Venta en la vía pública El presente documento es producto de una Mesa de Trabajo en la que participaron varias unidades de la institución con el fin de iniciar un proceso de toma de posición sobre la problemática. Equipo de trabajo: Norberto Darcy (Subsecretaría de Derechos Políticos y Ciudadanos) Héctor Masquelet (Consejo de Planificación y Pensamiento Crítico) Barbara Rossen (Subsecretaría de Urbanismo, Espacio Público y Medio Ambiente) Sol Blasco (Dir. Seguridad Ciudadana y Violencia Institucional) Eduardo Fachal (Dirección de Control Comunal) Emilio Falbo (Dirección de Control Comunal) Alicia Tamborenea (Dirección de Control Comunal) Fernando Fimognare (Subsecretaría de Urbanismo, Espacio Público y Medio Ambiente) Silvana Tejera (Dirección de Planificación Laboral y Normas) Cecilia Baliani (Secretaría General)

María Guadalupe Pollotto (Subsecretaría Derechos Humanos y Seguridad) Ezequiel Paulucci (Consejo de Planificación y Pensamiento Crítico) Horacio Pérez (Consejo de Planificación y Pensamiento Crítico) Origen: La conformación de la presente mesa de trabajo surge del nuevo del tratamiento de una serie de proyectos de ley sobre la temática. El presente documento fue redactado por el equipo del CPPC a partir de los aportes volcados en la mesa y los antecedentes de la cuestión Características generales del trabajo informal en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires Al describir este fenómeno, nos vemos en la necesidad de repensar algunas categorías y comenzar a delinear una concepción del espacio público desde otra perspectiva, no ya como bien propiedad del Estado sino como bien social, escenario en el cual se desenvuelven los actores sociales, individuos, grupos o masas, todos ellos sujetos portadores de derechos. Bien social sobre el cual el Estado tiene atribuciones y obligaciones, pero también límites a su intervención. El espacio público es un mecanismo fundamental para la socialización de la vida urbana. La gestión de este espacio es a la vez una oportunidad de producir ciudadanía y una prueba de su desarrollo. Pero sin perjuicio de ello, frente a la actividad económica informal que desarrollan en la vía pública amplios sectores de la población, el Estado local interviene principalmente de manera represiva. Al respecto, desde esta Defensoría del Pueblo se ha intervenido en numerosos hechos de violencia que tienen origen en la intervención en el espacio público del Estado, en su faz represiva,

a través de la intervención de las fuerzas de seguridad -en tareas de conjuración en materia contravencional o en su rol de auxiliares cuando son llamados a intervenir por funcionarios públicos- o de funcionarios del Ejecutivo en uso del poder policía. Por otro lado, en el mes de diciembre de 2011 se sancionó la Ley 4121 con el fin de regular las actividades feriales en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, a partir de la cual se determina 30 emplazamientos autorizados para las ferias. Ferias habilitadas ley n° 4121 1. Parque Rivadavia:

9. Parque Patricios:

2. Parque Centenario:

10. Plazoleta Caseros y Pepirí

3. Plazoleta Santa Fe: 4. Plaza Primera Junta:

11. Plaza Julio Cortázar: 12. Parque Lezama:

5. Parque Los Andes:

Parque Saavedra:

6. Plaza Lavalle: 7. Plazoleta Tango: 8. Plaza Houssay:

16. Humberto 1º 17. Recoleta (Plaza Intendente Alvear y Plaza Juan XXIII): 18. Parque Alberdi: 19. Parque Chacabuco: 20. Paseo Defensa

21. Plazoleta 13. Plaza Palermo Joaquín Viejo: Sánchez: 22. Plaza 14. Parque Roque Sáenz Avellaneda: Peña: 15. Paseo El Retiro 23. Pasaje de Costanera Sur: Giuffra

24. Feria Honduras 25. Plaza Dorrego 26. Paseo la Recova 27. Plaza Riccheri: 28. Paseo Diagonal Sur 29. Plaza Roberto Arlt: 30. Calle Defensa

En las mencionadas ferias, habilitadas a través de la ley 451, sólo se autorizan las siguientes actividades:1 a. b. c. d. e.

f. g. h.

Manualidades. Manualidades de pueblos originarios. Compra-venta y permuta de revistas y libros usados (ref. art.3º Ley Nac. 25.542). Compra-venta y permuta de objetos de colección. Compra-venta y permuta de cassettes, películas, discos y todo otro material fonográfico y videográfico que deberán ser originales usados. Compra venta y permuta de objetos de filatelia y numismática. Compra-venta y permuta de antigüedades. Reproducción de partituras musicales y material gráfico de colección Pero al mismo tiempo, se establece la siguiente salvedad en el art. 4: “Se prohíbe expresamente la actividad de reventa y la venta de artículos industrializados y/o a gran escala en las ferias de manualistas reguladas por la presente ley, a excepción, y al solo efecto de preservar las fuentes de trabajo de los feriantes, de las existentes en la actualidad respecto de las ferias de Lezama, Parque de los Patricios, Saavedra, Centenario y Paseo del Retiro, donde los feriantes podrán continuar con dichas actividades, debiendo acreditar el cumplimiento de todas las normas legales relativas a esas actividades y el origen de la mercadería y que este sea compatible con las disposiciones vigentes y la Ley de Marcas.”

En su amplia mayoría, los espacios que fueron autorizados por dicha ley funcionaban ya de hecho, como así también los 1

Artículo 4º.- A los fines de esta Ley entiéndase como manualidad a todo proceso mediante el cual se incorpora valor a los productos creados o transformados por el permisionario, siendo el valor la aplicación de un esfuerzo personal al bien que se comercializará.

trabajadores que fueran autorizados ya se encontraban, también en su amplia mayoría, desempeñandose en esos mismos espacios. Sin perjuicio de ello, tanto previamente a la sanción de la mencionada ley como actualmente, el trabajo informal en los espacios públicos de esta Ciudad excede en mucho lo que abarca la Ley, y por tanto, aquello no abarcado es considerado por la Administración Local como prohibido. Volveremos sobre este punto (prohibición o no de la compra-venta en el espacio público) en el acápite siguiente. Así las cosas, toda persona que desarrolle una actividad en un espacio público no autorizado por la mencionada ley es pasible de ser alcanzada por el aparato contravencional y de faltas de la Ciudad. Esto se extiende aún a aquellas que desarrollan actividades ya autorizadas en la misma ley. Es decir, cualquier persona que venda manualidades (aún cuando estas correspondan exactamente con la definición que realiza dicha ley) por fuera de los emplazamientos autorizados, será considerada por la Administración Local como infractora del art. 83 del Código Contravencional: “Usar indebidamente el espacio público”. Éste en un primer momento había sido redactado de la siguiente manera: “Quien realiza actividades lucrativas no autorizadas en el espacio público, es sancionado/a con multa de doscientos ($200) a seiscientos ($ 600) pesos. Quien organiza actividades lucrativas no autorizadas en el espacio público, en volúmenes y modalidades similares a las del comercio establecido, es sancionado/a con multa de 5.000 a 30.000 pesos. No constituye contravención la venta ambulatoria en la vía pública o en transportes públicos de baratijas o artículos similares, artesanías y, en general, la venta de mera subsistencia que no impliquen una competencia

desleal efectiva para con el comercio establecido, ni la actividad de los artistas callejeros en la medida que no exijan contraprestación pecuniaria.” Pero en una segunda instancia, dicho articulo fue modificado por la ley 4121/11; eliminando la excepción a la prohibición de “venta de mera subsistencia”, modificación sumamente relevante, toda vez que, en un primer momento en la redacción del código, se tuvo en cuenta que hay una cantidad de vendedores y artistas que desarrollan sus actividades en la vía pública debido a que no tienen otros medios para subsistir. Sin embargo, subsiste el hecho sugerido por la redacción del artículo, de que las sanciones establecidas no procederían si las actividades lucrativas mencionadas fueran autorizadas, lo que constituye una facultad del poder público que nada le impediría ejercer, habiéndolo realizado para diversas actividades, como artesanías, manualidades, antigüedades, etc., pero no para otras, como las involucradas en lo que se conoce genéricamente como “reventa”. Por otro lado, en la Ciudad de Buenos Aires, el Código de faltas establece en su articulo 4.1.2 las sanciones para aquellas personas que vendan mercaderías en la vía pública sin permiso2. En este punto se debe aclarar que la aplicación de esta norma tiene lugar en caso de que el Ministerio Público Fiscal tenga en evaluación una contravención del art. 83 antes referido, y que recalifique a la misma como una falta. Pero, una vez más, la falta no existiría si el sancionado hubiera obtenido el mencionado permiso por parte del poder público, que no ha creado hasta el momento el régimen dirigido a regular su otorgamiento. Por ende,estas actividades de venta en la vía pública resultan sancionables, pero como resultado de la falta de voluntad del estado local de crear el procedimiento dirigido a establecer de algún modo cuáles son admisibles y de qué modo deben realizarse para que sea procedente su autorización. 2

Código de faltas 4.1.2 Venta en la vía pública sin autorización. El/la que venda mercaderías en la vía pública sin permiso o en infracción con la autorización otorgada, es sancionado/a con multa de $ 50 a $ 1.000 y decomiso de las cosas. Cuando se trate de una empresa u organización la sanción es multa de $ 200 a $ 10.000 y decomiso de las mercaderías y/o inhabilitación.

Es frente a esta concepción que consideramos necesario debatir, reflexionar y formular un paradigma alternativo. Proyectos de ley en tratamiento en la Legislatura porteña En este contexto, en la actualidad hay tres (3) proyectos de ley en tratamiento en la nueva subcomisión de Ferias, de la comisión de Desarrollo Económico, MERCOSUR y Políticas de Empleo. Dos de los proyectos, fueron presentados por la legisladora Rachid con el objetivo de ampliar la ferias de la calle Defensa del 100 al 150 y del 200 al 756 inclusive (proyecto 869 – 2014). El otro proyecto (proyecto 661-D-2014) de similares características tiene por fin modificar la ley n° 4121 y agregar a las autorizadas la feria de la calle Perú entre los tramos de la Av. Diagonal Sur y la calle Rivadavia. Por último, se encontraba en tratamiento el proyecto de ley presentado por el legislador Bodart en el cual se plantea la regulación de la actividad comercial de venta de productos de consumo popular nuevos y usados en el espacio público. Según las discusiones planteadas en la subcomisión el asesor de Bodart planteo que anularía dicho proyecto y presentarían uno nuevo con objetivo de modificar la ley 4121. Las modificaciones se basarían en ampliar las ferias habilitadas y permitir tanto en estas como en la ya habilitadas a vender también productos de “reventa”. En el primer caso, se tiene conocimiento de que al no haber sido censados ni, consecuentemente, autorizados los puestos de la mencionada feria de fin de semana de la calle Defensa, no se efectuó diferenciación entre manualistas y revendedores, por lo cual todos los feriantes estarían en situación irregular y serían pasibles de desalojo y aplicación de las sanciones que prevé la normativa. Esto podría ocasionar nuevos incidentes ante la resistencia de los feriantes a la actuación policial, en caso de que

como es previsible, estos repitan sus ásperos procedimientos habituales, a los que ya nos referimos. En general, se aprecia que los proyectos se refieren a las ferias ya autorizadas en alguna normativa existente, proponiendo su ampliación en cantidad, espacio ocupado o mercaderías admitidas para la venta, como especialmente es el caso de la reventa de artículos manufacturados nuevos y usados de fabricación masiva por terceros, de la misma categoría que los que expende el comercio fijo tradicional en locales particulares destinados al efecto. Sin embargo, es evidente que la mayor expansión de la actividad, la mayor generación de conflictos entre vendedores, vecinos y comerciantes tradicionales, las más violentas e ilegales intervenciones de la fuerza pública y la mayor concentración de actuaciones judiciales, contravenciones y sanciones se da en otro marco: los circuitos de “reventa” en días hábiles en calles de alto movimiento de peatones, con fuerte disputa por los lugares y continua afluencia de trabajadores informales que reocupan las zonas cada vez que éstas son despejadas por los frecuentes operativos de la fuerza pública. Estos se ubicaron anteriormente en la calle Florida y en estación Retiro, y actualmente, en la avenida Pueyrredón, próximo a Plaza Miserere, en la calle Avellaneda -en zona de mayoristas, fabricantes textiles y talleres clandestinos- en proximidades de la estación ferroviaria de Liniers, e incipientemente, en inmediaciones de la intersección de Acoyte y Rivadavia. Por otro lado en la subcomisión antes mencionada de fecha 4 de junio, la asesora de Rachid planteo que necesitaban más tiempo para seguir evaluando el propio proyecto de ley de modificación de la ley 4121 (proyecto 869) de extensión de la feria de la calle Defensa. En relación al proyecto de Bodart, giraron a comisión el nuevo proyecto para modificar la misma ley habilitando la “reventa” (dicho proyecto no se trató en la subcomisión). Finalmente, el asesor de Rachid presentó el preoyecto que

propone incorporar la feria de la calle Perú como feria habilitada. Desde el PRO plantearon que se traten los tres proyectos en cuestión conjuntamente ya que se trataba de modificaciones a una misma ley. Frente al planteo del PRO el asesor de Bodart propuso dejar en suspenso su propio proyecto, entendiendo que es más complejo, a fin que se continúe con el proceso de aprobación de la feria de Perú. En consideración de ello, el proyecto de Rachid pasaría de la subcomisión a asesores de la comisión de desarrollo económico para su tratamiento. Conclusiones sobre el problema de la venta en el espacio público Como se aprecia, la problemática que los últimos ingredientes mencionados plantean es extremadamente delicada y de difícil resolución por la vía legislativa. Deviene más preocupante aún si se considera que la realidad revela una férrea coherencia y articulación entre lo que la normativa actual impone, la política explícita del partido de gobierno, la actuación del área gubernamental de Espacio Público, el sesgo represivo sobre las personas del accionar de la Policía Metropolitana -y también de la Federal- la activa participación del Ministerio Público en el impulso de las causas, los reclamos de las gremiales de comerciantes, el mezquino comportamiento de las organizaciones comerciales irregulares que desde la sombra que se escudan tras los trabajadores y una distorsionada y/o desinformada opinión pública. La víctima propiciatoria es el trabajador pobre, sin otras opciones de supervivencia, que es reprimido, golpeado, perseguido, decomisado a sus expensas (aunque sea empleado por terceros), explotado, despreciado, expulsado, y excluido por sus pares ciudadanos.

La venta ambulante y otras actividades desarrolladas en el espacio público que permiten al individuo satisfacer sus necesidades básicas indispensables se rigen por el principio de libertad que constitucionalmente alcanza a todos los habitantes (art. 19 de la CN) de modo que, siendo la libertad el principio rector, las regulaciones estatales en la materia deberían ser las mínimas que permitan la preservación de estos espacios comunes. Estas actividades no deben caracterizárselas exclusivamente como violadoras de un código contravencional y/o de faltas fuera de toda consideración de su situación de conjunto, como tampoco sería procedente un ejercicio similar con la gran cantidad de comerciantes que a ojos vista, incumplen en sus locales la normativa relativa a habilitaciones, seguridad, trabajo registrado, marcas y otras, tal cual la propia acción de esta Defensoría ha podido comprobar, coincidentemente, en el curso de sus intervenciones con motivo de reclamos de dichos comerciantes frente a la venta callejera, y en el contexto de otras actuaciones. El Estado tiene obligación de hacer y de no hacer, y por regla general su rol principal es proteger y garantizar la plena vigencia de todos los derechos, con acciones positivas (hacer) o respetando los límites de sus incumbencias (no ir más allá). En este sentido, son obligaciones del Estado respecto del espacio público su cuidado y mantenimiento físico, concientizar a la población sobre estos aspectos y difundir información al respecto, garantizar la accesibilidad, garantizar la seguridad vial, el cuidado del medioambiente, la gestión de los residuos, el cuidado de los espacios verdes y arbolado, el control de plagas, etc. Para ello planifica, regula, administra y ejerce el poder de policía. Si partimos de la premisa de que la intervención estatal en el espacio público debe ser mínima en la restricción de libertades y activa en la garantía de los derechos fundamentales que allí se ejercen, es preciso también redefinir el alcance del poder de policía. Consideramos que la protección estatal debe ponderar

siempre la situación de aquellas personas que se encuentran en una situación de mayor vulnerabilidad como lo es, en la mayor parte de los casos, la población que se encuentra en el espacio público realizando una venta de mera subsistencia o brindando un espectáculo público a la gorra. Los obstáculos a las personas dedicadas al trabajo en los espacios públicos alcanzan su máxima expresión en el hecho de que el sistema contravencional y penal capta y persigue estas actividades, reforzando la lógica de la exclusión, y como consecuencia quien se ve a sí mismo como un comerciante o un artista pasa a ser considerado por el Estado como infractor a la ley. Tal estigmatización elude la toma de conciencia sobre el contexto de injusticia social y económica que ineludiblemente deriva hacia el tratamiento penal de la pobreza. Suponer que un conjunto de actividades que encuentra su razón de ser en lógicas económicas, sociales y culturales que excluyen a amplios sectores de la población del acceso a un “trabajo regular” puede ser limitado recurriendo a la utilización del aparato contravencional o penal no sólo es ilusorio sino contraproducente. Es en este marco en el cual la labor policial y el accionar de funcionarios del Ministerio de Ambiente y Espacio Público, además de ser estratégicamente ineficaz, se torna selectivo, arbitrario y violatorio de los derechos humanos que debiera proteger. Como explica Rúa3, la criminalización secundaria de la venta en la vía pública goza de la mayor irracional selectividad. Agrega que sin una clara razón legal, personal policial procede a secuestrar en algunos supuestos la mercadería ofrecida en la vía pública, mientras que en otros permite que se realice dicha actividad por todo el ámbito de la Ciudad sin siquiera intervenir.

3

RUA, Gonzalo S., ¿Hacia dónde va el Derecho Contravencional? Reflexiones sobre la criminalización de la actividad lucrativa ejercida en la vía pública (art. 83 del Código Contravencional), elDial.com - DC8F2.

La pretendida solución a partir de la utilización del aparato represivo y el recurso al código contravencional frente al fenómeno en cuestión no resulta una solución real, toda vez que no ataca sus causas, por lo que las personas que se dedican a este tipo de trabajo, que en su amplia mayoría lo hacen por necesidad, pese al labrado de una contravención y el posible hostigamiento por parte de los agentes públicos y fuerzas de seguridad, no lo pueden abandonar hasta tanto no consigan una alternativa mejor. Por lo tanto, la prohibición legal vigente es mucho más un agravante de la situación existente que un camino para la reducción de la tensión conflictiva o para la superación del problema desde su raíz, por lo que es deseable que sea revertida en cuanto se produzcan las circunstancias que lo posibiliten. En el actual contexto socioeconómico, la negación y la prohibición sólo expresan la impotencia y la ilusión de hacer desaparecer por arte de magia lo “desagradable” como única estrategia de gestión Pero en el presente, mientras las normas restrictivas continúan vigentes, una parte fundamental del problema a enfrentar es el de los excesos en las actuaciones regulares, en que los trabajadores, cuyos derechos ya son afectados por su situación social y laboral, son agredidos, encarcelados, exaccionados, robados, afectados económicamente por el decomiso de mercadería, seguidos y hostigados con excusa de investigar a los proveedores o contratantes, enjuiciados y desprotegidos de los medios elementales de defensa. Todo ello ante la impasibilidad o complicidad de las autoridades. Los problemas que surgen en el espacio público no deben resolverse con represión ni con conductas de dudosa legalidad, sino en el marco del Estado de derecho. Si la cuestión es la venta en el escenario público, sean manteros, manualistas o revendedores, el eje de análisis es el trabajo informal y la necesidad de ganarse la vida. Las personas afectadas por

carencia de trabajo constituyen la cuestión principal, y el espacio afectado, la secundaria. Por su parte el arte callejero, la actividad de músicos o artistas plásticos, estatuas vivientes, artesanos como así también vendedores callejeros son una modalidad informal legítima y honesta de ganarse la vida, forman parte de las atracciones turísticas de una ciudad cosmopolita y debieran estar protegidos como trabajadores o como artistas en el espacio público. Finalmente, se debe destacar que así lo entienden también los miembros del poder judicial local que han aseverado en la tramitación de diversas acciones de amparo que la fuente de trabajo no puede ser afectada hasta tanto exista sentencia, fundados en que la materia en discusión es la de los derechos laborales de los perseguidos y en que procede la cautela en la aplicación de la ley ante el grave daño que se puede causar al interesado sin que la continuidad de su actividad afecte gravemente el interés público. Adicionalmente, han emplazado al ejecutivo a que se abstenga de perseguir e impedir las actividades de venta de mercaderías varias (no alimentos) en la vía pública hoy prohibidas, hasta tanto dicte las regulaciones para su autorización, conforme se desprende de la redacción de la ley. Por ello, vale concluir afirmando que el Estado, en lugar de utilizar la violencia y el aparato represivo, debería diseñar e implementar políticas públicas orientadas a un reordenamiento urbano que garantice el acceso a los derechos fundamentales del conjunto de la ciudadanía.

Propuesta de Trabajo sobre Venta en la Vía Pública En consecuencia de lo señalado, se proponen las siguientes acciones:  Promover la sanción de un régimen legal de regulación y autorización de las actividades de venta en la vía pública hoy prohibidas, de modo similar a lo que se ha realizado con las ya autorizadas.  Continuar a través de la intervención de la Dirección de Seguridad Ciudadana y Violencia Institucional la tarea de defensa de los derechos de los trabajadores en vía pública en el caso de acciones irregulares por parte de funcionarios de Gobierno de la Ciudad y fuerzas de seguridad y principalmente ante situaciones de violencia institucional en este contexto.  Promover la posición de la Defensoría a través de la participación en las correspondientes comisiones de la Legislatura.  Recomendar que la intervención pública se dirija reordenar el espacio público a fin de brindar la posibilidad a la ciudadanía a realizar este tipo de actividades en lugares propicios para ello.  En este sentido, se puede evaluar y presentar al ejecutivo una propuesta de reordenamiento urbano que tenga como objetivo promover una regulación global y amplia de la problemática, acorde a los entornos urbanos en que se realiza, contemplando conjuntamente el ordenamiento de la circulación peatonal y vehícular, la transferencia de pasajeros y el estacionamiento del transporte público. Esta debe perseguir la organización y radicación del comercio callejero en espacios que no lo superpongan con el comercio tradicional y, al mismo tiempo, permitan la

afluencia de clientes potenciales. Se trataría de la creación de centros a cielo abierto de comercio y otros servicios, incluyendo el esparcimiento y el transporte. La autorización de la reventa mencionada en el primer acápite debería articularse con la creación de estos nuevos espacios urbanos. Los mismos deben planearse en donde exista espacio y condiciones que lo permitan.  Impulsar la constitución de una Mesa de Trabajo Interinstitucional, integrada por especialistas, entidades no gubernamentales con interés en el tema, organizaciones representativas de comerciantes en vía pública, etc. En relación a ello existen antecedentes de propuestas de reordenamiento urbano, que se pueden evaluar, como aquellas denominaciones de “alfombra urbana” o “islas artesanales, comerciales o de variedades”.