Universidad Nacional de General Sarmiento Instituto del Desarrollo Humano Licenciatura en Estudios Políticos

Tesis de Licenciatura

La provincialización de los territorios nacionales: competencia de partidos, ciudadanía y federalismo en tiempos del peronismo clásico (1946-1955) MATÍAS EDUARDO RODAS

Directora: Silvana Alejandra Palermo 2014

RESUMEN a) resumen en castellano La provincialización de los territorios nacionales constituyó una de las medidas transformadoras que llevó adelante el gobierno peronista entre 1949 y 1955. Por entonces, se convirtió en provincias a La Pampa y Chaco en 1951, luego a Misiones en 1953, y en 1955 a Formosa, Río Negro, Neuquén y Santa Cruz (que formaría una sola provincia junto a Tierra del Fuego, la porción antártica y las islas del Atlántico Sur). Las reflexiones en torno a la provincialización venían de larga data en la Argentina. Ésta había sido una acción postergada por las administraciones radicales y conservadores, en gran parte por la incertidumbre política que tal cambio produciría. En cambio, el peronismo encaró este problema con una estrategia de gradualidad, avanzando paulatinamente caso por caso en vez de optar por una provincialización en conjunto y simultánea de los territorios. Esta tesina explora los proyectos sobre la provincialización enviados por el partido de gobierno al Congreso Nacional y sus discusiones. Este estudio documenta que esta cuestión provocó una conflictividad entre el peronismo y la oposición, que derivó en extensos debates, plagados de interesantes controversias. Argumenta que las discusiones se centraron en concepciones discrepantes de la ciudadanía y el federalismo por parte del oficialismo y la oposición. La tesina sostiene, además, que el caso de las provincializaciones brinda la posibilidad de enriquecer nuestra comprensión sobre la relación entre partido de gobierno y oposición en las instituciones republicanas en contextos políticos novedosos y de fuerte transformación. Palabras clave: provincialización, territorios nacionales, peronismo, oposición, ciudadanía, federalismo. b) resumen en inglés The transformation of the national territories into provinces was among the major changes promoted by the peronist government between 1949 and 1955. Over the course of these years, La Pampa and Chaco were organized in 1951, then it was the turn of Misiones in 1953, and in 1955 the provinces of Formosa, Río Negro, Neuquén, Chubut, Santa Cruz

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took shape (the latter comprised only one province together with Tierra del Fuego, the Antarctic part and the islands o the Atlantic South). The making of the national territories into provinces was an issue that had been a public concern for a long time. This measure had been postponed by the Radical and Conservative parties, mainly due to the political uncertainty that this change would bring about. On the contrary, the peronism faced this problem by appealing to a restrained political strategy, dealing with each case at a time, instead of transforming all the national territories into provinces at once. This dissertation explores the projects aimed at organizing these new provinces proposed by the ruling party to Congress and the debates that arouse. This study seeks to demonstrate that this issue constituted a profound point of disagreement between the government and the opposition. It argues that documents that this issue caused a conflict between Peronism and the opposition, which led to extensive discussion, peppered with interesting controversies. It argues that the controversy between the government and the opposition was rooted in their different understanding of the concept of citizenship and federalism. In addition, the dissertation states that this analysis of the organization of these new provinces provides a unique opportunity to enhance our understanding of the relationship between the ruling party and opposition in the republican system during novel times and periods of strong political transformation. key words: nacional territorios, peronismo, political opposition.

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ÍNDICE GENERAL

Resumen …………………………………………………………………………….. 2 Introducción ………………………………………………………………………... 6 Capítulo I: El peronismo y la oposición en el recinto parlamentario …………... 17 I. Aproximaciones al estudio de las relaciones entre el partido de gobierno y la oposición legislativa en Argentina ………………………………………………….. 17 II. Vida legislativa en tiempos difíciles …………………………………………….. 24 III. El conflicto peronismo-oposición en primer plano: el debate parlamentario …... 27 a) discusión en torno a la paternidad de la provincialización …………………..... 27 b) denuncias de la oposición …………………………………………………….... 31 c) Artículos de los proyectos …………………………………………………….... 36 IV. Consideraciones finales …………………………………………........................ 41 Capítulo II: Ciudadanía política y ciudadanía social durante el peronismo clásico ……………………………………………………………………………………….. 43 I. Replanteos en torno a la ciudadanía ………………………………………………. 44 II. Los territorianos y sus derechos a la participación política nacional: la Reforma constitucional de 1949 ………………………………………………………………. 48 III. La provincialización de Chaco y La Pampa en 1951 ……………………...……. 50 IV. La provincialización de Misiones en 1953 ……………………………………… 55 V. La provincialización de Formosa, Neuquén, Río Negro, Chubut y Santa Cruz en 1955 …………………………………………………………………………………. 58 VI. Consideraciones finales …………………………………………………………. 61 CAPÍTULO III: Transformar territorios en provincias y repensar el federalismo ............................................................................................................................ 64 I. Replanteos en torno al federalismo ……………………………………………….. 64 II. ¿Qué federalismo en las nuevas provincias? …………………………………….. 67 a) El significado y sentido del federalismo para el peronismo y la oposición ……. 69 4

b) La autonomía de las nuevas provincias frente al Estado Central ………………. 71 c) los recursos económicos y la sustentabilidad de los territorios convertidos en provincias ………………………………………………………………………… 74 d) la cuestión de las elecciones y la representación, en particular en la transición .. 76 III. Consideraciones finales ……………………………………………………...….. 77 Conclusiones ……………………………………………………………………….. 80 Anexos ……………………………………………………………………………… 86 Bibliografía ………………………………………………………………………… 90

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INTRODUCCIÓN

El tema que nos convoca en esta tesina es la provincialización de los territorios nacionales durante los años del peronismo clásico (1946-1955). Nuestro objetivo no es estudiar el proceso provincializador en sí, esto es, la puesta en práctica de la provincialización; sino analizar, bajo la lente de los debates parlamentarios sobre los proyectos de provincialización, cuáles fueron las nociones de ciudadanía y federalismo defendidas por el peronismo y la oposición en ese caso particular. Específicamente, intentaremos rastrear cómo esas distintas nociones jugaron a la hora de defender el modo en que sería llevada adelante la transformación de los territorios en provincias en el Congreso Nacional. Para ello, reconstruiremos las controversias que se suscitaron en los debates parlamentarios dedicados a discutir los proyectos por los cuales la totalidad de los territorios nacionales fueron convertidos en provincias entre 1951 y 1955. Merece recordarse que entre esos años fueron provincializados la totalidad de los territorios nacionales existentes en ese momento: La Pampa y Chaco en 1951; Misiones en 1953; y Formosa, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego en 1955. Creemos que un examen sistemático de los debates parlamentarios sobre todos estos casos de provincialización nos permite una entrada privilegiada para contribuir al campo de los estudios sobre el peronismo clásico y la política argentina tras la segunda posguerra. Puntualmente proponemos explorar y reconsiderar: la relación entre el oficialismo y la oposición y, a su vez, las nociones de ciudadanía y federalismo que sostuvo cada bloque, como explicaremos en las siguientes líneas. Los territorios nacionales fueron organizados como entidades políticas en la segunda mitad del siglo XIX en la Argentina como un intento de solucionar el problema de la incorporación y organización de vastos espacios geográficos al norte y sur del país, 1 ocupados tras las campañas militares (mal)llamadas “conquista del desierto”. Con la formación del Estado-Nación a fines del siglo XIX, se mantuvo como un problema qué hacer con esas amplias zonas del país. Como un intento de solucionar el problema de la

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Esto es, desde la Patagonia hasta La Pampa, y gran parte de la región del actual NOA.

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incorporación y organización de esos vastos espacios, se crearon los territorios nacionales, espacios geográficos dependientes del Estado Central, ya que éste tenía la atribución de designar a los gobernadores de cada territorio, quienes a su vez carecían de autonomía política y contaban con muy poca capacidad de decisión frente a las disposiciones del Poder Ejecutivo Nacional. Igualmente correspondía al Estado Nacional la recaudación de impuestos, y a su turno la financiación de presupuesto administrativo de dichos territorios. En 1884, la Ley n° 1.532 Orgánica de Territorios Nacionales, estableció, entre otras cuestiones: los límites específicos de cada territorio, las funciones de las autoridades locales correspondientes y todos los aspectos relativos a la vida de los nueve territorios nacionales: Chaco, Formosa, Misiones, La Pampa, Río Negro, Neuquén, Chubut, Santa Cruz, y Tierra del Fuego2. Algunos autores, como María Silvia Rosciani (2001) y Martha Ruffini (2006), han indagado en detalle la Ley n° 1.532, que dio origen a estos territorios. Estas autoras señalan que dicha Ley estaba basada en el derecho público territorial del modelo norteamericano, en virtud del cual la situación de dependencia de los territorios nacionales al Estado Central era una situación transitoria, ya que en el futuro serían incorporados como provincias junto a las originales catorce que preexistieron a la formación del Estado Nacional Argentino 3. Como señalan estas autoras, dicha ley establecía un requisito demográfico para que un territorio fuera convertido en provincia: debía alcanzar un crecimiento poblacional superior a los 60 mil habitantes4. El problema consistía, como indica M. Rosciani, en que no se precisaba de qué forma se llevaría adelante ese proceso. Los estudios existentes sobre los territorios nacionales también señalan que desde un principio hubo acuerdo entre la elite dirigente sobre la forma en que debían administrarse dichos espacios geográficos. En este sentido, Susana Bandieri (2005), al igual que M.

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No obstante, cabe aclarar que en 1900 se creó el territorio nacional de Los Andes Centrales, que en 1943 fue disuelto y repartido entre las provincias de Salta, Jujuy y Catamarca. A su vez, en 1943 se crearon nuevas formas de organizar el espacio extraprovincial: las gobernaciones, espacios también dependientes del Estado Central al igual que los territorios, pero gobernados por miembros activos de las fuerzas armadas: el ejército a cargo de la Gobernación de Comodoro Rivadavia, y la marina a cargo de la Gobernación Marítima de Tierra del Fuego. 3 Ellas fueron: Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe, Entre Ríos, Corrientes, San Juan, San Luis, Mendoza, Catamarca, La Rioja, Salta, Jujuy, Tucumán y Santiago del Estero. 4 El artículo 4° de la Ley 1.532 de Territorios Nacionales rezaba: “Cuando la población de una Gobernación alcance a sesenta mil habitantes, constatados por el censo general y los censos suplementarios sucesivos, tendrá derecho para ser declarada provincia argentina”.

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Ruffini (2006), explican que predominó la idea de implantar en los territorios el sistema republicano a la manera de “provincias en ciernes”. De esa forma se estableció, en palabras de M. Ruffini (2005; 2006), el ‘tutelaje’ del Estado Central sobre los territorios nacionales, porque la elite gobernante consideraba que esos espacios geográficos no estaban capacitados para dirigir su futuro de forma autónoma como las provincias, debido a que allí no hubo experiencia política previa. Al mismo tiempo, al colocarlos directamente bajo la supervisión del Estado Central, se buscaba evitar que en esos espacios se replicaran las luchas civiles que caracterizaron a las provincias luego de la declaración de la independencia. A estos argumentos para justificar el control directo del Estado Central sobre los territorios nacionales, se sumaba el de la escasez de recursos y población en los territorios. En este sentido, se argumentaba que el Estado cuidaría el desarrollo de los territorios nacionales hasta que pudieran manejarse autónomamente: así, se presentaba esta situación ‘tutelada’ como una de carácter momentáneo (Ruffini, 2006). No obstante, como menciona M. Rosciani, “si bien su existencia fue considerada transitoria, esta situación jurídica se prolongaría hasta mediados del siglo XX” (Rosciani, 2001: 43), específicamente, hasta la llegada del peronismo al gobierno. Definir la situación de estos territorios, suponía organizarlos administrativamente y a la vez clarificar una cuestión para nada menor como era la de los derechos cívicos de sus habitantes en tanto miembros de la comunidad nacional. Como afirma M. Ruffini (2006, 2011), los habitantes de los Territorios Nacionales poseían derechos políticos incompletos, ya que no participaban en las elecciones presidenciales ni tampoco elegían a su gobernador, quien era designado por el Poder Ejecutivo Nacional. Además, los territorios nacionales tampoco tenían representación en el Congreso, por lo que sus habitantes eran ciudadanos incompletos al no gozar de la ciudadanía política plena ni del derecho de representación plena5. Tampoco existían legislaturas locales en los territorios nacionales. En efecto, si bien la Ley 1.532 señalaba que cuando un territorio alcanzara los 30 mil habitantes se instalaría una Legislatura territoriana, esto no fue cumplido en la práctica (Rosciani, 2001; Ruffini, 2006). El espacio político donde podían participar los territorianos era el ámbito municipal

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No eran plenas ni la participación política ni la representación, en el sentido de que sólo contemplaban el ámbito local, pero no el provincial ni el nacional.

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(Rosciani, 2001; Bucciarelli, 2008), donde los varones adultos elegían 6 un consejo municipal formado por cinco concejales. Aún así, pese a no gozar de la plenitud de los derechos de ciudadanía, los habitantes de los territorios nacionales sí debían cumplir con todos los deberes de ciudadanía, como pagar impuestos y engrosar las filas del ejército. A comienzos del siglo XX, la situación de los territorios nacionales volvió a ser motivo de reflexión en el parlamento nacional. Esto obedeció a que aparecieron voces que reclamaron la provincialización (Alonso, 2010; Bandieri, 2005), como por ejemplo juristas, publicistas, la prensa escrita, asociaciones municipales y partidos políticos. Todos estos actores, en distinta medida en cada territorio, exigieron la provincialización y la extensión de la ciudadanía plena7. En consecuencia, como señala M. Ruffini (2006), la UCR presentó varios proyectos para la provincialización de los territorios nacionales desde que accedió a la presidencia en 1916. Pero como advierte la autora, los proyectos presentados por el Poder Ejecutivo y por distintos legisladores fracasaron debido a divergencias partidarias internas (personalistas contra antipersonalistas), así como por las críticas que recibieron de parte de periódicos, asociaciones, y sectores opositores. Asimismo, en la década del ’30, el gobierno de facto se mostró favorable a la provincialización. M. Rosciani (2001) señala que Agustín P. Justo, en su campaña electoral sostuvo que una de sus primeras medidas de gobierno sería solicitar la provincialización al Congreso, idea abandonada ya en la presidencia. De esta forma, la década del ’30 finalizó con la reunión de los Congresos Generales de Territorios Nacionales en 1939 8, pero ninguno de los pedidos de ampliación de la participación política allí expresados fue alcanzado (Rosciani, 2001). La reflexión sobre la situación de los territorios nacionales no

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De manera optativa hasta la sanción de la Ley Sáenz Peña de 1912, que estableció el voto obligatorio. No obstante, también surgieron voces muy importantes que se opusieron a la provincialización, superando en muchos casos a los grupos pro-provincialización. Como señalan Alonso (2010), Ruffini (2006) y Rosciani (2001), entre otros, si bien había sectores que históricamente reclamaban por la provincialización, la mayoría de los actores territorianos veían como un perjuicio el convertirse en provincia, ya que implicaría solventarse autónomamente, abandonando una situación favorable en la que el Estado central se hacía cargo administrativa y económicamente de los territorios. 8 Como señala Rosciani (2001), a dichas reuniones asistieron representantes de varios municipios, territorios, y asociaciones económicas y gremiales. Allí, se declaraba que los territorios nacionales pedían la extensión de los derechos políticos, para poder participar en las elecciones presidenciales y elegir al propio gobernador. Además, también exigían la provincialización de La Pampa, Chaco, Misiones y Río Negro, sobre la base de que ya habían superado los 60 mil habitantes. No obstante, ninguno de estos pedidos de ampliación de la participación política fue concretado, al igual que los similares pedidos fruto del Segundo Congreso de Territorios Nacionales de 1940. 7

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se abandonó, sino que se mantuvo encendida durante el gobierno de facto iniciado en 1943. En tal sentido, M. Rosciani afirma que con la Revolución de Junio de 1943 la situación dio un nuevo giro: el nuevo gobierno militar tuvo entre sus objetivos fomentar el desarrollo económico y modificar la organización institucional de los territorios. Tocó, en consecuencia, al Congreso Nacional bajo la primera y segunda presidencia de Juan Domingo Perón volver sobre la preocupación pendiente en torno a la situación de los territorios nacionales. Esta vez sí, aunque no sin discusiones y dilataciones, se convirtieron finalmente en provincias a la totalidad de los territorios nacionales. En efecto, como insistiremos en este trabajo, el proceso de provincialización y asignación de derechos políticos a los habitantes de esos espacios fue gradual y no siempre ocurrió de manera simultánea. Como clarifica Aldo Alonso (2010), a partir de la reforma constitucional de 1949 el gobierno le otorgó cada vez mayores derechos a los territorios nacionales y sus habitantes. De este modo, en 1949 se extendió el derecho a participar de las elecciones presidenciales a los habitantes de los territorios, y en 1950, mediante el Decreto n° 16.345, se establecieron nuevas atribuciones a los gobernadores territorianos que les dio mayor autonomía en sus funciones. Finalmente, con la nueva Ley Electoral de 1951, una vez más se extendieron los derechos políticos de los territorios, ya que se creó la figura del delegado de los territorios nacionales, que representaba al territorio en la Cámara de Diputados Nacionales con voz y sin voto (Rosciani, 2001). Por otra parte, los proyectos de provincialización llegarían a considerarse en el Congreso Nacional a partir de 1951. A partir de entonces, se inició el tratamiento en el Congreso Nacional de una serie de proyectos por los cuales se proponía la provincialización de distintos territorios nacionales 9. En el año 1951 se discutió un proyecto de provincialización de Chaco y La Pampa, propuesto en el Senado por el peronismo, allí

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Previamente, bajo el gobierno peronista, varios legisladores peronistas y de la oposición ya habían presentado proyectos que no llegaron a discutirse en las Cámaras Parlamentarias. Como señala Rosciani: “en la Cámara de Diputados se presentaron los proyectos de provincialización de los diputados radicales Ernesto Sanmartino (1946, 1948), Gabriel del Mazo y Juan Errecat (1947), Federico Monjardín (1951), Arturo Frondizi (1951); y de los oficialistas Manuel Álvarez Pereyra (1946, 1948), Cipriano Reyes (1947), Jacinto Maineri (1949), Valerio Rouggier y Victorio Tommasi (1951). En el Senado tuvieron entrada los proyectos de los peronistas Alberto Durand y Vicente Saadi (1946), César Vallejo (1947), Felipe Gómez del Junco (1947, 1950), Eduardo Madariaga (1950), y Pablo Ramella (1950). Todos los proyectos incluyen al Chaco, La Pampa, Río Negro y Misiones; todos, excepto el de Gabriel del Mazo, incorporan al Neuquén; seis de ellos a Formosa; cuatro a Chubut y uno a Santa Cruz.” (Rosciani, 2001: 65).

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fue aprobado por mayoría absoluta (cabe aclarar que la oposición no tenía representación en el Senado), y finalmente fue aprobado luego de grandes discusiones en Diputados. En 1953 se inició en la Cámara de Diputados un proyecto del peronismo para provincializar Misiones, que luego de ser aprobado con el apoyo de la oposición, fue sancionado por el Senado. Finalmente, en 1955, se originó un proyecto en el Senado, mediante el cual el peronismo proponía provincializar los restantes territorios: Formosa, Río Negro, Neuquén, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego. Una vez aprobado, el proyecto pasó a Diputados, donde luego de férreas discusiones, fue regresado con modificaciones al Senado. Allí se aceptaron las modificaciones y se aprobó el proyecto. Así, finalmente fueron convertidos en provincias la totalidad de los territorios nacionales. En la vasta literatura sobre este tema, buena parte de los especialistas se dedicaron a reflexionar por qué la provincialización sí se concretó bajo las presidencias de Juan Domingo Perón y no en las administraciones radicales o conservadoras anteriores. Al respecto, para M. Ruffini (2006), el peronismo logró superar los temores que tuvieron los gobiernos radicales y conservadores de convertir en provincias a los territorios nacionales. Según la autora, en buena medida, bajo aquellas administraciones no se había llevado adelante la provincialización debido a la incertidumbre política que generaba en los gobiernos pensar los cambios que ésta provocaría en el mapa electoral y en el comportamiento de los votantes. En efecto, el riesgo radicaba en incorporar nada menos que nueve provincias nuevas a las catorce originales 10. A criterio de esta investigadora, la gestión peronista resolvió este dilema “propiciando la peronización gradual de esos espacios y monitoreando su comportamiento electoral en elecciones nacionales previas a su provincialización” (Ruffini, 2006: 7). Esta estrategia del oficialismo estuvo en consonancia con la incorporación de nuevas fuerzas sociales que el peronismo propicio con el fin de reforzar su propia hegemonía gubernamental. De esta forma, el peronismo llevó a cabo la provincialización con el objetivo de que “el comportamiento político de los habitantes

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Incorporar nueve nuevas provincias al mapa electoral tendría consecuencias directas e inimaginables para la elección de presidente, ya que casi doblaría la cantidad de miembros del colegio electoral. Respecto a las elecciones legislativas, las consecuencias también eran evidentes, aunque en mayor medida visibles eran las posibles modificaciones en el Senado, donde casi se doblaría la cantidad de representantes en caso de convertir en provincias a los territorios, siendo algo menos drástico el posible impacto en Diputados.

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ostentara el signo justicialista” (Ruffini, 2006; 7). Asimismo, M. Sebastiani sostiene que para el peronismo era conveniente provincializar aquellos territorios con mejores condiciones socioeconómicas para así fortalecer desde el Estado las débiles estructuras de trabajadores allí existentes; en suma, darles lugar a los territorianos en la vida política nacional pero previa organización gremial y partidaria. Como lo sugiere el racconto aquí presentado, el tema de la provincialización de los territorios nacionales no ha pasado inadvertido en los estudios sociales sobre Argentina. Como hemos sintetizado hasta aquí, contamos con investigaciones sumamente iluminadoras al respecto. Debemos advertir, por tanto, en qué consiste nuestro particular abordaje a esta problemática, que estimamos nos permitirá realizar una contribución original a esta cuestión. En primer lugar, los estudios sobre provincializaciones han tendido a ser pensados como el punto de partida de historias provinciales, privilegiando así la escala regional de análisis. Es decir, el examen de casos específicos de provincialización se hizo en vistas a considerar cómo regiones periféricas en el espacio nacional devinieron en provincias del Estado Argentino. Así, lo que aquí proponemos como un enfoque complementario a la vez que innovador, es mirar a las provincializaciones como un proceso más general en el que se transforma el vinculo del Estado Nacional con el espacio que reclama como propio, considerando que es parte de un aspecto importante de la transformación de las instituciones republicanas. Llevaremos adelante, de esa forma, una historia que piensa el modo en que las provincializaciones cambiaron a la comunidad nacional y no sólo a los espacios locales. En segundo lugar, debemos advertir que en la cuestión de la extensión de los derechos políticos a los territorios nacionales, la literatura disponible se ha concentrado especialmente en la cuestión de la provincialización. No obstante, nosotros sostenemos que pensar la redefinición de los derechos políticos de los territorianos exige en este caso desbordar las discusiones específicas sobre los proyectos de provincialización. Si bien, como mencionamos antes, el proceso de provincialización comenzó con la discusión del proyecto de provincialización de La Pampa y Chaco en 1951, aquí comenzaremos nuestro análisis en el año 1949, ya que fue en ese momento que se les dieron los primeros derechos políticos a los habitantes de los territorios nacionales. Con la reforma constitucional de ese año los territorianos tuvieron el derecho a participar en las elecciones presidenciales. Este 12

punto es central, porque significó el acceso a la ciudadanía política a estos espacios; esto implica que la extensión de la ciudadanía política en los territorios no estuvo subsumida al proceso de provincialización, sino que se inició antes. En esta tesina, nos interesa particularmente reforzar esta idea. En el marco de la reforma constitucional de 1949, el peronismo dio el primer avance significativo respecto a los derechos políticos de los territorianos, habilitándolos para participar en las elecciones nacionales para elegir presidente y vicepresidente. A nuestro juicio, en este punto radica una importante clave para entender el proceso de extensión de la ciudadanía política en los territorios nacionales. En este estudio sostenemos que la discusión en torno a los derechos políticos de los habitantes de los territorios nacionales no se subsumió a los debates de la provincialización. Los derechos políticos de los territorianos comenzaron a extenderse en esos espacios con anterioridad a su conversión en provincias, precisamente, con la reforma constitucional de 1949, en virtud de la cual a partir de ese momento los territorianos pudieron participar en las elecciones presidenciales. En este sentido, vemos que en los territorios nacionales hubo un proceso distinto al vivido por las catorce provincias preexistentes a la organización nacional, plasmada en la aprobación de la constitución de 1853. En las provincias surgidas en la primera mitad del siglo XIX, que se organizaron en tiempos de la Confederación, sus habitantes gozaron en primer lugar de los derechos políticos a escala provincial y, recién, una vez conformado el Estado-Nación, el derecho a nivel nacional. En esos casos, los habitantes contaron con una experiencia del ejercicio de sus derechos cívicos a escala provincial, que preexistió a la nacional. En contraste, en los territorios nacionales, los habitantes se convirtieron en ciudadanos de la Nación por participar en las elecciones nacionales, antes de ser ciudadanos de sus provincias, porque la provincia como tal aún no existía. Recién con la provincialización de los territorios, esos habitantes gozaron de los derechos políticos a nivel provincial al elegir sus propias autoridades, que hasta el momento eran elegidas por el Estado central11. Esta tesina se organiza en torno a tres ejes, analíticamente distinguibles aunque en cierto modo vinculados entre sí, respecto a la provincialización de los territorios nacionales:

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Cabe recordar que en los territorios nacionales había participación política a nivel municipal, donde participaban los adultos mayores. No obstante, en la práctica era muy criticada por distintos grupos la participación política municipal, por denuncias por alteración de los padrones, manejo de las urnas, entre otras (Bucciarelli, 2008; Rosciani 2001).

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la relación entre el oficialismo y la oposición en el Congreso Nacional, las distintas nociones que defendió el peronismo y la oposición respecto al concepto de ciudadanía y cómo dicha concepción influyó en las argumentaciones de cada bloque partidario sobre la provincialización, y el mismo análisis respecto al federalismo. Para llevar adelante esto, nos valdremos de la información provista por los diarios de sesiones parlamentarias, particularmente útiles para reconstruir los puntos de coincidencia y divergencia entre los distintos partidos políticos en el Congreso Nacional, los aspectos más controversiales de los proyectos y, en definitiva, la lógica de los procesos de decisión política. Sobre este corpus documental cabe hacer dos aclaraciones: la primera es que si bien años antes y durante el peronismo hubo distintos proyectos de provincialización, aquí sólo nos detendremos en la discusión de los proyectos que efectivamente condujeron a la provincialización de los territorios nacionales, esto es: el proyecto de 1951 por el cual se provincializaron Chaco y La Pampa, el proyecto de 1953 que hizo lo propio con Misiones, y el proyecto de 1955 que convirtió en provincias a Formosa, Río Negro, Neuquén, Chubut y Santa Cruz12. La segunda aclaración consiste en que aquí nos concentraremos en los diarios de sesiones parlamentarias de la Cámara de Diputados Nacionales principalmente, y en menor medida en el Senado, ya que en Senadores el peronismo tenía mayoría absoluta, en tanto que a nosotros nos interesa mostrar la dinámica entre el oficialismo y la oposición en los tres niveles antes mencionados. El primer problema que abordaremos a partir del análisis de los diarios de sesiones parlamentarias, y que examinaremos en el capítulo I, es el referido a la relación oficialismooposición. Este capítulo centrará su reflexión sobre los siguientes interrogantes: ¿mantuvieron los legisladores del partido de gobierno y los de la oposición lineamientos consistentes en términos de bloques y en el tiempo respecto a la provincialización? ¿Fue el parlamento un lugar de debate efectivo o meramente un espacio de tramitación de proyectos oficiales aprobados por la mayoría? ¿Hubo lugares comunes en los argumentos de los bloques de distinto signo partidario? ¿Si bien el peronismo tuvo mayoría

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En esta última fase de provincialización también se disolvieron las dos Gobernaciones: Comodoro Rivadavia y Tierra del Fuego, repartiéndose la primera entre Chubut y Santa Cruz, y la segunda anexándose a Santa Cruz junto al sector antártico y las Islas del Atlántico Sur, formando una sola provincia.

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parlamentaria, pudo sortear fácilmente los reclamos y críticas que realizó la oposición a sus proyectos? Y finalmente, ¿cuáles fueron los puntos de conflicto en las discusiones parlamentarias? A la luz de la lectura de los debates parlamentarios, en este capítulo argumentaremos que hubo fuertes discusiones y puntos de antagonismo entre el oficialismo y la oposición. Creemos que esas diferencias se explican no tanto por el simple juego de rechazar toda legislación proveniente del bloque opuesto, o por competencias electorales. Más bien, sostenemos que se debió a que existieron algunas diferencias ideológicas sustantivas entre el peronismo y la oposición. ¿Cuáles fueron esas diferencias? En los capítulos II y III analizaremos dos de ellas: las nociones que sostuvo cada bloque sobre la ciudadanía, y sobre la relación entre el Estado Nacional y los Estados provinciales, es decir, el federalismo. Así, el capítulo II explora las nociones de ciudadanía expresadas por el peronismo y la oposición en los debates parlamentarios en torno a los proyectos de provincialización: ¿cómo conceptualizaron la ciudadanía y quién es el sujeto que la encarna? Los diarios de sesiones parlamentarias constituyen una fuente privilegiada para indagar este tema, ya que esta cuestión se encuentra presente en los tres debates que aquí analizamos y es uno de los principales puntos de discusión. A la luz de estos debates, aún a riesgo de esquematizar, podemos distinguir que la oposición defendía una noción de ciudadanía eminentemente política: ciudadano es aquel individuo que puede votar y ser votado. Para los legisladores de la oposición, este estatus de ciudadanía es la condición de posibilidad para que un individuo pueda acceder a los derechos sociales; en otras palabras, para la oposición la ciudadanía política era la condición de posibilidad de la ciudadanía social. En contraposición, el peronismo no definía a la ciudadanía como relaciones políticas atadas al voto, sino que la ciudadanía era ante todo definida por la esfera social. Para el peronismo, ciudadano es quien tiene sus derechos sociales satisfechos, de modo que el aspecto social de la ciudadanía es condición de posibilidad de la ciudadanía en clave política. Así, para el peronismo, la ciudadanía social es prerrequisito para el ejercicio de la ciudadanía política de participación en contiendas electorales. Al respecto, retomamos los valiosos aportes de Daniel James, quien afirma que

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el discurso peronista negó la validez de la separación, formulada por el liberalismo, entre el Estado y la política por un lado y la sociedad civil por el otro. La ciudadanía ya no debía ser definida más simplemente en función de derechos individuales y relaciones dentro de la sociedad política, sino redefinida en función de la esfera económica y social de la sociedad civil (James: 2010, 29-30). En el capítulo III tomaremos el concepto de federalismo, ya que nos interesa problematizar cómo concebían el oficialismo y la oposición la relación entre el Estado Nacional y las provincias. En particular, nos preguntamos, ¿cómo jugaron las nociones de federalismo a la hora de discutir la provincialización? ¿Para estos bloques en disputa, la provincialización ayuda a fortalecer la familia federal de las originales 14 provincias? ¿En qué sentido? Explorar los debates parlamentarios nos permite poner en primer plano la discusión por el significado del federalismo, no ya en el siglo XIX como tradicionalmente hace con razón la historiografía, sino en el siglo XX. Así, vemos que los legisladores de la oposición entendían al federalismo como una relación en la que las provincias debían mantenerse independientes del Estado central: poder elegir sus propios gobernantes, sus rutas económicas, en suma, decidir autónomamente sobre los aspectos de la vida provincial. De esta forma, la oposición sostenía que las provincias ceden a la Nación parte de sus derechos y atribuciones para regular y posibilitar la vida colectiva, pero todos los derechos de soberanía que no fueron delegados al gobierno central, seguían siendo potestad de las provincias, de allí su derecho de autonomía. En contraste, el peronismo entendía al federalismo desde otra perspectiva: si bien también concebía que las partes delegan ciertas atribuciones en el Estado Central pero dejan para sí la soberanía, no obstante consideraba que existe un interés común nacional que guía a todas las partes constituyentes. En este sentido, para el peronismo, las partes deben contribuir al bienestar del todo nacional: cada provincia debe seguir el camino que marca el Estado Nación en aras del bien nacional y el bienestar local. Por último, la tesina incluye un apartado final a modo de conclusión sobre lo aquí investigado, y un anexo que contiene una serie de mapas y cuadros a fin de graficar las modificaciones que este amplio proceso de provincialización implicó a nivel de la organización territorial de la Nación Argentina.

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CAPÍTULO I El peronismo y la oposición en el recinto parlamentario

Este capítulo aborda la relación entre el peronismo y la oposición en el recinto de la Cámara de Diputados Nacionales en ocasión del debate parlamentario en torno a la provincialización de los territorios nacionales (1951-1955). Para ello, en la primera sección nos referiremos a la literatura que desde las ciencias sociales trató sobre el tema de las relaciones oficialismo-oposición en Argentina en general y en la Argentina de los años del peronismo clásico (1946-1955) en particular. La segunda sección se dedica a presentar brevemente el contexto histórico nacional en el que tuvieron lugar los distintos debates parlamentarios de provincialización, para mostrar así que dichos debates se dieron en medio de un clima de conflictividad política intensa, marcada por: la reforma constitucional de 1949, elecciones presidenciales y legislativas, intentonas de golpe de Estado por parte de las fuerzas armadas, la polarización política y un golpe de Estado que puso fin al gobierno de J. Perón en 1955. En la tercera sección nos dedicamos al análisis particular de las relaciones entre el peronismo y los partidos políticos de la oposición en la Cámara de Diputados Nacional durante el tratamiento de los proyectos de provincialización presentados por el partido de gobierno. Finalmente, en la cuarta y última sección, elaboraremos unas breves consideraciones finales de lo investigado en este capítulo, a la vez que adelantaremos las líneas directrices de los dos capítulos siguientes.

I. Aproximaciones al estudio de las relaciones entre el partido de gobierno y la oposición legislativa en Argentina En las ciencias sociales, las relaciones entre el oficialismo y la oposición tuvieron una importancia analítica que se vio reflejada en una abundante producción literaria sobre el tema. Investigaciones muy iluminadoras como las de Macor (2000), Smulovitz (1988), Mustapic (1984, 2013), Calvo (2013), Sebastiani (2001, 2005), nos han servido para el desarrollo de la temática oficialismo-oposición trabajada en este capítulo. Si bien muchos de esos trabajos no coinciden con nuestro período de investigación, esto es, el peronismo 17

clásico (1946-1955), nos sirven de todos modos al proveernos de un conjunto de herramientas analíticas y preguntas de investigación sobre la dinámica de las relaciones entre los partidos políticos en las instituciones republicanas y en contextos electorales competitivos. Así, por ejemplo, del trabajo de Catalina Smulovitz (1988), Oposición y gobierno: los años de Frondizi, dedicado a la relación entre el gobierno y la oposición partidaria que afrontó el presidente Arturo Frondizi entre 1958 y 1962, tanto por parte del proscripto partido peronista, como así también la oposición de corrientes internas del propio radicalismo, como lo era la Unión Cívica Radical del Pueblo. De esta investigación, correspondiente a un período posterior al que aquí analizamos, pudimos recuperar una idea fundamental para este capítulo, referente a la importancia de analizar las dinámicas y relaciones oficialismo-oposición en Argentina. Al respecto, afirma la autora: Distintos estudios acerca de la crisis de la democracia en la Argentina han señalado el papel que las condiciones socioeconómicas, las fuerzas armadas y/o los sindicatos jugaron en la ruptura de los regímenes constitucionales. Aún cuando la importancia de estos factores no puede ser ignorada, este trabajo analizará el papel que las estrategias y políticas de los partidos en la oposición tuvieron en dicha ruptura (Smulovitz, 1988: 7). En este sentido, creemos que allí encontramos una clave importante de por qué analizar los partidos políticos, en particular la vinculación entre el oficialismo y la oposición. No obstante, en este capítulo también tiene un importante lugar en el análisis el papel del Congreso Nacional y el rol allí jugado por el oficialismo y la oposición. Un trabajo clásico al respecto, pero ineludible, es el realizado por Ana María Mustapic Conflictos institucionales durante el primer gobierno radical: 1916-1922. Allí, la autora combina muy perspicazmente las dos cuestiones que nos interesan aquí para un período posterior: la relación entre oficialismo y oposición y la actividad en el recinto legislativo por parte de la oposición. En este texto, Mustapic argumenta que pese a haber sido derrotada a nivel nacional, la oposición partidaria encontró en el Congreso Nacional (primero en ambas Cámaras y luego sólo en Senadores) un espacio desde donde atacar al oficialismo yrigoyenista mediante la interpelación parlamentaria, esto es, exigir a un funcionario del Poder Ejecutivo a rendir cuentas ante el Congreso Nacional. En tanto que el oficialismo, también mediante recursos institucionales, pudo hacer lo propio frente a la oposición, por 18

medio de la intervención federal, que consistió en intervenir provincias con gobiernos adversos a su partido para destituir a las autoridades y nombrar interventores leales. Ahora sí, avanzando en nuestro estudio sobre la relación peronismo-oposición en la Cámara de Diputados en torno al debate acerca de la provincialización de los territorios nacionales, cabe recordar que la llegada del peronismo al poder, por medio de elecciones limpias en 1946, significó la vuelta al funcionamiento de una de las instituciones republicanas que había visto interrumpida su labor desde el golpe militar de 1943: el Congreso Nacional. Como señala M. Sebastiani (2005) el retorno al ejercicio democrático en 1946 generaba gran expectativa política en vistas al funcionamiento que tuviera el Parlamento. En tal sentido, “el ambiente político estaba impregnado, por tanto, por una serie de temas y problemas que necesitaban proyectarse en leyes y debatirse con la apertura del Congreso en 1946” (Sebastiani, 2005: 78). Es importante remarcar la existencia del Congreso Nacional en los años del peronismo clásico (1946-1955). Siguiendo la teoría normativa sobre qué es el parlamento y cuál es su función (Manin, 1995; Habermas, 1998; Dahl, 1997), pareciera que el parlamento de los años peronistas fue muy poco fiel a esa teoría normativa, ya que la oposición estuvo en buena medida relegada frente al partido mayoritario. Sin embargo, viéndolo en perspectiva histórica, nos encontramos con que desde 1930 no había un funcionamiento leal a la teoría normativa: con el golpe de Estado de 1930 se proscribió al yrigoyenismo y se dio rienda suelta a la práctica del fraude electoral, mientras que en el período 1943-1946 estuvo suspendido el Congreso Nacional. Por otro lado, luego de la caída del peronismo en 1955, el gobierno de facto volvió a suspender la actividad del Congreso Nacional, que recién volvió a funcionar a partir de la presidencia de Frondizi en 1958, aunque con el peronismo proscripto. Así, pensado en una perspectiva atenta a la especificidad histórica de las instituciones políticas de Argentina en el siglo XX, en los años del peronismo clásico el Congreso Nacional conservó protagonismo de modo de augurar en este nuevo comienzo de posguerra un dinamismo sin precedentes. Recuérdese, entonces, en primer término algunos rasgos de la distribución de bancas en el parlamento entre la coalición oficialista y los partidos opositores durante las dos primeras presidencias peronistas. En las elecciones nacionales de febrero de 1946, J. Perón había accedido a la presidencia de la Nación como candidato del Partido Laborista, obteniendo el 19

triunfo con el 52% de los votos, venciendo de esa forma a los candidatos de la Unión Democrática. Los distintos partidos políticos que se oponían a la elección presidencial de J. Perón habían unido sus candidaturas presidenciales en torno al binomio José Tamborini y Enrique Mosca, bajo el lema de Unión Democrática (Luna, 1973), pero a nivel de gobernaciones y el Congreso, cada partido presentó sus candidatos por separado y en competencia. Así, mientras el resultado de la votación presidencial fue ajustado, el triunfo resultó más holgado para el laborismo en el ámbito legislativo. En la Cámara de Senadores Nacionales, donde la cantidad de representantes era de dos senadores por provincia, los partidos opositores al Laborismo habían perdido en todas las provincias, salvo en Corrientes, en donde triunfaron candidatos del Partido Demócrata Nacional. De todos modos, las dos bancas conseguidas allí no se hicieron efectivas ya que una intervención federal en agosto de 1946 destituyó a las autoridades electas. La oposición, por tanto, careció de representación en la Cámara de Senadores Nacionales (Sebastiani, 2005). En tanto que en la Cámara de Diputados Nacionales, formada por representantes de cada provincia de acuerdo a su cantidad de habitantes, la composición partidaria resultante de las elecciones otorgó una mayoría abrumadora al peronismo: de las 158 bancas en juego, obtuvo 109, mientras que la oposición en su conjunto obtuvo 49 (Sebastiani, 2005). Por su parte, entre los representantes de la oposición al peronismo en el Congreso Nacional, la mayor parte correspondía a la UCR, ya que como dice M. Sebastiani: “numéricamente, la UCR fue el partido que concentró las cuotas más altas de representación política contraria al peronismo” (2005: 77). Cabe resaltar que en las siguientes elecciones de renovación legislativa durante los años de presidencia de J. Perón, el partido de gobierno logró mantener la mayoría absoluta en la Cámara de Senadores y una mayoría aplastante en Diputados. En las elecciones de renovación legislativa de 1948 el peronismo obtuvo una banca más respecto a las adquiridas en 1946: 110 contra 48 de los restantes partidos; en 1951 la mayoría peronista logró abultarse, consiguiendo 135 de las 149 bancas en juego. Finalmente, en las elecciones legislativas de 1954, los escaños conseguidos por el peronismo ascendieron a 161 sobre 173 totales13. No obstante su escasa representación parlamentaria, reducida sólo a su

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Para más información al respecto, remitirse al Anexo n° II.

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acotada presencia en la Cámara Baja, los partidos opositores exhibieron una labor importante en materia legislativa: muchos proyectos y leyes fueron originados por representantes de la oposición (Sebastiani, 2005). Respecto a la labor de la oposición parlamentaria, y en particular al tema que aquí nos convoca, esto es, la relación entre el peronismo y la oposición, es muy iluminador el libro de M. Sebastiani, Los antiperonistas en la Argentina peronista. Allí, la autora se propone estudiar un tema central para entender mejor los años del peronismo clásico: el lugar de la oposición, tema analizado tangencialmente por la literatura dedicada al período del peronismo clásico. Respecto a la relación oficialismo-oposición, esta investigadora señala que la Cámara de Diputados Nacionales se convirtió en “uno de los campos de batalla entre los partidos políticos y garantizó el ejercicio de la oposición en el orden nacional, lo que supone, por tanto, una reflexión sobre el escenario, los actores y sus tácticas en función del ordenamiento institucional” (2005: 77). De este modo, estudiar los diarios de sesiones parlamentarias de los años del peronismo clásico (1946-1955), donde se volcaron los debates parlamentarios entre el oficialismo y la oposición, nos parece, junto a Sebastiani, una puerta de entrada privilegiada para entender las relaciones peronismo-oposición. Sobre dichas relaciones, Sebastiani nos recuerda que por el diseño constitucional argentino, basado en la división de poderes pensada por Madison, Hamilton y Jay en El Federalista, el Congreso tenía la función de controlar al Poder Ejecutivo. Además, la Argentina históricamente estuvo caracterizada por tener un régimen presidencialista, por lo que, constitucionalmente, el Poder Ejecutivo posee mayores atribuciones en relación a los Poderes Legislativo y Judicial, de modo que éstos tienen menor capacidad para controlarlo. Finalmente, el presidente argentino también está incluido en el proceso legislativo, ya que para que una ley sea sancionada, debe tener conformidad de las dos Cámaras y también la del Poder Ejecutivo, como un órgano co-legislador. Por entonces para llevar adelante esa tarea, la oposición al peronismo contaba, como vimos antes, con minoría parlamentaria. Tanto por las mencionadas particularidades de la estructura institucional como por la escasa representación numérica de los partidos de oposición al gobierno, resultado de su limitado éxito electoral, podría pensarse que el lugar de éstos en el Congreso Nacional fue mínimo o nulo. No obstante, como señala Sebastiani (2005), la oposición supo valerse de su lugar en la Cámara de Diputados para disputarle al 21

peronismo cuotas de poder, legitimidad y el favor del electorado. De este modo, los miembros de los partidos de oposición en la Cámara baja, representada mayormente por la UCR, exhibió una rica y variada labor legislativa, proponiendo proyectos y leyes, aún discutiendo en desventaja con el peronismo. Debe tenerse en cuenta, como bien argumenta la autora, que el Congreso Nacional no fue idéntico a lo largo de los años del peronismo clásico. Por tanto, identifica tres etapas en su funcionamiento; la primera que ella indica fue desde el reinicio de la labor parlamentaria en 1946 hasta mediados de 1948. En esta etapa, según la autora, la Cámara se caracterizó por ser el centro de argumentación y amortiguador de conflictos entre el gobierno y la oposición, al tiempo que existía libertad para el trabajo parlamentario. Para la investigadora, en 1948 se inició la segunda etapa, con la renovación de la mitad de los diputados. Sebastiani argumenta que la Cámara se convirtió progresivamente en mera receptora de los proyectos del Ejecutivo, y que los mecanismos de control parlamentario por parte de la mayoría –esto es, declaración de la Cámara en comisión para sortear a las comisiones permanentes, declaración de fuera cuestión a los diputados más consecuentes, control de uso de la palabra, entre otros– se tornaron más rígidos. Finalmente, esta historiadora sostiene que la reforma constitucional de 1949 acentuó las características presidencialistas del sistema político. Así, argumenta que la reforma constitucional afectó la relación entre el gobierno y la oposición parlamentaria, ya que desde entonces para la UCR el Congreso dejó de ser el lugar para postular sus iniciativas y fundamentar su disidencia programática con el oficialismo. Tras la reforma, entonces, el parlamento ya no pudo ser más el espacio para desarrollar iniciativas y articular estrategias de control al ejecutivo peronista. Sin dudas, esta periodización general sobre la relación entre gobierno y oposición resulta útil y esclarecedora. Sin embargo, a la luz del examen del caso puntual de los debates en torno a la provincialización de los territorios nacionales, intentaremos matizar las etapas propuestas por Sebastiani (2005). Como dijimos en la primeras líneas de este capítulo, dichos debates ocurrieron en 1951, 1953 y 1955, años que corresponderían a la tercer etapa establecida por Sebastiani; etapa en la que la oposición, según esta autora, ya no podría desarrollar estrategias de disidencia frente a los diputados peronistas y controlar al Poder Ejecutivo del mismo signo partidario. 22

A lo largo del análisis aquí propuesto, intentaremos demostrar que al menos en el caso de las discusiones parlamentarias en torno a los proyectos de provincialización, los partidos de la oposición siguieron encontrando en el Congreso Nacional un lugar donde podían llevar adelante prácticas para disputarle poder y el favor del electorado al partido gobernante. En caso contrario, no se entendería que esos debates parlamentarios, especialmente los de 1951 y 1955, se hubieran extendido hasta altas horas de la noche, en sesiones que duraron varios días, y con abundantes argumentaciones de la oposición a favor de su postura y denuncias sobre el proyecto del peronismo y sobre la vida nacional en general. Es verdad que el peronismo obtuvo en las elecciones legislativas cada vez mayor representación y que las transformaciones institucionales, tal como señala Sebastiani (2005), restringieron el margen de acción de la oposición en el Parlamento. Sin embargo, estimamos que la conflictiva situación política a nivel nacional habilitó a la oposición para expresar sus posturas en el parlamento con más fuerza. Es decir, que además de la composición numérica del Congreso, los cambios en el escenario nacional también influyeron sobre las relaciones parlamentarias entre el oficialismo y la oposición. Para demostrar esto, nos abocaremos a analizar los diarios de sesiones parlamentarias de la Cámara de Diputados Nacionales (en adelante, DSCD), donde está vertida la discusión entre legisladores peronistas y opositores. Nos concentraremos en los debates parlamentarios en torno a la provincialización de los territorios nacionales en 1951, 1953 y 1955. A partir de una lectura atenta de este corpus documental, notamos que hubo algunos puntos de conflicto entre peronismo y oposición que se repitieron en los tres debates: a) la discusión acerca de qué partido tenía paternidad sobre la provincialización de los territorios nacionales, b) denuncias de la oposición al peronismo en dos planos: denuncias al proyecto provincializador en sí, por considerarlo inconstitucional en varios de sus articulados, y denuncias al peronismo en general, más allá del proyecto de provincialización discutido específicamente, y c) cuestiones legales propias de los proyectos de provincialización presentados por el peronismo, como por ejemplo, qué tipo de provincialización llevar a cabo, si acotada o extendida; la cantidad de representantes que debiera tener la Convención Constituyente encargada de sancionar la Constitución de la nueva provincia; el tipo de voto, ya sea uninominal o plurinominal, y los requisitos necesarios para ser elegido convencional.

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Estos tres puntos son los que articulan este capítulo, que se abordaran en los apartados siguientes. Cabe aclarar que antes de pasar al análisis de cada caso particular, brindaremos una breve contextualización histórica de las relaciones entre el oficialismo y la oposición fuera del recinto parlamentario en los años en que se discutieron los proyectos de provincialización (1951-1955).

II. Vida legislativa en tiempos difíciles Cabe destacar que, como señala Sebastiani (2005), en 1950 la Cámara de Diputados Nacionales tuvo 21 diputados menos por la UCR. Esto se debió a la reforma constitucional de 1949, que establecía que la renovación de las bancas de la Cámara Baja ya no sería por bienio, sino por trienio. En virtud de este cambio, aquellos diputados a los que originalmente les caducaba su mandato en 1950, debían prorrogar su cargo un año más hasta 1951. Los representantes peronistas acataron esta modificación, en tanto el radicalismo obligó a sus diputados que originalmente cesaran sus funciones en 1950, a que no accedieran a la prórroga estipulada por la modificación constitucional. Como argumenta la autora, esta táctica de la UCR, lejos de conseguir su objetivo de obligar al peronismo a dar marcha atrás con su modificación, sólo logro prescindir de 21 representantes en Diputados entre 1950 y 1951 (Sebastiani, 2005: 101). Asimismo, el año 1951 fue un año bisagra en los años del peronismo clásico. Entre los hecho más destacados se encontraron: la defensa que desde meses antes de junio los distintos grupos peronistas dieron a la reelección de Juan D. Perón a disputarse en las elecciones de noviembre. Los grupos sindicales y partidarios dieron su apoyo mediante movilizaciones, avisos en diarios, actos partidarios, entre otros. Asimismo, estos grupos organizaron los preparativos para el Cabildo Abierto del Justicialismo, para solicitar a Eva Perón que fuera candidata a la vicepresidencia en la fórmula del partido. En dicha manifestación popular realizada y organizada en agosto por la CGT y el PPF se ungió a Eva Perón como candidata a la vicepresidencia (Barry, 2009; Navarro, 2002). Así, surgió la posibilidad de la fórmula presidencial Juan Domingo Perón-Eva Duarte de Perón, pero en medio de presiones del arco opositor al gobierno que incluyó desde los militares hasta los partidos políticos, se abandonó la posibilidad de la candidatura de Evita, lo que desembocó en el llamado renunciamiento del 22 de agosto. La figura de Eva Perón 24

ya era para ese entonces central en el peronismo, la segunda en importancia, pero al punto de eclipsar, en ocasiones, al propio líder (Barry, 2009). Sin embargo, como señala Marysa Navarro (2002), la figura trascendente de Evita no se construyó de la noche a la mañana, sino que tuvo varios años de acción directa con los trabajadores y los sindicatos desde diversos espacios como el edificio de la ex Secretaría de Trabajo y Previsión Social, la Fundación Eva Perón y el Partido Peronista Femenino. Desde estos espacios, comenzó a tener injerencia directa en los aspectos más transcendentales de la situación argentina. Sin embargo, ante su delicada salud y las presiones contra su candidatura, Eva Perón rechazó la solicitud del “Cabildo abierto Peronista” para acceder a la candidatura a la vicepresidencia. Por otra parte, 1951 era también un año en el que la crisis que atravesaba el país ya era evidente, lo que hacía más complicada la administración peronista por los desequilibrios económicos. Haber quedado fuera del plan Marshall de reconstrucción europea fue un duro golpe para la economía nacional, ya que no podía tener acceso a los dólares tan necesarios para la compra de maquinarias en pos del afianzamiento industrial (Paradiso, 2002; Rapoport y Spiguel, 2009). Esto, sumado a dos grandes sequías y la acción de la oposición, condujo a un clima de crisis económico y social. Finalmente, en consonancia con el crescendo de polarización peronismoantiperonismo, en septiembre de ese año hubo una intentona de golpe militar para derrocar a Perón. No obstante, fue controlada, lo que facilitó una purga entre la oficialidad antiperonista. Por último, en noviembre de ese año se llevaron adelante elecciones en todos los ámbitos con las innovaciones de la reforma constitucional de 1949 en virtud de la cual se permitía la reelección presidencial inmediata, y en ella votaron por primera vez las mujeres y los territorianos. En esas elecciones presidenciales de 1951, Juan Domingo Perón había conseguido la reelección presidencial con un 62% de los votos. Es destacable que en los territorios nacionales la fórmula presidencial peronista obtuvo un porcentaje de votos mayor a esa media nacional. El 4 de junio de 1952 Perón asumió su segundo mandato presidencial, pero sin su compañero de fórmula, el también reelecto Hortensio Quijano, debido a que falleció en el mes de abril de ese año. En tanto que Eva Perón, muy enferma desde 1951, también falleció en 1952, en el mes de julio; una pérdida muy significativa para un pueblo leal al peronismo y que la consideraba su abanderada natural. 25

Respecto a la crisis económica que mencionábamos en el contexto de 1951 ya había sido en gran parte superada, por medio de los cambios introducidos por el Segundo Plan Quinquenal, que implicó, entre otras cosas: la apertura hacia el capital extranjero, la reorientación del IAPI a favor del sector agropecuario, una nueva fase de sustitución de importaciones, centralmente orientada hacia la producción de maquinarias, insumos industriales y combustibles; el freno a la expansión del consumo mercadointernista, el congelamiento por decreto de precios y salarios, entre otras medidas de austeridad (Gerchunoff y Llach, 1998). Además, cabe recordar que en el año 1954 se sancionó una nueva Ley orgánica de Territorios Nacionales, la Ley 14.315, en reemplazo de la Ley n° 1.532 del año 1884. Esta nueva Ley comenzó a regir la vida de aquellos espacios aún dependientes del Estado central: los territorios nacionales de Formosa, Neuquén, Río Negro, Chubut y Santa Cruz, la Gobernación Militar de Comodoro Rivadavia, y la Gobernación Marítima de Tierra del Fuego, junto a la porción antártica y las Islas del Atlántico Sur. La premisa y objetivo fundamental de esa nueva ley consistió en habituar a los territorios que no aún habían sido provincializados en prácticas de autonomía para luego convertirse en provincias. Así, la nueva ley establecía entre sus puntos más novedosos que los propios habitantes de esos espacios elegirían a su gobernador, quien ya no sería más designado por el poder central. Asimismo, en 1954 se realizaron elecciones legislativas en las que el peronismo obtuvo un importante apoyo popular. Respecto a la crisis económica de años anteriores, ya estaba superada, pero no así el aspecto político, que se tornaba cada vez más polarizado en torno a peronistas y antiperonistas. A tal punto fue la polarización, que la sociedad toda tomó partido por uno de estos dos bandos. Hay que recordar también el conflicto entre Perón y la curia de la Iglesia Católica (Caimari, 2002), que exacerbó aún más el conflicto social y brindó al arco antiperonista una oportunidad única para desgastar al gobierno. En este contexto, en junio de 1955 militares de la Marina bombardearon Plaza de Mayo y sus inmediaciones, como parte de una intentona de golpe de Estado que finalmente fue controlado. No obstante, en septiembre de ese mismo año, un levantamiento militar encabezado por el general Lonardi en la provincia de Córdoba y luego imitado en el resto del país, puso fin al gobierno de Juan Domingo Perón, iniciándose una dictadura militar y la proscripción del peronismo. 26

III. El conflicto peronismo-oposición en primer plano: el debate parlamentario a) discusión en torno a la paternidad de la provincialización Como vimos en la introducción, la creación de los territorios nacionales estuvo inspirada en la experiencia norteamericana, en virtud de la cual a los trece estados originales se les fueron incorporando nuevos estados hasta alcanzar 48 (Rosciani, 2001; Bucciarelli, 2010). En el caso argentino, el requisito para que un territorio nacional fuera convertido en provincia era meramente demográfico, ya que la Ley 1.532 Orgánica de Territorios Nacionales establecía que cuando un territorio superara los 60 mil habitantes, sería automáticamente provincializado. No obstante, como indica la bibliografía ya reseñada, a principios del siglo XX muchos de los territorios ya superaban ampliamente esa barrera demográfica, no obstante lo cual, no fueron provincializados ni en los años de presidencias radicales ni en las de la restauración oligárquica, pese a que hubo sendos proyectos legislativos de distintos signos partidarios al respecto. De este modo, en los debates parlamentarios en torno a las provincializaciones, uno de los mayores puntos de conflicto entre el peronismo y la oposición, radicó en determinar qué partido se alzaba como el defensor de los derechos políticos de los territorianos. La disputa era entre los diputados radicales que consideraban que su partido había sido el iniciador de la preocupación por la provincialización, y daban como prueba de su iniciativa los variados proyectos parlamentarios del período 1916-1930, donde se habían diseñado propuestas para convertir en provincia a varios de los territorios, como así también crear Legislaturas territorianas. En contraposición, los diputados peronistas argumentaban que de esos muchos proyectos del radicalismo ninguno prosperó ni tuvo siquiera trámite parlamentario, lo que interpretaban como una despreocupación real de la UCR por los territorios. En tal sentido, los legisladores peronistas sostenían que bajo el gobierno de su partido si bien hubieron menos proyectos parlamentarios, su cumplimiento se había garantizado. En efecto, en 1951 comenzaron los debates parlamentarios en torno a la provincialización de los territorios nacionales, que llegaron a buen puerto, aunque de manera gradual.

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Al respecto, en la discusión en Diputados por la provincialización de La Pampa y Chaco en 1951, argumentaba el diputado peronista Eduardo Colom14: En el asunto de la provincialización de territorios, los legisladores radicales se limitaron a presentar sendos proyectos, depositarlos en la mesa de entrada y nada más. Esa es la dura realidad. En ninguno de los proyectos se registra el antecedente de un simple pedido de pronto despacho. (...) Desde 1914 hasta la fecha ninguno de los proyectos de provincialización presentados ha sido instado en esta Cámara. Los proyectos que se presentan y se dejan dormir en las comisiones pierden el valor de la iniciativa. Es necesario respaldarlos con una preocupación personal para que la Cámara los trate. (...) Por eso sostengo que corresponde a la presidenta del Partido Peronista Femenino, Eva Perón, el triunfo de convertir en ley una justa y cara aspiración de los habitantes de las gobernaciones de Chaco y La Pampa (DSCD, 1951: 1152) Así, el peronismo intentaba mostrar que la labor parlamentaria del radicalismo en lo referente a la provincialización, si bien muy rica, no se había concretado en los hechos, ya que durante los años de presidencias radicales ningún proyecto de provincialización recibió tratamiento parlamentario para su discusión y aprobación. Más bien, según el peronismo, los proyectos de la UCR fueron ‘cajoneados’ por los propios radicales, que no se ponían de acuerdo en qué posición tomar respecto a los territorios. Para corroborar sus afirmaciones, los legisladores del oficialismo señalaban en todos los debates que cuando el radicalismo había sido gobierno, dicho partido tuvo mayoría parlamentaria en Diputados, pero que ni aún así se sancionó ningún proyecto de provincialización. Al respecto, en el debate de 1951 decía el diputado peronista E. Colom: “¿[diputado Monjardín] por qué no nos explica la causa por la cual la Unión Cívica Radical, teniendo mayoría parlamentaria, no sancionó la ley [de provincialización]?” (DSCD, 1951: 1154). Asimismo, en el debate de 1953, por la provincialización de Misiones, similar crítica realizaba la diputada peronista Celina Rodríguez15: Deliberadamente en mi exposición no quise mencionar el proyecto del presidente de la República doctor Hipólito Yrigoyen, remitido a esta Cámara en noviembre de 1919, porque, hurgando en los archivos, llegué a comprobar que en ese momento había en este recinto 97 diputados radicales, 40 conservadores, 10 socialistas y 4 demócratas progresistas. A pesar de existir mayoría radical, el hermoso proyecto del presidente Yrigoyen quedó durmiendo en los archivos. Si bien no tenía mayoría en el Senado, la tenía en

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Diputado por Capital Federal, Partido Peronista 1946-1952. Diputada por Buenos Aires, Partido Peronista 1952-1955.

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Diputados, y éstos por lo menos tenían la obligación moral de votarlo [y no lo hicieron] (DSCD, 1953: 2442). Finalmente, en el debate de 1955 por la provincialización de los restantes territorios nacionales, los diputados peronistas esgrimieron el mismo argumento: durante la gestión presidencial de la UCR hubo muchos proyectos de provincialización, pero ninguno fue sancionado, pese a que al menos existía mayoría del radicalismo en Diputados. Decía en tal sentido el diputado peronista Pedro Otero16: “tampoco las diputaciones radicales concretaron en leyes los proyectos de Yrigoyen tendientes a que los territorios tuviesen representación parlamentaria y legislaturas” (DSCD, 1955: 528) También en 1955, el diputado peronista Ángel Miel Asquía 17 argumentaba: en este recinto, en que la mayoría genuflexa de la Unión Cívica Radical pudo haber sancionado entonces los respectivos proyectos de ley –ya que en el Honorable Senado no tenían mayoría suficiente–, ni siquiera aprobaron una sola iniciativa. Ha sido este movimiento peronista el que propugnó y propugna la provincialización de los territorios” (DSCD, 1955: 436) No obstante, los diputados radicales mantenían sus argumentos en torno a que la iniciativa histórica de la provincialización era hija del radicalismo. Para ellos, el peronismo únicamente estaba retomando algo iniciado décadas atrás por la UCR, pero (como veremos más adelante) planteando una provincialización gradual y no total como había sido propuesta por ellos en múltiples proyectos de diversos legisladores y del propio Poder Ejecutivo. Así lo expresaba el diputado radical Federico Monjardín 18 en el debate de 1951: El radicalismo no fue, pues, indiferente en tan importante aspecto; hay consecuencia en nuestra conducta. En las bases de acción política de la Unión Cívica Radical, se dice que es propósito nuestro (...) [la] provincialización de los territorios para incorporar su población al régimen representativo federal. En el punto noveno de la plataforma de 1945, se establecía la provincialización (...) de todos los territorios que estuvieran en la situación prevista por el artículo 4° de la ley 1.532, y también la participación de los territorios en las elecciones presidenciales. (DSCD, 1951: 1150).

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Diputado por Capital Federal, Partido Peronista 1952-1955. Diputado por Capital Federal, Partido Peronista 1952-1955. 18 Diputado por Buenos Aires, Unión Cívica Radical 1948-1952. 17

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En igual sintonía argumentaba el radical Santiago Nudelman19 en la Cámara baja en 1953, subrayando la tradición del radicalismo en materia de provincialización: Tenemos honrosa y noble tradición partidaria en materia de provincialización. El primer proyecto, después de la ley Sáenz Peña, corresponde a Yrigoyen, en el año 1919. En posteriores iniciativas Eduardo Giuffra, Saccone, Sammartino, del Mazo, Maineri, Monjardín, Frondizi y Alende delinearon esa misma posición y, en el año 1951, el talentoso diputado Monjardín, junto con Yadarola y Pérez Martín, señalaron, en histórico debate, la justicia de la provincialización que se propone (DSCD, 1953: 2442). Asimismo, en el debate de 1955, el radicalismo nuevamente exhibió su historia afín a la provincialización, y en este caso valiéndose de lo ocurrido en aras del debate parlamentario de 1954 en torno a la sanción de una nueva Ley Orgánica de Territorios nacionales que proponía el peronismo en reemplazo de la del año 1884. En esa ocasión, el radicalismo reclamaba que en lugar de una nueva Ley de Territorios Nacionales, deberían provincializarse esos territorios que aún no eran provincias: Formosa y los territorios de la Patagonia. En este sentido, en dicha instancia, recordaba el diputado radical Oscar Alende20: esa tesis [la provincialización], por otra parte, fue reiteradamente sustentada en este recinto por los diputados de la Unión Cívica Radical y les da razón y efectiviza la verdad de sus reclamaciones en ocasión precisamente del debate de mencionada ley 14.315 [nueva Ley Orgánica de territorios nacionales, sancionada en 1954]. Fue hace casi un año; al despacho de la mayoría la minoría opuso un despacho proponiendo la provincialización de todos los territorios nacionales. Fuimos terminantes en nuestro pedido y en nuestra definición; terminantes también en muchos aspectos que entonces negó el oficialismo y que ahora recoge en este proyecto de ley (DSCD, 1955: 454) ¿Qué respondió la oposición respecto a la crítica del peronismo de que si bien elevaron muchos proyectos, no provincializaron, pese a tener mayoría en Diputados? El radicalismo argumentó que durante las presidencias de Yrigoyen y Alvear no se provincializaron los territorios nacionales porque la UCR era un partido que dejaba que las instituciones republicanas, en este caso el Congreso Nacional, tuvieran la independencia propia de una democracia. Al respecto, en el debate de 1951 decía el diputado radical F. Monjardín:

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Diputado por Capital Federal, Unión Cívica Radical 1952-1955. Diputado por Buenos Aires, Unión Cívica Radical 1952-1955.

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hace unos instantes se dijo aquí que mientras el radicalismo estuvo en el gobierno, pudo sancionar, siquiera en esta Cámara, la ley [de provincialización], y hasta implícitamente se dijo que el presidente Yrigoyen pudo ejercer su influjo para que esta Cámara lo hiciera. Precisamente, porque el entonces presidente de la República era un hombre respetuoso del libre juego de las instituciones, se limitó a exhortar a la Cámara de Diputados, como posteriormente exhortó al Senado –en el que nunca tuvo mayoría la Unión Cívica Radical–, para que se sancionaran las grandes leyes que el país estaba esperando (DSCD, 1951: 1150). Frente a lo que los diputados peronistas calificaban como “inacción” del radicalismo en materia de provincialización, ofrecían como contraste el presente de un gobierno capaz de cumplir: el peronista. Por ejemplo, sostenía el delegado de Neuquén, Pedro San Martín21: hasta el advenimiento del justicialismo todo quedó en simples propuestas y en anteproyectos, que fueron a parar a carpetas llenas de polvo y telarañas. Parecía que para algunos grupos políticos de aquellas épocas nuestros territorios eran simples colonias o factorías, (...) como si no fuesen partes vivas, partes humanas de la patria (DSCD, 1953: 2441). Asimismo, el delegado de Misiones, Octavio Ríos22 agregaba: “Perón es el primer presidente argentino que hizo cumplir aquel postulado constitucional que dice que en esta tierra no existen prerrogativas de nacimiento y que todos los argentinos son iguales, tanto para el cumplimiento como para el ejercicio de sus derechos” (DSCD, 1953: 2454). Por último, la delegada de Tierra del Fuego, Esther Fadul23, argumentaba: Éste muy feliz acontecimiento [la provincialización] se realiza después de un estancamiento institucional que duró sesenta y cinco años y en el que nos mantuvo la insensibilidad promiscua de los gobernantes que no supieron escuchar la expresión de legítimas aspiraciones ni reconocer el derecho fundado en la realidad, desde el momento en que se dio Constitución en 1853 hasta el advenimiento del peronismo (DSCD, 1955: 440). b) denuncias de la oposición Es notable la cantidad de desviaciones de tema que realizó la oposición en ocasión de los debates parlamentarios en torno a la provincialización de los territorios nacionales. No sólo criticaron y objetaron el proyecto de provincialización del peronismo, sino que 21

Delegado por el territorio nacional de Neuquén, Partido Peronista 1952-1955. Delegado por Misiones, Partido Peronista 1952-1955. 23 Delegada por Tierra del Fuego, Partido Peronista 1952-1955. 22

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además los diputados de la oposición aprovecharon su intervención en el Congreso Nacional para hacer denuncias al partido mayoritario sobre temas ajenos a la provincialización. A tal punto esto fue así, que en los distintos debates (aunque con mayor énfasis en el producido en 1955), en varios momentos los legisladores peronistas y el presidente de turno de la Cámara de Diputados se vieron obligados a solicitar a la oposición que volviera a la cuestión de la provincialización. En este sentido, creemos que este comportamiento de la oposición se debe a que para ellos el parlamento era un lugar desde donde obtener visibilidad nacional para disputarle al peronismo poder o al menos legitimidad frente a la sociedad civil. En este sentido, sostenemos que al menos en el caso de la discusión parlamentaria en torno a la provincialización de los territorios nacionales, debiéramos reconsiderar la idea de Sebastiani (2005), según la cual, a partir de la reforma constitucional de 1949, el Congreso Nacional dejó de ser para la oposición un lugar desde donde llevar adelante estrategias de control y/o disputa al peronismo. En este sentido, en el debate de 1955, decía el diputado radical O. Alende: “nuestro partido nos manda aquí, no como diputados de un régimen normal, sino para utilizar un medio de lucha más por la restauración, por lo menos, de la democracia en la República” (DSCD, 1955: 460). Así, vemos que en los ánimos de los legisladores de la oposición estaba aún presente en esos años una impronta de luchar contra el peronismo en la arena provista por las instituciones democráticas. El radicalismo, máximo exponente de la oposición hasta 1951 y único partido opositor desde las elecciones legislativas de ese año 24, participó activamente de los debates, pese a ser minoría, y aprovechó al máximo a sus oradores parlamentarios para intentar imponer sus intereses institucionales y al mismo tiempo, haciendo paréntesis en su defensa de un proyecto de provincialización distinto al del peronismo, denunció los manejos del partido de gobierno a nivel nacional. Por ejemplo, los diputados radicales aprovechaban sus intervenciones en los debates por las provincializaciones para denunciar lo que consideran ataques del peronismo contra la libertad de expresión y libertades personales de figuras opositoras; criticaban además los

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Ver anexo II.

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rumores de contratos petroleros que el peronismo estaba llevando a cabo con empresas extranjeras, señalaban lo que consideraban similitudes del peronismo con los totalitarismos y fascismos europeos. También los diputados de los partidos opositores señalaron aspectos que consideraban antidemocráticos en la puesta en práctica de las provincializaciones, como el caso de las Constituciones Provinciales de las provincias Eva Perón y Presidente Perón, otrora La Pampa y Chaco. Asimismo, no escapó de la crítica de la oposición lo que consideraban el avasallamiento del peronismo sobre las instituciones republicanas, como las Cortes de Justicia. Así, por caso, respecto a los recursos naturales, en especial el petróleo, muchos opositores hicieron señalamientos polémicos. En el debate de 1955, el diputado radical O. Alende aseguró que “en este proceso no sólo se brindan episodios políticos como el presente, sino que se ofrecen hechos como el de la entrega del petróleo, de la explotación siderúrgica, de las energías hidroeléctricas y termoeléctricas al capital norteamericano” (DSCD, 1955: 458). También en el debate de 1955, el diputado radical Mauricio Yadarola 25 hacía mención de dicha cuestión: pero como un sarcasmo, que pone una nota de dolor en este espectáculo promisorio, la nueva provincia de Santa Cruz, en el instante en mismo en que adquiere su autonomía política y administrativa, quedará convertida en una mera dependencia de una empresa extranjera, la Compañía California Argentina de petróleo, a la cual se le entregará la soberanía de la casi totalidad del territorio. (...) El artículo 9° del contrato sobre petróleo que pronto considerará esta Cámara, entrega a una empresa foránea la explotación de la riqueza argentina en esa zona privilegiada (DSCD, 1955: 473). Por otro lado, en 1951, F. Monjardín señalaba uno de los inconvenientes que trajo el IAPI a la economía nacional, afectando negativamente al sector del campo: en esta nueva desviación del tema de mi discurso quiero señalar que estamos asistiendo a un éxodo de extraordinaria gravedad. Es el éxodo campesino. (...) De un hombre de campo, de un chacarero, se puede hacer en muy breve tiempo un hombre de ciudad o un obrero de la industria, sin que llegue a ser un fino obrero especializado; pero no es fácil de un hombre de la ciudad o de un obrero de la industria hacer un campesino (DSCD, 1951: 1160). Otra de las denuncias reiteradas de la oposición tenía que ver con la relación directa que, sostenían, existía entre peronismo y el fascismo. Por ejemplo, decía O. Alende en el

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Diputado por Córdoba, Unión Cívica Radical 1952-1955.

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debate de 1955: “en la Cámara fascista había lo que se llamaba una ‘patrulleta de la punta’; parece que aquí se la imita, para molestar a los diputados de la oposición” (DSCD, 1955: 460). También en 1955, expresó el diputado radical Carlos Perette26: ese es el panorama: jueces, gobernantes, prensa, radio, derecho de reunión, todo está sometido a la égida exclusiva del peronismo, que no admite que haya escuelas para los argentinos, universidades para los argentinos, derecho de reunión para todos, radio para la oposición; ni que haya libertad de controversia, que es lo que fecundiza a la acción y engrandece a los pueblos (DSCD, 1955: 541). En una tónica similar de denuncia ante tintes que consideraban fascistas del peronismo, O. Alende agregó en su discurso en el debate de 1955: para el cumplimiento pleno de la democracia, debe haber en el país libertad de información para el pueblo, porque sin ella los comicios son falsos. Debe haber libertad de expresión, para que el pueblo pueda elegir en conocimiento y en libertad. Sólo con el cumplimiento de estos principios –que no rigen actualmente en la República– se puede hablar a boca llena de democracia y libertad (DSCD, 1955: 459). También en referencia a la asociación que la oposición hacía entre peronismo y fascismo, hubo abundantes menciones de los legisladores sobre las Constituciones Provinciales de las flamantes provincias Eva Perón y Presidente Perón. La oposición identificaba rasgos de corporativismo en dichas constituciones, especialmente en la del ex territorio de Chaco, ya que en ella, por ejemplo, se establecía el voto desdoblado para las elecciones legislativas: la mitad de los representantes eran elegidos por el pueblo, mientras que la otra mitad lo era por los pertenecientes a asociaciones profesionales, los gremios 27. En este sentido, decía M. Yadarola en el debate de 1955:

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Diputado por Entre Ríos, Unión Cívica Radical 1952-1955. Al respecto, decía el artículo 33 de la Constitución de la provincia Presidente Perón: “El Poder Legislativo se ejercerá por una Cámara de Representantes cuyo número será de uno por cada catorce mil quinientos habitantes o fracción que no baje de siete mil quinientas. Después de la realización de cada censo general, la Legislatura fijará la representación con arreglo a aquél, pudiendo aumentar, pero no disminuir el número de legisladores. La mitad de la representación será elegida por el pueblo de la provincia, dividida ésta en tantas circunscripciones como número de legisladores componga esa mitad. La otra mitad de los representantes será elegida por los ciudadanos que pertenezcan a las entidades profesionales que se rigen por la ley nacional de asociaciones profesionales, debiendo estar integrada la lista de candidatos con miembros de dichas entidades, dividida igualmente la provincia en tantas circunscripciones como número de legisladores compongan esa mitad”. Otro de los aspecto de dicha Constitución que eran leídos como corporativista por la oposición era el inicio del preámbulo, donde en lugar de decir “nos los representantes del pueblo”, como lo dice el preámbulo de la Constitución Nacional, allí decía “nos los representantes del pueblo trabajador”. 27

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deseamos y aspiramos a que las cinco nuevas provincias que van a surgir en virtud de esta ley, se dicten constituciones libre, democráticas y republicanas; que no vuelva el país a tener que soportar el humillante espectáculo de una provincia que se constituye bajo la forma de un sistema extranjerizante como es el sistema corporativo consagrado en la Constitución del Chaco, hoy provincia de Presidente Perón (DSCD, 1955: 472). También en el debate de 1953 hubo referencias críticas de la oposición a las Constituciones de las provincias Eva Perón y Presidente Perón. En ese caso, correspondió a S. Nudelman encargarse de llevar el tema al recinto legislativo: La Constitución provincial sancionada para el ex territorio de La Pampa, lo mismo que la del ex territorio del Chaco; para los cuales oportunamente solicitáramos la garantía federal, contiene disposiciones que queremos evitar se incluyan en la constitución de la nueva provincia de Misiones, desde que, como ya lo hemos dicho, se subvierte la forma republicana de gobierno, en cuanto, en materia de justicia, sanciona diferenciaciones a favor de algunos grupos sociales frente a una misma situación y se establecen prerrogativas y fueros personales que nada tienen que ver con la defensa legítima de los intereses obreros, pero que repugnan a la Constitución Nacional, a la que deben conformarse las constituciones provinciales para que se les reconozca validez (DSCD, 1953: 2446). Por último, la oposición también aprovechó los debates parlamentarios de la provincialización de los territorios nacionales para denunciar lo que consideraban avasallamiento del peronismo sobre las instituciones republicanas. Así, en el debate de 1955, reclamaba el diputado M. Yadarola: deseamos que cuando se organice el Poder Judicial en las nuevas provincias no haya nadie que se anime a decir que, para pertenecer a la justicia debe estar a tono con la Doctrina Nacional Justicialista, como lo ha establecido el interventor federal del Poder Judicial de Córdoba, un miembro de la Corte de Justicia de la Nación. (...) Deseamos que la justicia no tenga que ser simbolizada con los ojos abiertos, para darle todo al peronista y quitarle todo al opositor (DSCD, 1955: 473). El diputado C. Perette también denunciaba al respecto, en estos términos: queremos que los jueces de las nuevas provincias tengan la independencia y la autonomía que merecen. No olvidemos que sin jueces no hay propiedad, ni libertad ni honra posible para los hombres (...). La independencia del Poder Judicial está seriamente castigada. Tengo aquí la prueba de si hubo jueces que,

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obligados a afiliarse al peronismo, renunciaron a sus cargos, hubo otros que expresaron su adhesión incondicional a las autoridades del Partido Peronista, lo que niega toda posibilidad de una justicia imparcial y con garantías para todos (DSCD, 1955: 541). Así, el reclamo de la oposición se centraba en las libertades personales y civiles, y en la independencia de los distintos Poderes de la Nación frente al Poder Ejecutivo.

c) Artículos de los proyectos En lo que respecta a la dinámica propia de la provincialización, las discusiones entre el oficialismo y la oposición giraron alrededor de los distintos artículos de los proyectos presentados por el peronismo. La oposición utilizó una táctica similar en los tres debates (1951, 1953, 1955): aceptar el despacho general de la mayoría, atacando determinados artículos, al tiempo que, una vez que se discutía en el recinto, proponían nuevos artículos redactados por ellos en reemplazo. Varios artículos generaron una acalorada y persistente discusión entre peronistas y diputados de los partidos opositores. Entre ellos: el alcance de la provincialización, el tipo de votación que se realizaría en la elección de convencionales, los requisitos para ser elegido convencional, el tiempo que tardaría en enviar representantes al Congreso Nacional la nueva provincia, la cantidad de convencionales que serán electos para la sanción de la Constitución provincial. En vinculación con la estrategia utilizada por la oposición en el debate de 1953 el diputado radical Oscar Santucho 28 explicaba: tal es el sentido de nuestro voto al no formular despacho en general y adherirnos al de la mayoría (...). Pero no hemos podido prestar nuestro asentimiento total, pues la ley proyectada en su contexto general no ha sabido elevarse a la altura del acontecimiento que consagra. (...) Por eso es que hemos formulado nuestra disidencia parcial (DSCD, 1953: 2438). Similares palabras ofrecía dos años más tarde en el tratamiento en el Congreso el diputado radical O. Alende: “voy a referirme brevemente a las modificaciones que proponemos al despacho. Como no podía ser menos, nosotros hemos de votarlo por la

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Diputado por Córdoba, Unión Cívica Radical 1952-1955.

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afirmativa, aunque desde ya advierto que nuestros compañeros de sector (...), señalarán nuestra discrepancia en algunos aspectos formales” (DSCD, 1955: 458). Uno de los mayores debates sobre los artículos de los proyectos de provincialización tuvo que ver con lo relacionado a la elección de convencionales: quién podría ser candidato, de qué forma serían elegidos, cuántos serían electos para la tarea de diseñar la Constitución Provincial. En el proyecto de provincialización de 1951, al igual que en el de 1953, el proyecto oficial estipulaba que para ser convencional se debía ser argentino nativo, lo que dejaba sin posibilidades a los extranjeros nacionalizados. Esto fue muy criticado por la oposición, ya que consideraban un agravio excluir a extranjeros naturalizados, que sí estaban habilitados constitucionalmente para ser diputados. Al respecto, reclamaba el diputado radical Julio Vanasco29: “¿por qué excluirlos siendo que han hecho tantos sacrificios, que han expuestos sus vidas para ir a luchar en monte contra todas las inclemencias? Si pueden ser diputados, ¿por qué no pueden ser convencionales? (...) ¿por qué, pues, hacer la diferenciación odiosa entre ciudadanos nativos y naturalizados? (DSCD, 1951: 1179). Mientras que en el debate de 1953, el diputado radical O. Santucho argumentaba que “hemos tenido que apartarnos del proyecto en cuanto a las condiciones de elegibilidad exigidas. Si para ser diputado nacional no se exige el requisito de la ciudadanía nativa, nos parece irritante reclamarla para la designación de convencional constituyente” (DSCD, 1953: 2439). En ambos debates, la oposición citó como ejemplos de extranjeros que dieron vitales servicios a la Patria, a Guillermo Brown y Federico Brandsen, mientras que el peronismo justificó su proyecto de excluir a los extranjeros de las convenciones argumentando, en palabras de E. Colom, que era “un sano sentimiento nacionalista”. La forma de elegir a los convencionales también fue asunto de debate entre peronismo y los representantes de los partidos de la oposición, ya que en los proyectos del peronismo se establecía que la elección de convencionales se haría dividiendo a la nueva provincia en tantos distritos electorales como convencionales se eligieran, obteniendo en cada distrito un convencional por la mayoría. Esto fue discutido ampliamente en el debate de 1951, pero fue un punto exacerbado en los debates de 1953 y 1955. Esto se debió a que por la forma de

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Diputado por Corrientes, Unión Cívica Radical Antipersonalista 1946-1952.

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votación establecida, (voto por mayoría) la minoría tenía menos chances de obtener convencionales, de modo que quedarían fuera del armado de la Constitución Provincial. Esto sucedió en el caso de La Pampa y Chaco, donde la oposición no obtuvo ningún convencional y la Constitución resultante fue para ellos de corte corporativista, como explicamos anteriormente. Así, en los debates de 1953 y 1955, esa fue una cuestión de vital discusión para la oposición. Lo que proponían los diputados de los partidos opositores era que la votación fuera traducida en convencionales no por regla de la mayoría sino por proporcionalidad (Abal Medina, 2010) y con la provincia como distrito único. De esa forma, la oposición creía que podría obtener aunque sea una mínima cantidad de convencionales y evitar nuevamente resultados como los de La Pampa y Chaco donde no logró representación. Al respecto, argumentaba O. Santucho: mucho hemos vacilado con respecto al sistema que debe ser preferido para la elección de los convencionales. La representación proporcional es la que más se ajusta a la verdad del sistema representativo. (...) En acto tan trascendental, debe procurarse la concurrencia de todas las opiniones, de todos los núcleos políticos organizados y aspirarse a que la norma fundamental que se dicte sea resultado de la concurrencia de todas las ideas y de todos los intereses (DSCD, 1953: 2439). Otro diputado radical, Emilio Ravignani30, afirmaba también en esos términos: “Sostenemos, constitucionalmente, el sistema proporcional, (...) creemos que esa válvula que significa el escape de las fuerzas de opinión daría más solidaridad entre todos los habitantes que conforman ese territorio” (DSCD, 1953: 2428). En el debate de 1955, su correligionario, el legislador O. Alende hizo un pedido similar: “En el artículo 4° insistimos sobre una auténtica representación de la minoría. El proyecto de la mayoría también reconoce la representación minoritaria, pero entendemos nosotros que (...) deben corresponder un tercio [de los 18 convencionales], al partido que por orden de lista siga en número de votos al de la mayoría” (DSCD, 1955: 458). La oposición también argumentó, como estrategia para poder tener representación en las convenciones constituyentes de las nuevas provincias, que la cantidad de convencionales estipulados era escasa. Con sistema ya no de mayoría sino de

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Diputado por Capital Federal, Unión Cívica Radical 1952-1955.

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representación proporcional, y con más cantidad de convencionales a elegir, la oposición pensaba que tendría mayor representación en las convenciones constituyentes. En el debate de 1951, el diputado conservador Reynaldo Pastor31 se encargó de señalar la escasa proporción de convencionales: por el artículo 5° del proyecto se establece que elegirán quince convencionales para constituir los cuerpos constituyentes de cada uno de los territorios provincializados; vale decir que Chaco, con 455.000 habitantes (...) y La Pampa con 169.000 habitantes, tendrá[n] una convención constituyente compuesta por quince ciudadanos. De modo que no habrá proporcionalidad en esa representación. Esas pequeñas asambleas, por más que estén integradas por personas muy expectables y muy calificadas, van a dar la sensación de un pequeño comité (DSCD, 1951: 1174). En la discusión de 1953, el diputado O. Santucho señaló que una de las modificaciones propuestas al proyecto oficial por el radicalismo era aumentar la cantidad de convencionales para Misiones: nos ha parecido, pues, que la duplicación del número de los convencionales, sin constituir una asamblea demasiado numerosa, dará lugar para la concurrencia de mayor ilustración a fin de que la constitución misionera sea un ejemplo y al mismo tiempo una reacción contra los perniciosos ejemplos de las constituciones de los ex territorios de Chaco y La Pampa (DSCD, 1953: 2439). Otra cuestión que estuvo presente en las discusiones de todos los proyectos, fue el artículo que hacía referencia a la compatibilidad entre los cargos de convencional y cualquier otro poder de la Nación. Este punto estuvo presente en los tres proyectos de provincialización, y en los tres casos la oposición brindó una férrea resistencia, ya que consideraba que si era electo convencional alguien que ya era empleado del Estado, no actuaría con total libertad. En el debate de 1951, R. Pastor señalaba que: el artículo 7° del proyecto declara compatible el cargo de constituyente con el de cualquier miembro de los poderes de la Nación, es decir que pueden ser miembros de esas convenciones constituyentes todos los funcionarios o empleados nacionales (...). Esta especie de cordón umbilical entre la convención constituyente de las provincias nacientes y los poderes públicos de la Nación puede ser motivo de vinculaciones y de obligaciones que no resulten convenientes para el libre desempeño de esas funciones (DSCD, 1951: 1175).

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Diputado por San Luis, Partido Demócrata Nacional 1948-1952.

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Similar argumentación vertió en el recinto legislativo el diputado radical O. Santucho: tampoco hemos coincidido con el despacho de la mayoría en cuanto reclama expresamente que el cargo de convencional es compatible con el de miembro de cualquiera de los poderes de la Nación. (...) El convencional debe gozar de plena independencia y debe actuar en un acto esencial para la formación del Estado, por lo que resulta inconveniente su desempeño por personas que deben contraerse a las funciones que desempeñen dentro de los poderes del Estado nacional (DSCD, 1953: 2439-40). Por último, uno de los puntos de mayor conflicto entre el peronismo y la oposición en los debates fue el alcance de la provincialización. La idea que puso en práctica el peronismo fue la de llevar a cabo una provincialización gradual: primero La Pampa y Chaco, luego Misiones, y finalmente Formosa y los territorios de la Patagonia. En contraste, la oposición exigió con gran ímpetu en insistencia (especialmente en 1951) una provincialización extensiva a todos los territorios nacionales. En el debate de 1951, la mayor discusión radicó en que la propuesta del proyecto oficial establecía la provincialización gradual, comenzando por La Pampa y Chaco, mientras que la oposición reclamaba la provincialización extensiva a todos los territorios nacionales, o al menos aquellos que superasen los 60 mil habitantes (de esa forma, sólo quedarían sin provincializar Santa Cruz y Tierra del Fuego). Al respecto, decía el diputado radical F. Monjardín: “ya he dicho varias veces en mi exposición que estamos de acuerdo, que en buena hora venga la provincialización de dos territorios, pero lamentamos que esa medida no se haga extensiva” (DSCD, 1951: 1166) y “yo estoy fundando una disidencia que se refiere al artículo 1°, fundamental de esta ley (...). Sostenemos que esta ley no puede circunscribirse a dos territorios, sino que debe extenderse a todos.” (DSCD, 1951: 1161). Asimismo, en el debate de 1953, dedicado a la provincialización de Misiones, surgió nuevamente por parte de la oposición el tema de la extensión de la provincialización al resto de los territorios nacionales. No obstante, en ese caso, la exigencia de la oposición fue más moderada en comparación al debate de 1951, donde casi toda la discusión se centró en ese punto. En 1953, argumentaba el diputado radical S. Nudelman: “pero al apoyarlo [al proyecto oficial] quiero también dejar constancia de nuestra aspiración para que, cuanto antes, como lo proyectara, sean convertidos en provincias los territorios de Formosa, Río

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Negros, Neuquén y Chubut, que se encuentran constitucionalmente con el mismo derecho para orientar y dirigir sus propios destinos” (DSCD, 1953: 2442). La oposición basó sus argumentos a favor de una provincialización extensiva en lo establecido por la Ley 1.532 Orgánica de Territorios Nacionales, que establecía 60 mil habitantes como condición suficiente y necesaria para que un territorio fuera convertido en provincia. En cambio, el peronismo proponía una provincialización gradual, sosteniendo que la conmoción a nivel nacional producto de incorporar nueve nuevas provincias al mismo tiempo sería contraproducente.

IV. Consideraciones finales Si bien la oposición tuvo, conforme avanzaban los años del peronismo en el gobierno, cada vez menor representación en el Congreso Nacional, creemos que así y todo insistió en una estrategia que le permitiera cierto control del Poder Ejecutivo. Esto obedeció, por un lado, a la decisión férrea de los diputados de los partidos de la oposición que rechazaron aceptar las propuestas del oficialismo sin una discusión detenida. Y, por otra parte, se vio estimulado por un clima político de controversia que contrarrestaba cualquier intento de uniformidad política al que aspirara el oficialismo. Por esta razón, respecto a la periodización ofrecida por Sebastiani (2005), creemos que a partir de este análisis puede ser matizada, ya que vimos que luego de 1951 los diputados de la oposición, al menos en la discusión parlamentaria en torno a la provincialización de los territorios nacionales, siguió aprovechando el espacio parlamentario para denunciar al partido de gobierno respecto a los proyectos de provincialización en general y la política peronista en general. Si bien la oposición se encontraba en franca minoría frente al peronismo en la Cámara de Diputados Nacionales, al oficialismo no le resultó fácil aprobar sus proyectos de provincialización ante la oposición. Debió sesionar varios días hasta altas horas de la noche cada uno de los proyectos de provincialización, además de tener que responder los distintos cuestionamientos que le realizaron los legisladores pertenecientes a los otros partidos políticos. Como vimos, varios fueron los puntos de los proyectos de provincialización que significaron un elevado nivel de discusión entre el peronismo y sus opositores 41

parlamentarios. El tipo de votación a realizarse en las nuevas provincias, qué partido podía arrogarse el título de padre de la provincialización, y el alcance de la provincialización, fueron los puntos de mayor conflicto. No obstante, cabe preguntarse sobre el punto más discutido: el alcance de la provincialización, esto es, si debía realizarse una provincialización gradual como proponía el peronismo o una provincialización extensiva como objetaba la oposición: ¿cuáles eran los fundamentos de la decisión del oficialismo a favor de una provincialización gradual y la oposición argumentando la necesidad de una provincialización extensiva? ¿Por qué la oposición se opuso tan tenazmente a la gradualidad propuesta por el peronismo? ¿Por qué el peronismo no aceptó provincializar más territorios en los proyectos de 1951 y 1953? ¿El conflicto entre el peronismo y la oposición se basó en el juego de rechazar la legislación proveniente del partido contrario? Nosotros creemos que si bien no es posible negar que seguramente esta cuestión tuviera cierta incidencia, estimamos más importante aún el problema de algunas diferencias conceptuales sustantivas y su puesta en práctica, entre el peronismo y la oposición. Diferencias que llevaban como corolario que la oposición se preocupara por una provincialización extensiva, mientras que el peronismo por una gradual. Estas distintas concepciones, sostenemos, fueron las que diferenciaron al peronismo y los miembros de la oposición en la discusión parlamentaria en torno a la provincialización de los territorios nacionales. Creemos que ellos definieron de distinto modo a la ciudadanía y al federalismo, conceptos que influyeron en su cosmovisión sobre la forma de incorporación de los territorios como provincias autónomas al escenario nacional. Estas diferentes concepciones son las que analizaremos en los siguientes capítulos.

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CAPÍTULO II Ciudadanía política y ciudadanía social durante el peronismo clásico

En el presente capítulo, examinaremos las concepciones de ciudadanía esbozadas por los representantes del peronismo y de la oposición32 en ocasión de los debates parlamentarios en torno a la provincialización de los territorios nacionales. Como mencionábamos anteriormente, para entender las relaciones conflictivas entre el peronismo y los partidos de la oposición en dichos debates, nos parece vital remarcar que entre ellos había diferencias sustantivas de fondo. Aquí sostenemos que fueron esas diferencias de fondo más que el clásico juego de rechazar legislación proveniente del bloque partidario contrario y/o que modifique el status quo, lo que explica que los debates parlamentarios en torno a la provincialización de los territorios nacionales hayan sido tan reñidos. Esas diferencias sustantivas entre el peronismo y la oposición que trabajaremos en estas páginas son las relacionadas con qué entiendía cada uno respecto a la ciudadanía. En la primera parte del capítulo, nos abocaremos a sintetizar las posiciones de la literatura especializada sobre el concepto de ciudadanía en general y la ciudadanía durante el peronismo en particular, señalando los aportes que nos parecen iluminadores para nuestro estudio y cuál sería nuestra contribución a estos temas ya clásicos en la literatura histórica. En segundo lugar, ilustraremos la disquisición teórica acerca de la ciudadanía con el análisis de los diarios de sesiones parlamentarias en torno a la provincialización de los territorios nacionales. En este sentido, la organización interna del capítulo tendrá un eje cronológico, es decir, presentaremos los debates parlamentarios en los cuales se provincializaron la totalidad de los territorios nacionales: en 1951 La Pampa y Chaco, en 1953 Misiones, y finalmente en 1955 Formosa, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego. De esa forma, intentaremos mostrar qué noción de ciudadanía estaba de

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Cuando decimos ‘oposición’ nos referimos a todos los partidos políticos no-peronistas con representación parlamentaria. Como señala M. Sebastiani (2005), el partido de la oposición con mayor representación en el Congreso Nacional en los años del peronismo clásico, era la UCR.

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fondo en los argumentos del peronismo y la oposición, y cómo esas nociones distintas e incluso opuestas, sirvieron a estos bloques para argumentar por qué sí o por qué no debían aprobarse los proyectos de provincialización presentados por el peronismo. Por último, haremos unas breves consideraciones finales sobre las cuestiones aquí trabajadas.

I. Replanteos en torno a la ciudadanía En los debates sobre el concepto de ciudadanía, nos resultan iluminadores estudios como las célebres conferencias de T. Marshall en 1949, Ciudadanía y Clase Social, donde distinguía etapas claramente delimitadas en la conquista de los derechos de ciudadanía: primero, el elemento civil de la ciudadanía en el siglo XVIII, luego los derechos políticos en el siglo XIX, y por últimos los elementos sociales de la ciudadanía en el siglo XX. Este estudio pionero sobre la ciudadanía hegemonizó el debate sobre el tema durante gran parte de la segunda mitad del siglo XX, pero sus argumentos luego fueron revisados y matizados, por ejemplo en Giddens (1996), Kymlicka (2002), Rosanvallon (1999), Peyrou, (2002), entre otros. Las principales críticas a Marshall giraron en torno al etapismo que planteó, ya que ese camino lineal y unidireccional que presentó a partir del caso inglés, no se ajusta a las realidades de otras regiones; asimismo, se le criticó no diferenciar entre derechos individuales y colectivos dentro de la ciudadanía civil, al tiempo que no distinguía los distintos momentos en que se adquirieron derechos de educación y prestaciones económicas dentro de la ciudadanía social. También nos interesan aquí miradas como la de P. Rosanvallon (1999), quien analiza la historia del sufragio universal desde tres tipos de historia: una historia jurídicoinstitucional, una epistemológica, y una cultural. La primera de ellas remite para el autor a la historia del sufragio como objetivo social, la lucha por su reconocimiento. Este abordaje no lo utilizaremos aquí, ya que no resulta adecuado para los objetivos de este estudio, y a su vez requeriría de una investigación con otros archivos y de largo alcance y supondría, finalmente, una revisión profunda de cierto consenso que prima en la literatura en torno a la provincialización. Como señalan Alonso (2010), Ruffini (2006) y Rosciani (2001), entre otros, la provincialización no fue tanto un reclamo hecho desde los territorios, sino más bien una implementación “desde arriba”. Estos investigadores señalan que si bien había sectores que históricamente reclamaban por la provincialización, la mayoría de los actores 44

territorianos veían como un perjuicio el convertirse en provincia, ya que implicaría solventarse autónomamente, abandonando una situación favorable en la que el Estado Central se hacía cargo administrativa y económicamente de los territorios. La segunda dimensión de la historia que analiza Rosanvallon es una en clave epistemológica, en el sentido de ver cómo se conceptualizó el reconocimiento del sufragio y, muy especialmente, el reconocimiento de la validez del sufragio universal como procedimiento óptimo de la toma de decisiones. En este capítulo seguiremos esta línea de análisis, ya que nos centraremos en las discusiones parlamentarias en torno a los proyectos de provincialización, no con una preocupación sobre aquellos aspectos que se derivan tan solo de la competencia partidaria y electoral de ese proceso político, sino atentos a las discusiones de fondo respecto a las nociones de ciudadanía defendidas por el peronismo y la oposición. La tercera dimensión de la historia que presenta Rosanvallon es la cultural, observando a las elecciones una vez que el sufragio universal penetró en las costumbres. Esta es una mirada muy interesante, que podríamos llevar adelante en estudios posteriores. A su vez, la literatura histórica sobre Argentina se ha hecho eco de estas reflexiones y discusiones sobre la ciudadanía. La preocupación por renovar la historia política y el notable desarrollo de los estudios sobre el peronismo clásico confluyeron para problematizar los significados de la ciudadanía en los años peronistas. Dado el énfasis del peronismo en los derechos sociales, analizar las concepciones de la ciudadanía social fue el objetivo de trabajos bien conocidos (Torre y Pastoriza, 2002; James, 2010). No obstante, más recientemente, los historiadores han pasado a ocuparse y debatir el modo en que el peronismo concibió la ciudadanía política. Al respecto, podemos reconocer dos interpretaciones, desde los abordajes teóricos propuestos por P. Rosanvallon, por un lado, autores como Privitellio (2011) y Ajmechet (2012), quienes entienden que la ciudadanía durante el peronismo rompió el anterior ideal de individuo-elector, una conceptualización que estaba presente en la ley Sanz Peña de 1912, para reemplazarla por una idea de individuo pasivo, que respondiera a la voluntad del líder, un individuo que no escapara de los lineamientos de la comunidad organizada. En fin, para esta corriente, una comunidad organizada para la continuidad del líder en el poder sin ningún contrapeso.

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Reconocemos otra corriente que estudia la ciudadanía en las historiadoras que se han ocupado de los derechos políticos femeninos, que como se sabe, fueron aprobados en los primeros años del primer gobierno de J. Perón, en 1947. Apelando a distintos abordajes teóricos, autoras como A. Valobra (2010), S. Palermo (1998), D. Barrancos (2002), C. Barry (2011), han arrojado luz sobre estrategias de integración de las mujeres a la política partidaria y de incorporación a las instituciones republicanas. Nuestro estudio retoma este interés por la ciudadanía en tiempos del peronismo clásico, por su dimensión tanto social como política y busca explorar cómo oficialismo y oposición conceptualizaron al ciudadano/a, y a su vez, iluminar cambios y continuidades con conceptualizaciones previas. Para ello, analizaremos los debates parlamentarios en la Cámara de Diputados Nacionales en torno a la provincialización de los territorios nacionales, ya que en dichos debates el peronismo y la oposición justificaron sus propuestas de provincialización con argumentos en los que identificamos distintas nociones de ciudadanía. En este capítulo intentaremos mostrar que en los distintos debates parlamentarios donde se trataron los proyectos por los cuales se provincializaron la totalidad de los territorios nacionales, los argumentos del peronismo y la oposición, a favor o en contra de dichos proyectos, se diferenciaron por esgrimir en el fondo nociones distintas e incluso contrapuestas de ciudadanía. Así, a lo largo del capítulo, intentaremos rastrear aquellos elementos presentes en los argumentos de los parlamentarios donde podamos esclarecer esas nociones de ciudadanía que consideramos fundamentales para entender los argumentos del peronismo y la oposición a favor o en contra de determinados proyectos de provincialización. Antes de comenzar, cabe hacer una breve aclaración sobre las modalidades constitucionales para sancionar leyes en la Argentina de los años peronistas. A partir de la Constitución Nacional de 1949, la Cámara de Diputados tuvo potestad para emitir proyectos de ley que luego pasaran a la Cámara de Senadores para completar su aprobación. Hasta el momento, solamente el Poder Ejecutivo Nacional y el Senado podían emitir proyectos de ley. Cada una de las Cámaras, desde la reforma constitucional de 1949, da media sanción al proyecto que presenta y es la otra Cámara la que termina de sancionar el proyecto o enviarlo nuevamente con modificaciones a la Cámara original. Una vez 46

aprobado el proyecto en el Congreso, el Poder Ejecutivo Nacional tiene poder de veto sobre él. En nuestro caso de análisis, cabe mencionar que estos proyectos de provincialización respondieron a la iniciativa del oficialismo, ya fuera como resultado de la acción del ejecutivo y sus colaboradores o bien de los legisladores peronistas: el de 1951 fue originado en el Senado a raíz de una carta enviada por Eva Perón peticionando la provincialización de La Pampa y Chaco. Luego el Senado diseñó y aprobó por unanimidad un proyecto de provincialización de lo que serían dichas provincias, el cual pasó a la Cámara de Diputados y fue finalmente aprobado. En 1953, el presidente Juan Domingo Perón envió un proyecto de ley de provincialización de Misiones a la Cámara de Diputados. Una vez aprobado en esa Cámara, el proyecto pasó al Senado, donde fue aprobado. Por último, en 1955, también fue el presidente Juan Domingo Perón quien envió un proyecto de provincialización del resto de los territorios nacionales (Formosa, Río Negro, Neuquén, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego). En ese caso el presidente envió el proyecto a la Cámara de Senadores, una vez aprobado allí pasó a Diputados, donde se lo revisó y envío con modificaciones nuevamente al Senado. Allí se aceptaron las modificaciones y finalmente fue aprobado. De esa manera, en el curso de los años 1951-1955, el peronismo llevó a cabo la monumental tarea de provincializar todos los territorios nacionales, un proceso complejo y con consecuencias que no podían preverse de antemano, motivo que frenó anteriores intentos de administraciones radicales y conservadoras. No obstante, a pesar de haberse aprobado las leyes de provincialización de la totalidad de los territorios, la última tanda de provincializaciones, esto es la del año 1955 –que contemplaba Formosa, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego–, no se hizo efectiva, a raíz del golpe de Estado de septiembre de 1955. Fue recién bajo la presidencia de Frondizi que los territorios provincializados en último lugar se organizaron finalmente como provincias (salvo Tierra del Fuego, que recién se provincializó en 1990), sancionando sus constituciones provinciales y eligiendo gobernadores mediante sufragio universal. En este sentido, el avance de la organización provincial de los territorios no quedó exento de la inestabilidad política que caracterizaría al país en la segunda mitad del siglo XX. En este capítulo, a partir de nuestro interés por la cuestión de la ciudadanía, hemos podido descubrir en nuestra investigación que la discusión en torno a los derechos políticos 47

de los habitantes de los territorios nacionales no estuvo totalmente subsumida en los debates sobre la provincialización. Sino que en verdad la excedió y más precisamente la anticipó. En efecto, los derechos políticos de los territorianos para participar en la política nacional fueron reconocidos por primera vez en la reforma constitucional de 1949. En virtud de la misma, los adultos mayores residentes en los territorios nacionales pudieron votar en las elecciones presidenciales 33. Vemos que en los territorios nacionales hubo un proceso distinto al vivido por las catorce provincias preexistentes a la organización nacional plasmada en la aprobación de la constitución de 1853. En las provincias surgidas en la primera mitad del siglo XIX, que se organizaron en tiempos de la Confederación, sus habitantes gozaron en primer lugar de los derechos políticos a escala provincial y, recién una vez conformado el Estado-Nación, el derecho a nivel nacional. En esos casos, los habitantes contaron con una experiencia del ejercicio de sus derechos cívicos a escala provincial, que preexistió a la nacional. En contraste, en los territorios, los habitantes se convirtieron en ciudadanos de la nación antes de ser ciudadanos de sus localidades, ya que votaban en las elecciones presidenciales pero no elegían a su gobernador. Recién con la provincialización de los territorios, esos habitantes gozaron de los derechos políticos a nivel provincial al elegir sus propias autoridades, que hasta el momento eran elegidas por el Estado central.

II. Los territorianos y sus derechos a la participación política nacional: la Reforma constitucional de 1949 Hasta la llegada del peronismo al gobierno, el ámbito de participación política al que tenían acceso los habitantes de los territorios nacionales era el ámbito municipal. En los municipios de más de mil habitantes, los adultos mayores elegían un consejo municipal, aunque en la práctica el funcionamiento de los municipios no fue un ámbito exento de controversias, fraudes y en muchos casos, pese a superar los mil habitantes, las elecciones no se realizaban (Rosciani, 2001). A nivel territorial estos habitantes no tenían derecho de participación electoral, pues al gobernador lo elegía el Estado Central y nunca se instalaron

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El nuevo artículo de la Constitución Nacional de 1949 que habilita a los territorianos a votar en las elecciones presidenciales es el artículo 82 que dice: “El presidente y el vicepresidente de la Nación serán elegidos directamente por el pueblo y a simple pluralidad de sufragios, formando con este fin las provincias, la Capital Federal y los territorios nacionales un distrito único. (...)”.

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las Legislaturas territoriales contempladas por la Ley n° 1.532 del año 1884. Tampoco tenían participación política a nivel nacional, pues no estaban habilitados para participar en las elecciones presidenciales ni legislativas. No obstante, esta situación cambió a partir de la reforma constitucional de 1949. Allí, a la vez que se establecía la posibilidad de reelección presidencial, se establecía que la elección sería directa y con el país como distrito único formado por las provincias, la Capital Federal y los territorios nacionales. Así, los habitantes de los territorios participaron por primera vez en las elecciones presidenciales en las elecciones de noviembre de 1951. Si bien es la Constitución de 1949 la que otorgó por primera vez el derecho al voto a nivel nacional a los territorianos, sorprendentemente hasta donde hemos podido constatar, no encontramos referencia a este punto en los diarios de sesiones de la Convención Constituyente. Cabe aclarar que los debates constituyentes componen un corpus muy extenso, con más de 700 páginas, carente de un índice temático y de un tratamiento lineal de los artículos de la nueva Constitución. Respecto al artículo 82, que permite la participación de los territorianos en las elecciones presidenciales, no suscitó discusiones (hasta donde pudimos ver) el hecho de que fueran habilitados a votar. En cambio, lo que los representantes de la oposición objetaban era que para la elección presidencial el país se concibiera como un distrito único –pues juzgaban que así ganaría el candidato que obtuviera más votos en los grandes centros urbanos, donde se concentraba casi el 75% de la población del país–, y respecto a la posibilidad de reelección presidencial. Por otro lado, en 1951 se sancionó una nueva ley de sufragio, mediante la cual se creó la figura del delegado territorial. Esto es, un delegado de los territorios en la Cámara de Diputados, que tendría voz pero no voto en la Cámara aunque sí en las comisiones. Así, nuevamente, una ampliación de los derechos políticos de los territorianos tuvo lugar antes de la provincialización de los territorios nacionales. Ahora nos concentraremos en el análisis de los diarios de sesiones parlamentarias, para reconocer las nociones de ciudadanía que sostuvieron el peronismo y la oposición en sus argumentos. Como veremos, ellas se encontraron vinculadas a la discusión por una provincialización acotada y gradual, sostenida por el oficialismo, frente a una extensiva, postulada por la oposición.

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III. La provincialización de Chaco y La Pampa en 1951 El 21 de junio de 1951, Eva Perón envió una carta al Senado de la Nación, en su carácter de presidenta del Partido Peronista Femenino (PPF), peticionando la provincialización de los Territorios Nacionales de La Pampa y Chaco. Allí, decía que estos territorios, además de cumplir con los requisitos legales para convertirse en provincias estipulados por la Ley orgánica n° 1.532 de Territorios Nacionales34, esto es, superar los 60 mil habitantes, también contaban con recursos económicos y una cultura cívica tal para constituir una unidad autónoma e incorporarse a la vida de la Nación Argentina. A partir de esta petición de Eva Perón, se discutió un proyecto en el Senado para convertir en provincias a La Pampa y Chaco, que fue aprobado por unanimidad el 5 de julio de ese mismo año (cabe recordar que el peronismo tenía mayoría absoluta en dicha Cámara). Luego de la media sanción del Senado, el proyecto pasó a Diputados, donde el peronismo tuvo que confrontar con una aguerrida oposición que bregaba por una provincialización extensiva a todos los territorios, o por lo menos a los que superaran los 60 mil habitantes. Aquí sostenemos que estas distintas posturas frente a la provincialización, la del peronismo acotada a La Pampa y Chaco, mientras que la oposición a favor de una extensiva a la mayoría o todos los territorios, se explican en gran medida a partir de las distintas nociones de ciudadanía que unos y otros defendieron en el fondo de sus argumentos. A la luz de los diarios de sesiones parlamentarias, podemos decir, (aún a riesgo de esquematizar), que la oposición defendía una noción de ciudadanía eminentemente política: ciudadano es aquel individuo que puede votar y ser votado. Para la oposición, este estatus de ciudadanía era la condición de posibilidad para que un individuo pudiera acceder a los derechos sociales; en otras palabras, para ellos la ciudadanía política es condición de posibilidad de la ciudadanía social. En contraposición, el peronismo no definía a la ciudadanía como relaciones políticas atadas al voto, sino que la ciudadanía es ante todo definida por la esfera social. Ciudadano es quien tiene sus derechos sociales satisfechos, de

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El artículo 4° de la Ley 1.532 de Territorios Nacionales indicaba que: “Cuando la población de una Gobernación alcance a sesenta mil habitantes, constatados por el censo general y los censos suplementarios sucesivos, tendrá derecho para ser declarada provincia argentina”.

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modo que el aspecto social de la ciudadanía es condición de posibilidad de la ciudadanía en clave política. Para el radicalismo, como mencionamos antes, la ciudadanía se define primordialmente por el ejercicio cívico, por eso el diputado radical Federico Monjardin35 argumentó en el debate parlamentario que la situación de los territorianos reflejaba una ciudadanía restringida o incompleta. Dicho diputado afirmaba que aquellos que nacieran o habitaran en los territorios eran ciudadanos incompletos porque: a) sólo tenían acceso a la votación a presidente (a partir de la reforma constitucional de 1949); b) no tenían representación en la Legislatura, ya que sus delegados tenían voz pero no voto; y c) no elegían a sus gobernadores sino que los establecía el poder central. De allí la necesidad que veía la UCR de convertir en provincia no sólo a La Pampa y Chaco, sino también al resto de los territorios nacionales, para que así todos los territorianos fueran ciudadanos en virtud del voto tanto para la elección de las autoridades nacionales, como para las de su propia jurisdicción. Decía F. Monjardin sobre la diferencias entre ciudadanos completos de las provincias y ciudadanos incompletos de los territorios nacionales: Los nacidos y habitantes en aquellas regiones de la República consideradas provincias gozarán de los plenos derechos de los argentinos, de los derechos políticos que son el fundamento de la organización social; y aquellos que nazcan o habiten en los territorios seguirán en la condición de argentinos por el nombre, pero no participarán, como deseamos que participen, en el desenvolvimiento de la República” (DSCD, 1951: 1149). Para la oposición, el proyecto de provincialización del oficialismo, que proponía convertir en provincias a La Pampa y Chaco era un proyecto injusto, porque dejaba de lado a territorios que legalmente, en virtud de la Ley n° 1.532 de territorios nacionales, debieran ser provincializados, ya que superaban el requisito de 60 mil habitantes. Lo que proponían los representantes de los partidos de la oposición era que si no se provincializaban todos los territorios, al menos sí aquellos que superaran el requisito demográfico de la citada Ley 1.532. De esa forma, para la oposición, al menos deberían provincializarse también Misiones, Formosa, Río Negro, Chubut y Neuquén.

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Diputado por Buenos Aires, UCR 1948-1952.

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En esta postura de la oposición a favor de una provincialización extensiva, reconocemos una noción que no sólo pone el acento en el cumplimiento acabado de leyes preexistentes, sino en una concepción de ciudadanía que acentúa la centralidad de los derechos políticos. Entendemos que para la oposición, ciudadano era aquel que podía votar y ser votado, siendo ese el piso mínimo sobre el cual poder avanzar en la conquista de otros derechos. Por esto, sostenemos, la oposición argumentaba a favor de una provincialización extensiva, porque lo central para ellos en la ciudadanía era el derecho de votación: “se es o no se es ciudadano, se tienen o no se tienen derechos políticos; se es argentino en la plenitud del concepto, o no se es” (DSCD, 1951: 1156 el subrayado es nuestro). Ante esta crítica de la oposición al proyecto oficial proveniente del senado por lo acotado de su escala, el peronismo reconocía que lo mejor sería provincializar todos los territorios, pero que ello implicaría integrar nueve nuevas provincias a las originales catorce, lo que podría traer consecuencias imprevisibles y desastrosas para la integración nacional. Al respecto argumentaba el diputado peronista Vicente Bagnasco 36: de la noche a la mañana, no podemos plantear un problema de difícil solución integrando al país con nueve provincias nuevas. No es posible hacerlo sin realizar un acto de audacia, cuyas consecuencias no son previsibles. En nuestra acción hemos obrado en forma paulatina, comenzamos por la reforma constitucional, seguimos con la reforma de la ley electoral y ahora tratamos este proyecto de provincialización (DSCD, 1951: 1166). Para el peronismo, lo central en la definición de la ciudadanía no radicaba en el derecho a votar y ser votado, sino en los derechos sociales. De esta forma, para el peronismo el ciudadano no era sólo un sujeto que participaba de contiendas electorales, sino sobre todo y antes que nada, aquel quien tuviera sus derechos sociales satisfechos. En este sentido, como afirma Daniel James: el discurso peronista negó la validez de la separación, formulada por el liberalismo, entre el Estado y la política por un lado y la sociedad civil por el otro. La ciudadanía ya no debía ser definida más simplemente en función de derechos individuales y relaciones dentro de la sociedad política, sino redefinida en función de la esfera económica y social de la sociedad civil (James, 2010: 29-30).

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Diputado por Buenos Aires, Partido laborista e independiente 1946-1951

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Así, ante los pedidos de la oposición por una provincialización extensiva, el peronismo argumentaba que era necesario un proceso gradual en un triple sentido 37. En primer lugar, una gradualidad en el sentido de que primero debían extenderse los beneficios sociales de la ‘Nueva Argentina’ a todos los territorios nacionales, revertir años de atraso social y recién una vez afianzada la dimensión social de la ciudadanía, avanzar en pos de derechos políticos expresados en la provincialización. Sobre el cambio en referencia a los derechos sociales, afirmaba el diputado Alcides Montiel 38 “los obrajeros de Chaco, lo mismo que los Mensú de Misiones y que los obrajeros de los cañaverales del Norte, no han tenido ninguna protección durante todo el tiempo que duró su explotación hasta el advenimiento de la revolución justicialista y redentora” (DSCD, 1951: 1196). Respecto a la dimensión social de la ciudadanía, los representantes peronistas remarcaban el cambio cualitativo que significó en los territorios nacionales la ‘Nueva Argentina’ del peronismo. Señalaban la llegada de los derechos sociales del trabajo urbano y rural como una muestra inobjetable de la nueva realidad abierta por el gobierno de J. Perón. Asimismo, argumentaban que el desarrollo social de los territorios había sido dejado de lado por los gobiernos anteriores. Para el peronismo, los territorios nacionales fueron espacios olvidados ya que como hasta el momento no aportaban votos en las contiendas electorales, no le fue necesario al radicalismo y el conservadurismo gastar recursos en ellos. En cambio, decían los diputados peronistas, a partir de 1946 el gobierno nacional se preocupó por el desarrollo y bienestar social de los territorios, en el marco de la justicia social. De ese modo, argumentaban, el aspecto social fue el primer avance del peronismo en los territorios, y recién cumplido este objetivo podía avanzarse en materia de derechos políticos. La segunda gradualidad que operó en el proyecto de provincialización del peronismo radicó a nuestro entender en que primero se convertirían en provincias aquellos territorios que no sólo superen los 60 mil habitantes, como marcaba la Ley n° 1.532, sino que además reunieran condiciones suficientes para poder solventar exitosamente una vida como provincia autónoma. Por ello la provincialización comenzó con La Pampa y Chaco, porque superaban ampliamente el requisito demográfico, y a su vez tenían importantes recursos

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No lo dicen de esa forma los diputados peronistas, sino que hablan de gradualidad, nosotros acá, para facilitar el trabajo analítico, separamos la gradualidad en tres aspectos. 38 Diputado por Buenos Aires, Partido laborista e independiente 1946-1948.

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humanos y económicos para ser un espacio autónomo del Estado central. En este sentido, afirmaba el diputado peronista E. Colom: “hoy daremos autonomía provincial a dos territorios nacionales, y si bien es cierto que nos sería más grato hacerlo para todos los territorios que se encuentran en iguales condiciones, lo haremos, en su oportunidad, paso a paso y acabadamente” (DSCD, 1951: 1149, el subrayado es nuestro). En este punto es importante traer a colación un aspecto de debate que se combinó con el tema de la ciudadanía, la idea de Nación. En el curso del debate por la provincialización de La Pampa y Chaco, un tema que causó gran enfrentamiento entre el peronismo y la oposición fue si provincializar o no Misiones. La oposición señalaba que dicho territorio tenía un pasar económico por demás portentoso y grandes recursos humanos, reuniendo incluso más población y recursos que La Pampa, por lo que no encontraban motivos para postergar la provincialización de Misiones. Por su parte, el peronismo, aún cuando reconocía la validez de este argumento, entendía que el problema consistía en que allí era aún demasiado importante la cantidad de inmigrantes no asimilados. Así lo expresaba el diputado E. Colom: lo que el señor diputado Monjardin [radical] ignora es el problema que la inmigración extranjera plantea al territorio de Misiones, cuya población está formada por un gran contingente de europeos, aún no asimilados definitivamente. Cuando esta población se asimile, habrá llegado el momento de dar autonomía al territorio de Misiones (DSCD, 1951; 1149). Así, como señala M. Ruffini (2011), en el ideario peronista la nación era una “unidad de destinos” que debía ser defendida de los elementos extranjeros que atentaban contra sus intereses. Por eso argumentaban los diputados peronistas que Misiones no debía ser provincializada en ese momento, sino recién cuando su población fuera asimilada, por medio de la expansión de la ciudadanía en clave social. Al respecto, fueron muy reveladoras las palabras del Ministro de Asuntos Públicos en el debate en el Senado: “[la provincialización se realizará para] ensanchar la nación sobre sí misma” (DSCS, 1951; 480). Vemos que en la argumentación del peronismo está presente la idea de convertir en provincias a los territorios que efectivamente fueran nacionales. Mientras tanto, como en el caso de Misiones, sus habitantes quedan al margen de la ciudadanía política local por posponerse la provincialización; pero sí tendrían la protección del aspecto social de la ciudadanía. De modo que las mejoras en las condiciones laborales y salariales, estatuto del 54

peón, cajas de previsión social, entre otros derechos sociales, no fueron exclusivos de los ciudadanos políticos, sino que fueron extensivos a los habitantes. En ese aspecto se ve la prioridad que ponía el peronismo en este debate parlamentario sobre la cuestión social, definiendo al ciudadano no sólo por lo cívico, sino principalmente por los derechos sociales en un marco de justicia social. Finalmente, observamos en los argumentos del peronismo una gradualidad consistente en los pasos previos para llegar a la provincialización: primero, a partir de la reforma constitucional de 1949, la habilitación de los territorianos para participar en las elecciones presidenciales. Luego, fruto de la reforma de la Ley Electoral de 1951, la creación de la institución de los delegados representantes de los territorios en la Cámara de Diputados Nacionales, con voz y sin voto. Una vez en práctica estos nuevos resortes, se inicia la provincialización, comenzando por La Pampa y Chaco para seguir sobre la base de esa experiencia con la provincialización a posteriori del resto de los territorios. Por último, en la votación del proyecto, triunfó la postura del peronismo de provincialización de La Pampa y Chaco, sin provincializar por el momento los restantes territorios. No obstante, esta discusión en la que vimos que de fondo existían nociones distintas e incluso contrapuestas de ciudadanía entre el peronismo y la oposición, se reeditó en el proyecto de provincialización de Misiones del año 1953 que analizaremos a continuación.

IV. La provincialización de Misiones en 1953 Antes de avanzar con el análisis, creemos que es menester señalar algo muy notorio en dicho debate: hubo allí una variedad de voces muy superior a la presente en el debate de 1951, ya que además de los tradicionales diputados, participaron mujeres en calidad de diputadas nacionales, y también los delegados de los territorios nacionales, que tenían voz pero no voto, lo que no les impidió participar activamente en el curso del debate. La situación de Misiones había sido uno de los principales puntos de discusión en el debate por la provincialización de La Pampa y Chaco, ya que, como explicamos páginas atrás, la oposición argumentaba que no había razón alguna para posponer su provincialización, en virtud de poseer incluso más población y mayores recursos económicos que La Pampa. A esto, el peronismo respondió en ese momento que Misiones 55

no se provincializaría aún porque tenía un porcentaje muy elevado de extranjeros no asimilados. En la lectura del peronismo, recién cuando aquéllos fueran asimilados podría concretarse la provincialización. Aquí podemos ver nuevamente las distintas nociones de ciudadanía que presentábamos anteriormente, ya que mientras que la oposición ponía el foco en los derechos políticos de los territorios como forma de asimilación de los extranjeros, el peronismo revertía los argumentos: recién cuando esos sujetos fueran asimilados e integrados, a partir del acceso a derechos sociales, podría pensarse en derechos políticos para ellos. Como venimos sosteniendo hasta el momento, para el peronismo el aspecto social de la ciudadanía precede al aspecto político, mientras que para la oposición es lo diametralmente opuesto. En el curso del debate parlamentario, la delegada Pineda de Molins 39, representante del peronismo, argumentaba que recién con la Revolución Peronista los extranjeros fueron asimilados a la Nación, ya que antes de la llegada del peronismo al poder, los territorianos naturales y extranjeros fueron olvidados por los gobernantes. Al respecto se preguntaba la delegada: “¿cómo iban a pensar en argentino estos criollitos si vivían sin el amparo de la patria?” (DSCD, 1953: 2430). La delegada afirmaba que la asimilación se logró con el peronismo, gracias a la justicia social inaugurada en la presidencia de J. Perón, una justicia social expresada en los beneficios sociales para trabajadores urbanos y rurales, construcción de puentes y caminos para facilitar comunicaciones y comercio (Rosciani, 2001; Ruffini, 2006), mejoramiento substancial de los salarios reales, obras sociales y cajas de previsión (Torre y Pastoriza, 2002), a la vez que un nuevo lugar simbólico para aquellos sectores antes invisibilizados por las clases dominantes (James, 2010). Respecto a este cambio hacia una ‘Nueva Argentina’ de justicia social, decía la delegada Pineda de Molins: los extranjeros fueron asimilados cuando la justicia social iluminó los horizontes de la tierra de sus fatigas, cuando el trabajo se dignificó, cuando se obligó al capital a humanizarse, porque antes el pueblo no conocía otra bandera que la de sus dolor, ni otros ideales que su santa rebeldía para sortear la amenaza constante del látigo y huir” (...) La provincialización de Misiones es un hecho histórico producido por el trabajo y el progreso creado en condiciones únicamente posibles por el justicialismo. (...) El General Perón, antes de promover el instrumento de la ley

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Delegada por Misiones, Partido Peronista 1952-1955.

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[de provincialización], creó las bases y condiciones para que esa ley pueda ejercerse con efectividad (DSCD, 1953: 2430-2433). Similares argumentos utiliza la delegada peronista Elena Fernícola, quien decía: por el abandono de las autoridades, los extranjeros enseñaban a sus hijos no a pensar ya en criollo, sino a conservar las tradiciones de la nación lejana de donde provenían. Este fenómeno, felizmente superado por las previsiones del general Perón y la obra educacional portentosa de la señora Evita, tuvo en algunos momentos aspectos alarmantes, y no porque los extranjeros fueran desagradecidos a la tierra que les ofrecía la oportunidad de una nueva vida (...) ¿Cómo iban a pensar en argentino estos criollitos sufridos si vivían sin el amparo de la patria? (DSCD, 1953: 430). Por otro lado, el desempeño de la oposición a lo largo del debate fue interesante, porque hubo un nivel bajo de discusión con el oficialismo, a comparación de los altos niveles de discusión en ocasión del proyecto de 1951 y en 1955. En este caso, sus disidencias fueron más bien de forma: proponían modificar y eliminar algunos artículos 40, y no hubo una insistencia tal como la de 1951 por extender la provincialización al resto de los territorios41. Finalmente, para no entorpecer la provincialización de Misiones, la oposición aceptó el proyecto oficial, si bien aclaró que entendía que los diputados de la mayoría no pudieron responder satisfactoriamente a los cuestionamientos que les hicieron al proyecto oficial. A lo largo del debate, la oposición resaltó continuamente que Misiones fue injustamente relegada cuando se provincializaron La Pampa y Chaco, ya que superaba ampliamente el requisito de 60 mil habitantes e incluso poseía más población que La Pampa. Señalaban además que la injusticia con Misiones era de larga data, ya que al momento de la Revolución de Mayo de 1810 Misiones había reconocido la Junta de Buenos Aires y envió diputados. Posteriormente, hacia 1820, Misiones formó parte de la región del litoral federalista, como una provincia autónoma, e incluso tuvo representantes

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La oposición propone modificar los artículos 4°, 5°, 6°, 7°, 9° y 23°, y suprimir los artículos 14°, 20°, 21°. Estas modificaciones fueron rechazadas en la votación. 41 Al respecto, decía el diputado radical O. Santucho “en esta ocasión no repetiremos nuestra protesta por la postergación que sufren los territorios de Río Negro, de Formosa, del Chubut y de Neuquén. Tengo la seguridad de que la mayoría no podrá mantener por mucho tiempo su conducta desoyendo los justos requerimientos de tan progresistas territorios, y de que en un porvenir próximo la Argentina se integrará exclusivamente con organismos provinciales, en el ejercicio de su autonomía, y los ciudadanos de la República quedarán equiparados en el uso y goce de los derechos que les confiere tan eminente título” (DSCD, 1953: 2437).

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en el Congreso de 1824-27. Sin embargo, ante los problemas de límites con Paraguay y posibles incursiones desde Brasil, Misiones fue anexada a la provincia de Corrientes. Cuando se sancionó la Ley orgánica n° 1.532 de Territorios Nacionales, en 1884, Misiones adquirió nuevamente sus límites anteriores separada de Corrientes, pero ya no como provincia sino como un territorio nacional. De esta forma, para la oposición, Misiones estaba en una condición de atraso injustificado, ya que en el pasado había sido una provincia. Por lo tanto, la extensión de la ciudadanía a través de la provincialización era para ellos un trámite que no podía demorarse, ya que es la forma de integrar a los habitantes como ciudadanos de la Nación. En contrapartida, como señalábamos anteriormente, el peronismo sostenía que antes de la extensión de derechos políticos a Misiones fue necesario aguardar a que los beneficios sociales de la ‘Nueva Argentina’ fueran efectivos allí, logrando asimilar a la población extranjera mediante el aspecto social de la ciudadanía y recién cumplido ese piso avanzar con los derechos políticos en clave de provincialización. Así, respecto a este debate parlamentario, vemos que aquí también se sostiene nuestra idea de que en los argumentos del peronismo y la oposición pueden rastrearse distintas y encontradas nociones de ciudadanía. Para la oposición era a partir de los derechos políticos desde donde podía construirse una comunidad social, mientras que para el peronismo los derechos sociales eran la condición de posibilidad de los derechos políticos.

V. La provincialización de Formosa, Neuquén, Río Negro, Chubut y Santa Cruz en 1955 Antes de avanzar con el análisis, cabe mencionar que el proyecto de provincialización fue iniciado por el Poder Ejecutivo Nacional, se le dio curso en el Senado, luego pasó a la Cámara de Diputados, donde se lo envío con modificaciones nuevamente al Senado y allí finalmente fue aprobado. El proyecto, además de provincializar los territorios antes nombrados, también suprimía las Gobernaciones existentes: la de Comodoro Rivadavia y la de Tierra del Fuego, repartiendo esos espacios entre las nuevas provincias. La Gobernación Militar de Comodoro Rivadavia fue dividida entre Chubut y Santa Cruz, mientras que la Gobernación Marítima de Tierra del Fuego, junto a la porción antártica y las islas del Atlántico Sur, formaron una nueva provincia junto a Santa Cruz. 58

Aprobado este proyecto, se finalizó el proceso de provincialización iniciado en 1951, teniendo como resultado la provincialización de la totalidad de los espacios dependientes del Estado central, los territorios nacionales y las Gobernaciones. No obstante, esta última fase de provincialización sólo se llevó adelante “en los papeles”, ya que no pudo concretarse de hecho por la inminencia del golpe militar de septiembre de ese año. Durante la dictadura militar que gobernó el país entre 1955-1958, se dio marcha atrás con estas últimas provincializaciones. Recién con el retorno a lo que se ha dado en llamar (dada la proscripción del peronismo) semi-democracia en 1958, asumió Frondizi como presidente y se convirtieron en provincias esos espacios, con la excepción de Tierra del Fuego, que recién fue provincializada en 1990. A lo largo del debate, reconocemos, al igual que en los debates precedentes, argumentos del oficialismo y la oposición que nos permiten identificar las distintas nociones de ciudadanía que sostenía cada uno y que influyeron en qué tipo de provincialización apoyaban. Lo novedoso de este debate es que ya no hubo lugar para una discusión en torno a una provincialización acotada o extensiva como en los debates anteriores, ya que aquí el proyecto del peronismo comprendía a todos los restantes territorios. Quizás sea debido a eso que allí la discusión no estuvo centrada con un telón de fondo principal en torno a nociones de ciudadanía, sino como veremos en el siguiente capítulo, en torno al federalismo. No obstante, mostraremos los elementos en torno a las definiciones de ciudadanía aquí presentes. A lo largo del debate parlamentario, los representantes peronistas señalaban el cambio cualitativo que representó el acceso de Juan Domingo Perón a la presidencia y la llegada de los beneficios sociales del peronismo a los territorios que se proponían provincializar. Señalaban los beneficios salariales de los trabajadores urbanos y rurales, unidos a la protección social, también remarcaban las obras públicas del gobierno peronista en dichos territorios, merced a los planes del Primer y Segundo Plan Quinquenal. Así, el diputado peronista Juan Cornejo Linares42 afirmaba que “merced a esta efectiva obra de gobierno los territorios nacionales han progresado en el orden económico y social en los últimos diez

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Diputado por Salta, Partido Peronista 1952-1958.

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años, en una proporción mayor a la que corresponde a los años anteriores de este siglo, tal como lo reflejan las estadísticas” (DSCD, 1955: 463). Nuevamente, vemos que para el peronismo los derechos políticos de la ciudadanía requerían tener una base previa constituida por el aspecto social de la ciudadanía, de modo que recién cuando la situación de atraso en materia social y económica de esos espacios fue –a juicio del peronismo– revertida, se pusieron en práctica los mecanismos para convertirlos en provincias autónomas. Al respecto señalaba la delegada peronista E. Fadul: ya no son poblaciones analfabetas las territorianas. Y es indudable e indiscutible que la Argentina ha cambiado fundamentalmente en los últimos dos lustros; se han abolido las distancias: los aviones, los trenes y los automotores entrelazan a los pueblos argentinos; la radiocomunicación une instantáneamente a los habitantes de un ángulo al otro del país (DSCD, 1955: 442) No podría poner término a esta sumaria exposición de fundamentos en los cuales se edifica esa inquietud de los territorios nacionales tan fiel y exactamente interpretada por el Poder Ejecutivo de la Nación, al delinear este proyecto de ley que vamos a aprobar, sin antes destacar la labor que realiza en los territorios mencionados la Fundación Eva Perón, como así la humanitaria acción cumplida por todos los ministerios nacionales en los territorios. (...) La paz y la felicidad de los obreros ratifica la fidelidad con que el Ministerio de Trabajo y Previsión asegura las leyes del trabajo en los territorios nacionales. Salud pública, sin escatimar esfuerzos humanos, levanta hospitales, policlínicos, etcétera (DSCD, 1955: 453). Asimismo, en los argumentos del peronismo entró en juego la gradualidad de la provincialización que planteaba el peronismo desde el debate de 1951, una gradualidad que nosotros identificamos en tres sentidos. En esta dirección, es muy reveladora la intervención del diputado peronista Cornejo Linares: comenzamos con la reforma de ley electoral, posibilitando a los territorianos, hasta entonces considerados metecos, para intervenir en la elección de presidente y vicepresidente de la Nación, derechos que sin razón valedera les había sido negado. Se le concedió asimismo el derecho, hasta ese momento también siempre postergado, de elegir representantes ante la Cámara de Diputados de la Nación. Luego, el Congreso peronista, en 1951, provincializó los territorios de La Pampa y Chaco [...]. La flamante provincia de Misiones tiene la suerte de seguir a sus dos hermanas en este proceso de reivindicación política, recibiendo sanción definitiva el proyecto de provincialización en diciembre 4 de 1953. Pero no para aquí la preocupación de la revolución justicialista por los territorios nacionales, ya que el 28 de julio de 1954 se dio sanción a la nueva ley orgánica de los territorios nacionales n° 14.315, que importó un 60

verdadero progreso en la vida institucional de los mismos. De ahí a la completa autonomía no había más que un paso. [...]. Fruto de la preocupación del Poder Ejecutivo es el proyecto de ley que consideramos aquí (DSCD, 1955: 462). Finalmente, el proyecto tratado en Diputados fue devuelto al Senado con modificaciones (al respecto ver Capítulo III), donde fue finalmente aprobado. Así, la provincialización se llevó a cabo convirtiendo en provincias a la totalidad de los territorios nacionales, extendiendo la ciudadanía política en todos los niveles a la totalidad del territorio nacional. Con la provincialización llevada adelante por el peronismo de manera gradual, la Nación Argentina pasó a estar formada por 22 provincias y un distrito federal (ver anexo n°1).

VI. Consideraciones finales En este capítulo analizamos los diarios de sesiones parlamentarias referidos a los debates en torno a los proyectos destinados a convertir en provincias la totalidad de los territorios nacionales: en 1951 La Pampa y Chaco, en 1953 Misiones, y en 1955 los restantes territorios: Formosa, Río Negro, Neuquén, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego. No obstante, nuestro interés no radicó en analizar el proceso provincializador en sí, sino que nos valimos de ese caso histórico para poner en discusión un concepto muy importante y a la vez escurridizo para la teoría política: la noción de ciudadanía. Así, intentamos mostrar que en dichos debates parlamentarios las discusiones entre el peronismo y la oposición se debieron no tanto al clásico juego de rechazar toda legislación proveniente del partido opositor. Fundamentalmente, las discrepancias surgieron del hecho de que se trataba de un tema muy complejo que administraciones anteriores, tanto radicales como conservadoras, habían dejado sin resolver. Creemos que principalmente hubo diferencias sustantivas en el pensamiento de los bloques parlamentarios del oficialismo y la oposición. Fue en esas diferencias donde se fundaron las distintas propuestas y argumentaciones alrededor de las provincializaciones. Entre esas diferencias, en este capítulo nos acotamos a las distintas nociones que el peronismo y la oposición defendieron alrededor de la concepción de ciudadanía. En este sentido, una pregunta que articuló nuestro capítulo fue ¿Quién era el ciudadano para el peronismo y para la oposición? ¿Desde dónde definirlo? Encontramos, analizando 61

los diarios de sesiones parlamentarias, que para la oposición el ciudadano era aquel que podía votar y ser votado, una ciudadanía definida en clave política que constituía la base para avanzar en derechos de otro tipo. Sin participación política, para la oposición, no habría ciudadanía posible, ya que es su condición de posibilidad. En este sentido, sostenemos que la oposición entendía a la ciudadanía, (si bien no podemos decir que fueran lectores de él), a la manera de T. Marshall, quien justamente dio sus celebres conferencias sobre ciudadanía en el año 1949; ya que para ellos, primero tienen lugar los derechos políticos y luego sobre esa base los derechos sociales, de allí que argumentaron en pos de una provincialización extensiva en 1951, en el sentido de primero dar derechos políticos y recién una vez conseguidos avanzar con los derechos sociales. Esta noción de conquista de derechos de ciudadanía por etapas, propia del argumento de T. Marshall, también es útil para entender la postura del peronismo, aunque en sentido inverso al de la oposición. Para el peronismo, en primer lugar debían extenderse los derechos sociales y económicos, y una vez extendido así el aspecto social de la ciudadanía, avanzar con los derechos políticos. De esta forma, en el argumento peronista vemos una noción de ciudadanía donde lo social ocupa un lugar central, al punto de ser la condición de posibilidad de la ciudadanía en clave política. Por eso en los debates parlamentarios los representantes peronistas argumentaban a favor de una provincialización gradual de los territorios, porque en primer lugar esos espacios debían poseer la plenitud de los derechos sociales, una tarea que para ellos, la ‘Nueva Argentina’ estaba llevando adelante. A esta postura del peronismo a favor de una provincialización gradual, la dividimos en tres aspectos para facilitar el análisis: creemos reconocer un gradualismo en el sentido de que para ellos primero debía accederse a los beneficios sociales para luego avanzar sobre los derechos políticos; una segunda gradualidad en el sentido de que en primer lugar se provincializaran aquellos territorios que no sólo cumplieran los requisitos legales de la Ley 1.532, sino que además tuvieran suficientes condiciones sociales y económicas para poder solventar sin contratiempos una vida como provincias autónomas. Finalmente, reconocemos un tercer gradualismo en el sentido de que la provincialización requería pasos previos para no provocar cambios rotundos y con consecuencias inesperadas; así, primero se habilitó a los territorios a participar en elecciones presidenciales, al tiempo que se creó la figura del delegado, un representante con voz y sin voto para los territorios en la Cámara de 62

Diputados Nacionales. Luego se comenzó con el proceso provincializador gradual, y antes de provincializar los últimos territorios, se sancionó una nueva Ley orgánica de Territorios Nacionales, con el fin de darle más espacios de autonomía para comenzar una transición hacia la provincialización. Por último, destacamos que la ampliación de la ciudadanía política en los territorios nacionales no se subsumió al momento de la provincialización, sino que hubo avances previos, como la habilitación para que los territorianos participen en las elecciones presidenciales y la creación de la figura del delegado territoriano. De esta forma, en el caso de los territorios, sus habitantes fueron primero ciudadanos de la Nación al participar en las elecciones presidenciales, y años después fueron ciudadanos de la provincia. Fue el caso inverso a las originales 14 provincias, que preexistieron al Estado Central.

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CAPÍTULO III Transformar territorios en provincias y repensar el federalismo En el presente capítulo, examinaremos las concepciones de federalismo esbozadas por los representantes del peronismo y de la oposición43 en ocasión de los debates parlamentarios en torno a la provincialización de los territorios nacionales. Como mencionábamos anteriormente, para entender las relaciones conflictivas entre el peronismo y los partidos de la oposición en dichos debates, nos parece vital remarcar que entre ellos había diferencias sustantivas de fondo. Aquí sostenemos que fueron esas diferencias de fondo más que el clásico juego de rechazar legislación proveniente del bloque partidario contrario y/o que modifique el status quo, lo que explica que los debates parlamentarios en torno a la provincialización de los territorios nacionales hayan sido tan reñidos. Esas diferencias sustantivas entre el peronismo y la oposición que trabajaremos en estas páginas son las relacionadas con qué entendía cada uno respecto al federalismo. En la primera parte del capítulo, nos abocaremos a sintetizar las posiciones de la literatura especializada sobre el devenir histórico del federalismo en el actual territorio nacional durante el siglo XIX, señalando los aportes que nos parecen iluminadores para nuestro estudio y proponiendo, a su vez, un análisis sobre el federalismo argentino en el siglo XX. En segundo lugar, ilustraremos la discusión teórica acerca del federalismo durante el peronismo clásico con el análisis de los diarios de sesiones parlamentarias en torno a la provincialización de los territorios nacionales. Intentaremos mostrar qué nociones de federalismo se encontraban de fondo en los argumentos del peronismo y la oposición, y cómo esas distintas conceptualizaciones sirvieron a estos bloques para argumentar por qué sí o por qué no debían aprobarse los proyectos de provincialización presentados por el peronismo. Por último, haremos unas breves consideraciones finales sobre las cuestiones aquí trabajadas.

I. Replanteos en torno al federalismo

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Cuando decimos ‘oposición’ nos referimos a todos los partidos políticos no-peronistas con representación parlamentaria. Como señala M. Sebastiani (2005), el partido de la oposición con mayor representación en el Congreso Nacional en los años del peronismo clásico, era la UCR.

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El federalismo ha sido uno de los temas que más disputa suscitó entre las provincias una vez declarada la independencia en 1816. Hacia 1820, luego de la derrota de Buenos Aires frente a las provincias del litoral comandadas por López y Ramírez, qué tipo de Estado se conformaría pasó a ocupar un plano central en la discusión “nacional”. La disputa entre unitarios y federales, esto es, el enfrentamiento entre una visión que pretendía otorgarle todo el poder a un organismo central en el que las provincias cedieran todos sus prerrogativas de soberanía, frente a una propuesta de autonomías locales donde las partes componentes del Estado sólo cedan ciertas facultades al Estado y mantuvieran el resto en su poder, caracterizó gran parte del siglo XIX en el actual territorio argentino. Los distintos investigadores que se dedicaron a estudiar el siglo XIX en el actual territorio nacional, encontraron en el federalismo un punto de análisis que no puede pasarse por alto. En este sentido, trabajos como los de Chiaramonte (1994), Salvatore (1998), Goldman (1998), entre otros, analizaron perspicazmente dicho tema. Muy interesante es la interpretación que realiza José Carlos Chiaramonte en su capítulo El federalismo argentino en la primera mitad del siglo XIX. Allí, el autor argumenta que hubo cierta confusión en el uso de los conceptos por parte de la historiografía, llevándola a caer en el olvido de la distinción de confederación y Estado federal al identificar, bajo la común denominación de federalismo, apropiada para referirse al proceso de creación del Estado federal de 1853, las anteriores tendencias confederales que predominaron en la primera mitad del siglo, y aún las iniciales manifestaciones de autonomismo en varias ciudades rioplatenses, tuvieran o no pretensiones federales o confederales. ¿Por qué es importante esta observación? Porque si consideramos que lo que pretendían por ejemplo las denominadas “provincias” rioplatenses era una confederación –como la que surgiría del pacto federal de ese año– y no un Estado federal, entonces no queda otra alternativa que considerarlas Estados independientes y soberanos, y no provincias de alguna nación o Estado preexistente (Chiaramonte, 1994: 85-86). Asimismo, continúa el autor: al culminar la primera década revolucionaria la preeminencia de la ciudad cede paso a la emergencia de un nuevo protagonista político, la provincia autónoma, que no es la prolongación ni de la antigua provincia de intendencia –división administrativa borbónica– ni de su reformulación en los tramos iniciales del período independiente, sino una ampliación del papel político de las ciudades soberanas al punto de configurar un Estado independiente (Chiaramonte, 1994: 113). 65

De estas citas del autor, podemos extraer dos conclusiones muy importantes para nuestro capítulo: en primer lugar, la discusión precisa acerca de los conceptos y su contextualización en el tiempo es necesaria en las investigaciones de las ciencias sociales. En este sentido, en este capítulo trabajaremos a partir de la siguiente conceptualización de federalismo que Abal Medina (h) retoma de W. Riker en su Manual de Ciencia Política: “el federalismo es una organización política en la que las actividades del Estado han sido divididas entre gobiernos regionales y un gobierno central, de tal manera que cada tipo de gobierno tiene ciertas actividades sobre las que toma las decisiones finales” (Abal Medina, 2012: 175). En segundo lugar, como ya habíamos adelantado en la introducción de la presente tesis, la incorporación a la Nación de los territorios nacionales como provincias fue por medio de un camino distinto al seguido por las originales 14 provincias. Ellas, preexistieron y dieron forma al Estado Nación. Al decir de Chiaramonte (1994), antes de ser parte del Estado, las provincias eran Estados provinciales soberanos y autónomos. En este sentido, para él, antes de 1853 no existía una realidad de federalismo sino que las “provincias” formaron una confederación, esto es, una unión de Estados provinciales autónomos y soberanos que sólo delegaron la representación externa en Buenos Aires. En cambio, los territorios nacionales fueron convertidos en provincias luego de que existiera un Estado Central, fueron incorporadas como provincias en un Estado ya preexistente, a diferencia de las originales 14 provincias. Como mostramos, el interés por el “federalismo argentino” llamó la atención de distintos investigadores interesados por el siglo XIX. Empero, a partir de la adopción del régimen federal en la Constitución de 1853 y la posterior formación y consolidación del Estado-Nación a finales de ese siglo, pareciera que la discusión en torno al federalismo quedó saldada en las ciencias sociales, de modo que la preocupación por el federalismo en las investigaciones que pusieron su foco de interés en el siglo XX fue mucho menor, en comparación, a la correspondiente al siglo anterior. No obstante, nosotros creemos que la cuestión del federalismo continuó latente en el siglo XX, como esperamos demostrarlo en estas páginas. En este capítulo, nos concentraremos en los años del peronismo clásico. La Ley n° 1532 Orgánica de territorios nacionales, del año 1884, significó una Argentina federal en las provincias pero unitaria en los territorios nacionales, ya que era el 66

Estado Central quien tenía las prerrogativas de soberanía en dichos espacios: nombraba al gobernador, quien tenía escaso margen de maniobra frente al Poder Ejecutivo Nacional (Rosciani, 2001). Además, el Estado Central recaudaba los impuestos en los territorios, lo que equivale a hablar de un centralismo fiscal. En este sentido, la discusión en torno a la provincialización de los territorios nacionales llevada a cabo en los años del peronismo clásico, venía a poner fin a la situación de una Argentina formada por 14 provincias organizadas de manera federal y 9 territorios nacionales organizados con resabios de régimen unitario. Así, la provincialización trajo a colación el tema del federalismo en el siglo XX, luego de las primeras disputas por ese tema en el siglo anterior, en un contexto tanto social como geopolítico bien diferente. De esta forma, convertir a los territorios nacionales en provincias suponía inexorablemente volver a considerar la cuestión de las atribuciones del poder provincial vis a vis las prerrogativas del poder nacional. Es decir, debía clarificarse cuál era el status de las nuevas administraciones, sus límites espaciales, su organización institucional, sus recursos y ámbitos de poder. Para entonces, Argentina contaba con una tradición federal de larga data. Por un lado, la delimitación del poder del Estado Nacional y las atribuciones provinciales habían sido, como es bien sabido, motivo de controversia en la primera mitad del siglo XIX y se había saldado con la Constitución de 1853, sus reformas y la construcción del Estado Nacional: federalización de Buenos Aires y la Ley Orgánica de territorios nacionales.

II. ¿Qué federalismo en las nuevas provincias? Para tratar el tema del federalismo, en este capítulo analizaremos los diarios de sesiones parlamentarias de los proyectos de provincialización discutidos en la Cámara de Diputados Nacionales, durante el peronismo clásico. Así, veremos las discusiones parlamentarias con ocasión de la puesta en debate de los proyectos mediante los cuales se sancionó en forma gradual la provincialización de la totalidad de los territorios nacionales. Rastrearemos las argumentaciones de los diputados del peronismo y de la oposición para detectar sus diferencias y/o puntos de conexión, en torno a cómo entendieron que las nuevas provincias debían afrontar la autonomía y llevar adelante como institución pública los asuntos locales una vez que el Estado central

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abandonara ese espacio geográfico. En particular, cómo concebía cada grupo partidario el federalismo. Para llevar a cabo esto, nos preguntamos, ¿qué nociones de federalismo se hicieron explicitas a la hora de discutir la provincialización? ¿Cómo era percibida la autonomía provincial, cuáles eran sus beneficios, sus potenciales riesgos y sus alcances? Para estos bloques en disputa, ¿la provincialización ayudaba a fortalecer la familia federal de las originales 14 provincias? ¿En qué sentido? Explorar los debates parlamentarios nos permite poner en primer plano la discusión por el significado del federalismo, no ya en el siglo XIX como tradicionalmente hace con razón la historiografía, sino en el siglo XX. Las respuestas que la oposición y el oficialismo ofrecieron a estos interrogantes nos permiten distinguir dos líneas argumentales con ciertas diferencias. Sostenemos que la oposición (en el debate del 1951 formada por la UCR y el Partido Demócrata Progresista, – con mayoría numérica del radicalismo–, mientras que a partir del debate de 1953 la oposición estuvo formada sólo por la UCR 44) entendía al federalismo como una relación en la que las provincias debían mantenerse independientes del Estado central: debían poder elegir sus propios gobernantes, sus rutas económicas, en suma, decidir autónomamente sobre los aspectos de la vida provincial. De esta forma, la oposición sostenía que las provincias ceden a la Nación parte de sus derechos y atribuciones para regular y posibilitar la vida colectiva, pero todos los derechos de soberanía que no fueron delegados al gobierno central, continuarían siendo potestad de las provincias, de allí su derecho de autonomía. En contraste, el peronismo entendía al federalismo desde otra perspectiva: si bien también afirmaba que las partes delegan ciertas atribuciones en el Estado Central pero dejan para sí la soberanía, no obstante existe un interés general nacional que guía a todas las partes constituyentes. En este sentido, para el peronismo, las partes debían contribuir al bienestar del todo: cada provincia debía seguir el camino marcado por el Estado nacional en aras del bien de la Nación y el bienestar local, ya que para el federalismo que defendían, entre las provincias y el Estado Nación no había supremacía de uno u otro, sino interdependencia.

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Para más información, remitirse al Anexo II.

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Cabe aclarar que, al igual que respecto al tema de la ciudadanía, tanto en los argumentos del oficialismo como en los de la oposición, no hubo referencias puntuales a ninguna teoría política sobre el federalismo. En cambio, sí hubo una definición explícita de qué entendía cada uno respecto al federalismo, en contraste con la falta de precisión en definir sus nociones de ciudadanía. Para llevar adelante este trabajo, nos parecen muy iluminadores los aportes de Julián Melo (2007), quien analiza las provincializaciones llevadas adelante por el peronismo en clave de federalismo. Él se pregunta: “Si [en el ideario peronista] el pueblo es uno, ¿qué ocurre con la integración política territorial? Si el pueblo es uno, ¿qué ocurre con los pueblos locales? ¿El peronismo supone alguna novedad en el tratamiento de las heterogeneidades alojadas en la fractura política que anida el federalismo desde el origen?” (Melo, 2007: 109). Al respecto, el autor entiende a la provincialización como “un espacio donde lo que se discute es el principio mismo de integración e inclusión, porque se redefinen los límites de la propia comunidad, de aquello que se excluye y de los modos en que se integra y se trata al elemento de la heterogeneidad —en este caso, los Territorios Nacionales—” (Melo, 2007: 113). Justamente, a la luz de los diarios de sesiones parlamentarias, vemos que la discusión entre el peronismo y la oposición tuvo una cuota importante de debate acerca de cómo se integraría a los territorios nacionales al Estado Nacional, ya no como espacios dependientes sino como provincias autónomas. En este capítulo, analizaremos los diarios de sesiones parlamentarias de los proyectos de provincialización centrándonos en las discusiones alrededor del federalismo entre el peronismo y la oposición. Así, destacaremos los siguientes puntos de la discusión: a) el significado y sentido del federalismo para cada grupo partidario; b) la reflexión en torno a la autonomía de las nuevas provincias frente al Estado Central, en particular respecto a la formulación de la Constitución Provincial; c) el problema de los recursos fiscales y la sustentabilidad de los territorios convertidos en provincias; y d) la cuestión de las elecciones y la representación política de las nuevas provincias, en particular en el complejo proceso de transición.

a) El significado y sentido del federalismo para el peronismo y la oposición

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En la discusión parlamentaria, la cuestión del federalismo surgió en todos los debates, tanto por parte del peronismo como de la oposición. Es interesante notar que tanto unos como otros, además de coincidir en la necesidad de la provincialización (como vimos en los capítulos anteriores), justificaban convertir los territorios en provincias para de esa forma afianzar la familia federal argentina. Entonces, ¿qué entendían por federalismo? Al respecto, el diputado radical Carlos Perette45, observó que tanto su partido como el peronismo hablaban de distintas cosas cuando hablaban de federalismo, por lo que afirmó: “el federalismo es invocado por todos, pero cada uno con sentido distinto” (DSCD, 1955: 536-537). Como adelantamos anteriormente, para la oposición el federalismo implicaba que las provincias mantuvieran su autonomía y soberanía, en tanto sólo delegaron ciertas atribuciones en el Estado Central, manteniendo todas las demás facultades para sí. Mientras que para el peronismo, si bien era cierto que las provincias delegaron ciertas potestades en el Estado Nacional y mantuvieron el resto para ellas mismas, también era cierto que existía un bien común nacional al que las provincias debían contribuir, en interdependencia con el Estado Central. Así, en el debate de 1955 el diputado radical M. Yadarola definía lo que la oposición entendía por federalismo: la incorporación de nuevos Estados que esta ley va a materializar es la consagración definitiva del federalismo sobre el sistema mixto que tenía la República, de provincias autónomas y cuasi provincias sometidas directamente al poder central. El problema que plantean estas nuevas provincializaciones se vincula estrechamente con el sistema federal ya consagrado en nuestra Constitución Nacional (...) ¿Cuál es el sentido de nuestro federalismo? El principio federal se asienta en dos postulados esenciales: el de la autonomía local y el de la unión nacional. Autonomía local, que no significa independencia de las provincias respecto de la Nación, sino interdependencia entre los Estados locales y el Estado nacional; autonomía que significa el derecho a gobernarse por sus propios hombres y por sus propias leyes. (...) La autonomía importa también consagrar en la Constitución de cada Estado el principio de la división de los poderes, principio ya clásico y tradicional, en el que se asienta la existencia misma del régimen democrático. (...) Autonomía, que significa permitirle a las provincias organizar su régimen municipal con carácter autonómico. Las municipalidades son la célula originaria de los gobiernos democráticos (...) régimen municipal,

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Diputado por Entre Ríos, Unión Cívica Radical 1952-1955.

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que lamentablemente, ha desaparecido en su sentido autonómico en casi todas las ciudades de la república (...) El otro postulado es el de la unión nacional; unión que quiere decir que, en el orden de las relaciones que interesan a la Nación entera, las provincias ceden, delegan, en el poder central, parte de sus atribuciones, a fin de que se satisfagan esos intereses comunes. El principio federativo se asienta en el derecho originario de los Estados provinciales que delegan en el poder central parte de esos derechos y atribuciones, a efecto de regular y posibilitar la vida colectiva. Esos derechos –digo– pertenecen originariamente a los Estados provinciales (...). Todos los poderes que propiamente corresponden a la soberanía, y que no han sido delegados al gobierno federal, pertenecen a los Estados y al pueblo (DSCD, 1955: 469-472). Frente a esta definición de la oposición, el peronismo esgrimió su propia conceptualización de federalismo. Así, el delegado peronista P. San Martín argumentaba que: sólo la mitad del territorio argentino era federal cuando gobernaban ‘los campeones del federalismo’; hoy lo será todo. Otro de los grandes objetivos del general Perón fue hacer una realidad nuestro federalismo. En este país todo estaba declarado; lo único que faltaba era realizar esas declaraciones. No podíamos hablar de federalismo cuando una inmensa extensión del territorio patrio no era autónoma, cuando una zona vasta y rica, abierta a los beneficios de la civilización, igualando en cultura al resto del país, no tenía la autonomía necesaria para regir por sí misma sus destinos y acrecentar su grandeza (...). El federalismo es algo orgánico, expresado en la libre determinación, pero no por libre ajena al control y a la disciplina del poder central, que es el que orienta en el camino a seguir para alcanzar los destinos de la Nación (DSCD, 1955: 476). El diputado radical C. Perette criticó esta conceptualización por considerarla el equivalente a un vasallaje de las provincias hacia el Estado Central: Nadie pretende el enfrentamiento de las provincias a la Nación; pero tampoco admitimos que las provincias se conviertan en Estados falderos del poder central (...) [los representantes de la oposición] propugnamos la defensa del federalismo contra todo intento de centralización y unicato político y totalitario. Las provincias deben recobrar su verdadera y efectiva vida auténticamente autónoma y democrática (DSCD, 1955: 536-537). De esta forma, en estas citas, tenemos concentrado qué entendían el peronismo y la oposición sobre el federalismo. Si bien no son lecturas antagónicas, sí mantienen una distancia que fue puesta en discusión en ocasión de los proyectos de provincialización.

b) La autonomía de las nuevas provincias frente al Estado Central 71

Una de las cuestiones más discutidas sobre el federalismo en los proyectos de provincialización fue la autonomía de las nuevas provincias frente al Estado Central. El peronismo y los partidos políticos opositores entendían que las nuevas provincias debían contar con poderes autónomos del Estado Nacional; las discrepancias, sin embargo, radicaban en la definición de sus atribuciones y los alcances de dicha autonomía. Particular discusión suscitó el tema de las constituciones que deberían sancionar las flamantes provincias. Esto obedeció a que los proyectos de provincialización de los distintos años, según la oposición, avasallaban la soberanía de las nóveles provincias. En efecto, algunos de los proyectos del oficialismo contenían artículos que establecían ciertos puntos que las Constituciones provinciales deberían contener, como los derechos laborales, de la niñez y la ancianidad. Para la oposición, tales artículos presuponían un avasallamiento en el sentido de que la Constitución Nacional de 1949 establecía en su artículo 5° que cada provincia era autónoma para sancionar su propia Constitución, con el sólo requisito de que ésta no entrara en contradicción con la Constitución Nacional 46. Con la reforma constitucional de 1949, como señala Darío Macor (2004), se establecía, en la Disposición 5ta, un plazo para que las distintas constituciones provinciales ajustaran su texto a los principios, derechos y garantías consagrados en la reforma. Así, como muestra el autor, las constituciones provinciales adecuaron su texto a las nuevas especificidades de la Carta Magna nacional. En el caso del debate parlamentario por las provincializaciones, la crítica de la oposición radicaba en que, para ellos, en virtud de la autonomía provincial, el proyecto de provincialización no podía dotar previamente de contenido a la futura Constitución provincial. Así, en el debate de 1951, el diputado radical José Pérez Martín 47 reclamaba que: el artículo 10 expresa que las constituciones provinciales deberán asegurar los derechos, deberes y garantías de la libertad personal, así como los derechos del trabajador, de la familia, de la ancianidad, y de la educación y la cultura. Esos derechos figuran ya en la Constitución Nacional, y también ninguna

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Al respecto, la Constitución Nacional decía en su artículo 5°: “Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; (...) Con estas condiciones, el Gobierno Federal garantiza a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”. 47 Diputado por Santa Fe, Unión Cívica Radical 1948-1952.

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constitución provincial puede estar en vigencia si no incluye esa cláusulas, que ha hecho obligatorias la ley fundamental de la Nación (DSCD, 1951: 1189). Más explícitamente aún lo decía en el debate de 1953 el diputado radical O. Santucho: la convención constituyente provincial no goza de total autonomía para el cumplimiento de su cometido. La Constitución Nacional garantiza a las provincias el uso y goce de sus instituciones sobre la base de que dicten su propia constitución ajustándose a los recaudos del artículo 5° de la Constitución Nacional. Pero no puede una ley del Congreso tener mayores exigencias y establecer mayores requisitos que los del referido artículo constitucional, porque es preciso no olvidar que las provincias conservan todos los poderes no delegados y no puede ser distinta la situación para las nuevas provincias que se vayan admitiendo en el seno de la Nación Argentina (DSCD, 1953: 2440) Asimismo, sobre la autonomía de las provincias frente a la Nación, afirmaba el diputado peronista V. Bagnasco: por los artículos 5°, 6°, 97, 98, y 99 de la Constitución vigente [1949], las nuevas provincias dictan sus constituciones, se dan sus propias instituciones locales, eligen sus gobernadores, sus legisladores y demás funcionarios y tienen derecho a que el gobierno federal les garantice el goce y ejercicio de sus instituciones (...). Por los artículos 3° y 13 las nuevas provincias adquieren jurisdicción propia con respecto al gobierno y propiedad de sus territorios (DSCD, 1951: 1168). Un tema no menor respecto a la discusión alrededor de las constituciones provinciales fue la alusión constante que la oposición hizo a los antecedentes de las Constituciones provinciales de los ex territorios de La Pampa y Chaco, convertidos en las provincias Eva Perón y Presidente Perón gracias a la provincialización de 1951. Según la oposición, dichas constituciones estaban en franca contraposición al modelo federal, por lo cual debía evitarse que los futuros territorios provincializados pasaran por la misma situación. Así, en los debates de 1953 y 1955 fue reiterada la mención a las “constituciones fascistas”. Por caso, el diputado radical S. Nudelman afirmaba: nuestro despacho tiene como fundamento la preocupación creada por el régimen instaurado en los ex territorios del Chaco y La Pampa que motivaron los proyectos de intervención ante esta Cámara, reclamando el remedio federal. En el primero de estos ex territorios se crea una legislatura de tipo corporativo fascista, y en ambos una justicia de clase incompatible con nuestro ordenamiento jurídico-institucional. En esas constituciones provinciales se destruye el régimen de igualdad ante la ley, se crean fueros personales y se 73

sancionan privilegios para ciertos grupos sociales, en pugna con la Constitución Nacional (DSCD, 1953: 2445). c) los recursos económicos y la sustentabilidad de los territorios convertidos en provincias A lo largo de todos los debates, tanto los diputados peronistas como los de la oposición se encargaron de mostrar y demostrar que los territorios nacionales tenían sobrada capacidad económica para afrontar la vida autónoma de provincias. La provincialización implicaba que el Estado Central dejaría de mantener económicamente a las nuevas provincias, serían ellas mismas las que deberían solventarse por medio de sus recursos y los impuestos. Así lo señalaba el diputado conservador R. Pastor en el debate de 1951: no es solamente un reconocimiento de aspiraciones y derechos. Es también una reforma substancial en el régimen financiero general de la República. Desde el momento que las gobernaciones vayan adquiriendo la jerarquía de provincias, irán planteándose las formas de una nueva distribución de los recursos y de las finanzas que la Nación ha encontrado en la capacidad productora y en el esfuerzo por esas poblaciones (DSCD, 1951: 11721) En esta tónica, en 1953 el diputado radical S. Nudelman afirmaba que en aras del federalismo, los recursos económicos de las nuevas provincias debían pertenecer a ellas y ya no más al Estado Central: las fuentes de riqueza y de la tributación, así como todos los elementos que posibilitan el desenvolvimiento autónomo de una entidad política, deben estar fundamentalmente en manos de las respectivas provincias, o sea, que el centralismo y la absorción que por virtud de las leyes de unificación de impuestos y la creación de otros gravámenes de los llamados directos han venido a traer una supeditación de las actuales provincias hacia el organismo federal, no signifique un detrimento para el adelanto y el progreso que todos deseamos a las nuevas provincias que se incorporan en el ámbito federal (DSCD, 1955: 526). En este tema de los recursos económicos de las flamantes provincias, un aspecto central en la discusión parlamentaria tuvo que ver con el pasaje de las tierras fiscales desde la Nación hacia la provincia en el proceso efectivo de provincialización. Esta importancia era señalada por Rodolfo Weidmann48: uno de los aspectos esenciales involucrados en el proyecto de ley que estamos tratando es el que se vincula al traspaso, que se opera a raíz de la provincialización, de las tierras públicas de dominio nacional hacia las nuevas

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Diputado por Santa Fe, Unión Cívica Radical 1952-1958.

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provincias (...). Ellas constituyen la mayor parte del territorio de las nuevas provincias y en la Patagonia casi las siete décimas partes de su extensión territorial (DSCD, 1955: 526). Al respecto, los diputados de la oposición temían que en el traspaso de las tierras de la Nación a las provincias hubiera malversación y tierras no declaradas. Para prevenir cualquier problema de este tipo, los legisladores del partido de gobierno esgrimieron que no serían las provincias las encargadas de la mensura de las tierras fiscales que pasarían a su dominio, sino que se encargaría la Dirección Nacional de Catastro. Así lo exponía el diputado peronista J. Cornejo Linares: los bienes de la Nación en los territorios son de dominio público o de dominio privado (...). Las tierras fiscales vienen a ser aquí una especie particular dentro del género de bienes privados y constituyen quizá la mayor proporción de los bienes que el Estado nacional transferirá a las nuevas provincias. (...) Éstas adquieren soberanía sobre todos los bienes que hasta entonces pertenecían a la Nación. Pero a los efectos de su entrega material, es que se fija el plazo de diez y ocho meses, tarea que deberá ser realizada por la Dirección Nacional de Catastro (DSCD, 1955: 467). Hasta tal punto era importante, tanto para el peronismo como para la oposición, el tema del pasaje de las tierras fiscales de la Nación a los territorios provincializados, que en el debate por las provincializaciones realizado en 1955 la ambigüedad del artículo que estipulaba ese asunto provocó que los distintos partidos políticos coincidieran en modificarlo. Esto obligó a que el proyecto de provincialización, ya con media sanción del Senado, volviera a dicha Cámara para que fuese considerada y aprobada la modificación propuesta por Diputados49. Al respecto, el diputado peronista J. Cornejo Linares afirmó en el debate de 1955: Dice el artículo 10: “Pasarán al dominio de las nuevas provincias los bienes que estando situados dentro de los límites territoriales de las mismas, pertenezcan al dominio público o privado de la Nación, así como también las tierras fiscales –establecida que fuere su perfecta delimitación– y bienes privados de ellas...” Al poner en plural “ellas”, este pronombre viene a concordar con “provincias”, y no con “Nación”, como era el propósito de la redacción.

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Cabe recordar que uno de los principales argumentos esgrimidos por el peronismo para no modificar el proyecto de provincialización de La Pampa y Chaco extendiéndolo a más territorios, radicaba en que si se modificaba algún artículo el proyecto debería reingresar en el Senado, lo que retrasaría la provincialización.

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Como al salvar el error, la modificación implica devolver el proyecto al Senado, la comisión quiso aprovechar la circunstancia para proponer una nueva redacción del artículo de manera que resulte mejor expresado su propósito (DSCD, 1955: 467). Tanto el peronismo como la oposición objetaron la redacción de ese artículo, juzgando que podría traer inconvenientes en el efectivo pasaje de las tierras de la Nación a las nuevas provincias. Por tanto, decidieron volver a redactar el artículo 10, siendo votado afirmativamente por la mayoría en la votación artículo por artículo en Diputados. De esa forma, el proyecto pasó con modificaciones a la Cámara de Senadores, donde fue aprobado.

d) la cuestión de las elecciones y la representación, en particular en la transición Por último, una cuestión de discusión a la luz del federalismo en ocasión de los debates parlamentarios en torno a la provincialización de los territorios nacionales estuvo relacionada con las elecciones en las nuevas provincias y la representación, particularmente en la transición entre ser territorios y convertirse en provincias. Una controversia muy fuerte tuvo lugar al respecto en el debate de 1951, ya que en aquel proyecto se establecía que La Pampa y Chaco, una vez convertidas en provincias, no tendrían representación parlamentaria hasta las elecciones de 1954, pese a tener lugar previamente las elecciones de noviembre de 1951. El peronismo argumentaba que esas nuevas provincias no podrían elegir delegados para la Cámara de Diputados porque ya no eran más territorios nacionales, pero tampoco podrían elegir Senadores y Diputados porque aún no estaría formado el gobierno provincial. Primero, la población debía elegir representantes para la Convención Constituyente provincial, luego elegir autoridades provinciales y recién después estaría en condiciones de elegir representantes legislativos. Pero para el peronismo, actuar de esa forma implicaba un perjuicio para una población que no estaba acostumbrada al ejercicio cívico, obligándola a votar y movilizarse tres veces en sólo siete meses, además, como aún no había gobierno provincial, debería llamar a elecciones el Estado Central, manteniendo el centralismo que se quería terminar. Así, el diputado peronista V. Bagnasco señalaba que: a la elección de senadores les caben todos los argumentos que he dado porque no son provincias argentinas. Eso es lo fundamental. Con respecto a los diputados, ¿quién convoca? ¿Cómo hacemos jugar el artículo 42 de la Constitución? ¿Quién hará la convocatoria? ¿Quién presidirá la elección? ¿El 76

gobierno federal? ¿Esos diputados que serían elegidos por los distritos de esa provincias en formación habrían sido elegidos bajo la égida del gobierno federal? (DSCD, 1951: 1170). Por estas razones, el peronismo juzgó contraproducente que las nuevas provincias eligieran diputados y senadores en las elecciones de 1951, y en el curso del debate, propuso en cambio mantener a esos espacios sin representación parlamentaria hasta las elecciones legislativas de 1954, siguiendo de ese modo la experiencia norteamericana. Ante esto, las quejas de la oposición fueron inmediatas. Reclamaban que no podía dejarse sin representación parlamentaria por tanto tiempo a las nuevas provincias. Pero las distintas propuestas que hicieron no prosperaron frente al peronismo, como por ejemplo: que en las elecciones de 1951 La Pampa y Chaco eligieran delegados y que una vez sancionada la Constitución provincial pasaran automáticamente a ser diputados; o que eligieran diputados, que representan al pueblo y recién cuando estuvieran instaladas las autoridades provinciales se eligieran senadores, que representan a la provincia. Por otro lado, respecto a las elecciones una vez dictadas las constituciones de las nuevas provincias, el diputado radical J. Pérez Martín señalaba que: el artículo 11 establece que una vez dictadas las constituciones bajo las reglas precedentes y comunicadas al Poder Ejecutivo dentro de los 90 días posteriores a esta comunicación, se convocará a elecciones. Conviene bien aclarar el alcance de este artículo, ya que hace a la esencia de la autonomía política que se declara para los territorios. Que no se vuelva a repetir con esto la limitación que existía en la Constitución de 1853, antes de las reformas de 1860, cuando establecía que las provincias, una vez dictadas sus respectivas constituciones, deberían someterla al examen del Congreso federal. No podría concebirse, desde luego, que estas nuevas entidades políticas tuvieran que someter sus respectivas constituciones al examen del Poder Ejecutivo de la Nación (DSCD, 1951: 1189). Nuevamente, la cuestión de la autonomía de la provincia frente a la Nación fue plasmada en el discurso de la oposición.

III. Consideraciones finales En el presente capítulo, intentamos mostrar que en los argumentos del peronismo y la oposición en los debates en torno a la provincialización de los territorios nacionales se fueron delineando conceptualizaciones divergentes del federalismo. Mientras que para la oposición el federalismo implicaba la autonomía de las provincias frente a la Nación, en 77

tanto le cedieron al poder central sólo algunas facultades y mantuvieron el resto para sí; en tanto que para el peronismo, si bien esto es cierto, también habría que considerar la existencia de un bien común nacional hacia el cual las partes componentes debieran contribuir, en una relación de interdependencia entre las provincias y el Estado Central. No obstante esta diferencia, también encontramos similitudes entre el peronismo y los partidos de la oposición. Así, ambos reconocían en la provincialización una manera de afianzar el federalismo nacional. También coincidían en la centralidad revestida en la cesión de las tierras de la Nación a las nuevas provincias, como parte del proceso de conversión de los territorios a provincias. Por último, en este capítulo documentamos además que la incorporación de los territorios nacionales al Estado federal difirió del proceso recorrido por las originales 14 provincias. Ellas preexistieron al Estado Central, mientras que los territorios fueron, como se ha visto, incorporados a un Estado Nacional-federal ya conformado años atrás. Incluso, el propio nacimiento de los territorios nacionales como tales fue una creación del Estado ya conformado, en 1884. En este sentido, nos sigue resultando útil la conceptualización de Oscar Oszlak en La formación del Estado argentino (1997). En esta obra, el autor estudia la formación del Estado-Nación argentino, es decir, el pasaje de múltiples espacios locales separados, las provincias, hacia la formación de un ámbito de interdependencia entre las provincias y un órgano central, el Estado Nacional. En este capítulo, nosotros tratamos con un proceso exactamente inverso al estudiado por este autor, ya que la provincialización de los territorios nacionales implicó desandar lo nacional-público, que era el punto de llegada en el estudio de Oszlak. Nuestra investigación nos lleva a un lugar distinto al punto de origen de Oszlak, es decir, no hacia lo localprivado, que implicaría la ausencia de un órgano estatal central, sino hacia lo local-público. En otras palabras, nuestro punto de llegada presupone la redefinición del perfil del EstadoNación al transformarse alguno de sus componentes, originalmente subordinados a él, a ámbitos con status de provincias autónomas; una federación de interdependencia entre el Estado central y sus partes componentes que, a partir de las provincializaciones llevadas adelante durante el peronismo clásico (1946-1955), fueron en su totalidad provincias y no como hasta el momento 14 provincias y 9 territorios nacionales. En tal sentido, creemos 78

que fue precisamente la novedad de este proceso lo que estimuló el debate entre los legisladores y conllevó a revisar las nociones heredadas sobre el federalismo y disputar sus sentidos. Así, aún cuando el oficialismo contara con el número suficiente para sancionar sus proyectos, el debate parlamentario mostró ser fecundo y estimulante.

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CONCLUSIONES

El paso del peronismo por el gobierno nacional (1946-1955) significó, entre otras cosas, una transformación total de la división política del país. Cuando Juan D. Perón accedió a la presidencia en 1946 el país estaba conformado por 14 provincias, 1 distrito federal, 8 territorios nacionales y 2 gobernaciones50. Cuando se produjo el golpe de Estado que interrumpió el segundo mandato de dicho presidente, en 1955, el país estaba compuesto por 22 provincias y un distrito federal. Al llevar adelante esta transformación, el gobierno peronista saldaba una cuestión que había quedado pendiente en la agenda de la política nacional. Como señalamos al principio de esta tesis, el requisito para que un territorio nacional fuera convertido en provincia era puramente demográfico, ya que la Ley n° 1.532 Orgánica de territorios nacionales establecía que los territorios que alcanzaran los 60 mil habitantes serían provincializados. A comienzos del siglo XX varios de los territorios ya cumplían con este requisito, pese a lo cual no fueron convertidos en provincias. Ni bajo las presidencias del radicalismo primero y el conservadurismo luego, se logró avanzar en la dirección de la provincialización de los territorios aún cuando su situación ya era relativamente próspera en cuanto a recursos económicos y humanos, en algunos casos, incluso superior a las de algunas provincias. Por tanto, debieron transcurrir 71 años desde la sanción de la Ley n° 1.532 en 1884 hasta la provincialización de la totalidad de los territorios nacionales, en 1955. Mirado en perspectiva histórica, en consecuencia, la transformación en la organización administrativa del territorio nacional acaecida en tiempos del llamado peronismo clásico no fue para nada menor. La literatura que se dedicó a estudiar las provincializaciones ha dilucidado las razones que posibilitaron esta transformación y los motivos por los que el gobierno optó por una estrategia gradual de provincialización. En tal sentido, se ha señalado que esto se debió a que tanto los partidos de gobierno como los opositores, temían por el comportamiento electoral de los habitantes de esos espacios, una vez que se les garantizaran derechos

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Al respecto, ver nota n° 2 página 7.

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cívicos al ser convertidos los territorios en provincias. De acuerdo a la literatura, el peronismo afrontó este temor aplicando una estrategia de gradualidad, esto es, provincializando por etapas los territorios con mayores recursos y con una importante presencia de los gremios y sindicatos aliados, para que la provincialización “ostentara el signo justicialista” (Ruffini, 2006). En este sentido, las investigaciones se han preocupado por dilucidar la estrategia política del gobierno a la luz de los intereses de construcción de un poder hegemónico por parte del oficialismo. Si esa transformación fue importante en términos de organización administrativa del territorio nacional, no lo fue menos en cuanto al reconocimiento de derechos. Recordemos, una vez más, que los territorios nacionales fueron espacios que no tenían una vida política autónoma, lo que los diferenciaba de las provincias. En los territorios, la población sólo tenía derecho a una participación política a nivel local, eligiendo un consejo municipal en aquellos distritos que superaran los mil habitantes, aunque no funcionó del todo bien en la práctica (Rosciani, 2001). Al gobernador del territorio nacional no lo elegían sus habitantes sino el Estado Central, que era una especie de tutor de estos espacios, según la idea de que los territorios nacionales eran “menores de edad” y “provincias en ciernes” (Ruffini, 2006). Así, los territorios nacionales fueron espacios gobernados en un sentido unitario, ya que era el Estado Central quien los administraba económicamente, establecía las autoridades y recaudaba los impuestos. Debido a esto, sus habitantes eran ciudadanos “incompletos” ya que tenían vedada la participación y la representación: no participaban en elecciones nacionales ni para gobernador, solamente –si es que existían en la práctica– elecciones municipales. Tampoco gozaban del derecho de representación, pues no había un parlamento local ni se enviaba representantes al Congreso Nacional. En esta tesina hemos examinado un aspecto específico de la provincialización como es el del significado de las controversias que entre el oficialismo y los partidos de la oposición suscitó este proceso. Es evidente que el peronismo en el poder sostuvo la decisión política de cambiar la situación jurídica de los territorios y lo hizo apelando a los mecanismos institucionales vigentes. Cabe mencionar que el peronismo podría haber provincializado valiéndose de la herramienta del decreto presidencial, pero no lo hizo así sino que se valió del Congreso Nacional, donde tuvo que enfrentar a una reducida pero para nada amilanada oposición. Más aún, la gradualidad de las medidas hizo que las discusiones se sucedieran en 81

un corto lapso de años que, por otra parte, fueron de una profunda intensidad política. En efecto, el primer proyecto de provincialización se presentó en 1951, a partir del cual el peronismo propuso la provincialización de La Pampa y Chaco, luego en 1953 cuando se trató el caso de Misiones, y por último en 1955 tuvo lugar el debate sobre Formosa, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego. Así, el análisis de los diarios de sesiones parlamentarias donde se discutieron los proyectos de provincialización presentados por el peronismo nos sirvió para poder iluminar, en esta tesis, desde un ángulo distinto y privilegiado las relaciones entre el peronismo y la oposición. Hemos buscado documentar que la oposición, al menos en los casos aquí examinados, utilizó su lugar en el Congreso Nacional como un espacio provechoso para discutir con el partido de gobierno, disputarle legitimidad e intentar, aún sin tener éxito, cambiar la política de provincialización del peronismo. De esta forma, nuestro análisis propone matizar la interpretación de M. Sebastiani (2005), según la cual a partir de la reforma constitucional de 1949 los legisladores de la oposición ya no pudieron encontrar en el parlamento aquél lugar desde el cual postular sus iniciativas y fundamentar su disidencia programática con el oficialismo, ya que la reforma vino, a criterio de esta autora, a reforzar las prácticas presidencialistas y de avasallamiento del partido oficial sobre los partidos minoritarios. A lo largo del Capítulo I, demostramos que en los debates parlamentarios en torno a la provincialización de los territorios nacionales, iniciados en 1951 (año que para Sebastiani se manifiesta ya la imposibilidad de la oposición para desarrollar estrategias de disidencia frente a los diputados peronistas y controlar al Poder Ejecutivo del mismo signo partidario), la oposición logró discutir ideas concretas respecto del proyecto e igualmente denunciar políticas del gobierno –no sólo referidas a los puntos de los proyectos en discusión sino también de la política nacional en general–. Así, en los sucesivos debates parlamentarios en torno a la provincialización, el peronismo no pudo meramente “tramitar” los proyectos en la Cámara de Diputados Nacionales, pese a contar con una mayoría abrumadora que se incrementaba conforme cada nueva elección legislativa. Sus representantes se vieron obligados a discutir hasta altas horas de la noche durante varios días con los legisladores de la minoría.

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Es evidente que los diputados de la oposición se encontraban en franca minoría. En 1951 formaban parte de la misma, tanto la UCR como el PDP y algunos partidos provinciales, pero a partir del debate de 1953, sólo los representantes de la UCR tuvieron acceso a la Cámara, pues el peronismo consiguió muchas más bancas en las elecciones de 195151, en parte gracias a la modificación del tipo de votación, que pasó de ser proporcional a ser por mayoría y en distrito uninominal. Sin embargo, en la Cámara los radicales reclamaron para su partido la paternidad sobre la preocupación de la provincialización, esgrimiendo la rica historia partidaria en materia de proyectos de provincialización. Esta acción obligó a los legisladores del partido de gobierno a señalar que ninguno de esos proyectos se había llevado a cabo y ni siquiera se habían discutido en el Congreso, donde podrían haberse sancionado en virtud de que el radicalismo había tenido mayoría en Diputados cuando fue gobierno. El peronismo contrastaba ese desempeño con su propio accionar: pocos proyectos y promesas de provincialización pero una efectiva puesta en práctica de una provincialización que comenzaría por dos territorios para terminar en un futuro cercano con la totalidad de ellos. Se presentaba así y se construía como el partido capaz de realizar una transformación real, que se sintetizaba en la consabida frase, “Perón cumple”. Asimismo, los legisladores de la oposición aprovecharon sus intervenciones en el marco del debate para denunciar prácticas del peronismo ajenas al proyecto en discusión, como el avasallamiento de las minorías partidarias, negocios petroleros, entre otros. Por último, un gran tema de conflictividad entre el peronismo y la oposición giró alrededor del alcance de los distintos proyectos de provincialización. Como vimos, el peronismo reflejó en dichos proyectos una estrategia de provincialización gradual, en tanto que los legisladores de la oposición insistían en la necesidad de una provincialización extensiva. ¿A qué se debió esta diferencia entre peronismo y oposición? Nosotros sostuvimos que no puede negarse que en parte respondió a cierta lógica de rechazar la legislación propuesta por el partido adversario, pero más importante aún, sostenemos, es que en los argumentos de estos bloques se esgrimieron concepciones distintas y, en algún punto, contrapuestas sobre qué entender por ciudadanía y qué por federalismo.

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Ver anexo II.

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En el capítulo II exploramos las concepciones de ciudadanía articuladas en los argumentos que esgrimieron los legisladores para defender los distintos proyectos de provincialización. Así, recuperamos la noción de etapismo propuesta por T. Marshall en sus conferencias Ciudadanía y Clase Social de 1949, e identificamos, aún a riesgo de esquematizar, que la oposición entendía que la ciudadanía significaba el derecho a votar y ser votado, es decir una ciudadanía definida en clave política. De modo que los derechos políticos de la ciudadanía eran concebidos como el fundamento y paso previo para la consecución de derechos sociales y económicos, de manera similar a como lo planteara T. Marshall en sus clásicas conferencias ya mencionadas. En cambio, para el peronismo la ciudadanía no se reducía al derecho del ejercicio de las libertades cívicas y políticas, sino que la ciudadanía se definía principalmente por la existencia de derechos sociales, base y punto de partida para la expansión de los derechos políticos. Sostenemos que estas dos conceptualizaciones opuestas, una con centro en lo político y la otra en lo social, fueron lo que estaba detrás de los argumentos de la oposición a favor de una provincialización extensiva. Para la oposición, sólo mediante la participación activa en la política, por medio del voto, los territorianos serían ciudadanos. Mientras que para el peronismo, la provincialización gradual se justificaba, creemos, en la medida en que lo central en relación a la ciudadanía eran los derechos sociales, incluso como base y sustento para derechos civiles y políticos. Asimismo, también demostramos en dicho capítulo que los derechos políticos de los territorios nacionales

no estuvieron completamente subsumidos al proceso de

provincialización en sí. Como vimos, el reconocimiento de éstos fue, en buena medida, previo, ya que con la reforma constitucional de 1949 los territorianos pudieron empezar a votar en las elecciones nacionales, al tiempo que con la reforma electoral de 1951 se creó la figura del delegado territorial, un actor que representaría a los territorios nacionales en la Cámara de Diputados Nacional, con voz y sin voto. En el capítulo III abordamos el segundo eje explicativo que creemos estuvo de fondo en las argumentaciones de peronistas y opositores en los debates de provincialización, esto es, las distintas nociones sobre el significado del federalismo. Apareció muy fuertemente presente en los diarios de sesiones parlamentarias el señalamiento que hacía la oposición sobre la necesidad de que las nuevas provincias se manejaran autónomamente, sin ningún 84

dejo de dependencia del Estado Central. La oposición entendía al federalismo como el resultado de un pacto entre las provincias y un organismo central, donde las primeras ceden ciertos derechos y prerrogativas en el segundo, reservando el resto para sí, he allí la justificación de la autonomía que la oposición reclamaba para los nuevos territorios. En contraste, para el peronismo, si bien también definía al federalismo como el mecanismo mediante el cual las provincias ceden ciertos derechos y atributos al Estado Central y reservan otras potestades para sí, en esta visión también estaba presente lo que podríamos llamar el bien común nacional, al que tanto las partes (las provincias) como el todo (el Estado Nacional) debían ayudar a alcanzar, en una situación de interrelación donde ninguna parte prima sobre la otra. Así, pudimos aproximarnos al modo en que se revisa la relación entre provincias y Estado Nacional, no ya del siglo XIX como hizo con razón buena parte de la historiografía, sino en el siglo XX. El federalismo es también una cuestión relevante a mediados de dicho siglo en la Argentina aún cuando el Estado Nacional ya había adquirido contornos definidos. He allí uno de los aspectos interesantes del proceso de provincialización de los territorios. La conversión de la totalidad de los territorios nacionales en provincias durante la administración peronista puso fin a la situación de una Argentina federal en las provincias pero unitaria en los territorios nacionales. En efecto, se llegó en 1955 a un país conformado exclusivamente por provincias. Por último, nos parece revelador señalar que la incorporación de los territorios nacionales al Estado Nacional tuvo características distintas a las vividas por las provincias en el siglo anterior. Las 14 provincias originales preexistieron al Estado Central, tenían sus reglas, su ejército y constituciones establecidas antes de la formación del Estado-Nación. En cambio, los territorios nacionales fueron incorporados a un Estado-Nación que los preexistió. Así, usando término de O. Oszlak (1997), la incorporación de las provincias al Estado Nacional significó el pasaje de lo local-privado a lo nacional-público, mientras que el caso de las provincializaciones significó el pasaje desde lo nacional-público hacia lo local-público. Este proceso resultaba novedoso y ante tal desafío, los partidos políticos, tanto de gobierno como la oposición, elaboraron propuestas, ofrecieron alternativas, dotando así de nuevos sentidos a las concepciones de ciudadanía y federalismo.

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ANEXOS

Anexo I: MAPAS DE LA ARGENTINA DESDE LA CREACIÓN DE LOS TERRITORIOS NACIONALES HASTA SU PROVINCIALIZACIÓN (1884-1955)

Mapa de la Argentina entre 1884 y 1901

Referencias:

Te territorios nacionales (9) Provincias (14)

Con la Ley n° 1.532 Orgánica de territorios nacionales del año 1884, el país quedó divido en 14 provincias y 9 territorios nacionales, más el distrito federal. Fuente: elaboración propia.

Mapa de la Argentina entre 1900 y 1943

En el año 1900, se creó un nuevo territorio nacional, Los Andes Centrales, ubicado en el actual NEA. El resto de los territorios no sufrió modificaciones. Así, el país quedó conformado por 14 provincias y 10 territorios nacionales, más el distrito federal. Fuente: http://timerime.com/territoriosnacionales1900/

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Mapa de la Argentina entre 1943 y 1951

En el año 1943 se produjo un nuevo cambio en el mapa de los territorios nacionales, ya que por un lado se disolvió el territorio de Los Andes Centrales (repartiéndose entre Salta, Jujuy y Catamarca), y por otro lado, se crearon las Gobernaciones: la gobernación militar de Comodoro Rivadavia y la gobernación marítima de Tierra del Fuego. Espacios igualmente dependientes del Estado Central, pero gobernados por un militar en actividad. Así, el país quedó conformado por 14 provincias, 8 territorios nacionales y 2 gobernaciones, más el distrito federal. Fuente: http://es.slideshare.net/fersalvatierra/construccin-delterritorio-nacional-argentino-pps?related=1

Mapa de la Argentina una vez aprobadas las provincializaciones de 1955

Aprobadas las provincializaciones de 1955, todos los territorios fueron convertidos en provincias. El país pasó a estar conformado por 22 provincias y un territorio federal.

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Anexo II: COMPOSICIÓN PARTIDARIA DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS NACIONALES (1946-1955)

Composición Cámara de Diputados Nacionales, 1946 PARTIDO POLÍTICO peronistas UCR Junta Renovadora/ partido laborista partido laborista UCR Junta Renovadora UCR de La Rioja UCR Irigoyenista Centro cívicos independientes TOTAL DIPUTADOS PERONISTAS oposición UCR Comité Nacional partido Demócrata Progresista UCR bloquista (San Juan) UCR antipersonalista partido Demócrata Nacional TOTAL DIPUTADOS OPOSITORES TOTALES

CANTIDAD DE DIPUTADOS

6 70 27 1 3 2 109 44 1 1 1 2 49 158

Fuente: CEHP-UNSAM: “La conformación de la Cámara de Diputados a partir de las elecciones legislativas de 1946” [en línea], http://www.unsam.edu.ar/escuelas/politica/centro_historia_politica/materiales/Conformaci%C3%B3n%20de %20la%20C%C3%A1mara%20de%20Diputados%2019461955/Conformaci%C3%B3n%20C%C3%A1mara%20de%20Diputados%20-%20Elecciones%201946.pdf

Composición Cámara de Diputados Nacionales, 1948 PARTIDO POLÍTICO peronismo Partido Peronista TOTAL DIPUTADOS PERONISTAS oposición Frente Obrero (Tucumán) Partido Demócrata Nacional Unión Cívica Radical Unión Cívica Radical Antipersonalista

CANTIDAD DE DIPUTADOS 110 110 1 1 44 1

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Unión Cívica Radical Bloquista (San Juan) TOTAL DIPUTADOS OPOSITORES TOTALES

1 48 158

Fuente: CEHP-UNSAM: “La conformación de la Cámara de Diputados a partir de las elecciones legislativas de 1948” [en línea], http://www.unsam.edu.ar/escuelas/politica/centro_historia_politica/materiales/Conformaci%C3%B3n%20de %20la%20C%C3%A1mara%20de%20Diputados%2019461955/Conformaci%C3%B3n%20C%C3%A1mara%20de%20Diputados%20-%20Elecciones%201948.pdf

Composición Cámara de Diputados Nacionales, 1951 PARTIDO POLÍTICO Partido Peronista UCR TOTALES

CANTIDAD DE DIPUTADOS 135 14 149

Fuente: CEHP-UNSAM: “La conformación de la Cámara de Diputados a partir de las elecciones legislativas de 1951” [en línea], http://www.unsam.edu.ar/escuelas/politica/centro_historia_politica/materiales/Conformaci%C3%B3n%20de %20la%20C%C3%A1mara%20de%20Diputados%2019461955/Conformaci%C3%B3n%20C%C3%A1mara%20de%20Diputados%20-%20Elecciones%201951.pdf

Composición Cámara de Diputados Nacionales, 1954 PARTIDO POLÍTICO Partido Peronista UCR TOTALES

CANTIDAD DE DIPUTADOS 161 12 173

Fuente: CEHP-UNSAM, “La conformación de la Cámara de Diputados a partir de las elecciones legislativas de 1954” [en línea], http://www.unsam.edu.ar/escuelas/politica/centro_historia_politica/materiales/Conformaci%C3%B3n%20de %20la%20C%C3%A1mara%20de%20Diputados%2019461955/Conformaci%C3%B3n%20C%C3%A1mara%20de%20Diputados%20-%20Elecciones%201954.pdf

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