Informe sobre la Sentencia del Tribunal Constitucional, de 25 de marzo de 2014, relativa a la Resolución 5/X del Parlament de Catalunya, por la que se aprueba la Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Catalunya

Informe coordinado por el Instituto de Estudios Autonómicos, a partir de las aportaciones de los Servicios Jurídicos de la Generalitat; de la Oficina para el Desarrollo del Autogobierno; del Departamento de Gobernación y Relaciones Institucionales; de expertos en derecho constitucional, y de las alegaciones de los letrados del Parlament de Catalunya.

I.

Introducción

La sentencia del Tribunal Constitucional referenciada en el encabezamiento, que estima parcialmente la impugnación promovida por el Gobierno del Estado contra la Declaración del Parlament de Catalunya del 23 de enero de 2013, basa su decisión en tres argumentaciones y declaraciones fundamentales: Primera y preliminar, a pesar de que reconoce que la Declaración impugnada tiene un “marcado carácter político”, declara que tiene también carácter jurídico y produce efectos de esta naturaleza y, como consecuencia, concluye que tiene que ser admitida y puede ser objeto de enjuiciamiento por parte del Tribunal. Segunda, la atribución al pueblo de Catalunya en calidad de sujeto político y jurídico soberano, recogida como “principio primero” de la Declaración en términos de presente y no “como mandato de futuro”, vulnera el artículo 1.2 de la Constitución, que atribuye la soberanía nacional de manera exclusiva e indivisible a la totalidad del pueblo español, y el artículo 2, que declara la unidad de la Nación española. Sobre esta base declara inconstitucional y nulo el principio primero de la Declaración impugnada1 . Tercera, ante lo que defiende al Abogado del Estado en sus alegaciones,

la

sentencia

hace

extensivo

el

principio

primero

de

inconstitucionalidad al resto de la Declaración en la que se proclama el “derecho a decidir” y se concreta el proceso para ejercerlo. La sentencia afirma que la proclamación de este derecho contenida en esta parte de la Declaración y los principios sobre los que se fundamenta “son adecuados a la Constitución” y “dan cauce” a la posibilidad de hacer una interpretación conforme a la Constitución en la medida en que este derecho “no aparece proclamado como

una manifestación de un derecho a la autodeterminación no reconocido en la Constitución o como una atribución de soberanía no reconocida en ella”. El Abogado del Estado, en representación del Gobierno español, alegaba que había que declarar inconstitucional y nula, de forma íntegra, toda la Resolución impugnada, ya que según su opinión la Declaración del Parlament constituía un acto de insumisión a la Constitución y una iniciativa con tendencia a alterar unilateralmente el equilibrio del Estado español. Por eso mismo, sostenía que el derecho a decidir del pueblo de Catalunya sólo podría existir y, consecuentemente, sólo podía ejercerse, cuando, una vez culminada la reforma constitucional, el pueblo español soberano se lo reconociera de acuerdo con el procedimiento constitucionalmente establecido. Afirmaba también que un parlamento autonómico no podía impulsar políticas que estén “en absoluta contradicción con la Constitución”. Ante estas alegaciones, la sentencia declara que es constitucionalmente posible el ejercicio “del derecho de los ciudadanos de Catalunya a decidir” su futuro político colectivo si se respetan los límites que derivan del hecho de que, desde la perspectiva, este pueblo no es titular de la soberanía ni del derecho a la autodeterminación. Éstos son los dos únicos límites que impone el Tribunal. En consecuencia, la sentencia declara que todas las referencias al derecho a decidir contenidas en la Declaración “no son inconstitucionales” si se interpretan de acuerdo con la doble limitación apuntada en los términos que analizaremos a continuación.

II.

Objeto del informe

La sentencia tiene la virtud de la brevedad y de centrar su objeto de enjuiciamiento y su argumentación exclusivamente en las tres cuestiones de fondo que se acaban de mencionar, sin hacer excursus innecesarios.

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Este informe seguirá esta misma pauta. Concretamente, analizaremos de la manera más breve y directa posible: Primero, los problemas que suscita la caracterización de la Declaración como acto no sólo político sino también jurídico; pero, al mismo tiempo, también abordaremos las consecuencias que se pueden derivar del hecho de haber reconocido efectos jurídicos en los mandatos recogidos que contienen. En

segundo

lugar,

haremos

referencia

a

los

fundamentos

de

la

inconstitucionalidad declarada del primer principio de la Declaración y los efectos prácticos que se pueden derivar, que, podemos avanzar ya que la propia sentencia limita o acota de manera estricta. Finalmente, dedicaremos una especial atención al alcance del reconocimiento del "derecho a decidir" y, muy en particular, a los efectos prácticos que la sentencia le reconoce relacionados con la posibilidad de realizar actos de defensa y preparación del ejercicio de este derecho y, sobre todo, a la posibilidad de realizar en Catalunya consultas o referéndums consultivos para conocer cuál es la voluntad de los catalanes y catalanas sobre el futuro político colectivo, de manera previa al inicio de un hipotético proceso de reforma constitucional.

III.

Atribución de carácter jurídico a la Resolución 5/X

Con respecto a la atribución del carácter jurídico a la Resolución 5/X, hay que recordar de entrada que las alegaciones efectuadas por los Letrados del Parlament de Catalunya, ponían énfasis en el hecho de que la Resolución era un instrumento propio de la función de impulso de la acción política y de gobierno y que, en consecuencia, era un acto de naturaleza política que no generaba efectos jurídicos reales y concretos porque su eficacia se limitaba a "

expresar una declaración de voluntad y un propósito político. La consecuencia lógica de este razonamiento era la imposibilidad de que la Resolución tuviera capacidad, per se, para infringir alguna disposición integrante del bloque de la constitucionalidad, por lo cual la impugnación formulada por el Gobierno del Estado no debería ser admitida a trámite. La postura procesal de la representación del Parlament de Catalunya no constituía un posicionamiento que respondiera a planteamientos forzados o sesgados, sino que, incluso, el Dictamen 147/2013 emitido en fecha 28 de febrero de 2013 por el Consejo de Estado, alto órgano consultivo del Gobierno del Estado, ya reflejaba las dudas que planteaba la impugnación de la Resolución 5/X, hasta el punto de que dos consejeros formularon sendos votos particulares2 en los que defendían que la Resolución del Parlament de Catalunya tenía una naturaleza política que la convertía en no idónea para ser objeto del proceso constitucional regulado en el Título V de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. La sentencia analizada no recoge las pretensiones de la representación letrada del Parlament de Catalunya y, partiendo de la consideración que la Resolución 5/X constituye un acto perfecto y definitivo que configura una manifestación acabada de la voluntad de la cámara, declara que la Resolución tiene carácter jurídico y produce efectos de esta naturaleza, sin perjuicio de su marcado carácter político. Según la sentencia, la Resolución no tiene efectos vinculantes ni para los ciudadanos ni para la acción del Govern, pero esta falta de vínculo no determina una correlativa falta de efectos jurídicos, ya que el carácter jurídico no se agota en aquello que es vinculante. Así pues, el Tribunal razona que la declaración de soberanía del punto primero de la Declaración es susceptible de $ *

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producir efectos jurídicos en la medida en que puede entenderse como el reconocimiento a aquéllos que tienen que llevar a cabo un proceso de diálogo y negociación con los poderes públicos, de unas atribuciones superiores a aquéllas que derivan de la autonomía que reconoce la Constitución. A continuación, el Tribunal añade, como segundo argumento, que el carácter asertivo de la Resolución reclama el cumplimiento de unas actuaciones concretas, siendo este susceptible del control parlamentario previsto para las resoluciones aprobadas por el Parlament. El planteamiento que adopta el Tribunal puede ser valorado desde una doble perspectiva: por una parte, la que configuran los argumentos que aporta la sentencia para atribuir carácter jurídico a un acto parlamentario de naturaleza netamente política; por otra parte, las consecuencias que tiene, para el proceso del derecho a decidir, esta atribución de efectos jurídicos en la Resolución 5/X. Empezando por la primera de las perspectivas indicadas, hay que incidir en que los esfuerzos argumentales -débiles y contradictorios- con los que intenta basarse el Tribunal, evidencian lo contrario de lo que intenta demostrar, es decir, la naturaleza manifiestamente política de la resolución impugnada, ya que la sentencia no es capaz de descubrir ningún efecto jurídico, real y efectivo, que esté vinculado de forma directa al contenido de la declaración adoptada por Parlament de Catalunya. El Tribunal, con la finalidad de justificar su competencia para poder pronunciarse sobre la Resolución, sitúa sus argumentos en un terreno inconsistente: el de la potencialidad teórica de los efectos de la Declaración y no su realidad efectiva y tangible. Así, por un lado, convierte una legítima consideración política del Parlament, predicando el carácter soberano del pueblo de Catalunya, en una prescripción que, a ojos del Tribunal, puede ser susceptible de producir efectos jurídicos. Se trata de unos eventuales efectos futuros -evanescentes e inconcretos porque no se precisan más allá de su -

formulación genérica- que no derivan de forma directa de la resolución, sino de la hipótesis que, con carácter preventivo, formula el Tribunal. Por otra parte, contra la doctrina consolidada del derecho parlamentario, que atribuye carácter exclusivamente político a las resoluciones parlamentarias de impulso de la acción política y de gobierno que posicionan las instituciones representativas de la voluntad popular, respecto de temas de interés para la ciudadanía, la sentencia atribuye carácter jurídico al conjunto de la resolución del Parlament por el hecho de que, según afirma el Tribunal, reclama el cumplimiento de actuaciones concretas, cuyo cumplimiento es susceptible de control parlamentario. La sentencia, pues, obvia tanto la literalidad como el sentido profundo de los preceptos del Reglamento del Parlament de Catalunya, que amparaban el posicionamiento parlamentario, y transforma el impulso político de la resolución en un impulso jurídico. La consecuencia directa de esta nueva doctrina y de los argumentos en que se fundamenta, es la habilitación del Tribunal para pronunciarse sobre la adecuación del bloque de la constitucionalidad de una manifestación de voluntad política de la institución que representa los ciudadanos y ciudadanas de Catalunya. En todo caso, el hecho de haber entrado a juzgar un acto de naturaleza política, fruto del ejercicio de la función de impulso político, puede constituir un precedente peligroso y no deseable de cara a la adecuada diferenciación entre el ámbito político y el jurídico y, por lo tanto, a la adecuada precisión de los límites de la jurisdicción constitucional. La segunda de las perspectivas anteriormente indicadas hacía referencia a las consecuencias que tiene, para el proceso del derecho a decidir, la atribución de efectos jurídicos en la Resolución 5/X. Ahora hay que añadir que un punto esencial a tener en cuenta cuando analizamos esta segunda perspectiva radica .

en el hecho de que la sentencia considera que la mayor parte del contenido de la Resolución aprobada por el Parlament de Catalunya, se adecua a la Constitución en los términos que se analizarán más adelante. La combinación de ambas notas -carácter jurídico de la resolución y su adecuación constitucional- tiene la virtualidad de dar un sólido amparo jurídico a las actuaciones emprendidas por las instituciones catalanas - singularmente, Govern de la Generalitat, Parlament de Catalunya y entes locales- para hacer efectivo el derecho a decidir, amparo que se añade a la cobertura política inherente a la resolución parlamentaria. Es más, estas actuaciones no se moverán, a partir de ahora, en el terreno de la voluntad política, sino que, de acuerdo con la interpretación de la sentencia, resultan obligadas en función del carácter asertivo que la decisión constitucional reconoce a la Declaración parlamentaria que reclama el cumplimiento de unas actuaciones concretas. En este mismo sentido, se puede afirmar, con toda certeza, que las numerosas iniciativas impulsadas por la sociedad civil catalana para impulsar el derecho a decidir del pueblo de Catalunya se llevarán a cabo, a partir de la resolución del proceso constitucional, en un marco jurídico y político que las amparará y reforzará. En definitiva, podemos concluir que a partir del pronunciamiento constitucional, todos los actores políticos, públicos y privados, de Catalunya, que impulsan el proceso del derecho a decidir, disponen, en la Resolución 5/X del Parlament de Catalunya, de una cobertura jurídica y política, sólidamente consistente, que nutrirá de legitimidad sus actuaciones ante las instancias estatales y de la propia Comunidad Europea e internacional.

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IV.

Inconstitucionalidad del reconocimiento de la soberanía y del derecho a la autodeterminación del pueblo de Catalunya

Con respecto a la declaración de inconstitucionalidad del reconocimiento del carácter de sujeto soberano político y jurídico del pueblo de Catalunya contenida en el principio primero de la Declaración, hay que destacar: Primero, como ya hemos mencionado anteriormente, la sentencia basa esta declaración en una reiterada doctrina del Tribunal Constitucional que, deduce de la atribución de la soberanía nacional al pueblo español y de la unidad de la nación española (arts. 1.2 y 2 de la Constitución), que la soberanía emana de forma exclusiva e indivisible del pueblo español, sin que ninguna parte de este pueblo pueda atribuírsela. Y es al pueblo español, como titular de la soberanía, al que le corresponde en exclusiva el poder constituyente. En definitiva, la Constitución no atribuye al pueblo de Catalunya la calidad de soberano y no le otorga el poder constituyente. Segundo, la aplicación de esta doctrina a la Declaración enjuiciada y la consecuente declaración de inconstitucionalidad deriva, esencialmente, del hecho de no haber aceptado el carácter político de esta Declaración. Aquello que en una declaración política podía ser interpretado como una reivindicación o como una pretendida constatación fáctica, al conferirle valor y efectos jurídicos "de presente", permiten que la sentencia llegue a la conclusión mencionada. Por eso, en las alegaciones de los abogados del Parlament la proclamación del carácter de sujeto soberano político y jurídico quedaba ligado al carácter político de la Declaración.

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Tercero, sin embargo, la novedad que aporta la sentencia, y que hay que destacar por su trascendencia práctica, es que, en plena coherencia lógica con todo su planteamiento de fondo, acota o limita expresamente los efectos de la declaración de inconstitucionalidad exclusivamente a dos hechos: al no reconocimiento del derecho a la autodeterminación del pueblo de Catalunya y al veto constitucional a la posibilidad de convocar unilateralmente un referéndum de autodeterminación para decidir sobre su integración a España; pero la declaración de inconstitucionalidad no afecta, en cambio, al resto de la Resolución 5/X ni al derecho a decidir, tal como se proclama y define. Como queda dicho, la sentencia declara que, según la Constitución, el pueblo de Catalunya no siendo jurídicamente soberano, no tiene poder constituyente y, en consecuencia, "no puede quebrar, por su sola voluntad... la unidad de la Nación española" y, en definitiva, no puede modificar “por su sola voluntad” el ordenamiento constitucional. Por eso, le niega la titularidad del derecho a la autodeterminación, ya que jurídicamente este derecho comporta el derecho a alterar unilateralmente el marco constitucional y, por eso mismo, según la sentencia, "en el marco de la Constitución una Comunidad Autónoma (tampoco)

puede

convocar

unilateralmente

un

referéndum

de

autodeterminación para decidir sobre su integración en España". Estas dos declaraciones, la negación del derecho a la autodeterminación y el veto a convocar unilateralmente una consulta de autodeterminación son, sin duda, un límite claro que el Tribunal impone en el ejercicio del derecho a decidir que posteriormente la sentencia reconoce al pueblo de Catalunya. Sin embargo, el Tribunal no hace extensivo este veto a otros referéndums y consultas que no supongan el ejercicio de un poder soberano o de un derecho de autodeterminación. Eso queda claro en la parte de la sentencia dedicada al derecho a decidir que se analiza en el próximo apartado de este informe.

V.

Reconocimiento y contenido del "derecho a decidir"

El aspecto más nuevo, relevante y en la práctica más trascendente de la sentencia es, sin duda, el relativo al "derecho a decidir", que el Tribunal reconoce como derecho que puede amparar la realización de actividades dirigidas a "preparar" y "defender" la separación de Catalunya y a instar la "consecución efectiva" de este objetivo en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitución.

La sentencia parte de la premisa, reiterada en muchas otras resoluciones precedentes, que el ordenamiento constitucional español no responde a un modelo de "democracia militante" y que, en consecuencia, tienen cabida en este ordenamiento concepciones "que pretendan modificar el fundamento mismo del orden constitucional", como sería el caso, en el contexto enjuiciado, de un cambio en el reconocimiento del derecho a la autodeterminación o incluso, en la titularidad de la soberanía o, como dice la sentencia, "la voluntad de alterar el estatus jurídico" de una Comunidad Autónoma3. Hay que destacar, sin embargo, que la sentencia no concreta o limita el derecho a decidir únicamente en la posibilidad o la facultad de impulsar un proceso de reforma constitucional, como pretendía el abogado del Estado (y como parece apuntar la STC 103/2008, relativa al Plan Ibarretxe), sino que, por primera vez, declara de forma explícita que de la premisa inicial de la inexistencia de una democracia militante se deriva como consecuencia que los poderes públicos de una Comunidad Autónoma -y no sólo los particulares, como sostenía un sector doctrinal- pueden legítimamente realizar actividades dirigidas a “preparar y defender” el objetivo político que estimen conveniente, siempre y cuando estas actividades se realicen sin vulnerar “los principios

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democráticos, los derechos fundamentales o el resto de los mandatos constitucionales”. Y, lógicamente, estas actividades de preparación y defensa se pueden realizar antes de que se haya producido una reforma constitucional que acoja el contenido de la reivindicación. Cómo veremos, la implementación de los objetivos a los que responden los actos de preparación y defensa, pueden afectar a todos los españoles y, desde la perspectiva jurídica, pueden requerir una reforma constitucional, lo cual no implica que, con carácter previo al inicio del proceso de reforma constitucional, como acto de preparación, no se pueda consultar, a través de un referéndum o una consulta no vinculantes, a los ciudadanos de una Comunidad Autónoma. Volveremos al respecto inmediatamente. De momento, hay que recordar de entrada que el hecho de haber declarado que los poderes públicos pueden realizar actividades de defensa y preparación del ejercicio del derecho a decidir, tiene, de entrada, unos efectos jurídicos prácticos muy relevantes, ya que pueden legitimar constitucionalmente las medidas que han ido adoptando, no sólo diversos colectivos y organizaciones sociales, como entidades privadas, sino también los poderes públicos en Catalunya, y especialmente la Generalitat, con el fin de preparar y defender el ejercicio del derecho a decidir. Así, por ejemplo, la constitución del Consell Assessor per a la Transició Nacional (Consejo Asesor para la Transición Nacional), que el abogado del Estado menciona de manera expresa en sus alegaciones, así como otros organismos establecidos por la Generalitat, quedan definitivamente legitimados desde el punto de vista constitucional. Igualmente, quedan legitimadas de manera incontrovertible, las declaraciones y manifestaciones realizadas en defensa del ejercicio del derecho a decidir, que se han llevado a cabo y las que se puedan llevar a cabo en el futuro, mientras respeten, como dice la sentencia, los principios democráticos, los derechos fundamentales y el resto de los mandatos constitucionales, entre los cuales, ante lo que alega al abogado del Estado, no se puede incluir la exigencia de una reforma previa de la Constitución, por la simple y buena razón que esta exigencia el Tribunal sólo la impone en la fase de la aplicación efectiva de los

resultados obtenidos en la etapa de preparación o, como dice la sentencia, por las actividades dirigidas a "(intentar)...la consecución efectiva" de estos objetivos. Aceptando que constitucionalmente la soberanía reside exclusivamente en el pueblo español y que la Constitución española no prevé un derecho a la separación unilateral de una Comunidad Autónoma, no puede sorprender la conclusión a la que llega la sentencia, según la cual, desde la perspectiva jurídica, la efectividad práctica de estos objetivos, puede requerir la aplicación de los procedimientos de reforma constitucional, en el caso de que no tengan cabida en la Constitución vigente. Por eso, como queda dicho, el Tribunal, después de reconocer la posibilidad de realizar actos de defensa y preparación de las propuestas políticas que se estimen pertinentes, añade que el intento de hacerlas efectivas se tiene que realizar en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitución. En este sentido, la sentencia recuerda la facultad que tiene el Parlament de iniciar un proceso de reforma constitucional mediante la presentación de una propuesta de reforma de la Constitución a través de los procedimientos previstos en el artículo 87.2 CE y, aunque advierte de que esta iniciativa no tiene efectos vinculantes (no predetermina el resultado, dice), afirma que, en virtud del deber de lealtad constitucional, si se formula esta propuesta "el Parlamento español deberá entrar a considerarla"4. La necesidad de seguir la vía de la reforma constitucional para implementar los resultados de los actos preparatorios del ejercicio del derecho a decidir, si éstos son favorables a una opción que no tiene cabida en la Constitución, la

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reconoce implícitamente pero claramente la Declaración enjuiciada al hacer referencia al respecto del principio de legalidad -por eso la sentencia acepta su constitucionalidad en este aspecto- y ha sido reconocida de manera explícita por el Parlament de Catalunya en otras resoluciones como, por ejemplo destacadamente, en la Proposición de ley de 16 de enero de 2014 en la que se solicita a las Cortes Generales la delegación de la competencia para autorizar, convocar y celebrar un referéndum sobre el futuro político de Catalunya. En efecto, en el preámbulo de esta Proposición, se defiende la constitucionalidad del referéndum del que se pide la delegación de la convocatoria, en el hecho de que tendría una "naturaleza consultiva ...(y estaría dirigido) a iniciar un proceso democrático y no a definir por sí mismo una realidad jurídica que dependerá de la negociación política posterior y de la aplicación de los resultados del referéndum, de acuerdo con el principio de legalidad y sin excluir, naturalmente, los procesos de reforma constitucional." Para completar el análisis de esta cuestión y concluir este informe, tenemos que dar una respuesta específica al interrogante que hemos abierto más arriba sobre si la sentencia da o no cobertura constitucional a la posibilidad de que en una comunidad autónoma, como medida de preparación del ejercicio del derecho a decidir su futuro político colectivo, se pueda convocar una consulta o un referéndum previamente a la apertura de un proceso de reforma constitucional.

VI.

Constitucionalidad de los referéndums y consultas de carácter consultivo no vinculadas al derecho de autodeterminación.

Para dar respuesta al interrogante planteado hay que partir de las dos declaraciones, perfectamente compatibles, que vertebran la sentencia objeto de este informe: el veto a la posibilidad de que la Generalitat convoque unilateralmente un referéndum de autodeterminación para decidir sobre la "

integración de Catalunya a España, como consecuencia del rechazo del Tribunal al pretendido carácter soberano del pueblo catalán y del derecho a la autodeterminación y, por otra parte, el reconocimiento dentro "del derecho a decidir" de todas las actividades de preparación que respeten los principios democráticos, los derechos fundamentales y el resto de los mandatos constitucionales y, muy especialmente, siempre que la implementación efectiva de los resultados de las actividades de preparación se produzcan en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitución en el caso, naturalmente, de que la propuesta surgida de los actos de preparación sea contraria a lo que establece la Constitución vigente. La interpretación conjunta y sistemática de estas dos declaraciones lleva derechureramente a concluir que entre las actividades de preparación incluidas en el ejercicio del derecho a decidir se puede incluir, sin duda, cualquier tipo de referéndum o consulta dirigida a conocer la voluntad de los ciudadanos sobre el futuro político de Catalunya, siempre que no se configure como un referéndum de

autodeterminación,

basado

en

un

pretendido

derecho

a

la

autodeterminación, es decir, siempre que se trate de un referéndum o una consulta cuyo resultado no vincule jurídicamente a los poderes públicos y su implementación, en el caso de que el resultado no encaje en la Constitución, se lleve a cabo a través del proceso de reforma de la Constitución en el que el Estado, como titular del poder de reforma constitucional, no pierda la libertad de decisión. O dicho ahora en positivo, las dos declaraciones previas contenidas en la sentencia llevan derechureramente a concluir, que tienen cabida en las actividades preparatorias incluidas en el ejercicio del derecho a decidir cualquier tipo de referéndum o consulta dirigido a conocer la voluntad de los ciudadanos que tenga carácter consultivo y que acepte, de manera tácita o explícita, que la implementación de sus resultados, en el supuesto que sean favorables a una opción contraria a aquello que prevé la Constitución, requerirá una negociación con el Estado y una reforma de la Constitución. #

Ésta es la interpretación que hay que dar al inciso que establece que "una comunidad autónoma no puede unilateralmente convocar un referéndum de autodeterminación para decidir sobre su integración en España" que muy significativamente la propia sentencia dice expresamente, en este mismo inciso, que "infiere" del hecho que la soberanía corresponde al pueblo español y no al pueblo catalán: mientras se trate de un referéndum o de una consulta que no se quiera fundamentar en su convocatoria y en la implementación de sus resultados en la soberanía del pueblo catalán, se puede convocar como actividad preparatoria en el ejercicio del derecho a decidir. Esta conclusión se confirma de manera incontrovertible en el inciso que sigue al veto constitucional a la posibilidad de convocar unilateralmente referéndums de autodeterminación. En efecto, el Tribunal, después de esta afirmación, en punto y seguido, de manera insólita, da él mismo la pauta o el criterio a partir del cual se tiene que interpretar el veto mencionado. Lo hace afirmando que "esta conclusión es del mismo tenor que la que formuló el Tribunal Supremo de Canadá en el pronunciamiento de 20 de agosto de 1998, en el que rechazó la adecuación de un proyecto unilateral de secesión por parte de una de sus provincias tanto en su Constitución como en los postulados del Derecho internacional". En efecto, es del todo evidente que el Tribunal Supremo del Canadá, ni en éste ni en ningún pronunciamiento, ha negado la posibilidad de que una Provincia convoque un referéndum sobre su futuro político. Es una evidencia que Quebec ha convocado ya en dos ocasiones un referéndum sobre su futuro político y el Tribunal Supremo nunca se ha pronunciado en contra de esta convocatoria. Lo que ha negado el Tribunal Supremo del Canadá -y lo que niega ahora al Tribunal Constitucional español- es que los resultados del referéndum se impongan a los poderes públicos de la Federación y que se puedan implementar sin una negociación con la Federación y con las otras provincias y, si es necesario, sin una reforma constitucional. Así lo establece el -

Pronunciamiento u Opinión del Tribunal Supremo en diversos pasajes, contenidos entre otros en los puntos 86, 87, 91, 92 y 93, en los que se afirma que "Quebec no puede pretender invocar un derecho a la autodeterminación para dictar a las otras partes -la federación y las otras provincias- las condiciones de una secesión" (punto 91), Quebec no tiene "un derecho a proceder a la secesión sin negociaciones previas con las otras provincias y el gobierno federal" (punto 86); pero este hecho no lleva al Tribunal Supremo a cuestionar la posibilidad de que Quebec realice un referéndum para conocer la voluntad de sus ciudadanos, todo lo contrario afirma que "un referéndum puede ciertamente proporcionar un medio democrático para conocer la opinión del electorado…y el principio democrático definido anteriormente -dice la Opiniónexigiría otorgar un peso considerable a la expresión clara de la población de Quebec respecto a su voluntad de proceder a la secesión de Canadá a pesar de que un referéndum, por sí mismo y sin más, no tuviera ningún efecto jurídico directo y no pudiera por sí mismo realizar una secesión unilateral" (punto 87). Y es que, según el Tribunal Supremo de Canadá "no es la legalidad de la gestión inicial lo que está en discusión, sino la legalidad del acto final de secesión unilateral" (punto 86). "La base jurídica de este acto (final) sería la voluntad democrática claramente expresada por medio de un referéndum en la provincia de Quebec", este referéndum no suscita ningún problema de legalidad, lo que está vetado es intentar aplicar sus resultados de forma unilateral. A la luz de esta clara doctrina hay que interpretar, por indicación explícita del Tribunal Constitucional, el alcance de su prohibición de "convocar unilateralmente un referéndum de autodeterminación". Que ésta es la interpretación que hay que dar a la prohibición de convocar un referéndum de autodeterminación, lo confirma también de manera concluyente la propia sentencia objeto de este informe, cuando se limita a declarar la inconstitucionalidad del reconocimiento de la soberanía del pueblo de Catalunya y aceptar la constitucionalidad del resto de la Declaración, que incluye al final de su preámbulo la voluntad de convocar una consulta sobre el futuro político de Catalunya.

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Por otra parte, hay que destacar también que la sentencia da una especial relevancia a la idea o principio de negociación y de diálogo contenida en la Declaración. Afirma que los poderes públicos están llamados a resolver mediante el diálogo y la cooperación los problemas planteados y que no se puede excluir ningún procedimiento que respete el marco constitucional. Y hay que recordar que la sentencia, al atribuir carácter jurídico a la Declaración, ha dado efectos jurídicos a la idea de diálogo y negociación forma de facultades y obligaciones. El diálogo y la negociación son convenientes en todas las fases del ejercicio del derecho a decidir y se convierten en imprescindibles en la fase de implementación de los resultados5. En definitiva, la sentencia objeto de este informe reconoce la legitimidad constitucional de todas las actividades de preparación y defensa del derecho a decidir el futuro político de Catalunya, incluida la convocatoria y celebración de una consulta o de un referéndum no vinculante siempre que quede patente, de manera explícita o tácita, pero clara, por el contexto en el cual se inserta, que si sus resultados difieren de los contenidos en la Constitución, mediante el diálogo y la negociación, se intentarán aplicar "en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitución". Barcelona, 1 de abril de 2014

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