UNIVERSIDAD MARIANO GALVEZ MAESTRIA EN ALTOS ESTUDIOS ESTRATEGICOS CON ESPECIALIZACION EN SEGURIDAD Y DEFENSA FACULTAD DE CIENCIAS DE LA ADMINISTRACION ESCUELA DE GESTIÓN PÚBLICA

Lectura No. 11

EL FANTASMA GLOBAL DE LA CORRUPCION Curso de Sistemas Socioeconómicos Gabriel Castellanos, Catedrático

Guatemala 2013

Gabriel Castellanos

El fantasma global de la corrupción

INDICE Página 1. Introducción .......................................................................................2 2. Definición de corrupción.................................................................... 4 3. Formas de la práctica global de la corrupción.....................................6 4. Explicación causal de la corrupción…..………………………..........9 5. Efectos de la corrupción.....................................................................12 6. Control de la corrupción................................................................. ...15 7. La corrupción en Guatemala....... ................................................ ... .17 8. Resumen y conclusión................................................................. ......20

Bibliografía.................................................................................. ......24

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El fantasma global de la corrupción

EL FANTASMA GLOBAL DE LA CORRUPCION (Publicado en agosto 2006)

1.

Introducción

Durante los últimos 10 años ha resurgido un gran interés en el análisis de la corrupción, en esferas nacionales e internacionales. Numerosos artículos, libros y reportes han sido publicados, los que manifiestan el interés de gobiernos, instituciones internacionales, investigadores académicos y grupos de la sociedad civil sobre el tema, especialmente con el objeto de definir la corrupción, examinar sus causas y efectos y proponer estrategias para controlarla. A partir de 1960, algunos investigadores han presentado argumentos que sugieren que la corrupción puede ayudar al desarrollo económico y social de los países ya que facilita la formación de capital, y por lo tanto la inversión. Este pensamiento fue seguido por otro que expresa que la corrupción, lejos de contribuir al desarrollo, es un óbice para el crecimiento económico, distorsiona las decisiones de inversión y tiene un severo impacto negativo en los grupos de pobres de los países en desarrollo. En la actualidad, la atención se dirige al análisis del fenómeno de la corrupción dentro del contexto de la política económica de desarrollo de los países. Después de la finalización de la así llamada Guerra Fría y coincidiendo con el afianzamiento del proceso de globalización, el interés sobre la corrupción también ha alcanzado a los grupos empresariales, los cuales han iniciado movimientos de presión, especialmente económica, para combatirla. Por otra parte, la ola de democratización, a partir de los años 80, ha propiciado el surgimiento de sociedades civiles más activas y exigentes y de sistemas políticos sujetos a la auditoría social por parte de los diferentes grupos de interés de las sociedades. Además, la aparente mayor libertad de prensa ha permitido que ésta se concentre más en el análisis e información de los casos de corrupción de alto y mediano perfil, especialmente en los países en desarrollo, como por ejemplo, la República de Corea, Brasil, Venezuela, México y Sudáfrica entre otros, haciendo menor énfasis en los casos de corrupción en los países desarrollados. Esto último ha creado la imagen de que la corrupción es un problema que está confinado a los países en desarrollo y no que es un problema global que no está confinado a alguna región o a un particular sistema político, sino que existe prácticamente en todos los países del globo. El estudio de la corrupción se ha realizado a través de análisis de casos preferentemente de países en desarrollo. En consecuencia, la sistematización del concepto de corrupción así como de sus causas y efectos ha resultado en términos generales incoherente y poco satisfactoria. Por otra parte, las cada vez más frecuentes manifestaciones de corrupción en los países desarrollados ha obligado a extender el ámbito de la investigación sobre corrupción y a ampliar los conceptos básicos sobre los cuales se apoyaba hasta tiempos recientes el concepto de corrupción.

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En la actualidad, existe la impresión de que la corrupción va en aumento, tanto en los países en desarrollo como en los países desarrollados. Sin embargo, aún no se ha podido demostrar por medio de análisis estadísticos consistentes que en realidad la corrupción está aumentando tal como se tiene la impresión, o bien eventualmente dicha percepción es el resultado de tener a disposición medios de comunicación aparentemente con una mayor libertad y con una más amplia tecnología y recursos para captar información sobre hechos de corrupción. Durante las tres últimas décadas, América Latina ha estado en el centro de las noticias, informaciones y análisis sobre la corrupción. Con criterio más político que técnico se han analizado escándalos de corrupción en Argentina, Brasil, México, Venezuela, Centroamérica y otros países. No ignorando la posibilidad de que varios de estos casos hayan sido elaborados o amplificados por los medios de comunicación, sin contar con los suficientes elementos para afirmar la existencia real de esos eventos, hay que admitir que la mayor percepción sobre hechos de corrupción responde también a un cambio real que existe en la conducta pública. La existencia de requerimientos de sobornos -mordidas- para la obtención de servicios de cualquier índole que el gobierno provee, así como el supuesto cobro de otras comisiones, los pagos cllientelares y el robo del erario nacional por parte de altos ejecutivos de gobierno ha sido la manifestación más explícita de la corrupción en América Latina. Esos tipos de conducta parecen haberse ampliado con los regímenes democráticos y especialmente con las reformas de tipo liberal que se han puesto en práctica en la totalidad de los países latinoamericanos, como por ejemplo en el caso de las privatizaciones. Sin embargo, también hay que admitir que en las narraciones o descripciones de actos de corrupción se ha ido manifestando cada vez un mayor grado de complejidad y sofisticación en los hechos tildados de corrupción. En algunos casos, se ha tenido conocimiento de actos de corrupción que involucran no solamente una o varias personas, sino que involucran instituciones y, en algunos casos, equipos completos de gobierno. Asimismo, los procedimientos y mecanismos de la corrupción han ido evolucionando hacia áreas complejas, casi del carácter de novelas de detectives, especialmente en los países desarrollados. La corrupción que se señala derivada de la guerra y ocupación de Irak son prueba de ello. Los regímenes populistas han estado acompañados casi siempre de hechos tildados de corrupción, de tal suerte que aunque no exista una evidencia estadística contundente, algunos autores han comenzado a afirmar que así como se señala una íntima correlación entre regímenes autoritarios y corrupción, también se puede hablar de una correlación entre regímenes populistas y corrupción. En el caso de América Latina se han analizado los casos de Carlos Ménem en Argentina, Fernando Collor de Mello en Brasil, Alan García en Perú y Alfonso Portillo en Guatemala. Algunos autores afirman que la corrupción es un hecho que necesariamente aparece en los regímenes autoritarios e intervencionistas, sin embargo, para otro grupo de autores la apertura en varios ámbitos que propugna y promueve el neoliberalismo es también una gran oportunidad para la realización de los actos de corrupción. Este trabajo examina, en la segunda sección, los elementos de una definición de corrupción que se aplique tanto a países en desarrollo como en países desarrollados y que pueda abarcar la amplia gama de hechos tildados de corrupción que se han manifestado durante las últimas tres décadas. En una tercera sección se describen dos de las formas más comunes en la práctica 3

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globalizada de la corrupción. Luego en la cuarta sección, se analizan las posibles causas que favorecen el surgimiento de acciones de corrupción. En una quinta sección se discuten los puntos de vista sobre los efectos de la corrupción, especialmente en el ámbito de la economía y del desarrollo. La sexta sección se refiere a las sugerencias de especialistas sobre los elementos que pueden tomarse en consideración para el control de la corrupción. Finalmente, en la séptima sección, se presenta una breve descripción histórica de la corrupción en Guatemala, la que va seguida de las conclusiones y bibliografía de este trabajo. La metodología del trabajo se fundamenta en la evidencia empírica y en una serie de análisis y estudios que han sido elaborados durante las últimas cuatro décadas por especialistas en la materia.

2.

Definición de Corrupción.

En términos generales, la corrupción comprende el soborno –mordidas-, la extorsión, la venta de influencias, el nepotismo, el fraude, el dinero para acelerar los trámites, la malversación, etc. Aunque se tiende a pensar que la corrupción es un mal del sector público, también existe en el sector privado. De hecho, el sector privado está involucrado en la mayor parte de la corrupción del sector público. Existen varias definiciones de corrupción. En primer lugar, la corrupción es definida por Weyland como la acción mediante la cual se otorgan beneficios materiales a políticos y a funcionarios públicos a cambio de ejercer influencias ilícitas sobre las decisiones de aquellos.1 En ese sentido, la persona que corrompe utiliza beneficios privados para inducir a un funcionario público encargado de tomar decisiones de pasar por alto o romper reglas y procedimientos formales, de tal suerte que la persona que corrompe obtenga especiales favores en la adjudicación de derechos o en la utilización de derechos. Dentro del contexto de esta definición, a pesar de que la corrupción puede ser tolerada por los ciudadanos, ésta es por definición ilegal. Por otra parte, esta definición tiene dificultades para incluir a la corrupción que conlleva la venta ilegal de favores especiales del “mecenazgo político”, que ocurre cuando los funcionarios públicos encargados de tomar decisiones utilizan su margen legal de discreción para conferir favores a sus amigos y a sus seguidores, sin recibir de estos últimos a cambio beneficio material alguno. Dentro de esta definición, la corrupción puede tener dos objetivos diferentes. En primer lugar, los políticos y los funcionarios públicos pueden vender decisiones favorables con el objeto de acumular fondos para fines políticos, como en el caso e una futura campaña electoral. Sin embargo, también pueden utilizar las mordidas u otros mecanismos de obtención de recursos para acumular riqueza personal. Obviamente el límite entre corrupción con fines políticos y corrupción con fines personales es bastante tenue. Por ejemplo, si un político tiene pocas probabilidades de ganar una futura elección, éste puede utilizar medios para llevar a sus fondos personales recursos derivados del financiamiento de esa campaña.

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Weyland 1997

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Nye define la corrupción como un comportamiento que se desvía de las obligaciones formales de un puesto público, ya que antepone como objetivo principal de sus acciones el interés personal (propio, de un familiar cercano o de un grupo al que se pertenece), el interés pecuniario o una situación para obtener ganancias, o bien, transgrede las reglas establecidas contra las actividades que favorecen ciertos tipos de influencia privada dentro del gobierno.2 Esta definición, que fue dada hace más de 30 años, ha estado sujeta a un amplio proceso de análisis que ha mostrado que la misma tiene ambigüedades, limitaciones, prejuicios y supuestos que le restan valor objetivo. El autor de la misma argumenta que su definición tiene el mérito de identificar tipos de conducta específicos que tienen la connotación de corrupción bajo estándares de los países desarrollados y que, además, algunos de esos estándares también tienen una connotación importante en el caso de los países en desarrollo. Asimismo, afirma que su definición es neutral y no discriminatoria. Sin embargo, la misma surge de la intención de condenar como corrupta la conducta que antepone los intereses particulares a los intereses públicos. Con el objeto de separar la noción de corrupción con la de empleo o puesto público, Leff ha elaborado otra definición. Esta última define como corrupción a una institución extra-legal utilizada por individuos o por grupos para obtener influencia sobre las acciones y decisiones de la burocracia. De esta forma, la existencia de la corrupción “per se” solamente indica que los referidos grupos o personas participan del proceso público de toma de decisiones de una manera más extensa que lo que se podría esperar de los mismos.3 En la realidad, lo que Leff argumenta con su definición es que la corrupción es parte de la diferencia entre los procedimientos formales, políticos y burocráticos y la forma como los mismos se desempeñan. El deseo de Leff de evitar condenar esas actividades y de separarlas de la función o puesto público pareciera que no han quedado debidamente reflejados en su definición, ya que los elementos de la misma conducen de una forma indirecta a la noción de función o puesto público. Existen otras definiciones más cortas y pragmáticas como la de Bardhan que define la corrupción como el abuso de un puesto público para obtener beneficios privados4. La ganancia o beneficio obtenido por la acción de corrupción puede referirse a un individuo o a un grupo o a aquellos estrechamente relacionados con ese individuo o con ese grupo. Dentro de este contexto, la actividad de corrupción incluye mordidas, nepotismo, robo y otras apropiaciones ilegales de recursos públicos. El autor de esta definición indica que el aspecto predominante pero no exclusivo de la corrupción es el de que daña el desenvolvimiento económico en forma análoga a un impuesto sobre la productividad y a una medida de distorsión del mercado. Esta definición se utiliza frecuentemente en los análisis e investigaciones recientes sobre la corrupción. En Guatemala, aunque en el Código Penal existen figuras equivalentes que promueven la probidad en el manejo de los bienes y negocios públicos, como el cohecho, peculado, malversación, negocios ilícitos, fraude, cobro indebido y exacciones ilegales,5 el delito de corrupción no está contemplado en el Código Penal y, en consecuencia, no existe una definición clara sobre esa actividad. El contenido de las cuatro definiciones antes mencionadas está en 2

Nye 1967 Leff 1970 4 Bardhan 1997 5 Código Penal de Guatemala, Artículos. 439–452. 3

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estudio por el grupo de juristas y administradores públicos que preparan un anteproyecto de modificación del Código Penal para incluir expresamente el delito de corrupción. De acuerdo a este grupo de juristas, la definición de Bardhan pareciera ser la más adecuada en términos de contenido y de jurisprudencia penal.

3.

Formas de la práctica global de la corrupción

Los conceptos de patrimonialismo y de mecenazgo continúan influyendo fuertemente la investigación y análisis de la corrupción, en los países desarrollados y en desarrollo. Patrimonialismo La administración patrimonial es aquella en la cual el límite divisorio entre público y privado, fundamental en el concepto moderno de administración, es indefinido e inestable y en algunos casos no existe. En ese sentido, la apropiación de bienes o activos del Estado por parte de los representantes del gobierno o del poder político se ve como una cosa normal y de ninguna manera ilegítima. De acuerdo con Weber,6 aún cuando existen variantes a través del tiempo y el espacio, en todos los países pre-industriales existió básicamente un régimen político patrimonialista. El proceso de industrialización y de modernización condujo al surgimiento de una administración pública moderna la cual promovió la separación entre lo público y lo privado. Dentro del contexto ideal de administración de Weber, esta separación es fundamental no solo para el proceso de modernización de la administración sino también para la supervivencia de la misma. Con posterioridad, ha surgido una nueva modalidad de patrimonialismo, llamada neopatrimonialismo, mediante la cual una serie de beneficios no directamente monetarios relacionados con el gobierno son repartidos entre los miembros del partido político que está en el poder o bien entre algunos grupos corporativos7, como el caso de los sindicatos. Dentro de esta modalidad, se reparten entre los miembros del partido político en el poder, empleos, puestos de confianza, negocios, subvenciones, bonos, becas, viajes, etc., lo cual se considera como una retribución a la participación o apoyo de correligionarios durante la organización y realización de campañas electorales y la formación de partidos políticos. Una práctica análoga puede darse en la relación de un gobierno o partido con miembros de sindicatos o de otras organizaciones corporativas que los han apoyado. Mecenazgo El mecenazgo tiene una doble connotación. En primer lugar, el mecenazgo se refiere a la tradicional relación patrón-cliente/empleado, que existe usualmente entre grandes terratenientes y pequeños propietarios o campesinos. Dentro de este sistema los escasos recursos de tierras, salarios, concesiones, etc., son intercambiados contra trabajo, deferencia, información, apoyo y 6

Weber 1968 Hammergren 1977 piensa que en Latinoamérica, más que una situación de corporativismo, existe una situación de pretorialismo en el contexto de la definición dada a este término por Huntington 1968. 7

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en algunos casos apoyo armado. Aplicado a la gestión pública, el mecenazgo se refiere al intercambio de favores contra retribuciones a favor de funcionarios públicos. El segundo tipo de mecenazgo se refiere al intercambio de amplios favores contra apoyo político. Los contratos de trabajo y de obras, contactos, información útil y necesaria, protección legal, etc., son intercambiados por los políticos contra un apoyo de tipo material para campañas políticas o programas de gobierno, contribuciones para recolección de fondos, obtención de votos, artículos favorables en los medios de comunicación y otros similares. Las dos formas de mecenazgo tienen la característica de ser discriminatorias y excluyentes y se operan dentro de un contexto de amplia desigualdad. Hay que reconocer que algunas prácticas de corrupción tienen características de patrimonialismo y de mecenazgo en su primera connotación. Por ejemplo, en el caso de los procesos de privatización de empresas y de bienes del Estado, a cambio de sobornos/mordidas o de otros beneficios personales pueden obtenerse reducciones de precio o manipulaciones del mercado que influyan en las adquisiciones de aquellas empresas o bienes a favor de una o varias empresas en particular y en detrimento de los activos del Estado. Como ejemplo de esta forma conjunta de corrupción puede citarse el proceso de privatización de la empresa estatal de teléfonos Guatel en Guatemala, durante el período del presidente Alvaro Arzú. La corrupción en cualquiera de sus formas es una práctica global Existe una gran preocupación en el ámbito de la investigación social con respecto al carácter neo-patrimonialista y de mecenazgo que han estado tomando las administraciones de un gran número de países del tercer mundo. Según algunos autores, las prácticas neo-patrimonialistas y de mecenazgo están tan extendidas en los países en desarrollo que consideran que esas prácticas forman parte de un concepto amplio de subdesarrollo, lo cual no es correcto.8 Una gran parte de los análisis de corrupción se han realizado sobre la base de casos ocurridos en América Latina y en otros países en vías de desarrollo, aunque en menor escala. Sin embargo, esto no significa que la corrupción es un síntoma del subdesarrollo. Antes al contrario, es una práctica que, desafortunadamente, existe en todos los países del mundo sean estos en desarrollo o desarrollados.9 Hay que admitir que las manifestaciones específicas de este tipo de corrupción en los países en desarrollo son principalmente un síntoma de una coyuntura en la cual cada vez más se demandan bienes y servicios a los líderes y funcionarios del Estado, para hacer frente a las necesidades de servicios de la población. En los países desarrollados, por el contrario, las demandas de bienes y servicios de la población no llegan directamente a los funcionarios públicos, sino que llegan a departamentos o instituciones especializadas del gobierno en dónde las mismas se evalúan y se filtran antes de ser otorgadas. Sin embargo, aún así, existen frecuentemente acciones neo-patrimonialistas y de mecenazgo en la administración de esos países. La corrupción neo-patrimonialista y de mecenazgo ha tendido a generalizarse en las prácticas administrativas de los países desarrollados en tiempos recientes. En Estados Unidos de América 8 9

Theobald 1999 Idem

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–EUA- y en Europa se considera como una práctica normal el hecho neo-patrimonialista de que personas que han tenido una actitud destacada durante la organización y realización de campañas electorales participen en puestos claves o no, regularmente bien remunerados, del gobierno entrante. En Japón, durante la última década, se han manifestado repetidos actos de corrupción neo-patrimonialista y de mecenazgo en las altas esferas del gobierno. En Europa, recientemente la prensa alemana y mundial informó sobre un hecho de aparente corrupción de mecenazgo, con motivo del nombramiento del ex canciller alemán Schröder como miembro de la Junta Directiva del consorcio petrolífero ruso, haciendo alusión a que, tres meses antes de la dimisión del ex canciller, éste había influido para que los bancos alemanes garantizaran un préstamo de mil millones de Euros a dicho consorcio. En cuanto al mecenazgo, algunos otros ejemplos manifiestan el carácter global del mismo. En 1997, la distribuidora de bananos producidos en América Latina Chiquita, domiciliada en los EUA, persuadió al representante comercial de los EUA, Mickey Kantor, para que tocara el tema de los impuestos a la importación de bananos establecidos por la Unión Europea, en el seno de la Organización Mundial de Comercio –OMC-. Hasta ese momento, Chiquita había contribuido modestamente a las campañas del partido demócrata. Sin embargo, el día que Kantor solicitó a la OMC que examinara la queja de restricción de comercio presentada por Chiquita, ésta transfirió más de US$500,000 a la cuenta del partido demócrata10. Durante el año 2004 las compañías productoras de armamento pesado y no pesado, así como las compañías distribuidoras de hidrocarburos y las compañías productoras de medicinas efectuaron cuantiosos aportes a la cuenta del partido republicano en señal de apoyo a la decisión del gobierno republicano de EUA de declarar la guerra e invadir a Afganistán e Irak11. En el caso de todos los aportes anteriores, un aspecto fundamental fue que las transacciones se realizaron en forma discreta y no fueron dirigidas a las cuentas bancarias donde estaban los fondos generales de los partidos, sino que se enviaron a cuentas en donde se manejaban únicamente fondos de algunos niveles de la organización de esos partidos. Estos actos han traído como consecuencia el descenso de la calificación de los EUA dentro del Indice de Transparencia, elaborado por el Instituto de Transparencia con sede en Alemania. En los países en desarrollo, especialmente en América Latina, la práctica neo-patrimionialista se ha extendido un poco más, de tal suerte que se otorgan empleos ya no únicamente para compensar a personas que han tenido una actitud destacada en el apoyo de campañas o de partidos, sino también para compensar a parientes y amigos de aquellos. De alguna forma esta práctica tiene que ver con la tendencia actual de los partidos políticos de establecer una gestión monopolística del gobierno, o bien, la de establecer tipos de gobierno denominados democráticoautoritarios. 12 Por otra parte, debe admitirse que en Latinoamérica existen elementos objetivos que manifiestan aumentos reales y no supuestos de la corrupción bajo la forma de mecenazgo en algunos países, durante algunas épocas. Por ejemplo en Brasil, bajo el último gobierno militar , las mordidas que los contratistas tuvieron que pagarle al gobierno o a sus funcionarios fueron de entre el 8 y el 10

Theobald 1999 Moore 2004 12 O´Donell 1973 11

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12% del valor de las obras. Estos porcentajes subieron de 15 a 20% durante el gobierno del presidente Sarney y llegaron a un récord de 40 a 50% durante el corto gobierno del presidente Collor de Mello.13 La evidencia empírica de que la corrupción no es un problema exclusivo de los países en desarrollo sino que también existe en los países desarrollados cierra las puertas a las opiniones de algunos autores y organismos internacionales que han manifestado la conveniencia de que los países en desarrollo incorporen dentro de sus procedimientos los principios de ética de los países desarrollados14. Sin embargo, hay que reconocer que en los países en desarrollo las formas de corrupción probablemente son más rudimentarias que en los países desarrollados. Esto último puede explicar en parte la percepción de algunos investigadores que piensan que la corrupción es una característica de los países en desarrollo. Además, la situación fragmentada de los partidos políticos en la mayoría de los países en desarrollo, así como los escasos elementos ideológicos y prácticos de los programas de gobierno influyen para que los hechos de corrupción de los países en desarrollo sean objeto de largas disputas políticas y de amplias y largas coberturas informativas en los medios de comunicación. En América Latina existe la creencia de que el aumento de acciones señaladas de corrupción durante las últimas tres décadas es el resultado del establecimiento de estándares de comportamiento público y de una mejor forma de informar sobre la gestión pública. Sin embargo, a esto habría que añadir que, en los tiempos pasados, los ciudadanos no tenían una clara idea sobre la separación que debe de existir entre la esfera pública y la esfera privada y, en consecuencia, esto podría justificar el hecho de que no hayan condenado o criticado ciertos usos privados de los bienes públicos. Debido a la modernización y a la difusión de estándares universales de comportamiento político, una cada vez mayor cantidad de ciudadanos han comenzado a percibir como inaceptables prácticas de corrupción que en tiempos pasados las consideraban aceptables. Por otra parte, la ola de democratización de las últimas tres décadas ha hecho relativamente más libres a los medios de comunicación, los que están sujetos a un menor control público, lo que ha facilitado la investigación, por parte de periodistas y personal de medios de comunicación, de casos de corrupción que anteriormente quedaban encubiertos. Por ejemplo, lo que era secreto, incluyendo a la corrupción, cuya revelación podía originar actitudes de represión por parte de los gobiernos y, en consecuencia, se escondía sin mayor problema, ha quedado expuesto en los tiempos actuales al señalamiento y crítica de la mayoría de los ciudadanos.

4.

Explicación causal de la corrupción El intervencionismo estatal

Una de las explicaciones más frecuentes de la corrupción señala que esta se debe a la intervención estatal en la economía. El hecho de dar a los burócratas y políticos márgenes de discreción en cuanto a la utilización y colocación de recursos del estado, crea enormes 13 14

Weyland 1997 Peters 1995; Theobald 1999.

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oportunidades para la práctica de los sobornos/mordidas. Los empresarios frecuentemente dan mordidas a los burócratas para obtener ventajas incorrectas para la utilización y colocación de recursos y lograr decisiones indulgentes de tipo normativo. Como los márgenes de ganancia de los empresarios dependen, en parte, de las decisiones favorables de los funcionarios públicos, tanto unos como otros están propensos al pago y recepción de mordidas y otros sobornos. Con fundamento en la evidencia empírica, no puede afirmarse en términos generales que los regímenes de intervención estatal en economía propicien la corrupción, aún cuando en varios casos esto sí sea cierto. En México, por ejemplo, el incremento de precios del petróleo al final de los años 70s propició una enorme expansión de la inversión pública en tiempos del presidente López Portillo, dando la oportunidad a los funcionarios públicos de solicitar y obtener mayores mordidas y otros beneficios económicos. En Venezuela, por otra parte, el gobierno del Presidente Lusinchi se aprovechó de un régimen de tipo de cambio múltiple para la obtención de altas mordidas y beneficios económicos. Pero con excepción de estos casos y otros, el argumento que señala que la intervención estatal en economía favorece la corrupción no es comprobable de manera general. Además, utilizando un razonamiento de tipo a fortiori, la lógica indicaría que al haber desaparecido los regímenes intervencionistas y haber sido reemplazados por regímenes de transición democrática con tendencia neo-liberal, la corrupción debería haber disminuido, lo que en la realidad no ha sucedido. Antes al contrario, pareciera que el desmantelamiento del intervencionismo estatal ha ido de la mano con un incremento de la corrupción en un gran número de países en desarrollo, incluyendo América Latina.15 En el caso de los países de Asia Oriental, cuya mayoría de países han estado o están bajo regímenes autoritarios, la intervención estatal en la economía de esos países es muy grande. Como resultado, las actividades y negocios de los empresarios y el bienestar de los ciudadanos tienen un alto grado de dependencia de las decisiones que adoptan esos gobiernos autoritarios e intervencionistas. La dependencia de los empresarios de las decisiones de gobierno ha generado sistemas de retribución recíprocos entre el gobierno y los empresarios. Dicho de otra forma, los empresarios pagan por las políticas, leyes y servicios que el Estado adopta y pone en práctica para favorecer a la actividad productiva. Este tipo de corrupción ha sido escasamente analizado en círculos científicos16. Algunos autores piensan que, dentro del contexto de los países de Asia Oriental, la corrupción no debe verse como un fenómeno patológico sino como un fenómeno profundamente integrado dentro del particular comportamiento del desarrollo económico y político de esos países17 La democracia Varios autores piensan que la democracia reduce los niveles de corrupción18 y han efectuado ejercicios de regresiones estadísticas para tratar de comprobarlo. Sin embargo, los coeficientes de confiabilidad estadística de esas regresiones son demasiado bajos. Para estos autores, el hecho de que la democracia conlleva periódicamente cambios en la dirección de la 15

Weyland 1997. Leipziger 1993 17 Morán 1999 18 Cooper 2006 16

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administración pública protege a los gobiernos y a las sociedades de prácticas de corrupción. Otros autores, por el contrario, sostienen que la democracia puede favorecer a la corrupción debido a que la toma de decisiones está muy dispersa en los regímenes democráticos, al contrario de lo que suele suceder en los regímenes autoritarios.19 La dependencia de empresarios y otros agentes económicos y sociales de las decisiones que deben ser tomadas por las amplias democracias de los regímenes democráticos promueve y justifica actos de corrupción, especialmente bajo la forma del mecenazgo. De nuevo en este caso suele citarse el caso de algunos países latinoamericanos como Brazil, Perú, México y Venezuela. Eventualmente las normas de apertura del neoliberalismo y de apoyo a la actividad del mercado pueden ser también una ocasión que favorezca las actividades de corrupción de políticos y funcionarios públicos. Por ejemplo, la venta de empresas públicas proporciona a los políticos y funcionarios públicos una amplia discrecionalidad sobre la asignación de importantes sumas de recursos, con lo cual se amplían las posibilidades de un enriquecimiento ilícito a costa de los bienes del Estado. A cambio de mordidas y de otros beneficios personales pueden obtenerse reducciones de precio en adquisiciones o manipulaciones en las condiciones de mercado que favorezcan la actividad e una o varias empresas en particular en detrimento de los activos del Estado. El control sobre grandes corrientes de futuros ingresos puede ser utilizado para la obtención de exorbitantes mordidas u otros beneficios económicos como ha ocurrido en algunos países en los períodos de transición hacia una mayor liberalización de su sistema económico. En consecuencia, las reformas hacia la liberalización del mercado, que suelen acompañar a los gobiernos de transición democrática, pueden traer consigo muy refinadas versiones de corrupción que no hubieran podido darse en los regímenes de intervención estatal. En lo relacionado con la contabilidad y auditoría de las operaciones de los gobiernos democráticos, los autores que sostienen la tesis de que la democracia reduce la corrupción indican que en la democracia las funciones de contabilidad y auditoría de las operaciones del gobierno son cuidadosas y estrictas, lo que favorece la reducción de los niveles de corrupción. Sin embargo, los autores que piensan que la democracia favorece la corrupción señalan que, si bien es cierto que en los regímenes democráticos existe la contabilidad y auditoría de las actividades del gobierno, esas funciones de control en la práctica son muy laxas y pasan por alto toda una serie de operaciones de corrupción sin poderlas detectar20. Finalmente cabe señalar que en algunos casos, ni la democracia ni el intervencionismo pueden explicar casos importantes de corrupción, como por ejemplo las mordidas y comisiones que debían de pagarse durante el régimen de Collor en Brasil en 1992. En efecto, la corrupción durante ese período no fue producto de las reformas neo-liberales. Aún cuando los funcionarios de gobiernos contaron con gran discrecionalidad y dispusieron de enormes cantidades de recursos, al contrario de lo que sucedió durante el gobierno de Ménen en Argentina, la administración de Collor siguió cuidadosos y trasparentes procedimientos para la venta de empresas públicas. Tampoco la corrupción fue producto del intervencionismo. El gobierno intervino y confiscó temporalmente el 70% de los activos financieros del país sin que se hayan señalado casos de corrupción. La corrupción se explica más bien por la costumbre. La corrupción 19 20

Weyland 1997. Geddes 1992 y 1992A

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se dio en el ámbito de las obras y construcciones públicas en donde los contratistas debieron de pagar comisiones, cuya práctica ha sido tradicional en Brasil, pero que en el tiempo del Presidente Collor llegaron a porcentajes de casi un 50%, porcentajes muy por encima del 15 a 20% que habían sido los porcentajes tradicionales. El populismo Una explicación adicional importante de la corrupción especialmente en los países de América Latina enfatiza que el surgimiento de liderazgos personales en la región durante los últimos 15 años ha favorecido la constitución de gobiernos populistas que han manifestado altos grados de corrupción en su administración. Los fenómenos populistas en América Latina se explican en términos generales por el fenómeno de modernización de la gestión gubernamental que ha ido abandonando progresivamente los nexos de los gobiernos con las tradicionales clases aristocráticas y terratenientes de los países latinoamericanos.21 En consecuencia, los gobiernos populistas tienen la tendencia de apoyarse en movimientos de masas poco organizados, cuya desorganización es transmitida también a las esferas de gobierno. Los llamados de los líderes populistas a recuperar los valores y objetivos del bien común, mediante la adopción de nuevos principios en la administración gubernamental, les ha permitido manejar con manos libres grandes cantidades recursos del Estado, lo cual unido a la desorganización dentro de las esferas de gobierno, ha traído como consecuencia que se cometan actos de corrupción de gran envergadura.. Cabe reconocer que en los gobiernos de tipo populista la concentración de poder y el amplio margen de autonomía de sus líderes hace muy difícil la puesta en práctica de sistemas de contabilidad y auditoría para las operaciones del gobierno.

5.

Efectos de la corrupción

No todos los tipos de corrupción son igualmente perjudiciales. La corrupción que debilita las reglas de juego de la sociedad –por ejemplo, el sistema judicial, los derechos de propiedad, el pago de las obligaciones, etc.- tiene consecuencias devastadoras para el desarrollo económico y social. La corrupción que permite contaminar los ríos o los hospitales, o bien, extorsionar a los pacientes, puede ser muy corrosiva desde el punto de vista del medio ambiente y de la sociedad. En cambio, los sobornos o mordidas para acelerar trámites y la corrupción en la financiación de campañas pueden ser menos perjudiciales. También es importante atender al grado de corrupción. La mayoría de los sistemas políticos puede soportar un determinado grado de corrupción y eventualmente es posible que algunos sistemas puedan mejorar a pesar de ella, al menos temporalmente. Sin embargo, cuando la corrupción se convierte en la norma, sus efectos por lo general son negativos. En consecuencia, aunque todos los países tienen corrupción, la variedad y grado de la misma son diferentes. De acuerdo con varios autores y la experiencia empírica, la peor corrupción es aquella que en forma sistemática destruye las reglas de juego de un sistema socioeconómico. Este tipo de corrupción 21

Weyland 1996

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es el que especialmente preocupa cuando se analiza la relación de corrupción y desarrollo en los países en vías de desarrollo. En la literatura socioeconómica, existen dos posiciones con respecto a los efectos de la corrupción. La primera, que es la más tradicional, afirma que la corrupción tiene pocas virtudes. La corrupción transforma un buen gobierno en malo y un mal gobierno en peor y despilfarra los recursos que, de otra manera, podrían utilizarse productivamente. Además, genera costos innecesarios en las operaciones de las empresas y limita o aleja la inversión. La segunda posición sostiene que la corrupción sirve para crear y mantener condiciones de equilibrio en los gobiernos que son excesivamente burocráticos, ya que racionaliza la permanencia de las empresas en el mercado sacando del mismo a las que son más débiles y menos eficientes y, además, sustituye un amplio campo del proceso de decisiones del sector privado con decisiones que adopta el Estado. La corrupción produce efectos negativos Los autores del primer grupo, a través de análisis estadísticos, han encontrado evidencias empíricas de que la corrupción reduce la inversión del sector privado, aún en los casos en que la rentabilidad de esa inversión potencialmente pueda ser alta y existan en el país otras condiciones que puedan hacer favorable el invertir en ellos.22 Una de las razones que explica este comportamiento es que la corrupción es algo más que un impuesto sobre la actividad económica, ya que no hay un mecanismo central de captación y, en consecuencia, el monto del mismo es incierto y puede llegar en algunos casos a niveles exorbitantemente altos, como sucede actualmente cuando se tiene la intención de invertir en Rusia. Para invertir en este país, los autores de este primer grupo han encontrado que un inversionista extranjero debe dar sobornos/mordidas en cada una de las agencias que están relacionadas con la autorización de la inversión, por ejemplo, la Oficina de Inversión Extranjera, el Ministerio de Industria, el Ministerio de Finanzas, los funcionarios de los gobiernos distritales, el Congreso, el Banco Central, el Registro de la Propiedad Privada y otros más. 23 El resultado de lo anterior es que la mayoría de empresas extranjeras no desean invertir en Rusia. Estos autores también citan el caso, ya mencionado en este trabajo, de las mordidas que hubo que pagar para invertir y efectuar obras públicas en Brasil en tiempos del Presidente Collor de Mello. Otros autores de este grupo24 argumentan que la corrupción genera una mayor distorsión que la generan los impuestos a la producción, ya que cuando existe un incentivo para dar una mordida también existe un incentivo para recibirla, lo que crea una oferta de servicios de los funcionarios de gobierno para recibir mordidas. Dentro de esa oferta, los funcionarios de gobierno promueven iniciativas de trabajos públicos y de otros servicios, que no necesariamente satisfacen necesidades de la sociedad, sino solamente aumentan las posibilidades de recibir mordidas.

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Shleifer 1993, Mauro 1995. Bardhan 1997. 24 Rose-Ackerman 1996. 23

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Además, como sugieren otros autores especializados en el tema de las rentas o utilidades sobre actividades improductivas25, la existencia de un mercado de influencias y de favores políticos genera altos costos de oportunidad, ya que distrae recursos que podrían utilizarse de otra manera en actividades productivas. La opinión de los autores de este primer grupo, en el sentido de que la corrupción aleja o disminuye la inversión extranjera, afirmación que supuestamente se apoya en la evidencia empírica, no es completa ni contundente. La evidencia empírica de la corrupción con respecto a inversión que se extrae de los países de Asia Oriental da resultados muy diferentes. En Asia Oriental la corrupción gubernamental no solamente no alejó la inversión extranjera sino que más bien la atrajo, ya que los inversionistas extranjeros consideraron que el sistema de corrupción les daba mayor certeza en cuanto al mantenimiento de la inversión, una mejor localización de la misma y la dirigía a ramas industriales y de servicios más rentables y seguras.26 La corrupción produce efectos positivos Dentro del segundo grupo, los autores sostienen que aún cuando la corrupción en sí misma es algo deplorable y no ético, sus efectos económicos no necesariamente son negativos27. Cuando los gobiernos toman como una tarea propia la modernización económica de sus países –los gobiernos autoritarios de derecha y de izquierda son un excelente ejemplo- la corrupción puede promover el crecimiento económico. Las mordidas y otros tipos de corrupción proveen un canal alternativo para que el sector privado pueda influir de una manera más efectiva para proteger sus intereses, especialmente en los casos en que el sector privado no está bien representado en las esferas del gobierno o tiene pocas posibilidades de manifestar políticamente su poder económico. Para estos autores, una sociedad con una rígida, muy centralizada y honesta burocracia es peor que una sociedad con una rígida, muy centralizada y deshonesta burocracia, en términos de eficiencia y eficacia.28 Para los autores de este segundo grupo, la corrupción también puede ser beneficiosa para la economía, ya que tiende a favorecer a las empresas más eficientes. Una forma de corrupción puede concretarse en la venta de limitados bienes por parte de los funcionarios de gobierno – políticas, licencias de importación o favores específicos para las empresas- mediante una oferta escasa y una demanda abundante de los mismos. De esta manera, surge un mercado de favores en el cual las empresas económicamente más fuertes y probablemente más eficientes tienen mayor capacidad para ofrecer mayores pagos a los oficiales de gobierno que otras empresas que son más débiles. Estas empresas débiles deben hacerse más eficientes para que puedan competir en ese mercado negro o salir de la actividad.29. El éxito económico de estas empresas grandes y eficientes genera también impuestos que fortalecen los ingresos del gobierno y le permiten efectuar gastos en diferentes áreas para satisfacer necesidades sociales de la población30. Hay 25

Krueger 1974; Bhagwati 1982; Brooks 1988; Lien 1990. Véase, por ejemplo, Leipziger 1993; Samuelson 2002, autores que no necesariamente defienden la corrupción, pero encuentran muy débil y poco contundente la evidencia empírica obtenida por Mauro 1995 y otros autores. 27 Nye 1967; Huntington 1968; Leff 1968 28 Huntington 1968 29 Leff 1968 26

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Nye 1967

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que hacer notar que los autores que argumentan que la corrupción tiene efectos positivos en la actividad económica no defienden necesariamente que la corrupción es buena “per sé”, sino más bien el punto de vista de éstos es que en ciertas circunstancias la corrupción es más efectiva que otra alternativa. A pesar de que la discusión sobre los efectos positivos y negativos de la corrupción en la economía aún continúa, la mayoría de los estudios académicos en la actualidad se inclinan a ver a la corrupción como una fuerza negativa para el desarrollo económico y social, ya que los costos económicos, sociales y políticos de la corrupción son mayores que los beneficios de la misma para ayudar a la formación de capital y para acelerar el desarrollo31. Además, se menciona la eventual desestabilización y debilitamiento de las instituciones de un país que la corrupción ocasiona, como en el caso de la corrupción para efectuar operaciones de lavado de dinero, 32 lo que, a su vez, también debilita las tareas de desarrollo económico y social de un país.

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Control de la corrupción.

Las investigaciones académicas sobre la corrupción se han orientado particularmente a efectuar análisis sobre las causas y características de la misma y los tipos específicos de comportamiento que origina.33 Los aspectos relacionados con el control de la corrupción han sido tratados de forma más escasa en esos estudios. Sin embargo, las presiones de la comunidad internacional para combatir la corrupción han influido sobre los investigadores académicos para que éstos también se dediquen a efectuar análisis sobre el control y combate de la corrupción.34 Para varios autores, la reducción y control de la corrupción debe darse a través de un sólido desarrollo de las actividades de control de la sociedad civil, organizada ésta de forma plural e independiente. Se menciona como beneficios de este tipo de control que la sociedad civil puede estar más empapada de las diferentes necesidades e intereses de la sociedad en cuanto al destino del gasto público y puede establecer fácilmente relaciones de cooperación con los grupos empresariales para la propuesta de medidas contra la corrupción. Quedan pendientes, sin embargo, asuntos de legalidad en cuanto a si las actividades de corrupción deben ser controladas por organismos de la sociedad civil, o bien por organismos que estén vinculados a las instituciones del sistema de justicia.35 Otros autores tienen preferencia por un enfoque más aplicado a la realidad. En consecuencia, recomiendan la elaboración de estudios de casos para el análisis del control de la corrupción. Estos autores consideran que la corrupción debe de verse como un todo dentro de la sociedad, lo que involucra el análisis de instituciones, personas, políticas, estilos, tipos de comportamiento, creencias, etc. La ventaja de este enfoque es que los estudios pueden fácilmente llegar a 31

Doig 1999 Naylor (1996) 33 Klitgaard 1988 34 Kaufmann 1997 35 Boswell 1997 32

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concretar recomendaciones específicas de políticas en general y de políticas institucionales en particular para controlar y reducir la corrupción.36 La mayoría de los autores, sin embargo, recomiendan la elaboración de estrategias contra la corrupción para el control y combate de la misma. De esa forma existe una serie de estudios que tratan de identificar estrategias contra la corrupción, cuyo ámbito de análisis abarca las áreas legal, financiera, de organización y de moral cívica.37 Estos estudios reconocen que frecuentemente las reformas que los gobiernos ponen en práctica para el control de la corrupción no son realistas ni efectivas. Como ejemplo citan las iniciativas populistas de algunos gobiernos de América Latina de efectuar despidos masivos de funcionarios públicos, aún cuando las raíces de la corrupción se encuentran en el seno de los partidos políticos y de otros grupos de poder. Por otra parte, estos autores insisten sobre la necesidad de que las estrategias adoptadas deben de ser puestas en práctica de forma sólida y consistente en el mediano y largo plazo. En este sentido, hacen referencia a las estrategias de muy corta duración que han sido adoptadas por los países en desarrollo que prácticamente no han tenido efectos positivos en el control de la corrupción, ya que se han quedado en palabras y papel. Dentro de las estrategias, estos autores insisten sobre la conveniencia de que la sociedad civil, especialmente en el caso de los países en desarrollo, elabore guías de auditoría social que permitan abrir amplios espacios de participación ciudadana para realizar la auditoría social de todos los recursos del Estado, teniendo como referencia las agendas programáticas de políticas del mismo, con el fin de controlar la corrupción. Además, según estos autores, la auditoría social es aquella que tiene por objeto la debida medición y evaluación del progreso humano y, por lo tanto, tiene una gran importancia en la medición del impacto que tiene la consecución de los objetivos de desarrollo de un país. Finalmente, otro grupo de autores insiste en la noción de “buen gobierno” para el control de la corrupción.38 La noción de “buen gobierno” tiene dos elementos fundamentales. El primero se refiere al compromiso que existe dentro de ese gobierno de parte de los funcionarios públicos de hacer las cosas bien, es decir, de efectuar una gestión gubernamental dentro de los parámetros de eficiencia, eficacia y honestidad. El establecimiento, medición y cumplimiento de estos parámetros no necesariamente se establece por medio de legislación formal, sino que también puede ser producto de un compromiso voluntario de comportamiento ético de los funcionarios gubernamentales. El segundo elemento se refiere a que el “buen gobierno” es un principio dinámico para mejorar la capacidad administrativa del gobierno y sujetarlo a un control pluralista en términos políticos de todas sus actividades.

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Gray 1998 Doig 1995; Quah 1995; Skidmore 1996 38 Baylies 1995; Stokke 1995; Boswell 1997; Gray 1998. 37

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La corrupción en Guatemala.

La corrupción en Guatemala es un fenómeno que viene desde tiempos de la colonia.39 En primer lugar, la organización económica y social basada en los repartimientos y encomiendas generó una serie de relaciones de mecenazgo que dieron origen a prácticas de corrupción pública y privada.40 Por ejemplo, los beneficiarios de repartimientos o encomiendas ofrecieron cierto tipo de sobornos para aumentar las extensiones de esos repartimientos o encomiendas o para obtener nuevos por parte de los representantes de la corona española en la Capitanía General de Guatemala. En segundo lugar, la organización política de la Capitanía General, a semejanza de lo que ocurría con la organización del Reino, no distinguía claramente entre los bienes públicos y privados en el caso de las autoridades, lo que trajo consigo el desarrollo de una corrupción patrimonialista, en la cual los bienes públicos pasaban a engrosar fortunas privadas sin mayor control y como una práctica aceptada.41 Por otra parte, después de los primeros 100 años de la conquista, el mecenazgo fue centralizándose en relaciones directas entre patronos y subordinados.42 Los patronos ofrecían cierto tipo de prebendas a los subordinados para que éstos les dieran apoyo para obtener de las autoridades de la Capitanía General nuevos repartimientos o encomiendas o simplemente para obtener tierras. La forma centralizada como se desarrolló el comercio en tiempo de la colonia y las amplias facultades discrecionales que tenían los funcionarios de la capitanía general originaron prácticas de corrupción en las operaciones de importación de bienes de España y de exportación de bienes a la misma.43 En los puertos de entrada y salida de mercaderías existían destacamentos que estaban encargados de cobrar y recibir sobornos para trasladarlos a las autoridades de la capitanía general. En otros casos, los sobornos eran pagados “ex ante” en la sede de gobierno de la Capitanía General o en otras ciudades en donde existía representación de la misma en el área centroamericana.44 Durante el período previo a la independencia, la práctica de la corrupción tuvo un rápido incremento y algunas llamadas de atención que vinieron de la Corona sobre el particular sirvieron también de pretexto para que el gobierno de Gabino Gainza, Gobernador de la Capitanía General, apoyara el movimiento de independencia promovido por la mayor parte de terratenientes de la Capitanía General. Con posterioridad a la independencia de 1821, la corrupción patrimonialista fue institucionalizándose en las esferas del gobierno, mientras que la corrupción de mecenazgo continuó funcionando en el interior del país para apoyar objetivos de expansión de tierras de los terratenientes y para forzar o apoyar nombramientos políticos en el interior del país.45 39

Solórzano 1968; Lovell 1988. Furtado 1969. 41 Solórzano 1968. 42 Méndez-Montenegro 1960. 43 Furtado 1969. 44 Solórzano 1968. 45 Idem 40

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Con la revolución liberal de 1881, la práctica de la corrupción se institucionalizó en el gobierno para la obtención de permisos de actividades económicas y para la asignación de obras públicas de toda índole.46 Asimismo, dentro de las fuerzas armadas se generó una corrupción patrimonialista mediante la cual una serie de bienes del Estado pasó a formar parte, de forma automática, de los activos del ejército. Una parte de las expropiaciones de terrenos y edificaciones de la Iglesia que la revolución liberal de 1821 efectuó fueron a parar a las manos de altos jefes y funcionarios del gobierno, militares y civiles. Asimismo, con la introducción de los cultivos de productos de agroexportación, permisos y licencias fueron concedidos en esa época contra prebendas especialmente en especie, como por ejemplo tierras. Posteriormente, Guatemala experimentó una serie de gobiernos dictatoriales y autoritarios hasta la Revolución de 1944.47 Durante esos gobiernos, la corrupción patrimonialista y de mecenazgo continuó funcionando y fortaleciéndose. La mayor parte de los terratenientes del país, los militares y las clases alta y media de profesionales participaron de los beneficios de esta corrupción. Por el contrario, las clases pobres, especialmente los indígenas, sufrieron las consecuencias, en términos de pobreza y marginación, del desvío de recursos producido por la corrupción.48 Durante los 10 años del período del Gobierno de la Revolución (1944-1954), la corrupción patrimonialista tuvo una tendencia decreciente.49 La corrupción de mecenazgo continuó especialmente en el ámbito de los terratenientes y parcialmente en el ámbito del Estado. En la segunda parte de ese gobierno, sin embargo, se inició la práctica de sobornos o mordidas para la concesión de algunos permisos, etc. o para la agilización de tramites en los niveles intermedios de la administración pública. A partir de 1955, el nuevo gobierno militar, que había derrocado al Gobierno de la Revolución, favoreció otra vez la práctica de la corrupción patrimonialista y de mecenazgo.50 La reversión de la Reforma Agraria que había adoptado el Gobierno de la Revolución y de las expropiaciones que había efectuado originó una serie de pagos y sobornos a todo nivel dentro del gobierno. Asimismo, varias compañías de los Estados Unidos de América –EUA-, como la United Fruit Company –UFCO- y la International Railways of Central America –IRCA- ofrecieron considerables sumas de dinero al nuevo gobierno en compensación por las seguridades que este último les otorgó en cuanto al mantenimiento de sus respectivas propiedades e inversiones.51 Asimismo, se reinició y fortaleció la práctica de sobornos en los proyectos de inversión pública, como construcción de carreteras, puentes, puertos, llegándose hasta el punto de que a finales de los años 70s se aprobó y se obtuvo, con base en sobornos, un préstamo que posteriormente hubo que pagar para la construcción de un periférico nacional –DAG-, que nunca fue construido. La práctica anterior se fortaleció y consolidó a lo largo del resto de regímenes autoritarios y militares que gobernaron el país hasta 1986. El enriquecimiento de los jefes de gobierno y de sus 46

Rubio 1954 Gleijeses 1986 48 Solórzano 1968 49 Gleijeses 1992 50 Idem 51 Bauer-Paiz 1956; Piedra-Santa 1968; Schlesinger 1982; Gleijeses 1992. 47

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principales funcionarios fue una cosa común y la sociedad tuvo que aceptarla como algo necesario y contra lo cual no se podía luchar.52 Asimismo, dentro de una visión estratégica de seguridad, los regímenes militares centralizaron grandemente la gestión gubernamental, lo que trajo como consecuencia dificultades, complicaciones y pérdida de tiempo en todo lo relacionado con la obtención de permisos, licencias, autorizaciones, etc. y la gestión de trámites en otros ordenes. Esto favoreció la práctica de sobornos –mordidas- en diferentes ámbitos de la gestión gubernamental, práctica que aún subsiste en nuestros días. De nuevo, en el campo del comercio exterior fue donde esa práctica se generalizó más y donde el tipo de exacciones fue de lo más elevado. A partir de 1986, los gobiernos de transición democrática no han logrado avances sustanciales para reducir la corrupción. De hecho, los gobiernos de transición democrática han sido señalados de muchos actos de corrupción, cuya envergadura ha venido aumentando conforme el tiempo pasa. La naturaleza y formas de la corrupción han continuado siendo las mismas que las que existían previamente a la llegada de los gobiernos de transición democrática. Los actos de corrupción que más han llamado la atención en el seno de la sociedad guatemalteca durante los gobiernos de transición democrática han estado relacionados en gran parte con las políticas de reformas neo-liberales que el país ha puesto en práctica a partir del año 1986. Por ejemplo, durante la presidencia de Vinicio Cerezo, 1986-1990, se privatizó la línea aérea estatal Aviateca en medio de un complicado juego de influencias políticas y de actos de corrupción. En el caso del siguiente Presidente Jorge Serrano, 1991-1993, la política de privatización de la producción de energía eléctrica favoreció pagos de comisiones y sobornos de montos sensiblemente altos. Durante el período del Presidente Alvaro Arzú, 1996-1999, se privatizó la compañía de teléfonos Guatel, en cuyo proceso de privatización se señalaron innumerables actos de corrupción y de abuso político. A partir de la gestión del Presidente Alfonso Portillo, 20002003, y de los siguientes gobiernos, las actividades de corrupción han llegado a un clímax tal que han llegado a considerarse como inherentes al proceso de transición democrática y a las bases políticas del mismo, dentro de las cuales, la ley de los partidos políticos es frecuentemente responsabilizada por los ciudadanos. La sociedad civil –sectores productivo, laboral, indígena, universitario, partidos políticos y otrosha venido desde la segunda parte de la década de los 90s trabajando en el diseño y puesta en práctica de una política y procedimientos de Contabilidad Social, para el control y auditoría de la gestión gubernamental. Como resultado de lo anterior, a finales del año 2003 se logró aprobar por 75 organizaciones una Guía de Auditoría Social, dentro de las discusiones de la Mesa Intersectorial de Diálogo y de Desarrollo Económico y Social53. Mediante esa guía, las organizaciones que la suscriben se comprometieron a iniciar una efectiva auditoría social, entendida esta como un proceso de desarrollo, de propuesta, monitoreo, seguimiento, verificación y evaluación cuantitativa y cualitativa que la sociedad civil realiza a la gestión del Estado y entidades no estatales que administran recursos del Estado o internacionales. Estas acciones se iniciaron con la ejecución de la Agenda Gubernamental del gobierno del presidente Berger, 2004-2008. Aún cuando los resultados de ese compromiso han sido muy débiles, tenues 52 53

Gleijeses 1986. OEA 2003 y 2004

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y difusos, esa Guía de Auditoría Social es un instrumento valioso para apoyar los esfuerzos de la sociedad civil orientados a combatir la corrupción. Otro esfuerzo relativamente infructuoso que debe señalarse es el hecho de que en las reuniones de los representantes de los partidos políticos, en el año 2002, para integrar los elementos de una Agenda Nacional Compartida que sirviera de orientación para los gobiernos guatemaltecos de los próximos 10 años, los representantes de todos los partidos políticos aprobaron una política nacional contra la corrupción, habiéndose comprometido a convertir en derecho positivo y vigente las normas contenidas en la Convención Americana Contra la Corrupción, de la cual Guatemala es signataria54, convención que fue ratificada internamente.

8.

Resumen y conclusión

Durante los últimos 10 años se ha manifestado un gran interés y preocupación con respecto a la corrupción. Varias instituciones internacionales, incluyendo el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, Naciones Unidas, la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico, la Unión Europea, el Grupo de Naciones Industriales, así llamado G7, y otros han manifestado la urgencia de tratar este problema. Lo que llama la atención con respecto a esta nueva posición es el contrastante silencio que existió durante los previos 30 años sobre ese particular. No es difícil explicar tal comportamiento. Obviamente, la finalización de la Guerra Fría expuso a la crítica los regímenes de antiguos aliados cuyos actos de corrupción habían sido ignorados por razones estratégicas. Por otra parte, la evaporación del triunfalismo que siguió al colapso del bloque Soviético y la percepción de que la historia no ha acabado aún sobre ese particular ha traído como consecuencia un nuevo discurso que trata de describir y explicar los crecientes defectos y ambigüedades del sistema capitalista internacional. Además, la puesta en práctica de políticas neo-liberales en la mayoría de países en desarrollo, y especialmente en los países de América Latina, ha generado una explosión de actos de corrupción con motivo de la puesta en práctica de políticas de privatización, de liberalización económica y de incorporación al proceso de globalización. No hay que dejar pasar por alto también que la cada vez más manifiesta falta de capacidad para tratar el asunto relacionado con la creciente polarización entre ricos y pobres ha influenciado también el interés y preocupación sobre la corrupción, de tal manera que en el discurso político actual frecuentemente se identifica a la corrupción como una de las principales causas de la pobreza, especialmente en los países en desarrollo. Existe la impresión de que la corrupción va en aumento, tanto en los países en desarrollo como en los países desarrollados. Sin embargo, aún no se ha podido demostrar por medio de análisis estadísticos consistentes que en realidad la corrupción está aumentando, tal como se tiene la impresión. Eventualmente esa percepción es el resultado de tener a disposición, en la actualidad, medios de comunicación con una aparente mayor libertad y con una más amplia tecnología y recursos para captar información sobre hechos de corrupción.

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PNUD: 2003

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En términos de metodología, el estudio de la corrupción se ha realizado a través de análisis de casos, preferentemente de países en desarrollo. En consecuencia, la sistematización del concepto de corrupción, así como de sus causas y efectos ha resultado por lo general incoherente y poco satisfactoria. Por otra parte, las cada vez más frecuentes manifestaciones de corrupción en los países desarrollados ha obligado a extender el ámbito de las investigaciones sobre corrupción y a ampliar los conceptos básicos sobre los cuales se apoyaba, hasta tiempos recientes, la definición de corrupción. Por esta razón, en este trabajo se consideran las diferentes definiciones de corrupción que usualmente se utilizan en el ámbito de la investigación científica. Después de un análisis de esas definiciones, en este trabajo se muestra preferencia por la definición más simple que consiste en definir la corrupción como el abuso de un puesto público para obtener beneficios privados. En Guatemala, el delito de corrupción no está contemplado en el código penal y no existe una definición clara y amplia sobre esa actividad. Dentro de los análisis de juristas guatemaltecos que preparan un Ante Proyecto de Modificación del Código Penal para incluir expresamente el delito de corrupción, la anterior definición pareciera ser la más adecuada en términos de contenido y de jurisprudencia penal. Los conceptos de patrimonialismo y de mecenazgo continúan influyendo grandemente la investigación y análisis de la corrupción en los países desarrollados y en desarrollo. En América Latina la corrupción tuvo sus orígenes en las practicas del patrimonialismo y del mecenazgo y, en los tiempos actuales, dichas prácticas siguen teniendo gran importancia. La práctica del patrimonialismo fue muy común en esa región durante la gestión de los gobiernos autoritarios, militares o no. Asimismo, las prácticas del neo-patrimonialismo continúan formando parte importante de la política de concesión de empleos públicos por parte de los gobiernos. El mecenazgo ha ido ampliándose progresivamente hacia el intercambio de favores públicos contra beneficios personales y apoyo político al mismo tiempo. En la actualidad, el patrimonialismo y el mecenazgo tienden a perpetuarse encubiertos bajo sofisticadas prácticas de corrupción. El hecho de que la corrupción no es un problema exclusivo de los países en desarrollo y también existe en los países desarrollados, cierra las puertas a las opiniones de algunos autores y organismos internacionales que han manifestado la conveniencia, si no la condicionalidad, de que los países en desarrollo incorporen dentro de sus procedimientos los principios de ética de los países desarrollados. De acuerdo con las investigaciones recientes, la corrupción no es un síntoma del subdesarrollo, aún cuando las formas de corrupción en los países en desarrollo probablemente son más rudimentarias que las de los países desarrollados en donde esas prácticas son más sofisticadas. Además, la situación fragmentada de los partidos políticos, en la mayoría de los países en desarrollo, así como los escasos elementos ideológicos y prácticos de los programas de gobierno influyen para que los hechos de corrupción de los países en desarrollo sean objeto de largas disputas políticas y de amplias coberturas informativas en los medios de comunicación. Entre las causas de la corrupción se mencionan, en mayor o menor escala, el intervencionismo estatal, la transición a la democracia y el populismo. La evidencia empírica muestra que ninguna de esas tres causas tiene una mayor importancia que las otras en lo relacionado con el origen de 21

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la corrupción, pudiendo encontrarse casos de corrupción en cualquiera de las tres situaciones, así como también casos de honesto y buen gobierno, en cualquiera de las tres. Sin embargo, el análisis de esas causas de corrupción proporciona valiosos elementos de juicio para la comprensión del fenómeno de la corrupción, así como para la determinación de sus efectos y la elaboración de estrategias para controlarla. En lo relacionado con los efectos de la corrupción, existe desde hace ya largo tiempo la discusión sobre si la corrupción produce efectos positivos o negativos en la economía de un país. Varios autores defienden que la corrupción facilita el desarrollo, lo hace más rápido y sostenible en el tiempo, da oportunidad para que el Estado cuente con recursos para hacer frente a servicios sociales que la población demanda y favorece la atracción de inversión extranjera. Como evidencia empírica se muestra la experiencia de los países de Asia Oriental. Por otra parte, otro grupo de autores opina que la corrupción dificulta y limita el desarrollo, ya que los costos de la misma superan los eventuales beneficios que pudiesen obtenerse en el campo económico como consecuencia de la misma. Además, la corrupción debilita las estructuras institucionales del Estado y permite el surgimiento de gobiernos paralelos organizados por la criminalidad y la economía subterránea. En la actualidad, la discusión continúa aunque hay indicios que la opinión del segundo grupo, que sostiene que la corrupción es negativa, tiende a prevalecer. El control de la corrupción es un elemento fundamental dentro de la preocupación generalizada de gobiernos, empresas, grupos de la sociedad civil y organismos internacionales sobre las actividades de la corrupción. Sobre ese particular existen diferentes opiniones sobre la forma de combatir a la corrupción. Las opiniones más generalizadas tienen que ver con la recomendación de establecer estrategias de mediano y largo plazo para combatir la corrupción, dentro de las cuales se menciona como un elemento importante la participación de la sociedad civil en el control contable de las actividades gubernamentales. Dentro de esta óptica existen recomendaciones específicas como la de la conveniencia de elaborar guías de auditoría social que sirvan de referencia y guíen la actividad de control de la sociedad civil. Asimismo, la recomendación de poner en práctica el concepto de buen gobierno en la gestión gubernamental ha tenido gran aceptación en círculos gubernamentales y políticos así como en el seno de organizaciones internacionales. En Guatemala las manifestaciones más explícitas de la corrupción han sido la existencia de requerimientos de sobornos -mordidas- para la obtención de servicios o beneficios que el gobierno provee, comisiones y sobornos durante los procesos de privatización de empresas estatales y durante los procesos electorales, así como el cobro de comisiones para la concesión o construcción de trabajos públicos y el robo del erario nacional por parte de altos ejecutivos de gobierno. Sin embargo, este país dispone de una Guía de Auditoría Social que ha sido aprobada por la sociedad civil y por los representante de los partidos políticos. Los esfuerzos de aplicar esa Guía hasta el momento han dado resultados muy débiles y tenues y detrás de los mismos no deja de esconderse la sombra de una doble moralidad, al igual que en el compromiso de los partidos políticos de combatirla. En conclusión, la corrupción es un problema global y sus raíces, formas y efectos son prácticamente los mismos en todos los sistemas políticos. Las diferencias de los países en 22

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localización, tamaño, estabilidad económica y política, diferentes niveles y formas de desarrollo económico y político, diferentes grados de liberalización democrática y económica y diversas estrategias contra la corrupción pueden originar diferentes comportamientos con respecto a la corrupción. Sin embargo, en todos los casos, la corrupción es una realidad que no es superficial o externa a los sistemas socioeconómicos y políticos de los países, sino que está íntimamente asociada con ellos y, en consecuencia, el particular papel que ésta desempeñe y los efectos que ocasione va a depender de la configuración y dinamismo de esos sistemas.

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Gabriel Castellanos

El fantasma global de la corrupción

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