que todos los cantones que sean factibles crearles un Municipio, lo pueden tener.

Constitución de 1852.El único artículo que se refiere a los Municipios es el #141 incluido al final del capítulo de las disposiciones comunes y que no es otro sino el mismo que el #140 de las mismas disposiciones comunes de la carta Constitucional del año 1.845. Esto significa, que si anotamos anteriormente que con la Constitución de 1.850, se realizó un avance, púes ahí se incluyó un capítulo especial sobre el Régimen Municipal, en 1.852 se regresó a lo estipulado anteriormente, de manera que el Municipio no tuvo la facilidad de obtener un paso más en la vida constitucional del Ecuador.

Constitución de 1861.Art. 96.- Habrá Municipalidades provinciales, cantorales y parroquiales. La Ley determinará sus atribuciones en todo lo concerniente a la policía, educación e instrucción de los habitantes de su localidad, sus mejoras materiales, recaudación, manejo e inversión de las rentas municipales, fomento de los establecimientos públicos y demás objetos y funciones que deban contraerse.

Determino que las parroquias en que no se puedan establecer Municipalidades quedarán sujetas a los acuerdos de la del cantón.

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Art. 97.- Los Gobernadores, Jefes Políticos y tenientes Parroquiales ejecutarán los acuerdos Municipales de su localidad en todo lo que no se oponga a la Constitución y las leyes generales; y en caso de que sobre esta materia se suscitare alguna cuestión se decidirá por la Corte Suprema de Justicia.

Es en ésta constitución en donde se determinara ampliamente como debe regularse el funcionamiento de los Municipios y además se fija en forma determinante de que existirá concejos a nivel provincial, cantonal y parroquial; luego en el artículo 97 se dispone de que las autoridades ejecutivas seccionales aplicarán las resoluciones de estas clases de organismos, lo que nos hace ver de cómo se desarrolla ésta actividad, dándose así poderes de ejecución como también la Corte Suprema de Justicia decide sobre los problemas que surjan en estas disposiciones, esto nos da a entender de que los Alcaldes Municipales tenían reducido su poder de ejercicio.

Constitución de 1869.En ésta constitución se cambia lo estipulado en la anterior, siendo los cambios los siguientes: Art. 83.- Habrá Municipalidades en todas las capitales y de manera trascendental, se determina que, serán los Jefes Políticos del Cantón las personas autorizadas para dirigir la labor Municipal, además, solo existirían municipios en las capitales del cantón suprimiéndose la existencia de ellas en las parroquias como también los concejos de carácter provincial.

Constitución de 1878.El artículo 104 de esta constitución expresa claramente la existencia de Municipalidades en todos los cantones de la república y sus atribuciones, derogándose lo estipulado anteriormente en la carta constitucional de 1.869, y de manera especial lo relativo al Jefe Político, dejando este de ser la persona que dirija en el Municipio.

Constitución de 1883.Las disposiciones concernientes del régimen administrativo interior, lo único que hacen es ratificar lo expuesto en el anterior artículo de la constitución de 1.878, que en 62 | P á g i n a

definitiva es lo mismo sin existir ninguna variación. En cuanto a las Municipalidades el régimen es el mismo no se da mayor importancia, pero se ratifica que el Jefe Político no tiene nada que ver en el Municipio.

Constitución de 1897.El artículo 122 es igual que las dos anteriores, y no se efectúa ningún adelanto. Pero, si podemos anotar que el artículo 122 se cambia la palabra seccional por nacional en lo que respecta a los intereses.

Constitución de 1906.El Artículo 113 es igual en su contenido, pero se vuelve a la fórmula anterior de “intereses seccional” y no “nacional”.

Art. 114.- Las Municipalidades en el ejercicio de sus funciones privativas, serán absolutamente independientes de los otros poderes pero sin contrariar en ningún caso las Leyes generales del país.

Desde 1906 los Municipios logran su independencia en las funciones administrativas, dejando a un lado la intervención de los demás poderes del estado, esta independencia se exterioriza en el sentido de que las Municipalidades, de acuerdo a los preceptos constitucionales, pueden obrar de manera directa, claro está sin violar ni atentar a las disposiciones generales.

Constitución de 1945.En esta constitución, desde el artículo 102 al 111 hay una verdadera transformación para el futuro de las Municipalidades, aquí cuando se dictan verdaderos preceptos constitucionales, que determinan una situación de carácter progresivo y le dan a los Municipios su verdadero sentido y finalidades.

Encontramos, que constitucionalmente se fija como se elaborarán las leyes y reglamentos correspondientes al Municipio. Además se regula que deberán dictarse las normas reguladoras entre los ciudadanos y las Municipalidades y viceversa, también 63 | P á g i n a

se contempla las diversas relaciones que pueda tener la Municipalidad y se autoriza por primera vez la unión de Municipalidades para obtener el cumplimiento de sus finalidades.

Es notorio que se prescribe que la existencia del alcalde depende al volumen de rentas que perciba la Municipalidad, cosa que se fija primero, que deberán existir en los Municipios que sean cabeceras cantorales y los que tengan un considerable volumen de rentas. La autonomía de las funciones Municipales es otro avance positivo para la evolución y desarrollo del Municipio, y es especial para la mejor ejecución de sus obras y fines; además se autoriza para que ellos puedan dictar acuerdos, ordenanzas y reglamentos que ayuden para un mejor servicio.

Constitución de 1946.Las siguientes son las reformas que se introducen al campo constitucional, en lo referente a las Municipalidades: La permanencia del alcalde dentro de la corporación Municipal es sólo con voto dirimente.

Prescribe las prohibiciones de las actuaciones y las responsabilidades que tienen los miembros del cabildo por sus actuaciones individual y colectivamente ante los jueces, en lo referente al aspecto económico de ellas.

Señala también la prohibición de dictarse leyes que perjudique a la normal recaudación de los fondos o impuestos Municipales fijados por este a la propiedad urbana, estando facultada por la Ley la regulación específica de los impuestos y rentas, de manera que pueda garantizarle su autonomía.

Esta constitución es realmente la precursora, que destina a la Municipalidad un campo más amplio de acción y también determina su autonomía no solo en el aspecto administrativo sino además en lo que se refiere a lo económico.

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Constitución de 1967.En esta constitución se destacan varios aspectos relativos a la Municipalidad, para esto, los mencionaremos cada uno: Cada cantón constituye un Municipio y el Gobierno Municipal está a cargo del Concejo, cuyos miembros son elegidos por votación directa y secreta. Lo que se refiere al alcalde continúa igual que en la anterior constitución. Los Municipios gozan además de la autonomía funcional y económica para el mejor cumplimiento de sus fines que le son propios.

Se habla, que la atención de las obras y los servicios públicos nacionales podrán ser atendidos por la Municipalidad, según sea el caso, determinase para el efectivo cumplimiento de ello cuales serán las rentas que perciban las Municipalidades, cosa que se lo señala en el Art. 246. Numeral 2 y 3; las cuales son: el Impuesto a la propiedad urbana y el impuesto a las ventas finales que se realicen dentro de cada cantón; en el art. 247 se señala que la facultad legislativa de las Municipalidades, se manifiestan por medio de las ordenanzas.

Hemos observado detenidamente que la Municipalidad y el Municipio, ha sido sometido a un constante cambio que muchas veces se produjo en forma lenta pero decisoria para los destinos de esta forma de gobierno seccional. Con la constitución de 1.967 se dio un final aparente a los diversos cambios operados, pero, no ha sido así, ya que los diversos gobiernos de facto que se han producido en nuestro país han decretado Leyes que han producido cambios sustanciales en él.

Constitución de 1978.Los cambios introducidos por la Dictadura Militar de los años 70‟, no van más allá de reformas numéricas en cuanto a la conformación de los Concejos Cantónales, y una que otra disposición reformatoria de carácter formal, sin afectar de fondo al régimen seccional.

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Las Municipalidades en el 2005.Los cambios y reformas de 1.984, y las reformas y Codificación de la Ley convertida en Orgánica, a partir del 2.005, (LEY ORGÁNICA DE RÉGIMEN MUNICIPAL), sienta las nuevos precedentes en las reformas introducidas a la Ley, de manera particular, por cuanto se mira esencialmente a la Autonomía, económica, administrativa, financiera, de la Municipalidades Ecuatorianas, los mecanismos legales que permiten un proceso de Descentralización bastante afianzado y con miras para que estos organismos seccionales puedan subsistir de manera independiente y más robusta, abren un camino para que las Instituciones territoriales municipales se conviertan en verdaderos gestores y ejecutores de la obra pública de manera más directa y cercana a sus pobladores, sin depender del centralismo absorbente del Estado o Gobierno central.

Los cambios introducidos en los últimos 15 años, son muy importantes en todos los aspectos, internos y externos, hoy en día la municipalidad, el municipio y su concejo cantonal, tienen y gobiernan seccionalmente de manera más amplia, si miramos el espectro de la transferencia de competencias, del organismo central al seccional, representa un gran avance, podría decirse un triunfo, a ese malgastado discurso de la Autonomía.

No queremos terminar sin aclarar una importante confusión que hasta nuestros días se comete, por ello, es importante distinguir los términos Municipalidad, Municipio y Concejo Cantonal: el primero la institución, el segundo el espacio físico territorial; y, el último, el Cuerpo colegiado y legislativo.73 (Dr. Serrano N, X. 2010-01-25)

2.1.1 INSTITUCIÓN MUNICIPAL EN NUESTROS DÍAS Todos los municipios de nuestro país están regidos “por el sistema que fue centralizado mediante la Ley de Régimen Municipal, aprobada el .27 de Enero de 73

Serrano N., X. (2010). Municipalidad: Evolución Histórica de la Municipalidad del Ecuador. GuayaquilEcuador: Editorial Derecho Ecuador, publicado el Lunes 25 de Enero del 2010, en: www.derechoecuador.com/index.php?...municipalidad...derecho.... Consultado en Agosto,3 del 2012.

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1966, a finales del triunvirato dictatorial que se había iniciado en 1963, y bajo la dirección de burócratas de corte socializante, habiendo sido promulgada en el Registro Oficial No. 680 de 31 de Enero del mismo año 1966, y que hoy sigue vigente con enmiendas o reformas”.74

Cada municipio es, según el COOTAD, una persona jurídica de derecho público, con autonomía política, administrativa y financiera, sujetándose a la constitución y la Ley actual.

En la actualidad el Municipio es la circunscripción territorial en la que se divide administrativamente un Estado, dotado de autonomía para el manejo de sus competencias y regida por el Concejo o Cabildo como comúnmente se lo denomina, tiene su propia delimitación y lo preside el Alcalde. No profundizamos en el tema (organización territorial), por cuanto ya en el primer capítulo lo hicimos, por tanto continuaremos.

Si partimos del concepto de circunscripción territorial, obviamente que nos ubicamos en un cantón, donde el Municipio tiene la obligación de vigilar por el servicio a sus ciudadanos, el COOTAD, lo define como “…personas jurídicas de derecho público, con autonomía política, administrativa y financiera. Estarán integrados por las funciones de participación ciudadana, legislación y fiscalización: y, ejecutiva previstas en este Código, para el ejercicio de las funciones y competencias que les corresponden”.75

Actualmente se utilizan algunos términos para referirse al Municipio, aunque no todos son sinónimos, por ello es necesario hacer la aclaración correspondiente, como futuros profesionales del Derecho, es importante que se utilicen los términos adecuados.

74

Plaza de García, N. (n.d). Sistema de Gobierno Municipal. Guayaquil-Ecuador: Editorial Revista Jurídica;publicadoen:http://www.revistajuridicaonline.com/index.php?option=com_content&task=vie w&id=370&Itemid=8. Consultado en Agosto,3 del 2012. 75

Ministerio de Coordinación de la Política y Gobiernos Autónomos Descentralizados. (2011). COOTAD. Quito-Ecuador: Publicado en el R.O. #303, 19 de Octubre de 2010,V&M Gráficas,p.39.

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Así por ejemplo, se utilizan como sinónimos Municipio, Municipalidad, cuando si bien se refieren a la misma institución, tienen una connotación diferente, Miguel Hernández, nos aclara el tema diciendo que la Municipalidad es la institución jurídica, “a través de la cual se ejercen las competencias, facultades y atribuciones que la Constitución y la ley reconoce”76, mientras que el Municipio es el cantón, la circunscripción territorial, entonces obvio que cuando nos referimos a la institución diremos la municipalidad o el gobierno municipal como actualmente lo señala la Constitución, aunque en este último caso la Constitución actual hace una diferenciación de la anterior en cuanto a los principios, competencias y atribuciones, pero en conclusión ambos se refieren a la institución.

2.2 NATURALEZA JURÍDICA MUNICIPAL La Naturaleza Jurídica Municipal es la personería jurídica de derecho público, con patrimonio propio y capacidad para realizar los actos jurídicos que fueron necesarios para el cumplimiento de sus fines. Autonomía Política, Administrativa, y; Financiera. Carlos Quintana, en su obra cita, “que el Estado como organización política, jurídica y económica avala y permite la conformación de los Municipios, siendo -estosanteriores al Estado Nacional. Bajo estos lineamientos es preciso hacer hincapié que “es precisamente el Estado quien le da vigencia, convirtiéndole en realidad al otorgarle personalidad jurídica, patrimonio y competencias propios”.6 Vemos pues, que es la ley la que da sustento y vida al Municipio. 77 (Quintana, C. 1999).

De acuerdo al Art. 53 del COOTAD, la naturaleza jurídica de los gobiernos autónomos descentralizados municipales está dada por la personería jurídica, la autonomía política, administrativa y financiera, y estará integrada por las funciones de participación ciudadana, legislación, fiscalización y ejecutiva. 76

Hernández Terán, M. (2009) Ob. Cit. pág.123.

77

Quintana, C. (1999). Op. cit. p. 10.

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2.3 AUTONOMÍA MUNICIPAL

La Autonomía Municipal Proviene del griego: “autos” que significa uno mismo, por sí mismo, y; “nomos” que significa ley. La autonomía: capacidad para administrase independientemente del gobierno central. El Diccionario de la Real Academia

Española de la lengua manifiesta que:

“Autonomía es la potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones y otras entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios”. Guillermo Cabanellas en su Diccionario Jurídico expresa que: “Autonomía es el Estado y condición del pueblo que goza de entera independencia, sin estar sujeto a otras leyes que las dictadas por él y para él” Miguel Marienhoff manifiesta que la

“autonomía denota siempre un poder de

legislación, que ha de ejercitarse dentro de lo permitido por el ente soberano. De modo que autonomía es un concepto político, porque político es el poder de propia legislación”. Así tenemos variadas opiniones de otros tratadistas sobre la autonomía municipal: Para Leo Rowe, autonomía “…es el poder de la municipalidad para determinar su política local, en todas las materias de carácter propiamente local, sin intervención de una autoridad extraña, ya sea del Estado o de una de sus divisiones; también entraña el poder para determinar los medios y métodos que deben aplicarse en las funciones de carácter más general o del Estado que éste haya

delegado en manos de la

municipalidad; sujetas aquellas siempre a las facultades de fiscalización del Estado, el cual, en interés del mismo, en general puede exigir un tipo mínimo de eficacia”78

78

Ojeda G., J. (2007). La Autonomía Municipal en el Ecuador: Concepto y su evolución histórica. QuitoEcuador: Editorial UASB Maestría en Derecho Administrativo, publicado en: http://uasb.edu.ec/bitstream/10644/1105/1/T0578MDEOjedaLa%20autonom%C3%ADa%20municipal %20en%20el%20Ecuador.pdf. Consultado en Agosto del 2012. Leo Rowe. (n.d) Op.Cit., pp. 362 y 363.

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El destacado tratadista austriaco, Hans Kelsen, sostiene que “… en el ámbito de la administración hay normas locales definitivas, cuyo contenido no puede ser determinado por ninguna norma central… Si esta alcanza un amplio grado de desarrollo, extendiéndose a determinadas competencias, de modo que resulte un orden parcial –compuesto por una multiplicidad de normas- puede hablarse de comunidades administrativas locales dentro de la comunidad jurídica estatal. Tal es el carácter de los cuerpos llamados autónomos.”79 Kelsen relaciona a la autonomía con la descentralización y la democracia, cuando afirma que la descentralización es consecuencia de la democracia y si la democracia es el principio de la autodeterminación y por eso implica necesariamente que las normas sean creadas por los mismos que han de ser sus súbditos, con exclusión de todo influjo extraño.80 El Tribunal Constitucional del Ecuador ha definido a la autonomía municipal, como la “…potestad que estos organismos ostentan para poder autonormar su gestión y ejercer sus competencias sin subordinación al poder central, tanto desde el punto de vista financiero cuando del administrativo, dentro del marco de la Constitución y de la Ley.”81 La Primera Sala del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Quito hace la siguiente definición de plena autonomía municipal: “…significa un grado completo de actividad pública en la circunscripción territorial asignada al respectivo cantón… se relaciona a las generales atribuciones de estos gobiernos seccionales para legislarse por si mismos; para administrarse por sí mismos y para financiarse por sí mismos en función de su propia realidad.”82

79

Kelsen, H. ( 2005). Teoría General del Estado. México: Coyoacán, S. A., 2005, pp.237 y 238

80

Kelsen, H. ( 2005). Op., Cit., p. 238.

81

Sentencia, 0198-05-RA (Considerando Quinto de la Resolución del Tribunal Constitucional 19 de Julio de 2006).R.O.#316,p.9. 82

Considerando Séptimo de la Sentencia del 17 de Marzo. (2006), 12593-NR (Declaró Nulidad de la Resolución No. SENRES- 2004-000216, interpuesta por AME contra Secretaría Técnica de Desarrollo de Recursos Humanos y Remuneración del Sector Público. 30 de diciembre de 2004).

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Por su parte la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, señala: “…la norma constitucional confiere plena autonomía a los gobiernos provinciales y cantonales; es decir que las entidades municipales gozan de este atributo con amplitud, lo que les faculta expedir normas jurídicas denominadas ordenanzas.” En el Art. 230 de la Carta Fundamental se dispone que la ley “…cuidará de la eficaz aplicación de los principios de autonomía…” Este mandato constitucional dispone que el marco legal deba tomar muy en cuenta el alcance y significado del concepto de autonomía.83 Se ha venido estableciendo varios conceptos de autonomía para los Gobiernos Seccionales (ahora Gobiernos Autónomos Descentralizados), en nuestro país y vida republicana así aparece en la Constitución de 1967 y a partir de ahí en las que han venido sucintándose en los diferentes gobiernos republicanos sucesivas y constituciones de distintas épocas hasta 1998, en que han venido experimentando algunas variaciones en su enfoque y alcance en el ámbito político central y seccional. Con la actual Constitución, la palabra “Gobierno Municipal” ha tomado mayor relevancia, en comparación a la “Municipalidad” como se la denominaba anteriormente, pues los cambios radican en que hoy hablamos de autonomía, pero en cierta forma limitada, consideramos que siempre debe haber una vigilancia y rendición de cuentas, la autonomía anteriormente era abusada, interpretada como que no se debe rendir cuentas al Gobierno central, sino solo exigir de él rentas, las mismas organizaciones gremiales, exigían con frecuencia prebendas exageradas. Si bien la autonomía se refiere a que cada institución se rige por sus propias leyes, ello no significa soberanía, los entes por autónomos si bien tienen facultad para tomar sus propias decisiones, siempre estarán sometidos a la entidad estatal. Para los partidos y movimientos políticos, la autonomía en la forma como lo contempla la Constitución se encuentra encadenada al gobierno central, para otros solo es una forma de mejorar la organización administrativa y económica de los

83

Sentencia, 446-2006-NA (Tribunal Contencioso Administrativo 29 de Abril de 2008).

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organismos municipales, consideramos que hacía falta mayor vigilancia y organización. Lo que no se puede negar es que la nueva Constitución establece como principal fuente de ingresos para el financiamiento de los gobiernos seccionales las transferencias del Presupuesto General del Estado: “21% de los ingresos permanentes (los tributarios) y 10% de los no permanentes (los petroleros)”.84 Desde el punto de vista de la descentralización, la autonomía puede ser de dos clases: descentralización política que se la ubica en los Estados Federales y la descentralización administrativa en los Estados unitarios como el Ecuador, el único propósito es descongestionar el trabajo del gobierno central a favor de los descentralizados, y es donde entran de acuerdo a la nueva Constitución los Gobiernos Autónomos Descentralizados Art. 238 inc. 2do., de la Constitución de la República del Ecuador, con sus competencias y facultades determinadas por la Constitución y la ley. Así mismo, en cuanto a la autonomía municipal la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, indica que los municipios son autónomos, salvo lo que manifiesta la Constitución y la misma ley, por lo que ninguna función del estado ni autoridad extraña al municipio podrá interferir en la administración, lo que les está prohibido. En cuanto a las intromisiones en la administración municipal se encuentra claramente definido que la autoridad que dispusiera la suspensión de la autoridad municipal, derogue, suspenda o reforme las ordenanzas será destituido de su cargo, sin perjuicio de las acciones legales que la municipalidad emprendiera. En lo que respecta a privar al municipio de sus ingresos, tomar sus bienes muebles o inmuebles, financiamiento municipal, obligar a los municipios a recaudar o retener tributos, obligar al municipio a realizar servicios que no sean de su competencia, impedir la recaudación municipal, emitir dictámenes o informes de sus ordenanzas y demás, salvo los organismos de control citados en la constitución, se encargaran de emitir informes de acuerdo con la 84

Ministerio de Coordinación de la Política y Gobiernos Autónomos Descentralizados. (2011). COOTAD. Quito-Ecuador: Publicado en el R.O. #303, 19 de Octubre de 2010,V&M Gráficas, 1era.ed,p.100.

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ley. Los fines de la autonomía son amplios, los mismos que están respaldados tanto en la constitución como en la base legal. Análisis de la evolución de la Autonomía en las últimas cuatro décadas y de acuerdo a una de las constituciones señaladas. En la Constitución de 1967, se considera a los Concejos Provinciales, Municipios y Juntas Parroquiales en el Régimen Seccional, otorgándole a cada institución una función determinada en la Constitución, para lo cual los Concejos Provinciales y los Municipios gozan de autonomía funcional y económica para el cumplimiento de los fines propios, en cambio a las Juntas Parroquiales les asigna la función de vigilar los servicios públicos parroquiales, determinar obras de importancia para la parroquia y control de los recursos destinados para obras. En esta Constitución los Concejos Provinciales, los Municipios y las Juntas Parroquiales están en la obligación de sujetarse al Plan General de Desarrollo, ya que el Estado distribuye las obras y servicios públicos nacionales, considerando la capacidad de producción, las necesidades y la coordinación de las exigencias nacionales. En la Constitución de 1979, el Régimen Seccional Autónomo lo conforman únicamente los Concejos Provinciales y los Municipios, con la diferencia de que se unifica en el artículo 122 a los dos entes administrativos, dotándoles además de la autonomía funcional y económica de la administración de su autonomía, señalando además que ningún funcionario o autoridad pueden intervenir en la administración. En la constitución de 1984, mantiene que la autonomía funcional, administrativa y económica, indicando que la Constitución y la Ley señalaran las funciones y las áreas de exclusiva competencia, lo que origina un adelanto en la autonomía ya que se empieza a delegar funciones enmarcadas en la Constitución y la Ley a los Gobiernos Provinciales y a los Municipios, además que se hace referencia a la facultad de dictar ordenanzas y participar de las rentas nacionales en forma equitativa. Cabe indicar que en este periodo se vuelve a dejar fuera de las funciones administrativas a las Juntas Parroquiales. En la Constitución de 1996, existe un retroceso ya que se suprime el concepto de que ningún funcionario extraño puede intervenir en la administración de un Gobierno Seccional, además de que señala quela Ley podrá imponer deberes y regulaciones a 73 | P á g i n a

los Concejos Provinciales y los concejos Municipales. Con la descentralización administrativa del Estado se pretende el desarrollo del territorio, la distribución de los recursos y servicios de acuerdo a las necesidades territoriales. La Constitución de 1997, no realiza cambios significativos en cuanto a la autonomía, volviendo a dejar pasar por alto que ninguna autoridad o funcionario extraño puede intervenir en la administración, además indica que solo en virtud de la Ley se puede imponer deberes y regulaciones a los Concejos Provinciales y Municipios. En la Constitución de 1998, se define que las instituciones que determinen la Constitución y la Ley, gozaran de autonomía para su funcionamiento, agregándose a las Juntas Parroquiales y los organismos que determine la ley para las circunscripciones territoriales indígenas, ampliando lo que son los gobiernos seccionales

autónomos,

cambiando

el

concepto

de

autonomía

funcional,

administrativa y económica por la plena autonomía. Cabe indicar que a los Concejos Provinciales y Concejos municipales ya no se les señala sus funciones en la Constitución. Al Concejo Provincial se le asigna obras de alcance provincial en los diferentes campos en las áreas rurales, en cambio a los Municipios se les asigna las competencias que asigna la ley y la planificación, organización y regulación del transito. En la Constitución de Montecristi, se reemplaza el concepto de plena autonomía por el de autonomía política, administrativa y financiera, para los gobiernos autónomos descentralizados, que ahora son las Juntas Parroquiales rurales, concejos municipales, concejos metropolitanos y los concejos regionales, que esta sujeta al ordenamiento jurídico del estado. Los Municipios están limitados por la ley y la constitución, por lo que puede manifestar su punto de vista pero no puede ejecutar las acciones. Los gobiernos autónomos se regirán por una Ley correspondiente.85

85

Slideshare, F. (2010-07-01). Fines, Autonomía y descentralización Municipal. Puyo- Ecuador: publicado en: http://www.slideshare.net/franksvdt/fines-autonoma-y-descentralizacion-municipal. Consultado en Agosto,10 del 2012

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2.4 FINES Y FUNCIONES Los fines no pueden ser otros que el bien común local por medio de la satisfacción de sus necesidades. En la anterior Ley de Régimen Municipal, los fines estaban claramente establecidos en el Art. 11, pero en el actual COOTAD, no se hace referencia alguna a los fines específicos de los gobiernos municipales, pero se entiende los generales establecidos para todos los gobiernos autónomos descentralizados, entre los cuales constan: a. El desarrollo equitativo, solidario mediante el fortalecimiento del proceso de autonomías y descentralización. b. La garantía, sin discriminación alguna y en los términos previstos en la Constitución de la República, de la plena vigencia y el efectivo goce de los derechos individuales y colectivos institucionales y de aquellos contemplados en los instrumentos internacionales. c. El fortalecimiento de la unidad nacional en la diversidad. d. La recuperación y conservación de la naturaleza y el mantenimiento de un ambiente sostenible y sustentable. e. La protección y promoción de la diversidad cultural y el respeto a sus espacios de generación e intercambio; la recuperación, preservación y desarrollo de la memoria social y el patrimonio cultural. f. La obtención de un hábitat seguro y saludable para los ciudadanos y la garantía de su derecho a la vivienda en el ámbito de sus respectivas competencias. g. El desarrollo planificado participativamente para transformar la realidad y el impulso de la economía popular y solidaria con el propósito de erradicar la pobreza, distribuir equitativamente los recursos y la riqueza, y alcanzar el buen vivir.

75 | P á g i n a

h. La generación de condiciones que aseguren los derechos y principios reconocidos en la Constitución a través de la creación y funcionamiento de sistemas de protección integral de sus habitantes; e i. Los demás establecidos en la Constitución y la Ley. Los fines que cada municipio persigue son los de satisfacer las necesidades de la colectividad, los mismos que no tienen que ser atendidos por otros organismos del estado. Dentro de los fines se encuentran: el bienestar ciudadano, la protección de los intereses locales, la planificación y desarrollo del cantón. Referente a los fines esenciales de los municipios, la Ley de Régimen Municipal establece que tendrán fines esenciales: bienestar material y social de la colectividad, planificar e impulsar el desarrollo del cantón en sus áreas rurales y urbanas, incrementar el espíritu de nacionalidad y civismo para el progreso nacional y promover el desarrollo de cada jurisdicción y Funciones primordiales, como la dotación de servicios básicos y la regulación de los servicios que como organización está encaminada a ejercerlos. Las funciones están limitadas a la circunscripción territorial de cada cantón, creándose en la parte institucional la Función de Transparencia y Control Social encargada de promover e impulsar el control de las entidades y organismos del sector público, de las personas naturales, y jurídicas del sector privado que presten sus servicios o desarrollen actividades de interés público.

Por mencionar algunas funciones tenemos: a) Promover el desarrollo sustentable y garantizar la realización del buen vivir (sumak kawsay), derecho contemplado en la Constitución capítulo II, como son el agua, la alimentación, ambiente sano, comunicación e información, educación, hábitat y vivienda, entre otros, si bien no lo puede abarcar en su totalidad, pero si dirigirá su trabajo para lograrlo y en otros casos como forma de ayuda a otras entidades seccionales hasta llegar al gobierno central y realizar un trabajo conjunto. b) Diseñar e implementar políticas de promoción y construcción de equidad e inclusión en su territorio, en el marco de sus competencias constitucionales y legales. 76 | P á g i n a

c) Establecer el régimen de uso del suelo y urbanístico. d) Implementar un sistema de participación ciudadana para el ejercicio de los derechos y gestión democrática de la acción municipal. e) Elaborar y ejecutar el plan cantonal de desarrollo, el ordenamiento territorial y las políticas públicas. f) Ejecutar las competencias exclusivas y concurrentes reconocidas por la Constitución y la Ley.

En el Articulo 54 de la Cootad, podemos encontrar aún más de las

funciones, de la que podemos tener conocimiento de sus propias funciones.86

2.5 ÓRGANOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL Entre los cambios operados en los nuevos órganos autónomos descentralizados, también está el de sus gobiernos, que son precisamente los que ejercen las facultades legislativa y ejecutiva son del Concejo Municipal, conformado por el Alcalde (sa) que tiene la facultad Ejecutiva y lo presidirá con voto dirimente, y por los concejales (as) elegidos por votación popular.

Los órganos del gobierno municipal son:  El Concejo Municipal  El Alcalde  Vicealcalde(sa)  Otros órganos y dependencias: Presupuesto, Población, etc. Ilustramos en este gráfico, cuáles son los órganos específicos del gobierno municipal.87

86

Paccha Soto, Krupskaya. (2011). Guía Didáctica: Descentralización y Gobiernos Autónomos. LojaEcuador: Editorial UTPL,p.38. 87 Paccha Soto, Krupskaya. (2011). Guía Didáctica: Descentralización y Gobiernos Autónomos. LojaEcuador: Editorial UTPL,p.39.

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GRÁFICO No.1 ÓRGANOS ESPECÍFICOS DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES

FUENTE: Autora: Paccha Soto, Krupskaya. (2011). Guía Didáctica: Descentralización y Gobiernos Autónomos.

2.5.1 Concejo Municipal

El Concejo Municipal ejerce las funciones: legislativa y de fiscalización, en lo que respecta a la legislativa, expide normas con rango inferior a la ley ordinaria y que son las que conocemos como ordenanzas, que no son otra cosa que declaraciones generales con aplicación en el territorio cantonal. Cuando hablamos de función legislativa inmediatamente nuestra mente se dirige a la Asamblea, pero allí la ley que se elabora es la general, en la cual se desarrollan, los derechos, principios y garantías constitucionales, en los Concejos municipales en cambio no alcanza fuerza de ley, y solo rige en su circunscripción. El Dr. Suing, la describe como “ley que regulan materias específicas, dentro del ámbito de las competencias de los gobiernos municipales y con vigencia dentro del 78 | P á g i n a

territorio cantonal, sin contradecir la Constitución y la ley”, es necesario en este caso ubicarnos en la jerarquización de las normas, a fin de vitar confusiones. Además de las ordenanzas, también le corresponde la expedición de acuerdos y resoluciones, entre sus atribuciones se encuentran las de: a. Intervenir con voz y voto en las sesiones y deliberaciones del concejo municipal, b. Presentar proyectos de ordenanzas cantonales en el, ámbito de competencias del gobierno autónomo descentralizado municipal, c. Intervenir en el consejo cantonal de planificación y en las comisiones, delegaciones y representaciones que designe el concejo municipal, y: d. Fiscalizar las acciones del ejecutivo cantonal de acuerdo con este Código y la ley. En lo que respecta a la función fiscalizadora, le corresponde el control de las actividades al interno de la institución, sin que ello sea impedimento para que los organismos de control cumplan con sus obligaciones, pues es independiente de ello, igualmente tanto alcaldes (as), Vicealcaldes (as) y Concejales (as) están en la obligación de rendir cuentas.

2.5.2 El Alcalde O Alcaldesa. Es la máxima autoridad municipal, es quien ejerce la función ejecutiva dentro de su circunscripción territorial. Su elección en por votación popular.

Su mandato puede terminarse por revocatoria y por remoción, en el primer caso cabe por medio de consulta popular una vez cumplido el primer año de gobierno hasta antes del último año de su periodo, deberá ir respaldada por el 10% de personas inscritas en el registro electoral. La remoción procede en cualquier etapa, cuando se produzcan las causas, y será el concejo quien proceda con ella y estaba contemplada anteriormente en la Ley de Régimen Municipal.88

88

Paccha Soto, Krupskaya. (2011). Guía Didáctica: Descentralización y Gobiernos Autónomos. LojaEcuador: Editorial UTPL,p.40.

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2.5.3 Vicealcalde (sa)

El vicealcalde o vicealcaldesa es la segunda autoridad del gobierno autónomo descentralizado municipal elegido por el concejo municipal de entre sus miembros. Su designación no implica la pérdida de la calidad de concejal o concejala. Reemplazará al alcalde o alcaldesa en caso de ausencia y en los casos expresamente previstos en la Ley. Son atribuciones del vicealcalde o vicealcaldesa: a) Subrogar al alcalde o alcaldesa, en caso de ausencia temporal mayor a tres días y durante el tiempo que dure la misma. En caso de ausencia definitiva, el o la vicealcaldesa asumirá hasta terminar el período. La autoridad reemplazante recibirá la remuneración correspondiente a la primera autoridad del ejecutivo; b) Cumplir las funciones y responsabilidades delegadas por el alcalde o alcaldesa; c) Todas las correspondientes a su condición de concejal o concejala; d) Los vicealcaldes o vicealcaldesas no podrán pronunciarse en su calidad de concejales o concejalas sobre la legalidad de los actos o contratos que hayan ejecutado durante sus funciones como ejecutivos. Las resoluciones que el concejo adopte contraviniendo esta disposición, serán nulas; y, e) Las demás que prevean la ley y las ordenanzas cantonales.89

89

Ministerio de Coordinación de la Política y Gobiernos Autónomos Descentralizados. (2011). COOTAD. Quito-Ecuador: Publicado en el R.O. #303, 19 de Octubre de 2010,V&M Gráficas,pp.46 y47.

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CAPÍTULO III SISTEMA TRIBUTARIO

3. EL SISTEMA TRIBUTARIO MUNICIPAL. El sistema tributario constituye un instrumento para la consecución de la redistribución del ingreso fomentando la igualdad y equidad, lo que se explica desde sus propios fundamentos. Gran parte del financiamiento de los Gobiernos Regionales y Locales proviene de los impuestos. Un sistema tributario está constituido por el conjunto de tributos vigentes en un país en determinada época. La noción del sistema tributario implica un conjunto ordenado, lógico y coherente de impuestos, en que cada uno se considera parte de un todo armónicamente relacionado. Parte importante del sistema tributario, constituyen las normas jurídicas que regulan los impuestos y las instituciones tributarias; Código Tributario y los acuerdos internacionales.90 De acuerdo con la Constitución, el Régimen Tributario se regirá por los principios de generalidad, progresividad, eficiencia, simplicidad administrativa, irretroactividad, equidad, transparencia y suficiencia recaudatoria. La política tributaria promoverá la redistribución y estimulará el empleo, la producción de bienes y servicios, y conductas ecológicas, sociales y económicas responsables. Son ingresos tributarios para la municipalidad los que provienen de los impuestos, tasas y contribuciones especiales de mejoras.

90

Vallejo, S. (2011). Banco del Estado: Tributos Municipales. Quito-Ecuador: Editorial En el ojo films,p. 27.

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3.1 TRIBUTOS

Durante la colonia, los Reyes Católicos, Carlos V. y Felipe II, conceptuaron que el indígena era un ser sencillo e ignorante, que debía ser salvado y elevado mediante una intensa labor de cristianización, esta labor debía correr de cuenta de abnegados misioneros; pero bajo la vigilancia de las instituciones civiles españolas a los núcleos sociales indígenas: Los indios encomendados.- Tenían que dar al español una tributación anual en productos; para los indios de Quito la tributación consistió en lo siguiente: tres pesos anuales o su equivalente en productos de su región, por cabeza y algunas gallinas o cerdos y una manta de lana o algodón, más no la lana. La Revolución de las Alcabalas.- Fue la Revolución de las Alcabalas un extraordinario suceso político de la colonia. Se desarrollo casi a fines del siglo XVI, entre julio de 1592 y abril de 1593, su origen se encontró, aparentemente, en la resistencia popular al pago de un nuevo impuesto, que era el de las alcabalas (2% sobre las ventas en tiendas y mercados públicos), años más tarde, la alcabala ascendió al dos y medio por ciento; luego al 4%, y afines del siglo XVIII hasta el 6%. Los diezmos.- Fueron un impuesto propiamente de la iglesia y estos pasaban a la Corona fueron contribuciones de tipo religioso, que consistían en entregar la décima parte de todos los productos al Clero, por los servicios religiosos que prestaban. El Quinto del rey.- Consistía que los poseedores de minas de oro, plata, piedras preciosas, debían pagar el 20% de ello al Rey, con el del tiempo tuvo que ser rebajado al 10%, ya que los metales preciosos se escasearon o porque los escondieron. Expuesto estos antecedentes de la tributación, en adelante desarrollaremos cada uno de los puntos que a continuación mencionaremos que engloba a los tributos.

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Podemos apreciar que en nuestro país, siempre existió la tributación municipal, partiendo desde la época de la colonia en donde los cabildos luego llamados municipios, ya recaudaban tributos de la población para el Estado.91

3.1.1 CONCEPTO

Lingüísticamente y etimológicamente tributo, proviene de la palabra latina tributum que significa carga, gravamen, imposición; aparece como tal en el imperio romano, en el año 162 antes de Cristo. Fleiner, define al tributo como: "…prestaciones pecuniarias que el Estado u otros organismos de Derecho Público exigen en forma unilateral a los ciudadanos para cubrir las necesidades económicas.". Concluye el ilustre autor afirmando que el tributo es toda prestación pecuniaria debida al Estado u otros organismos de Derecho Público, por los sujetos obligados en virtud de una norma legalmente establecida, para satisfacer los requerimientos del desarrollo nacional.

Es considerado como el tributo exigido sin contraprestación, cuyo hecho imponible está constituido por negocios, actos o hechos de naturaleza jurídica o económica, que ponen de manifiesto la capacidad económica de los sujetos pasivos como consecuencia de la posesión de un patrimonio, circulación de bienes, etc.

Los tributos, según el profesor brasileño Gerardo Ataliba en su obra “Hipótesis de incidencia tributaria”, se clasifican en: Vinculados, y No vinculados Tributos vinculados son aquellos cuya obligación depende de que ocurra un hecho generador que es siempre el desempeño de una actuación estatal requerido al obligado. Conforme a esta clasificación serían tributos vinculados la tasa y la contribución especial de mejoras; en los tributos no vinculados el hecho generador está totalmente

91

Torres C, M. (2008). “Estructura de los Ingresos Tributarios en el Presupuesto General del Estado”. Quito-Ecuador: Editorial UASB Maestría en Derecho Tributario,pp.13 y 14.

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desvinculado de cualquier tipo de actuación estatal, por lo tanto, el impuesto es un tributo no vinculado.92

Expertos en derecho tributario como: Valdez Costa y José Vicente Troya, exteriorizaron que el tributo tiene las siguientes características: • El tributo debe ser creado mediante ley. • Sirve para cumplir fines presupuestarios. • El tributo es un valor exigido por el estado. • El tributo es una prestación exigida unilateralmente por el estado.93

En conclusión, podemos dar una conceptualización, que el tributo está conformado por impuestos, tasas y contribuciones especiales de mejoras, conocidos genéricamente como tributos, que no son más que una carga que se impone al contribuyente, consistente en la prestación pecuniaria, exigido por un ente público en ejercicio de la potestad tributaria.

3.1.2 DEFINICIÓN Los tributos son aquellas prestaciones de carácter económico demandadas por el Estado a través del Servicio de Rentas Internas a los particulares o contribuyentes en potestad de una Ley que se regirá por los principios de legalidad, generalidad, igualdad, proporcionalidad e irretroactividad a fin de cubrir las necesidades del Estado.

92

Aguirre, B. (2009). El Tributo en el Ecuador. Loja-Ecuador: Editorial Revista Jurídica, publicado el 22 deOctubredel2009,en:http://www.derechoecuador.com/index.php?option=com_content&task=view &id=5194&Itemid=34 consultado en Agosto,14 del 2012. 93

Troya, J. (2002). Derecho Internacional Tributario. Quito-Ecuador: Editorial(n.d), citado por : Torres C, M. (2008). “Estructura de los Ingresos Tributarios en el Presupuesto General del Estado”. QuitoEcuador: Editorial UASB Maestría en Derecho Tributario,pp.16 y 17.

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Por lo tanto, en nuestras leyes tributarias tienen su fundamento en la Constitución Política de la República del Ecuador, las mismas que están reguladas a través del Código Tributario y la Codificación de la Ley de Régimen Tributario Interno. Es así que, en el Art. 6 del Código Tributario del Estado Ecuatoriano manifiesta: “que los tributos, además de ser medios para recaudar ingresos públicos, servirán como instrumento de política económica general, estimulando la inversión, la reinversión, el ahorro y su destino hacia los fines productivos y de desarrollo nacional; atenderán a las exigencias de estabilidad y progreso sociales y procurarán una mejor distribución de la renta nacional”. Y el Art. 300 de la Constitución de la República del Ecuador exhorta: “el régimen tributario se regirá por los principios de generalidad, progresividad, eficiencia, simplicidad administrativa, irretroactividad, equidad, transparencia y suficiencia recaudatoria. Se priorizarán los impuestos directos y progresivos”.94 Sin embargo, en nuestro país es aplicada la clasificación más conocida y que es acepta por la doctrina Latinoamérica, reconociendo así la existencia de tres géneros de tributos: los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales. Así, también lo determina nuestro Código Tributario en el artículo 1. “Entiéndase por tributos los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales o de mejora”. Cada uno de estos tributos tiene su propia definición y característica especial. IMPUESTO: Es un tributo que se exige a las personas que por ley están obligados a pagarlo (impuesto predial). CONTRIBUCIONES ESPECIALES DE MEJORAS: Tienen por objeto recuperar el costo de una obra pública (impuesto por asfalto). TASAS: Es otra clase de tributo, exigida por la prestación de un servicio (pago por servicio de agua potable). En lo que se refiere a tributos, específicamente hablando tasas y contribuciones, solo podrán ser extinguidas o modificadas mediante acto normativo en este caso por el 94

Aguirre, B. (2009). El Tributo en el Ecuador. Loja-Ecuador: Editorial Revista Jurídica, publicado el 22 deOctubredel2009,en:http://www.derechoecuador.com/index.php?option=com_content&task=view &id=5194&Itemid=34 consultado en Agosto del 2012.

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Gobierno Municipal y los impuestos son potestad del Presidente de la República, su fundamento consta en el art. 301 de la Constitución, por tanto la reserva legal cubre solamente los impuestos.95 El Dr. José Suing, cuando señala que “De acuerdo con la segunda parte de la norma del artículo301 constitucional, el acto normativo de órgano competente, por el que se puede crear, modificar o extinguir tasas y contribuciones de mejoras, es la ordenanza municipal expedida por el concejo municipal, en concordancia con la competencia exclusiva prevista en el numeral 5 del artículo 264 de la Constitución a favor de los gobiernos municipales”. Dentro del tema de los impuestos, los más rentables para los gobiernos locales son los que tienen que ver con la propiedad inmobiliaria, tales como predio urbano y rural, alcabalas y utilidades en la compraventa de bienes inmuebles, que son revisados cada año, teniendo a su alcance mecanismo tales como: catastros, avalúos y disminuciones.96 3.2 LOS IMPUESTOS Impuesto es la especie del género tributo que consiste en una prestación coactiva que un ente público tiene derecho a exigir de las personas que por ley están llamadas a cubrir cuando se realizan determinados presupuestos (hecho generador) reveladores de capacidad económica para contribuir al sostenimiento de los gastos.97 Es aquella prestación en dinero realizada por los contribuyentes que por ley están obligados al pago, cuya prestación es exigida por un ente recaudador, que casi siempre es el Estado. Además, al realizar el pago del impuesto, el contribuyente lo hace por imperio de la ley, sin que ello proporcione una contraprestación directa por el Estado y exigible por parte del contribuyente. 95

Paccha Soto, Krupskaya. (2011). Guía Didáctica: Descentralización y Gobiernos Autónomos. LojaEcuador: Editorial UTPL,p.42. 96

Suing, J. (2010). Descentralización y Gobiernos Autónomos. Quito –Ecuador: Editorial Corporación de Estudios y Publicaciones, p.145. 97

Suing, J. (2009). Derecho Municipal y Legislación Ambiental. Loja- Ecuador: Editorial UTPL,p. 126.

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Se contempla como el ingreso público creado por Ley y de cumplimiento obligatorio por parte de los sujetos pasivos contemplados por la misma, siempre que surja una obligación tributaria originada por un determinado hecho imponible.

De las definiciones antes anotadas se desprende que los impuestos son tributos exigidos en correspondencia de una prestación que se concreta de manera individual por parte de la administración pública y cuyo objeto de gravamen está constituido por negocios, actos o hechos que sitúan de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo, como consecuencia de la posesión de un patrimonio, la circulación de bienes o la adquisición de rentas o ingresos. Existen impuestos nacionales y municipales, a continuación ilustramos algunos de ellos: Nacionales: -

Impuesto a la Renta

-

Impuesto al Valor Agregado

-

Impuestos a Consumos Especiales

-

Impuesto a la herencia, legados y donaciones

Municipales: -

Impuesto sobre la propiedad urbana

-

Impuesto sobre la propiedad rural

-

Impuesto de alcabala

-

Impuesto sobre los vehículos98

98

Aguirre, B. (2009). El Tributo en el Ecuador. Loja-Ecuador: Editorial Revista Jurídica, publicado el 22 deOctubredel2009,en:http://www.derechoecuador.com/index.php?option=com_content&task=view &id=5194&Itemid=34 consultado en Agosto del 2012.

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Podemos concluir, indicando que el impuesto es el principal ingreso tributario para el Estado, tanto por su rendimiento, cuanto porque es el instrumento más versátil para la actuación de la política fiscal. Actualmente, los ingresos tributarios en el Ecuador van en aumento ya que se ha convertido en el cuarto más alto de América Latina. Por eso, la presión fiscal se ubica en 19,7%, esto es, por las contribuciones obtenidas en el año 2010. Año en que se vio un gran incremento en sus recaudaciones por los impuestos a la Renta, al Valor Agregado (IVA), Contribuciones a la seguridad social, y los Especiales. Cada región tiene su promedio de recaudación, es así que tenemos en primer lugar a Uruguay con el 25,4%, en segundo lugar a Brasil con el 25%, en el tercer puesto a Argentina con 19,9%, y Ecuador en el cuarto puesto con el 15,2%. Según SRI, la recaudación que se dio entre enero y septiembre de 2011, genero USD 7245, 2 millones, es decir, mil millones más que el 2010. Por lo tanto, el impuesto que más crece en la economía es el Impuesto IVA, que en nueve meses se recaudaron USD 3650,6 millones, más que el 2010 en el cual solo fueron USD 600 millones. Y finalmente, tenemos al Impuesto a la Renta que generó USD 2 517,9 millones en nueve meses del 2011. Por lo que disponemos de un cuadro en el cual ilustramos la información:99 CUADRO No.1 RECAUDACIONES 2010-2011

FUENTE: SRI/ El Comercio, publicado el 27 de Octubre del 2011. 99

El Comercio, D. (2011). Cuatro Ingresos Tributos con Mayor peso en Ecuador. Editorial Redacción Guayaquil, publicado el 27 de Octubre del 2011, en: http://www.elcomercio.com/negocios/ingresostributarios-mayor-peso-Ecuador_0_579542294.html Consultado en Agosto,14 del 2012.

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3.2.1 CONCEPTO Enfatizamos de todos los antecedentes antes expuesto, para así obtener una conceptualización de Impuestos, entonces

estos, son tributos exigidos por una

prestación dada por parte de la institución pública a aquellas personas que por Ley están obligados a pagarlo. Por lo tanto, este impuesto es el principal ingreso tributario para el Estado. Pero, de los GAD, los Gobiernos Autónomos Municipales son los que tienen el mayor número de impuestos de beneficio directo, cuya gestión contempla el ejercicio de todas las facultades tributarias (reglamentaria, determinadora, resolutiva, sancionadora y recaudadora) que son de su responsabilidad. Más adelante, se detalla los impuestos establecidos por ley a favor de los Municipios, quienes constituyen el Sujeto Activo.100 Agregamos a este trabajo de investigación, la clasificación de los impuestos dada por la doctrina tradicional. Clasificación de los impuestos vigentes.Según la doctrina tradicional su clasificación son: En razón de su origen, en razón del objeto, en razón de criterios administrativos, y en función de la capacidad contributiva. Cada una de estas clasificaciones la desarrollaremos acontinuación. En razón de su origen •

Internos: Se recaudan dentro de las naciones, provincias, municipios, etc. de

cada país. Ese decir, dentro del territorio nacional. Ejemplos: impuesto sobre la renta y el impuesto al valor agregado (IVA), el impuesto sobre los ingresos brutos. •

Externos: Son los recaudados por el ingreso al país de bienes y servicios, por

medio de las aduanas; además actúan como barrera arancelaria.

100

Sentencias No.4-95. (2000-2006). Impuesto es de carácter Patrimonial. Sala Especializada de los Fiscal de la Corte Suprema de Justicia del Ecuador. R.O.#23 del 23-02-2000,p.87-97; R.O. #138 del 1008-2000 y R.O. #390 del 6-11-2006

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En razón del objeto Depende de cómo esté estructurada la administración tributaria de un país para clasificar sus impuestos. En razón de criterios administrativos • Impuestos directos: Se aplican de forma directa, afectando principalmente a los ingresos o propiedades. Gravan manifestaciones inmediatas de capacidad contributiva. Es decir, aquellos que grava manifestaciones completas de la capacidad contributiva del sujeto pasivo: el impuesto a la renta, a los vehículos, al patrimonio, predial urbano, al patrimonio etc. • Impuestos indirectos: Afectan a personas distintas del contribuyente, que traslada la carga del impuesto a quienes adquieren o reciben los bienes. Gravan manifestaciones mediatas de capacidad contributiva, en función del consumo. Gravan en relación a índices. Es decir, aquellos que imponen gravámenes sin relación con la capacidad contributiva, recayendo sobre el consumidor final, grava al consumo de bienes y servicios: El Impuesto al Valor Agregado, el Impuesto a los Consumos Especiales. En función de la capacidad contributiva La capacidad contributiva mide la posibilidad de contribuir a los gastos del Estado de los sujetos. Es imposible medirla adecuadamente, por lo que se mide en la cantidad que el contribuyente tiene o ha ingresado en un periodo dado.

3.2.2 CLASES DE IMPUESTOS El punto crítico es que un sistema tributario eficiente requiere de la existencia de pocos impuestos. Por lo que, resulta innecesaria y desproporcionada la gran cantidad de impuestos especiales creados para financiar a los gobiernos municipales. Sin embargo, este aspecto se encuentra medianamente controlado en el Ecuador. El objetivo es que en la medida que los Gobiernos regionales y locales no puedan crear impuestos, se evita así la superposición de estos tributos para que no haya creación de impuestos anti técnicos, saturación de la presión tributaria, distorsiones en 90 | P á g i n a

la economía, etc. Entonces, recordemos que en todo sistema tributario moderno se encuentran tres modalidades de imposición: Renta, IVA y Contribuciones. De otra parte nos referiremos sólo a las clases de impuestos que recaudan los Gobiernos Municipales, y estos son: Impuestos a los predios urbanos. Impuestos a los predios rurales. Impuestos a las utilidades compraventa predios urbanos. Impuesto a las alcabalas. Impuesto a los vehículos. Impuesto a los activos totales. Impuesto a la patente municipal anual. Impuesto a los espectáculos públicos. Impuesto al juego. Impuestos a los predios urbanos.- Es un tributo municipal no vinculado, que grava de forma anual el dominio o usufructo de propiedades inmuebles urbanas dentro de una circunscripción cantonal. Es un impuesto directo que grava una expresión de riqueza y patrimonio que es la propiedad de inmuebles, considerándola como una manifestación inmediata de capacidad contributiva.101 El sujeto pasivo constituyen los propietarios de bienes inmuebles situados en el área urbana del respectivo cantón y los usufructuarios formales de dichos predios. El hecho generador lo constituye la condición de propietario o usufructuario de una propiedad ubicada en el área de un cantón, al primero del año que se grava. El hecho generador implica la emisión de los correspondientes títulos de crédito pero la obligación tributaria puede ser satisfecha entre el 1 de enero y el 31 de diciembre del año respectivo. La Base Imponible de los predios urbanos es el valor de la propiedad, sin ajustes ni deducciones, al cual se debe aplicar la tarifa que el Concejo apruebe, dentro del margen que contempla la Ley.102 101

Iturralde,F. (1998). “Manual de Tributación Municipal”. Quito-Ecuador: Editorial Trama.

102

Aguirre, B. (2009). El Tributo en el Ecuador. Loja-Ecuador: Editorial Revista Jurídica, publicado el 22 deOctubredel2009,en:http://www.derechoecuador.com/index.php?option=com_content&task=view &id=5194&Itemid=34 consultado en Agosto del 2012.

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El concejo aprobará, mediante ordenanza, el plano del valor de la tierra, los factores de aumento o reducción del valor del terreno por los aspectos geométricos, topográficos, accesibilidad a determinados servicios, como agua potable, alcantarillado y otros servicios, así como los factores para la valoración de las edificaciones.

Dentro de las regulaciones del impuesto predial urbano, se encuentra también un impuesto anual adicional al impuesto predial; así los propietarios de solares no edificados y construcciones obsoletas ubicados en las zonas urbanas, de promoción inmediata, descritas en el Art. 508 Cootad, pagarán un impuesto anual adicional de acuerdo con las siguientes alícuotas: el 1 por mil adicional que se cobrará sobre el avalúo imponible de los solares no edificados y, el 2 por mil adicional que se cobrará sobre el avalúo imponible de las propiedades consideradas obsoletas, de acuerdo con lo establecido en la Cootad.

La tarifa debe ser determinada por el Concejo Municipal, mediante ordenanza, de una banda que va desde el 0,25 al 5 por mil del valor de la propiedad urbana que conste en los respectivos catastros. Están exentas del pago del impuesto predial urbano y de los impuestos adicionales del 1 por mil y 2 por mil (salvo del llamado “recargo por solar no edificado”), las propiedades unifamiliares urbano-marginales con avalúos hasta un valor equivalente a veinticinco remuneraciones mensuales básicas mínimas unificadas del trabajador en general; los predios de propiedad del Estado y demás entidades del sector público; los predios que pertenecen a las instituciones de beneficencia o asistencia social o de educación, de carácter particular, siempre que sean personas jurídicas y los edificios y sus rentas estén destinados exclusivamente a estas funciones. 103

De no existir destino total, la exención será proporcional a la parte afectada a dicha finalidad; las propiedades que pertenecen a naciones extranjeras o a organismos internacionales de función pública, siempre que estén destinados a dichas funciones, y 103

Torres c, M. (2008). “Estructura de los Ingresos Tributarios en el Presupuesto General del Estado”. Quito-Ecuador: Editorial UASB, Maestría en Derecho Tributario, pp.16 a 21.

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los predios que hayan sido declarados de utilidad pública por el concejo municipal o metropolitano y que tengan juicios de expropiación, desde el momento de la citación al demandado hasta que la sentencia se encuentre ejecutoriada, inscrita en el registro de la propiedad y catastrada. Si se trata de expropiación parcial, se tributará por lo no expropiado. (Art. 509 Cootad). La ley contempla deducciones a favor de propietarios que hayan adquirido la vivienda con crédito hipotecario o hayan realizado mejoras, también, bajo el mismo mecanismo crediticio. Impuestos a los predios rurales.- Es un impuesto patrimonial directo que grava la titularidad de la propiedad rural.

Son sujetos pasivos de éste impuesto, las propiedades situadas fuera de los límites del área urbana cantonal. En este ámbito son considerados elementos constitutivos de la propiedad los siguientes: tierras, edificios, maquinaria agrícola, ganado y otros semovientes, bosques naturales o artificiales, plantaciones de cacao, café, caña, árboles frutales y otros análogos. El hecho generador constituye la condición de propietario o usufructuario de una propiedad ubicada en el área rural, la obligación tributaria puede ser satisfecha entre el 1 de enero y el 31 de diciembre del año respectivo. Al valor de la propiedad rural se aplica una tarifa que oscila entre un mínimo de cero punto veinticinco por mil (0,25 0/00) y un máximo del tres por mil (3 0/00), que es fijado mediante ordenanza por cada concejo municipal. La ley contempla casos de deducciones y exoneraciones atendiendo algunas circunstancias. Impuestos a las Utilidades Compraventa de predios urbanos y plusvalía de los mismos.- Es un tributo no vinculado, que grava el beneficio económico que obtienen los vendedores de bienes inmuebles urbanos al enajenarlos. Hay que señalar que existen dos impuestos, el de las utilidades derivado de la diferencia entre el precio de compra y el precio de venta, lo cual puede generarse como consecuencia de condiciones de mercado, de las mejoras incorporadas al predio (como cuando se incorporan construcciones al predio) o de cuestiones de oportunidad; y el impuesto de 93 | P á g i n a

plusvalía, es decir el incremento del valor de la propiedad, derivado o como consecuencia de obras de infraestructura.104 El sujeto activo es el Municipio del cantón en el que se encuentran los bienes inmuebles urbanos que son objeto de enajenación por parte del propietario, y el sujeto pasivo son los dueños de los predios urbanos que los vendieren obteniendo la utilidad imponible o real.

Se consideran también sujetos pasivos a los adquirientes o compradores del inmueble, hasta el valor principal del impuesto que no se haya satisfecho al momento de efectuarse la venta.

Para este caso concreto, el artículo 558 de la COOTAD, ha previsto que si el comprador cancela la obligación que corresponde al vendedor, tiene derecho a exigir al municipio respectivo que inicie la acción coactiva para la recuperación del impuesto por el satisfecho y le sea reintegrado al valor correspondiente. Este derecho no opera si quién pagó hubiera aceptado contractualmente esa obligación.

Cuando se trate de herencias, legados o donaciones, el impuesto gravará solidariamente a las partes o todos los herederos o sucesores en derecho. El hecho generador es la obtención de un beneficio económico real proveniente de la diferencia entre el precio en que se compró un inmueble urbano y el precio en que se lo vende. La base imponible está constituida por las utilidades reales que perciba el vendedor como producto de la venta del inmueble. Se obtiene la base imponible aplicando el siguiente procedimiento: a. Se determina el precio de venta del inmueble, que en ningún caso puede ser inferior al avalúo comercial del predio correspondiente al año en que se efectúa la transferencia. b. Del precio de venta se resta el precio en el que se adquirió el inmueble, tomándolo de la respectiva escritura. A éste valor se le denomina diferencia bruta.

104

Suing, J. (2009). Derecho Municipal y Legislación Ambiental. Loja-Ecuador: Editorial UTPL,p.135.

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A la cifra que resulte de la operación anterior, deben deducirse los valores pagados por concepto de contribuciones especiales o de mejora si las hubiere. A la diferencia bruta se le restan además los valores correspondientes a las mejoras efectuadas en el predio en el período en que fue propiedad del vendedor. Las mejoras que exclusivamente cabe deducir son las construcciones que se hayan levantado en el predio, teniendo como referente el avalúo que conste registrado en el catastro. Al valor que resulte de esta operación se le denomina diferencia neta.

A la diferencia neta se le aplica una rebaja del 5% de su monto por cada año transcurrido a partir del segundo contado desde el año de adquisición del inmueble y es por ello que si el vendedor hubiera sido propietario de predio que vende por más de 20años no se genera obligación tributaria alguna por concepto de impuesto de utilidades.

Al valor que resulte de esta operación se le denomina base para la rebaja por desvalorización de la moneda.

De acuerdo en lo establecido en el Art. 560 de la COOTAD, el impuesto debe pagarse, antes del otorgamiento de la escritura de compra venta del inmueble respectivo, y los notarios no podrán otorgar la correspondiente escritura sin la presentación de los títulos de crédito debidamente cancelados en la tesorería municipal. Este impuesto se grava con la tarifa del diez por ciento a las utilidades que provengan de la venta de bienes inmuebles urbanos.

Impuestos a las Alcabalas.- Impuesto que grava la transferencia de inmuebles urbanos y rústicos y buques a título oneroso o gratuito, cualquiera sea su forma o modalidad, inclusive las ventas con reservas de dominio. El sujeto activo de éste impuesto, de manera general, es el municipio donde estuviera ubicado el inmueble; tratándose de buques, se considerará el puerto en que se hallen situados, o donde hubieren obtenido la respectiva patente de navegación.

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En los inmuebles ubicados en jurisdicción de dos o más municipios, el cobro es proporcional al valor del avalúo de la propiedad que corresponda a la parte del inmueble que esté situado en la respectiva jurisdicción municipal. De acuerdo a la COOTAD, son sujetos pasivos, los contratantes que reciban beneficio en el respectivo contrato, así como los favorecidos en los actos que se realicen en su exclusivo beneficio (donatarios). Cuando se haya otorgado o sea parte del contrato una entidad que se encuentre exonerada del tributo, la obligación tributaria se causará únicamente en proporción al beneficio que corresponda a la parte o partes que no gozan de esa exención; la Ley prohíbe expresamente a las instituciones que se encuentra exoneradas del pago del impuesto de alcabala trasladar dicho beneficio a quien no la posee. Constituyen hecho generador del impuesto de alcabala, los siguientes actos y contratos: • El traspaso del dominio a título oneroso, de bienes raíces, buques • La constitución o traspaso, usufructo, uso y habitación, relativos a dichos bienes; • Las donaciones que se hicieren a favor de quienes no fueren legitimarios; y, • Las transferencias gratuitas y onerosas que haga el fiduciario en favor de los beneficiarios en cumplimiento de las finalidades del contrato de fideicomiso mercantil. • De la misma manera, las adjudicaciones que se hicieren como consecuencia de particiones entre coherederos o legatarios, socios y, en general, entre copropietarios, se considerarán sujetas a este impuesto en la parte en que las adjudicaciones excedan de la cuota a la que cada condómino o socio tiene derecho. La base imponible del impuesto de Alcabala es el valor contractual, si este valor fuere inferior al avalúo de la propiedad que conste en el catastro municipal, regirá este último. Con este mecanismo de cálculo del tributo se intenta disminuir la posibilidad a la evasión y a la elusión tributaria cuando los contratantes hacen constar en los contratos valores menores a los reales implicados en el negocio o acto que se trate, ocultando la verdadera situación económica atinente al hecho generador. Si se trata de constitución de derechos reales, la base será el valor de dichos derechos a la fecha en que se efectúe el acto o contrato respectivo.

96 | P á g i n a

Impuestos a los Vehículos.- Impuesto que grava la propiedad de los vehículos. Constituye el sujeto pasivo todo propietario de un vehículo, sea persona natural o jurídica, que debe satisfacer el impuesto anual. La base imponible es el avalúo de los vehículos que consten registrados en el Servicio de Rentas Internas, en las Direcciones de Tránsito o la Comisión de Tránsito del Guayas. Para la determinación de la tarifa se aplica la siguiente tabla:

TABLA #1: TARIFA DEL IMPUESTO A LOS VEHÍCULOS BASE IMPONIBLE

TARIFA

DESDE US$

HASTA US$

US$

0

1.000

0

1.001

4.000

5

4.001

8.000

10

8.001

12.000

15

12.001

16.000

20

16.001

20.000

25

20.001

30.000

30

30.001

40.000

50

40.001

En adelante

70

Fuente: Código Orgánico de organización Territorial, Autonomía y Descentralización (Cootad). Elaborado por: Autores Cashug & García 2012.

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Impuesto del 1.5 por mil a los activos totales.- Es un tributo que deben pagar todas las personas naturales obligadas a llevar contabilidad, así como las sociedades mercantiles.

Corresponde al activo total del año calendario anterior y el período financiero corre del 1 de enero al 31 de diciembre; se debe pagar hasta treinta días después de la fecha límite establecida para la declaración del impuesto a la renta. La Ley determina que los sujetos activos de este impuesto son todas las municipalidades del país donde la empresa o negocio tenga su domicilio o realice actividades económicas y son sujetos pasivos las personas naturales obligadas a llevar contabilidad, así como las personas jurídicas, sociedades de hecho nacionales o extranjeras domiciliadas en la respetiva jurisdicción municipal que ejerzan habitualmente actividades económicas. Cuando los sujetos pasivos de este impuesto tengan su actividad en una jurisdicción distinta al municipio en el que tienen su domicilio social, el tributo se pagará al municipio del lugar donde está ubicada la fábrica o planta de producción. Los sujetos pasivos que realicen actividades en más de un cantón, presentarán la declaración del impuesto en el cantón en donde tengan su domicilio principal, con indicación pormenorizada del porcentaje de los ingresos obtenidos en cada uno de los cantones, y en base a dichos porcentajes determinarán el valor del impuesto que corresponde a cada municipio. El hecho generador constituye el ejercicio habitual de actividades económicas dentro de la circunscripción de un determinado cantón. El cálculo de la base Imponible de este impuesto, será sobre el total de activos de determinada actividad o empresa, en términos generales se puede decir que se considera activo al haber total de una persona natural o jurídica. La base imponible resulta de restar del total de activos los pasivos corrientes (menores a un año) y si fuera procedente los pasivos contingentes (aquellos que pueden ser una eventualidad que ocurran o no). La cuantía resulta de aplicar la tarifa única del 1.5 por mil por la base imponible. Entre las exoneraciones podemos citar las siguientes: 1) El Estado, entidades de derecho público y entidades de derecho privado con finalidad social o pública siempre que sus bienes e ingresos se destinen a esos fines. 98 | P á g i n a

2) Instituciones o asociaciones privadas de beneficencia o educación, corporaciones y fundaciones sin fines de lucro, siempre que sus bienes e ingresos se destinen a esos objetivos. 3) Empresas multinacionales o de economía mixta, en la parte de los aportes que correspondan al sector público de los respectivos estados. 4) Personas naturales amparadas en la Ley de Fomento Artesanal, siempre que cuenten con el respectivo Acuerdo Interministerial. 5) Personas naturales y jurídicas exclusivamente respecto a los activos totales relacionados con la actividad agropecuaria. 6) Las cooperativas de ahorro y crédito.

La Ley aclara que no se reconocen las exoneraciones previstas en leyes especiales. Impuesto a la patente municipal anual.- Se trata de un tributo no vinculado, de carácter indirecto, ya que grava el ejercicio habitual de cualquier tipo de actividad económica independientemente de su titular que debe pagarse en el respectivo municipio.

La patente es el permiso municipal obligatorio para el ejercicio habitual de una actividad económica dentro de los límites de un cantón, para cuya obtención las personas que normalmente ejerzan actividades económicas deberán inscribirse en el Registro respectivo existente en la Jefatura de Rentas de cada cantón. El sujeto activo es el municipio donde se realiza la actividad económica habitual, y el sujeto pasivo son todas las personas naturales o jurídicas que realicen actividades económicas habituales dentro de uno o varios cantones, debiendo cancelar los impuestos en cada uno de esos cantones.

Así para ejercer una actividad económica de carácter comercial o industrial se debe obtener una patente, previa inscripción en el registro municipal correspondiente. La obtención de la patente se hará dentro de los treinta días siguientes al final del mes en 99 | P á g i n a

que se inician las actividades, o de los treinta días siguientes al día final del mes en que termina el año (hasta el 30 de enero de cada año). La base imponible grava sobre el capital con el que opera el sujeto pasivo. Se obtiene de restar el activo menos el pasivo que da igual al patrimonio, que es el capital neto. La Ley ha fijado una banda impositiva para este tributo, que va desde la tarifa mínima de diez dólares a la máxima de cinco mil dólares, por lo que los concejos municipales pueden establecer por ordenanza, en función del capital con el que operen los sujetos pasivos del impuesto.105 La Ley concede Rebajas cuando un negocio demuestra haber sufrido pérdidas conforme a declaración aceptada en el Servicio de Rentas Internas del Ecuador, o por fiscalización efectuada por esa entidad o por el municipio, el impuesto de patente se reduce en un cincuenta por ciento. La reducción es hasta de la tercera parte, si se demostrare un descenso en la utilidad de más del cincuenta por ciento en relación con el promedio obtenido en los tres años inmediatos anteriores. La única exoneración existente en este impuesto es a favor de los artesanos calificados como tales por la Junta Nacional de Defensa del Artesano.

Impuesto a los espectáculos públicos.- Es un tributo no vinculado, que grava a las entradas o boletos para el acceso a los espectáculos públicos, en el que el contribuyente de hecho es el espectador, y el contribuyente de derecho es el organizador o responsable del evento. El espectáculo público es toda función o exhibición cinematográfica, teatral, taurina, hípica, deportiva, circense y demás espectáculos similares, por los cuales se pague un precio de admisión. El hecho generador es la presentación de un espectáculo público dentro de determinado cantón, para cuyo acceso los espectadores deban pagar un derecho de admisión. Sujeto activo es el municipio dentro de cuya circunscripción se realicen los espectáculos públicos, y ante su administración deberá solicitarse la autorización para realizar el espectáculo, pedirse la aprobación y sellaje de boletos, declarar y pagar los 105

Iturralde, F. (1998). Manual de Tributación Municipal. Quito-Ecuador: Editorial Trama,p.146.

100 | P á g i n a

valores que se generen en este tributo, y constituyen sujetos pasivos quien asume la carga tributaria, el espectador, ya que paga impuesto conjuntamente con el costo del boleto de admisión, pero para efectos legales el código tributario establece como sujeto pasivo responsable del tributo a los empresarios, propietarios, arrendatarios, y más promotores y organizadores de espectáculos públicos, bajo la figura de agentes de retención del impuesto. La base imponible de este impuesto es calculado sobre el precio de cada localidad, es decir el valor que paga el espectador al adquirir el boleto, pero la base imponible no incluye el monto del propio impuesto, de manera que el valor de cada entrada se le aplica un coeficiente del cual resulta el valor a pagarse.

La Administración, antes de realizarse el espectáculo, conoce exactamente el valor de toda la taquilla, y consiguientemente de los impuestos que se generarían, y después de realizado el espectáculo se llega a la cifra final verificando los boletos vendidos y los boletos remanentes devueltos.

Se tributará como tarifa el diez por ciento sobre el precio de las entradas vendidas de los espectáculos públicos legalmente permitidos. Se tributará el cinco por ciento sobre el precio de admisión por cada entrada o boleto vendido del espectáculo público deportivo de categoría profesional. Existe exoneración total en este impuesto, en las entradas a los espectáculos públicos artísticos en donde se presenten única y exclusivamente artistas ecuatorianos.

Impuesto al Juego.- Es un tributo no vinculado, que grava las actividades legales de juego, con o sin apuestas que operen de forma permanente u ocasional en un cantón determinado. El sujeto activo es el municipio en cuya jurisdicción se llevan a cabo las actividades de juego y los sujetos pasivos son los casinos y demás establecimientos semejantes que puedan funcionar legalmente en el país. La Ley no ha definido el alcance de lo que se entendería por “demás establecimientos semejantes”, cuestión que puede traer muchas dudas a la hora de aplicar el impuesto.

101 | P á g i n a

Este es un impuesto que tiene significación económica en ciudades medianas y grandes en las que se encuentran establecimientos de esta naturaleza, no así en el resto de ciudades, donde a lo mucho, llegan máquinas tragamonedas con ocasión de la fecha aniversario de la ciudad. El hecho generador constituye la operación pública de juegos, de forma permanente o temporal dentro de un cantón determinado. La ley no establece la tarifa, por lo que es el concejo municipal que, mediante ordenanza regula su aplicación.

3.3 TASAS Es también una prestación en dinero que debe pagar el contribuyente, pero únicamente cuando recibe la realización de un servicio efectivamente prestado por el ente recaudador, ya sea en su persona o en sus bienes.

Mientras tanto, en el COOTAD menciona que podrán también aplicarse tasas sobre otros servicios públicos municipales siempre que el monto de ellas guarde relación con el costo de producción de dichos servicios.

Sin embargo, el monto de las tasas podrá ser inferior al costo, cuando se trate de servicios esenciales destinados a satisfacer necesidades colectivas de gran importancia para la comunidad; el monto de las tasas autorizadas por la ley se fijará por ordenanza.106

106

Ministerio de Coordinación de la Política y Gobiernos Autónomos Descentralizados. (2011). COOTAD. Quito-Ecuador: Publicado en el R.O. #303, 19 de Octubre de 2010,V&M Gráficas,p.211.

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3.3.1 CONCEPTO Las tasas son contribuciones económicas que hacen los usuarios de un servicio prestado por el estado. La tasa no es un impuesto, sino el pago que una persona realiza por la utilización de un servicio, por tanto, si el servicio no es utilizado, no existe la obligación de pagar.

Es común confundir tasa con impuesto, lo que no es así. Mientras el impuesto es de obligatorio pago por todos los contribuyentes, la tasa la pagan solo para aquellas personas que hagan uso de un servicio, por tanto, no es obligatorio. De los axiomas antes referidos analizo que el tributo denominado tasa, se impone cuando el Estado actúa como ente Público y satisface una necesidad colectiva que se concreta en prestaciones individualizadas que se otorgan a sujetos determinados.

3.3.2 CLASES DE TASAS Las tasas son nacionales y municipales; por lo que, a continuación pormenorizo varios de la presente temática:

Nacionales: Tasas por servicios portuarios y aduaneros Tasas por servicios de correos Tasas por servicios de embarque y desembarque Tasas arancelarias Municipales: Tasas de aprobación de planos e inspección de construcciones Tasas de rastro Tasas de Control de alimentos Tasas de agua potable 103 | P á g i n a

Tasas de luz y fuerza eléctrica Tasas de recolección de basura y aseo público Tasas por servicios administrativos Tasas de Habilitación y control de establecimientos comerciales e industriales

3.4 CONTRIBUCIONES ESPECIALES Son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención por el obligado tributario de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos. Las contribuciones especiales, tal como se han definido, son tributos cuyo hecho generador consiste en beneficios individuales o de grupos sociales, derivados de la realización de obras públicas o de especiales actividades del Estado. Se trata de prestaciones tributarias establecida por la República, los Estados o los Municipios mediante una ley, y cuyas notas tipificadoras del presupuesto de hecho son las siguientes: 1. La realización de una determinada actividad por el ente público, consistente en la realización de una obra o en el establecimiento o ampliación de servicios públicos; 2. La obtención de un beneficio o ventaja especial por parte de los sujetos pasivos o determinadas personas, frente al beneficio general que la actividad pública le reporta a la colectividad; 3. La afectación de lo recaudado a sufragar los costes de la obra o del servicio por cuya razón se hubiese exigido. A este respecto la LOAFSP establece en el artículo 34, numeral 4, que el producto de las contribuciones especiales podrá ser afectado para fines específicos, norma que se aplica al producto de las contribuciones especiales municipales, como veremos más adelante, cuando se trate el destino de la recaudación de dichas contribuciones. Son aquellas sumas de dinero que el Estado o ente recaudador, exige en razón de la ejecución de una obra pública, cuya realización o 104 | P á g i n a

construcción debe proporcionar un beneficio económico en el patrimonio del contribuyente. Las contribuciones especiales son tributos cuya obligación tiene como fin imponible el beneficio que los particulares obtienen como consecuencia de la realización de una obra pública. De lo referido en líneas preliminares las contribuciones especiales son tributos puntuales en cognición de beneficios particulares o colectivos que se emanan de la construcción o realización de una o más obras públicas o de actividades exclusivas y especiales de mejoras por parte del Estado.

3.4.1 CLASES DE CONTRIBUCIONES ESPECIALES

Se han establecido algunas contribuciones especiales, como las siguientes: 

Construcción y ampliación de obras y sistemas de agua potable



Plazas, parques y jardines



Apertura, ensanche y construcción de vías de toda clase107108

107

Ministerio de Coordinación de la Política y Gobiernos Autónomos Descentralizados. (2011). COOTAD. Quito-Ecuador: Publicado en el R.O. #303, 19 de Octubre de 2010,V&M Gráficas. 108

Torres c, M. (2008). “Estructura de los Ingresos Tributarios en el Presupuesto General del Estado”. Quito-Ecuador: Editorial UASB, Maestría en Derecho Tributario, pp.16 a 21.

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CAPÍTULO IV EL CANTÓN DAULE

4. PASADO Y PRESENTE DEL CANTÓN DAULE

4.1 ¿ Ccómo nació el Cantón Daule?

Daule perteneció a la cultura Daule-Tejar que existió 500 años a. c y 500 años d. c, estuvo habitado por las tribus indígenas los Daulis, Candilejas, Chonanas, Peripas y otras. La cultura Daulis pertenece al periodo de desarrollo regional, unos 500 años AC. y 500 años DC, la ciudad está recostada a la margen derecha de su gran ría, al decir del sabio Wolf. El más bello del mundo. Desde inicio de la colonia, Daule un poblado de una gran importancia no sólo geográfica, poblacional, económica, sino también en lo político en la época colonial y a inicio de la vida republicana, Daule eligió un sitio de preferencia de las familias más linajudas de Guayaquil. El batallón Daule, constituido por elementos en su mayor parte dauleños, fue el primero en plegar a la causa de la revolución del 9 de octubre de 1820. Generalmente destacamos que Daule fue asiento de un Cacicazgo que fue reconocido por las más altas autoridades de España. A raíz de la convocatoria para la elección de los diputados de la provincia libre de Guayaquil, a Daule le correspondió elegir 5 diputados, lo que no ocurrió con igual número para Portoviejo, Babahoyo y Machala.

106 | P á g i n a

El 26 de noviembre, la junta gubernativa de Guayaquil con la presencia del comisionado coronel José Carbo y Iluzuete, elige el primer cabildo Patriótico republicano integrado por los Alcaldes Juan de Doiles y Bartolomé Villamar, Regidores los señores Diego Chóez, Pablo Morán, Javier Escobar y Salvador Galarza, Daule aparece como cantón en la primera ley de división territorial del gobierno de la Gran Colombia del 25 de junio de 1824, cuando el departamento de Guayaquil estaba integrado por 2 provincias, Guayaquil y Manabí, estando Guayaquil formado por los cantones, Daule, Babahoyo, Machala etc. Daule fue fundado por los españoles un 12 de agosto de 1537, la fecha de su independencia, fue el 11 de octubre de 1820. Daule ha sido la cuna de ilustres hijos entre los que citamos, padres Juan Bautista Aguirre, Dr. Vicente Piedrahita, generales Cornelio Vernaza y José Dionisio Noboa, Dr. José María Carbo Aguirre, Poetiza Etelvina Carbo Plaza, José Vélez, Miguel Hurtado, Emiliano Caicedo, etc. Cabe señalar que el cantón Daule, es poseedor de una inmensa riqueza agrícola, ganadera, su jurisdicción inicial fue de 5000 Km., uno de los más extensos del país.

El 10 de febrero de 1826, el gobierno de la Gran Colombia le otorgó el titulo de Villa, en reconocimiento de sus sobresalientes meritos. Actualmente la población de Daule llega a los 120.326 habitantes a nivel cantonal, la ciudad tiene una población de más de 50.000 habitantes, cuenta con 4 parroquias rurales Las Lojas, Juan Bautista Aguirre, Laurel y Limonal en el cantón hay más de 200 recintos

En la época colonial, tuvo una gran influencia política, similar a Guayaquil y Quito. En aquella época fue Tenencia, a la que también pertenecía Balzar y Santa Lucía. Los españoles, considerando su situación geográfica y las bondades de su suelo, muy rico y apto para todo tipo de producción agrícola, se instalaron en ella y poco a poco fueron desarrollándola hasta convertirla en una de las más importantes de la región.

107 | P á g i n a

Erigida desde los primeros años de la conquista en tenencia, durante la colonia logró un desarrollo muy importante y su influencia política era tan determinante como las de Guayaquil y Quito. A la tenencia de Daule pertenecían los pueblos de Balzar y Santa Lucia.

Por su gran trayectoria, y por que fue una de las principales ciudades que plegó a la revolución independentista de Guayaquil el 9 de Octubre de 1820, el colegio lectoral de Guayaquil, resolvió que el pueblo de Daule eligiese su primer cabildo patriótico el 26 de Noviembre de 1820, el cual estuvo conformado de dos alcaldes, 4 regidores y 1 secretario. Fue una de las primeras ciudades que plegó a la Revolución del 9 de octubre de 1820 de Guayaquil, proclamando su independencia dos días más tarde, el 11 de octubre. A causa de esta gran importancia política, el Honorable Colegio Electoral de Guayaquil, presidido por José Joaquín de Olmedo, decretó su cantonización el 26 de noviembre de 1820. El cantón Daule fue cuna de personajes ilustres como el Padre Juan Bautista Aguirre, Dr. Vicente Piedrahita Carbo, General Cornelio Vernaza.

4.2 EL CANTÓN DAULE EN LA ACTUALIDAD: MISIÓN Y VISIÓN

Misión

Daule se ha propuesto como Misión ser el cantón mas visitado por los turistas. Gran cantidad de personas nacionales y extranjeras disfrutan de sus vacaciones en haciendas y recintos. Los Balnearios El Mate y Riberas del Daule son muy concurridos.

Responder a la aspiración del Buen Vivir los ciudadanos, basándonos en las obras publicas para el bienestar común y seguir adelante con el progreso del cantón Daule. Promoviendo el progreso, crecimiento y desarrollo sustentable sostenible para el país, para mejorar la calidad de vida. 108 | P á g i n a

Visión Convertirse en una de las primeras opciones de atractivos turísticos de este cantón mejorando las hermosas riberas del río Daule, para surcar en bote o canoa por este caudaloso, cautivante el río es una muy grata experiencia turística. Los balnearios de agua dulce como La Playita situado al frente de la ciudad y El Limonal cercanos a Daule se proyectan como ser reconocido como punto estratégico para la sana diversión. El museo del colegio Juan Bautista Aguirre y algunos recintos como Naupe, La Estancia y Cerro Las Matracas, en donde existen restos arqueológicos de las culturas Daule-Tejar, Chonana y Perica. Se visualiza en un futuro hacer conocido internacionalmente. El cultivo del camarón y la tilapia es otra llamativa visita, junto a los enormes sembríos de frutas tropicales de exportación. Pasear por la ciudad es una maravillosa experiencia, debido a la intensa actividad comercial que ofrece la oportunidad de admirar a la población montubia con sus botas, pantalón, guayabera y sombrero.

4.3 LA POBLACIÓN DEL CANTÓN DAULE El cantón Daule se encuentra en el centro de la provincia del Guayas a 43 Km. de la ciudad de Guayaquil, sus límites son (13): Al norte, el cantón Santa Lucía, Al sur, Guayaquil, Al este, Urbina Jado (Salitre) y Samborondón y Al oeste, Nobol y Lomas de Sargentillo.

109 | P á g i n a

El cantón Daule se encuentra poblado por las parroquias rurales: Los Lojas, Juan Bautista Aguirre, Laurel y Limonal; tiene 2 parroquias urbanas: Daule (la cabecera cantonal) y la parroquia satélite La Aurora; y tiene alrededor de 180 recintos. El cantón Daule posee una extensión de 2.747 km2 con una superficie plana, a través de este cantón atraviesa un río que lleva su mismo nombre. Tiene una población 120.326 habitantes, de los cuales 60.131 son mujeres (49.97%) y 60.195 hombres (50.03%).

4.3.1 OBRAS Y PROYECTOS DEL CANTÓN El sistema de saneamiento es una infraestructura básica e indispensable para los habitantes de la comunidad. Este sistema asegura los requerimientos mínimos de calidad de vida, en cuanto a salud pública, protección y mejoramiento del medio ambiente. Se considera una obligación de los gobiernos a través de sus entidades competentes de ofrecer a todos los ciudadanos los servicios básicos como salud pública, educación, luz, agua potable y también alcantarillado sanitario, sin importar las características de los centros de población, su tamaño, importancia y capacidad económica. Es importante mencionar que frecuentemente la eficiencia y beneficio de un sistema de alcantarillado sanitario depende del buen funcionamiento de otros sistemas y de servicios de saneamiento tales como: agua potable, recolección y manejo de desechos sólidos, limpieza de calles, alcantarillado pluvial y control de desechos industriales. El Gobierno Autónomo Descentralizado Ilustre municipalidad del Cantón Daule, preocupado de dotar a la población dauleña de servicios básicos, y a través de la administración de su alcalde, Sr. Pedro Salazar Barzola, implementó el proyecto:”sistema de alcantarillado sanitario y pluvial, sistema de tratamiento de aguas residuales domestica del cantón Daule”. Este importante proyecto contempla un sistema separado (independiente) de alcantarillado sanitario, que recolecta y transporta las aguas residuales domesticas, y 110 | P á g i n a

un sistema de alcantarillado pluvial, que recolecta y transporta las aguas lluvias; dos estaciones de bombeo, la número uno está ubicada en la ciudadela Rumiñahui, y la segunda se encuentra en la parroquia urbana Banife. Además este proyecto es completo porque contempla un sistema de tratamiento y disposición final de las aguas residuales domésticas por medio de un sistema de “lagunas de estabilización o también denominado de oxidación”, para de esta manera retornar el agua a su fuente natural o cuerpo receptor como lo es el río Daule, cumpliendo todas las normas y legislaciones ambientales nacional vigentes.

4.3.2 LA EDUCACIÓN EN EL CANTÓN En la actualidad desde que se promulgo la Ley COOTAD, el Gobierno Autónomo Descentralizado de Ilustre Municipalidad del Cantón Daule, no registra una excelente manifestación en cuanto tiene que ver a los servicios públicos que debería tener el Cantón. Por lo que, lamentablemente el Cantón Daule hay muchas necesidades insatisfechas desde hace décadas, esto

se debe a la falta de recursos de la

municipalidad.

Recursos que no han sido suficientes para atender dichas necesidades, por lo que en la misma Alcaldía está consciente de la falta de necesidades en el Cantón. Esas necesidades insatisfechas que requieren los pobladores y que son de suma urgencia son: Salud, Vivienda, Tránsito, Infraestructura pública y la más importante Educación, esta última es parte primordial para el pueblo Dauleño.

La educación es el principal servicio que mayor atención debe tener por parte del municipio, ya que sin Educación no tendremos en un futuro personas preparadas y profesionales. Razón por la cual, el municipio de Daule en las medidas de las posibilidades poner mayor empeño en que se atienda este servicio, que es importantísimo para los Dauleños, ya que de esta manera acceder a la educación muchas personas serían beneficiadas para en un futuro contar con excelentes conocimientos académicos y así serán personas provechosas para dicha localidad. 111 | P á g i n a

Consciente de la trascendencia que tiene la educación para el desarrollo y bienestar de los pueblos, la administración municipal, dentro de las posibilidades presupuestarias, ha prestado una constante ayuda a diversos planteles educativos, tanto en la ciudad, como en los sectores rurales del cantón. En el año 2003, el Gobierno Municipal Descentralizado del Cantón Daule recién inaugura un Centro de Cómputo Comunitario, en el cual se han beneficiado 1113 personas desde agosto 2011 hasta julio 2012.

En el siguiente cuadro se observará quienes han hecho uso de la nueva tendencia tecnológica en este cantón: CUADRO No.2 USO DE LA TECNÓLOGÍA TIPO DE F

USUARIOS

u e n

#

DE

ENSEÑANZA

FECHAS

Cursos de

Agosto

Computación

2011

USUARIOS Niños/as

360

t

hasta

e

Julio

:

G

2012 Estudiantes

430

o

Cursos

Febrero-

Vacacionales

abril 2012

b i

Adultos

323

e

Febrero – Abril

r

2012

n F

Aprendizaje

TOTAL:

1113

U FUENTE: Gobierno Autónomo Descentralizado de Ilustre Municipalidad del Cantón Daule 2012 Elaborado: Autores: Cashug & García. 2012

112 | P á g i n a

Como podemos observar la situación actual de la educación en el lugar investigado cuenta con muy pocos servicios que puedan ser de ayuda para los pobladores del Cantón Daule pero especialmente para los estudiantes, quienes necesitan algunos servicios como son: los cybers, el Internet y bibliotecas para de esta forma preparar a los futuros generadores de un nivel medio o alto culturalmente. En conclusión, la educación es un proceso de formación que tiene como objetivo fundamental, el desarrollo de aptitudes, destrezas, valores y que forman la conducta de cada persona para ser parte activa de la sociedad.

4.3.3 TENDENCIAS ECONÓMICAS DEL CANTÓN El territorio es casi plano, se destaca la Cordillera del Paco cuya altura no pasa de los 300 metros. Se extiende en una zona eminentemente agrícola, especialmente en lo que respecta a la siembra y cultivo de arroz, café, cacao, maíz y una gran cantidad de frutas tropicales. Existen maderas industriales como el guayacán y el laurel, pero también caracteriza su paisaje la constante presencia de grandes sembríos de árboles de mango de diferentes variedades. El Río Daule es el principal, también sirve como vía de transporte; según el sabio alemán Teodoro Wolf es uno de los más hermosos del mundo. Otros ríos dauleños son Boguerón y Pula. Su clima es cálido, ardiente y en ciertas épocas del año es húmedo, en invierno hay abundante lluvia. Hay gran cantidad de importantes haciendas donde se cría ganado de gran calidad, especialmente vacuno, caballar y porcino y la cría de aves de corral. Las dulces aguas de sus ríos son ricas en una gama de peces. Su suelo es muy fértil, la producción agropecuaria es de las más importantes del país. Por ello es conocida como "la capital arrocera del Ecuador" con más de 30.000 hectáreas dedicadas a este cultivo, exporta algunas frutas tropicales como el mango y 113 | P á g i n a

su buena producción de maíz sostiene una pujante industria avícola. La ganadería vacuna es de primer orden, además de la porcina y caballar. La principal industria la constituyen la piladoras y molinos de arroz. La artesanía está muy desarrollada en lo que se refiere a la elaboración de vistosos sombreros de paja toquilla, hamacas de mocora, escobas y una gran variedad de efectos para montar a caballo, confeccionados de cuero o maderas, así: estribos, bozales, guarda piernas, conchas, tapaderas, etc. Sus habitantes se dedican a las actividades agrícolas y ganaderas, se confeccionan sombreros de paja, escobas, hamacas de mocora, ladrillos etc. Debido su potencial en la producción de arroz, existen grandes piladoras. El cantón Daule es uno de los que más ha crecido económica, social y culturalmente. Su desarrollo urbanístico y comercial es producto del esfuerzo tesonero de sus habitantes. Mantiene un activo comercio con Guayaquil y Quito, mediante una excelente vía.

4.4 DIAGNÓSTICO EN LA APLICACIÓN DE LOS IMPUESTOS Es aquella prestación en dinero realizada por los contribuyentes que por ley están obligados al pago, cuya prestación es exigida por un ente recaudador, que casi siempre es el Estado. Además, al realizar el pago del impuesto, el contribuyente lo hace por imperio de la ley, sin que ello proporcione una contraprestación directa por el Estado y exigible por parte del contribuyente. Se contempla como el ingreso público creado por Ley y de cumplimiento obligatorio por parte de los sujetos pasivos contemplados por la misma, siempre que surja una obligación tributaria originada por un determinado hecho imponible. De las definiciones antes anotadas se desprende que los impuestos son tributos exigidos en correspondencia de una prestación que se concreta de manera individual por parte de la administración pública y cuyo objeto de gravamen está constituido por 114 | P á g i n a

negocios, actos o hechos que sitúan de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo, como consecuencia de la posesión de un patrimonio, la circulación de bienes o la adquisición de rentas o ingresos Municipales: - Impuesto sobre la propiedad urbana - Impuesto sobre la propiedad rural - Impuesto de alcabala - Impuesto sobre los vehículos - Impuesto de registro e inscripción - Impuesto a los espectáculos públicos

Tasas.- Es también una prestación en dinero que debe pagar el contribuyente, pero únicamente cuando recibe la realización de un servicio efectivamente prestado por el ente recaudador, ya sea en su persona o en sus bienes. Las tasas son contribuciones económicas que hacen los usuarios de un servicio prestado por el estado. La tasa no es un impuesto, sino el pago que una persona realiza por la utilización de un servicio, por tanto, si el servicio no es utilizado, no existe la obligación de pagar. Es común confundir tasa con impuesto, lo que no es así. Mientras el impuesto es de obligatorio pago por todos los contribuyentes, la tasa la pagan solo para aquellas personas que hagan uso de un servicio, por tanto, no es obligatorio. De los axiomas antes referidos analizo que el tributo denominado tasa, se impone cuando el Estado actúa como ente Público y satisface una necesidad colectiva que se concreta en prestaciones individualizadas que se otorgan a sujetos determinados.

115 | P á g i n a

Municipales: - Tasas de agua potable - Tasas de luz y fuerza eléctrica - Tasas de recolección de basura y aseo público - Tasas de habilitación y control de establecimientos comerciales e industriales. - Tasas de alcantarillado y canalización - Tasas por servicios administrativos

4.5 ANTECEDENTES DE LA APLICACIÓN DE LOS IMPUESTOS Es un instrumento que las Alcaldías han utilizado para el ordenamiento de la expansión urbana y rural, para el mejoramiento de sus ingresos propios, de modo que permitan un proceso de modernización del cantón conjuntamente con otras fuentes de ingresos, y de esta manera los residentes del municipio sientan que la gestión realizada es efectiva en función de sus intereses.

Una de las ventajas que genera la aplicación de este impuesto es que es directo y real que por la existencia de numerosos inmuebles de todo tipo y uso en los diferentes cantones de los municipios específicamente en sus áreas urbanas y rurales constituyen bienes considerables de valor, permitiendo tener un censo de contribuyentes inmobiliarios bastante alto en cantidad, que lo convierte rápidamente en el primer impuesto en generación de recursos propios.

Es unos de los más importantes de todo impuesto existente en el país, ya que así el municipio tiene ingresos propios, el cual de ser explotado apropiadamente coadyuvaría a la obtención de ingresos que se revertirían de manera inmediata en

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inversión, beneficiando a la comunidad o pobladores, en este caso especialmente al Cantón Daule. Impuestos que deberían ser aplicados de acuerdo a la categoría urbanística de cada ciudad existente en el país, ya que en cuanto tiene que ver en viviendas, también es importante destacar que el recurso económico, no es todo, las buenas prácticas de la administración municipal deben aplicarse como establece la Ley y del compromiso adquirido para el buen progreso del territorio nacional. Por eso, en este capítulo destacamos a la aplicación del impuesto, porque es un tema importante y sobresale a la difícil adquisición de una vivienda. Actualmente existen viviendas de buena calidad, pero con mayor porcentaje en el pago al impuesto a la plusvalía. Y eso hace que muchas personas se obliguen a adquirir créditos o hipotecar bienes, para tener su propia casa. También hay que tener presente que no todo el mundo es sujeto de crédito y existe la posibilidad de que en un futuro no muy lejano, la gente no esté en condiciones de pagar sus hipotecas. Así acarrearán a cuestas con deudas hasta su pago total y del cual muchas familias no desean atribuirse, ya que todos los ciudadanos estamos con una difícil situación económica actualmente. Otras de las causas más importantes también es la crisis del sector inmobiliario. En la carrera para que la mayor cantidad de personas sean dueñas de una vivienda, les dificulta actualmente el precio de las tierras e impuestos, que está por las nubes, así como el metro cuadrado de construcción. Dentro de esta burbuja, aparecen los préstamos hipotecarios para personas que no tienen la condición económica para adquirir una vivienda. La consecuencia es que aproximadamente millones de familias se vean afectadas a perder sus viviendas. Si los procesos administrativos en las instituciones Municipales se llevan a cabo buscando la eficiencia y la eficacia de la correcta aplicación de los impuestos, no hay razón para apasionarse en la consecución de cada vez mayores recaudaciones de impuestos. 117 | P á g i n a

4.6 FUENTES DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA MUNICIPAL La causa y la fuente de la obligación tributaria Es el hecho jurídico tipificado previamente en la ley, el síntoma o indicio de una capacidad contributiva y cuya realización determina el nacimiento de una obligación tributaria como el vínculo jurídico que nace de un hecho, acto o situación, al cual la ley vincula la obligación del particular (persona física o jurídica) de pagar una prestación pecuniaria. Dicha ley tiene su fundamento en la potestad soberana del Estado, que acuerda a éste el derecho de imposición y de coerción. El hecho generador va unido siempre al nacimiento de una obligación tributaria. La vinculación del sujeto pasivo al activo se produce siempre a través del hecho imponible: toda obligación tributaria nace de la realización de un hecho imponible.

4.7 PRESUPUESTO MUNICIPAL La Constitución de la República establece la autonomía financiera de los GADs expresada en el derecho de recibir de manera directa, predecible, oportuna, automática y sin condiciones, los recursos que les corresponden de su participación en el Presupuesto General del Estado, así como en la capacidad de generar y administrar sus propios recursos, de acuerdo a lo dispuesto en la Constitución y la ley. Los tributos municipales son parte de estos recursos, es decir que son esenciales para la práctica de la autonomía financiera. Históricamente los gobiernos municipales y provinciales han registrado altos niveles de dependencia de las transferencias del Gobierno Central. Para el año 2009 el porcentaje promedio de dependencia2 a nivel municipal alcanzaba el 86,7% y a nivel provincial el 91,3%.

118 | P á g i n a

En términos generales existe poco esfuerzo a nivel local por recuperar la inversión pública. En un estudio realizado por el Banco del Estado en 217 municipalidades del país, se concluye que solo 2 entidades recuperan más del 60% del total de su inversión; mientras que 175 municipios, que representan el 81% del universo analizado, registran un valor de recuperación inferior al 3%. Estos valores contrastan con los montos de inversión recuperable, que han tenido una variación del 613% en el periodo de análisis (1999-2009). Para reducir esos niveles de dependencia, los GADs deben realizar esfuerzos por mejorar sus ingresos propios y el Banco del Estado los asesora sobre cómo hacerlo. Para esto en el año 2010 diseñó un programa de mejoramiento de ingresos propios a nivel municipal orientado especialmente a incrementar recaudaciones por contribución especial de mejoras –CEM-, impuestos a los activos totales, a las patentes y mejoramiento de cartera vencida. En el programa participan inicialmente 30 municipalidades del país seleccionadas de acuerdo a tres criterios: poblaciones mayores a 100.000 habitantes, capitales de provincia y voluntad política. Fue así como se seleccionaron las ciudades de: Ambato, Santo Domingo, Riobamba, Esmeraldas, Ibarra, Latacunga, Otavalo, Quinindé, Lago Agrio, Guaranda, Tulcán, Tena, Pastaza, Orellana, Machala, Durán, Salinas, Quevedo, Babahoyo, Milagro, Santa Elena, Manta, Chone, Sucre, Cuenca, Azogues, Morona, Loja, Catamayo y Zamora. De los Recursos Municipales La ley determina la necesidad de que las finanzas municipales se conduzcan de forma sostenible, responsable y transparente con la incorporación de procedimientos eficaces que garanticen la rendición de cuentas ante la ciudadanía. De conformidad con el COOTAD, los recursos financieros de los gobiernos autónomos descentralizados son: a. Ingresos propios de la gestión; b. Transferencias del presupuesto general del Estado; Otro tipo de transferencias, legados y donaciones; 119 | P á g i n a

d. Participación en las rentas de la explotación o industrialización de recursos naturales no renovables; y, e. Recursos provenientes de financiamiento. Los ingresos propios de los Municipios a su vez se dividen en: Ingresos Tributarios • Impuestos • Tasas • Contribuciones Especiales Ingresos No Tributarios • Venta de bienes y servicios • Renta de inversiones y multas • Venta de activos no financieros y • Recuperación de inversiones

120 | P á g i n a

CUADRO No.3 Presupuestos recaudados del Cantón Daule: Ingresos e Egresos

FUENTE: GOBIERNO AUTÓNOMO DESCENTRALIZADOILUSTRE MUNICIPALIDAD DEL CANTÓN DAULE.

121 | P á g i n a

CUADRO No.4 PRESUPUESTOS TOTALES DEL ILUSTRE MUNICIPALIDAD DEL CANTÓN DAULE INGRESOS DE JULIO DEL 2011 A JUNIO 2012

INGRESOS CORRIENTES

$10´388.449,88

45%

INGRESOS DE CAPITAL

$12´211.763,12

53%

$492.158,74

2%

$23´093.158,74

100%

INGRESOS DE FINANCIAMIENTO

TOTAL

FUENTE: Gobierno Autónomo Descentralizado ilustre Municipalidad del Cantón Daule. Elaborado: Autores: Cashug & García.

CUADRO No.5 PRESUPUESTOS TOTALES DEL ILUSTRE MUNICIPALIDAD DEL CANTÓN DAULE EGRESOS DE JULIO DEL 2011 A JUNIO 2012

GASTOS CORRIENTES

$4´939.103,03

21%

GASTOS DE INVERSIÓN

$14´379.360,46

62%

GASTOS DE CAPITAL

$1´158.789,50

4%

APLICACIÓN DEL FINACIAMIENTO TOTAL

$3´026.597,88

13%

$23´503.850.90

100%

FUENTE: Gobierno Autónomo Descentralizado ilustre Municipalidad del Cantón Daule. Elaborado: Autores: Cashug & García.

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CUADRO No.6 PRESUPUESTOS TOTALES DEL ILUSTRE MUNICIPALIDAD DEL CANTÓN DAULE GASTOS 2011-2012 RESULTADO DE GASTOS

Agosto a Diciembre de 2011 Enero a Julio de 2012

$140,738.19 $257,275.40

TOTAL:

$398,013.59

FUENTE: Gobierno Autónomo Descentralizado ilustre Municipalidad del Cantón Daule. Elaborado: Autores: Cashug & García.

Las reformas generales sufridas en lo que respecta a los Gobiernos Autónomos Descentralizados, en cuanto a finanzas, van desde las que prioriza el gobierno central y las que ellos deben autogestionar. En el nuevo Código, (COOTAD) la Asamblea determino que ningún GAD podría recibir menos dólares de los que obtuvo en 2010. Pero si tenemos en cuenta que el monto presupuestario aumenta cada año, esa diferencia tendrá una novedosa y polémica formula de distribución que hasta ahora muy pocas autoridades seccionales comprenden. Lo que se puede si definir es que estarán sujetas a siete variables que se encuentran establecidas en la Constitución y que son: el tamaño y la densidad de la población, las necesidades básicas insatisfechas (NBI), el mejoramiento de los niveles de vida, la capacidad fiscal, el esfuerzo administrativo y el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo.

123 | P á g i n a

4.8 CARACTERÍSTICA MUNICIPAL Estos tres autores dan sus respectivas definiciones a la característica municipal, así: Antonio María Hernández.- Es la sociedad organizada políticamente, en una extensión territorial determinado, con necesaria relaciones de vecindad, sobre una base de capacidad económica para satisfacer los gastos del gobierno propio y con personalidad jurídica publica estatal”. Horacio Daniel Rosatti.- Es una comunidad local autosuficiente. Ricardo Miguel Zuccherino.- Es el tercer grado de descentralización política que se presenta como la unidad básica autónoma y fundamental generada naturalmente en fusión de la suma de intereses y necesidades determinados por la vecindad y provista por la ley de la categoría de persona jurídica de derecho público. Además tenemos mencionar a los caracteres fundamentales de ese impuesto que son: Directo: el objeto del impuesto es gravar el incremento que se obtenga por los sujetos pasivos cuando se realice la transmisión de terrenos urbanos. Se gravan así, las rentas que de forma extraordinaria obtenga determinada persona al realizar esa transmisión. Real y objetivo: las circunstancias personales del sujeto pasivo no se tienen en cuenta ni en el momento de configurar el hecho imponible ni tampoco cuando se determina la deuda tributaria. Instantáneo y no periódico: la obligación tributaria nace en el momento en que se realiza el hecho imponible configurado legalmente, siendo uno de los elementos configuradores de ese hecho la transmisión o negocio jurídico que manifieste ese incremento de valor. Sólo afecta a los terrenos urbanos: no están sujetos los incrementos de valor que experimenten los terrenos rústicos objeto de transmisión.

124 | P á g i n a

5. ANÁLISIS COMPARATIVO ENTRE MUNICIPIOS: DAULE Y SANTA LUCÍA

GRÁFICO No.2 ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL DE LAS DIRECCIONES FINANCIERAS DE LOS CANTONES DAULE Y SANTAN LUCÍA

FUENTE: Gobierno Autónomo Descentralizado Ilustre Municipalidad del Cantón Daule y Gobierno Autónomo

Descentralizado

Municipalidad

del

Cantón

Santa

Lucía.

AUTORES: Elena Cashug & Christian García.

125 | P á g i n a

Como podemos observar en los gráficos, hemos hecho la comparación que existen en las Direcciones Financieras de los municipios del País. En este caso, se hizo entre los Gobiernos Autónomos Descentralizados de las Municipalidades de los Cantones de Daule y Santa Lucía. Ya que entre estos dos cantones hay una diferencia de departamentos o áreas que están a cargo de dicha Direcciones, pero también lo hay en otras municipalidades. Nos hemos enfocado en esta área, porque así podemos mencionar cuán importante es tener conocimiento de que cada municipio tiene sus propias estructuras organizacionales para el buen funcionamiento y distribución de cargos, como lo es en cuanto tiene que ver con la administración y manejo presupuestarios. Con esta breve síntesis, comenzamos a analizar la Estructura Organizacional de las Direcciones Financieras de Daule y Santa Lucía. El análisis parte de la conformación de las estructuras organizacionales de las Direcciones Financieras de los Municipios de Daule y Santa Lucía. Cabe recalcar, que la estructura es diferente en los dos Municipios (como se observa en los gráficos), siendo relevantes los siguientes aspectos: En Daule existe una Dirección Financiera que se encarga de la gestión para la recaudación de los ingresos Tributarios y No tributarios; en cambio en el Municipio de Santa Lucía existen dos Direcciones Financieras, la primera que es la Departamental Financiera que se encarga de la gestión para la administración y control del pago por amortización de la deuda y, la segunda, la Dirección Financiera Tributaria que se dedica a la recaudación de los ingresos tributarios que son los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales de mejoras. Además, la Dirección Financiera Tributaria en coordinación con las unidades administrativas del departamento financiero, será la responsable, de la ejecución del presupuesto en forma autorizada y de asegurar un control interno previo que evite la posibilidad de incurrir en excesos de presupuestos. La Dirección Financiera, en el Municipio de Daule, se divide estructuralmente en nueve departamentos que son: Avalúos y Catastros, Comprobación y Rentas, 126 | P á g i n a

Contabilidad, Tesorería: Coactivas y Recaudaciones, Informática, Contabilidad y Guardalmacén o Bodega; en el Municipio de Santa Lucía, la Dirección Financiera se divide en tres departamentos que son: Contabilidad, Presupuesto y Tesorería: Rentas, Recaudaciones y Carteras vencidas; y las Direcciones Financieras también tiene sus propios niveles designado, el Municipio de Daule, tiene al Nivel Asesor, es el que está encargado de proporcionar asistencia y consejo técnico y especializado a la municipalidad, nivel administrativo y a la vez nivel operativo; mientras que el Municipio de Santa Lucía tiene un nivel, el nivel Operativo, es el encargado de ejecutar los planes, programas y proyectos Integrado por las siguientes direcciones: Administrativa, Financiera, justicia Policía y Vigilancia, Educación y Cultura, Salud, Higiene Ambiental, Planificación Urbana y de Obras Públicas. El Municipio de Daule, en su estructura organizacional, cuenta con un Director Financiero; en tanto que en el Municipio de Santa Lucía existen dos Directores Financieros: el uno que se encarga de la administración presupuestaria y el otro de los ingresos tributarios. En la Dirección del Municipio de Daule, el área de Tesorería, cuenta con un departamento específico de Coactivas el mismo que se encarga de esta jurisdicción y para la recaudación de las obligaciones vencidas; en el Municipio de Santa Lucía no existe una área específica de Coactivas sino que el departamento de Tesorería es el encargado de las Carteras vencidas el mismo que se encarga de esta jurisdicción, además es el encargado de las Rentas y Recaudaciones. Por lo señalado la diferenciación en la estructura administrativa de cada uno de los municipios, se puede ver en las respectivas distribuciones departamentales, ya que cada departamento cumple con una o varias funciones a la vez, de tal manera que puedan llevar lo mejor posible en atención y administración para las soluciones que requieran ser resueltas por estos departamentos. También hay diferenciación en que uno de los municipios antes mencionados tiene más secciones departamentales que el otro, esto se debe a la planificación y programas que deben cumplir y asumir cada uno. Es decir, que cada departamento se crea para cumplir su función de acuerdo para lo cual este asignado, es por eso que, en el Municipio de Daule existe más porque 127 | P á g i n a

conviene ser independiente los departamentos y así solo le corresponderá única y exclusivamente de encargarse acorde a su asignación.

5.1 ANÁLISIS COMPARATIVO DEL PORCENTAJE DE CUMPLIMIENTO: RECAUDACIÓN DE IMPUESTOS

CUADRO No.7 GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS DE LOS CANTONES DE DAULE Y GUAYAQUIL PORCENTAJE DE CUMPLIMIENTO DESCRIPCIÓN

RECAUDADO

DAULE

GUAYAQUIL

Aproximado 1´077,692.07

IMPUESTOS

7.20%

PROPIOS IMPUESTOS

152´011,000.00

26.78%

PROPIOS Y TRIBUTARIOS FUENTE: GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS DE DAULE Y GUAYAQUIL-2012 AUTORES: CASHUG & GARCÍA

Se pretende realizar un comparativo de los Porcentajes de Cumplimiento obtenidos, de lo recaudado hasta mediados del año 2012 de los Municipios de Daule y Guayaquil. Al respecto vale indicar que el Porcentaje de Cumplimiento es el índice o relación entre dos parámetros y es el que refleja el cumplimiento que se generó solo en lo recaudado en impuestos para cada ciudad; es decir, realiza una medición porcentual de cumplimiento entre el cantón Daule y Guayaquil que sucedió en este año. Como se puede observar, en el caso del Municipio de Daule, el porcentaje general de cumplimiento de los ingresos tributarios (impuestos) fue del 7.20% aproximado, un resultado poco aceptable.

128 | P á g i n a

En el Municipio de Guayaquil el porcentaje de cumplimiento fue del 26.78 del total de ingresos tributarios, un resultado aceptable pero no satisfactorio, es decir, que es un mayor porcentaje que del cantón Daule. La diferenciación es que Guayaquil cuenta con un número mayor de habitantes, mientras que en el cantón Daule, es menor.

6. REFORMAS Y DEROGACIONES

La Ley que rigen actualmente a los GADs, es el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización (COOTAD), inscrito en el Registro Oficial el 19 de octubre del 2010 Nro. 303. Por tanto el Código Orgánico de Organización Territorial, más conocido por sus siglas como (COOTAD) es la normativa que actualmente rige los destinos de la entidad municipal, naturalmente que para su pleno ejercicio existen otros cuerpos legales, de menor o igual jerarquía, que dependen del cantón donde se las dicte por tanto no son iguales para todos. Así hay algunas para incentivar el turismo interno, otras para mejorar y organizar el comercio, industrias, etc. Su origen se debe, a que la Constitución de la República, estableció una nueva forma de organización territorial del Estado, incorporando nuevas competencias a los gobiernos autónomos descentralizados, disponiendo por ley la creación del sistema nacional de competencias, así como los mecanismo de financiamiento y la institucionalidad responsable de administrar estos procesos, y por tanto; la ley que estaba vigente, como es la Ley Orgánica de Régimen Municipal resultó insuficiente.

Como la misma Constitución en sus considerandos, otorga el carácter de ley orgánica a aquellas que regulan la organización, competencias, facultades y funcionamiento de los gobiernos autónomos descentralizados, lo invitó a que visite el cantón de su residencia, y averigüe cuáles otras leyes se toman en cuenta en el desempeño de sus

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funciones, podría averiguar sus fines y cuáles han sido los resultados que de ellas se han obtenidos a favor del cantón.109

Además de la derogatoria de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, también mencionamos otras leyes como es, La Ley de Modernización del Estado Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada, Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, el Reglamento Sustitutivo de la Ley de Modernización del Estado, Ley Especial de Distribución del 15% del

Presupuesto del Gobierno Central para los Gobiernos

Seccionales, Ley Especial de Descentralización y Participación Social, Ley Orgánica de Juntas Parroquiales Rurales y Reglamento de Aplicación, Reglamento General de Aplicación a la Ley de Descentralización, Ley Orgánica de Régimen Provincial, son los cuerpos legales con los cuales se ha trabajado en la Modernización del Estado y especialmente se ha logrado descentralizar al mismo, dejando a un lado el ya caduco modelo centralista, que solo trajo consigo un crecimiento desmesurado de burocracia, deficiencia y letargo en el desarrollo de la administración. Aunque todavía no ha sido posible una descentralización en su totalidad.

109

Suing N, J. (2010). Descentralización y Gobiernos Autónomos. Quito-Ecuador: Corporación de Estudios y Publicaciones,p.1.

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CAPITULO V METODOLOGÍA

5. MÉTODOS, TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN

5.1. DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN La metodología es un instrumento que enlaza al investigador con los fenómenos o situaciones dada para sus respectivas investigaciones. También podemos decir, que el método es un elemento necesario para la investigación Científica, ya que sin él sería difícil llegar a nuestro propósito. Por tal motivo, nuestro trabajo de investigación lo hemos enfocado aplicando el diseño cualitativo, en el que estamos enlazados nosotros (investigadores) y los individuos (ciudadanos dauleños) relacionados al tema de investigación.

En este mismo esquema metodológico brevemente manifestamos que el partir de un nivel de ANÁLISIS, nos permite simultáneamente trabajar la SÍNTESIS para llegar a un nivel de concreción de cada uno de los capítulos, la utilización metodológica del ANÁLISIS y SÍNTESIS conlleva a que se requiera utilizar el método de la INDUCCIÓN como una forma de abordar el estudio de lo particular a lo general y el método de la DEDUCCIÓN como el proceso inverso, es decir aceptar datos generales como valederos para la aplicación a un caso particular como es el de la aplicación del aumento del 5% del impuesto a la plusvalía en el cantón Daule.

Las fuentes a las que se acudirá para una aplicación metodológica con resultados satisfactorios son fuentes primarias y secundarias que están señaladas en la bibliografía de la investigación.

131 | P á g i n a

5.1.1 UNIVERSO MUESTRAL

Universo. Ciudadanía del Área Urbana del cantón Daule Grupo de edades: 25 a 55años Género: Hombres y Mujeres Total: 20 Habitantes Funcionarios entrevistados: 3

5.1.2 TIPO DE INVESTIGACIÓN

Por el propósito: Es básica y aplicada porque busca una solución al problema detectado, en este caso se refiere a las incidencias sociales por la aplicación del aumento del 5% del impuesto a la plusvalía que impacta a la economía y el derecho a un hábitat y vivienda seguro, adecuado y digno de los habitantes del cantón Daule.

Por el nivel: Es de tipo descriptivo porque ante los hechos, se procedió a hacer un análisis de tipo jurídico, social y del impacto en la economía de los habitantes; y sobre este diagnóstico hacer una propuesta que logre disminuir un cierto porcentaje establecido en la Ley COOTAD.

Por el lugar: Es una investigación de campo porque se desarrolló en el cantón Daule y en los sitios críticos que demuestran un alto índice de pobreza, principalmente en los sectores aledaños al cantón y dentro del mismo.

132 | P á g i n a

5.2 MÉTODOS

5.2.1. Método científico Se empleó durante todo el proceso investigativo, ya que es un conjunto de reglas que señalan el procedimiento con el que se llevó a cabo y cuya aplicación es aceptada por la comunidad científica como un método universal para la investigación científica. 5.2.2. Método inductivo – deductivo Se estudió el problema a partir de sus generalidades y particularidades para llegar a establecer las conclusiones, estrategias y recomendaciones. 5.2.3 Método descriptivo De todo lo investigado se lo ha expuesto a través de este método aplicado, en el cual mediante un proceso analítico y sintético se realizo el estudio del tema investigado. 5.2.4. Método analítico – sintético Se emplearon estos métodos para realizar el proceso de investigación en una forma sistemática, luego, para elaborar el resultado y la propuesta. 5.2.5. Método Jurídico Descriptiva. Hace relación entre la práctica de la población y el Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal con lo determinado en la Ley COOTAD, respecto a la aplicación del porcentaje del impuesto a la plusvalía. 5.2.6. Método histórico-lógico Este método se adapta a nuestro argumento planteado, porque nuestro tema materia del presente proyecto no es repentino sino más bien es el resultado de causas reales y por consiguiente de efectos derivados del problema, que dan lugar a la existencia.

133 | P á g i n a

5.3. TÉCNICAS E INSTRUMENTOS PARA LA OBTENCIÓN DE DATOS

La técnica principal a utilizarse es la de observación y fichaje, técnica en la cual se hace uso de fichas nemotécnicas.

5.3.1 Técnica de Observación.- Son datos e informaciones obtenidas directamente. Se clasifican en fuentes primarias, ésta a su vez, se dividen en: directas e indirectas, y secundarias.

Fuentes Primarias. Son datos provenientes directamente de la población o universo. Las fuentes primarias, también se divide en: DIRECTAS.- Cuando el investigador obtiene de forma directa los datos de la población, sin necesidad de cuestionarios, entrevistadores. Y, las Indirectas.- Es cuando el investigador no obtiene los datos de forma directa, ya que precisamente lo obtiene mediante la aplicación de un cuestionario u otros medios para obtener los datos e informaciones del estudio.

Ambas fuentes primarias: Directa e indirecta fueron muy importante para la obtención de datos e informaciones. Fuentes Secundarias. Son datos pre-elaborados, como pueden ser: anuarios estadísticos, base de datos, consultas a través del Internet o medios de comunicación.

Observación Participante.- Es cuando el investigador participa e investiga directamente en el lugar de los hechos o fenómenos investigado, es decir que, se participó directamente para obtener datos e informaciones desde el cantón.

5.3.2 Técnica de Fichaje.- Utilizamos las siguientes fichas:

Fichas Nemotécnicas. Utilizamos esta ficha para la recolección de informaciones o datos jurídicos en contenidos académicos, libros, revistas, comentarios, e interpretaciones, para el desarrollo del marco teórico. 134 | P á g i n a

Fichas Bibliográficas. Utilizamos esta ficha para la recopilación de datos e informaciones de los diferentes textos para el desarrollo de cada una de los capítulos propuestos.

5.3.3 Técnica de Investigación de Campo.-

La finalidad de esta técnica es que nos permitió acercar a la realidad para así contar con datos, hechos, situaciones y demás circunstancias directas y de primera mano. Puesto que, aplicando esta técnica nos trasladamos al cantón Daule, de donde fueron recopilados los datos por quienes realizamos esta investigación.

5.3.3.1. La Entrevista

La entrevista se realizó con preguntas cerradas tanto dicotómicas como jerárquicas y abiertas.

Tuvimos el apoyo de los Pobladores y funcionarios del cantón Daule, quienes nos permitieron conocer sobre la problemática con el tema planteado. Por lo que, se acogió información en forma oral y directa, y por medio de preguntas (cuestionario), constituyéndose en una fuente de información o recolección de datos importantes para aplicarlo a nuestro proyecto.

5.3.3.2. La Encuesta La encuesta constituye el término medio entre la observación y la experimentación.

El trabajo propuesto utilizará la recolección de datos, por medio de preguntas, cuyas respuestas se obtendrán en forma escrita y generalmente anónimas. Pueden ser abiertas o cerradas, en las primeras el encuestado responde con total libertad las preguntas y sin limitar sus repuestas, en cambio las otras respuestas son breves, limitadas por el encuestador, ambas fueron muy útiles y lo aplicamos en nuestro trabajo de investigación. 135 | P á g i n a

5.3.3.2.1 Cuestionario

Una de las técnicas consideradas para la evaluación es la utilización de cuestionarios, con un pliego de preguntas pre-elaboradas de manera de que correspondan a un estándar técnico de evaluación.

El instrumento aplicado para la investigación de campo, fue el cuestionario con un pliego de preguntas: Cerradas.- Aquí el encuestado eligió una de varias respuestas. Abiertas.- En esta el encuestado respondió con total libertad a las preguntas. Dicotómicas.- El encuestado solo se limitó a decir como respuestas a las preguntas consultadas las palabras: SI O NO.

Además se utilizó lo más importante, libreta de apuntes para recopilar datos relevantes con relación al tema de estudio.

136 | P á g i n a

PRESENTACION DE LA ENCUESTA REALIZADA

Buen día/ tarde

Nuestros nombres son: Elena Cashug Sinaluisa y Christian García Jara, egresados de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad Laica Vicente Rocafuerte de Guayaquil, nos encontramos realizando nuestro

proyecto de Investigación

denominado PLUSVALIA.- INCIDENCIA SOCIAL EN EL CANTÒN DAULE DE LA PROVINCIA DEL GUAYAS POR LA APLICACIÓN DEL AUMENTO DEL 5% DEL IMPUESTO A LA PLUSVALIA SEGÚN LA LEY COOTAD, a fin de alcanzar el título de Abogados de los Juzgados y Tribunales del Ecuador.

Necesitamos de su colaboración, a fin de que sean contestadas las 5 preguntas detalladas en el cuestionario que le entregaremos. Su opinión es muy importante para llevar a cabo nuestra investigación, por cuanto tiene por objetivo conocer su noción en relación al incremento de la Plusvalía del 5% al 10%; por todo esto, solicitamos que sus respuestas sean dadas con la mayor sinceridad posible, indicándole que sus contestaciones no van a requerir información adicional.

Gracias por su colaboración.

137 | P á g i n a

La entrevista y la encuesta abordaron temáticas sobre:

PREGUNTAS PARA LOS CIUDADANOS 1.- ¿Sabe usted a que se le denomina plusvalía? SI

NO

No sabe

2.- ¿Tiene conocimiento de quienes están obligados a pagar la plusvalía? SI

NO

No sabe

3.- ¿Sabe usted que la Plusvalía a partir del 19 de Octubre del 2010, con la promulgación del COOTAD, el porcentaje subió de un 5% al 10%? SI

NO

No Sabe

4.- ¿Considera usted que con el incremento de este porcentaje se ha revertido en obras para el cantón? SI

NO

No Sabe

5.- ¿Cree usted que el incremento de este porcentaje está muy elevado? SI

NO

No Sabe

138 | P á g i n a

PREGUNTAS PARA LOS FUNCIONARIOS 1.- ¿Considera usted, que el porcentaje correspondiente al pago o cobro por concepto de plusvalía, antes de la derogatoria de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y después de la promulgación del COOTAD, era o ha sido aplicado correctamente? SI

NO

No sabe

2.- ¿Visualiza usted, beneficios generados por esta nueva ley del COOTAD? SI

NO

No sabe

3.- ¿Han tenido que hacer cambios o reformas internamente, a partir de esta nueva ley que es el COOTAD? SI

NO

No sabe

4.- ¿Desearían volver a la antigua Ley de Régimen Municipal? SI

NO

No sabe

5.- ¿A su criterio, cuáles de estos problemas causaron más incidencia social, con la reforma de la antigua Ley de Régimen Municipal y la actual Ley COOTAD?. Creación de esta nueva Ley para normar el nuevo porcentaje. Incertidumbre de parte de los ciudadanos para el cobro de los nuevos valores. Malestar para el ciudadano por el incremento excesivo de este impuesto. Grave impacto económico. Dificultad para pagar este impuesto por las personas de clase media. Déficit habitacional por el incremento en los costos de los inmuebles. Ninguno________________________________________________________

139 | P á g i n a

La encuesta y entrevista se aplicó a los habitantes del sector urbano del Cantón Daule. El Cantón de Daule cuenta con 65.000 habitantes (población urbana), pero actualmente la población del cantón es de 120.326 habitantes según datos del Instituto Nacional de Estadística y Censo 2010.

Población en la Provincia del Guayas

Posición en Guayas

Posición en Ecuador

1

1

Guayaquil

2

7

Eloy Alfaro (Durán)

230.531

3

13

Milagro

156.893

4

29

Daule

65,145

5

32

Samborondón

42,637

Ciudad

Población 2.291.379

FUENTE: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) 2010.

Diseño por la dimensión temporal La presente investigación se realizó en el sector urbano del cantón Daule, el 19 de Septiembre de 2012.

140 | P á g i n a

5.4 PROCESAMIENTO DE LA INFORMACIÓN

La información obtenida mediante los instrumentos de recolección de datos se procesó utilizando cuadros estadísticos y gráficos que permiten visualizar de mejor manera el sistema Muestral que quedaron definidos y divididos en dos estratos sociales, y finalmente se hizo la interpretación de los resultados obtenidos, en este caso, de las encuestas aplicadas a los habitantes del cantón y las entrevistas.

CAPITULO VI

PROCESAMIENTO DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS

6. ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS Con la recolección de datos o informaciones generadas por el cuestionario, procedimos a ubicar en cuadros estadísticos y gráficos lo consultado, a fin de que sea favorablemente visible los resultados obtenidos.

6.1. ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE LA ENCUESTA Y ENTREVISTA

CIUDADANOS:

141 | P á g i n a

Pregunta No. 1 ¿Sabe usted a que se le denomina plusvalía?

NÚMERO

PORCENTAJE

SI

9

45%

NO

11

55%

NO SABE

0

0%

TOTAL

20

100%

Análisis e Interpretación: Con esta pregunta se logra conocer que tan claro tienen por concepto de Impuesto a la Plusvalía, y como resultado observamos el gráfico que el cincuenta y cinco por ciento de los ciudadanos dauleños, NO tenían conocimiento del significado Plusvalía, y el cuarenta y cinco por ciento de los encuestados y entrevistados contestaron que SI. Esto es que, la mayoría de ciudadanos desconocen que es lo que están pagando sobre Impuesto a la Plusvalía. Cabe resaltar, que se tuvo que dar una breve definición sobre este tema. 142 | P á g i n a

Pregunta No. 2 ¿Tiene conocimiento de quienes están obligados a pagar la plusvalía?

NÚMERO

PORCENTAJE

SI

6

30%

NO

11

55%

NO SABE

3

15%

TOTAL

20

100%

Análisis e Interpretación: Aquí se demuestra que el cincuenta y cinco por ciento de los encuestados que corresponden a once ciudadanos contestaron NO, manifestando de esta manera desconocer de quienes están obligados a pagar plusvalía; también obtuvimos el treinta por ciento con el SI, que corresponde a seis ciudadanos afirmar conocer sobre los obligados a pagar, pero el quince por ciento contestaron NO SABE referente a este tema, por lo que tienen un desconocimiento total.

143 | P á g i n a

Pregunta No. 3 ¿Sabe usted que la Plusvalía a partir del 19 de Octubre del 2010, con la promulgación del COOTAD, el porcentaje subió de un 5% al 10%?

NÚMERO

PORCENTAJE

SI

5

25%

NO

13

65%

NO SABE

2

10%

TOTAL

20

100%

Análisis e Interpretación: Con un total del sesenta y cinco por ciento de los encuestados contestaron NO conocer sobre el incremento, por cuanto no hay una debida información sobre este impuesto. El veinte y cinco por ciento de los encuestados afirmaron que SI tienen conocimiento y que hay un incremento excesivo en cuanto al pago del Impuesto a la Plusvalía, por lo que no estaban de acuerdo al alza, ya que es el doble. Y NO SABE contestaron el diez por ciento que corresponde a dos ciudadanos, esto se debe desconocimiento total.

144 | P á g i n a

Pregunta No. 4 ¿Considera usted que con el incremento de este porcentaje se ha revertido en obras para el cantón?

NÚMERO

PORCENTAJE

SI

12

60%

NO

8

40%

NO SABE

0

0%

TOTAL

20

100%

Análisis e Interpretación: El sesenta por ciento que corresponde a doce encuestados contestaron que SI, ya que actualmente se avanza en obras que el municipio está realizando, pero considera que no solo es de este impuesto sino también de otros pagos de impuesto que realizan los ciudadanos Dauleños; mientras que el cuarenta por ciento contestaron a la pregunta con NO que corresponde a ocho encuestados, considerando que no se observan obras y que hay parroquias olvidadas que continúan en la espera con la llegada de obras por sus sectores, esto se corrobora con la versión de una moradora que dijo: “no, porque por mi sector no veo obras”. 145 | P á g i n a

Pregunta No. 5 ¿Cree usted que el incremento de este porcentaje está muy elevado?

NÚMERO

PORCENTAJE

SI

20

100%

NO

0

0%

NO SABE

0

0%

TOTAL

20

100%

Análisis e Interpretación: En esta respuesta tenemos que el ciento por ciento correspondiente a los veinte encuestados, es decir todos, afirmaron que SI consideran porcentaje muy alto ya que es el DOBLE de lo anterior y que no deberían cobrar ese porcentaje. Como parte de la encuesta en la que se les pide a los ciudadanos que amplié su respuesta, ellos manifiestan que hace falta una correcta aplicación y reglamentación del porcentaje, ya que “están cobrando mucho” así lo manifestó un ciudadano.

146 | P á g i n a

FUNCIONARIOS:

Pregunta No. 1 ¿Considera usted, que el porcentaje correspondiente al pago o cobro por concepto de plusvalía, antes de la derogatoria de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y después de la promulgación del COOTAD, era o ha sido aplicado correctamente? NÚMERO

PORCENTAJE

SI

2

67%

NO

1

33%

NO SABE

0

0%

TOTAL

3

100%

Análisis e Interpretación: El sesenta y siete por ciento de los encuestados, manifiestan con SI era aplicado correctamente el porcentaje anteriormente, porque era un mínimo y que actualmente ese porcentaje ha cambiado con la nueva Ley COOTAD; en tanto que el treinta y tres por ciento, contesta con el NO es aplicado correctamente la formas de cálculo para el pago o cobro de dicho impuesto y que debe haber una ordenanza que regule. 147 | P á g i n a

Pregunta No. 2

¿Visualiza usted, beneficios generados por esta nueva ley del COOTAD? NÚMERO

PORCENTAJE

SI

1

33%

NO

2

67%

NO SABE

0

0%

TOTAL

3

100%

Análisis e Interpretación: El sesenta y siete por ciento de los encuestados contestaron que NO visualizan beneficios desde que se promulgó la Ley COOTAD, sino más bien trajo graves consecuencias como: desempleo, desestimulo en la actividad inmobiliaria, impacto económico a los ciudadanos que quieran adquirir una vivienda, la aplicación errónea de esta normativa, etc. Mientras que el treinta y tres por ciento contesta con SI hay beneficios generados desde la promulgación de el COOTAD, ya que esto se ve reflejado en las obras realizadas o por realizar.

148 | P á g i n a

Pregunta No. 3

¿Han tenido que hacer cambios o reformas internamente, a partir de esta nueva ley que es el COOTAD? NÚMERO

PORCENTAJE

SI

2

67%

NO

1

33%

NO SABE

0

0%

TOTAL

3

100%

Análisis e Interpretación: Con el sesenta y siete por ciento de los encuestados contestaron SI hubo cambios internamente, para basarse en el nuevo cálculo establecido por esta Ley, así lo confirma un funcionario que dijo: “Si se hizo cambios internamente en nuestra empresa”; y el treinta y tres por ciento contestó con NO se ha hecho “ninguna reforma internamente”, manifestando de esta manera una funcionaria.

149 | P á g i n a

Pregunta No. 4 ¿Desearían volver a la antigua Ley de Régimen Municipal? NÚMERO

PORCENTAJE

SI

2

67%

NO

1

33%

NO SABE

0

0%

TOTAL

3

100%

Análisis e Interpretación: Esta pregunta obtuvo como respuesta SI del sesenta y siete por ciento de los encuestados, manifestando que desearían volver a la normativa ya derogada por cuanto esta tenía establecido que se aplicaba solo en la primera venta el 5% del impuesto a la plusvalía, es decir, a las compraventas de inmuebles; en tanto que el treinta y tres por ciento contesta con NO desean volver a la antigua Ley de Régimen Municipal porque la actual Ley COOTAD le dan las facultades para legislar libremente en cuanto al manejo de la aplicación de este porcentaje y formas de cálculo.

150 | P á g i n a

Pregunta No. 5 ¿A su criterio, cuáles de estos problemas causaron más incidencia social, con la reforma de la antigua Ley de Régimen Municipal y la actual Ley COOTAD?

PROBLEMAS

PORCENTAJE

Creación de esta nueva Ley, para normar el nuevo porcentaje

20%

Incertidumbre de parte de los ciudadanos para el cobro de los nuevos valores

7%

Malestar para el ciudadano por el incremento excesivo de este impuesto

20%

Grave impacto económico

20%

Dificultad para pagar este impuesto para las personas de clase media

13%

Déficit habitacional por el incremento en los costos de los bienes inmuebles

20%

Ninguno

0%

TOTAL

100%

151 | P á g i n a

Análisis e Interpretación: En esta pregunta No.5 tenemos como respuestas coincidencias de criterios de todos los funcionarios encuestados, manifestando que los problemas que más sobresalieron en incidencias sociales causada por la reforma de la antigua Ley de Régimen Municipal y la actual Ley COOTAD, tenemos en los primeros lugares a: la creación de esta nueva Ley para normar el nuevo porcentaje, malestar para el ciudadano por el incremento excesivo de este impuesto, grave impacto económico y el déficit habitacional por el incremento en los costos de los inmuebles; en segundo lugar, la dificultad para pagar este impuesto por las personas de clase media, y en el tercer lugar la incertidumbre de parte de los ciudadanos para el cobro de los nuevos valores. Todos estos problemas son los que causó mayores incidencias en el cantón Daule, por lo cual los porcentajes de cada uno de estos problemas están claramente representados en el gráfico.

152 | P á g i n a

CAPÍTULO VII 7. CONCLUSIONES 7.1 CONCLUSIONES

 El incremento del Impuesto a la utilidad en la transferencia de predios Urbanos y Plusvalía el porcentaje subió de un 5% al 10%, es una cifra muy elevada que afecta al ciudadano al momento de querer adquirir una vivienda.  La economía del ciudadano común se ve afectada, al momento de adquirir una vivienda digna

para su familia ya que es un derecho consagrado en la

Constitución de la República y que con este incrementó exagerado, lo que hace es dificultar la adquisición.  Los Promotores Inmobiliarios y constructoras del Ecuador, se ven afectados por el incremento de este rubro, ya que inclusive se paralizaron algunas obras, hasta que se defina exactamente estos valores, para lo cual decidieron imponerlo contractualmente al consumidor final “el cliente”, aumentando el valor de la casa.  En las encuestas realizadas al ciudadano de la localidad del cantón Daule, se demuestra que el incremento al impuesto a la Plusvalía es demasiado elevado. Aunque existe un porcentaje considerable que indica que si se ha revertido en obras para el cantón.  El Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal (GAD-M) de Daule, nos ha manifestado que para el cobro de este Impuesto a la utilidad en las transferencias de predios Urbanos y Plusvalía, se están basando en el COOTAD, y se cobra el 10%, a todas las transferencia de dominio, y no han realizado una ordenanza donde se norme estos cobros, por cuanto la norma indica como máximo el 10% y que por ordenanza se puede regular este cobro en un porcentaje inferior, tomando en cuenta la capacidad económica de los habitantes del cantón y el desarrollo inmobiliario del mismo.

153 | P á g i n a

7.2 RECOMENDACIONES

Producto de nuestra investigación, podemos citar varias recomendaciones que van dirigida a la entidad municipal.  Que se realice una ordenanza municipal, donde se regule el cobro de este impuesto a la transferencias de predios Urbanos y Plusvalía, y los valores sean más asequibles al ciudadano, de conformidad con el Art. 57 letra a), del COOTAD.  Que el porcentaje del 10% se reduzca a un 6%, por cuanto los márgenes de utilidad para la entidad municipal son muy elevados, y todos tienen derecho a obtener una vivienda digna para su familia.  Que se revierta este impuesto en más en obras para el cantón Daule, ya que existen ciertas parroquias como por ejemplo: Juan Bautista Aguirre, Limonal, Mate, Cañas que se encuentran olvidadas y no son beneficiadas, por lo que el ciudadano se encuentra inconforme con la gestión municipal.  Que solo se cobre este impuesto de transferencias de predios Urbanos y Plusvalía, para la segunda venta o transferencia, ya que en la primera venta no se genero Plusvalía, porque es un bien que no ha tenido una variación de valor en el tiempo.

154 | P á g i n a

8. BIBLIOGRAFÍA

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160 | P á g i n a

ANEXOS Modelos de Ordenanzas de los municipios. ORDENANAZA DEL MUNICIPIO DE GUAYAQUIL

O R D E N A N Z A

D

161 | P á g i n a

ORDENANZA DEL MUNICIPIO DE CUENCA ORDENANZA

DE

TRANSICIÓN

PARA

LA

ADECUACIÓN

DE

LAS

ORDENANZAS VIGENTES A LAS DISPOSICIONES DEL COOTAD Y EL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS EXCLUSIVAS ESTABLECIDAS EN EL ART. 264 DE LA CONSTITUCIÓN. EL ILUSTRE CONCEJO CANTONAL

CONSIDERANDO:

1.

Que, con fecha 19 de Octubre de 2010 en el Suplemento del Registro Oficial

Nro. 303, se publicó el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización -COOTAD-.

1.

Que, las competencias exclusivas de la Municipalidad derivan de la

Constitución y la ley, sin que un órgano distinto al de la Municipalidad, pueda o deba asumirlo, en respeto de lo dispuesto en los Arts. 1; 3, numeral 6; 238 y, 266 de la Constitución y, de las garantías establecidas en los Arts. 5, 6, y 8 del COOTAD.

1.

Que, el COOTAD ha establecido competencias exclusivas

para la

administración ejecutiva municipal que le corresponde al Alcalde y la administración, según disponen los

Arts. 9 y 60 literal b) del COOTAD,

y el ejercicio de la

competencia normativa y fiscalizadora del Concejo Cantonal, según disponen los Arts. 7 y 57 literal a) del mismo Código.

1.

Que, el COOTAD no ha establecido ni previsto un régimen normativo

perentorio general de transición, dejando al Concejo Cantonal la obligación de 162 | P á g i n a

actualizar y codificar las normas en el período actual de funciones, según expresa la disposición transitoria vigésimo segunda. 1.

Que, es necesario, en el transcurso de este proceso de actualización normativa,

establecer un régimen de adecuación normativa que permita a la Municipalidad compatibilizar su

organización y funcionamiento a las nuevas disposiciones

normativas constantes del COOTAD. 1.

Que, para la marcha eficiente de la administración que garantice los derechos

de los administrados, especialmente las normas del debido proceso y los principios de seguridad jurídica, es imprescindible contar con una normativa de transición que permita conjugar las regulaciones de las ordenanzas municipales vigentes y las normas del COOTAD. 1.

Que, entre otras normas, son de principal y urgente regulación, las que

corresponden al ejercicio de las competencias ejecutivas, las de administración y sanción, que por Ordenanza municipal, atribuía competencia al Concejo Cantonal, así como regularizar el funcionamiento de las Comisiones del Concejo Cantonal y el ejercicio de las atribuciones de los órganos de gestión municipal;

En ejercicio de las atribuciones establecidas en los Arts. 7 y 57 del COOTAD y la invocada disposición transitoria vigésima segunda del mismo cuerpo normativo. EXPIDE: LA ORDENANZA DE TRANSICIÓN PARA LA ADECUACIÓN DE LAS ORDENANZAS VIGENTES A LAS DISPOSICIONES DEL COOTAD Y EL EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS EXCLUSIVAS ESTABLECIDAS EN EL ART. 264 DE LA CONSTITUCIÓN

163 | P á g i n a

TÍTULO PRIMERO PRINCIPIOS GENERALES Art. 1.- El Gobierno y la administración municipal para el ejercicio de las competencias exclusivas

atribuidas en la Constitución en el Art. 264 y las

concurrentes del servicio, se organiza en atribuciones separadas e independientes, las legislativas y de fiscalización exclusivas del Concejo Cantonal y las de orden administrativo de potestad exclusiva del Alcalde y la administración ejecutiva municipal.

Art. 2.- La Municipalidad organizada en funciones propias especializadas por materias de atribución, está orientada al cumplimiento de los fines y bajo los principios constitucionales y legales de servicio y resguardo de su plena autonomía.

Art. 3.- El Concejo Cantonal, ejercerá, exclusivamente, las atribuciones establecidas en el Art. 57 y otras normas del COOTAD que dispongan atribuciones específicas y propias a éste órgano del gobierno municipal. Corresponde al Alcalde de manera directa y a la administración ejecutiva municipal, según la distribución de funciones que establezca

el Alcalde, el ejercicio de las competencias administrativas

establecidas en el Art. 60 del COOTAD y las demás normas del mismo cuerpo normativo.

TÍTULO III DE LA VIGENCIA DE LAS ORDENANZAS MUNICIPALES

Art. 7.- Se declaran vigentes todas las Ordenanzas y reglamentos municipales y su aplicación obligatoria, ajustándose a las siguientes disposiciones:

164 | P á g i n a

a)

Las normas y disposiciones administrativas de las Ordenanzas y reglamentos

municipales que atribuyan competencias ejecutivas al Concejo Cantonal, en lo posterior, serán ejercidas por el Alcalde, excepción hecha de las resoluciones generales o particulares objetivas, en materia de planificación y de administración de bienes de uso público, afectados al servicio público y bienes privados, que corresponde ejercerlas al Concejo Cantonal. b)

Corresponde al Alcalde, mediante resolución administrativa la distribución de

funciones entre las distintas direcciones y departamentos municipales en relación a la materia y función de cada dirección y departamento. Las resoluciones del Alcalde en esta materia serán comunicadas al Concejo Cantonal. c)

Las nuevas competencias y atribuciones establecidas en el COOTAD serán

ejercidas por las Direcciones correspondientes en el ámbito de la materia que les ha sido atribuida, salvo resolución del Alcalde que distribuya y organice las competencias entre las distintas Direcciones y Departamentos municipales, según resolución motivada y de aplicación general que será comunicada al Concejo Cantonal. d)

El que hubiere adquirido un derecho en virtud de una norma anterior a la vigencia

del COOTAD, lo mantendrá, pero en cuanto al goce y extinción de esos derechos, se estará a las disposiciones de la ley vigente. e)

El ejercicio de la potestad sancionadora atribuida a los Comisarios Municipales,

la continuarán ejerciendo estas autoridades, de acuerdo a la distribución de las materias contenidas en las Ordenanzas municipales vigentes. El procedimiento sancionador será el establecido en el Art. 401 del COOTAD y más normas conexas. f)

Las resoluciones de sanción administrativa impondrán las penas establecidas en

las Ordenanza vigentes, salvo contradicción con el COOTAD, en cuyo caso, se aplicarán las sanciones establecidas en este Código de acuerdo al principio de proporcionalidad. g)

Las resoluciones sancionatorias gozan de las presunciones de legitimidad y

ejecutoriedad sin perjuicio del ejercicio de los recursos de reposición, apelación y revisión, según lo dispuesto en el COOTAD en los artículos 403, 407, 408, 409, 410, 411, 412 y 413. 165 | P á g i n a

h)

Los actos administrativos de las distintas dependencias municipales serán

inmediatamente ejecutables. La presentación de reclamos o recursos no suspende su ejecución, salvo que la propia autoridad que expida el auto motivadamente lo decida, según dispone el Art. 366 del COOTAD. i)

La ejecución de las resoluciones administrativas, las de sanción y constitutivas o

extintivas de derechos, les corresponde a los Directores Municipales en el ámbito de la materia atribuida a su competencia. j)

Las normas concernientes a la ritualidad y sustanciación de las reclamaciones

administrativas y al ejercicio de la potestad sancionadora establecidas en el COOTAD, prevalecen sobre las de las Ordenanzas municipales y las normas de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, salvo que los términos hubieren comenzado a correr; en cuyo caso, las actuaciones y diligencias ordenadas se ejecutaran de acuerdo a la normativa que se encontraba vigente. Los actos y contratos podrán aprobarse según la norma que estuvo vigente, pero la forma de rendirse las pruebas se sujetará a las disposiciones establecidas en el COOTAD. De no existir norma propia en el COOTAD se actuarán las pruebas y se verificarán las diligencias de acuerdo a lo que establecen las Ordenanzas municipales vigentes. k)

Las reclamaciones administrativas dirigidas al Alcalde o a los Directores

competentes en virtud de la materia que les corresponde, se sujetarán a las disposiciones establecidas en el COOTAD. Las normas de las Ordenanzas municipales en las materias correspondientes se aplicarán de manera supletoria en ausencia de norma propia establecida en el COOTAD. l)

Corresponde al Alcalde en el ámbito de su potestad de organización y

supervisión de la administración, distribuir los trámites que le hayan sido dirigidos al ejercicio de su Autoridad, salvo en el caso de las resoluciones y en el caso de los recursos administrativos que el COOTAD le atribuya expresamente como de su potestad exclusiva. En estos casos no es admisible la delegación que en los demás es general, al amparo de lo dispuesto en el Art. 60 literal l) del COOTAD.

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TÍTULO IV DEL

EJERCICIO

DE

LAS

COMPETENCIAS

EXCLUSIVAS

DE

LA

MUNICIPALIDAD Art. 8.- Corresponde al Alcalde la representación legal de la Municipalidad y la representación política del Concejo Cantonal para solicitar, demandar, exigir, defender y ejercer las competencias exclusivas que la Constitución establece para la Municipalidad. En ningún caso el Alcalde podrá ceder, resignar, desistir ni renunciar del ejercicio de las competencias exclusivas, tampoco puede desistir, resignar ni renunciar a la demanda y exigencia ante los órganos competentes de la transferencia automática, directa y oportuna de los bienes y recursos que le corresponden a la Municipalidad para el ejercicio de las competencias exclusivas establecidas en la Constitución. Art. 9.- Se constituye la Comisión Permanente de Autonomía y Descentralización del Concejo Cantonal conformada por tres Concejales designados por el Concejo Cantonal. Art. 10.- El Alcalde, con los Directores Municipales, conformará un órgano de administración y distribución de competencias ejecutivas que resolverá sobre los conflictos de competencia al interior de la Municipalidad y que coordinará y establecerá el plan de adecuación normativa de la Municipalidad a las disposiciones constitucionales y legales vigentes. Art. 11.- Para el año 2011, para la construcción de los PDOT y para lograr la efectiva coordinación y complementariedad el Alcalde presentará al Concejo Cantonal la propuesta normativa que integre la planificación con los distintos niveles de gobierno Para la coordinación y complementariedad entre los distintos niveles de gobierno, el Alcalde presentará al Concejo Cantonal en el plazo de 90 días la propuesta normativa que integre la planificación municipal con los distintos niveles de gobierno y, el sistema de participación ciudadana reglamentado en la Ley de Participación.

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Art. 12.- Las normas establecidas en esta Ordenanza regirán hasta la adecuación y codificación de la normativa municipal, según dispone la disposición transitoria vigésima segunda del COOTAD. Art. 13.- Para el caso del impuesto a las utilidades en la compraventa de predios urbanos (plusvalía), cuando se trate de la primera compraventa de inmuebles adquiridos antes del 01 de enero de 2006, la tarifa será del cero punto cinco por ciento (0.5%), para la segunda y sucesivas ventas luego de esa fecha se aplicará la tarifa dispuesta en el artículo 556 del COOTAD. Las rebajas a las que se tiene derecho en este impuesto serán las contempladas en el COOTAD. CERTIFICADO DE DISCUSIÒN: Certificamos que la presente Ordenanza fue conocida, discutida y aprobada por el Ilustre Concejo Cantonal en Primero y Segundo Debates, en sus sesiones, extraordinaria del veinte y nueve de noviembre de dos mil diez y ordinaria del dieciséis de diciembre de dos mil diez.- Cuenca, veinte de diciembre de dos mil diez.

Ricardo Darquea Córdova SECRETARIO DEL ILUSTRE

ALCALDIA DE CUENCA.- Ejecútese y envíese para su publicación.- Cuenca, veinte de diciembre de dos mil diez.

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ORDENANZA DEL MUNICIPIO DE DAULE

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