VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE GT24. RETOS Y DIFICULTADES EN LA IMPLANTACIÓN DE LAS AGENDAS 21 PARTICIPANTES EN EL GRUPO DE TRABAJO Participantes en el Grupo de Trabajo Relatores José Luis Cámara Palacios. Egmasa. Junta de Andalucía Carlos Gónzalez López. Servicio de Medio Ambiente. Diputación de Barcelona Ane Itziar Velasco Lafuente. Centro de Estudios Ambientales. Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz Elena Fernández Cruz. Ayuntamiento de Madrid Colaboradores Técnicos Iván Álvarez Comuñas. Unión General de Trabajadores (UGT) Tomás Arévalo. Mapfre Esther de la Calle Martín. Consultora de Medio Ambiente Javier Celma Celma. Unidad de Medio Ambiente. Ayuntamiento de Zaragoza Emilio Criado Rodríguez. Área de Medio Ambiente. Ayuntamiento de Valladolid Elena Fernández Cruz. Dpto. de la Secretaría Técnica y Desarrollo Sostenible. Ayuntamiento de Madrid Isabel Goyena. Ingeniería Idom Internacional Antonio Lucio Gil. Consejería de Medio Ambiente. Comunidad de Madrid Javier Manzano Pablos. Consejería de Medio Ambiente. Junta de Castilla y León Luis Mecati. Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) Paz Orviz. Principado de Asturias Soledad Perlado. DG de Calidad y Evaluación Ambiental. Ministerio de Medio Ambiente Eduardo Perero. APROMA Alberto Puig. Ayuntamiento de Andújar Alberto Ruiz Laguna. Fundación para la Investigación y el Desarrollo Ambiental (FIDA) Rafael Sagarduy. Ingeniería Idom Internacional Rafael Tortajada Martínez. Dirección General de Medio Ambiente Gobierno de Navarra Coordinador Alejandra Plass. Colegio Oficial de Físicos Alicia Torrego Giralda. Colegio Oficial de Físicos

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VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE 1. INTRODUCCIÓN

Existe un amplio y variado abanico de métodos de implantación de estrategias de sostenibilidad a nivel local (Agendas Locales 21) en España, en lo relativo a metodología, variabilidad de indicadores, características municipales, etc. A partir de este conocimiento, se consideró muy interesante realizar un estudio sobre todas estas variables con el objetivo de proponer una tipología de Agendas 21 Locales. Dada la naturaleza de este Grupo de Trabajo, cuyo objetivo fundamental es la puesta en común de los conocimientos y de la experiencia de sus integrantes para analizar en qué punto nos encontramos en este momento, se ha constituido como un foro de debate. Por tanto, el grupo de trabajo “Retos y Dificultades en la implantación de las Agendas 21 Locales” pretende dar un paso hacia delante y hacer una reflexión de cuáles son los principales problemas, dificultades o retos a las que se enfrentan los municipios a la hora de implantar la Agenda 21 Local que han diseñado. Este análisis se realiza fundamentalmente a través de: • • •

Un estudio sobre el Estado del Arte de las Agendas 21 en España: Una reflexión acerca de los contenidos recogidos en la Carta de Aalborg Experiencias particulares de las distintas entidades que conforman el Grupo

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VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE A) ESTADO DEL ARTE DE LAS AGENDAS 21 EN ESPAÑA: 1992-20021

1. ANTECEDENTES La investigación que se presenta en esta aportación al VI Congreso Nacional de Medio Ambiente es fruto de la cooperación entre la Junta de Andalucía y la Diputació de Barcelona, instituciones que han establecido un convenio de colaboración para el desarrollo de procesos sostenibilistas en los municipios de sus respectivos territorios. El estudio lo ha realizado la empresa pública EGMASA y ha contado con la dirección conjunta de la Diputació de Barcelona y la Junta de Andalucía. 2. OBJETIVOS DEL ESTUDIO • • • • •

Evaluar los procesos sostenibilistas locales: La Agenda 21 Local como instrumento de planificación estratégica. Detectar los factores que motivan o dificultan la implantación de una Agenda 21 Local. Conocer los distintos modelos de metodología de gestión, planificación e implantación de la Agenda 21 Local en los pueblos y ciudades. Identificar el papel de las entidades públicas regionales, provinciales o locales en la implantación de la Agenda 21 Local. Evaluar los principales retos y dificultades en la implantación de la Agenda 21 Local.

3. METODOLOGÍA Se creó un equipo multidisciplinar mixto entre la Junta de Andalucía, la Diputació de Barcelona y la empresa pública EGMASA. Éste recabó información sobre el desarrollo de los procesos sostenibilistas, en general, y sobre las agendas 21, en particular, en una muestra de municipios representativa de la geografía española. Para ello se valió de los siguientes instrumentos: • Recopilación de la información disponible en los diversos medios: libros, revistas, periódicos, internet, etc. • Realización de entrevistas personales con los responsables de las agendas 21 que han alcanzado mayor reconocimiento. • Realización de encuestas presenciales. • Realización de encuestas por vía telefónica, correo electrónico o fax. • Tabulación de datos y análisis estadístico descriptivo. • Elaboración de la primera versión técnica del informe. • Validación del informe mediante la consulta a expertos. • Establecimiento de las conclusiones definitivas. El núcleo del esfuerzo lo constituyó la realización de encuestas, y su correspondiente análisis, en 63 municipios españoles. Al efecto se utilizó la aplicación informática 1

Resumen del Estudio “Informe del Estado de las Agendas 21 en España” elaborado por la Junta de Andalucía y laDiputació de Barcelona 3

VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE SPSS, y se siguieron las tres fases convencionales del tratamiento de datos: codificación, depuración y análisis de los resultados. El análisis de los datos se estructuró con la finalidad de obtener conocimiento sobre los siguientes ámbitos: • Los diversos procesos de sostenibilidad que impulsan los municipios. • El perfil de los municipios que desarrollan e implantan la Agenda 21. • El papel que desempeña la colaboración entre las administraciones para el desarrollo de las agendas 21. • Las necesidades y carencias ambientales que ayudan a desencadenar el proceso de A21L. • Los modelos de A21L que desarrollan los municipios españoles. • Las posibilidades de organización metodológica de los procesos de A21L. • La implementación y el mantenimiento de los planes de acción local. • Los indicadores de sostenbilidad más relevantes para las corporaciones locales. 4. ANÁLISIS ESTADÍSTICO DE LOS DATOS 4.1. Conocimiento de los procesos de sostenibilidad que impulsan los municipios. La respuesta a este asunto se reparte en dos áreas: La identificación de las principales preocupaciones de los ayuntamientos, como indicador del grado de interés de los ayuntamientos para mejorar su entorno, y la identificación de los principales instrumentos de sostenibilidad ambiental que desarrollan los municipios y que no incluyen en la A21L. En el campo de las preocupaciones de los Ayuntamientos, se han podido constatar que son mayoritarias las tres siguientes: • Conseguir una buena gestión de los residuos urbanos generados. • Obtener un nivel adecuado de sensibilización ambiental ciudadana. • Reducir los problemas de comunicación, movilidad y accesibilidad. Y en el campo de los instrumentos de sostenibilidad desarrollados de forma paralela a la A21L, se ha detectado la presencia de 11 figuras. Se citan, indicando también la frecuencia con que aparecen en los municipios de la muestra, seguidamente: • Instrumentos de naturaleza integral: • Sistema de Gestión Ambiental Municipal: 18%. • Plan de Desarrollo Territorial o Evaluación Ambiental Estratégica: 23%. • Instrumentos de naturaleza sectorial: • Plan de Gestión de Residuos Industriales: 23%. • Plan de Gestión de Residuos Urbanos: 68%. • Plan de estudio y caracterización de suelos contaminados: 23%. • Plan de prevención de la contaminación atmosférica: 14%. • Plan de prevención de la contaminación acústica: 14%. • Desarrollo de corredores verdes urbanos: 18%. • Estudios de movilidad y accesibilidad urbana: 41%. • Planes de ahorro energético y otros recursos naturales: 18%. • Campañas específicas de acción y sensibilización ambiental: 55%. 4.2. Conocimiento del perfil del municipio que desarrolla la A21L y de la colaboración de otras entidades públicas supramunicipales en el proceso.

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VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE La información sobre esta cuestión se ordena en las siguientes áreas: La caracterización de los municipios, el sujeto político que toma la iniciativa y la aportación financiera. El municipio tipo que aplica la A21L pertenece a un tramo de población entre 5.000 y 50.000 habitantes, tiene disponibilidad y voluntad política de asignar recursos a los procesos sostenibilistas, está motivado por el desarrollo de una política sostenible adecuada a las necesidades locales actuales, está dispuesto a adoptar estrategias definidas y concretas y tiene voluntad de crear una herramienta de gestión complementaria a la planificación del territorio. Los ayuntamientos, independientemente de su signo político, se reconocen como los principales impulsores de la puesta en marcha de las agendas 21, si bien es cierto que la gran mayoría indican que no han tomado la iniciativa en solitario, sino que han contado con el apoyo de otras administraciones públicas, fundamentalmente gobiernos autonómicos, diputaciones provinciales y mancomunidades de municipios, o de entidades privadas. Ello les ha ayudado, a su vez, a superar dos de los principales obstáculos identificados: La falta de recursos técnicos, materiales y económicos, y la falta de liderazgo político y de consenso en el seno del ayuntamiento. En cuanto a la identificación del organismo impulsor de la A21L en los municipios, encontramos los siguientes datos: • A21L promovidas por los ayuntamientos: 86%. • A21L promovidas por administraciones autonómicas: 23%. • A21L promovidas por diputaciones provinciales: 14%. • A21L promovidas por mancomunidades de municipios: 5%. • A21L promovidas por organizaciones no gubernamentales: 5%. • A21L promovidas por asociaciones: 9%. • A21L promovidas por grupos ciudadanos no constituidos como asociaciones: 9%. • A21L promovidas por otros sujetos: 5%. Y en lo que se refiere a la asunción de responsabilidades financieras del proceso resulta la siguiente realidad: • A21L financiadas por los ayuntamientos: 86%. • A21 L financiadas por administraciones autonómicas: 41%. • A21L financiadas por diputaciones provinciales: 14%. • A21L financiadas por mancomunidades de municipios: 9%. • A21L financiadas por la Unión Europea: 5%. • A21L financiadas por organizaciones privadas (Confederaciones de empresarios, asociaciones ciudadanas, organizaciones no gubernamentales, etc.): 9%. Es obvio, entonces, que los municipios tienen el mayor protagonismo para desarrollar las agendas 21 y asumen parte de las responsabilidades financieras, y también lo es que este desafío no lo asumen en solitario, sino que en una proporción próxima a los dos tercios de las agendas, se cuenta con la colaboración de otras entidades, especialmente de administraciones públicas de ámbito territorial superior. La lectura de esta consideración debe hacerse con cautela, puesto que al ser la muestra representativa geográficamente, pero no de la población real que ha desarrollado procesos de A21L, es más una tendencia de la génesis de la iniciativa y la financiación en el caso de generalización de los procesos, que la realidad de los procesos desarrollados. Sólo hace falta ver la participación de las diputaciones catalanas en la financiación y en la impulsión de las A21L, y la proporción de A21L

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VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE realizadas por los municipios de Catalunya, para ver que el papel de las diputaciones provinciales resulta subestimado. 4.3. Identificación de las necesidades o carencias ambientales que favorecen el desarrollo e implantación de la A21L en los municipios españoles. Los municipios entienden la A21L como un instrumento idóneo para resolver las siguientes problemáticas ambientales: • Infraestructuras locales insuficientes. • Dificultades en la movilidad y accesibilidad intermunicipal e intramunicipal. • Complejidad y esfuerzo para la gestión y la conservación de los recursos naturales. • Ausencia de concienciación ambiental ciudadana, y presencia de niveles bajos de participación, implicación y compromiso de los ciudadanos con la comunidad local. • Deficiencias de la planificación territorial para afrontar la escasez de suelo. 4.4. Identificación de los modelos genéricos de A21L utilizados. La información sobre esta materia se sintetiza en dos campos: La adscripción de los equipos que desarrollan las agendas 21 y los perímetros territoriales de intervención. La relación entre los equipos que tienen la encomienda de desarrollar la A21L con los ayuntamientos es la siguiente: • Desarrollo de las A21L con equipos propios del ayuntamiento de forma íntegra: 18%. • Desarrollo de las A21L con equipos externos al ayuntamiento (empresa, organización o grupo social) sin contar con los recursos municipales: 5%. • Desarrollo de las A21L con equipos mixtos en los que colaboran miembros del ayuntamiento con miembros de otras entidades públicas o privada: 77%. En cuanto al perímetro territorial que se prevé controlar y modificar mediante la A21L se detecta lo siguiente: • Desarrollo de la A21L de manera unilateral, según un modelo y unas necesidades propias, sin que haya cooperación con otras administraciones territoriales: 68%. • Desarrollo de la A21L de manera conjunta con otros ayuntamientos vecinos, con semejanzas geográficas y de realidad social, mediante alguna entidad coordinadora (mancomunidades, diputaciones, etc.): 32%. 4.5. Conocimiento de las posibilidades de organización metodológica para el desarrollo concreto de la A21L en tiempo y forma. Las aportaciones sobre esta materia se presentan mediante la descripción de los siguientes apartados: La problemática detectada al inicio del proceso de implantación de la A21L, la organización del plan de participación ciudadana durante el proceso de A21L, la tipología de las entidades implicadas en la organización del plan de participación ciudadana, la tipología de las entidades que han participado activamente en el plan de participación ciudadana, el tipo de entidades que procuran el mantenimiento de la A21L una vez implantada, el compromiso de los diversos departamentos del ayuntamiento implicados en el mantenimiento de la A21L, la problemática detectada durante el desarrollo de la A21L, las fases del desarrollo de la A21L que resultan más problemáticas y las fases del desarrollo de la A21L que resultan menos problemáticas.

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VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE Los problemas más importantes que han tenido que afrontar los ayuntamientos españoles para iniciar el proceso de implantación de la A21L tienen la presencia siguiente: • Ninguno: 23%. • Políticos: 23%. • Sociales: 9%. • Económicos: 41%. • Otros (problemas culturales, territoriales y administrativos): 27%. El proceso de participación se ha materializado en la constitución y realización de los órganos, encuentros y actividades que, junto con su peso proporcional, se indican seguidamente: • Foro de Medio Ambiente: 82%. • Mesas de trabajo: 45%. • Comités sectoriales: 27%. • Seminarios: 14%. • Charlas: 45%. • Otros (referendums, teleparticipación, encuestas, entrevistas puerta a puerta): 18%. • Cursos de formación: 0%. La práctica totalidad de los ayuntamientos (95%) se ha encargado directamente de la organización y puesta en marcha del plan de participación, y han contado para esta tarea con la colaboración de entidades de la siguiente naturaleza: • Asociaciones (económicas, ecologistas, culturales, vecinales, etc.). • Ciudadanos a título personal. • Otras administraciones públicas. • Universidades. • Organizaciones no gubernamentales. En el desarrollo del plan de participación ciudadana han participado un conjunto de entidades muy variado, con la frecuencia de presencia que se describe a continuación: • Ayuntamiento: 95%. • Mancomunidad de municipios: 5%. • Diputación provincial: 9%. • Administración autonómica: 32%. • Administración del estado: 5%. • Universidades: 27%. • Organizaciones no gubernamentales: 27%. • Asociaciones (económicas, ecologistas, culturales, vecinales, etc.): 64%. • Ciudadanos a título personal: 50%. • Otros (comités de expertos, confederaciones, instituciones religiosas, etc.): 18%. Las entidades que se hacen cargo del mantenimiento de la A21L, una vez completada la fase documental de descripción y programación, se distribuyen como sigue: • Ayuntamiento: 90%. • Otros organismos: 10%. Las responsabilidades de gestión del desarrollo de la A21L, y que se entienden significativas para el mantenimiento del proceso, implican los departamentos del ayuntamiento en la proporción siguiente: • Agentes de desarrollo local: 23%. • Departamento municipal de medio ambiente: 59%. 7

VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE • •

Otros departamentos municipales: 23%. Entidades externas al ayuntamiento: 18%.

Los problemas detectados por los ayuntamientos para conseguir el correcto desarrollo de la A21L tienen la presencia siguiente: • Ninguno: 27%. • Políticos: 23%. • Sociales: 14%. • Económicos: 36%. • Otros (culturales, territoriales, administrativos): 18%. Las fases de la A21L en las que los ayuntamientos han encontrado mayores problemas para conseguir su buena realización se distribuyen de la manera siguiente: • Diagnóstico ambiental: 28%. • Plan de participación ciudadana: 39%. • Plan de acción ambiental: 28%. • Plan de seguimiento ambiental: 6%. Y, visto este mismo tema, desde la perspectiva de lo positivo, las fases de la A21L en que los municipios han encontrado menos problemas presentan la siguiente frecuencia: • Diagnóstico ambiental: 63%. • Plan de participación ciudadana: 21%. • Plan de difusión: 16%. 4.6. Conocimiento de la valoración sobre los resultados obtenidos al desarrollar los planes de acción ambiental de las A21L. El nivel de satisfacción, que ha generado la ejecución y desarrollo de los planes de acción diseñados por la A21L, se midió por el reconocimiento que dan los municipios a la A21L como herramienta de gestión ambiental. La respuesta a la pregunta sobre si los municipios que desarrollan la A21L la aconsejan a otros municipios dio la siguiente frecuencia de respuestas: • Sí: 95%. • No: 5%. 4.7. Identificación de los tipos de indicadores de sostenibilidad más relevantes o de especial interés para las corporaciones locales. La información sobre esta materia se obtiene del estudio de dos campos: Las áreas de intervención sobre las que dan información los indicadores y el ámbito territorial en el que se aplica el mismo sistema de indicadores. Los planes de seguimiento de la A21L coinciden en la práctica totalidad de los municipios en usar conjuntos de indicadores que dan información sobre la evolución de unos mismos vectores, que se consideran más significativos para conocer la tendencia hacia la sostenibilidad seguida en el municipio. Son los siguientes: • Ordenación y planeamiento del territorio. • Sistemas naturales. • Movilidad y transporte. • Calidad de las aguas. • Residuos (urbanos, peligrosos, vertidos). • Energía. 8

VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE • •

Ruidos. Participación ciudadana.

Los municipios utilizan, en un 85% de las agendas 21 estudiadas, sistemas de indicadores propios, ajustados, en mayor o menor medida, a la realidad sociocultural, ambiental y económica de su comunidad. A su vez, la heterogeneidad esperada de esta pluralidad de sistemas de indicadores se ve muy reducida por cuanto los municipios basan sus indicadores en sistemas genéricos ya consolidados y reconocidos por los expertos. Este hecho se sintetiza en los términos siguientes: • Municipios en proceso de A21L que han desarrollado un sistema propio de indicadores: 85%. • Fuentes de orientación para la construcción de sistemas de indicadores: • Ámbito internacional: ONU, OCDE, ICLEI. • Ámbito europeo: Unión Europea. • Ámbito nacional: Estado, comunidades autónomas, diputaciones provinciales. 5. PERFIL DE LAS A21L DESARROLLADAS Se han identificado los aspectos comunes a las diversas A21L desarrolladas que se ordenan en los subepígrafes posteriores, referidos a la extensión temática, las medidas para paliar los problemas y carencias ambientales, las actuaciones desarrolladas para el mantenimiento y coordinación de las A21L y las circunstancias que han favorecido el proceso de A21L. 5.1. Extensión temática La diversidad de las temática específica de cada municipio ha dado lugar al desarrollo de agendas 21 con muy distinta extensión temática. Aún así, se ha detectado la presencia universal de los siguientes temas: • Agua. • Aire. • Ruido. • Suelo. • Sistemas naturales • Energía. • Medio social y económico. • Participación ciudadana. 5.2. Medidas para paliar los problemas y carencias ambientales Los instrumentos más comunes que incorporan los planes de acción de las A21L para mejorar la calidad ambiental de los municipios son las cuatro siguientes: • Acciones para la gestión de los residuos sólidos urbanos. • Acciones para la gestión de la calidad del agua. • Acciones para la recuperación del medio urbano y la mejora de las infraestructuras. • Actividades de concienciación y educación ambiental y participación ciudadana. 5.3. Acciones de mantenimiento y coordinación de la A21L La estructura de los planes de seguimiento se organiza en tres grandes ejes, el relativo al gobierno de la agenda, el relativo a la sensibilidad social y el de la intervención sobre los vectores ambientales. Así, se encuentran los siguientes elementos: 9

VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE • • •

El conjunto de indicadores para la evaluación de las tendencias sostenibilistas que se han generado en el territorio municipal. Los programas de formación y las campañas de sensibilización que pretenden favorecer el desarrollo de la necesaria participación social. Los programas, proyectos y acciones de intervención para la mejora de la calidad de los diversos vectores ambientales, que se describen en el epígrafe 5.1.

5.4. Circunstancias favorecedoras del proceso de A21L Los tres elementos que se han podido reconocer en todas las A21L estudiadas como factores que favorecen el correcto desarrollo del proceso, tanto en su fase de estudio y programación, como de aplicación real, son los siguientes: • El impulso conjunto de todos los partidos políticos del ayuntamiento conjugado con el apoyo de alguna administración de ámbito mayor, sea una mancomunidad, una diputación provincial o una autonomía. • El apoyo de las asociaciones con presencia en el territorio municipal (económicas, ecologistas, culturales, sociales, vecinales). • La participación de un núcleo amplio de ciudadanos que se incorporan al proceso a título individual. Para alcanzar un mayor síntesis del perfil de las agendas 21 sometemos los casos estudiados a la tabla de tipologías de A21L que ha desarrollado el departamento de ciencia política de la Universidad Autónoma de Barcelona y que se recoge a continuación:

BAJO

Tecnocrática

Estratégica

Simbólica

Pluralista

ALTO

ALTO

BAJO

NIVEL DE TRANSVERSALIDAD

NIVEL DE PARTICIPACIÓN

De ello resulta que las agendas 21 dominantes en la realidad española son las de naturaleza simbólica, le siguen las tecnocráticas, después las pluralistas, y, finalmente las estratégicas. Esta realidad, no obstante, es cambiante, y actualmente se aprecia una profunda tendencia a invertir el orden de la pirámide. 6. EL CONCEPTO DE AGENDA 21 LOCAL EN LOS MUNICIPIOS ESPAÑOLES Los municipios españoles han desarrollado sus agendas 21, siguiendo un método de trabajo deductivo, de modo que a partir de un análisis detallado de la realidad municipal (diagnóstico) han deducido los planes de acción necesarios para mejorar la calidad del entorno. Así, lo sustantivo de este instrumento de política municipal ha sido el proceso, el método para identificar las realidades y deducir las acciones, y no tanto el contenido de las acciones, que en cada caso puede y debe ser distinto, para poder recoger las características de cada territorio. La validez del proceso, por su parte, la da 10

VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE el reconocimiento ciudadano que se deriva de la corrección y la intensidad de los procesos de participación. Un grupo reducido de municipios, no obstante, ha seguido un método declarativo y ha optado por organizar un proceso de participación en torno a catálogos generales de acciones, bien propuestos por los ayuntamientos o por fundaciones privadas, y no ha considerado preciso la realización de una fase de diagnóstico.

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VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE B) ANÁLISIS DE LOS CONTENIDOS RECOGIDOS BAJO LOS EPÍGRAFES DE "LA CARTA DE LAS CIUDADES EUROPEAS HACIA LA SOSTENIBILIDAD" (CARTA DE AALBORG) En el contexto de reflexión sobre “los retos y dificultades de implantación de las Agendas 21”, se puede constatar que prácticamente todas las iniciativas de diseño e implantación de dichas Agendas, se han iniciado con la firma de la “Carta de las ciudades europeas hacia la sostenibilidad “o la “Carta de Aalborg”. Al suscribir este documento, se asume por lo tanto la aceptación de los compromisos y objetivos de sostenibilidad descritos bajo sus postulados y enunciados. Esta premisa de partida, ha justificado el interés de dedicar un apartado específico en este documento a la reflexión sobre los avances en la consecución de dichos compromisos. Así, la revisión de las aproximaciones o desviaciones hacia los objetivos y compromisos de Aalborg, mediante el análisis de cada uno de sus epígrafes , tal y como se expone continuación, pretende ofrecer una “somera diagnosis indirecta” de los “retos y dificultades de la implantación de la Agenda 21”. Parte I: “Declaración de consenso. Las ciudades europeas hacia sostenibilidad” 1.1. El papel de las ciudades europeas Se analiza bajo este epígrafe el importante papel de las ciudades a lo largo de la historia de Europa, asumiendo también la responsabilidad de las ciudades sobre muchos de los problemas ambientales a los que se enfrenta la humanidad, como consecuencia de los modos de vida urbanos de los países occidentales. También se plantea la función determinante de las ciudades y sus gobiernos locales en el proceso de cambio de los modos de vida, de la producción, del consumo y de las pautas de distribución del espacio Pueden apuntarse las siguientes cuestiones: § §

§ § §

§

Este discurso se comparte en prácticamente todas las declaraciones de intenciones de las ciudades que trabajan en esta línea. La acción de las ciudades, entendidas en sentido amplio (fuerzas de mercado, empresa, producción, ...... etc.) está sin embargo lejos de plantear cambios estructurales. La inercia de las ciudades y la mayoría de los ciudadanos en este sentido es difícil de frenar. La problemática y el debate serio de la globalización se hace aquí extremadamente importante. Los cambios, aunque existen, son todavía simbólicos y sectoriales. La excesiva reiteración de un discurso contradictorio con la acción puede llegar a debilitarlo y vaciarlo de contenido. Existe una corriente crítica y comprometida en la promoción de cambios, que aunque voluntariosa posee muy poco poder y representatividad social y política. Sin embargo, todas estas cuestiones no pueden ser usadas como argumento para no iniciar cambios desde lo local.

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VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE 1.2. Noción y principios de sostenibilidad Se reconoce la necesidad de lograr la sostenibilidad basada en tres pilares fundamentales: la justicia social, la economía sostenible y un medio ambiente duradero. Del camino recorrido hasta ahora puede deducirse que: §

La realidad de la mayoría de los procesos de sostenibilidad hasta la fecha actual, no refleja la adopción global de este compromiso.

§

Gran parte de los procesos de Agenda 21 presentan un claro sesgo hacia los aspectos ambientales de la sostenibilidad, que se manifiesta tanto por sobre quién recae la responsabilidad e impulso del mismo (Concejalías de Medio Ambiente básicamente), como por las áreas que se abordan (directamente relacionadas con el medio ambiente).

§

En la mayor parte de los casos se reconoce y acepta este déficit, asumiendo la necesidad futura de integrar y abordar los aspectos sociales y económicos de la sostenibilidad.

§

Debe afrontarse el hecho de que la sostenibilidad no es cosa “de los de medio ambiente” de forma decidida, con la creación de trabajos y labores interdisciplinares serios, ya sean mediante la constitución de equipos interdisciplinares, la llamada concertación intradministrativa, creación de concejalías horizontales, u otros largos ejemplos.

1.3. Estrategias locales hacia la sostenibilidad Reconoce a la ciudad como la unidad más pequeña en la que los problemas pueden ser debidamente resueltos de manera integrada, holística y sostenible. Asimismo, asume el compromiso de hallar las propias vías hacia la sostenibilidad, integrando los principios de sostenibilidad en las políticas urbanas como la base de estrategias adecuadas a nivel local. Respecto a la búsqueda de vías propias cabe apuntar: §

Hay que ser conscientes del desconocimiento de los procesos de globalización que condicionan y explican la situación local.

§

Las peculiaridades y diferencias entre las ciudades deben respetarse, asumirse y valorarse positivamente, tratando de entender las líneas de trabajo y acciones en contextos particulares relativos a estructura administrativa, realidad social, disponibilidad de recursos, apoyo político, ciudadano,... etc.

§

Entre estas peculiaridades cabe destacar el relevante papel que juega la dimensión de los municipios. La problemática, retos y dificultades para definir una estrategia hacia la sostenibilidad en los municipios de tamaño medio y pequeño difiere bastante de los que se presentan en un núcleo grande.

§

Es preciso incluir no sólo a las ciudades sino a los pueblos, que además son los que tienen mayores oportunidades de lograr lugares sostenibles debido a que todavía posee un arraigo a su territorio, todavía dependen de él y no como 13

VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE en las ciudades que depende de flujos muy complejos y de territorios muy lejanos, lo que dificulta su comprensión además de su sostenibilidad. §

Los avances, por lo tanto deben basarse en una estrategia particular ideada y adaptada a distintas peculiaridades.

§

La oportunidad de búsqueda de vías propias que ofrecen los procesos de Agenda 21, es un activo y un incentivo a estos procesos.

§

La tendencia a la sistematización y comparación de los procesos de sostenibilidad, sin el análisis de las peculiaridades entre ciudades, en ocasiones puede provocar una clara descontextualización.

En cuanto al compromiso de integrar los principios de sostenibilidad en todas las políticas: §

Aunque las declaraciones políticas apuntan en esta línea, en la mayor parte de los casos conocidos éstas no han pasado de mera intencionalidad.

§

No existe realmente una política de sostenibilidad en “todas” las políticas municipales. La sostenibilidad puede ser utilizada como un aspecto adicional de marketing o estética.

§

Existen incluso políticas en evidente contradicción con los principios de sostenibilidad.

§

El reto de integrar los principios de sostenibilidad es interesante, pero requiere de un liderazgo, compromiso e interés político de suficiente relevancia. Esto lleva de nuevo a la idea de la creación de equipos interdisciplinares y reuniones intradministrativas de diferentes secciones, con un compromiso político fuerte, que deben trascender de los foros de “medio ambiente”.

§

En muchas ocasiones la pretendida “estrategia de sostenibilidad” es sustituida por acciones aisladas.

1.4. La sostenibilidad como proceso creativo local en busca del equilibrio Reconoce que la sostenibilidad no es ni un sueño ni una situación inmutable, sino un proceso creativo local en la búsqueda del equilibrio que se extiende a todos los ámbitos de la toma de decisiones en el nivel local. Permite un retorno de información permanente sobre las actividades que impulsan el ecosistema urbano hacia el equilibrio y aquellas que lo alejan de él. En torno a estos aspectos cabe señalar que: §

Generalmente no existe una definición o aproximación a lo que se considera el punto de equilibrio a que llegar y menos desde un punto de vista global de la ciudad. Debe matizarse en el sentido de no dar la idea de que ese equilibrio es un punto estático, sino dinámico, que no puede ser definido como un punto 14

VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE

§

§

§

concreto a alcanzar. Se puede hablar de umbrales, de intervalos, de capacidades de carga, de impactos, de aproximaciones, pero siempre dando a entender que la naturaleza y la sociedad está en permanente cambio y desarrollo por lo que esos equilibrios pueden ser muchos y se pueden redefinir. Ante algunos desequilibrios patentes en muchos casos, los reajustes aunque importantes, son sectoriales (ambientales fundamentalmente). Debe tratarse que estos reajustes empiecen a ser intersectoriales, sólo de esta manera pueden ser conseguidos. La ciudad raramente se estudia como un todo orgánico con un funcionamiento ecosistémico. Es necesario que el diagnóstico de una Agenda 21 Local, tenga esta concepción o este espíritu (el estudio del municipio como un todo orgánico). Sólo desde esta perspectiva podrá afrontarse otro aspecto: la compartimentación que en la actualidad es evidente.

15

VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE §

1.5. Resolución de problemas mediante negociaciones abiertas

Reconoce que no se puede permitir trasladar los problemas ni a comunidades más grandes ni a las generaciones futuras. Por ello, se plantea la necesidad e interés de resolver las dificultades y desequilibrios primero en la propia ciudad y en su caso con la ayuda de entidades regionales o nacionales, por lo que se asume el principio de concertación ofrece más libertad a las ciudades para definir la naturaleza de sus actividades. Respecto a estos planteamientos puede apuntarse que: § §

§

§

§

Generalmente no se asume realmente el principio de concertación en las ciudades y pueblos. Las posibilidades reales (recursos de todo tipo) para abordar los problemas desde lo local son bastante limitadas sobre todo en municipios pequeños , con escasez de recursos tanto económicos como humanos.. En cuanto a los recursos económicos debe realizarse un profundo análisis de la financiación de los municipios que en la mayoría de los casos puede parecer contradictoria con una política sostenible (financiación que reside en la venta de suelo, el desarrollo de planes urbanísticos, el impuesto de circulación, ...). Por otro lado el suministro de líneas de subvenciones y financiación para multitud de programas sectoriales, verían posiblemente potenciadas y maximizadas su eficiencia si existiera una mayor coordinación en la planificación y aplicación de las mismas. Respecto a los recursos humanos, es esencial para que una Agenda 21 Local sea un proceso que se desarrolle verdaderamente, la implicación y el desarrollo por la propia ciudadanía. Para ello serán necesarios la educación y el fomento de instrumentos de participación; en definitiva se deberá hacer ver a la ciudadanía la necesidad de su implicación, así como saber motivarle. El verdadero papel de las instituciones de rango superior (administración regional, autonómica, estatal, europea,.......) en este supuesto apoyo a la resolución de problemas desde lo local no está bien definido (¿colaborador, director, regulador...?). Se apunta en ocasiones un interés de liderazgo ( a través de la financiación y apoyo técnico) más que un intento de sensibilización sobre el verdadero alcance del compromiso de sostenibilidad local

1.6. La economía urbana hacia la sostenibilidad Se plantea la necesidad de que ésta se base en la inversión en el capital natural de acuerdo al siguiente orden prioritario: Invertir en la conservación del capital natural existente (reservas de aguas subterráneas, suelo, hábitats de especies raras); Fomentar el crecimiento del capital natural, reduciendo el nivel de explotación actual (por ejemplo de las energías no renovables); Aliviar la presión sobre las reservas de capital natural creando otras nuevas, como parques de esparcimiento urbano para mitigar la presión ejercida sobre los bosques naturales; Incrementar el rendimiento final de los productos, como edificios de alto rendimiento energético o transportes urbanos respetuosos del medio ambiente. En la práctica lo que se aprecia es:

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VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE § §

§

§

Se observan esfuerzos notables, realizados con éxito en este tema, fundamentalmente en lo que respecta al capital natural en lo local (diversas medidas de conservación y mejora del capital natural local). Deben reconocerse los grandes avances que se han realizado en la optimización de los recursos en varias iniciativas en viviendas y edificios, si bien todavía deben ser generalizados y ampliados a escala de promoción urbanística y no quedarse reducido a la escala de vivienda. Frente a la potencia de las grandes amenazas en este sentido, el asunto relativo a la “conservación” se sigue considerando una cuestión de estética, supeditada en todo caso al interés general (más relacionado con otro tipo de intereses no basados en principios de sostenibilidad). Todavía son escasos los avances realizados para favorecer la reducción del nivel de explotación del capital natural indirecto y para fomentar el incremento en el rendimiento final de los productos.

1.7. Justicia social para un desarrollo urbano sostenible Aceptando que el desigual reparto de la riqueza es la causa de un comportamiento insostenible, plantea la necesidad de aprender de las experiencias sostenibles y de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos en lugar de maximizar simplemente el consumo. Respecto a estas grandes cuestiones puede señalarse que: § §

Aunque es evidente el trabajo y avance positivo en la temática social durante los últimos años, se observa en ocasiones una falta de sensibilidad de estos aspectos desde la base de la planificación urbana de la ciudad. El desarrollo de algunos modelos de ciudad en creciente auge, en cuanto que sectorizados, con patrones de accesibilidad condicionados por el vehículo privado, pone en claro riesgo cuestiones de justicia social básica como la igualdad de oportunidades, la libertad y el mantenimiento de los servicios públicos.

1.8. Una ocupación del suelo sostenible Se reconoce la importancia de que las autoridades locales apliquen unas políticas eficaces de ordenación del territorio que impliquen una evaluación ambiental estratégica de todos los planes. Asimismo se apunta a la conveniencia de aprovechar las oportunidades que ofrecen las concentraciones urbanas más grandes de proporcionar eficaces servicios públicos de transporte y de suministro de energía, manteniendo al mismo tiempo la dimensión humana del desarrollo. En torno a estos aspectos puede indicarse que: § Es aún muy escaso el desarrollo de evaluaciones ambientales estratégicas. § También es escasa la inclusión de criterios de sostenibilidad en el desarrollo del planeamiento de los municipios y ciudades. Se debe desterrar el reduccionismo del estudio en los planeamientos urbanísticos y planes de ordenación e introducir estudios interdisciplinares más completos y serios. En este sentido la Agenda 21 Local, en su diagnóstico, debe aportar los datos suficientes para que se desarrollen de forma más consolidada los planes de ordenación y viceversa. 17

VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE § En ocasiones los desarrollos urbanísticos, aunque enmarcados en una planificación territorial que plantea objetivos de sostenibilidad, entran en contradicción con los mismos. § ¿Qué ocurre con el desarrollo de planificación de ámbito supramunicipal? ¿Existen herramientas para ajustarlo y compatibilizarlo? ¿Existe esa aludida colaboración interinstitucional y respeto al principio de concertación en las ciudades? § Los nuevos modelos de crecimiento de ciudad observan ciertas tendencias preocupantes que podrían plantear importantes déficits de sostenibilidad (movilidad, expansión urbana, requerimientos energéticos, consumo de recursos, complejidad y mezcla social, intercambio de información, privatización,...etc.)

1.9. Una movilidad urbana sostenible Se plantea el necesario esfuerzo por mejorar la accesibilidad y por mantener el bienestar y los modos de vida urbanos a la vez que se reduce el transporte. Se propone igualmente la prioridad a los medios de transporte respetuosos con el medio ambiente. Algunas consideraciones en este sentido pueden ser: § § §

§

Hay que reconocer los avances y compromisos ligados a estrategias de sostenibilidad llevadas a cabo por algunas ciudades. Sin embargo, en líneas generales existe un claro déficit de demanda social en este aspecto. Existen serias contradicciones entre los esfuerzos destinados al fomento del transporte público y al transporte privado motorizado (inversión técnica, humana y presupuestaria en nuevas infraestructuras convencionales/ transporte respetuoso con el medio ambiente). El papel de las administraciones locales es muy pequeño frente a la enorme fuerza del mercado asociado a la producción de automóvil e infraestructuras viarias.

1.10. Responsabilidad del cambio climático mundial Se señala la necesidad de dar una respuesta adecuada para proteger los recursos mundiales de la biomasa, reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y el uso de combustible fósiles, indicando que las únicas alternativas sostenibles son las fuentes de energía renovables. En relación con este tema puede apuntarse: §

Si bien se van dando algunos pasos para la reducción de emisiones favoreciendo el uso de fuentes de energías alternativas, las acciones han sido más demostrativas que realmente eficaces en el objetivo global de reducción de emisiones.

18

VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE §

§ § §

Deben reconocerse las iniciativas desarrolladas a nivel de la arquitectura bioclimática y las relacionadas con la optimización de recursos en viviendas y edificios. Cabe preguntarse si existe una verdadera capacidad de cambio y si la acción local tiene una repercusión significativa a nivel global. La economía actual se basa en el consumo, considerando como signo positivo el mayor consumo de energía. El concepto de eficiencia energética apenas es tenido en cuenta en los sistemas productivos.

1.11. Prevención de la intoxicación de los ecosistemas Plantea la necesidad de frenar la contaminación y prevenirla en la fuente teniendo en cuenta la amenaza cada vez mayor que para la salud pública y los ecosistemas supone la creciente cantidad de sustancias tóxicas y peligrosas presentes en la atmósfera, el agua, el suelo y los alimentos. En este sentido puede señalarse: §

§

§

Aunque van surgiendo sensibilidades tendentes a formas de producción y consumo más sostenibles y respetuosas con el medio y la salud pública, el modelo imperante está basado en un sistema de producción-consumo prácticamente sin límites y en el que “todo vale”. Resulta casi imposible, desde el ámbito municipal, cambiar esta tendencia. La aplicación del principio de precaución es en demasiados casos inexistente con lo que no se asegura la protección ambiental y de la salud humana. Es importante desarrollar el principio de precaución en instrumentos concretos sobre salud, o los mapas de riesgos, o los planes de emergencia, sin olvidar los planes y campañas de sensibilización. La capacidad de actuación municipal es limitada ya que en muchos casos las decisiones corresponden a instancias supramunicipales.

1.12. La autogestión a nivel local como condición necesaria En este punto los representantes electos de las comunidades locales reconocen estar listos para asumir la responsabilidad de la reorganización de las ciudades con la mira puesta en el desarrollo sostenible y demandan asimismo los derechos de autogestión que les corresponden en virtud del principio de subsidiariedad, así como un sólido apoyo financiero. Algunas consideraciones en este sentido pueden ser: §

§

El pretendido poder de autogestión de las autoridades locales otorgado en función del principio de subsidiariedad se pone en numerosas ocasiones en entredicho. No existe una potenciación real del nivel local, ni visos claros de avanzar en esa línea. Muchas de las decisiones que afectan a la gestión local se toman en otros ámbitos de decisión (autonómico, estatal, europeo..).

19

VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE § §

El sólido apoyo financiero a las administraciones locales, tampoco se ha puesto de manifiesto. El fuerte incentivo que supone el apoyo económico recibido en algunos casos, puede llegar a ser cuestionado por su utilización fuera del contexto de un programa integral de acción.

1.13. El protagonismo de los ciudadanos y la participación de la comunidad En este epígrafe se apunta la necesidad de colaborar con todos los sectores de las comunidades -ciudadanos, empresas, grupos de interés- en la concepción de los planes locales de apoyo al V Programa de Acción en Materia de Medio Ambiente de la Unión Europea, “Hacia un desarrollo sostenible” y compartir la responsabilidad de la aplicación del programa entre todos los sectores de la comunidad. Garantizar el acceso a la información a todos los ciudadanos y grupos interesados y velar por su participación en los procesos locales de toma de decisiones. Perseguir la educación y la formación en materia de desarrollo sostenible, para el público en general y para los representantes electos y el personal de las administraciones locales. En torno a estas cuestiones cabe apuntar : §

§

§

§

§ §

§

Se observa todavía una débil tradición participativa en el ámbito municipal y también limitada tradición de responsabilidad colectiva en relación con el espacio público, recayendo generalmente dicha responsabilidad sobre las administraciones públicas. La participación debe aún transcender a un proceso meramente informativo para convertirse en una comunicación abierta y sin complejos, que sobre la base de la reflexión y la toma de conciencia garantice su estabilidad . Se observa la necesidad de contar y aprovechar el enorme potencial que algunos grupos de interés a veces no considerados, como los sindicatos, pueden ejercer en los procesos de información, toma de conciencia e implantación de los procesos de Agenda 21 por la vía de la información, sensibilización y asesoramiento. En general se constata la dificultad en la preparación de una información rigurosa pero comprensible por todos los miembros de los grupos de participación. El elevado desconocimiento por parte de la población de sus derechos respecto al acceso a la información genera un débil ejercicio de este derecho. También se evidencia un desconocimiento por parte de la población en general del significado de términos como “desarrollo sostenible”, “indicadores ambientales” o “Agenda 21” o, ya sin necesidad de referirnos a términos técnicos, desconocimiento de las consecuencias de sus acciones cotidianas (en casa, en el trabajo, en el tiempo de ocio, en los hábitos de consumo). Podemos estar trabajando al margen de los protagonistas del proyecto de sostenibilidad y lógicamente este proyecto puede resultarles totalmente ajeno. En el ámbito educativo, se observa aún una falta de transversalidad, centrándose a casi exclusivamente en el aspecto ambiental desligado de toda consideración más global sobre sostenibilidad .

20

VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE § §

§

§

Se observa todavía un déficit específico en cuanto a la formación de técnicos y políticos. Se observa todavía la necesidad de diseñar y poner en marcha estrategias educativas por la sostenibilidad que incluyan la información, sensibilización, formación y educación dirigidas a todos los sectores de la población (niños, jóvenes, adultos) y al mayor número de colectivos (escolares, universidad, tercera edad, amas de casa, profesionales de diferentes ámbitos, políticos, etc.). La búsqueda de nuevas formas de comunicar, educar y formar, implicando a profesionales de diversos ámbitos (periodistas y publicistas, sociólogos, filósofos, psicólogos, pedagogos, trabajadores sociales, educadores, etc.) y aprovechando el poder actual de los medios de comunicación y las nuevas tecnologías es aún una necesidad evidente. Todavía no se ha generalizado el compromiso político por impulsar y consolidar estos órganos de participación y su plasmación en algún tipo de acuerdo lo más unánime posible.

1.14. Instrumentos de la gestión urbana orientada hacia la sostenibilidad Se acepta el compromiso de utilizar los instrumentos políticos y técnicos disponibles para alcanzar un planteamiento ecosistemático de la gestión urbana, recurriendo a éstos para la recogida y el tratamiento de datos ambientales y la planificación ambiental, así como a instrumentos reglamentarios, económicos y de comunicación tales como directivas, impuestos y derechos, y a mecanismos de sensibilización, incluida la participación del público, a nuevos sistemas de contabilidad ambiental, planes de vigilancia ambiental, auditorías, evaluación del impacto ambiental, balances e informes, indicadores, sobre todo los indicadores de sostenibilidad de los sistemas urbanos. Pueden plantearse las siguientes cuestiones: §

§

§

El desarrollo de Agendas 21 Locales requiere un mayor apoyo y respaldo político, para lo cual se han de crear y utilizar con mayor profusión los instrumentos políticos pertinentes (que superen los meros acuerdos y declaraciones) que mejoren la capacidad organizativa, proporcionen medios y recursos suficientes y garanticen la cooperación entre diferentes servicios municipales y con otras administraciones, municipios y entidades. Deberían proponerse sistemas de revisión de acuerdos políticos al respecto, creación de unidades administrativas interdepartamentales... Se debe universalizar la aplicación de sistemas de contabilidad ambiental de los recursos naturales propios para facilitar la gestión racional de los mismos, para elaborar estudios de huella ecológica y por su virtualidad como herramienta de comunicación y sensibilización de cara tanto al ciudadano como al decisor político. Se debe avanzar en la aplicación de nuevos instrumentos de diagnóstico y revisión continua, además de los ya tradicionales sistemas de indicadores de sostenibilidad que están demostrando ser insuficientes por sí mismos. Además se debería avanzar en la utilización de herramientas ya existentes como las evaluaciones de impacto ambiental, las auditorías, los sistemas de gestión ambiental adaptándolos y enfocándolos hacia la sostenibilidad.

21

VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE §

Instrumentos legales, como la elaboración de ordenanzas municipales en materia de protección de medio ambiente, pueden ser muy eficaces para establecer normas de calidad ambiental adaptadas a las peculiaridades de cada municipio.

§

Se debe huir de marcos metodológicos excesivamente rígidos. Cada ciudad debería buscar su propia manera de avanzar hacia la sostenibilidad, aplicando instrumentos adaptados a sus peculiaridades ambientales, sociales, económicas y de tipo institucional. Cada situación requiere un planteamiento propio, en el que debería evaluarse la idoneidad de la aplicación de la amplia gama de instrumentos metodológicos existente a nivel local. En relación con el uso de sistemas de indicadores en los procesos de Agenda 21 se constata que estos han constituido en muchos casos una herramienta o instrumento de trabajo importante. Los sistemas de indicadores se configuran como conjuntos de parámetros cuya variación en el tiempo permitiría determinar en qué sentido se evoluciona hacia la sostenibilidad. No debería perderse la perspectiva de que son una herramienta y no un fin en sí mismos.

§

Parte III Participación en las iniciativas locales del Programa 21: planes de acción local en favor de la sostenibilidad

En esta parte la carta de Aalborg establece una propuesta de planes de acción local siguiendo una serie de etapas metodológicas. Apunta además la necesidad de determinar si los acuerdos internos de las autoridades locales son adecuados y eficaces para llevar a cabo las iniciativas locales del Programa 21, incluidos planes de acción locales a largo plazo a favor de un desarrollo sostenible. Éstas son algunas de las consideraciones que pueden hacerse en relación con los planes de acción: § § § §

§

§ §

En muchos casos, sólo abordan la componente ambiental de la sostenibilidad, reduciéndose a planes de acción ambiental. Aunque parciales, son un elemento clave y fundamental y constituyen un importante logro y avance en los procesos de acción hacia la sostenibilidad. Es importante poder implicar desde su concepción a los diferentes agentes y grupos de interés ciudadanos, incluidos los agentes económicos locales. En general, adolecen de la consideración y evaluación de opciones estratégicas alternativas (la evaluación de impacto ambiental estratégica se configura como un importante instrumento para abordar esta deficiencia). El grado de detalle con que se definen suele ser muy generalista, con objetivos en muchos casos no cuantificables y poco medibles, lo que compromete su aplicabilidad, dificulta su revisión y por tanto cuestiona su validez. En general son de cumplimiento voluntario ya que suelen carecer del respaldo político que los dote de preceptividad. El proceso de retroalimentación continua de estos planes no debe desdeñarse sino ser sistematizado.

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VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE C) DAFOS Este apartado se recogen los análisis DAFO que se citan a continuación: -

Dafo de la Agenda 21 de Navarra. Dafo de la ciudad de Zaragoza elaborado para la auditoría ambiental Dafo de la Agenda 21 de Madrid Dafo la Agenda 21 del Ayuntamiento de Andújar Dafo elaborado por UGT/Asturias Dafo elaborado por la empresa IDOM Dafo elaborado por la empresa Mapfre

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VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE DAFO DE LA AGENDA 21 LOCAL EN NAVARRA Análisis de factores internos FORTALEZAS

DEBILIDADES

1. 2. 3. 4. 5.

1. Divergencias entre las políticas de gobierno ("gobernanza" inarmónica) 2. Cooperación interna difícil en EL con inestabilidad política 3. Participación de grupos ambientales basada en la protesta demagógica y no en la propuesta viable 4. Rigidez administrativa excesiva en las EL mayores 5. Crisis de eficiencia financiera en EL 6. Dificultades de comunicación entre la administración y la ciudadania 7. Hiperconsumo de recursos 8. Población muy envejecida en bastantes EL 9. Gestión de la Demanda casi nula

Fuerte apoyo institucional Compromiso político consensuado Buena situación de base Interés elevado en las Entidades Locales Participación ciudadana "muy activa" en núcleos históricos 6. Disposición muy positiva de involucrarse en la gestión municipal por parte de los ciudadanos en los núcleos de población mas rejuvenecidos 7. Equipos técnicos en las EL y en las UTE bien formados, sensibles a las innovaciones y convencidos del compromiso ético de la economía (personal) en el Desarrollo Local Sostenible 8. Centro de Recursos Ambientales

Análisis de factores externos OPORTUNIDADES 1. Excelentes relaciones en los ámbitos autonómico, nacional e internacional 2. Proyectos conjuntos con otras CC AA y países 3. Obligatoriedad legal de facilitar el acceso a la información ambiental 4. Necesidad sentida de planes estratégicos que aumenten la sostenibilidad municipal 5. Prestigio creciente de las políticas sostenibles ya iniciadas 6. Celebración de Johanesburgo (Río+10) y exigencia europea de estrategias territoriales a escala nacional, regional, provincial y local 7. Celebración de Estambul+5 en el 2001 e impulso de la Agenda Hábitat y las Buenas Prácticas

AMENAZAS

1. Falta de sensibilidad ambiental en medios de comunicación, entidades financieras, y lamentablemente en grupos creadores de opinión 2. Imposibilidad práctica de acceso a los fondos externos para los menores de 50.000 habitantes 3. Dificultad de colaboración con grupos de oposición en una política de ciudad 4. Gestión municipal parcialmente deficitaria y viciada en sus ingresos financieros 5. Falta de optimismo en el futuro por los jóvenes de las zonas rurales LàKàJ

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VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE DAFO que se ha realizado en Zaragoza con motivo de la auditoría ambiental

MOVILIDAD URBANA Fortalezas y oportunidades •

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Debido al tamaño y tipología de ciudad integrada de tipo mediterráneo, la utilización del transporte público, así como el ir a pie, es una de las bondades fundamentales de la ciudad. Considerando la estructura de la ciudad, Zaragoza tiene posibilidades de modificar su estructura radial con vías perimetrales respetuosas con la protección del medio ambiente y vertebradoras de espacios multifuncionales. La oportunidad de organizar unos sistemas intermodales de transporte público mediante la introducción de transporte guiado de tracción eléctrica, incluso reutilizando parte de las infraestructuras existentes. Por su relieve plano, Zaragoza posee unas características adecuadas para organizar sistemas de movilidad idóneas para el uso de la bicicleta.

Debilidades •

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El transporte horizontal existente en la ciudad, tanto público como privado está sustentado por la utilización exclusiva de combustibles fósiles (hidrocarburantes), produciéndose una dependencia peligrosa del petróleo. La estructura radial y el modelo de transporte horizontal que tenemos produce niveles de ruido importantes, así como las emisiones más altas de óxidos de nitrógeno, en el centro de la ciudad. La ocupación de diferentes espacios urbanos por la invasión del vehículo privado ha producido una disminución de las zonas peatonales, así como una reducción de la calidad de los espacios urbanos (ejemplo: El Paseo de la Independencia). El desplazamiento de los consumidores hacia las grandes superficies está provocando una desarticulación del tejido comercial del centro. Una situación similar está ocurriendo en determinados barrios. Esto supone un incremento de la movilidad en automóvil privado para realizar las compras, y despoblación, y actividades de determinadas zonas de la ciudad.

MODELO DE CIUDAD Fortalezas y oportunidades •

Zaragoza posee una estructura y tamaño de ciudad que le permite disponer de buenos equipamientos e infraestructuras de todo tipo así como el favorecer unas relaciones de proximidad y de encuentro de los ciudadanos.

•

Este modelo de ciudad, integrada y mediterránea, permite disponer de espacios multifuncionales en los que las pequeñas actividades industriales (actividades compatibles con edificios de viviendas) y el pequeño comercio actúan como elementos integradores de la ciudad, y tienen un papel importante en la remodelación de la vida diaria.

•

Mantener y potenciar esta situación nos permite conservar el carácter de nuestra ciudad, a la vez que se reduce el número de desplazamientos diarios, con la evidente ventaja que ello representa para la calidad ambiental. 25

VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE Debilidades •

•

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A partir de los años sesenta, Zaragoza no ha sabido suficientemente proteger y valorar su identidad, no sólo dentro del casco histórico, sino también en la periferia, hay que superar los estilos internacionales que devastan los entornos llenándolos de elementos anónimos y dotarlos de espacios con un mayor cuidado de la estética, naturaleza, historia y cultura de nuestra ciudad. La tendencia en los últimos años hacia la ciudad extensa y especializada, guiada a menudo no por intereses generales, ha producido un abandono en las zonas del interior (Casco antiguo). La excesiva terciarización del centro y el envejecimiento de la población residente, así como al aumento de bares de horario prolongado, provoca zonas de acumulación nocturna, despoblación diurna de las calles y abandono continuo de los residentes habituales hacia zonas con mayor calidad de vida. En general, el medio ambiente no se ha tenido en cuenta en la planificación urbana.

ENTORNO NATURAL Fortalezas y oportunidades • •

•

•

El periurbano de Zaragoza goza todavía de un potencial ecológico y cultural importante y con un grado de conservación aceptable. Zaragoza posee unos sistemas hídricos importantes, conformados por los ríos Ebro, Gállego, y Huerva, así como el Canal Imperial de Aragón. Estos sistemas hídricos, con una adecuada recuperación de sus entornos, deberían permanecer unidos por pasillos verdes, así como por un sistema de escalones o espacios abiertos adicionales que permitan que la vida silvestre penetre en la ciudad. El mantenimiento del corredor del Canal Imperial de Aragón y de las riberas de los ejes fluviales, podría constituir una magnífica contribución a la calidad ambiental de la ciudad. Hay espacios que tienen un enorme potencial como laboratorios y documentos de la vida natural y de su variabilidad estructural y funcional. En este sentido ha de primarse por encima de todo la conservación del material genético de la biosfera como importante patrimonio para el futuro. A destacar por su singularidad e irrepetibilidad el Galacho de Juslibol y la Alfranca. Igualmente merece la pena que se contemple la conservación de los sotos y bandas arboladas de los ríos y del Canal Imperial de Aragón, sin olvidarnos del Vedado de Peñaflor. Zaragoza dispone de un término municipal muy extenso, que puede permitirnos el establecer un Plan de Ordenación de Usos del Suelo Sostenible.

Debilidades •

•

•

La falta de civismo y desconsideración de la ciudadanía zaragozana hacia su entorno y medio natural. El depósito incontrolado de escombros, suciedad, abandono de graveras y mal estado de las riberas, es una realidad constatable. Las zonas verdes tienen una difícil accesibilidad desde la ciudad. Zaragoza, y aunque resulte tópico, ha vivido de espaldas a sus ríos y a su entorno natural. Por ejemplo: El barrio de las Delicias no tiene accesos al río Ebro. No se ha realizado un esfuerzo suficiente en reforestación ni de los entornos de nuestros ríos, ni de los espacios periurbanos.

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VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE AGUA Fortalezas y oportunidades •

•

Zaragoza dispone de una abundancia relativa de agua, gracias al soporte del Canal Imperial de Aragón. Hoy en día, sería difícil entender el desarrollo económico y social de la ciudad sin la citada infraestructura. La situación de la depuración de aguas residuales urbanas ha sufrido un cambio radical desde el año 1986 con la ejecución de obras del Plan de Infraestructura Hidráulica y Sanitaria de la ciudad. En la actualidad, y gracias a las depuradoras de la Almozara y Cartuja, se hace posible el tratamiento de aproximadamente el 85% de la carga contaminante que aporta la red municipal de colectores.

Debilidades •

• •

El agua que recibe Zaragoza para su posterior potabilización es de mala calidad, sobre todo en determinadas épocas del año que coincide con situaciones de estiaje del río Ebro, en el que aumenta la carga contaminante. Zaragoza dispone actualmente de una sola fuente de suministro de agua, el Ebro, que le sitúa en una debilidad estrategia importante. No existen programas de ahorro del recurso agua; asimismo es necesario la reposición de buena parte de los sistemas de distribución de agua potable, con el objeto de lograr reducir las pérdidas originadas y garantizar la calidad del agua.

ENERGÍA Fortalezas y oportunidades •

• •

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•

Zaragoza, por su situación geográfica, tiene buenas posibilidades de utilizar y desarrollar las energías alternativas. En todos los estudios las características de radiación solar y régimen de vientos hacen de nuestra ciudad un lugar interesante para la aplicación de dichas energías renovables; un ejemplo es la próxima realización de la Ciudad Jardín Puerta de los Pirineos. En una sociedad en que cada día se aprecia con mayor intensidad la calidad de vida (respeto al medio ambiente, formas de urbanismo más racionales, etc...) la utilización de las energías solar y eólica, por los motivos expuestos, es una oportunidad importante. Zaragoza se encuentra dentro del entramado de la distribución del gaseoducto. El entorno de Zaragoza, su región, eminentemente agrícola presenta una serie de oportunidades con el desarrollo de nuevos cultivos no afectados por los acuerdos del GATT y la Política Agraria Comunitaria, como son todos aquellos derivados de cultivos energéticos. Los biocombustibles presentan varias ventajas; es un cultivo agrícola alternativo; su transformación no es excesivamente compleja y su utilización como combustible renovable y limpio supone una garantía de futuro La experiencia de la utilización de este combustible en los autobuses del transporte público de nuestra ciudad está siendo muy positiva. En los sectores industriales más dinámicos han introducido técnicas de cogeneración y ahorro energético con notable eficacia.

27

VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE Debilidades •

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En general no existe una cultura del ahorro y de la eficiencia energética en nuestra ciudad, en la planificación urbana y construcción de edificios, no se tiene en cuenta factores como: el clima, la orientación de los edificios, el ahorro pasivo y la eficacia energética. En este sentido, la cultura dominante sigue siendo la del despilfarro. La ciudad se está construyendo con una extrema dependencia de los combustibles fósiles, sin tener en cuenta los impactos ambientales, tanto externos como internos, que de ellos se deriva. El modelo, en resumen, es cuestionado.

CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA Y ACÚSTICA Fortalezas y oportunidades •

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•

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Los niveles de inmisión de contaminación atmosférica son en general bajos. Ello es debido a la fuerte reducción de emisiones a la atmósfera durante los últimos años de un sector importante de las industrias zaragozanas. En determinadas ocasiones y en algunos puntos de la ciudad se superan los valores establecidos por la legislación ambiental, en concreto, óxidos de nitrógeno y partículas en suspensión, producidas por las emisiones derivadas del tráfico urbano y situaciones climatológicas adversas. La ciudad dispone desde principio de los años ochenta de una red manual de control de contaminación y desde principios de los noventa de una red automática de vigilancia de la contaminación atmosférica, compuesta de siete estaciones fijas remotas y una unidad móvil que remite los datos a una estación central desde la que se controla los niveles de contaminación en tiempo real. Se dispone de un elemento de diagnóstico eficaz, como es el mapa de ruidos, donde se refleja los puntos críticos de emisión sonora.

•

Debilidades

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La ciudad se sigue construyendo todavía en función del automóvil, produciéndose largos desplazamientos de los ciudadanos entre los lugares de trabajo, ocio, compras y servicios, dando lugar a incremento de contaminación atmosférica y ruido. Todavía hay sectores industriales que es necesario que rebajen sus niveles de emisión atmosférica, sobre todo en el apartado de olores. Hay zonas de la ciudad que no disfrutan de la misma calidad del aire que el resto. No existen estudios globales sobre la contaminación atmosférica de la ciudad, así como tampoco se dispone de estudios epidemiológicos de morbilidad que permitan un buen diagnóstico y una ulterior toma de decisiones Los niveles de ruidos en el centro de la ciudad producidos por el tráfico son relativamente altos. Existen otras zonas en que los niveles de ruido producidos por actividades nocturnas de ocio son insoportables, produciéndose un paulatino abandono de estas zonas por sus habitantes. En el diseño urbano, así como en la edificación, no se tiene en cuenta la contaminación acústica. En general se manifiesta un fuerte desconocimiento de la ciudadanía de las repercusiones negativas de la contaminación atmosférica, tanto a nivel de su salud personal, como los impactos que de ella se derivan a nivel local, regional, y global del planeta.

•

•

•

• •

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VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE RESIDUOS SÓLIDOS Fortalezas y oportunidades • •

• •

La buena respuesta ciudadana a la iniciativa de la administración municipal de los contenedores de vidrio y papel. La pervivencia de sectores marginales que centran su actividad en la recogida de papel, aluminio, vidrio...etc, que permiten después que dichos productos sean reciclados o reutilizados. La implantación de un fuerte sector industrial dedicado a la recuperación y reutilización: fundiciones de hierro, aluminio, papeleras, vidrio...etc La sensibilización de las organizaciones empresariales, con la creación y mantenimiento de la bolsa de residuos que funciona eficazmente.

Debilidades •

• •

Todavía existen reticencias a la hora de plantear la recogida selectiva de residuos, que permita posteriormente un aumento del reciclado o la reutilización de los mismos Las nuevas formas de consumo y/o embalaje producen residuos innecesarios. Todavía no existe un buen control y gestión de los residuos tóxicos. Los programas de minimización de residuos son muy débiles. EDUCACIÓN AMBIENTAL

Fortalezas y oportunidades • • • •

El municipio tiene experiencias y capacidad para desarrollar programas y campañas. Respuesta positiva en los ciudadanos frente a campañas bien organizadas. Sensibilidad general de los educadores hacia el tema. Presión positiva de las jóvenes generaciones.

Debilidades • •

Carencia de visión global. Identificación con elementos singulares inconexos. Se considera propio de niveles inferiores de la enseñanza. Es la asignatura pendiente de los adultos. • Deficiente tratamiento en los medios de comunicación (instrumentalización), posicionamiento catastrofista o de lucha política, raramente positiva o formativa. Solamente es la administración pública la que sufraga los costes de programas y campañas de sensibilización. La iniciativa privada no colabora como en otras ciudades españolas.

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VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE Proyecto Madrid Agenda 21 local. Análisis DAFO

FORTALEZAS

DEBILIDADES

OPORTUNIDADES

AMENAZAS

ANÁLISIS FACTORES INTERNOS

FORTALEZAS F-1. Elevado presupuesto. F-2. Importante equipo técnico de carácter mixto que refuerza al del Dpto. de la Secretaría Técnica y Desarrollo Sostenible, integrado por técnicos municipales (44) y la consultoría y asistencia de varias empresas privadas especializadas en diferentes aspectos del proyecto. F-3. Campaña informativa previa interna dirigida al colectivo municipal político y técnico. F-4. Campaña informativa dirigida a toda la población sobre la base de una gran exposición (2.500 m2) relativa al uso sostenible de los recursos naturales y la Agenda 21, vinculada a jornadas informativas y visitas guiadas dirigidas a diferentes colectivos (funcionarios, Institutos de Enseñanza Media, Universidades y vecinos). Tres meses, 8.000 visitantes. F-5. Implicación directa de todas la Áreas y Servicios municipales. Coordinador interno de la Agenda 21 en cada Área y Junta Municipal de Distrito. F-6. El estudio pormenorizado de los principales factores implicados en el desarrollo sostenible urbano, de sus interacciones y sinergias permitirá un diagnóstico ajustado y una selección de estrategias y líneas de actuación claves, así como identificar los actores más comprometidos en el desarrollo sostenible de la ciudad. F-7. El estudio contempla equilibradamente medioambiental y espacial del desarrollo.

las

esferas

económica,

social,

F-8. Combinación de varios instrumentos de participación para llegar a diferentes sectores sociales: §

La opinión directa del vecino se ha pulsado a través de Encuestas a pie de calle y Grupos de Discusión con ciudadanos seleccionados al azar, segmentados por edades y zonas de la ciudad.

§

Foro interactivo a través de la página web à 152 entidades invitadas que representan intereses generales de la ciudad. 30

VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE §

Amplio cuestionario abierto dirigido a las 152 entidades, acerca de la calidad de vida en la ciudad y estrategias de futuro.

§

408 Asociaciones de Distrito à cuestionario abierto acerca de la calidad de vida y problemática del Distrito. Invitación a debates en Consejos Sectoriales de Distrito.

§

Jornadas participativas del colectivo de mayores. Técnica: grupos de discusión.

F-9. Como punto de partida existe una sólida política municipal de desarrollo sostenible en el Área de Medio Ambiente. F-10. Elevado presupuesto del Área de Medio Ambiente, 592 millones de Euros (2002), el 25,4% del presupuesto municipal. Desde el año 95 hasta el 2002, crecimiento del 190%, frente a un incremento del 62% del presupuesto total. F-11. Plan General de Ordenación Urbana, desarrollado en el marco de los criterios de sostenibilidad, en consecuencia formula estrategias de calidad ambiental, crecimiento económico y progreso social. La flexibilidad de sus determinaciones

DEBILIDADES D-1.

Complejidad del proyecto como consecuencia del ámbito de actuación: una gran ciudad, capital del Estado, centro político, económico, financiero y de comunicaciones.

D-2.

Compleja organización municipal: 8 Áreas, 21 Juntas Municipales de Distrito, cerca de 20.000 funcionarios.

D-3.

Trabajar con plazos limitados. Las peculiaridades del proyecto exigen, al menos para la fase de diagnóstico, el tiempo suficiente para que el proceso cale en la población y el resultado sea fructífero: es un periodo de reflexión de toda la ciudad que necesita un tiempo mayor de maduración.

D-4.

No están comprometidos con el proceso todos los grupos políticos con representación municipal.

D-5.

Débil comunicación y colaboración entre las diferentes Administraciones Públicas.

D-6.

Claro desinterés por parte de la población más joven, pese a ser la mejor informada.

D-7.

Falta de información y formación inicial básica de la población sobre las cuestiones del desarrollo sostenible.

D-8.

Programas de Educación Ambiental desde diferentes sectores públicos y privados, desestructurados y sin responder a unas líneas y objetivos comunes que debilitan el mensaje que llega a la población.

D-9.

Nulo interés hacia el proyecto por parte de la prensa escrita no especializada.

D-10. Dificultad para conectar con la población e interesarla en el proceso por la apariencia utópica del discurso de Agenda 21, con metas y objetivos lejanos en 31

VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE el tiempo y en apariencia inalcanzables. D-11. La participación activa supone un esfuerzo añadido a la ya de por sí compleja vida urbana de una gran ciudad. D-12. El Proyecto se limita al término municipal.

ANÁLISIS FACTORES EXTERNOS

OPORTUNIDADES O-1. Existencia de un amplio marco de referencia mundial y europeo que define perfectamente las estrategias de desarrollo sostenible urbano. O-2. Numerosas redes de autoridades locales para compartir información y experiencias de desarrollo sostenible urbano. O-3. Los Proyectos de Ley para el Desarrollo Local y de Administración Local de la Comunidad de Madrid abren un nuevo marco para la autogestión y financiación local, vieja aspiración municipal (uno de los principios de la Carta de Aalborg) y sin duda una gran oportunidad para la Agenda 21 Local de nuestra ciudad. O-4. El rigor y amplitud con que se está abordando la Primera Fase del Proyecto de Agenda 21 de Madrid, unido al compromiso e implicación de todas las Áreas y Servicios Municipales constituyen una sólida base para afrontar con éxito la totalidad del proceso. O-5. Refuerza el punto anterior, el compromiso explícito de colaboración y apoyo al proyecto formulado en el proceso de participación ciudadana por relevantes agentes sociales: Asociaciones de vecinos, asociaciones empresariales, colegios profesionales, universidades, instituciones, fundaciones, asociaciones profesionales, empresas públicas y concesionarias de servicios, asociaciones de mayores, ONGs sociales, etc. O-6. Fomento de un mayor conocimiento y confianza entre la Institución y la población y como consecuencia, corresponsabilidad en la gestión del desarrollo sostenible urbano. O-7. Mejora de la Administración Municipal. O-8. Progreso en la calidad del medio ambiente conciliado con el desarrollo socioeconómico. O-9. Diseño de políticas y estrategias adecuadas para rentabilizar económica, social y medioambientalmente el ingente proceso de desarrollo urbano puesto en marcha con la ejecución del PGOU – 97: §

Creación de riqueza y empleo.

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VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE §

Regeneración y revitalización de zonas degradadas o con usos abandonados y obsoletos, incorporando a los sectores sociales afectados.

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Incorporación al proceso de desarrollo de los sectores sociales más desfavorecidos a través de la formación, información, apoyo al empleo, acceso a un alojamiento digno y a todos los servicios básicos.

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Pactos sociales con todos los Agentes que intervienen en el proceso de desarrollo para la contención de los precios del suelo y la vivienda, creación de programas de formación y empleo, seguridad en el trabajo y respeto al medio ambiente.

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Introducción de criterios ecológicos y de eficiencia energética en todos los desarrollos urbanos.

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Mejora de la calidad del aire y la movilidad a través de políticas eficaces de transporte y accesibilidad a los servicios básicos.

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Aprovechar la flexibilidad de la normativa urbanística del Plan General para dar respuesta a las nuevas demandas de equipamientos sociales.

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En definitiva, integración del desarrollo económico, social, medioambiental y espacial de la ciudad. AMENAZAS

A-1. El cambio de Equipo de Gobierno a partir de las próximas elecciones puede afectar al proyecto al no existir un consenso político previo. A-2. La toma de decisiones para el corto plazo, horizonte máximo de cuatro años (duración de cada legislatura), es una seria amenaza para un proyecto a medio y largo plazo que no ofrece rentabilidades inmediatas tangibles. A-3. La Educación Ambiental, reorientada hacia el concepto más amplio de desarrollo sostenible, exige una importante dedicación en medios técnicos y económicos, continuada en el tiempo y de resultados lentos, inicialmente apenas perceptibles. Sin embargo, es una condición previa inexcusable consustancial a la Agenda 21 para garantizar la viabilidad y efectividad de su propio desarrollo. A-4. La información, formación y sensibilización sobre el desarrollo sostenible, es una necesidad que afecta a todos los sectores sociales por igual, sin embargo, es prioritaria para la clase política por el papel determinante que tienen en la toma de decisiones en todos los niveles de la Administración y que directa o indirectamente puede afectar al desarrollo sostenible urbano y en consecuencia a nuestro proceso de Agenda 21 Local. A-5. Riesgo de instrumentalización de la Agenda 21 en el marco del debate político electoral.

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VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE ANALISIS DAFO AGENDA 21 LOCAL ANDÚJAR (JAEN)

FORTALEZAS Ø Cuenta con respaldo institucional desde el ámbito estatal, autonómico, provincial y local. Ø Existe consenso político local. Ø Fuerte compromiso para su ejecución de la Concejalía de Medio Ambiente y Alcaldía. Ø Cuenta con la inercia de 10 años de Gestión Ambiental Municipal. Ø Existen recursos humanos (técnicos y administrativos) y presupuestarios propios. Ø Tanto Diputación Provincial como Consejería de Medio Ambiente apoyan financiera y técnicamente la Agenda 21 local. Ø Diagnostico Ambiental participado con la ciudadanía gracias a la realización de 100 encuestas. Ø Presencia continua de programas de Educación e Información Ambiental. Ø Existe un germen participativo interesado a través del denominado Foro Ciudadano. DEBILIDADES Ø Difícil comprensión del concepto Agenda 21 Local. Ø Límite asindotico en las relaciones técnicas intramunicipales, es decir hace falta un punto de inflexión ascendente que enriquezca el proceso. Ø Desinterés de los técnicos con mas poder: Arquitecto, Ingeniero y Secretario General. Ø Escasa convergencia de las distintas políticas municipales en la dirección de la sostenibilidad. Ø Dificultad en la transmisión educativa del modelo “Huella Ecológica”. Ø Dificultad en la generación de ilusión en la ciudadanía. Ø Dificultad de modificar la desidia hacia lo ambiental. Ø No se visualiza el carácter fuertemente integrador y aglutinador de la Agenda 21 en los sectores comercial, industrial y empresarial en general. AMENAZAS Ø Contradicción con determinadas actuaciones urbanísticas: Declaraciones de Utilidad Pública, Modificaciones Puntuales de P.G.O.U. y Ocupación de suelo, poco sostenibles. Ø La escasez de recursos presupuestarios de las entidades locales puede hacer peligrar el proceso ante un ajuste o recorte. Ø La perentoriedad y urgencia a la resolución de problemas cotidianos exigidos por los ciudadanos, común a todos los Ayuntamiento pequeños y medianos, resta capacidad de reflexión, debate, participación y planificación a este proceso de Agenda. Ø Caída de tensión en la fase de participación por lo duradero del proceso, por la posible invisibilidad de resultados a corto plazo, y por falta de conciencia de la capacidad transformadora de la sociedad.

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VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE OPORTUNIDADES Ø Puede favorecer la plena relación intraadministrativa e interadministrativa por primera vez en la historia de la entidad local. Ø Facilita la incorporación de la variable ambiental en los procesos de decisión, en los mecanismos de gestión y en los trabajos de ejecución. Ø Sirve a la visión ecosistémica del término municipal y la intuición de los flujos e impactos en los paisajes urbano, agrícola, rural, natural-forestal. Ø Para que el ciudadano se sienta responsable y valore economicoambientalmente en sus actos cotidianos. Ø Sirve para evaluar y valorar la gestión municipal pública de forma comprensible y cercana al ciudadano, facilitando la intervención vecinal.

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VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE ANALISIS DAFO ELABORADO POR UGT/ASTURIAS

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DEBILIDADES Escasez de información ambiental, o se encuentra demasiado dispersa. Inexistencia en muchos municipios de estructuras técnicas necesarias. Escasez de recursos destinados a educación – información y sensibilización ambiental. Múltiples modelos de implantación. En algunos ocasiones mala calidad del trabajo técnico. No entendimiento de las relaciones medio ambiente – desarrollo que permitan caminar hacia el desarrollo sostenible. Énfasis de algunos colectivos en reivindicaciones alejadas del interés general. Dificultades en la movilización y participación de la ciudadanía. No asunción de las implicaciones del desarrollo sostenible. Escasa integración en las políticas sectoriales. En ocasiones no se forma adecuadamente al personal de otros departamentos municipales. Falta de involucración de los sectores empresariales.

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FORTALEZAS Interés de las máximas autoridades locales en su implantación. Posibilidades de compartir experiencias más avanzadas en otros lugares. Existencia de redes nacionales, europeas e internacionales. Apoyo y promoción institucional hacia los procesos de sosteniblidad local. Participación activa de determinados sectores de la ciudadanía. Implantación de diferentes sistemas de gestión ambiental en los sectores productivos, que pueden promover la sostenibilidad. Relación con el turismo sostenible y de calidad. Puesta en valor de elementos patrimoniales, culturales, sociales y naturales. Cada vez mayor introducción del concepto de desarrollo sostenible en las políticas sectoriales. Disponibilidad de recursos económicos (aún siendo escasos existen). Impulso hacia su implantación promovido a través de diferentes conferencias internacionales. Voluntad de los técnicos encargados del desarrollo del proyecto.

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VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE • • • • • • • • • • • • •

AMENAZAS Falta de relación con las decisiones urbanísticas. Escasez de recursos económicos y técnicos en el ámbito municipal. Poca sensibilidad en los sectores ciudadanos hacia lo ambiental o sostenible. Dificultades en la colaboración política en la definición de imagen de ciudad. La urgencia de determinados colectivos en la resolución de sus problemas. Falta de visión global. Participación ciudadana escasa y en ocasiones poco representativa del interés general. Inestabilidad en la disponibilidad de recursos económicos. Mantenimiento del interés ciudadano. Cambios en los gobiernos municipales. Escasa vinculación con la generación de empleo. Pocos programas de formación y sensibilización ambiental. Inexistentes acciones demostrativas de la importancia del desarrollo sostenible.

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OPORTUNIDADES Potenciación del sector de servicios medioambientales. Impulso al turismo sostenible. Mejora de la imagen exterior de la localidad. Creación de empleo asociado a las actuaciones medioambientales. Contribuir al desarrollo sostenible. Desarrollo de actuaciones de interacción con el medio natural, económico y social. Reordenación de los recursos naturales. Actuaciones consensuadas para diseñar la ciudad del futuro. Aproximación a la democracia participativa. Impulso a nuevas formas de interacción entre administración y ciudadanos. Mejora del medio ambiente local. Posibilidades de reorientar las modalidades de consumo no sostenibles por la vía de la educación. Prestigio de las políticas sostenibles. Impulso a la acción desde todos los ámbitos. Existencia de foros de expertos en los que participar. Favorecer la colaboración intra e interdepartamental en las administraciones. Definición y caracterización de flujos e impactos en el medio natural. Introducción de la variable ambiental en la toma de decisiones. Obligatoriedad de acceso a la información ambiental

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VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE IDOM sobre la base de su experiencia ha seleccionado el siguiente DAFO como representativo de los procesos actuales de Agenda 21 Local.

Fortalezas

Debilidades • • •

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En municipios pequeños: Escasez de datos locales históricos que permiten observar la evolución social económica y ambiental. En municipios pequeños: Falta de recursos técnicos y económicos para impulsar estos procesos La población no está preparada en los conceptos de sostenibilidad. La participación debe ir precedida de un proceso previo formativo cuya asimilación es compleja para evitar peticiones “no sostenibles”. La integración del medio ambiente en las políticas sectoriales (transporte, urbanismo) y la eficacia de planes ambientales necesita de una mayor cooperación entre administraciones y departamentos. Necesidad de definir y difundir consensuadamente un concepto mas practico y cotidiano de sostenibilidad “que estilos de vida son sostenibles”.

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Oportunidades

Amenazas Dificultades en los procesos de participación por experiencias anteriores negativas La población se desilusiona en procesos a largo plazo sin observar mejoras inmediatas. La experiencia de la población en procesos participativos es muy limitada. Competencias complejas entre las distintas administraciones y falta de interés de grupos representativos de sectores puede derivar en el fracaso del Plan de acción. El estilo de vida actual y lo que se ensalza como calidad de vida “vivir en un chalet en el campo-pero cerca de la ciudad” supone un consumo de recursos mucho mayor que la vida en la ciudad. cuando obliga a trasladarse en vehículo privado al trabajo, a comprar, al ocio. Mayor consumo de agua y energía para calefacción. Lo que se entiende por calidad de vida actualmente no es sinónimo de “sostenibilidad”. Excesiva ambientalizacion de algunas agendas 21, olvidando los problemas sociales Poca conciencia en justicia social a nivel mundial. Producción mas barata a costa de trabajo en condiciones humanas poco favorables en países subdesarrollados. Utilización política. La Agenda 21 Local puede convertirse en un instrumento de imagen, más que en una herramienta útil.

Experiencias compartidas que sirven de referencia e intercambio de información. La gestión ambiental y el control de la contaminación que realizan las administraciones ha mejorado sensiblemente en los últimos años, lo que permite realizar un seguimiento y tomar decisiones. La implantación de la ISO 14000 en empresas (grandes) y la sensibilización de algunas asociaciones empresariales puede ayudar en el diseño e implementación de los planes de acción y a sensibilizar a la población. Ilusión de los técnicos involucrados en los procesos de Agenda 21. Formación y experiencia ambiental y social cada vez mayor que ayuda a definir mejor los procesos. Nuevas tecnologías como sistema para la difusión de experiencias.

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El concepto de desarrollo sostenible ha empezado a “sonar” entre la población gracias a algunas campañas y a la cumbre de Johannesburgo. Los diferentes procesos que se están iniciando en España animan a muchos municipios a incorporarse a la Agenda 21 Local. Ayudas de algunas CCAA a pequeños municipios a conformar redes y procesos piloto de Agenda 21 Procesos de planificación que se llevan a cabo en las políticas sectoriales ayudan a incorporar el factor ambiental y social El voluntariado, muy desarrollado actualmente, puede participar en los planes de acción siempre que se haya involucrado desde el principio en el proceso.

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VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE Análisis DAFO del Modelo de Desarrollo de AL21 en Mancomunidades

Fortalezas •Modelo de “Democracia Participativa” . •Proceso participativo, sencillo y con apoyo externo continuo y previo a la decisión mancomunada. •Disponibilidad actual de recursos que permiten su desarrollo. •Enfoque sinérgico con beneficios de escala.

Oportunidades • Mayor tendencia actual a la “Mancomunidad de Servicios”. •Programas Apoyo Europeos enfocados en la misma dirección. •AL21, proceso paralelo a otros procesos de desarrollo local. •El efecto de “otros ya están empezando a hacerlo”.

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VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE

Debilidades • Dificultad de poner de acuerdo voluntades distintas. •Interés en un protagonismo local. •Recursos económicos escasos. •A veces se quiere “Hacer mucho con pocos recursos”.

Amenazas • Búsqueda de protagonismo particular

preponderante. •A veces, falta de comprensión, por parte de los Políticos, de los objetivos de la AL21. •Miedo a la “Democracia Participativa”. •Los recursos económicos disponibles se emplean casi siempre en infraestructuras.

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VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE D) REFLEXIONES FINALES

Reflexiones generales… -

La Agenda 21 es un programa dinámico y flexible que cada ciudad o población debe definir a partir de un marco general (Carta de Aalborg) y desarrollarlo adaptándose a sus peculiaridades, ya que se parte de realidades diversas.

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Las declaraciones políticas incorporan la sostenibilidad como un elemento de imagen, en la mayor parte de los casos conocidos no existe realmente una política de sostenibilidad que marque todas las políticas municipales, sino que suelen coexistir políticas en evidente contradicción con los principios de sostenibilidad.

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El objetivo de las Agendas 21 debe ser la entidad local como un todo orgánico, se trata de lograr un equilibrio dinámico entre todos los factores que intervienen en el proceso de desarrollo.

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Se debe avanzar en la aplicación de nuevos instrumentos de diagnóstico y revisión continua, además de los ya tradicionales sistemas de indicadores de sostenibilidad que están demostrando ser insuficientes por sí mismos. Además se debería avanzar en la utilización de herramientas ya existentes como las evaluaciones de impacto ambiental, las auditorías, los sistemas de gestión ambiental, etc, adaptándolos y enfocándolos hacia la sostenibilidad

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Resulta necesario diseñar y poner en marcha estrategias educativas por la sostenibilidad que incluyan la información, sensibilización, formación y educación dirigidas a todos los sectores de la población y al mayor número de colectivos, así como buscar nuevas formas de comunicar, educar y formar, implicando a profesionales de diversos ámbitos y aprovechando el poder actual de los medios de comunicación y las nuevas tecnologías.

Según el estudio “Estado del arte de las Agendas 21 en España 1992-2002” … -

La mayoría de las propuestas de diseño e implantación de las Agendas 21 en las ciudades españolas siguen el modelo de la carta de Aalborg (619 ciudades españolas se han adherido hasta la fecha a la Campaña de Ciudades y Poblaciones Sostenibles).

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La mayor parte de los municipios españoles han desarrollado sus agendas 21, siguiendo un método de trabajo deductivo, de modo que a partir de un análisis detallado de la realidad municipal (diagnóstico) han deducido los planes de acción necesarios para mejorar la calidad del entorno. Así, lo sustantivo de este instrumento de política municipal ha sido el proceso, el método para identificar las realidades y deducir las acciones, y no tanto el contenido de las acciones, que en cada caso puede y debe ser distinto, para poder recoger las características de cada territorio. La validez del proceso, por su parte, la da el reconocimiento ciudadano que se deriva de la corrección y la intensidad de los procesos de participación.

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La dimensión del municipio puede ser una dificultad añadida al proceso de Agenda 21, ya que las poblaciones pequeñas no pueden, en buena medida, autoabastecerse de su propio territorio. Pareciendo que la dimensión adecuada se encuentra en las poblaciones de 500.000 habitantes, puesto que las ciudades 41

VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE mucho más grandes están sujetas a flujos complejos que complican enormemente la efectividad de su regulación interna. -

Los ayuntamientos se reconocen como los principales impulsores de la puesta en marcha de las agendas 21, si bien es cierto que la gran mayoría no han tomado la iniciativa en solitario, sino que han contado con el apoyo de otras administraciones públicas, fundamentalmente gobiernos autonómicos, diputaciones provinciales y mancomunidades de municipios, o de entidades privadas.

Principales retos/dificultades detectados… -

Gran parte de los procesos de Agenda 21 presentan un claro sesgo hacia los aspectos ambientales de la sostenibilidad. Debe afrontarse el hecho de que la sostenibilidad no es sólo “medio ambiente”, con la creación de trabajos y labores interdisciplinares serios, ya sea mediante la constitución de equipos interdisciplinares, la llamada concertación intradministrativa, creación de concejalías horizontales, u otros ejemplos.

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La integración de los principios de sostenibilidad en todas las políticas municipales requiere un liderazgo fuerte al máximo nivel (Alcaldía) e interés político para afrontar los cambios y compromisos necesarios.

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En los procesos de Agendas 21 es preciso pasar de la verbalización del discurso sobre la sostenibilidad al compromiso y las realizaciones, por lo que hay que buscar en los Ayuntamientos la aprobación de Programas o Planes, mejor si están temporalizados y cuantificados, mediante acuerdos municipales plenarios y con el mayor consenso posible. Ello podrá garantizar las actuaciones para el desarrollo sostenible a corto plazo, pero también a medio y largo plazo.

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Las decisiones políticas deberían plasmarse, para ser eficaces, en cambios estructurales que puedan identificarse con cambios en la organización municipal. Para ello es aconsejable, en la medida de las posibilidades y recursos de cada ayuntamiento, la intervención de equipos interdisciplinares y la coordinación técnica intramunicipal, al tratarse de un proyecto de implicación horizontal que atañe a toda la estructura municipal.

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Se observa todavía una débil tradición participativa en el ámbito municipal y también limitada tradición de responsabilidad colectiva en relación con el espacio público, recayendo generalmente dicha responsabilidad sobre las administraciones públicas. Esto convierte al Plan de Participación en el punto más problemático de la Agenda.

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Los cauces institucionales de participación existentes y su aprovechamiento deben constituir la base mínima de participación ciudadana en las políticas de desarrollo sostenible. En caso de no existir, deben crearse estos cauces.

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Para su efectividad real, convendría implementar políticas inmediatas resultantes de las propuestas de los ciudadanos. La sociedad percibiría con claridad la utilidad de su colaboración.

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La autogestión a nivel local y la correspondiente financiación continúa siendo una demanda insatisfecha de las autoridades locales, condición inexcusable para afrontar con éxito procesos de sostenibilidad.

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El uso del suelo está presente de forma más o menos explícita en casi todos los problemas del medio ambiente urbano, que van desde la falta de viviendas a 42

VI CONGRESO NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE precios módicos hasta la congestión y contaminación del tráfico, pasando por la escasez de zonas verdes y de los centros urbanos deteriorados. El fin de la planificación urbana es regular en interés público el uso del suelo. La nueva preocupación por el desarrollo sostenible exige tener en cuenta los factores de sostenibilidad económicos, sociales y ambientales del uso del suelo.

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