DICTAMEN

Nª 141 / 2008

Materia Sometida a dictamen: Revisión de oficio de la Resolución de la Dirección Provincial del Instituto Aragonés de Empleo de Zaragoza, de 20 de julio de 2005, por la que se concedió a L.D.L. una subvención de 24.085,79 € para la realización de estudios y campañas para la promoción local.

ANTECEDENTES

Primero.- Con escrito fechado el día 2 de julio de 2008, que tuvo entrada en el Registro de la Comisión Jurídica el día 11 del mismo mes, el Consejero de Economía, Hacienda y Empleo ha remitido a la Comisión Jurídica Asesora la documentación relacionada con las actuaciones habidas en el procedimiento de revisión de oficio de la Resolución de 20 de julio de 2005, del Director Provincial en Zaragoza del Instituto Aragonés de Empleo, por la que se concedió a L.D.L., Sociedad de Responsabilidad Limitada Laboral, una subvención de 24.085,70 €, otorgada en aplicación de la Orden de 30 de septiembre de 2002, del Departamento de Economía, Hacienda y Empleo, por la que se adaptaron las bases de concesión de subvenciones por el Instituto Aragonés de Empleo para la realización de estudios y campañas de promoción local, la contratación de Agentes de Empleo Local y el impulso de los proyectos y empresas calificados como I + E. El envío de la aludida documentación se ha efectuado, según se indica en el escrito del citado Consejero, “de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 56.1.e) del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio, del Gobierno de Aragón, y 55.a) del texto Refundido de la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 2/2001, de 3 julio, del Gobierno de Aragón””, y en ella figura un informe de la Directora Provincial de Zaragoza del Instituto Aragonés de Empleo, fechado el día 4 de diciembre de 2006, cuya conclusión fue estimar que “la resolución de esta Dirección Provincial 20/07/2005, acto administrativo favorable, por el que el titular L.D.L.., adquiere el derecho a percibir la cantidad de 24.085,70 euros, tras la revisión de oficio del acto, se puede desprender que

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infringe el ordenamiento jurídico, por estar fuera de plazo la solicitud del derecho, y no reúne los requisitos esenciales: se recomienda la “Declaración de Nulidad o Lesividad del Acto Administrativo”, atendiendo a lo dispuesto en los apartado 1 de los artículos 62 y 63 de la Ley 30/1992, así como en los artículos 102 y 103 de la misma Ley acerca de los procedimientos para la revisión de los actos administrativos nulos (art. 102) y para la declaración de lesividad de los actos anulables (art. 103). Este informe tuvo como antecedentes la solicitud de la beneficiaria de la subvención, con entrada en el registro de la mencionada Dirección el día 27 de mayo de 2005, instando la concesión de una subvención por “incorporación de socios a cooperativas en el proyecto de Residencia de Personas Mayores conforme a las bases, condiciones y requisitos que se indican en el art. 22.e) de la orden de 30 de septiembre de 2002”, habiendo sido calificado el proyecto como I + E por la citada Dirección Provincial con fecha 14 de mayo de 2003 e iniciada la actividad el día 12 de abril de 2004, por lo que se advierte la extemporaneidad de la solicitud ya que el artículo 23.3 de la Orden de 30 de septiembre de 2002 impone como límite temporal para la solicitud de las ayudas un año desde el inicio de la actividad de la empresa, y se entenderá iniciada la actividad productiva cuando se cause alta en el Impuesto de Actividades Económicas, por lo que se entiende superado el plazo citado artículo 23.3, y como consecuencia de ello, después de hacer referencia a las causas de nulidad y anulabilidad de los actos por los que se concedan subvenciones y a los procedimientos para las declaraciones correspondientes según establece el artículo 36 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, del que se reproduce gran parte de su texto, se indica en el informe: “En el caso que nos ocupa la infracción estaría en lo dispuesto en el artículo 47 de la LRJAP”, sobre la obligatoriedad de términos y plazos, “por lo que se infringiría (inflingiría se dice inadecuadamente) lo dispuesto en la O. de 30/09/02, art. 23.3”, especificando seguidamente que la declaración de nulidad o anulabilidad conlleva la obligación de devolver las cantidades percibidas, en este caso 24.085,70 €. Por otra parte se aprecia en el mismo informe el incumplimiento de las obligaciones de la empresa beneficiaria puesto que el nivel de empleo alcanzado con motivo de la actividad subvencionada debió ser mantenido durante el plazo de tres años, habiéndose comprobado que una de las trabajadoras permaneció de alta en la empresa únicamente los días comprendidos entre los día 14 de enero de 2005 y 4 de agosto de 2006, y ante este hecho se indica en el informe, después de reproducir el apartado 1.f) del artículo 37 de la Ley General de Subvenciones procederá “el reintegro de las cantidades percibidas, en este caso sería de 527 días que faltan hasta el 14/01/2008, y el reintegro de un montante de 1.410 euros”. A su vez, obra en la documentación remitida un informe del Jefe de Sección de Seguimiento de Ayudas y Subvenciones, visada por el Jefe del Servicio de Promoción y empleo, de fecha 7 de febrero de 2007, en el que se puso de manifiesto la siguiente consideración: “Del examen del expediente se desprende que la empresa no reunía los requisitos necesarios para tener derecho a la subvención solicitada ya que, entre la fecha de inicio de la actividad (24 de marzo de 2004) y la fecha de la solicitud, ha transcurrido más de un año (art. 23.3 de la Orden de 30 de septiembre de 2002 del departamento de Economía, Hacienda y Empleo), Así mismo, los socios trabajadores para los que se concedió la subvención tampoco reunían los requisitos para ser subvencionados ya que no eran desempleados en la fecha de incorporación a la empresa como socios trabajadores (habían sido contratados con contrato temporal y posteriormente transformados a indefinidos con

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anterioridad a su relación como socios trabajadores, es decir, ya eran trabajadores indefinidos en el momento de su incorporación como socios. Art. 22.e)”. En la documentación enviada también existe un informe de Control Financiero emitido por la Intervención Delegada con fecha 24 de marzo de 2007 en el que se hace constar como resultado de las actuaciones realizadas que; a. “La escritura de constitución de la Sociedad fue inscrita en el correspondiente Registro Mercantil el 3 de febrero de 2004, teniendo lugar el alta en el IAE el 24 de marzo de 2004. De acuerdo con el punto 3 del artículo 23 de la Orden de 30 de septiembre de 2002, los empresarios o promotores vienen obligados a solicitar ayudas en el plazo máximo de un año desde el inicio de la actividad de la empresa. De acuerdo con el punto 4 del artículo 21 de esta Orden, se entenderá que una empresa inicia su actividad productiva cuando cause alta en el IAE. La Sociedad solicitó la ayuda con fecha 27 de abril de 2005, por lo que se supera el plazo de un año desde el inicio de la actividad”. b. “Independientemente de lo comentado en el punto anterior, hemos observado que uno de los trabajadores contratados fue cesado en su trabajo el 4 de agosto de 2006, no siendo sustituido por ningún otro trabajador, incumpliéndose en este caso uno de los requisitos establecidos en las condiciones de percepción de las ayudas”. “En consecuencia se propone la devolución al Fondo Social de empleo de 10.838,56 euros (....)”. Por último, el Consejero de Economía, Hacienda y Empleo con fecha 1 de febrero de 2008 ordenó “la iniciación del procedimiento de revisión de oficio del expediente (sic) Z227-CSLPI-04-118”, por considerar que en la Resolución de 20 de julio de 2005 concurrió la causa de nulidad indicada en el apartado 1.f) del artículo 62 de la Ley 30/1992, ya que existió un incumplimiento del plazo establecido en el artículo 23.3 de la Orden de 30 de septiembre de 2002 pues, “según consta en la declaración Censal Modelo 036, la fecha de inicio de la actividad fue el 24 de marzo de 2004, mientras que la solicitud de subvención no tuvo entrada en el registro administrativo hasta el 27 de abril de 2005, por lo que se evidencia que la solicitud de subvención se realizó fuera del plazo legal establecido”. Pero, además, en la Orden de iniciación del procedimiento de revisión, tras reproducir lo establecido en el artículo 22.e) de la Orden de 30 de septiembre de 2002, se indica que “en el supuesto que nos ocupa no se produce el hecho causante que da derecho a la subvención puesto que los trabajadores no cumplían la condición de desempleados, ya que primero habían tenido un contrato temporal que posteriormente se convirtió en indefinido, para después adquirir la condición de socios”, añadiendo seguidamente que “por error se emitió Resolución aprobatoria de subvención sin haberse cumplido los requisitos para ello, abonándose además en concepto de dicha subvención la cantidad de 24.085,70 euros”.

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Concluye la Orden de incoación estimando que se está ante “un supuesto de nulidad de pleno derecho al tratarse de un supuesto que puede subsumirse en lo regulado en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 (....), siendo aplicable por tanto la revisión de oficio del artículo 102.1 del mismo texto legal”.

Segundo.- Concedida audiencia a la Sociedad beneficiaria de la subvención, mediante escrito fechado el día 4 de febrero de 2008, posteriormente reiterado este trámite con fecha 14 de mayo de 2008, una vez emitido el informe del Letrado de los Servicios Jurídicos, se reiteró el trámite de audiencia, y no consta la formulación de alegaciones.

Tercero.- Solicitado informe a la Dirección General de los Servicios Jurídicos, fue emitido por uno de sus Letrados con fecha 16 de abril de 2008. El extenso y detallado informe elaborado consta de ocho apartados, en el penúltimo de estos apartados el informante indicó que “en este caso concreto, y de los documentos obrantes en el expediente, se observa que la empresa L.D.L. NO REÚNE LOS REQUISITOS NECESARIOS PARA TENER DERECHO A LA SUBVENCIÓN SOLICITADA ya que, según el art. 22.e) de la mencionada Orden, las cooperativas y sociedades laborales calificadas como I + E tendrán derecho a una subvención de 4.808,10 € por cada socio trabajador que, como siendo desempleado, se integre en las mismas con carácter indefinido y, sin embargo, en el caso que no ocupa no se producía el hecho causante que da derecho a la subvención, puesto que los trabajadores no cumplían dicha condición de desempleados, por cuanto habían tenido un contrato temporal que después se convirtió en indefinido para después adquirir la condición de socios. A pesar de todo lo anterior, al presentar la solicitud de subvención ante la Dirección General (sic) del INAEM en Zaragoza, se emitió resolución aprobatoria sin haberse cumplido los requisitos para ello”. Asimismo se indica en este informe que “tal y como se pone de manifiesto a lo largo del expediente, se desprende, de una parte, que la empresa no reunía los requisitos necesarios para tener derecho a la subvención solicitada, ya que, entre la fecha de inicio de la actividad, el 24 de marzo de 2004, y la fecha de la solicitud había transcurrido más de un año, contraviniéndose lo dispuesto en el art. 22.3 de la Orden de 30 de septiembre de 2002, y de otra parte, los socios trabajadores por los que se concedió la subvención tampoco reunían los requisitos para ser subvencionados, ya que no eran desempleados en la fecha de la incorporación a la empresa como socios trabajadores, sino que habían sido contratados, primero, como contrato temporal y, posteriormente transformados a indefinidos con anterioridad a su relación como socios trabajadores, es decir, eran trabajadores indefinidos en el momento de su incorporación como socios contraviniéndose lo dispuesto en el art. 22.e) de la citada Orden”. También sustentó el Letrado informante que “hay que convenir que dicha empresa (la beneficiaria de la subvención) actuó a las claras, sin realizar conducta alguna tendente a falsear este extremo (la falta del requisito para poder ser beneficiaria) con la finalidad de, a través de su propio conducta, poder beneficiarse de la subvención solicitada, siendo ello bastante para estimar que a dicha empresa no le resulta aplicable el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones,” pero “que ello sea así no supone, en modo alguno, que esta

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empresa tuviese derecho a la subvención por ella instada, ya que la misma no reunía los requisitos establecidos en el mencionado Decreto (sic), razón por la que en este supuesto sí concurre la causa de nulidad de pleno derecho recogida en la letra f) del apartado 1 del artículo 62 de la LRJ-PAC, entendida en este sentido y con el alcance previamente anotados”. Y es en el último en el que se vierte la siguiente conclusión: “En mérito de lo expuesto, nuestro informe concluye que procede revisar la resolución de concesión de subvención por ser la misma nula de pleno derecho conforme a lo señalado en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya que la empresa que solicitó la subvención no reúne los requisitos para poder ser considerada beneficiaria de la misma, siendo, en consecuencia, plenamente aplicable el procedimiento de revisión de oficio al que se refiere el artículo 102 de la citada Ley 30/1992 en los términos indicados en el artículo 36.1.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, sin que, por el contrario, resulte aplicable a este supuesto, por las razones expuestas en el cuerpo del dictamen, el artículo 37 de la susodicha Ley 38/2003, ni, por ello, el procedimiento de reintegro contemplado en sus artículos 41 y siguientes, procedimiento éste para el que no sería necesaria la revisión de oficio de la resolución por la que se otorgó la subvención”.

Cuarto.- En la propuesta de Resolución aportada, fechada el día 30 de mayo de 2008 y firmada por la Directora Gerente del Instituto Aragonés de Empleo, se ha considerado procedente “DECLARAR LA NULIDAD DE PLENO DERECHO de la Resolución de 20 de julio de 2005 de la Dirección Provincial de Instituto Aragonés de Empleo en Zaragoza, en virtud de la cual se concedió a L.D.L.. una subvención por importe de 24.085,70 euros en concepto de subvención acogida a la Orden de 30 de septiembre de 2002, del Departamento de Economía, Hacienda y Empleo, por la que se adaptan las bases de concesión de subvenciones por el Instituto Aragonés de Empleo para la realización de estudios y campañas para la promoción local, la contratación de Agentes de Empleo y Desarrollo Local y el impulso de los proyectos y empresa calificados como I + E”. Los “antecedentes” de la esta propuesta son coincidentes, en alto grado, con los anteriormente recogidos en este Dictamen. Por lo que respecta a los fundamentos de derecho se hace cita de los artículos 22.e) y 23.3 de la Orden de 30 de septiembre de 2002, relacionándolos con los antecedentes, así como de los artículos y 62.1.f) y 102.1 de la Ley 30/1992, para justificar la propuesta de declaración de nulidad de pleno derecho del acto que se revisa ya que, según ha quedado reflejado en los informes emitidos “entre la fecha de inicio de la actividad y la solicitud de subvención transcurrió más de un año, puesto que la Declaración Censal del Alta en el IAE de la empresa es de 24 de marzo de 2004 y la solicitud de las ayudas por incorporación de socios trabajadores fue presentada el día 27 de abril de 2005”, y además, “en el caso que nos ocupa no se produce el hecho causante que da derecho a la subvención, puesto que los trabajadores primero habían tenido un contrato temporal que posteriormente se convirtió en indefinido, para después adquirir la condición de socios”.

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CONSIDERACIONES JURÍDICAS

I El Dictamen solicitado se encuentra dentro del ámbito competencial objetivo que legalmente tiene atribuido la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón, puesto que, según los artículos 56.1.e) del Texto Refundido de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2001, de 3 de julio (posteriormente aludida con las siglas LPGA), y 12.2 b) del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Comisión Jurídica Asesora (ROFCJA), aprobado por Decreto 132/1996, de 11 de junio, esta Comisión habrá de emitir Dictamen preceptivo en los procedimientos que se instruyan sobre “la revisión de oficio de los actos administrativos nulos de pleno derecho y los recursos administrativos de revisión”, siendo la Comisión Permanente el órgano competente por así estar dispuesto en los artículos 64 de la LPGA y 21 del ROFCJA.

II En el procedimiento seguido, según se desprende del expediente enviado, sin el índice exigido en el artículo 11.3 del ROFCJA, formado por un conjunto de fotocopias compulsadas, sin numeración de las hojas y con un ordenación de documentos que se considera adecuada, ha existido una orden de iniciación del órgano competente –el titular del Departamento de Economía, Hacienda y Empleo [art. 55.a) del Texto Refundido de la Ley de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, aprobado por el Decreto Legislativo 2/2001, de 3 de julio – en adelante TRLACA-] y una instrucción en la que se ha dado audiencia a la comunidad de propietarios interesada, si bien inicialmente con anticipación respecto al momento señalado en el artículo 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo LPAC), la deficiencia formal fue subsanada con el nuevo trámite de audiencia mediante escritote 14 de mayo de 2004, notificado a la beneficiaria el día 19 del mismo mes, posterior por tanto a la emisión del informe del Letrado de los Servicios Jurídicos, última actuación en el procedimiento instruido, previa a la propuesta de resolución. En efecto, el ciato artículo 84 en su apartado 1 dispone que “instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a que se refiere el artículo 37.5”. La instrucción del procedimiento, como última actuación, se complementa con la emisión del preceptivo informe de esta Comisión Jurídica que ha de ser favorable para la declaración de nulidad del acto cuya revisión se pretende, por así exigirlo el artículo 102. 2 de la LPAC y el artículo 55.a) del TRLACA.

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III Después de hacer referencia a las exigencias formales, la cuestión fundamental a considerar radica en el examen de la correspondencia de los hechos que han dado lugar al procedimiento seguido con los supuestos de nulidad de pleno derecho admitidos en el artículo 62.1 de la LPAC y, más concretamente, con el de su apartado f), en el que se fundamenta la solicitud de revisión, que sanciona como tales “los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieran facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición”. Como ha tenido ocasión de poner de relieve esta Comisión en anteriores Dictámenes (por todos el Dictamen 134/2007, de 17 de julio), ante el texto reproducido de la Ley, se considera de interés señalar, o recordar, que en la aplicación del mismo no caben interpretaciones extensivas, sino todo lo contrario, pues constituye una potestad administrativa excepcional, criterio que exige un cuidado extremo tanto para no caer en posiciones restrictivas que hagan inaplicable la norma como para evitar encuadrar de forma flexible o generalizada en este apartado 1.f) del artículo 62 los actos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieran derechos. Para ello el texto legal da como referencia un concepto jurídico indeterminado: la carencia de los “requisitos esenciales” para adquisición del derecho de que se trate. Al mismo tiempo, es criterio del Consejo Estado, expresado en las consideraciones previas y generales de su Dictamen 3.432/2002, de 23 de enero de 2003, que: La revisión de los actos administrativos favorables a los administrados directamente por la Administración, sin recurrir a los Tribunales, es un acto de naturaleza excepcional que, por incidir en derechos consolidados debe ser de interpretación, por lo menos, rigurosa. Este Alto Órgano Consultivo, en posterior Dictamen nº 528/2005, de 11 de mayo, puso de relieve: La revisión de oficio de los actos administrativos constituye un cauce de utilización ciertamente excepcional y de carácter limitado, ya que comporta que, sin mediar una decisión jurisdiccional, la Administración pueda volver sobre sus propios actos, dejándolos sin efecto. De aquí que no cualquier vicio jurídico permita acudir sin más a la revisión de oficio, sino que ella es sólo posible cuando concurra de modo acreditado e indubitado un vicio de nulidad de pleno derecho de los legalmente previstos. El carácter extraordinario de la revisión también ha sido manifestado por la jurisprudencia, sirvan de ejemplo las Sentencias del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1992 (RJ Ar. 8664 –f.d. tercero) y 25 de enero de 2005 (RJ Ar. 1936 –f.d. quinto). Suprimida por la Ley 4/1999, de 13 de enero, la revisión de oficio por la Administración de los actos anulables, la prerrogativa que constituye la revisión ha quedado limitada a los actos nulos de pleno derecho, reduciéndose así el ámbito de tan excepcional posibilidad legal frente al principio de sujeción de la revisión de los actos administrativos por los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo (Vid. arts. 9 y 10.1 del la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial). La jurisprudencia se ha mostrado siempre estricta en la interpretación de los supuestos de nulidad, tanto durante la vigencia de la LPA (art. 47)

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como de la LPAC (art. 62), ejemplo de ello es la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de abril de 1993 (RJ Ar. 2863) al poner de relieve que la jurisprudencia de este Tribunal ciertamente, como alega la Administración apelada, se pronuncia por una interpretación restrictiva, tanto de la aplicación de los supuestos de nulidad de pleno derecho del art. 47 de la LPA, como de su declaración por la vía del art. 109 de la misma, cauce impugnatorio para el que recomienda la máxima prudencia [SSTS -antigua Sala 3.ª- de 20-2-1984; -antigua Sala 4.ª- de 12-3-1986 y de 22-10-1990 -actual Sala 3.ª, Sección 5.ª]-, dada la necesidad, según se indica en las dos últimas, de «articular un procedimiento de impugnación ordinario con la invocación de un precepto de aplicación extraordinaria o excepcional, cual el art. 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo..., lo cual requiere al hacerlo de una cuidadosa ponderación, sobre todo habida cuenta de que la no sujeción a plazo para efectuarlo, como, en cambio, se prevé para el sistema general de revisión, entraña un riesgo evidente para la estabilidad o seguridad jurídica (f. d. quinto). Pero esta preocupación por la seguridad jurídica, expresamente recogida en el artículo 9.3 de la Constitución, y su relación con la prerrogativa de la revisión de oficio de sus actos por la Administración también se encuentra en los Dictámenes del Consejo de Estado y muestra de ello es el Dictamen 1.393/1998, de 9 de julio, al referirse a la apreciación de un vicio de invalidez en un procedimiento revisor y advertir que “por sí solo, no legitima la puesta en acción de la potestad excepcional de revisión de un acto firme, pues para declarar su nulidad de pleno derecho –como en el caso se pretende- debe concurrir de modo patente un vicio cualificado de los tipificados en el artículo 62 de la Ley 30/1992. Es claro que el carácter estricto con el que se han de interpretar tales vicios, porque su concurrencia lleva aparejada la radical invalidación del acto, con su expulsión del ámbito merecedor de cualquier cobertura o tutela jurídica. (...) En particular, procede recordar el criterio riguroso que se viene aplicando para subsumir un caso en el supuesto del artículo 62.1.f), por cuanto una mínima laxitud en cuya virtud se pudiera transitar desde el vicio de legalidad a la apreciación, por su concurrencia, de la ausencia de un requisito esencial (entendiendo por tal el legalmente exigido) arrasaría la distinción entre grados de invalidez y atentaría gravemente contra la seguridad jurídica, al permitir cuestionar “en cualquier momento”, no sólo los actos incursos en un vicio de singular relevancia para el interés público concreto y para el genérico comprometido en la legalidad del actuar administrativo, sino todos los actos en los que una prescripción legal hubiera sido vulnerada o un requisito legal se hubiera desconocido. Los efectos erosivos para el recordado principio de seguridad jurídica (no cabe olvidar que se trata de actos firmes, consentidos, no recurridos) vedan, en la doctrina del Consejo de Estado, el ejercicio de la potestad de revisión en vía administrativa y en casos como el que es objeto del expediente (carencia del nombrado de la titulación requerida en la convocatoria –Ingeniero Técnico- pero sí de una superior –Ingeniero Superior-). Por ello la Jurisprudencia ha recordado (Vid. S.T.S. de 27 marzo de 1985 –RJ Ar. 1666) cómo una “vieja sentencia” de 26 de enero de 1936, señaló que en la esfera administrativa ha de ser aplicada con mucha parsimonia y moderación la teoría jurídica de las nulidades, advirtiendo que la apreciación de los supuestos vicios de nulidad debe ponderarse la importancia que revista, el derecho a que afecte, las derivaciones que motive, la situación y posición de los interesados en el expediente, y, en fin, cuantas circunstancias concurran, y la Sentencia de 5 de marzo de 1998 (RJ Ar. 3014) ha indicado: el que las declaraciones de nulidad deban administrarse con moderación, no implica que no deban pronunciarse, cuando se da con claridad el supuesto legal que las determina, cual ocurre en el presente caso, en el que la convocatoria impugnada es contraria a un precepto legal inequívoco. 8

Como ha puesto de relieve el Consejo de Estado, y también la doctrina científica y, por ahora, la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia, una interpretación amplia de los “requisitos esenciales” comportaría fácilmente una desnaturalización de las causas legales de invalidez, por cuanto la carencia de uno de ellos determinaría de modo automático la nulidad de pleno derecho, vaciando de contenido no pocos supuestos de simple anulabilidad, lo que representaría un grave peligro para la seguridad jurídica dada la falta de plazo para proceder a la revisión de los actos nulos, tanto a iniciativa de la propia Administración como de los interesados, lo que haría quebrar uno de los principios básicos del Derecho administrativo español que limita la nulidad de pleno derecho a las violaciones más graves del ordenamiento jurídico. La calificación de un requisito como esencial (causa de nulidad formulada con perfiles poco claros, en palabras del Consejo de Estado al referirse al apartado 1.f) del art. 62 Dictamen 1.494/1997, 8 de mayo-) habrá de estar siempre estrechamente relacionada con los hechos en los que se pretenda fundamentar la declaración de nulidad que han de mostrar de forma notoria o manifiesta su carencia. A tal efecto se recuerda la importante distinción entre “requisitos necesarios” y “requisitos esenciales”, que viene propugnando el Consejo de Estado en sus Dictámenes a raíz de la inclusión del supuesto recogido en el apartado 1.f) del artículo 62 de la LPAC, que, como es sabido, no aparecía en el artículo 47.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, ya que no todos los requisitos exigidos, o necesarios, para adquirir derechos merecen la calificación de esenciales, aunque todos los esenciales sean necesarios (Vid. Dictamen del Consejo de Estado 2.817/2000, de 11 de octubre, y los en él citados, así como el Dictamen 1.381/2001, de 12 de julio y los mencionados en el mismo). A su vez, esta distinción, no siempre fácil ni susceptible de ser delimitada con precisión, comienza a ser asumida de forma clara por la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia, de lo que es muestra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de Cantabria de 31 de enero de 2003, que además advierte, en línea con lo ya dicho y lo señalado por el Consejo de Estado en sus Dictámenes 2.897, 2.817 y 2.896/2000, de 4 de octubre el primero y 11 de octubre los dos restantes, que “una interpretación de la expresión que llevase a abarcar dentro de ellos cualquiera condición que sea necesaria para la validez del acto declarativo de derecho, llevaría inevitablemente a reconducir a la categoría de nulidad radical todo supuesto de ilegalidad de un acto declarativo de derechos, en la medida que dicha ilegalidad se funda siempre en la ausencia de una de las condiciones o requisitos establecidos en el Ordenamiento Jurídico”, añadiendo a continuación en el mismo fundamento de derecho (cuarto), reproduciendo lo dicho por el Consejo de Estado en los Dictámenes mencionados en la citada Sentencia: Por ello, tal y como se ha apuntado por dicho Órgano Consultivo, entre otros, en el Dictamen 575/1999, de 25 de marzo de 1999, ha de reservarse la expresión utilizada en por el artículo 62.1.f) para aquellos vicios de legalidad en los que falta en el acto no cualquier elemento (necesario para su conformidad a derecho), sino aquéllos que le son realmente inherentes y que le otorgan su configuración propia. La conveniencia de aportar la doctrina del Consejo de Estado responde, por una parte, a la autoridad que, por su prestigio, tiene y le reconoce la doctrina científica más acreditada, en la que tan frecuentes son sus citas al considerar los supuestos que pueden dar lugar a la revisión de oficio, y, por otra, a su extensión cuantitativa y cualitativa frente al todavía escaso tiempo transcurrido desde que los órganos consultivos autonómicos han asumido,

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parcialmente, funciones que antes tenía el Consejo de Estado y que no cabe ignorar, máxime por la razón anterior, y, finalmente, por la escasez de pronunciamientos jurisprudenciales del orden contencioso-administrativo interpretando y aplicando el apartado 1.f) del artículo 62 de la LPAC Y fue el Consejo de Estado, aunque así no se haya dicho, quien asumió la teoría de la evidencia (Evidenztheorie) para dar respuesta a la especial gravedad de vicios que afecten a los actos administrativos para los que no exista un expreso pronunciamiento del legislador. Por eso, de forma reiterada puede leerse en sus Dictámenes, después de hacer referencia al apartado 1.f) del artículo 62 de la LPAC, que a diferencia de la Ley 30/1992, la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 no contemplaba esa causa de nulidad radical. El origen de la introducción de esa causa de nulidad radical puede encontrarse en la doctrina de este Consejo de Estado, que durante la vigencia de la Ley de 1958 entendió en diversos expedientes que la ausencia de los presupuestos esenciales para adquirir un derecho es un vicio que determina la nulidad de pleno derecho, es el caso del Dictamen 2.454/1994, de 9 de febrero de 1995, que, a su vez, reprodujo lo dicho en el Dictamen 1.979/1994, de 1 de diciembre, pero en otras ocasiones la apelación se ha hecho a la legislación urbanística por la determinación que en ella existía, y existe, de la imposibilidad de adquirir por silencio administrativo licencias en contra de esta legislación o del planeamiento urbanístico, ejemplo de ello son los Dictámenes 115, de 31 de mayo, y 250 y 251 de 19 de abril de 2001. Finalmente, en el Dictamen del mismo Alto Órgano Consultivo número 319/2002, de 23 de mayo, se hallan, recogiendo doctrina anterior, los siguientes e importantes criterios para entender cuándo un supuesto es susceptible de ser encuadrado en la causa de nulidad incluida en el apartado 1.f) del artículo 62 de la LPAC, al decir en la III de las Consideraciones: Cuando el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 tacha de nulo de pleno derecho el acto que permite adquirir derechos careciendo de los requisitos esenciales para su adquisición, no se refiere al acto contrario a Derecho; presupone que se trata de un acto contrario a Derecho, que sería, por tanto anulable, pero exige algo más. En dicho precepto se requiere que esa contrariedad al Ordenamiento Jurídico se manifieste: En primer lugar, en que el acto atribuye derechos, que se adquieren. En segundo lugar, que faltan los requisitos esenciales para su adquisición. Tales requisitos no pueden ser, obviamente, todos cuantos la Ley exige. La falta o infracción de cualquiera de ellos depararía la anulabilidad pero no la nulidad. Han de ser unos requisitos que la Ley llama “esenciales”, y tales son los que definen la propia estructura del acto administrativo sin venir referidos en otro motivo de nulidad, cual es la falta de capacidad del sujeto (en los casos en que no sea una Administración Pública o en que el particular coadyuve al acto), la falta de objeto (distinta de la imposibilidad o configuración como ilícito penal del mismo), de la causa o del fin del acto administrativo. Así pues, cualquier infracción de la Ley por faltar alguno de los supuestos que aparecen como requisitos no significa que se esté en el supuesto de nulidad de pleno derecho. Ello debe ponderarse junto a la circunstancia de que este motivo viene por la

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Ley definido también como presupuesto para el ejercicio de una potestad administrativa de revisión que es exorbitante, puesto que coloca a la Administración Pública en situación de desigualdad respecto al particular. La interpretación, en consecuencia, deberá atender, asimismo, a esta situación especial. Finalmente, como ha puesto de relieve el Tribunal Supremo en su Sentencia de 17 de enero de 2006 (f.d. cuarto), la revisión de los actos administrativos firmes se sitúa entre dos exigencias contrapuestas: el principio de legalidad, que postula la posibilidad de revocar actos cuando se constata su ilegalidad, y el principio de seguridad jurídica, que trata de garantizar que una determinada situación jurídica que se presenta como consolidada no pueda ser alterada en el futuro. El problema que se presenta en estos supuestos es satisfacer dos intereses que son difícilmente conciliables, y la solución no puede ser otra que entender que dichos fines no tienen un valor absoluto. Añadiendo en el fundamento de derecho sexto que el artículo 106 de la LPAC fija claramente límites, con la finalidad de dar prevalencia al principio de seguridad sobre el de legalidad, lo que ya venía recogiendo la jurisprudencia anterior del mismo Tribunal, de la que se citan las sentencias de 11 de mayo de 1981, 7 de junio de 1982 y 7 de mayo de 1992.

IV Partiendo de que la sociedad beneficiaria de la subvención tenía la calificación de I + E, lo que le posibilitaba ser beneficiaria de las ayudas y subvenciones recogidas en la Orden del Departamento de Economía, Hacienda y Empleo de 30 de septiembre de 2002 (en gran parte posteriormente derogada por la Orden del mismo Departamento de 14 de marzo de 2007), en los términos establecidos en ella, por radicar y desarrollar su actividad en el territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón (art. 1.1), la cuestión esencial está referida a la determinación de la concurrencia de los requisitos esenciales para la adquisición del derecho a la subvención concedida por la Resolución cuya revisión, de oficio, pretende llevarse a cabo. Dos son los motivos que fundamentan la propuesta de resolución del procedimiento que se instruye y en el que se emite este dictamen: la extemporaneidad de la solicitud y la falta del requisito exigido respecto a la integración en la Sociedad Laboral como socios trabajadores a trabajadores desempleados. Respecto a la primer motivo hay que señalar desde un principio que no constituye causa de nulidad susceptible de ser encuadrada en el apartado 62.1.f) de la LPAC, ni en ningún otro punto de este apartado. Puede ser un requisito “necesario” de carácter formal pero en modo alguno un requisito calificable como “esencial” como la Ley exige, y así resulta de la aplicación de los criterios recogidos en la Consideración Jurídica precedente, lo contrario sería reconducir cualquier infracción del ordenamiento jurídico que afectara a un requisito meramente necesario, fijado en la correspondiente norma que se aplique, a una causa de nulidad de pleno derecho, y así puede explicarse la alternativa contenida en el informe de la Directora Provincial del Servicio Aragonés de Empleo, de 4 de diciembre de 2006 (antecedente primero de este Dictamen) al recomendar “la declaración de nulidad o lesividad del acto administrativo” por aplicación de dispuesto en los artículos 62 y 63 de la LPAC.

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Es cierto que el artículo 23 de la Orden del Departamento de Economía, Hacienda y Empleo de 30 de septiembre de 2002 exigía en su apartado 3 que “los empresarios vienen obligados a solicitar las ayudas en plazo máximo de un año desde que se inició la actividad la empresa (sic)”, y puede entenderse que el inicio de la actividad empresarial estaba referido a la fecha del alta en el Impuesto de Actividades Económicas por lo indicado en el apartado 4 del artículo 21 de la mencionada Orden, que señala el plazo de doce meses siguientes a la resolución de calificación de I + E de los proyectos empresariales o empresas existentes que se califiquen como tales para iniciar la actividad empresarial, con la consecuencia de quedar sin efecto la calificación, haciendo extensiva esta determinación de la fecha de inicio de la actividad productiva relacionada con la calificación como I + E al inicio del cómputo del plazo para solicitar una subvención, en lugar de la fecha de iniciación efectiva del proceso productivo, y de la documentación que obra en el expediente se desprende que la fecha de alta en el impuesto de Actividades Económicas de la sociedad laboral calificada como I + E y beneficiaria de la subvención concedida por la resolución de 20 de julio de 2005, del Director Provincial del Servicio Aragonés de Empleo, fue el día 24 de marzo de 2004 y la solicitud de subvención fue presentada el día 27 de abril de 2005, pero todo ello no altera el criterio expuesto. Sin embargo, el criterio de esta Comisión Jurídica es distinto respecto al requisito exigido para que sea subvencionable la integración en una sociedad laboral de socios trabajadores ya que de no concurrir el requisito exigido en la norma existirá la causa de nulidad de pleno derecho indicada en el apartado 1.f) del artículo 62 de la LPAC, que ha de ponerse en relación con el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Cuando se trate de subvenciones para cooperativas y sociedades laborales, la adquisición del derecho para obtenerlas, según el apartado e) del artículo 22 de la Orden citada, estaba condicionada a que la subvención esté referida “cada socio trabajador que, siendo desempleado, se integre en las mismas con carácter indefinido”, y en el caso que se dictamina no se cumplió este requisito “esencial”, pues los trabajadores por los que se obtuvieron las subvenciones antes de pasar a ser socios trabajadores de la sociedad laboral tuvieron una relación con la empresa de carácter temporal primero, e indefinida después, lo que constituye causa de nulidad de pleno derecho de la Resolución de la Dirección Provincial del Servicio Aragonés de Empleo en Zaragoza de 20 de julio de 2005.

Por todo lo expuesto, la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Aragón emite el siguiente DICTAMEN: “Que de conformidad, en parte, con el contenido de la propuesta de resolución, procede estimar la concurrencia de la causa de nulidad de pleno derecho establecida en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la Resolución de 20 de julio de 2005, de la Dirección Provincial de Zaragoza del Instituto Aragonés de Empleo, por la que se otorgó a L.D.L. una subvención de 24.085,79 € en aplicación de la Orden de 30 de septiembre de 2002, del Departamento de Economía, Hacienda y Empleo, por la que se adoptaron las bases de concesión de subvenciones por el Instituto Aragonés de Empleo para la realización de estudios y campañas de promoción local, la contratación de Agentes de

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Empleo Local y el impulso de los proyectos y empresas calificados como I+E, atendiendo a lo señalado en la Consideración Jurídica IV”.

En Zaragoza, a veintitrés de septiembre de dos mil ocho.

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