USO ADECUADO DE LOS TÉRMINOS Y PLAZOS EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS LUIS EDUARDO MORANTE GUERRERO M I E M B R O D E L Á R E A L E G A L D E D E R E C H O A D M I N I S T R AT I V O D E L I N S T I T U TO P A C Í F I C O . E S P E C I A L I S TA E N D E R E C H O A D M I N I S T R AT I V O Y C O N T R ATA C I O N E S D E L E S TA D O .

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SUMARIO 1. Introducción 2. Naturaleza de los plazos y términos en la LPAG

3. Plazos máximos para realizar los actos procedimentales 4. Transcurso del plazo 5. Régimen de atención a la ciudadanía 6. Los efectos del vencimiento del plazo

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Introducción En el Procedimiento Administrativo el plazo es un factor determinante. La inacción jurídica de la Administración en un periodo de tiempo determinado puede conllevar consecuencias jurídicas, una vez transcurrido el plazo establecido por la Ley, a través de figuras normativas como el silencio administrativo o la denegatoria ficta sin descontar los efectos en materia de responsabilidades administrativas respecto a los funcionarios responsables de la demora en cuestión. El uso adecuado de los términos y plazos en el P.A permite una adecuada tutela de los intereses de los administrados y también una rapidez en la actuación de los órganos administrativos y los procedimientos interadministrativos. La Ley establece un conjunto de plazos específicos para diversas actuaciones administrativas, con la finalidad de limitar la inactividad de la administración y permitir el desarrollo eficiente de los procedimientos, el régimen normativo de los términos y plazos se encuentran regulados en el artículo 131 hasta el 143 de la Ley de Procedimiento administrativo General –LPAG-, Ley N° 27444.

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Naturaleza de los plazos y términos en la LPAG Se entiende jurídicamente por “plazo” como “el tiempo legal o contractualmente establecido que ha de transcurrir para que se produzca un efecto jurídico, usualmente el nacimiento o la extinción de un derecho subjetivo o el tiempo durante el que un contrato tendrá vigencia”. Otra sentido de plazo es “la cantidad de unidades de tiempo que deben transcurrir para que se produzca determinado acto o situación jurídica”. Asimismo se entiende por “término”, a la referencia sobre cuando finaliza el plazo establecido. Los plazos y términos regulados en el numeral 131.1 del Art. 131 de la LPAG, se definen como plazos máximos, de modo que se computen independientemente de cualquier formalidad. Los plazos obligan por igual a la administración, a los administrados y a los interesados en lo que respectivamente les concierna sin necesidad de apercibimiento o intimidación alguna. De allí se desprende el deber de cumplirlos recíprocamente y el derecho de exigir su cumplimiento en sede administrativa (reclamación, queja, etc.) o en la judicial. El incumplimiento de los plazos genera responsabilidad administrativa, en el ámbito institucional e individual y sin perjuicio de lo preceptuado por la ley en cuanto a la queja y al silencio administrativo.

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Plazos máximos para realizar los actos procedimentales A falta de plazo establecido por Ley expresa, el Art. 132º de la Ley Nº 27444, regula los plazos en que determinadas actuaciones administrativas deben producirse. 1.Para recepción y derivación de un escrito a la unidad competente por parte de la mesa de partes o unidad de trámite documentario: dentro del mismo día de su presentación. Ello implica que la unidad competente debe enviar los escritos al funcionario que corresponda el mismo día en que se presentó, esto tiene por finalidad asegurar la celeridad de los procedimientos y evitar que los documentos permanezcan en la unidad de trámite documentario, la cual, por definición, es un órgano en el cual el expediente está de manera temporal. 2.Para actos de mero trámite y para decidir peticiones de ese carácter: En tres días, que se suponen contados desde que se da el hecho habilitante, sea una actuación procesal de la administración, sea un escrito del administrado. Debe entenderse como actos de mero trámite a aquellos destinados a impulsar el procedimiento, pero que no implican una toma de decisión. 3.Para emisión de dictámenes, peritajes, informes y similares: dentro de siete días después de solicitados; pudiendo ser prorrogado a tres días más si la diligencia requiere el traslado fuera de su sede o la asistencia de terceros. 4.Para actos de cargo del administrado requeridos por la autoridad, como entrega de información, respuesta a las cuestiones sobre las cuales deban pronunciarse: dentro de los diez días de solicitados. Este plazo permite al administrado obtener la información que le es solicitada o presentar la documentación respectiva. No obstante, en mérito de principios como informalismo u oficialidad de la prueba estos pedidos al administrado deben ser más bien la excepción a la regla (…)”(1). (1) GUZMÁN NAPURÍ, Christian, Manual del Procedimiento Administrativo General, Pacífico Editores, Lima, 2013, p. 481.

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Plazo máximo para la tramitación en un procedimiento administrativo El artículo 142° de la Ley N° 27444 señala que por regla general los procedimientos administrativos no pueden extenderse de treinta días hábiles contados desde su inicio oficial hasta la resolución de la primera autoridad llamada a resolver, salvo que la ley establezca trámites cuyo cumplimiento requiera una duración mayor. , este plazo está señalado para procesos de evaluación previa, que implican, por definición, que se deban iniciar a pedido de parte. Sin embargo, La Ley no se pronuncia respecto al plazo de duración máxima de los procedimientos de oficio y la consecuencia ante la falta de pronunciamiento de la autoridad administrativa . Si transcurre el plazo, sin que la autoridad se haya pronunciado, habilita al administrado a hacer efectivo el silencio administrativo que corresponda —silencio administrativo positivo o silencio administrativo negativo— de acuerdo con la Ley y/o el Texto Único de Procedimientos Administrativos de la entidad. Debe recordarse, en este ámbito, que el silencio administrativo, en especial el negativo, es una garantía a favor del administrado, nunca una prerrogativa de la Administración; y opera como un paliativo ante la inactividad formal de la misma, inactividad que también puede conjurarse a través de mecanismos alternativos como el proceso de cumplimiento o la queja.(2) En el caso particular de los procedimientos especiales contemplados en la ley –sancionador y trilateral- estos preceptos no se aplican puesto que estos procedimientos se ciñen por los propios plazos que le fija su naturaleza y estructura interna. (2) Nelson Salazar Bustamante Uso adecuado de los términos y plazos en los procedimientos administrativos

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Prórroga dentro del procedimiento administrativo Artículo 136º de la Ley Nº 27444. • En principio los plazos son improrrogables, sin embargo se concederá prorroga, en aquellos casos solicitados por el administrado o funcionario antes del vencimiento del plazo y solo para casos taxativos que contempla la Ley los cuales son: i) los plazos establecidos para la actuación de pruebas o ii) para la emisión de informes o dictámenes. La prórroga es concedida por única vez mediante decisión expresa, siempre que el plazo no haya sido perjudicado por causa imputable a quien la solicita, y siempre que aquella no afecte derechos de terceros. Al respecto , Morrón Urbina reconoce que existen tres tipos de plazos (3): Los simples, son aquellos plazos que aun vencidos permiten la realización de la actuación procesal a que estaban referidos, pero su incumplimiento acarrea para el ejecutor tardío la responsabilidad pertinente (ejemplo: Plazo para notificar resoluciones). Los plazos perentorios, son aquellos que con su vencimiento impiden la ejecución del acto procesal al que están referidos, agotando la facultad no ejercida en el procedimiento sin requerirse apremio, petición de parte ni resolución declarativa adicional (ejemplo, plazos para impugnación de resoluciones o de subsanación documental a una solicitud o de declaración de nulidad de oficio). Los plazos prorrogables, que son aquellos que cuentan originalmente con un término fijo pero que la Administración queda facultada a extenderlos a través de una prórroga ha pedido del interesado. (3) MORÓN URBINA, Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., pp. 403-404.

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Reducción del plazo o anticipación de los términos El Artículo 141º de la Ley Nº 27444 prescribe. La autoridad a cargo de la instrucción del procedimiento, mediante decisión irrecurrible, puede reducir los plazos o anticipar los términos, dirigidos a la administración, atendiendo a razones de oportunidad o conveniencia del caso En consecuencia, no es posible hacer efectivas reducciones o anticipaciones respecto de los plazos y términos aplicables a los administrados con relación al cumplimiento de requerimientos o pedidos de la entidad. No obstante, ello sí se puede llevar a cabo en los casos que se requiera para que otras autoridades cumplan las actuaciones a su cargo, sin desatender el debido procedimiento en favor del administrado.

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Inicio del cómputo de los plazos De acuerdo a lo señalado por el art. 133 inciso 1de la LPAG, el plazo expresado en días es contado a partir del día hábil siguiente de aquel en que se practique la notificación o la publicación del acto, salvo que este señale una fecha posterior, o que sea necesario efectuar publicaciones sucesivas, caso en el cual el cómputo es iniciado a partir de la última publicación. Se deduce de lo regulado que el día inicial no se encuentra incluido en el plazo y sí lo está el día final.

Asimismo, el plazo expresado en meses o años es contado a partir de la notificación o de la publicación del respectivo acto, salvo que este disponga fecha posterior. En estos casos, el día inicial sí formaría parte del cómputo del plazo, a diferencia de la regla general señalada en el párrafo anterior. Esto impide además la equivalencia de plazos; puesto que el plazo en días no debe convertirse en meses.

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Plazo fijado en días El art. 134 inciso 1 prescribe : Cuando el plazo es señalado por días, se entenderá por regla general que se trata de días hábiles, excluyendo del cómputo aquellos no laborables del servicio, y los feriados no laborables de orden nacional o regional. Esto implica que si la entidad habilita los días no laborables (por ej. sábados) o feriados estos no entran en el cómputo de plazos. La importancia de esta regulación radica en que existen ciertas entidades públicas que han establecido horarios de atención en días sábados, y en algunos casos, también domingos y feriados. Dicha habilitación debe entenderse a favor del administrado, sin que exista posibilidad de perjuicio respecto al transcurso de los plazos. El articulo 134 inciso 2 señala cuando el último día del plazo o la fecha determinada es inhábil o por cualquier otra circunstancia la atención al público ese día no funcione durante el horario normal, el plazo se entiende prorrogado al primer día hábil siguiente. Esta norma es de carácter general, aplicable a todo cómputo, sea en días, meses o años. Aunque la norma no señale los casos de días declarados feriados a partir de las doce horas, debe entenderse como día inhábil por completo, salvo la resolución que indique lo contrario para algunas instituciones.

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Plazo fijado en meses o años

Cuando el plazo es fijado en meses o años, es contado de fecha a fecha, concluyendo el día igual al del mes o año que inició, completando el número de meses o años fijados para el lapso. De lo señalado en el art. 134 inciso 3 de la ley 27444 se deduce que el plazo vence el mismo día de aquel en el cual se dio la notificación o publicación y no el siguiente. Ahora bien, si en el mes de vencimiento no hubiere día igual a aquel en que comenzó el cómputo, es entendido que el plazo expira el primer día hábil del siguiente mes calendario.

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Término de la distancia Al cómputo de los plazos establecidos en el procedimiento administrativo, se agrega el término de la distancia previsto entre el lugar de domicilio del administrado dentro del territorio nacional y el lugar de la unidad de recepción más cercana a aquél facultado para llevar a cabo la respectiva actuación. Según lo establecido por el art. 135 inciso 1 de la LPAG. Esta regulación tiene su justificación en las distancias geográficas en el Perú, las cuales pueden ser muy extensas, aun existiendo unidades desconcentradas de las instituciones públicas. El término de la distancia es de particular importancia a fin de que los administrados puedan presentar sus escritos dentro del plazo establecido, en aplicación de la Ley y del TUO del Procedimiento Administrativo. El cuadro de términos de la distancia es aprobado por la autoridad competente. Sin embargo, la Ley ha omitido señalar cuál es dicha autoridad competente y cuál es el instrumento jurídico a emplearse para dicha aprobación.

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Régimen administrativo aplicable a los días inhábiles • El articulo 139 inciso 1 de la LPAG señala que el Poder Ejecutivo fija por Decreto Supremo, dentro del ámbito geográfico nacional o alguno particular, los días inhábiles, a efecto del cómputo de plazos administrativos. • Es común que se establezcan días inhábiles entre los feriados ya determinados, a fin de favorecer la actividad turística. Por ejemplo, a través del Decreto Supremo N° 123-2012-PCM el Estado Peruano estableció los días no laborables compensables, sujetas a recuperación de horas no trabajadas, para los trabajadores del sector público, para el año 2013, a fin de fomentar el desarrollo del turismo interno. Tradicionalmente se considera medio día laborable los días 24 y 31 de diciembre cuando caen entre semana. • Asimismo se hace la salvedad que las entidades no pueden unilateralmente inhabilitar días, y, aun en caso de fuerza mayor que impida el normal funcionamiento de sus servicios, debe garantizar el mantenimiento del servicio de su unidad de recepción documental. Garantizar la recepción documental implica proteger el derecho del administrado y no perjudicarlos. No obstante, sí es posible habilitar días que sean inhábiles, siempre que dicha decisión no perjudique a los particulares Artículo 137º inciso 137.3 de la Ley Nº 27444.

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Cómputo del plazo en días calendario • El computo de plazos en días calendarios se diferenciara dependiendo si se realiza para las actuaciones de las entidades o para las actuaciones a cargo de administrado. El artículo 139 inciso 1 de la LPAG regula que tratándose del plazo para el cumplimiento de actos procedimentales internos a cargo de las entidades, una norma legal puede establecer que su cómputo sea en días calendario, o que el término expire con la conclusión del último día aun cuando fuera inhábil. Esto último es más bien excepcional, si consideramos que solo algunas entidades poseen mesas de partes operativas en día inhábil. • La ley señala en el Art. 139º inciso 2 que cuando el cómputo del plazo para un acto procedimental a cargo del administrado sea en días calendario, esta circunstancia le es advertida expresamente en la notificación. Al respecto, este artículo trata de incluir una regla de flexibilización en el cómputo de plazos administrativos, con la idea de acelerar el cumplimiento de los actos procesales y, por ende, abreviar la duración de los procesos, un ejemplo de aplicación de los plazos calendarios son los establecidos en la Ley Orgánica de Elecciones, por la premura que rodea a los procesos electorales.

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Régimen de atención a la ciudadanía Para efectos procesales, debe tenerse en cuenta, que cada día hábil comienza y concluye dentro del margen artificial que se asigna al horario oficial de atención al público, el cual se encuentra estrechamente ligado a los plazos y términos de las actuaciones administrativas, puesto que, establece cuándo es que pueden hacerse efectivas estas. Los horario de atención se rige por las siguientes reglas contenidas en el art. 138 de la LPAG: 1. Son horas hábiles las correspondientes al horario fijado para el funcionamiento de la entidad, sin que en ningún caso la atención a los usuarios pueda ser inferior a ocho horas diarias consecutivas. 2. El horario de atención diario es establecido por cada entidad cumpliendo un período no coincidente con la jornada laboral ordinaria, para favorecer el cumplimiento de las obligaciones y actuaciones de la ciudadanía y evitar la pérdida innecesaria de horashombre laboradas. 3. El horario de atención es continuado para brindar sus servicios a todos los asuntos de su competencia, sin fraccionarlo para atender algunos en determinados días u horas, ni afectar su desarrollo por razones personales. La entidad administrativa atiende todos los temas que le corresponden durante todo su horario de atención. 4. El horario de atención concluye con la prestación del servicio a la última persona compareciente dentro del horario hábil. La razón de esta precisión se enfoca en impedir que la demora en la atención a los particulares perjudique a quien llegó a las oficinas de la entidad en horario hábil, pero que tendría que ser atendido en horario inhábil. 5. Los actos de naturaleza continua iniciados en hora hábil son concluidos sin afectar su validez después del horario de atención, salvo que el administrado consienta en diferirlos. 6. En cada servicio rige la hora seguida por la entidad, la misma que debe ser de conocimiento público; en caso de duda o a falta de aquella, debe verificarse en el acto, si fuere posible, la hora oficial, que prevalecerá.

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Los efectos del vencimiento del plazo • La LPAG en su Artículo 140º, inciso 2 señala que el plazo vence el último momento del día hábil fijado; o anticipadamente, si antes de esa fecha son cumplidas las actuaciones para las que fuera establecido; esto permite generar efectos jurídicos sin tener que esperar al día hábil fijado. El Artículo 140º, inciso 3 de la Ley Nº 27444 señala que el efecto al vencimiento de un plazo improrrogable para realizar una actuación o ejercer una facultad procesal, previo apercibimiento, la entidad declara decaído el derecho al correspondiente acto, notificando la decisión. Esta previsión legal no debe confundirse con la aplicación del principio de preclusión, de aplicación muy limitada en el procedimiento administrativo, pero de especial importancia en el proceso judicial. Por otro lado, el vencimiento del plazo para cumplir un acto a cargo de la Administración, no la exime de sus obligaciones establecidas por la norma legal, atendiendo al orden público. La actuación administrativa fuera de término no queda afecta de nulidad, salvo que la ley expresamente así lo disponga por la naturaleza perentoria del plazo. En consecuencia se genera una responsabilidad administrativa del funcionario infractor, y en caso se haya generado daño al administrado, la responsabilidad institucional de la Administración de indemnizar dicho perjuicio, conforme a las reglas establecidas por el artículo 238º de la Ley. La Ley señala en que casos ocurre el efecto de la preclusión por el vencimiento de los plazos, lo cual opera en i) los procedimientos trilaterales, ii) los procedimientos concurrenciales, y iii) en aquellos que por existir dos o más administrados con intereses divergentes, deba asegurárseles Artículo 140º, inciso 140.1 de la Ley Nº 27444.

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Responsabilidades que asume la autoridad que incumple los plazos establecidos El incumplimiento injustificado de los plazos previstos para las actuaciones de las entidades genera responsabilidad disciplinaria para la autoridad obligada, sin perjuicio de la responsabilidad civil por los daños y perjuicios que pudiera haber ocasionado, de acuerdo a lo señalado por el Art. 143º de la Ley Nº 27444. La responsabilidad, de forma solidaria, también alcanza al superior jerárquico, por omisión en la supervisión, si el incumplimiento fuera reiterativo o sistemático. La autoridad superior tiene el deber —responsabilidad in vigilando, que se configura también como responsabilidad vicaria— de verificar el cumplimiento de los deberes de los funcionarios que supervisa.

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MUCHAS GRACIAS