Acuerdo de Libre Comercio con los Estados Unidos de América y la Gobernabilidad

Acuerdo de Libre Comercio con los Estados Unidos de América y la gobernabilidad Alfredo Ferrero

Como se sabe los países que han obtenido un alto nivel de crecimiento económico son aquellos que han decidido abrir sus fronteras comerciales al mundo, desarrollando mecanismos y estrategias que permitan que las exportaciones aumenten y se diversifiquen. Existe un vínculo directo entre las exportaciones de un país con la calidad de vida de sus ciudadanos y el Perú no es ajeno a esto. El intento del gobierno que deja el mando fue llevar el comercio exterior al nivel de política de Estado, más allá de la propia gestión de un gobierno. Es bajo esta visión que se vino trabajando en la creación e implementación de una plataforma institucional con planes de desarrollo ambiciosos pero sobre todo sostenibles. El Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos es parte de este proyecto. Sin embargo, como lo he venido sosteniendo, el efecto de este tratado trasciende la esfera propiamente comercial, pues el proceso de negociación y los compromisos asumidos dejan frente a nosotros un nuevo escenario de oportunidades para la mejora de distintos sectores e instituciones. Abordamos el tema en una coyuntura post electoral. Su pertinencia se justifica no solo porque la reciente elección ha coincidido con la etapa final de la aprobación del TLC con los Estados Unidos, sino que este acuerdo constituyó un componente gravitante en el debate previo a los comicios. Esta vez me permito transmitirles algunas reflexiones en torno al aporte del TLC a la búsqueda de los vasos comunicantes entre este instrumento técnico dirigido a

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fortalecer la plataforma competitiva del país, y el bienestar general. Un ángulo de nuestro análisis será en este caso la gobernabilidad.

1. Camino a la institucionalización. El TLC con los Estados Unidos debe analizarse a la luz de la institucionalidad del mismo y el contexto de su negociación. En efecto, la iniciativa política correspondió a un planteamiento del presidente Alejandro Toledo que tuvo correspondencia en el tiempo con la creación del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, el año 2002, lo cual permitió la consolidación acelerada de un plan de largo plazo que articulara el desarrollo de la oferta exportable y la apertura de nuevos mercados en el exterior. Desde una perspectiva estrictamente técnica el TLC es un Acuerdo Regional de Comercio reconocido como tal por la Organización Mundial de Comercio, y a pesar de la denominación específica que se le atribuya,1 su objetivo primordial es eliminar las barreras al intercambio comercial, consolidar el acceso a bienes y servicios y crear un marco para la captación de la inversión privada. No obstante, los recientes TLC´s negociados por los distintos países y bloques económicos han ido incorporando una diversidad de temas más allá de lo comercial, como es el caso de las cláusulas laborales y de medio ambiente. De otro lado, para resguardar a los sectores más sensibles de la economía, el TLC apunta al fortalecimiento de las capacidades institucionales de los países que lo negocian y establece foros y mecanismos para dirimir controversias comerciales. Esta tendencia ha llevado a la comunidad internacional a denominar a estos TLC como de tercera generación. Solo a modo de repaso, es importante destacar que dentro de los principales objetivos nos propusimos: •

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Asegurar el acceso preferencial, de forma permanente, de las exportaciones peruanas a la economía más grande del mundo, haciendo vinculantes y permanentes las que en el ATDPDEA son preferencias de carácter unilateral, temporal y parcial. Incrementar y diversificar las exportaciones, eliminando distorsiones causadas por aranceles, cuotas de importación, subsidios y barreras para-arancelarias y teniendo en cuenta el nivel de competitividad del país para la definición de plazos de desgravación.

En el caso particular del acuerdo con los Estados Unidos, se le denomina Acuerdo de Promoción Comercial, aunque coloquialmente en el argot de las negociaciones comerciales internacionales se le denomine Tratado de Libre Comercio. 1

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Atraer flujos de inversión privada nacional y extranjera, propiciando el desarrollo de economías de escala, un mayor grado de especialización económica y una mayor eficiencia en la asignación de los factores productivos. Contribuir a mejorar la calidad de vida de las personas a través del acceso del consumidor a productos más baratos y de mayor calidad y variedad, la expansión de la oferta de empleo, el incremento de los salarios reales en el sector exportador. Establecer reglas claras y permanentes para el comercio de bienes y de servicios y para las inversiones, que fortalezcan la institucionalidad, la competitividad y las mejores prácticas empresariales en el país. Crear mecanismos para defender los intereses comerciales peruanos en Estados Unidos y definir pautas claras, transparentes y eficaces para resolver posibles conflictos de carácter comercial que puedan suscitarse. Reforzar la estabilidad de la política económica y de las instituciones, así como mejorar la clasificación de riesgo del Perú, lo que contribuirá a rebajar el costo del crédito y a consolidar la estabilidad del mercado de capitales. Elevar la productividad de las empresas peruanas, al facilitarse la adquisición de tecnologías más modernas y a menores precios, que promueven la exportación de manufacturas y servicios con valor agregado.

Un análisis de la situación actual nos indica que el Perú se encuentra en una posición comercial y productivamente expectante, a la que puede sacarle provecho desde hoy. Cabe indicar que cuando este gobierno asumió el mandato en el 2001 exportábamos US$ 6.800 millones anuales, y ahora esperamos entregar al final de este mandato un monto cercano a los US$ 20 mil millones. Se sostiene que los acuerdos comerciales entre economías dispares, ofrecen mejores oportunidades a los países menos desarrollados. Los Estados Unidos poseen un mercado mucho más grande que el Perú, y con solo penetrar 0,1% más en el mercado norteamericano incrementaríamos nuestro PBI en 4%. Es decir, con el TLC no solo se consolidaría el acceso preferencial del Perú a la economía más grande del mundo, sino también permitiría ganar competitividad frente a otros países que no gozan de preferencias similares, y ponerse en igualdad de condiciones frente a aquellos que sí gozan de ellas.

2. Contribución del sector comercio exterior y el TLC en la gobernabilidad del país La gobernabilidad puede definirse como la capacidad que los diversos grupos que conforman nuestra sociedad poseen para poder ejercer poder y autoridad en ella; )211( )211(

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de esta manera son partícipes en la toma de decisiones, de las políticas aplicadas en aspectos relacionados a la convivencia social así como el desarrollo económico. Pero más aún, la gobernabilidad supone un modo de ejercer el poder en la gestión de los recursos económicos y sociales de un país; en particular desde la perspectiva del desarrollo. Precisamente un elemento clave de la gobernabilidad es el consenso, pues a mayor grado de acuerdo entre los distintos participantes, mayor es el grado de gobernabilidad. Asimismo, el rol que debe asumir la Sociedad Civil es de suma importancia, pues es ella la que tendrá que desarrollar los procesos de cambios dentro del sistema político. La experiencia de la negociación del TLC ha sido medular para poner a prueba la consistencia de una política sectorial. En efecto, en primer lugar, su concepción ha sido al interior de un gobierno elegido en un escenario democrático y por tanto con legitimidad; en segundo lugar, se creó una plataforma institucional que elevara las necesidades del sector a las más altas esferas del poder político; en tercer lugar, como se expondrá más adelante, la agenda del desarrollo del comercio exterior se posicionó como una prioridad del gobierno por su potencial para traer bienestar al país.

3. La negociación del TLC como articulador de intereses sociales La negociación del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos exigió la conformación de distintos ejes entre los actores sociales.2 Hemos diseñado una matriz de especialización técnica en materia de negociaciones comerciales internacionales que, sin duda, servirá como base para acuerdos de esa naturaleza. El Perú tiene que crecer profesionalmente en el manejo del comercio Para enfrentar el proceso de negociación del TLC se dispuso de una estructura que articule eficientemente al sector público y privado. En este sentido, el equipo negociador peruano está conformado por una Comisión Multisectorial, liderada por el Ministro de Comercio Exterior y Turismo e integrada por el Viceministro de Comercio Exterior, así como por los Ministros de Agricultura, Economía y Finanzas, Energía y Minas, Producción y Relaciones Exteriores, y por la Embajada del Perú en Washington. Debajo de ésta existe un Comité Técnico Negociador (CTN), a cargo del Viceministro de Comercio Exterior e integrada por representantes técnicos de los portafolios antes mencionados. La Comisión Multisectorial supervisó las funciones del CTN. El CTN tiene a su cargo ocho grupos de negociación organizados por temas, y definen la posición negociadora preliminar, la cual es sometida posteriormente a la Comisión Multisectorial, para su modificación y aprobación de la posición oficial definitiva del gobierno peruano. La participación de las demás instituciones pertinentes del sector público, el sector privado así como la sociedad civil y las instituciones académicas será a través del denominado Consejo Consultivo y del Comité de Concertación Público. El Consejo Consultivo, integrado por profesionales con experiencia en comercio exterior y negociaciones comerciales internacionales, asesorará al Comité Técnico Negociador y facilitará el proceso de negociación en los frentes interno y externo. La Sala Adjunta, conformada por representantes de instituciones empresariales, sindicatos, organizaciones de la sociedad civil, sector académico, Congreso de la República, partidos políticos y Gobiernos Regionales, recogerá sus propuestas acerca de cada uno de los temas materia de negociación. A tal efecto, se sostendrán reuniones periódicas antes, durante y después de cada ronda para evaluar la situación. 2

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exterior y podemos decir con orgullo que hoy tenemos un equipo más maduro de cara a futuras negociaciones. Esta es una experiencia invalorable que, ojalá, los gobiernos sucesores decidan preservar. En ese sentido, en el caso del sector público, probablemente hemos estado frente al más grande y ambicioso esfuerzo de coordinación entre distintos ámbitos de la administración estatal. Esto no solo ha llevado a las instituciones participantes a un mejor conocimiento de su labor, sino que facilitará la implementación del acuerdo y servirá de precedente para cualquier iniciativa que requiera de la participación multisectorial. La interacción con el Congreso de la República ha sido destacable, habida cuenta que el TLC debía ser aprobado por ese órgano del Estado. Se llevó a cabo una intensa campaña de información sobre todos los aspectos del TLC. Varios de los congresistas de las distintas fuerzas políticas fueron invitados a participar en las rondas de negociación, de modo que se formaran una opinión sólida y con base técnica de las características de este acuerdo y emitieran así un voto serio y sustentado. Con respecto a las empresas y sociedad civil la experiencia ha dejado sólidos puentes de diálogo entre los distintos actores sociales vinculados directa o indirectamente en la agenda del comercio exterior. El sector empresarial, que ya había estado presente en iniciativas similares, afianzó los canales de diálogo con el sector público y se formalizaron las reuniones en las denominadas “mesas ampliadas”, donde se discutió la posición peruana a seguir. Las empresas fueron incentivadas a llevar sus propuestas técnicas, lo cual contribuyó a la profesionalización del diálogo. En ese sentido, la envergadura del acuerdo llamó la atención de instituciones y personas que habían tenido una participación marginal en el diseño de políticas, y que en el presente caso se les brindó la oportunidad de tomar parte en la formación de la posición peruana. Así, no resultó inusual encontrarnos con dirigentes sindicales o activos ambientalistas exponiendo sus ideas frente a determinado aspecto de la negociación, y promoviendo constructivas discusiones por encima de su postura ideológica.

4. El TLC como herramienta de difusión, capacitación y transparencia La difusión y transparencia en la negociación constituyó una premisa clave para el involucramiento de la sociedad en este proceso. Esta iniciativa fue quizás uno de los esfuerzos más extensos e integrales que desde el sector público se han implementado para acercar a la población en general hacia los diferentes alcances de un tema sectorial. Se desarrollaron intensas actividades de impacto masivo en radio y televisión y prensa escrita, con una cobertura casi total del país. Se consideró incluso la diversidad de nuestra nación, incluyendo programas y textos en quechua y aymara. Nuevamen)213( )213(

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te, la información difundida implicaba también un esfuerzo de capacitación, dado que el conocimiento de un instrumento como el TLC exigía la explicación de la política comercial y especialmente de las exportaciones como motor de desarrollo. La difusión llevó consigo un firme compromiso en la transparencia de la gestión pública. Hubo un especial despliegue, que es además consistente con el impulso a la “cultura exportadora” que viene trabajándose en el interior del Plan Estratégico Nacional Exportador. Por ello, el proceso de negociación sirvió de ancla para la transmisión de información y conocimiento de una política sectorial.

5. La agenda pendiente Como bien se señaló, el TLC es un instrumento legal que provee de reglas para generar mayor comercio, y por tanto aspirar a un mayor crecimiento económico y social. Los diversos acuerdos comerciales suscritos con países tienen el mismo objetivo, y el propósito de las negociaciones es precisamente llegar a un set de reglas que beneficie a ambas partes. Empero estas regulaciones probablemente requerirán un desarrollo normativo que implique cambio de normas o planes de acción como efecto inmediato. El aprovechamiento inmediato de un TLC depende de los mayores niveles de comercio que se puedan generar, especialmente por el lado de las exportaciones peruanas, las cuales como ya se indicó han gozado de beneficios especiales de acceso al mercado norteamericano desde hace más de dos décadas. En este sentido, el gobierno ha fijado su atención en la mejora cualitativa e incremento de la oferta exportable peruana, a través de planes de exportación sectoriales derivados del Plan Estratégico Nacional Exportador (PENX). No obstante, el TLC se suma a las otras iniciativas gubernamentales orientadas a promover empleo y generar mayores oportunidades. Las causas del subdesarrollo son diversas y complejas, y por ello se llevan a cabo planes y estrategias en diversos sectores para corregir y aliviar los niveles de pobreza, a través de una eficiente conjunción de las diferentes políticas en materia económica y social. Entre las prioridades debe plantearse la atracción de inversión privada para el desarrollo de infraestructura básica: puertos, aeropuertos, carreteras, etc. Para ello será necesario mejorar el clima de inversión, creando un entorno normativo facilitador para la actividad empresarial que simplifique los trámites para la constitución y funcionamiento de empresas. El fortalecimiento institucional exige el respeto a la ley y a los derechos de propiedad. Estos objetivos vienen también asociados a la recuperación de la confianza en el poder judicial y las instancias jurisdiccionales del poder ejecutivo. Debe continuarse

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la lucha contra la corrupción y la rendición transparente de cuentas por parte del Estado. Asimismo, debe promoverse el trabajo conjunto de universidades y centros de investigación con el sector productivo, la preparación y el reentrenamiento de los recursos humanos para utilizar procesos productivos innovadores de los países avanzados y la promoción de la difusión e innovación tecnológica. De igual modo debe procurarse la reconversión productiva de nuestros sectores más vulnerables, en especial la agricultura andina, y la asistencia técnica a través de un sistema integral de extensión agropecuaria. A continuación expondré algunos temas específicos que servirán de insumo para el siguiente gobierno: 5.1. Consolidación del plan estratégico nacional exportador El trabajo del PENX constituye una pieza sectorial fundamental. Merece mencionar que este plan fue concebido como un proyecto de largo plazo y el progreso observado hasta la fecha da cuenta de su sostenibilidad. Dentro de los objetivos principales del PENX se encuentran: (i) Lograr una oferta estratégicamente diversificada, con significativo valor agregado, (ii) Diversificar y consolidar la presencia de las empresas, productos y servicios peruanos en el exterior. (iii) Contar con un marco legal que facilite el comercio exterior, fomente el desarrollo de la infraestructura y permita el acceso y la prestación de servicios de distribución física y financieros en mejores condiciones de calidad y precio. (iv) Desarrollar una cultura exportadora con visión global y estratégica. Un aspecto gravitante en este discurso es el aporte del PENX a la regionalización. Un proyecto de desarrollo debe tener la mira puesta en las regiones, y este es el encargo del PENX para efectos de complementar el proceso de apertura de mercados. Precisamente, el Mincetur desde el año 2004 viene trabajando en la elaboración de los Planes Estratégicos Regionales de Exportación (PERX), como parte de la política de Comercio Exterior. A la fecha se han concluido 12 PERX y quedan por elaborar 11. 5.2. El potencial agro-exportador del país El sector agropecuario ha sido materia de especial atención en la política del comercio exterior, y ha sido manejado considerando su enorme potencial pero también su sensibilidad. El país ha mostrado un importante crecimiento en exportación de proyectos agropecuarios, posicionándose en mercados existentes de manera exitosa, tal es el caso de )215( )215(

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los espárragos, la páprika, mangos, uvas, etc. La profesionalización del sector, las ventajas comparativas del país y el efecto catalizador en las regiones ha llevado a priorizar este sector de manera especial. Sin embargo, el sector agrícola no deja de ser un tema sensible en la comunidad internacional y existen una serie de distorsiones a su comercio como son los subsidios. La reacción del gobierno peruano para poder hacer frente a este problema se presentó en dos frentes: (i) La negociación de plazos extensos y mecanismos de protección, y (ii) La puesta en marcha de programas de reconversión y compensación para el sector agrario, con la finalidad de mejorar la competitividad de dicho sector. Es importante destacar el rol que desempeñará el desarrollo de la sierra y su potencial exportador. Últimamente, se ha hablado incluso de la sierra exportadora para representar uno de los objetivos en la implementación del TLC. Este aspecto es fundamental para evaluar el impacto del acuerdo comercial en las regiones, que es donde se muestran interesantes perspectivas que seguirán consolidando un necesario proceso de descentralización. 5.3. Infraestructura de transporte El desarrollo de nuestra infraestructura deberá adecuarse a las exigencias de una mayor dinámica comercial, con incidencia inmediata en el caso del transporte. Pero el impacto de la mejora de estos servicios tendrá un efecto de arrastre en los distintos sectores económicos y sociales. Sin embargo, se han iniciado los procesos de concesión a la actividad privada de puertos y aeropuertos, así como un número importante de carreteras. La coyuntura de la negociación sirvió como impulsor de estos procesos y sus efectos tendrán resultados geopolíticos importantes a través del desarrollo de la conectividad de los pueblos. 5.4. Infraestructura social: empleo, educación y reducción de pobreza El auge exportador de los últimos cuatro años ha estimulado el incremento del empleo en diversas provincias y regiones.3 En Ica, por ejemplo, el empleo creció un 45% acumulado, gracias a lo cual en ese departamento se registra virtualmente una situación de pleno empleo. Pero este no es un caso aislado, que beneficie únicamente A la fecha, se han concluido los PERX de 12 departamentos: Áncash, Arequipa, Cajamarca, Cusco, Ica, La Libertad, Lambayeque, Loreto, Piura, San Martín, Tacna y Ucayali. Para la implementación de las acciones priorizadas en el PENX, así como para concluir los 11 PERX restantes, el MINCETUR ha logrado el apoyo de USAID, el BID, el Banco Mundial, ONUDI, la Cooperación Suiza y, recientemente, una importante donación de la Unión Europea por más de 10 millones de euros. 3

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a las zonas exportadoras más sólidas. De hecho, en el 2004, el ritmo de crecimiento promedio del empleo en las provincias, de 4%, duplicó al de Lima, de 2%. Siguiendo esta tendencia, la firma del TLC conllevará a la creación de más puestos de trabajo con mejores estándares de calidad, pero más aún, el TLC puede ser visto como un instrumento para consolidar los derechos laborales fundamentales de los trabajadores. Por su parte la educación es un aspecto medular de la sociedad. Hemos adelantado que a través de la cultura exportadora se pretende acompañar las políticas educativas que disponga el Estado en los distintos niveles de enseñanza. La mejora educativa tiene una incidencia directa en la competitividad del país. Con respecto a la reducción de la pobreza, la apertura comercial y las exportaciones dinamizan el mercado interno, y constituyen una herramienta decisiva en la tarea de reducir la pobreza y lograr el bienestar de la sociedad en su conjunto. No es casual que mientras (entre 2001 y 2004) la pobreza creció en Lima de 31,8% a 36,6%, en las regiones cayó de 63,3% a 57,7%. Y que los departamentos con menores niveles de pobreza sean aquellos dedicados a la agro-exportación. Hoy, por ejemplo, la pobreza extrema en Ica no llega a 3%. Algunos dicen que solo se trata de la costa, pero eso no es verdad. Mientras la pobreza extrema en esta región natural se redujo en 3%, en la sierra se contrajo en 6,7% y en la selva, en 9,5%. De hecho, los departamentos que más redujeron sus niveles de pobreza fueron Cusco (de 50,2% a 25,9%), Huánuco (de 60,5% a 40,6%), Cajamarca (de 56,4% a 36,9%) y San Martín (de 43,0% a 24,0%). La mejora de la infraestructura social es un intangible valioso que abundará en la competitividad del país. Una visión clara y coherente de estas políticas es un factor de éxito para el país. 5.5. Afianzamiento de la democracia El TLC puede ser un instrumento útil para el crecimiento económico del país, pero también es un medio que dentro del marco de una política sectorial de largo plazo ayuda a construir la democracia. Es necesario crear un ambiente en el cual la población participe de los logros obtenidos por medio del TLC; a pesar que no todos los sectores o productos que se comercializarán tendrán éxito, lo más importante es que esta población se sienta incluida en el proceso.

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El gobierno debe de asegurar un proceso de institucionalización que proponga a los peruanos creer en sus propias instituciones, respetarlas y que estas le sean de utilidad.

Conclusiones 1. Si bien el TLC es un instrumento jurídico referido al intercambio comercial, sus efectos irán más allá de los propios beneficios al sector exportador. En este acuerdo se han previsto normas con incidencia directa en instituciones y sectores vinculados al comercio exterior, pero indirectamente apreciaremos una mejora para los demás ciudadanos mediatamente relacionados. 2. El TLC, tanto el proceso de negociación como la propia implementación del acuerdo, contribuyen a la gobernabilidad mediante la consolidación de los mecanismos de articulación de intereses con el sector público, las organizaciones no gubernamentales y la población. El ensayo de fórmulas de consenso ha exigido a los participantes y beneficiarios de este acuerdo a fortalecer los canales de diálogo y legitimar las acciones del gobierno. 3. Dentro de la agenda pendiente que el Estado tiene que cumplir, existen temas que deben abordarse, entre ellos, el PENX, el desarrollo de la agricultura orientada a la exportación e implementación de mecanismos de compensación, así como el desarrollo de infraestructura física y social. 4. Para afianzar la gobernabilidad de nuestro país es necesario que sea el Estado el impulsor de medidas como el fortalecimiento de instituciones. La población en general deberá de ser partícipe de este Tratado. Es un deber del Estado proporcionar los medios adecuados para que el TLC tenga un impacto positivo masivo, y de esta manera propiciar un marco adecuado para el desarrollo de una gobernabilidad sostenible.

Alfredo Ferrero Se desempeñó como Ministro de Comercio Exterior y Turismo del anterior gobierno. Es uno de los más importantes impulsores de la firma del Acuerdo de Libre Comercio con los Estados Unidos. )218( )218(