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Acuerdos de Producción Limpia: Gestión y Práctica
2005
Acuerdos de Producción Limpia: Gestión y Práctica Rafael Lorenzini Paci 2005 Consejo Nacional de Producción Limpia Registro de Propiedad intelectual Nº: 152.292 ISBN: 956-8535-01-2 Producción editorial: DeRamonn Impreso en ***, que sólo actúa como impresor
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INDICE Introducción .............................................................................................................. 5 CAPITULO I:
¿QUÉ ES UN ACUERDO DE PRODUCCIÓN LIMPIA?
1.1. Contexto general de un Acuerdo.................................................................. 7 1.1.1. El comando y control ............................................................................... 7 1.1.2. Los instrumentos económicos................................................................... 7 1.1.3. Las iniciativas voluntarias......................................................................... 8 1.2. Las iniciativas voluntarias............................................................................. 8 1.2.1. Iniciativas unilaterales.............................................................................. 8 1.2.2. Iniciativas de gobierno o esquemas voluntarios públicos ......................... 9 1.2.3. Iniciativas voluntarias de terceras partes .................................................. 9 1.2.4. Iniciativas voluntarias conjuntas (acuerdos voluntarios) ........................... 9 1.3. Iniciativas voluntarias a nivel internacional ................................................ 10 1.3.1. Comparación entre los acuerdos voluntarios y el APL ............................ 11 1.3.2. Las ventajas de los acuerdos voluntarios a nivel internacional ............... 14 1.3.3. Conclusiones de la experiencia internacional ..................................... 15 1.4. Características de un APL ........................................................................... 16 1.4.1. Principios que sustentan un Acuerdo de Producción Limpia .................. 17 1.4.2. Objetivos, metas y acciones del APL ...................................................... 18 1.4.3. Contenido de un APL ............................................................................. 20 1.4.3. Consideraciones para abordar un APL.................................................... 22 1.4.4. Estructura de un APL .............................................................................. 22 1.4.5. Las fases y etapas de un APL .................................................................. 24 CAPITULO II: ¿POR QUÉ PARTICIPAR EN UN APL? 2.1 2.2. 2.3. 2.4
Ventajas para el Sector Público ................................................................. 26 Ventajas para el Sector Privado .................................................................. 26 Otras ventajas de un APL ........................................................................... 27 Incentivos .................................................................................................. 28
CAPITULO III: DESARROLLO DE UN APL 3.1. El Modelo de Gestión de un Acuerdo de Producción Limpia ..................... 30 3.2. Aplicando el Modelo a los problemas frecuentes de un APL ...................... 31 3.3. La negociación en un APL.......................................................................... 36 3.4. Aspectos clave de la negociación de un APL............................................. 36 3.5 La Adhesión ............................................................................................... 37 3.6. Etapas de Implementación de un APL ........................................................ 38 3.6.1. Roles de los distintos actores.................................................................. 38 3.6.2. Diagnóstico Inicial por Instalación ......................................................... 42 3.6.3. Seguimiento y Control de un APL........................................................... 42 3.6.4. Evaluación Final de Cumplimiento......................................................... 45 CAPITULO IV: CERTIFICACION Y EVALUACION DE APL 4.1.
Certificación del APL ................................................................................. 47
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4.2.
Evaluación de Impacto ............................................................................... 48
CAPITULO V. COMPONENTES DEL SISTEMA DE LOS ACUERDOS DE PRODUCCIÓN LIMPIA ........................................................................................... 49 CAPITULO VI. DESAFIOS POR ABORDAR EN EL MODELO .................................. 57
INDICE DE ANEXOS
ANEXO Nº 1. POLÍTICA DE FOMENTO A LA PRODUCCIÓN LIMPIA................ 1 ANEXO Nº 2. INSTRUCTIVO DEL PRESIDENTE RESPECTO A LOS APL........ 3 ANEXO Nº 3. MATERIAS COMPROMETIDAS EN LOS APL................................ 6 ANEXO Nº 4. DOCUMENTO DE POLÍTICA: “ACUERDOS DE PRODUCCIÓN LIMPIA Y NUEVOS CRITERIOS DE FISCALIZACION”........................................ 7 ANEXO Nº 5. COMPETENCIAS AMBIENTALES DE INSTITUCIONES DEL ESTADO................................................................................................................ 12 ANEXO Nº 6. RESUMEN DE INSTITUCIONES Y SUS ROLES EN EL APL....... 25 ANEXO Nº 7. INSTRUCTIVO PARA LA CONSIDERACIÓN EN EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL DE LOS ACUERDOS DE PRODUCCIÓN LIMPIA......................................................................................... 44 ANEXO Nº 8. INSTRUMENTOS DE FOMENTO E INTERMEDIACIÓN FINANCIERA......................................................................................................... 47 ANEXO Nº 9. VARIABLES A CONSIDERAR EN UN DIAGNÓSTICO DE ACUERDO DE PRODUCCIÓN LIMPIA................................................................ 51 ANEXO Nº 10. REGISTRO NACIONAL DE AUDITORES DE CUMPLIMIENTO DE ACUERDOS DE PRODUCCION LIMPIA........................................................ 52 ANEXO Nº 11. FORMULARIO Nº1 (SEGUIMIENTO, CONTROL Y EVALUACIÓN)...................................................................................................... 57 ANEXO Nº 12. VOCABULARIO........................................................................... 58
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Introducción Una de las principales líneas de acción de la Política de Producción Limpia del Gobierno es “impulsar la cooperación público-privada para el fomento a la producción limpia”. En esta línea se destacan los Acuerdos de Producción Limpia como una herramienta eficiente y eficaz para su logro. La génesis de los Acuerdos de Producción Limpia (APL) data de julio de 1998 cuando se formalizan en la primera versión del Documento Marco de los APL1 y que se revisa en junio de 2002. A contar de noviembre de 2003 comienzan a regir las Normas Chilenas Oficiales de los APL. El primer acuerdo suscrito fue en abril de 1999 por la industria de la celulosa con tres empresas y seis plantas. Seis años después, en abril de 2005, ya se registraban 22 APL con cerca de 2.000 empresas y 3.000 instalaciones. Esta evolución ha demandado crecientes niveles de desarrollo de la plataforma institucional creada para la implementación de esta herramienta, pero también para la implementación de gran parte de la Política. Es así como el Comité Público-Privado de Producción Limpia, constituido por una Secretaría Ejecutiva de un Programa y conformado por pocos profesionales, llega a convertirse en el Consejo Nacional de Producción Limpia, una institución descentralizada, constituida por una Dirección Ejecutiva y con representaciones territoriales entre las regiones >Tercera y Duodécima. Dado este creciente desarrollo de los APL, que alcanza a diversos sectores y se extiende a lo largo de gran parte del territorio nacional, el objetivo de este documento es constituirse en un manual de consulta para los actores involucrados o interesados en el desarrollo de los Acuerdos de Producción Limpia, bajo una óptica del sector público. Se abordan las etapas de gestación, implementación y certificación; asimismo, se ven los aspectos más relevantes de la operación y de la evaluación de los APL. A través de este manual se pretende entregar información general sobre el instrumento, sus características, requisitos asociados, claves de cada etapa de desarrollo, actores involucrados, roles y los sistemas de gestión y evaluación utilizados para determinar su cumplimiento. Este manual está dividido en seis capítulos abarcando aspectos teóricos y prácticos. El Capítulo I parte describiendo las características de los instrumentos de gestión pública, entre los que se encuentran los APL, la experiencia internacional en la materia y define los APL, sus principios, criterios aplicables y estructura. El Capítulo II explica las ventajas de participar en un APL, desde la perspectiva general y particular de los actores involucrados. El capítulo III describe los aspectos relevantes del desarrollo de un APL y profundiza en la etapa de gestación y de implementación. El Capítulo IV aborda la etapa de certificación y sus efectos, los requisitos de mantención y la evaluación de impactos de un APL. El Capítulo V abarca los 1
Generado por el Comité Público-Privado de Producción Limpia, creado en marzo de 1998.
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componentes del Sistema de los Acuerdos de Producción Limpia. Por último, el Capítulo VI plantea los desafíos para abordar en el Modelo de Gestión de los APL.
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CAPITULO I:
¿QUÉ ES UN ACUERDO DE PRODUCCIÓN LIMPIA?
1.1. Contexto general de un Acuerdo En materia de protección ambiental existen hoy en día diversas herramientas de gestión pública que pueden aplicar los Estados para influir en determinados comportamientos de los actores productivos. Entre ellas pueden distinguirse el comando y control (la regulación tradicional), los instrumentos económicos (directos e indirectos) y las iniciativas voluntarias. Dentro de estas últimas se encuentran los acuerdos voluntarios denominados en Chile, Acuerdos de Producción Limpia. 1.1.1. El comando y control lo ejercen diversas instituciones públicas con competencias otorgadas por la ley, algunas teniendo la atribución para normar, otras para controlar o fiscalizar, existiendo también aquellas que cumplen un doble rol cual es el de normar y fiscalizar. Esta es probablemente una de las herramientas más conocidas, pero, al mismo tiempo, menos deseada por las empresas, y que se basa en la dictación de normas obligatorias, que con frecuencia cuentan con procedimientos rígidos, con mecanismos de monitoreo y control determinados por la fiscalización, y con esquemas de sanción en caso de incumplimiento. Las desventajas del comando y control dicen relación con el alto nivel de recursos requeridos para el control de cumplimiento de las normas, la complejidad del sistema de creación de las normas y el alto nivel de influenciabilidad política asociado a su generación. Asimismo, si bien se trata de una herramienta de carácter transversal y que afecta a todos por igual, sin atención a diferencias territorioriales ni especificidad de cada sector productivo, su generalidad puede afectar la posibilidad real de cumplimiento por parte de sectores con características particulares. 1.1.2. Los instrumentos económicos por su parte, son todos aquellos que inciden en los costos y beneficios de las empresas; afectan por ejemplo la rentabilidad de los procesos, las tecnologías o el precio relativo de un producto y, en consecuencia, las decisiones de la oferta (productores) y la demanda (consumidores). Estos instrumentos ofrecen la oportunidad de complementar la gestión ambiental debido a tres ventajas básicas: a) introducen flexibilidad mediante incentivos basados en precios y costos, b) ofrecen la posibilidad de obtener subsidios para financiar las inversiones y la gestión ambiental a través de fondos específicamente destinados a esa materia, y c) pueden evitar daños ambientales futuros mediante la internalización de costos sociales y decisiones de consumo y producción, motivando también el desarrollo tecnológico.
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Su eficacia, sin embargo, depende de la eficiencia en el funcionamiento de los mercados y a su vez, del grado de desarrollo de su institucionalidad2. Este tipo de herramienta es útil por ejemplo, para abordar problemas de contaminación asociados a un determinado territorio geográfico. Ejemplos de instrumentos económicos son los impuestos, los subsidios o cofinanciamiento público, los mecanismos transables (bonos de emisión o de descontaminación). 1.1.3. Las iniciativas voluntarias han sido usadas en forma creciente en la década de los ’90 en diferentes países, ya sea por los sectores productivos unilateralmente, en conjunto con el gobierno o con otras instituciones representativas de la sociedad, y han pasado a ocupar un lugar importante en la creación de nuevos instrumentos y herramientas que permiten y facilitan la sustentabilidad de las empresas, equilibrando y potenciando aspectos relacionados con el desarrollo productivo y la calidad del medio ambiente. Estas iniciativas están basadas en diversos incentivos, donde probablemente uno de los que más destaca es la reputación ante la comunidad y la autoridad, así como el reconocimiento del mercado. Las iniciativas voluntarias se vinculan a la necesidad de disponer de instrumentos complementarios a la regulación tradicional –herramientas de comando y control- o a los instrumentos de carácter económico, que permitan elevar el compromiso de las empresas con la gestión ambiental, incluso más allá de lo exigido por la normativa, lo que facilita la obtención de ganancias ambientales. Se ha demostrado que un tipo de iniciativa voluntaria, el acuerdo voluntario, puede ser muy eficiente y eficaz para abordar problemas a nivel de un sector productivo específico. El instrumento económico, en tanto, puede ser muy útil para problemas asociados a un territorio particular. Los Acuerdos de Producción Limpia, APL, motivo central de este documento, tiene su base conceptual en las iniciativas voluntarias. 1.2.
Las iniciativas voluntarias
Pueden distinguirse cuatro tipos de iniciativas voluntarias, las que se caracterizan por el origen de la iniciativa: por las empresas, por el sector público, por terceras partes distintas a las anteriores y, finalmente, por iniciativas conjuntas entre las empresas y el sector público. 1.2.1. Iniciativas unilaterales, se caracterizan porque son las mismas empresas las que definen las metas y su cumplimiento. Son ellas las que tienen la 2
La institucionalidad debe ser entendida como un conjunto de herramientas, incentivos, instituciones, políticas y, en definitiva, de capacidades con que cuenta un determinado sistema.
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responsabilidad exclusiva de su administración, son los verdaderos dueños de las iniciativas, siendo responsables por su implementación, monitoreo, verificación y difusión. Pueden ser compromisos a nivel de una empresa individual o a nivel de asociaciones de empresas. Los compromisos ambientales colectivos toman normalmente la forma de códigos de conducta, estatutos o guías para el medio ambiente. 1.2.2. Iniciativas de gobierno o esquemas voluntarios públicos, estas iniciativas se caracterizan porque es la propia autoridad administrativa la que las impulsa, las desarrolla y ejecuta, determinando los objetivos ambientales y productivos que sean apropiados para la industria, proveyendo los incentivos y la estructura necesaria para que las empresas participen. En este ámbito encontramos iniciativas como el Sistema Comunitario de Gestión y Auditoria Ambiental (EMAS), el Sistema de Etiquetado Ecológico (ambos europeos) o programas de transferencia tecnológica como las obligaciones derivadas del Protocolo de Montreal. La implementación de una de estas iniciativas, considera el monitoreo y la evaluación bajo la responsabilidad del propio gobierno. Este esquema considera condiciones de membresía individual, los estándares a ser cumplidos por las empresas, los criterios de monitoreo (bajo responsabilidad del propio gobierno o de cualquier otra instancia de carácter privado reconocida por la autoridad) y la evaluación de resultados, además de incentivos tales como subsidios a la investigación y desarrollo, asistencia técnica o reconocimientos formales (por ej. sello ambiental). 1.2.3. Iniciativas voluntarias de terceras partes, como son las desarrolladas por organismos no gubernamentales o los organismos de normalización de estándares a petición de terceros. Ejemplos de esto se encuentran en las normas facultativas como ISO o sistemas de estándares tales como FSC, Punto Verde, Angel Azul, o el caso chileno aquellas provenientes del Instituto Nacional de Normalización (INN) que no sean de carácter oficial. Se caracterizan porque existe un rol limitado de parte de las empresas y del gobierno en su generación. 1.2.4. Iniciativas voluntarias conjuntas (acuerdos voluntarios), desarrolladas entre el Gobierno y las empresas, encontrándose aquí los denominados acuerdos voluntarios tanto con una empresa o con todas las empresas de un determinado sector productivo, siendo este último caso el que caracteriza a los Acuerdos de Producción Limpia3. Se caracterizan porque generalmente incluyen un proceso de negociación y se comparten las responsabilidades de su administración entre los actores que participan, tales como el monitoreo y control de los acuerdos y su evaluación. Existen dos tipos de reglas de responsabilidad: colectiva o individual. Colectiva significa que la responsabilidad de cumplir las metas es asumida por todas las empresas en su 3
Denominación utilizada en Chile.
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conjunto. Individual significa que aún cuando el acuerdo es colectivo, el monitoreo es individual así como la responsabilidad de su cumplimiento. Las iniciativas voluntarias pueden distinguirse a través de sus políticas de aplicación, esto es, por la manera en que se plantean los objetivos, por la naturaleza de los participantes, por el grado de amenaza de la regulación, por el tipo de incentivos a los participantes, etc. En consecuencia, las iniciativas voluntarias difieren en forma, sustancia y efectos. En Chile se utiliza el concepto de Acuerdo de Producción Limpia, APL, para definir los acuerdos voluntarios o iniciativas voluntarias ejecutadas conjuntamente entre el Gobierno y las empresas a nivel de todo un sector. Algunas definiciones equivalentes para las iniciativas voluntarias conjuntas: “Instrumento de política ambiental que sobre la base de un convenio celebrado entre la industria y la administración pública competente, o sobre la base de una declaración unilateral de la industria, persigue lograr objetivos ambientales concretos”. “Acuerdo de voluntades que apoyará acciones concretas y precisas que conduzcan al mejoramiento de la gestión pública y empresarial y al control y reducción de la contaminación”. Finalmente la definición de APL, de acuerdo a la norma chilena oficial NCh 2796: “convenio celebrado entre un sector empresarial, empresas y los organismos públicos con competencia en las materias del Acuerdo, cuyo objetivo es aplicar producción limpia a través de metas y acciones específicas”. Se caracteriza porque es suscrito por una asociación empresarial representativa del sector y por cada empresa individualmente, así como por cada institución pública competente en las materias comprometidas en el convenio; establece un plazo determinado para cumplir las metas y acciones. 1.3.
Iniciativas voluntarias a nivel internacional
Para abordar el diseño de los Acuerdos de Producción Limpia que se aplican hoy, fue necesario estudiar diversos países, capturar su experiencia e identificar sus aspectos críticos. En la elección de estos países se tomó en consideración la experiencia en acuerdos voluntarios, el nivel de desarrollo y su modelo económico, político y cultural, de tal manera que su análisis estuviera en sintonía con el contexto en el que se desarrollaron dichas experiencias. Los APL tienen su génesis en el modelo holandés, país que posee la mayor experiencia en acuerdos voluntarios, pero se han considerado en este análisis a otros
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países de Europa y América: Alemania, Canadá, Estados Unidos, Colombia, además de Holanda. La tabla de la página siguiente es una comparación entre distintos acuerdos voluntarios: el caso chileno y los países considerados en el análisis. Se describen siete dimensiones o atributos: participantes, órgano rector y estructura, objetivos que compromete, materias que incluye, principios y orientaciones que los rigen, existencia de vínculo jurídico, tipos de incentivo y sanciones, régimen de monitoreo y esquemas de solución de conflictos. Todas ellas dan una visión clara de los aspectos que diferencian y en qué se asemejan. 1.3.1.
Comparación entre los acuerdos voluntarios y el APL
Hay atributos comunes que pueden advertirse del análisis de la experiencia internacional. La conclusión es que los aspectos que distinguen cada dimensión o atributo son los siguientes: • Participantes: autoridad pública competente, organizaciones no gubernamentales, asociaciones de empresas, empresas individuales y, en ocasiones, sindicatos. • Institución Rectora del acuerdo: normalmente el Ministerio del Medio Ambiente. • Estructura: estándar, semi-estandarizado y no estandarizado. • Principios u Orientaciones: aumentar compromiso de las empresas en materia ambiental, cooperación público-privada, gradualidad, prevención de la contaminación, participación, exigencias diferenciadas por tamaño de empresa. • Objetivos: resolver problemas de carácter ambiental en la empresa, aumentar la eficiencia productiva y su desempeño en la gestión ambiental, aumentar la competitividad, comprometer el desarrollo del negocio en un determinado lugar, sustituir el sistema regulatorio tradicional. • Compromete: principios básicos, diagnóstico ambiental, plazos, capacitación, incentivos (reconocimiento, recursos financieros), compromete normas legales y técnicas, soluciones específicas y generales, seguimiento y evaluación, inversiones, impuestos, minimización de la contaminación y recuperación. • Validación: dada por la autoridad competente (Colombia, EE.UU., Alemania), cualquier actor (Canadá), sin embargo, en este último caso tendrán mayor valoración si se mantienen los principios rectores definidos por la autoridad rectora.
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• Vinculación con la normativa obligatoria: el principio general de los acuerdos voluntarios es su complementariedad como instrumento de gestión pública, sin embargo, puede ser vinculante y hasta sustituto de la regulación tradicional. • Incentivos: son de variados tipos, pecuniarios (subsidios, evita pagar impuestos), flexibilidad regulatoria, claridad en criterios de aplicación de la norma, plazos más laxos para cumplimiento de la norma. • Sanciones: en algunos casos se aplican sanciones. La experiencia de Holanda, Alemania y EE.UU., muestra que es necesaria la existencia de medidas coercitivas en un acuerdo de carácter voluntario. • Solución de conflictos: aplicado por discrecionalidad de la autoridad, por grupos de participación público-privada, por arbitraje e incluso recurrible a tribunales de justicia. • Monitoreo y evaluación: es realizada tanto por la autoridad, por empresas, así como por terceros acreditados, mediante sistema de acreditación. • Responsabilidad del compromiso: individual o colectiva.
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Comparación entre los acuerdos voluntarios (a nivel internacional) y el APL
PAISES ESTUDIADOS
CHILE
Estructura y Participantes
Participantes: todo el sector y autoridad competente
Objetivos
- De carácter ambiental y económico
Rector: Posee (CPL)
- Prevención de la contaminación como prioridad
Estructura: estándar
- Aumento de la competitividad
Participantes: todo el sector y empresas individuales, autoridad competente, ONG, trabajadores Rector: Posee Estructura: estándar
- De carácter ambiental y económico
Materias que incluye - Diagnóstico Ambiental - Soluciones - Plazos - Capacitación - Incentivos - Seguimiento y Evaluación formal - Sanciones - Minimización de la contaminación
- Diagnóstico Ambiental - Plazos
- Prevención de la contaminación como prioridad
- Capacitación
Principios y orientaciones - Cooperación PúblicoPrivada - Gradualidad - Responsabilidad del Productor sobre sus residuos - Autocontrol - Complementariedad con normas - Prevención de la contaminación - Uso de mejores tecnologías disponibles - Veracidad de la información - Cooperación Público-Privada - Gradualidad - Prevención de la contaminación
- Incentivos (reconocimiento y recursos financieros)
- Autocontrol
- Comprometer el desarrollo del negocio en un determinado territorio
- Compromete normas legales
- Exigencias diferenciadas por tamaño de empresas
- Mecanismo alternativo a la regulación
- Inversiones
- Aumento de la competitividad
Fuente: Elaboración propia
- Soluciones específicas y generales
- Minimización de la contaminación
- Participación de terceros
Vinculación con normas obligatorias - NO
- SI
Incentivos y Sanciones - Cofinanciamiento - Reconocimiento - Política fiscalizadora distinta - Cercanía a la autoridad - Claridad en criterios de aplicación de normas - Sanciones de carácter moral
- Financiamiento - Reduce el pago de impuestos - Reconocimiento - Flexibilidad regulatoria - Plazos más laxos para cumplimiento de normas - Sanciones pecuniarias y otras establecidas en marco jurídico
Monitoreo y solución de conflictos - Realizado por la autoridad, por las asociaciones (énfasis en rol de asociaciones), por las empresas y por terceros registrados. - Asociación participa en el otorgamiento del certificado de cumplimiento. - En la solución de conflictos participan las Asociaciones Empresariales - Realizado por la autoridad y por terceros acreditados e independientes - Solución de conflictos aplicado generalmente por discrecionalidad de la autoridad - La solución de conflictos incluye arbitraje y recurrir a tribunales de justicia
Si analizamos el caso chileno de los APL y lo comparamos con la experiencia internacional estudiada, evidenciamos que existen muchas similitudes. Los aspectos en los que se diferencian estos acuerdos se concentran en la participación de la asociación empresarial, en el monitoreo y en el mecanismo de solución de conflictos. Además de buscar como objetivo la solución de problemas ambientales, buscan el desarrollo de negocios y ofrecen un mecanismo alternativo a la regulación para la definición de estándares. Los principios que rigen estos acuerdos incluyen la participación de terceros4 y las exigencias diferenciadas por tamaño de empresas. Un aspecto sustantivo es su vinculación explícita con el marco jurídico; los compromisos de estos acuerdos voluntarios son vinculantes, esto es, se establecen obligaciones jurídicas y derechos a partir de los compromisos voluntarios de las empresas. Los incentivos adicionales a los de los APL chilenos, incluyen disminución de impuestos y flexibilidad regulatoria (plazos laxos para el cumplimiento de normas como contrapartida de un esfuerzo superior en materias de interés para la autoridad). Las sanciones pueden ser pecuniarias y otras que establezca el marco jurídico. Finalmente, entre los métodos de solución de conflictos, se incorporan el arbitraje y los tribunales de justicia. 1.3.2.
Las ventajas de los acuerdos voluntarios a nivel internacional
1. Mejora la reputación ambiental ante los stakeholders5 y añade valor en el mercado financiero. 2. Incrementa las ventas debido a la mejor disposición a pagar de los consumidores por productos “verdes” o sanos. 3. Reduce riesgo de multas y de malos entendidos respecto a la implementación de las normas obligatorias; reduce la aplicación de criterios no homogéneos de la autoridad sanitaria y ambiental. 4. Otorga flexibilidad en la aplicación de las regulaciones. Una ventaja general de los acuerdos voluntarios es su flexibilidad y variedad. Pueden existir en una diversidad de sistemas legales, jurisdicciones geográficas, tipos de estructura industrial, problemáticas ambientales, adaptándose fácilmente hasta donde la voluntad de las partes lo permita.
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Distintos a empresas o autoridades de Gobierno. Pueden ser ONG, Universidades, organizaciones de trabajadores, por ejemplo. 5 Puede definirse como la red de empresas, individuos e instituciones que de forma regular o esporádica participan -activa o negativamente- de la vida de una empresa. También se entiende como todos aquellos actores (accionistas, comunidad, instituciones de gobierno, etc.) que influyen o pueden influir en las decisiones de una empresa.
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Cada una de estas variedades posee diversas maneras de formalizarse y tienen efectos distintos en eficacia y en eficiencia para la solución de los problemas ambientales. En Chile, los acuerdos voluntarios o “iniciativas voluntarias conjuntas” han tomado la forma de convenios formales, denominados Acuerdos de Producción Limpia, suscritos por todas las partes involucradas en el problema, tanto del sector público y como del sector privado. Este convenio es gestado e implementado de una forma estandarizada, descrita en una norma chilena oficial (NCh 2797), de carácter no obligatorio para las empresas; sólo se entenderá como exigible6 para aquellas que adhieren voluntariamente a estos acuerdos. Se aprecian asimismo, en Chile, un gran número de ventajas para las empresas que adhieren a este enfoque, que van desde gradualidad en el cumplimiento de metas comprometidas, mejoría efectiva en sus estándares ambientales, cercanía y buenas relaciones con la autoridad, incentivos económicos y financieros, buenas relaciones con los stakeholders, aumento de la eficiencia productiva, hasta una mejoría en su imagen comercial. Para el Gobierno de Chile, los acuerdos voluntarios de producción limpia promueven instancias de diálogo con el sector privado, permitiendo incorporar en los sectores industriales mejores niveles de administración en la gestión productiva y ambiental. Ellos pueden, por ejemplo, fomentar la innovación tecnológica en las empresas, mejorar su eficiencia productiva o por otra parte, bajar el costo público de la fiscalización. A fines de 2005 se alcanzó una experiencia acumulada de 28 Acuerdos de Producción Limpia, entre los que se destacaron los sectores químico (RILES y envases), celulosa, aserraderos, fundiciones, construcción, productores de cerdos, hortofrutícola-exportador, salmonero y ostiones, productores de queso, ladrilleros artesanales y comida rápida. Cabe mencionar que el total de empresas que a esa fecha habían suscrito Acuerdos alcanzaba a una suma superior a las 2 mil empresas, de las que el 79% correspondieron a micro, pequeña y mediana empresa. 1.3.3. Conclusiones de la experiencia internacional A continuación se presentan las principales conclusiones que caracterizan los casos estudiados. 1. Los mecanismos coercitivos promueven el cumplimiento: aquellos acuerdos que cuentan con mecanismos o herramientas coercitivas, promueven de mejor manera 6
Esta exigencia no proviene de la normativa legal sino de iniciativas de carácter facultativo. Debe tenerse presente que la exigencia proviene de un compromiso formal, donde cada parte firma el acuerdo (cada empresa, la asociación que las representa y cada institución pública con competencia en las materias del convenio).
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el cumplimiento. Las sanciones son necesarias para minimizar riesgo de incumplimiento o deserción. 2. La flexibilidad regulatoria no es suficiente como mecanismo de incentivo cuando se aplica a todas las empresas de un sector. Si bien es útil, apunta sólo a un grupo de empresas, normalmente a las que menos cumplen las normas. Es útil como incentivo en acuerdos con sólo una empresa (ejemplo Proyecto XL, EE.UU.) 3. El monitoreo por un tercero independiente goza de mayor credibilidad: los acuerdos voluntarios en países desarrollados utilizan sistemas de monitoreo acreditados, los que son ejecutados por instituciones de carácter independiente. Esto otorga mayor credibilidad a la autoridad, a la comunidad y al mercado. 4. Existen diversas opciones para resolución de conflictos: no existe un método más frecuente en lo que se refiere a solución de conflictos durante la implementación de un acuerdo. 5. La minimización de la contaminación es la orientación más común de los acuerdos: la producción limpia está presente en la mayoría en los acuerdos voluntarios a nivel internacional. 6. Los Acuerdos Voluntarios son útiles como instrumento para la promoción del cumplimiento normativo: la experiencia internacional enseña que los acuerdos voluntarios son útiles como instrumentos que facilitan y promueven el cumplimiento de la normativa ambiental. Esto significa que entre sus metas está el cumplimiento de la normativa. 7. La normativa ambiental es una meta mínima: las metas comprometidas por los acuerdos son por lo general superiores a los estándares fijados por las normas obligatorias. 8. Los acuerdos deben comprometer plazos fijos: un acuerdo como el utilizado en Colombia, que no define plazo de término, debilita y agota el esfuerzo público privado. 9. Los acuerdos voluntarios de carácter vinculante permiten una mayor observancia: los acuerdos celebrados por los países más desarrollados poseen acuerdos vinculantes, ya sea a través de las leyes ambientales (EE.UU. y Alemania) o civiles (Canadá, Holanda).
1.4.
Características de un APL
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Como ya se señaló en la sección anterior, los acuerdos voluntarios de producción limpia se denominan en Chile Acuerdos de Producción Limpia. Su definición oficial está plasmada en la Norma Chilena Nch 2796 y en la Política de Gobierno respecto de esta materia (ver anexo Nº1) . Asimismo existen otras definiciones más programáticas como la contenida en el Documento Marco de los Acuerdos de Producción Limpia (aprobado por el Consejo Nacional de Producción Limpia en junio de 2002) y que señala que es “un convenio que suscribe la asociación empresarial representativa del sector, cada empresa a través de su representante legal –sea o no partícipe en la asociación-, cada una de las autoridades públicas competentes en las materias o las áreas incluidas en el acuerdo, las instituciones de fomento productivo que dispongan de instrumentos públicos de apoyo al cumplimiento de las metas comprometidas, el Consejo Nacional de Producción Limpia y, como ha ocurrido en ciertos casos, el Banco del Estado. 1.4.1.
Principios que sustentan un Acuerdo de Producción Limpia
Los principios rectores de un APL se encuentran establecidos en la norma Nch 2797, norma en la que se sustentan las reglas básicas para los actores que concurren en un Acuerdo. Los principios y sus alcances son los que se señalan a continuación: 1)
Cooperación público-privada. Se entiende como una forma de ejercicio de la administración pública y privada basada en la coordinación, el diálogo y la acción conjunta de los actores involucrados en la implementación de la Política de PL y que al mismo tiempo tiendan a su perfeccionamiento.
2)
Voluntariedad. Constituye la base del sistema de los APL, toda vez que reafirma el carácter voluntario de la suscripción de un Acuerdo por parte de la empresa. Sin embargo, una vez suscrito el Acuerdo, la empresa se responsabiliza del cumplimiento de las metas comprometidas relativas a materias ambientales, productivas y de higiene y seguridad laboral, contenidas en el Acuerdo y que le sean aplicables, así como del seguimiento y control en el cumplimiento de tales metas.
3)
Gradualidad. Apunta hacia el desarrollo a través del tiempo de procesos de adaptación de la empresa a las nuevas exigencias regulatorias y/o de mercado, presentes o futuras, que permitan mejoras continuas e incrementales.
4)
Autocontrol. Es el conjunto de actividades desarrolladas independientemente por una unidad productiva que le permite medir, evaluar y corregir oportunamente el nivel de cumplimiento de las metas y acciones comprometidas en el APL.
5)
Complementariedad con las disposiciones obligatorias consideradas en el APL. Los Acuerdos en esta materia buscan que en el cumplimiento de la reglamentación se incorpore la estrategia de PL, en el sentido de facilitar el 17
cumplimiento de la norma, favoreciendo la prevención por sobre el control final. Asimismo, dichos instrumentos deben abordar materias no reglamentadas y/o superar gradualmente los estándares ambientales y productivos establecidos en la reglamentación vigente por parte de las empresas. 6)
Prevención de la contaminación. Este principio se basa en el uso de procesos, prácticas, materiales o productos que eviten, reduzcan o controlen la contaminación desde su origen, e incluye acciones vinculadas a la sustitución de materiales, uso eficiente de los recursos, cambios en el proceso, reutilización, reciclado y recuperación de residuos, tratamiento y disposición final adecuada.
7)
Responsabilidad del productor sobre sus residuos o emisiones. El objetivo de este principio es el de reafirmar que el generador tiene la responsabilidad de controlar adecuadamente los residuos o emisiones derivados de su actividad.
8)
Utilización de las mejores tecnologías disponibles. Busca identificar y estudiar la aplicación de las tecnologías más adecuadas, en términos de eficiencia, eficacia y factibilidad económica, de modo que haya equilibrio entre los objetivos ambientales y los requisitos de productividad, competitividad y demás exigencias en materias de PL.
9)
Veracidad de la información. Busca asegurar que la información generada y dada a conocer por las empresas y la asociación empresarial, durante el desarrollo del APL, dé cuenta a cabalidad de la real situación en las materias de PL. Sin perjuicio de lo anterior, las partes pueden establecer mecanismos para mantener en reserva los antecedentes técnicos, financieros y de otro tipo que se hubieren acordado sustraer del conocimiento público.
10) Mantención de las facultades y competencias de los órganos del Estado. Bajo este
principio se debe entender que los órganos del Estado con competencia en las materias del Acuerdo, mantienen todas las facultades definidas en su normativa legal. En consideración a lo anterior, los compromisos que deben cumplir quienes suscriban un APL están circunscritos a aquellos que se hayan declarado explícitamente en el Acuerdo. 11) Cumplimiento de los compromisos de las partes. Todas las partes firmantes y
suscriptoras del Acuerdo deben cumplir los compromisos adquiridos y someterse a las instancias que aquél establezca. 1.4.2.
Objetivos, metas y acciones del APL
Los objetivos, metas y acciones deben considerar la evaluación inicial del sector, denominada diagnóstico sectorial, que determine los temas más sensibles ambiental y sanitariamente, asimismo, de éste deriva la propuesta inicial del APL –que propone 18
metas y acciones–, cuya responsabilidad es primeramente del o los representantes de las empresas (una asociación empresarial, por ejemplo), como que se describe en el capítulo siguiente. 1.4.2.1.
Objetivos generales del APL
El objetivo general de los APL es servir como un instrumento de gestión que permite mejorar las condiciones productivas, ambientales, de higiene y seguridad laboral, de eficiencia energética, de eficiencia en el uso del agua, y otras materias abordadas por el Acuerdo, de las empresas de un determinado sector productivo que lo suscriben, buscando generar sinergia y economías de escala en el logro de los objetivos acordados. De igual forma, busca aumentar la eficiencia productiva y mejorar la competitividad. En especial, los APL buscan establecer una jerarquización de las prioridades en la gestión productiva y ambiental, que contempla en primer lugar prevenir la contaminación, en segundo lugar minimizarla–es conocido para este caso, el uso de las 3 R7–, en tercer lugar su tratamiento apropiado y en cuarto lugar su adecuada disposición final. Los APL buscan también apoyar a las empresas en el cumplimiento de la reglamentación ambiental y sanitaria, en el sentido de facilitar el cumplimiento de las disposiciones obligatorias, favoreciendo la prevención por sobre el control final. Asimismo, abordar aspectos no reglamentados y/o superar las especificaciones contenidas en las reglamentaciones. 1.4.2.2.
Objetivos específicos del APL
Los objetivos específicos de los APL pueden incluir, entre otros:
7
i)
el mejoramiento de la calidad ambiental;
ii)
la reducción de riesgos ambientales;
iii)
la prevención y reducción de la contaminación; -
el uso racional de los recursos: materias primas, agua, energía, recursos humanos y tecnológicos;
-
la selección de materias primas e insumos de menor impacto ambiental (en su uso, vida útil, etc.);
-
la modificación del proceso productivo e incorporación de nuevas tecnologías;
Corresponden a reciclaje, recuperación y reutilización
19
-
el cambio de las prácticas de operación, mejorando la percepción y actitud de los operarios;
iv)
el uso eficiente del agua;
v)
el uso eficiente de la energía;
vi)
la valorización de los residuos a través de su segregación, reutilización, reciclaje y recuperación;
vii)
el mejoramiento de las condiciones de higiene y seguridad laboral;
viii)
la capacitación del personal en materias de PL;
ix)
la recopilación de información para preparar, por ejemplo, inventario de emisiones;
x)
la realización de un diagnóstico de las áreas de riesgo ambiental;
xi)
el establecimiento de las prioridades en la evaluación de los riesgos ambientales;
xii)
la orientación en la búsqueda de mejores procesos u opciones tecnológicas por sector empresarial;
xiii)
la generación de vías de comunicación expedita que den a conocer la reglamentación ambiental y sanitaria asociada al sector empresarial suscriptor del APL; y
xiv)
otros que acuerden las partes en el marco de la PL e intereses relacionados.
1.4.3. 1.4.3.1.
Contenido de un APL Contenidos mínimos detallados
Los APL que se suscriban deben contener a lo menos los siguientes puntos claramente detallados: a) un preámbulo en el que se expresen las motivaciones e intereses que inspiran a las
partes a la suscripción del Acuerdo, para efectos de facilitar la etapa de implementación; b) individualización de las partes directas del Acuerdo, con indicación expresa del (de
los) organismo(s) del sector público que concurre(n), la (las) asociación(es) empresarial(es) y la (las) empresa(s) que lo suscriben; c) fundamentos y antecedentes que se tuvieron en consideración al celebrar el
respectivo Acuerdo, incluyendo aquellas regulaciones vigentes;
20
d) fecha de inicio y término del Acuerdo; e) identificación clara del (de los) objetivo(s) específico(s) que se persigue(n) al
suscribir el Acuerdo, identificando el (los) ámbito(s) que se intenta(n) abordar; f) identificación
de las metas medibles y acciones verificables a cumplir, estableciendo el calendario de cumplimiento de las mismas;
g) instrumentos de fomento y financieros disponibles para apoyar el cumplimiento del
Acuerdo; h) establecimiento del sistema de seguimiento, control y evaluación de cumplimiento
de las metas y acciones contempladas en el Acuerdo y del sistema de información asociado, según lo establecido en NCh2807; i)
conformación de un Comité Coordinador del Acuerdo, encargado de dirimir las controversias que se produjeren en la interpretación y aplicación del Acuerdo, el cual además tendrá competencia para establecer las medidas aplicables en los casos de incumplimiento, en los términos señalados en el punto 5.8 de dicha norma;
j)
identificación de las medidas asociadas al incumplimiento del Acuerdo; e
k) identificación de los incentivos específicos a otorgar, en el caso que se establezcan.
1.4.3.2.
Materias que incluye
Los APL incluyen diversos temas, en a lo menos tres ámbitos: competitividad de la empresa, gestión ambiental y seguridad e higiene laboral. Entre los temas específicos que se comprometen se pueden mencionar los siguientes:
Reducción de emisiones. Calidad ambiental. Minimización, recuperación o reciclaje de residuos. Reducción o eliminación de determinadas sustancias o materiales. Minimización del uso de agua Eficiencia Energética Higiene laboral y reducción de riesgo. Recopilación de información (para confeccionar inventarios de emisiones, etc.). Abatimiento y disposición final, como última opción de solución.
Un detalle de las materias comprometidas en los primeros 28 APL suscritos, pueden observarse en el anexo Nº3.
21
1.4.3.3. Consideraciones para abordar un APL Hay aspectos que deben ser considerados para el desarrollo de Acuerdos de Producción Limpia, muchos de los cuales se aplican desde 1998 y se describen a continuación: a) Formarán parte por el sector público los organismos reguladores, fiscalizadores y de fomento. Al menos participará el Ministerio de Economía a través del Consejo Nacional de Producción Limpia. Por parte del sector privado estará la asociación y se invitará a cada una de las empresas del sector, estén o no asociadas. b) Los Acuerdos tendrán una fecha de inicio y término claro, y se establecerá un mecanismo de seguimiento y evaluación periódica de cumplimiento. c) Si bien el objetivo de un Acuerdo es lograr metas superiores a los estándares exigidos por la legislación, las materias sujetas al Acuerdo serán tanto las no normadas, como las normadas y normadas no vigentes (en período de gradualidad para su entrada en vigencia). d) El Gobierno dispondrá de instrumentos de fomento y financieros, si así las partes lo estimaren necesario y fuera posible de acuerdo a los parámetros de elegibilidad de los instrumentos de fomento y a la dotación de recursos. e) Las Instituciones de fiscalización desarrollarán una política de fiscalización hacia todo el sector involucrado en el acuerdo. f) La Asociación Industrial involucrada se comprometerá a velar que sus asociados cumplan con el acuerdo. g) Para la selección del sector industrial parte del Acuerdo, se considerará preferentemente:
la existencia de una Asociación Gremial representativa, motivada y con capacidad de convocatoria; la cantidad de empresas involucradas; y que la contribución al problema que se pretende resolver por parte de las empresas involucradas en el Acuerdo sea significativa;
1.4.3.4. Estructura de un APL 1.
Considerandos: marco de política pública en el que se desarrollará el convenio.
2.
Objeto: se refiere a los temas generales que abordará el acuerdo.
3.
Marco normativo atingente: listado de normas que están relacionadas con las materias a comprometer. 22
4.
Definiciones: clarifica todos los conceptos vertidos en el documento.
5.
Metas: incluye los temas en detalle, los plazos y las acciones comprometidas o acciones posibles de implementar.
6.
Sistema de Seguimiento y Control: describe en términos generales el rol de cada una de las partes del acuerdo y las funciones de cada institución.
7.
Sanciones: explicita las sanciones de carácter voluntario a las que se atendrán los suscriptores en caso de incumplimiento.
8.
Financiamiento: explicita el listado de instrumentos públicos disponibles para las empresa suscriptoras.
9.
Difusión y promoción: establece roles y describe en términos muy generales el modo de operación.
10.
Solución de conflictos y revisión del acuerdo: establece mecanismo de solución de controversias a través de Comité Coordinador).
11.
Criterios de fiscalización aplicable a las empresas en APL: explicita los criterios especiales que se aplican por parte de las instituciones fiscalizadoras a las empresas suscriptoras. Estos criterios están inscritos en el documento de política “Acuerdos de Producción Limpia y Nuevos Criterios de Fiscalización” (de 9 de septiembre de 2003. Ver en anexo N°4).
Los APL comprometen principalmente soluciones concretas en plazos determinados y generalmente cortos. Para hacer ello viable, el Estado concurre a este esquema con todas las instituciones públicas con competencia en la materia a concordar, las que corresponden a los órganos reguladores (quienes construyen las reglas), instituciones fiscalizadoras (quienes controlan el cumplimiento de las reglas: ver ejemplos en anexo N°5) e instituciones del fomento productivo. La contraparte privada está constituida por una asociación empresarial con representatividad y legitimidad en el sector productivo, y las empresas, asumiendo cada una de manera individual los compromisos establecidos con la autoridad. La asociación es quién vela por todas las empresas suscriptoras, socias o no, tanto en el proceso de negociación como en la etapa de implementación. Importante es destacar que la Asociación asume responsabilidad de monitoreo y difusión con las empresas no socias que suscriben el Acuerdo. En síntesis, un acuerdo compromete metas medibles, instrumental de fomento, sistema de seguimiento, instancia de solución de conflictos, sanciones.
23
1.4.3.5. Las fases y etapas de un APL Existen tres grandes fases asociadas al desarrollo de un APL: la Gestación, la Implementación y la Certificación.
GESTACION Evaluación del APL
Diagnóstico del Sector y propuesta de APL
Inicio
NEGOCIACION
Términ
IMPLEMENTACION (Auditorías internas o externas)
IMPLEMENTACION
Acto de Suscripciójn Proceso de Adhesión del APL
Duración 3 años
Evaluación final de cumplimiento vía auditorías externas
Certificado de cumplimiento (sólo metas al 100%)
CERTIFICACIÓN
Durante la etapa de evaluación del APL, el Consejo Nacional de Producción Limpia, o quién éste designe formalmente (a nivel regional puede ser un Comité Regional) se pronuncia sobre la pertinencia y oportunidad de un posible APL. La etapa de diagnóstico es clave. Un diagnóstico del sector bien realizado permite partir la negociación con una visión objetiva de su estado a nivel de la contaminación y sus causas. De este diagnóstico se derivan las propuestas concretas que se propondrán en el documento de APL y que finalmente se llevarán a la mesa de negociación. La negociación parte con la formalización del equipo negociador, tanto desde la parte privada como de la parte pública. Esa formalización se realiza a través de una carta del presidente de la asociación y de los jefes de cada institución pública participante. Esta formalización es determinante pues legitima a las partes que asumirán la responsabilidad de llegar a acuerdos. Se recomienda establecer un plazo para la adhesión cuando el número de empresas que suscribirán el APL es elevado o bien, cuando el alcance territorial es extenso y por lo tanto, dificulta concertar a todos los participantes en un mismo lugar y en la misma fecha y hora.
24
Algunas consideraciones adicionales: a) La fase de gestación de un APL comienza con la evaluación del la solicitud de un acuerdo por parte del sector productivo. Esta solicitud debe ser formal y dirigida al Consejo Nacional de Producción Limpia o a quién éste determine, (situación de los Comités Regionales de Producción Limpia). b) Las definiciones de objeto, alcance, roles (ver anexo N°6), modo de operación y demás características de los APL están descritas con claridad en la Nch2797 of2003, donde se establece con claridad las reglas del juego, no obstante, será el Comité Coordinador del APL quién podrá precisar otros roles, de ser necesario. c) El inicio de la negociación debiese realizarse cuando se cuente por parte del sector privado con un diagnóstico acabado de la situación ambiental, en relación a las materias que le interesa incluir en un acuerdo. La experiencia indica que es aconsejable al momento de proponer esas materias, que sean testeadas con el sector público, con el objeto de acelerar el proceso negociador y favorecer la búsqueda de acuerdos. Esto último supone contar con una buena disposición inicial por parte de las instituciones públicas, con el objeto de lograr la retroalimentación inicial. d) El comienzo y el fin de la negociación deben ser formales, levantando actas, idealmente en cada sesión. e) Existe un lapso variable entre el término de la negociación, esto es, una vez que se llega a acuerdo entre las partes, y la suscripción. Dicho lapso podría utilizarse para aclarar conceptos y alcances con las empresas del sector Y seguir motivando su suscripción. f) La etapa de adhesión puede comenzar con la suscripción formal por parte las autoridades públicas, la asociación y un grupo representativo empresarios, sin embargo, el proceso completo puede prolongarse por tiempo determinado (por medio de un formulario oficial), con el objeto facilitar la adhesión a un número importante de empresas.
de de un de
25
CAPITULO II: ¿POR QUÉ PARTICIPAR EN UN APL? Existen distintas razones que motivan la participación en un APL tanto para las instituciones públicas como para las empresas, algunas de las cuales se describen a continuación. 2.1
Ventajas para el Sector Público
(1) Eficacia en la utilización del instrumental de fomento. (2) Eficiente utilización de los recursos públicos: minimiza los costos de las instituciones fiscalizadoras y asegura soluciones en plazos cortos. (3) Minimiza la presión sobre la autoridad reguladora. (4) Acrecienta el cumplimiento de la normativa legal, facilitando la acción fiscalizadora. (5) Transparenta y facilita las resoluciones de la autoridad fiscalizadora. (6) Reglas claras para acercamiento de las empresas hacia la autoridad. (7) Comparte responsabilidad con las empresas, creando mayor compromiso y minimizando riesgos de incumplimiento. (8) Prioriza la prevención de la contaminación y el autocontrol.
2.2. Ventajas para el Sector Privado (1) Cercanía con la autoridad. (2) Claridad en las reglas del juego. (3) Minimiza presión regulatoria. (4) Mejora la imagen ante la comunidad y ante el mercado. (5) Aúna esfuerzos entre todas las empresas del sector (socios y no socios). (6) La asociatividad promueve economías de escala. (7) Fortalece a las Asociaciones Empresariales. (8) Principio de gradualidad facilita los cambios. (9) A las empresas se les considera su opinión y los costos en que deban incurrir. (10) Equidad en la evaluación de la autoridad. Otras de las razones es que el APL facilita la colaboración público-privada. Es un esquema de compromisos transparente, que cuenta con un mecanismo de seguimiento y control en el que participan diversos actores, las propias empresas, la
26
asociación que las representa, las instituciones fiscalizadoras, el Consejo Nacional de Producción Limpia y auditores externos registrados; genera sinergias y permite un alto nivel de eficacia al abordarse problemas de todo un sector, aplicando criterios particulares. 2.3.
Otras ventajas de un APL
Las siguientes son las ventajas que se han evidenciado en la experiencia de los primeros seis años de los APL. 1.
Promueve esfuerzos de inversión en las empresas: evidenciados a través de inversiones en tecnología y gestión productiva, el creciente interés de los sectores por sumarse a este trabajo y, en aquellos sectores que han participado en APL, de seguir incorporando mejoras.
2.
Los Acuerdos de Producción Limpia facilitan el cumplimiento de la norma cuando se incluye materia normada: los acuerdos han incorporado un alto porcentaje de acciones insertas en el marco regulatorio.
3.
Permite incluir materia normada y no-normada en los APL: facilita el esfuerzo global de la empresa y permite abordar los problemas de manera integral.
4.
El abordaje sectorial de los APL ha promovido el desarrollo de economías de escala y la externalización de servicios: lo demuestra la aparición de nuevos negocios como el reciclaje, en el sector construcción de edificación.
5.
Ha permitido introducir la prevención como prioridad en las prácticas productivas: el proceso de implementación de los acuerdos, ha logrado que el sector industrial evolucione de un rol correctivo sobre sus temas ambientales a un rol preventivo, inserto en los principios básicos del APL y en numerosas metas y acciones comprometidas y cumplidas.
6.
Potencia a las asociaciones empresariales que participan en los APL: como consecuencia de los APL, las Asociaciones Gremiales han tomado un rol activo en la promoción y ejecución de las acciones comprometidas en los APL, facilitando la labor del Fiscalizador. La Asociación Empresarial es la encargada de recopilar, procesar y distribuir la información de las empresas, para lo cual debe estar en permanente contacto con ellas y conocer en profundidad la situación de cada una.
7.
El APL potencia la legitimidad de la asociación ante todo el sector productivo (socios y no socios) y al mismo tiempo le demanda perfeccionar su organización interna.
8.
Los APL promueven la innovación tecnológica: Como resultado de la flexibilidad de los APL, las empresas han realizado esfuerzos para mejorar su gestión en las diversas etapas de su proceso productivo, a fin de cumplir con las metas comprometidas en el acuerdo al que adhieren. Asimismo, el formar parte 27
de un APL ha representado un incentivo para buscar nuevas soluciones tecnológicas que entreguen tanto beneficios económicos como ambientales, es decir, que contribuyan con la producción limpia. 9.
Promueve sinergias entre la autoridad de fomento y la autoridad fiscalizadora: el instrumental de fomento ha apoyado la solución de problemas de contaminación, y con ello el cumplimiento de los objetivos de la autoridad fiscalizadora.
10.
Viabiliza una relación horizontal entre las empresas y la autoridad fiscalizadora: facilita la comunicación, el entendimiento y con ello la solución de conflictos. Promueven una cooperación público-privada concreta.
2.4
Incentivos
Sin duda los incentivos son determinantes para motivar a las empresas a participar en un APL. El primer incentivo son los beneficios económicos de aplicar producción limpia (ver tablas, página siguiente). Pero también existen otros incentivos de diversa naturaleza, comprometidos en un APL: acceso priorizado a instrumental de cofinanciamiento, agilización y simplificación de trámites, nuevos criterios de fiscalización y reconocimiento formal. Las empresas que hayan suscrito APL pueden acceder a uno o más de los incentivos que se señalan a continuación en la forma que se determine en el texto de los respectivos Acuerdos: a) facilidad de acceso y prioridad a instrumentos de fomento y financieros; b) agilización de procedimientos y trámites administrativos asociados a autorizaciones
en materias de salud ocupacional, seguridad y medio ambiente y otras materias tratadas en el Acuerdo; c) generación de instancias de diálogo y cooperación formales entre las empresas
suscritas, la asociación empresarial y los organismos fiscalizadores y/o reguladores en las materias del APL, bajo la coordinación del CPL; d) institución de premios o distinciones al desempeño en el APL; e) obtención de certificados de cumplimiento del Acuerdo, validados por las
autoridades fiscalizadoras; f) los APL podrán formar parte de los contenidos de las declaraciones o estudios de
impacto ambiental de aquellos proyectos o actividades que se deban someter al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), en cuyo caso el pronunciamiento y el procedimiento de evaluación se deberá realizar de la forma 28
más expedita posible y bajo los mismos criterios, siempre y cuando se trate de materias compatibles con el proyecto a evaluar en el SEIA; g) otros incentivos que acuerden las partes.
Desde 2001 se han desarrollado una serie de instrumentos de incentivo. A través de la CORFO, por ejemplo, existen instrumentos de cofinanciamiento público para asistencias técnicas y proyectos de innovación (ver anexo N°8). En el plano regulatorio, los criterios de fiscalización para las empresas participantes de los APL son distintos, considerados especialmente para promover el cumplimiento de las metas comprometidas (ver anexo N°4). En el plano de la agilización de trámites se establece un vínculo formal entre las iniciativas comprometidas en un acuerdo y los proyectos, asociados a éste, que requieran presentarse al SEIA (ver anexo N°7). El reconocimiento explícito por medio del certificado APL. Potenciales beneficios. a) b) c) d) e) f) g) h) i) j) k) l) m) n) o) p)
q)
Ahorro de materias primas. Ahorro de energía (electricidad, combustible, etc.). Ahorro en el consumo de agua. Reducción de pérdidas de materiales Reducción de fallas en equipos Reducción de accidentes Operación estable Mejor gestión de procesos Retorno adicional, debido a la recuperación y venta de subproductos. Disminución del costo de tratamiento y/o disposición final de los residuos. Disminución de los costos de operación de la planta de tratamiento. Disminución en costos legales asociados a problemas ambientales y de seguridad (multas, indemnizaciones). Disminución de costos por seguros y de contribuciones a las Mutuales de Seguridad Mejor imagen ambiental. Mayor accesibilidad a los mercados con sensibilidad ambiental (o menor probabilidad de perder un mercado por problemas ambientales). Reducción de riesgos. Minimización de la taza de falla y rechazo de los productos
Potenciales Costos. a) b) c) d) e) f) g) h) i) j)
Costos por inversión en nuevos equipos. Costos asociados a los estudios de auditoría y otros. Costos de inversión por modificación o reparación de equipos. Costos asociadas a modificaciones en los procesos productivos. Costos por materias primas más caras Costos por mantención de equipos. Costos asociados a la elaboración de la auditoría. Aumento del consumo de agua y/o energía asociado a las nuevas tecnologías. 29 Disminución en la producción. Costos de nuevos programas de entrenamiento.
CAPITULO III: DESARROLLO DE UN APL En el proceso de desarrollo de un APL se distinguen tres fases, la gestación, la implementación y la certificación, sin embargo, en el presente capítulo se profundizará en los dos primeros, dejando la certificación para el capítulo IV. 3.1.
El Modelo de Gestión de un Acuerdo de Producción Limpia
El diseño del Modelo de Gestión que se aborda en este capítulo busca describir la mecánica necesaria para desarrollar un APL y la plataforma que se requiere para soportar su plena ejecución. Este modelo considera dos aspectos básicos, eficiencia en la utilización de los recursos para su ejecución, y efectividad en el logro. Se aplica la teoría de sistemas y el método analítico, con el objeto de simplificar las complejidades inherentes a un acuerdo voluntario, destacando aquellas dimensiones útiles para la gestión. Así, se identifican los subsistemas de un acuerdo, a partir de las experiencias internacionales y de estudios de caso que se han constatado durante los primeros cinco años. El Sistema de los Acuerdos de Producción Limpia puede describirse a partir de sus componentes (subsistemas) y de la relación que existe entre cada uno de ellos (Ver Capítulo V). Una vez identificados los componentes del Sistema, puede concebirse el modelo de gestión que se utilizará en el desarrollo de los Acuerdos. Este modelo está basado en tres niveles: 1. Primer Nivel: principales)
denominaremos
“Plataforma
de
Acción”
(acciones
2. Segundo Nivel: denominaremos “Pilares de Apoyo” o capacidades (acciones de sustentación o de apoyo) 3. Tercer Nivel: denominaremos “Base de Sustentación” (herramientas o instrumentos de motivación para el APL) La plataforma de acción: debe incluir todas aquellas acciones fundamentales para la concreción de un APL. En términos generales debe incluir al menos la etapa de Gestación y la de Implementación. Pilares de Apoyo: deben entenderse como aquellas acciones necesarias para que todo el Sistema de Desarrollo de APL opere y cada subsistema cumpla su función. Esto corresponde a la Plataforma de Capacidades, que son las acciones necesarias que sustentan la Plataforma de Acción, es decir, información, comunicación, institucionalidad, políticas, organización territorial y oferta de bienes y servicios en
30
tecnologías limpias, y deben estar presentes, al menos, en las etapas de Gestación e Implementación. Base de Sustentación: corresponde a aquellos elementos motivadores de un desarrollo de APL, tanto para el sector privado como para el sector público. De acuerdo a lo visto en el capítulo anterior existe una serie de incentivos aplicables en un APL e instrumentos sancionatorios que mueven a las empresas a suscribir un APL; estos pueden resumirse en los Subsistemas de Incentivo y de Sanciones. Su existencia y una correcta operacionalización constituyen la base de sustentación o motivadores para la suscripción de un APL, que acompaña todo el proceso de desarrollo, incluida la fase de Certificación. Diagrama del Modelo de Gestión de APL, denominado “Modelo Plataforma”.
GESTACION
IMPLEMENTACION CERTIFICACION
CAPACIDADES
CAPACIDADES
CAPACIDADES
Comunicación
Comunicación
Comunicación
Información
Información
Información
Org. Institucional
Org. Institucional
Org. Org. Institucional
Políticas
Políticas
Políticas
Org. Territorial
Org. Territorial
Org. Org. Territorial
B ienes y S ervicios en T.L.
Bienes y Servicios en T.L.
B ienes y S ervicios en T.L .
I N C E N T I V O S SANCIONES
Lo anterior permite advertir que cada fase (gestación, implementación y certificación) depende de una serie de capacidades, y para que opere correctamente, deben estar instaladas a nivel regional y a nivel nacional. 3.2.
Aplicando el Modelo a los problemas frecuentes de un APL
Como se describió, el Sistema de los APL considera una serie de componentes, asociados a determinadas capacidades de gestión.
31
A continuación se muestra una tabla con los problemas más frecuentes, la solución propuesta para abordarlos y el subsistema o componente del Modelo que permite abordarlo. Problema posible
Solución
Ineficacia e ineficiencia • Desarrollo de procedimientos en solución de mínimos para solución de conflictos controversias en etapa de implementación. Desarrollo de mecanismos eficaces para aplicación de sanciones.
Subsistema Solución de Conflicto(Comité coordinador de APL)
Marco Jurídico de • Fortalecimiento de mecanismo de los APL sanciones. Vinculación explícita con la Mediación y ley: Ley de APL. Arbitraje • Propuesta de Mediación y Arbitraje como parte del Sistema de Solución de Controversias. Uso indebido del APL • Claridad en alcance del APL: norma Norma de APL y para atenuar sanciones que define alcance. Desarrollo de Plataforma de de temas no cultura de APL en fiscalizadores capacidades vinculados con el (Institucional) (formación de capacidades). Acuerdo Estructura y • Incorporación de principio de Alcance autonomía pública en APL. (Propuesta de APL) Débil control de • Desarrollo de Política de la autoridad Política de polizontes fiscalizadora respecto a empresas no Fiscalización de suscriptoras: plena aplicación de la APL Política de Fiscalización para los APL.
Elevado tiempo de negociación de APL
• Rol de denuncia desde empresas suscriptoras y por parte de la Asociación. • Separación del proceso de diagnóstico inicial del sector productivo y primer borrador, del proceso de negociación. Presentación de propuesta inicial de APL por parte de la Asociación Empresarial. • Desarrollo de capacidades públicas en proceso de negociación: responsables de APL y formación de capacidades al
Plataforma de Capacidades Propuesta de APL
Plataforma de Capacidades (institucional / Política)
32
interior de los Servicios Públicos participantes. • Reglas claras de negociación. Éxito depende en gran • Elegir sectores productivos que medida de la cuenten con una organización estable Asociación Empresarial y legitimada, o bien contar con contrapartes válidas para el sector. Involucramiento • Contar con diagnósticos sectoriales parcial de materias de que den cuenta de las materias PL asociadas a PL. • Contar con un listado de profesionales o empresas que den cuenta de sus competencias en producción limpia, con el objeto de que estén disponibles las soluciones en las diversas áreas de PL. Dificultades para • Ampliación de plazo de suscripción formalizar del APL, más allá de acto público de suscripción y firma. Suscripción anticipada vía nuevos adherentes formato común y oficializado. Diferencias entre APLs • Selección del sector por medio de criterios claros y prioridades definidas. • Informe de estado del arte del sector, en relación al nivel de desarrollo de producción limpia. Objeto y alcance de un • Estándares de referencia y APL es confuso dimensiones explícitas a comprometer; incorporación de un mayor número de metas con indicadores cuantitativos; definición explícita de roles, responsabilidades, temas y conceptos: normas facultativas que especifican un APL, que identifican roles en proceso de implementación, evaluación y control, y que definen con claridad los conceptos. Esto se puede traducir en la plena aplicación de un Sistema de Evaluación de Conformidad de APL,
Negociación
Selección del Sector
Diagnóstico Sectorial Registro de Consultores en PL
Suscripción
Selección del Sector Diagnóstico Sectorial (Propuesta de APL) Estructura y Alcance (Propuesta de APL)
33
Sistema de Monitoreo y Control Débil
vía NchO. –INN-. • Distinguir entre sistema de monitoreo y sistema de control como herramientas que buscan objetivos complementarios pero que requieren distintas acciones. • El sistema de monitoreo es abordado con un esquema que distribuye equitativamente los esfuerzos tanto de actores públicos como actores privados comprometidos en el acuerdo, y utiliza procedimientos que racionalizan el uso de la información. En este caso se requiere aplicar la Norma Cch2807 para un adecuado monitoreo (roles y su alcance), la evaluación y los mecanismos de control (identifica quienes y cómo se toman las decisiones).
Incentivos poco accesibles
Monitoreo y Control
Solución de Conflictos
• El sistema de control está asociado a las definiciones del Comité Coordinador del APL y, de ser necesario, un mecanismo de “solución de controversias” en casos de difícil solución. • Desarrollo de instrumentos focalizados Instrumental a la PL y priorizados a las empresas Financiero y de suscriptoras de APL: fondos de apoyo a Fomento la asistencia técnica, de apoyo a la preinversión e instrumentos financieros “blandos” (créditos y causiones). • Vinculación de los APL con la Simplificación de agilización de trámites: en el Sistema de Trámites (APLEvaluación de Impacto Ambiental. SEIA) • Desarrollo de sistema de reconocimiento, orientado Reconocimiento principalmente a la certificación de (Certificación, empresas que cumplen los APL y a premiosy premios. distinción) • Información sobre incentivos fácilmente Plataforma de accesible a empresas y asociaciones capacidades empresariales. (Comunic. e 34
Instrumental de fomento con débil aplicación a APL
Elevados recursos en captura y análisis de información durante aplicación de APL
• Desarrollo de procedimientos internos de coordinación con CORFO para eficiencia en aprobación de fondos de co-financiamiento. Capacitación de agentes operadores CORFO.
• Plataforma Regional de coordinación para etapa de implementación: Comités Regionales de Producción Limpia. • Distribución de responsabilidades entre Plataforma de la empresa, la Asociación, la autoridad Capacidades (Políticas) fiscalizadora y el Consejo de PL.
• Disponer de recursos públicos para apoyar a las empresas que se esfuerzan por evaluarse. • Entregar certificado de cumplimiento del APL Reconocer a las empresas que cumplen el 100% de la metas, por medio de un certificado validado por todas las autoridades. Débil plataforma • Desarrollo de Comités Regionales de PL institucional para y capacitación y desarrollo de ampliar cobertura y competencias en las instituciones fortalecer la calidad de públicas. los APL • Desarrollo de instrumentos orientados al fortalecimiento institucional (asociaciones, agrupaciones regionales, tanto públicas como privadas) por medio de mecanismos de cofinanciamiento. Sus beneficiarios pueden ser asociaciones empresariales, gobiernos regionales, corporaciones privadas, servicios públicos. Débil aplicación de mecanismos coercitivos
Info.) Plataforma de Capacidades (Comunicación, información, institucional y territorial)
Instrumental de fomento Reconocimiento (Certificación)
Plataforma de Capacidades (institucional) Fondo de Promoción de APL
• Criterios y procedimientos claros para Marco jurídico. aplicación de sanciones. Solución de • Vinculación jurídica de los APL (p. ej.: Le Conflictos de APL) (Sanciones)
35
3.3. La negociación en un APL Como pudo advertirse en el capítulo anterior, la posibilidad de ampliar o “masificar” el desarrollo de los APL radica en la eficiencia en el uso de los recursos del sector público, los que están concentrados en una parte importante en el proceso de negociación. Esta etapa comienza luego que se cuenta con una propuesta de APL sustentada en un diagnóstico (ver anexo Nº9) sólido para ambas partes (privados y públicos). Por tal motivo, mejorar el proceso negociador puede resultar determinante para el cumplimiento del señalado objetivo. A continuación se define qué es una negociación, a la luz de las teorías más conocidas, profundizaremos en el concepto de consenso, como práctica negociadora más común en los APL y finalmente se darán recomendaciones para una adecuada negociación en un acuerdo. 3.4.
Aspectos clave de la negociación de un APL
Los acuerdos voluntarios son un esquema o instrumento que institucionaliza la cooperación público-privada y establece las condiciones para que operen iniciativas eficaces, eficientes y racionales, y favorece esquemas que privilegian la comunicación y la búsqueda de consensos. Los énfasis en la comunicación pueden ser abordados a través de la negociación “a base de principios” y “por penetración”, descritas en el método de Harvard8. Debe tenderse a compartir el máximo de información posible, transparentar la discusión, los intereses y los problemas. Finalmente, operar bajo un esquema de consenso perfeccionado. No obstante el consenso tiene ventajas por sobre otros métodos de negociación, debe advertirse que también tiene desventajas. Estas deben ser abordadas creativamente para que se constituya en una herramienta eficiente y eficaz para comprometer un buen comportamiento por parte de los actores del proceso negociador. Normalmente el consenso representa a lo más el promedio de lo que es posible alcanzar por las partes en conflicto. El desafío entonces, se encuentra en cómo quebrar esa tendencia y aprovechar el máximo de ventajas de este esquema de negociación.
8
Cf. Roger Fisher, William Ury y Bruce Patton, “Sí, ¡De Acuerdo!, Cómo Negociar sin Ceder”. Colombia: Edit. Norma. 1996.
36
Una negociación consensuada perfeccionada supone elegir adecuadamente a la contraparte y establecer medidas concretas para evitar las desventajas inherentes a este esquema. Entonces, la negociación debe realizarse con representantes de un conjunto de actores, esto es, preferentemente una asociación empresarial representativa y profesionalizada. No se debe olvidar que las asociaciones empresariales en Chile han evolucionado muy positivamente; ya no son sólo representantes reivindicativos ante la autoridad, como podía observarse, incluso durante la década de los ’90, hoy día privilegia la imagen del sector, la calidad de los bienes y servicios que producen. Por lo tanto, un proceso de negociación por consenso, en el caso que se realice con este tipo de referente privado, logra alcanzar estándares al menos, requeridos por el mercado. Medidas para aprovechar las ventajas del consenso: i)
Incorporar al acuerdo los temas sensibles y abordarlos con transparencia.
ii)
Involucrar a las empresas desde el comienzo del proceso de un APL.
iii)
Considerar por la parte pública los costos a que estarán sometidas las empresas.
iv)
Considerar retroalimentaciones periódicas de las empresas (las bases del sector) y otros actores con características de stakeholders para que den su opinión durante el proceso de negociación.
Medidas para minimizar las desventajas de un mecanismo de consenso:
3.5
i)
Incorporar necesariamente a los temas del APL aquellas materias que suscitan conflicto potencial.
ii)
Contar con diagnósticos sectoriales creíbles.
iii)
Contar con un sistema eficiente y eficaz de solución de controversias.
iv)
Comprometer instrumental de incentivo por parte de la autoridad: instrumental de fomento priorizado a las empresas más pequeñas y sistemas de reconocimiento (certficados, premios, distinciones).
v)
Propuesta de APL presentada por las empresas, incluyendo diagnóstico del sector y testeo previo de los temas de interés por parte de la autoridad.
vi)
Declaración precisa de las intenciones y motivaciones de cada una de las partes al comienzo del proceso de negociación.
La Adhesión
Una vez aprobado el texto final del Acuerdo, se procede a su firma por las autoridades públicas, la asociación empresarial y los representantes de las empresas 37
que concurran al Acuerdo. Las empresas podrán adherir al APL desde la aprobación del texto final, hasta el plazo definido en el propio APL. Sin perjuicio de lo anterior, las empresas que no hayan adherido al Acuerdo en los plazos establecidos para ello, se pueden incorporar durante la etapa de implementación, siempre que, junto con solicitar formalmente su incorporación al Comité Coordinador del Acuerdo, acrediten mediante un informe de auditoría independiente que cumplen los compromisos establecidos en el APL y que se hayan hecho exigibles a la fecha de su solicitud de incorporación. El Comité Coordinador del Acuerdo propondrá al Consejo Directivo del CPL la aceptación o rechazo de la solicitud, de acuerdo con el mérito de los antecedentes que se le presenten. 3.6.
Etapas de Implementación de un APL
3.6.1. Roles de los distintos actores En el desarrollo de un Acuerdo de Producción Limpia participan representantes tanto públicos como privados. La descripción de los actores y sus funciones se describen a continuación9. 3.6.1.1.
Del Sector Público
Los representantes del sector público participantes del Acuerdo son: i)
el Consejo de Producción Limpia, o el organismo en quien éste delegue sus facultades de coordinación de APL;
ii) el o los organismos fiscalizadores y/o reguladores con competencias en las
materias del APL; y iii) uno o más organismos de fomento, en caso de ser pertinente.
Los roles del sector público son: i)
9
El CPL o el organismo que este designe para tal efecto, debe: •
cumplir los compromisos que se hayan declarado explícitamente en el Acuerdo;
•
coordinar a los actores involucrados y las distintas etapas del Acuerdo;
En tabla de anexo Nº 6 se describe un resumen de las instituciones con sus roles y funciones.
38
•
verificar que el Acuerdo cumpla con lo establecido en esta norma para su celebración;
•
validar el Acuerdo;
•
promover y fomentar su cabal cumplimiento;
•
participar en el Comité Coordinador del Acuerdo; y
•
otorgar, en conjunto con la asociación empresarial, si corresponde, el certificado de cumplimiento del APL.
ii) El (los) organismo(s) regulador(es) y/o fiscalizador(es), con competencia(s) en las
materias del Acuerdo, asume(n) el siguiente rol en el proceso de desarrollo del APL: •
cumplir los compromisos que se hayan declarado explícitamente en el Acuerdo;
•
participar en la negociación del APL;
•
velar por el cumplimiento de lo suscrito en el Acuerdo según su(s) competencia(s);
•
recibir, analizar, validar y almacenar la información agregada relativa a la implementación de las acciones que son de su competencia exclusiva, contenidas en el Acuerdo que entregue la asociación empresarial respectiva, y orientar a las empresas para el cumplimiento de las metas;
•
participar en el Comité Coordinador del Acuerdo para resolver las diferencias que puedan surgir en la implementación del Acuerdo;
•
apoyar a la asociación empresarial en la divulgación del APL para su suscripción por parte de las empresas asociadas y no asociadas a la respectiva asociación; y
•
realizar las demás acciones establecidas en los Acuerdos en particular.
iii) Los organismos de fomento con competencias en materias de fomento
productivo, pueden adoptar las medidas pertinentes tendientes a materializar los beneficios. 3.6.1.2.
De la Asociación empresarial y de cada empresa individual
El sector privado está representado por una o más asociaciones empresariales representativas, calificadas como tal por el CPL. No obstante, en casos calificados por el CPL, no será necesaria la existencia de una asociación empresarial representativa
39
para el desarrollo de un APL, atendiendo el número de empresas, su participación en el mercado y su impacto ambiental y de higiene y seguridad laboral. Los roles del sector privado son: a) La asociación empresarial representativa debe:
•
ser responsable(s) del cabal cumplimiento de los compromisos asumidos en el Acuerdo;
•
ser la(s) intermediaria(s) entre las empresas individuales y los organismos del sector público para el diagnóstico, la negociación, ejecución, seguimiento, control y evaluación final del Acuerdo correspondiente, según lo establecido en NCh2807;
•
promover la suscripción y cumplimiento de los Acuerdos entre empresas asociadas y no asociadas del sector;
•
ser responsables, en conjunto con las empresas individuales interesadas, de preparar la evaluación inicial sectorial a que se refiere la subcláusula 6.1 de la presente norma;
•
presentar la propuesta de Acuerdo respectiva al CPL;
•
informar a los organismos públicos que participan en el APL sobre el estado de avance en el cumplimiento de las acciones y metas del Acuerdo, según lo establecido en NCh2807;
•
participar en el Comité Coordinador del Acuerdo; y
•
otorgar, en conjunto con el CPL, el certificado de cumplimiento del APL.
b) Las empresas individuales del sector empresarial involucrado deben:
•
ser individualmente responsables del cabal cumplimiento de los compromisos asumidos en el Acuerdo;
•
proveer a la correspondiente asociación empresarial la información necesaria relativa al diagnóstico, seguimiento, control y evaluación de las metas y acciones a que se hayan comprometido en el Acuerdo respectivo;
•
otorgar las facilidades para la realización de las auditorías respectivas;
•
incorporar activamente a los trabajadores en la implementación y seguimiento del Acuerdo; y
•
sensibilizar y capacitar a los trabajadores en materias de PL;
40
3.6.1.3.
De los Terceros Asociados
a) Los bancos comerciales pueden:
•
difundir entre las empresas suscriptoras al menos aquellos instrumentos financieros pactados con el Estado (instrumentos de intermediación financiera), las condiciones generales de su aplicación y el modo de operación para acceder a ellos; y
•
mantener informado al CPL sobre la aplicación de dichos instrumentos, incluyendo en la información al menos el volumen de los montos, número y tipo de empresas beneficiadas;
b) las entidades técnicas con conocimientos relevantes en las materias del Acuerdo,
tales como mutualidades, universidades, centros e institutos tecnológicos y otros que las partes acordaren, y a solicitud de éstas, pueden apoyar en los campos de su competencia específica en cualquiera de las etapas del APL; c) otros organismos que las partes hayan definido y que deben cumplir con los roles
que se les asignen en el APL. 3.6.1.4.
Del Comité Coordinador
El Comité estará integrado por un representante técnico, tanto de la asociación empresarial como del CPL y uno de cada uno de los órganos del Estado que hubieren suscrito el Acuerdo con competencias en las materias a tratar, y será coordinado por el CPL. Los roles del Comité Coordinador del Acuerdo es de monitorear el avance en la implementación del Acuerdo y solucionar los problemas y diferencias que surjan durante su desarrollo y tiene además competencia para establecer las medidas aplicables en los casos de incumplimiento. Las funciones especificas del Comité: a) Determinar el correcto sentido y alcance del texto del Acuerdo en caso de
diferencias de interpretación; b) hacer seguimiento de los avances en la implementación del Acuerdo en todas
sus etapas de desarrollo y apoyar en materia de seguimiento y control; c) solucionar las controversias que surjan en la implementación y desarrollo del
APL;
41
d) proponer al Consejo Directivo del CPL la incorporación de empresas al APL en
forma posterior a su suscripción, y las condiciones para ello; e) otras funciones establecidas en el propio Acuerdo.
3.6.2.
Diagnóstico Inicial por Instalación
El diagnóstico de cada instalación adherida a un APL, permite precisar el estado inicial de ella respecto a las metas y acciones comprometidas. Cada empresa es responsable del diagnóstico y debe entregar los resultados en el Formulario Nº1 de “Diagnóstico, Seguimiento y Control y Evaluación Final de Cumplimiento” a la Asociación Gremial. La Asociación Gremial consolidará la información en un Informe y remitirá el Diagnóstico al CPL. 3.6.3.
Seguimiento y Control de un APL
3.6.3.1.
Auditorias Intermedias
El Comité Coordinador del Acuerdo es el encargado de monitorear el avance en la implementación del Acuerdo y solucionar los problemas y diferencias que surjan durante su desarrollo y tiene además competencia para establecer las medidas aplicables en los casos de incumplimiento. El Comité estará constituido por un representante técnico, tanto de CORMA, como del CPL y uno de cada uno de los órganos del Estado firmantes del acuerdo con competencias en las materias a tratar y será coordinado por el CPL. Las Auditorías Intermedias de Seguimiento y Control se realizan para cada instalación con personal propio o con auditor registrado en el registro de auditores, que da cuenta del estado de avance respecto de las metas y acciones establecidas en el APL. Los informes de auditoría de seguimiento y control deben contener a lo menos: a) los objetivos de la auditoría; b) el alcance de la auditoría, particularmente la identificación de la instalación de que se trata y el intervalo de tiempo cubierto; c) la identificación del cliente de la auditoría; d) la identificación de los miembros del equipo auditor; e) las fechas y los lugares donde se realizaron las actividades de auditoría in situ; f) los criterios de auditoría;
42
g) los hallazgos de la auditoría; y h) las conclusiones de la auditoría. i) El informe de la auditoría también puede incluir o hacer referencia a lo siguiente: j) el plan de auditoría; k) una lista de representantes del auditado; l) un resumen del proceso de auditoría, incluyendo observaciones sobre el correcto desarrollo de las actividades; m) las opiniones divergentes sin resolver entre el equipo auditor y el auditado; n) una declaración sobre la naturaleza confidencial de los documentos e información del cliente; y o) la lista de distribución del informe de la auditoría. La asociación empresarial debe generar informes consolidados sobre la base de los informes de auditoría de seguimiento y control. Estos informes consolidados deben: a) cumplir con el formato establecido en el propio APL; b) indicar el cumplimiento promedio por acción y por meta de cada instalación, cada empresa y del sector; c) indicar el cumplimiento promedio de cada instalación en términos porcentuales; d) indicar el cumplimiento promedio de cada empresa en términos porcentuales; e) indicar el cumplimiento promedio del sector en términos porcentuales; y f) contener observaciones específicas y objetivas relacionadas con el proceso de auditoría. Los informes consolidados que genere la asociación empresarial deben ser enviados al CPL conjuntamente con los informes de cada instalación y empresa, quien valida que dichos informes cumplen con todos los requisitos formales establecidos en la presente norma, luego de lo cual lo distribuye a los organismos públicos correspondientes, según lo establecido en el APL. 3.6.3.2.
Solución de Conflictos
En el caso de surgir controversias relativas a la interpretación, implementación o grado de cumplimiento del Acuerdo, y que no se hubiese resuelto por otras vías, las partes deben recurrir al Comité Coordinador del Acuerdo. El procedimiento en caso de conflictos específicos con una empresa en particular , es
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el siguiente: Las empresas firmantes en conflicto (asociadas y no asociadas) procederán a informar formalmente a la Asociación Gremial, quién actuará como entidad coordinadora. El comité evaluará si el conflicto obedece a un tema de interpretación del Acuerdo y si éste amerita solicitar la constitución del Comité. Presentada una solicitud formal de conflicto ante el Consejo de Producción Limpia y evaluada su pertinencia, éste citará, a las partes involucradas para su análisis y decisión. La decisión que adoptará la Comisión será por mayoría, para ello los votos se contabilizarán de la siguiente forma:
Un (1) voto del representante técnico del organismo público con competencia en la materia
Un (1) voto del representante técnico de CORMA, quién podrá asistir con la empresa en conflicto.
Un (1) voto del representante técnico del Consejo Nacional de Producción Limpia
3.6.3.3.
Sanciones
El Acuerdo debe establecer las medidas aplicables en caso de incumplimiento de los compromisos. El Comité Coordinador del Acuerdo es el encargado de determinar la medida aplicable para los casos de incumplimiento de alguno de los compromisos adquiridos en el Acuerdo, sin perjuicio de las medidas que contemple la reglamentación vigente para los casos de las materias reguladas que son objeto del Acuerdo. El mecanismo de sanciones es limitado fruto de que no existe vinculación jurídica entre un APL y el marco regulatorio, para casos de incumplimiento. A la fecha se han aplicado sanciones de carácter moral a las empresas que no han cumplido mínimamente con sus compromisos, y se ha orientado principalmente a la expulsión del APL. Otra medida que se han pactado es la publicación en medios masivos de circulación local o nacional, de las empresas que no cumplen (determinado por el Comité Coordinador del APL), de manera de hacer público el descrédito de esa empresa que incurre en faltas graves. El objeto de la sanción es contar con mecanismos de disuasión de conductas “free riders” o “polizontes”, que finalmente se traducen en competencia desleal o desmotivadotes que aquellas empresas seriamente comprometidas con el acuerdo.
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La desafiliación o expulsión es probablemente la medida más fácil de aplicar. Son causales de desafiliación de un Acuerdo por parte de una o más empresas que lo hayan suscrito las siguientes: a) incumplimiento grave de las obligaciones adquiridas en el Acuerdo, calificado
como tal en éste o por el Comité Coordinador del Acuerdo, en caso de que esta calificación no exista en el Acuerdo. En tal caso, se aplicarán las medidas contempladas en la subcláusula 5.7; ó b) imposibilidad material de ejecutar los compromisos adquiridos en el Acuerdo
producido a consecuencia de un cambio de circunstancias que hace imposible su ejecución, tales como la quiebra, término de giro, pérdida de las autorizaciones necesarias para operar, y otras que sean calificadas como tales por el Comité Coordinador del Acuerdo. 3.6.4.
Evaluación Final de Cumplimiento
Transcurrido el plazo establecido en el acuerdo para dar cumplimiento a las metas y acciones, se procede a realizar la evaluación final de los resultados obtenidos, a través de la auditoría correspondiente. Esta se realiza según los criterios y requisitos de la Norma Chilena 2807-2003 y la debe realizar un auditor registrado en el “Registro de Auditores de APL”. Este registro se encuentra disponible en la pagina web del Instituto Nacional de Normalización, http://www.inn.cl. La evaluación final, realizada por un Auditor Registrado (ver características del Registro en anexo Nº10), debe ser de acuerdo al procedimiento técnico y formato preestablecido en el Formulario Nº1 (Ver anexo N°11). Los resultados de la auditoría de evaluación final deben ser comunicados a la empresa y a la asociación empresarial, si corresponde, en un informe que dé cuenta del nivel de cumplimiento final del APL. Con los informes de evaluación final de cumplimiento de cada instalación y empresa suscrita, la asociación empresarial debe proceder a elaborar el informe consolidado final, el cual debe contener como mínimo: a) Cumplimiento promedio por acción y por meta de cada instalación, cada empresa y del sector. b) Cumplimiento promedio de cada instalación. c) Cumplimiento promedio de cada empresa. d) Cumplimiento promedio del sector; y
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e) Contener observaciones específicas y objetivas relacionadas con el proceso de auditoria. f) Información relativa a los costos y beneficios de la implementación del Acuerdo que entreguen las empresas. El Consejo de Producción Limpia es el encargado de validar que el Informe Consolidado Final cumpla con los requisitos mínimos establecidos en la presente norma y de distribuirlo a los demás organismos públicos que hubieren suscrito el Acuerdo.
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CAPITULO IV: CERTIFICACION Y EVALUACION DE APL 4.1.
Certificación del APL
Una vez recibida la evaluación final de cumplimiento, se procede a la consolidación de la información. Es la asociación empresarial quien debe consolidar la información de las auditorías de evaluación final de cumplimiento en un documento que se denomina Informe Consolidado Final. Dicho informe debe cumplir con lo establecido en 5.3 de la presente norma. Asimismo, en este informe la asociación debe incorporar la información relativa a los beneficios y costos de la implementación del Acuerdo que hubieren entregado las empresas. El CPL es el encargado de validar que el Informe Consolidado Final cumpla con los requisitos mínimos establecidos en la presente norma y de distribuirlo a los demás organismos públicos que hubieren suscrito el Acuerdo. Los auditores encargados de realizar la auditoría de evaluación final de cumplimiento de un APL deben cumplir con lo establecido en NCh 2825. Concluida la auditoría final de cumplimiento del APL, se emite un informe que señala el porcentaje de cumplimiento final alcanzado por la instalación, de acuerdo a lo indicado en 6.1. En caso de tener un 100% de cumplimiento, la empresa puede acceder al otorgamiento del certificado correspondiente. Podrán asimismo acceder a dicho certificado aquellas instalaciones que hubieren obtenido más de un 75% en la evaluación final y que corrijan las no conformidades detectadas en el plazo propuesto por el auditor que hubiere realizado la evaluación y validado por el CPL. El certificado es otorgado por el CPL. El certificado dará cuenta en forma individual de que la instalación cumplió con el 100% de las metas y acciones comprometidas. Previo a la entrega del certificado, el CPL solicita a los organismos fiscalizadores le informen, dentro del plazo de 90 días, si la instalación cumple satisfactoriamente aquellas metas y acciones comprometidas relacionadas con materias de su competencia, considerando el informe de evaluación final emitido por el auditor registrado. El organismo fiscalizador para efectos de validar el informe en las materias de su competencia podrá realizar inspecciones o visitas que estime necesarias. El certificado de cumplimiento sólo se emitirá si el informe aludido en el párrafo anterior es favorable.
47
El certificado de cumplimiento del APL tendrá una duración máxima de 3 años, contemplando supervisiones anuales por auditores registrados. Sólo se podrá ampliar la duración máxima del certificado, si antes del vencimiento del plazo de 3 años el Comité Coordinador revisa el APL. El Comité Coordinador puede en dicha revisión establecer nuevos estándares o nuevas materias, o bien aprobar su renovación en los mismos términos suscritos, sujeto a la validación del CPL. En tal caso, el certificado continuará vigente, sujeto a reevaluación, y bajo supervisiones anuales de auditores registrados. El certificado de APL está reconocido por las autoridades fiscalizadoras que suscribieron el documento de política “APL y nuevos criterios de fiscalización” (ver anexo Nº4). 4.2.
Evaluación de Impacto
La evaluación de impacto se traduce en un informe que evidencia los efectos de los APL, más allá del resultado en el cumplimiento de las metas, esto es, la evaluación incluye la dimensión ambiental del entorno, la salud de los trabajadores, los resultados económicos de las empresas que se comprometieron en los Acuerdos, e incluso, puede considerar aspectos laborales y sociales. Es conveniente evidenciar las dimensiones a comprometer en esta evaluación, algunas o la totalidad de las descritas, durante el proceso de negociación. El objetivo del informe es establecer indicadores de impactos en las dimensiones descritas, y en relación con los objetivos y metas comprometidos y otras mejoras, que permitan cuantificar el grado de mejoramiento obtenido con el APL una vez que éste haya finalizado. Para la elaboración del informe, tanto las empresas suscriptoras, como la asociación empresarial y los organismos públicos que participan en el APL, deben proporcionar los antecedentes necesarios. Estos antecedentes se refieren, pero no se limitan, a la estimación de impactos económicos, ambientales y sociales obtenidos con la implementación del APL. La responsabilidad de la elaboración del informe debe estar definida en el APL, no obstante la coordinación de su elaboración es función del CPL. El alcance, modalidad, criterios y formatos a utilizar en su elaboración deben ser acordados por las partes en el propio APL10.
10
No obstante, existe un precedente en el documento publicado por el Consejo Nacional de Producción Limpia: “La Experiencia de los Acuerdos de Producción Limpia 1999-2005” (2005).
48
CAPITULO V. COMPONENTES DEL SISTEMA DE LOS ACUERDOS DE PRODUCCIÓN LIMPIA Abordar sistémicamente los Acuerdos, facilita la implementación de cada una de las etapas de su desarrollo (gestación, implementación y certificación) y promueve la racionalización y uso eficiente de los recursos involucrados (humanos, materiales y tiempo). Cada subsistema tiene asociado ciertas iniciativas o acciones que lo ponen en práctica, es así como por ejemplo, se advierte que el diagnóstico sectorial es viable financieramente y para cualquier sector, si existe un aporte público -un cofinanciamiento (es el caso del Fondo de Promoción de APL)- y viable técnicamente si existen consultores especializados; en el caso de la agilización de trámites, el vínculo APL y SEIA permite otorgar vía rápida o fase track a los proyectos que se comprometan en un APL y con ello constituirse en incentivo para adherir a los acuerdos. Estos subsistemas (o componentes) se relacionan entre sí a través de ciertos factores: 1) prácticas o estructura de las instituciones que participan en los APL; 2) tipo de comunicaciones (formales e informales); 3) políticas explícitas; 4) disponibilidad y acceso a la información relevante, y 5) por la organización territorial (pública, privada o público-privada). Estos factores constituyen lo que se podría denominar “plataforma de capacidades”, esto es, un conjunto de requerimientos de aptitudes, talentos o cualidades que sustentan el desarrollo de un APL. Finalmente, este sistema, articulado por dicha plataforma de capacidades se constituye en el Modelo de Gestión de los APL.
49
5.1.
Elementos del Modelo de Gestión de APL: componentes o subsistemas.
Diagnóstico Sectorial Marco Jurídico APL Propuesta de Acuerdo Estructura y Alcance (Normas APL)
Solución de conflictos
Selección del sector
Gestación
Sanciones
Mediación y Arbitraje
Información
P P m o Plllaaatttaaafffo maaa orrrm d d deee C C p d d Caaap paaaccciiid daaad deeesss Org. Territorial
Políticas
Suscripción
Comuniaciones
Negociación
Política Fiscalizadora para APL
Instituciones
Implementación
Incentivos
Premios y Distinciones
Reconocimiento
Registros de Consultores y de Auditores Fondo de Promoción de APL
Evaluación de cumplimiento
Certificación Simplificación Trámites: APL-SEIA
Instrumental Financiero y de Fomento
De la figura anterior se advierten cinco “componentes principales” denominados Gestación, Implementación, Incentivos, Sanciones y Plataforma de Capacidades, que pueden agruparse en tres dimensiones: acciones que inciden en la Gestación e Implementación, instrumentos de Incentivo o de Sanción y capacidades para articularlos y ejecutarlos. Los detonantes de las acciones son los incentivos o 50
sanciones. Las empresas se mueven por incentivos o por sanciones, y la correcta ejecución de las acciones está determinada por la plataforma de capacidades para llevarlas a efecto (centro del Sistema). Desde una mirada pública, la plataforma de capacidades simboliza todas las políticas que deben aplicarse para desarrollar APL y los criterios para definir incentivos o sanciones; la necesidad de contar con instituciones competentes en la materia de los APL; comunicaciones eficientes y oportunas entre agentes públicos, competentes en la materia comprometida por un APL, e incluso dentro de sus propias instituciones; información disponible y accesible, que permita a las instituciones públicas tomar buenas y rápidas decisiones; organización territorial que permita explotar las capacidades públicas al máximo –un ejemplo de organización territorial es un Comité público-privado regional de Producción Limpia-. Para entender el sistema descrito en la figura anterior, en la siguiente tabla describiremos las acciones estratégicas u operacionales que mueven cada subsistema y la referencia del anexo o figura donde se describe con mayor detalle. COMPONENTE SUBSISTEMA PRINCIPAL Selección sector
del
GESTACIÓN
Diagnóstico sectorial
Estructura y Alcance de un APL (Normas de los APL) Propuesta Acuerdo
ACCION ESTRATEGICA / OPERACIONAL El Consejo Directivo del CPL define los criterios caso a caso. Establecer un fondo público que co-financie los diagnósticos de PL en un determinado sector y la propuesta de APL. Establecer estándares para realización de diagnóstico y propuestas de APL. Estándar de de un APL: norma chilena de Especificaciones.
DESCRIPCION DETALLADA
En Anexo N°8, NCh 2807
NCh 2797
Considerando el de diagnóstico sectorial y normas de especificaciones, la propuesta debe ser planteada al CPL por parte de la Asociación Empresarial.
51
Negociación
IMPLEMENTACIÓN
Suscripción
Registro Consultores
de
Sistema Monitoreo Control de
de y
Evaluación de Cumplimiento
Estructurar proceso, dividir en etapas, monitorear. Manejar estilo: negociación distributiva, por consenso. Sintonía entre Servicios Públicos. Establecer plazos que permitan a un mayor número de empresas firmar el APL. Diseñar formato de carta compromiso para empresas. Estandarizar competencias de consultores a través de un registro de actualización dinámica fácilmente accesible a usuarios. Normas estandarizadas de seguimiento, evaluación y control de la implementación de un APL: Norma chilena. Para abaratar costos podrá realizarlo cada empresa por sí misma o bien contratando servicios externos. La evaluación final deberá contar con expertos acreditados.
Cap. III, 3.3
En Anexo Nº10
En Anexo Nº11
Anexo N°10
52
Fondo Promoción APL
Contar con incentivo de tipo financiero de público, bajo modalidad de cofinanciamiento, de operado por el CPL, con decisión público-privada
En Anexo N°8
Aprobación y operacionalización de vínculo entre un APL y el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, SEIA Aplicación de instrumental orientado a la PL y que priorice a las empresas suscriptoras de APL. Instrumentos aplicables en todo el proceso de implementación de APL: auditoría, planes de implementación, estudios de preinversión, créditos y causiones. Debe contar con mecanismos de sincronía entre las acciones y metas y la aplicación de instrumental de fomento público. Es necesario un reconocimiento que sirva de incentivo. Este reconocimiento distingue el esfuerzo de las empresas que han logrado un cumplimiento exitoso en las metas de un APL. Sólo aplicable al cumplir 100% de las metas. Otorgamiento de premios (campeón) y distinciones (grupo de empresas) a empresas destacadas por su esfuerzo y constancia. Fortalecimiento jurídico de los APL. Establecer vínculos con la legislación: fortalece la aplicación de medidas coercitivas y certeza jurídica. Como parte de la solución de conflictos, la mediación y el arbitraje podría constituirse en una alternativa posible. Establecer criterios claros de aplicación de las sanciones voluntarias, así como el procedimiento asociado a su decisión (Grupo de Solución de Conflictos) Establecer definiciones claras respecto a la fiscalización de empresas suscriptoras y no suscriptoras de APL, haciendo distinciones entre ambas. Debe incluir las maneras como fortalecerá la organización interna del fiscalizador y los instrumentos que aplicará.
En Anexo N° 7 En Anexo Nº8
Simplificación de Trámites
NCENTIVOS
Instrumental Financiero y de Fomento
Certificación
Premios Distinciones
y
SANCIONES
Marco Jurídico de los APL Mediación Arbitraje Sanciones
Política Fiscalizadora para APL
y
Cap. IV, 4.1
Anexo N°4
53
Establecer capacidades sustantivas para Plataforma de interrelacionar los demás subsistemas. Debe Capacidades incluir desarrollo de comunicaciones, políticas para aplicar incentivos y sanciones, fortalecimiento institucional en los Servicios Públicos y disponibilidad de información relevante para tomar decisiones
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Deben tomarse las medidas tendientes a contar con toda la información relevante, ya sea durante el proceso de gestación del APL, durante su implementación y una vez culminado en la valuación final. Sólo así se podrá optar a una plena efectividad en el APL. Abarca la dimensión sectorial e instituicional. Las comunicaciones entre servicios públicos Comunicaciones son determinantes pues permiten evitar duplicidades y mejorar substancialmente los criterios a aplicar. Dentro de cada institución debe procurarse mantener una completa y oportuna comunicación respecto a cada etapa de un APL Es determinante hacer cultura de APL al interior de cada institución pública que desee vincularse con los acuerdos. Esto significa desde modificar Instituciones prácticas, estilos y hasta la manera de abordar los problemas, con énfasis en la cooperación públicoprivada. Fortalecer los recursos humanos en diversas disciplinas: negociación, cooperación públicoprivada, coordinación pública. Modificar estructuras si fuese necesario, con el objeto de dar cabida a unidades o áreas especializadas en desarrollo de APL y que cuenten con la jerarquía y representaciones suficientes para emprender compromisos con las empresas. Involucrar a todos los niveles jerárquicos, desde aquellos que toman las decisiones estratégicas, pasando por los tácticos que definen cómo implementar las acciones, hasta llegar a quienes operan y las hacen factible.
PLATAFORMA DE CAPACIDADES
Información
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Políticas
Organización Territorial
Definir políticas institucionales que prioricen la utilización de los APL al interior de los servicios públicos, y que se expresen en sus planes estratégicos anuales. Establecer criterios y políticas dentro de las instituciones fiscalizadoras que se traduzcan en reconocimientos e incentivos explícitos a las empresas adherentes de APL. Estos criterios deben estar insertos en lo estratégico, en lo táctico y en lo operacional. Políticas de nivel gubernamental que faciliten la aplicación de los APL. Deben expresarse en lo regulatorio y a nivel de los instrumentos económicos, además de los instrumentos de carácter voluntario. Transparentar estas políticas hacia las empresas. Establecer prioridades a nivel de gobiernos regionales, que potencien el uso de APL. Considerar las complejidades en la aplicación de criterios entre las instituciones de las distintas regiones, con el objeto de aplicar criterios armónicos y sembrar climas de confianza con el sector productivo, evitando criterios dispares y poco equitativos entre empresas similares pero en distinto territorio. Establecer puntos focales en cada región del país donde se desarrollen APL, suyo objeto sea la articulación de instituciones y la coordinación en el uso de instrumentos públicos. Promover Comités Regionales de PL u otro esquema similar, vinculados con el CPL en sus definiciones estratégicas, que incluya la participación público-privada y que promueva el compromiso con la PL, tanto en las empresas como al interior del sector público.
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CAPITULO VI. DESAFIOS POR ABORDAR EN EL MODELO 6.1.
Diferencias en las exigencias establecidas entre distintos APL. Existen acuerdos de producción limpia de distinto nivel de exigencia, lo que puede constituirse en una fuente de frustración para aquellos sectores que comprometen metas más exigentes.
6.2.
Instrumental de fomento no está siendo canalizado eficiente y eficazmente a las empresas suscriptoras de un APL. Existe instrumental especialmente diseñado para APL, sin embargo, son difíciles de aplicar en los lapsos de tiempo que requiere la etapa de ejecución de sus compromisos.
6.3.
Débil plataforma institucional pública que soporte la demanda actual de APL. Ello implica desarrollar capacidades en cada una de las regiones del país, e ir dotándolas de recursos propios.
6.4.
Ineficacia e ineficiencia en la solución de conflictos. La solución de conflictos generados a la fecha por los Acuerdos, han demandado importantes recursos humanos y la mecánica actual requiere actuar con oportunidad y neutralidad.
6.5.
Débil aplicación de mecanismos coercitivos. Las sanciones contenidas en los APL son en la práctica, de muy difícil aplicación. Debe establecerse un mecanismo vinculante con el marco jurídico, preferentemente a través de mecanismo de Ley.
6.6.
Debilidad en el control de polizontes. Aquellas empresas que no son firmantes del APL no están percibiendo los costos de no suscribir. Por el contrario, las que han suscrito perciben competencia desleal por menor costos de quienes no suscriben y que no son fiscalizados. Una medida que reduce el efecto de los polizontes es la fiscalización eficaz de los no firmantes.
6.7.
Elevado tiempo en la negociación de Acuerdos. Negociaciones dilatadas consumen elevados recursos humanos.
6.8.
Dificultades para concretar firma de participantes privados y públicos. Dilatados actos de firma, riesgo de incumplimiento en evento de formalización. Adhesión posterior a la firma debe considerar plena aceptación de los firmantes y, en la medida que sea necesario, algún mecanismo de compensación de los nuevos adherentes.
6.9.
Exito depende en gran parte de la Asociación Empresarial: se distingue una clara relación positiva entre nivel de organización interna de la Asociación con el nivel de fluidez en la dinámica negociadora y con la eficacia de los resultados. En este sentido, destaca que con la presencia de empresarios como contraparte negociadora, los acuerdos son más fácil de concretarse.
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ANEXOS
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ANEXO Nº1 POLÍTICA DE PRODUCCIÓN LIMPIA OBJETIVOS DE LA POLÍTICA Objetivo General Generar y consolidar una masa crítica de actores públicos y privados que produzcan en forma limpia y promuevan el uso de esta estrategia, con el fin de minimizar la contaminación y aumentar la competitividad de las empresas. Objetivos Específicos i)
Consolidar y fortalecer la cooperación público-privada.
ii)
Desarrollo de la institucionalidad para la producción limpia.
iii)
Perfeccionamiento y simplificación del Marco Regulatorio que incentive y facilite la Prevención de la Contaminación.
iv)
Contribuir a desarrollar el mercado de bienes y servicios para la producción limpia.
v)
Formación de capacidades en el ámbito privado y público para el manejo de la producción limpia, tanto a escala nacional como regional.
vi)
Favorecer la generación de conocimiento y el desarrollo de instrumentos de incentivo y promoción de la producción limpia.
vii)
Conformación de una cultura de la Producción Limpia.
viii)
Generar el marco del Subprograma de Producción Limpia incluido en el convenio suscrito entre el Ministerio de Economía y el BID para implementar el Programa de Innovación y Desarrollo Tecnológico 2001-2005.
DIMENSIONES DE LA POLÍTICA, PROPUESTAS Y ANTECEDENTES A continuación se presentan las líneas de acción y los antecedentes que las complementan, para el desarrollo de la Política de Producción Limpia 2001-2005. Éstas abarca las siguientes dimensiones: 1.
Impulsar la Cooperación Público-Privada para el Fomento de la Producción Limpia, lo cual apunta a desarrollar y fortalecer las "iniciativas voluntarias" en producción limpia, como son los Acuerdos de Producción Limpia (APL), como también a fortalecer la capacidad de coordinación y articulación entre instituciones, tanto públicas como privadas, así como el instrumental público
para la producción limpia. Esto último compromete la inserción de la óptica preventiva en la labor de fiscalización. 2.
Perfeccionar y simplificar del marco regulatorio, teniendo como objetivo incentivar y facilitar la prevención de la contaminación. En este sentido, se propone, por una parte, la incorporación de una gestión ambiental que ponga el acento en la reducción y minimización de emisiones desde el origen, en la incorporación de las mejores tecnologías disponibles, y en la presentación de planes que aborden un control integrado de la contaminación.
3.
Desarrollar instrumentos de incentivo a la Producción Limpia. Esta línea plantea la integración y vinculación de los distintos instrumentos, la adaptación y desarrollo de instrumentos de fomento en modernización productiva y desarrollo e innovación tecnológica, la generación, adaptación y desarrollo de líneas financieras en producción limpia y el desarrollo de otros incentivos.
4.
Desarrollar Capacidades en Producción Limpia. Aquí se incorporan iniciativas tanto en materia de transferencia e innovación tecnológica en producción limpia, en el sentido de favorecer la oferta de servicios para la producción limpia y en otorgar mayor transparencia al mercado, a través del desarrollo de un Sistema Nacional de Acreditación, Certificación y Verificación de Tecnologías Limpias. Implica además, desarrollar programas de formación de recursos humanos y de capacidades a escala regional.
5.
Acción Internacional, lo cual busca consolidar iniciativas dirigidas a fortalecer la cooperación técnica y financiera, la interlocución oficial entre los Gobiernos y las relaciones institucionales dentro del país en temas de producción limpia, desarrollo económico sustentable, políticas regulatorias, tecnologías, productos y servicios ambientales.
6.
Hacia una Cultura de la Producción Limpia, planteándose el desarrollo de propuestas en materia de política comunicacional, utilización de tecnologías de información y comunicación, promoción de la participación a través de canales formales y difusión de iniciativas exitosas.
7.
Seguimiento, Evaluación y Control de la Política, a través del establecimiento del Sistema Nacional de Producción Limpia y un mecanismo de seguimiento y control del mismo, con el fin de monitorear, evaluar y controlar las acciones comprometidas desde el 2001 al 2005.
60
ANEXO Nº2 INSTRUCTIVO DEL PRESIDENTE RESPECTO A LOS APL DE : PRESIDENTE DE LA REPUBLICA A
: SEGUN DISTRIBUCION
1. La Política de Producción Limpia, aprobada por el Gobierno, es el vínculo entre la Política Ambiental y la Política de Desarrollo Productivo. Ella se ha gestado desde el Comité de Fomento a la Producción Limpia de CORFO, presidido por el Ministro de Economía e integrado por autoridades de fomento productivo, ambientales y fiscalizadoras del sector público y por representantes del sector privado. 2. El principal instrumento del Comité de Producción Limpia son los Acuerdos de Producción Limpia. Estos son convenios en los cuales las partes fijan compromisos y metas que devienen en vinculantes una vez suscritos. 3. La experiencia acumulada de los acuerdos de producción limpia vigentes, que involucran aproximadamente a trescientas empresas, ha sido altamente positiva y se expresa en el alto cumplimiento de las metas y compromisos a nivel de cada una de las empresas firmantes. El motivo de este éxito se encuentra en la gran cooperación público-privada que se ha desarrollado en este ámbito. Las empresas elevan sus estándares por sobre lo exigible según las normas ambientales y sanitarias; la labor de las entidades fiscalizadoras se facilita, y con esto el país se hace más competitivo en la economía globalizada. La forma de trabajo en que se ha desarrollado hasta ahora ha permitido mejorar notablemente la gestión pública, coordinando las instituciones con competencias reguladoras, fiscalizadoras y de fomento; armonizando criterios entre ellas y mejorando la eficacia y eficiencia de los instrumentos de fomento productivo, modernización e innovación. Por otra parte, se ha logrado una mejor comunicación entre la autoridad y la industria, se ha desarrollado la práctica de una fiscalización con especial énfasis en la prevención; abordándose de esta manera aspectos no normados y con ello, abierto a nuevas oportunidades de desarrollo. 4. En mérito de lo anterior, he dispuesto que se adopten las medidas necesarias para que los Acuerdos de Producción Limpia se amplíen a la mayor cantidad de sectores productivos y empresas posibles, manteniendo sus características, fortaleciendo la acción del Comité de Fomento a la Producción Limpia ya mencionado. Ello implica al menos los siguientes aspectos: a.
Todos los ministerios y servicios con competencia en materias ambientales que se relacionen con el desarrollo de las actividades productivas continuarán participando o cooperando con el Comité de Fomento a la Producción Limpia, como lo han hecho 61
hasta ahora, a fin de lograr una mejor armonización entre el desarrollo productivo y la calidad ambiental, incluyendo la gradualidad en el desarrollo y aplicación de estándares. Ello permitirá resolver anticipadamente conflictos. b.
Los acuerdos de Producción Limpia y los planteamientos que fluyan del Comité de Producción Limpia, deberán ser considerados en la simplificación de trámites que promueve el Gobierno.
c.
En relación a lo anterior, los acuerdos de Producción Limpia podrán formar parte de los contenidos de las declaraciones o estudios de Impacto Ambiental de aquellos proyectos o actividades que, en virtud de la Ley Nº 19.300, deban someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental por esa vía. En tales casos, los organismos que competencia ambiental que participan en la evaluación de dichos proyectos o actividades, deberá considerar esos acuerdos al momento de emitir sus pronunciamientos, y el procedimiento de evaluación de impacto ambiental para estos casos, deberá realizarse de la forma más expedita posible, dentro del marco de las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes. Saluda atentamente a Ud.,
DISTRIBUCION: 1.- Señor Ministro del Interior 2.- Señora Ministra de Relaciones Exteriores 3.- Señor Ministro de Defensa Nacional 4.- Señor Ministro de Hacienda 5.- Señor Ministro Secretario General de la Presidencia 6.- Señor Ministro Secretario General de Gobierno 7.- Señor Ministro de Economía, Fom. y Reconstrucción 8.- Señora Ministra de Planificación y Cooperación 9.- Señora Ministra de Educación 10.-Señor Ministro de Justicia 11.-Señor Ministro del Trabajo y Previsión Social 12.-Señor Ministro de Obras Públicas 13.-Señora Ministra de Salud 14.-Señor Ministro de Vivienda y Urbanismo 15.-Señor Ministro de Agricultura 62
16.-Señor Ministro de Minería 17.-Señor Ministro de Transportes y Telecomunicaciones 18.-Señor Ministro de Bienes Nacionales 19.-Señor Ministro Pdte. de la Com. Nac. de Energía 20.-Señora Ministra Directora del Servicio Nacional de la Mujer 21.-Señor Subsecretario del Interior 22.-Señor Subsecretario de Des. Reg. y Adm. 23.-Señor Subsecretario de Relaciones Exteriores 24.-Señor Subsecretario de Guerra 25.-Señor Subsecretario de Marina 26.-Señor Subsecretario de Aviación 27.-Señor Subsecretario de Carabineros 28.-Señor Subsecretario de Investigaciones 29.-Señora Subsecretaria de Hacienda 30.-Señor Subsecretario General de la Presidencia 31.-Señora Subsecretaria General de Gobierno 32.-Señor Subsecretario de Economía 33.-Señor Subsecretario de Pesca 34.-Señor Subsecretario de Planificación y Cooperación 35.-Señor Subsecretario de Educación 36.-Señor Subsecretario de Justicia 37.-Señor Subsecretario del Trabajo 38.-Señora Subsecretaria de Previsión Social 39.-Señor Subsecretario de Obras Públicas 40.-Señor Subsecretario de Salud 41.-Señora Subsecretaria de Vivienda y Urbanismo 42.-Señor Subsecretario de Agricultura 43.-Señora Subsecretaria de Minería 44.-Señor Subsecretario de Transportes 45.-Señor Subsecretario de Telecomunicaciones 46.-Señora Subsecretaria de Bienes Nacionales 47.-Señora Secretaria Ejecutiva Com. Nac. Energía 48.-Señora Subdirectora Serv. Nac. de la Mujer 49.-Señor Intendente de la Región de Tarapacá 50.-Señor Intendente de la Región de Antofagasta 51.-Señor Intendente de la Región de Atacama 52.-Señor Intendente de la Región de Coquimbo 53.-Señor Intendente de la Región de Valparaíso 54.-Señor Intendente de la Región del Libertador General Bernado O'Higgins 55.-Señor Intendente de la Región del Maule 56.-Señor Intendente de la Región del Bío Bío 57.-Señora Intendente de la Región de la Araucanía 58.-Señor Intendente de la Región de Los Lagos 59.-Señora Intendente de la Región de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo 63
60.-Señora Intendente de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena 61.-Señor Intendente de la Región Metropolitana 62.-Señor Vicepresidente Ejecutivo de CORFO 63.-Señor Director Ejecutivo CONAMA 64.-Señor Director del SESMA 65.-Señor Superintendente de Servicios Sanitarios
64
ANEXO Nº3 MATERIAS COMPROMETIDAS EN LOS APL BUEN MANEJ AS O DE PRÁCT RESID ICAS UOS 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
Celulosa Fundicio nes-RM Aserrade ros I Producci ón de cerdos I* Químico I (Riles) Químico II (Envases) Construc ción RM Buenas Prácticas Agrícolas Salmones Ostiones Construc ción RM Ladrillero s RM Quesos Aserrade ros II Pisco y uva pisquera Serv. Alimenta ción Construc ción IX
CONT AMIN ACIÓ N DE AGUA √
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CONTAM INACIÓN AMBIENT AL
HIGIE NE Y SEGUR . LAB.
CAPACI TACIÓ N EN P.L.
CALID AD DE SUELO S
EFICIE NCIA ENERG ÉTICA
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18 19 20 21 22
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27
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región Construc ción X Región Fundicio nes Talleres de Redes Cemento Quimico V Región Congelad os de Pesca Comida de Servicio Rápido Producci ón de Cerdos II* Territorio de San Bernardo Elab. y Exp. de Merluzas del Sur Ind. Proces.Fr utas y Hortaliza s
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Distribución de materias abordadas en los 28 APL suscritos
11
EFICIENCIA ENERGÉTICA
36
CALIDAD DE SUELOS
64
CAPACITACIÓN EN P.L.
61
H&S LABORAL
57
CONTAMINACIÓN AMBIENTAL
64
CONTAMINACIÓN DE AGUA
89
MANEJO DE RESIDUOS
68
BUENAS PRÁCTICAS
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
%
Definiciones: BUENAS PRÁCTICAS: Operaciónes estandarizadas, manejos seguros MANEJO DE RESIDUOS: Reducción, reciclaje, reutilización, transporte y disposición final CONTAMINACIÓN DE AGUA: Uso eficiente de agua, reutilización de agua de proceso, disminución de carga, tratamiento y disposición final. CONTAMINACIÓN AMBIENTAL: Emisiones atmosfericas, ruidos, olores H&S LABORAL: Higiene y seguridad laboral CAPACITACIÓN EN P.L.: Capacitación del personal en temas de producción limpia y propias del acuerdo CALIDAD DE SUELOS: Recuperación de terrenos, aporte de materia organica.
67
ANEXO Nº4 Documento de Política: “ACUERDOS DE PRODUCCIÓN LIMPIA Y NUEVOS CRITERIOS DE FISCALIZACION” 1. Antecedentes Desde el año 2000 a la fecha, se ha promovido e implementado en el país una Política de Producción Limpia basada en la convergencia de visiones entre agentes públicos y privados orientada a resolver los desafíos de la gestión ambiental que deben enfrentar las empresas, tanto en su relación con el medio ambiente en general, como con las condiciones sanitarias y de seguridad de los lugares de trabajo. Con fecha 12 de julio de 2001 el Consejo Directivo del Consejo Nacional de Producción Limpia, instancia de participación público-privada integrada por autoridades de fomento productivo, ambientales y fiscalizadoras del sector público y por representantes de sector privado y laboral, aprobó la Política de Producción Limpia 2001-200511. La Política de Producción Limpia 2001-2005 presenta como dimensión fundamental el impulso a la cooperación público-privada para el fomento a la Producción Limpia a través de los Acuerdos de Producción Limpia, definidos como instrumento de gestión de carácter voluntario que sobre la base de un convenio celebrado entre empresas y él o los órganos relevantes de la administración pública con competencias en las materias del acuerdo, persigue implementar la producción limpia a través de metas y acciones específicas. En especial, los Acuerdos de Producción Limpia buscan establecer una jerarquización de las prioridades en la gestión productiva y ambiental, que contempla, en primer lugar prevenir la contaminación, en segundo lugar minimizarla, en tercer lugar su tratamiento apropiado y en cuarto lugar su adecuada disposición final. Los Acuerdos de Producción Limpia buscan también apoyar a las empresas en el cumplimiento de la reglamentación ambiental y sanitaria, en el sentido de perfeccionar el cumplimiento de las disposiciones obligatorias, favoreciendo la prevención por sobre el control final. Asimismo, abordan aspectos no reglamentados y/o superan las especificaciones contenidas en las reglamentaciones, en los términos definidos en la NCh 2797: Acuerdos de Producción Limpia Especificaciones.
11
La Política de Producción Limpia fue formalizada mediante Decreto Supremo Nº 414 de fecha 29 de Noviembre de 2001, suscrita por el Presidente de la República y los Ministerios de Economía, Minería, Energía, Ministerio Secretaría General de la Presidencia, Ministerio de Salud, Ministerio de obras Públicas, Transporte y Telecomunicaciones y Ministerio del Trabajo y Previsión Social
La experiencia nacional e internacional nos lleva a concluir que el desarrollo y ejecución de instrumentos orientados en esa dirección, facilitan tanto la fiscalización como el cumplimiento de la normativa, a costos de control que pueden ser, tanto social como privadamente menos onerosos que una política basada sólo en un enfoque policial o represivo del control ambiental y sanitario caso a caso. Considerando que a la fecha el número de normas obligatorias relacionados con la protección del medioambiente y el control de la contaminación ha aumentado, los organismos públicos requieren implementar herramientas e instrumentos más modernos para el cumplimiento de su misión, que impliquen desarrollar el principio de eficiencia y racionalidad administrativa en su accionar fiscalizador y la construcción de bases de confianza y autocontrol con los sujetos regulados, lo que se traducirá en economías de escala en el accionar de los servicios fiscalizadores. Desde esta perspectiva, los Acuerdos de Producción Limpia se presentan como un instrumento que ayuda y complementa la tarea fiscalizadora, permitiendo definir metas y acciones concretas de mejoramiento en el desempeño ambiental y sanitario de las empresas, bajo un sistema de monitoreo y control que dé cuenta en forma fidedigna y transparente de los reales resultados en la materia. Considerando lo señalado y el número de empresas comprometidas en Acuerdos de Producción Limpia, a la fecha 1226, se hace necesario contar con un documento público que explicite la vinculación y acción de los organismos fiscalizadores que participen y suscriban Acuerdos de Producción Limpia y que defina los criterios respecto de aquellas empresas que se comprometen en resolver los problemas asociados a la contaminación y aquellas que no lo realizan. 2. Bases para la participación de Organismos Fiscalizadores en Acuerdos de Producción Limpia. La participación de los organismos fiscalizadores en el desarrollo de los Acuerdos de Producción Limpia considera cuatro elementos fundamentales: ¾ Las empresas que firman un Acuerdo de Producción Limpia de un determinado sector, tienen la voluntad y el compromiso de incorporar en su gestión ambiental prácticas de producción limpia, a través del cumplimiento de las acciones y metas definidas en el acuerdo. ¾ Los Acuerdos de Producción Limpia abordan las causas de la contaminación, buscan resolver los problemas asociados y de esa forma fortalecen y perfeccionan el cumplimiento de la normativa ambiental y sanitaria, complementando de esta forma la acción preventiva de protección del medio ambiente y salud de las personas que deben necesariamente desarrollar los organismos de fiscalización. ¾ Los Acuerdos de Producción Limpia permiten compartir responsabilidades, entre organismos fiscalizadores y empresas, al contar con un sistema de 69
seguimiento, control y evaluación de cumplimiento de las metas y acciones definidas en cada uno de ellos. ¾ Los Acuerdos de Producción Limpia reconocen los principios de prevención de la contaminación, responsabilidad del productor sobre sus residuos y emisiones, utilización de las mejores tecnologías disponibles y gradualidad, que inspiran nuestra legislación ambiental12. 3. Criterios a Aplicar por los Organismos Fiscalizadores en Relación con los Acuerdos de Producción Limpia a) Etapa de Preparación y Negociación del Acuerdo de Producción Limpia • Los organismos fiscalizadores aportarán antecedentes relevantes en la evaluación inicial de sectores determinados para identificar las metas y acciones de producción limpia a concretar , de acuerdo a los criterios definidos en NCh 2807: Acuerdos de Producción Limpia – Diagnóstico, seguimiento y control, evaluación final y certificación de cumplimiento. • El Acuerdo de Producción Limpia ayudará y perfeccionará el cumplimiento de la normativa ambiental y sanitaria actual y futura, incorporando para ello materias normadas que admiten gradualidad en su cumplimiento o que permitan su cumplimiento anticipado. Esta circunstancia será calificada por cada organismo fiscalizador. Asimismo, el Acuerdo de Producción Limpia incorporará materias no normadas y/o que superen la normativa. • Los Acuerdos de Producción Limpia cubrirán un sector productivo específico, siendo relevante la invitación a todas las empresas de dicho sector, según el alcance territorial definido en el acuerdo. Los organismos fiscalizadores apoyarán en la determinación del universo de las empresas invitadas a suscribir un Acuerdo de Producción Limpia y en su posterior difusión, sin perjuicio de las responsabilidades de la asociación empresarial o de las empresas en particular en esta materia. b) Etapa de Implementación Los organismos fiscalizadores, en uso de sus facultades, establecerán los siguientes criterios de fiscalización en consideración a las siguientes situaciones: o Empresas que suscriben un Acuerdo de Producción Limpia o Empresas que no suscriben un Acuerdo de Producción Limpia
12
Estos principios se encuentran definidos en la NCh 2797:”Acuerdos de Producción Limpia-Especificaciones.
70
(b1)
Criterios a considerar por el organismo fiscalizador ante una empresa que ha suscrito un Acuerdo de Producción Limpia: ¾ Las empresas serán responsables, durante la etapa de implementación del Acuerdo de Producción Limpia, de informar sobre el grado de avance en su cumplimiento. ¾ El seguimiento y control del Acuerdo se realizará a través de auditorías realizadas por la propia empresa o terceros, en los términos señalados en la NCh 2807, sin perjuicio de las atribuciones que competen a los organismos fiscalizadores. ¾ De comprobarse a través del seguimiento y control que una o más empresa (s) no dan cumplimiento en el plazo acordado a las metas y acciones definidas en el Acuerdo de Producción Limpia, el organismo fiscalizador implementará un programa de inspección en aquellas materias que sean de su competencia, con el objeto de determinar si son aplicables acciones previstas en el propio Acuerdo de Producción Limpia o acciones propias de cada organismo fiscalizador. ¾ De detectarse incompatibilidades entre el informe de los auditores y una fiscalización de rutina, el organismo fiscalizador deberá informar tal situación al Comité Coordinador del Acuerdo, para que de esta forma se adopten las medidas necesarias para el fiel cumplimiento de las obligaciones que los auditores internos o externos del APL deben realizar.
(b2)
Criterios a considerar por el organismo fiscalizador ante una empresa que no adhiere al Acuerdo de Producción Limpia: El organismo fiscalizador, teniendo en consideración los impactos sanitarios y ambientales del sector productivo, priorizará sus programas de fiscalización en aquellas empresas que, por no participar en un Acuerdo de Producción Limpia, no están sujetas a un mecanismo público-privado de seguimiento y control.
c) Etapa de Evaluación •
Los APL considerarán un sistema de evaluación final de su cumplimiento, a través de Auditores registrados, en los términos definidos por la NCh 2825: “Acuerdos de Producción Limpia (APL) - Requisitos para los auditores y procedimiento de la auditoría de evaluación de cumplimiento”
•
Los organismos fiscalizadores, en el ámbito de sus respectivas competencias, validarán el informe de auditoría de evaluación final del cumplimiento del Acuerdo de Producción Limpia, respecto de aquellas empresas que informen un 100% del cumplimiento de las metas y 71
acciones definidas en el Acuerdo de Producción Limpia, en los términos señalados en la NCh 2807. 4. Condiciones para hacer aplicable los criterios de Fiscalización para los Acuerdos de Producción Limpia. Tal como se ha señalado, el enfoque de fiscalización preventiva requiere de mecanismos e instrumentos de prevención eficientes, con el objeto de apoyar al fiscalizador con su función de velar por el cumplimiento de la normativa. Por ello se requiere de las siguientes condiciones para hacer aplicable los criterios señalados: a) Existencia de Normas técnicas que regulen la Implementación, Seguimiento y Evaluación de los Acuerdos de Producción Limpia. b) Sistema de Evaluación de conformidad operativo. Esto significa contar con auditores acreditados en Acuerdos de Producción Limpia y evaluación permanente de los mismos. c) Cada organismo fiscalizador que forme parte de la preparación y negociación de un Acuerdo de Producción Limpia, designará una persona que represente a la institución en las decisiones que se adopten en dicha etapa. d) Cada organismo fiscalizador deberá contar con un responsable por cada Acuerdo de Producción Limpia con el objeto de monitorear el avance del mismo.
72
73
ANEXO Nº5 COMPETENCIAS AMBIENTALES DE INSTITUCIONES DEL ESTADO 1
ATRIBUCIONES Y FISCALIZADORES
NORMATIVA
ATINGENTE
1.1
Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS)
A
LOS
SERVICIOS
Creada en 1990, por Ley Nº 18.902, la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) es el organismo estatal encargado de ejercer la regulación, supervisión y control de las empresas concesionarias de servicios sanitarios, que proporcionan los servicios de Agua Potable y Alcantarillado a la población urbana del país. Además, tiene a su cargo el control de los residuos industriales líquidos, todo lo cual desarrolla con jurisdicción nacional. Dotada de personalidad jurídica y patrimonio propio, es un organismo funcionalmente descentralizado, sujeto a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Obras Públicas. Como regulador, fija las tarifas por los servicios que las concesionarias prestan, interpreta la ley en el ámbito del sector sanitario y propone el perfeccionamiento de la normativa. En su carácter fiscalizador, vela especialmente por el cumplimiento de las normas legales, reglamentarias y técnicas que regulan la prestación de los servicios sanitarios, así como de los establecimientos industriales generadores de residuos industriales líquidos. Misión de la SISS La SISS tiene como misión garantizar a la población abastecida y a aquella que desea ser abastecida por Empresas Concesionarias de Servicios Sanitarios que el suministro de éstas, su cantidad, calidad y precio corresponden a lo ofrecido y son posibles de sostener en el largo plazo; y que el agua una vez utilizada, será devuelta a la naturaleza de forma ambientalmente compatible. Funciones de la SISS a) Otorgamiento y seguimiento de las concesiones 74
Corresponde a la SISS participación en los procesos constitutivos, de explotación, transferencia y extinción de las concesiones, para lo cual debe analizar, calificar y gestionar las solicitudes de concesión, tanto desde el punto de vista del cumplimiento de las formalidades y solemnidades que el proceso requiere, como evaluando los requisitos técnicos, económicos, patrimoniales y jurídicos. Además, revisar periódicamente los niveles tarifarios y la vigencia de los compromisos de las concesionarias, evaluando en particular la continuidad y sustentabilidad del servicio en el largo plazo. b) Fiscalización de las concesionarias sanitarias y establecimientos industriales Para ejercer la labor de fiscalización, la SISS recurre a la estandarización de los controles a los procesos relevantes, y a la exigencia de implementación de sistemas de autocontrol, orientando los programas de fiscalización, auditoría o validación experta, hacia estos sistemas de autocontrol. Se abordan prioritariamente las siguientes áreas de fiscalización:
El cumplimiento de normas técnicas, y reglamentarias referidas a calidad del agua, presión y continuidad de los servicios de agua potable y de alcantarillado
El cumplimiento de las normas técnicas y reglamentarias referidas a la calidad de los efluentes de aguas servidas y de residuos industriales líquidos
El cumplimiento de las normas técnicas y reglamentarias referidas a los sistemas públicos de agua potable y alcantarillado
El cumplimiento de los atributos convenidos o pactados con el prestador en el proceso de negociación tarifaria y los procedimientos relativos a transparentar la relación cliente-empresa
El cumplimiento de los cronogramas de inversiones comprometidos en los Programas de Desarrollo, y el control de las garantías involucradas
La aplicación de los cargos tarifarios y otros cobros, y de los procedimientos de cobro
El cumplimiento a las normas de equidad en la contratación de servicios y contratos con Empresas Relacionadas
c) Aplicación de sanciones por incumplimientos Por una parte, a los prestadores de servicios sanitarios, por incurrir en alguna infracción a las leyes, reglamentos y demás normas pertinentes, o en incumplimiento de las instrucciones, órdenes y resoluciones que dicte la Superintendencia; y, por otra parte, a los establecimientos industriales o mineros, por incurrir en alguna infracción a las leyes, reglamentos y demás normas aplicables al control de residuos industriales 75
líquidos, o en incumplimiento de las instrucciones, órdenes y resoluciones que dicte la Superintendencia sobre las mismas materias. d) Atención y Orientación de consumidores Atender a clientes de concesionarias que no han tenido respuestas satisfactorias a sus consultas o requerimientos ante éstas, proporcionándoles la adecuada orientación para la resolución de sus discrepancias. Además, proporcionar a los consumidores información relevante para ejercer sus derechos y obligaciones ante las concesionarias, y posibilitar así su acción en un rol complementario a la fiscalización. e) Fomento de la transparencia del mercado Generar y difundir información con el propósito de contribuir a transparentar el mercado, para que el servicio brindado sea susceptible de evaluación y control, por los diversos actores involucrados en el sector sanitario. f) Normativa técnica y sectorial Estudiar y proponer las normas técnicas sobre diseño, construcción y explotación de los servicios sanitarios. Interpretar la normativa del sector, constituyendo los pronunciamientos de la SISS jurisprudencia administrativa y de técnica sanitaria. g) Gestión ambiental Participar en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental en su área de competencia, a nivel de las autorizaciones correspondientes y de su fiscalización. 2.
Superintendencia de Electricidad y Combustible (SEC)
Misión y visión de la SEC Es misión de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles velar por el adecuado cumplimiento de la normativa aplicable en materia de electricidad, gas y combustibles líquidos, para garantizar la calidad de los servicios que se presten a los usuarios y la seguridad de las personas y cosas. Objetivos Permanentes 76
En el contexto de su misión institucional, SEC posee cuatro (4) objetivos permanentes: 1. Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y normas técnicas sobre generación, producción, almacenamiento, transporte y distribución de electricidad, gas y combustibles líquidos. 2. Verificar que la calidad de los servicios que se prestan a los usuarios sea la señalada en dichas disposiciones y normas técnicas. 3. Velar que las operaciones de generación, producción, almacenamiento, transporte y distribución, y el uso de los recursos energéticos no constituyan peligro para las personas o cosas. 4. Garantizar los derechos consagrados en la Ley para los usuarios y agentes del sistema energético nacional y cuya fiscalización compete a la SEC. Lineamientos Estratégicos 1. Fiscalización por certificación 2. Satisfacción de usuarios 3. Desarrollo de la Organización 4. Normativa técnica Marco Legal La actual Ley N°18.410, Orgánica de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, fue publicada en el Diario Oficial N°32.176 de 22 de mayo de 1985, y entró en vigencia en Junio del mismo año. Su modificación más relevante fue introducida por la Ley N°19.613 del año 1999.
3.
Autoridad Sanitaria Regional (ASR) Uno de los principales objetivos de la Reforma de Salud (AUGE), actualmente en etapa de implementación por parte del Gobierno de Chile, es fortalecer la institucionalidad y potestades de la Autoridad Sanitaria (Seremis de Salud), estableciendo una separación de funciones con la gestión hospitalaria (a cargo de los Servicios de Salud). 77
En primer lugar, hay una definición de lo que comprende la Autoridad Sanitaria, entendiendo como tal a la institucionalidad del Estado encargada de garantizar el ejercicio de los derechos de las personas en salud y la promoción, prevención, curación y rehabilitación de la salud de la población en el territorio nacional. De esta forma, la Autoridad Sanitaria residirá, en lo fundamental, en el Ministerio de Salud y en los organismos que de él dependen y que tengan atribuciones en este ámbito. Su rol principal será la rectoría, regulación y fiscalización de los sectores público y privado de la salud y de los agentes cuyas actividades inciden en la salud de la población. Entre sus funciones se destacan elaborar y dirigir las políticas nacionales de salud; definir los objetivos nacionales de salud; fortalecer y desarrollar su acción en el espacio intersectorial para promover y desarrollar políticas públicas coherentes con las prioridades sanitarias; definir normas e instrumentos para evaluar la calidad de la atención; fortalecer el desempeño de las funciones esenciales de salud pública; definir el plan de salud y establecer sus garantías. Entre las características principales de la reforma a la Autoridad Sanitaria, cabe mencionar la separación de las funciones de gestión de las de fiscalización. La antigua normativa establecían bajo una única estructura administrativa la atención a temas tan diversos como la gestión hospitalaria con la fiscalización sanitaria. En cambio, bajo la actual modalidad todo lo concerniente con la administración de los hospitales queda bajo la responsabilidad de los Directores de los Servicios de Salud, los que pasan a constituirse en gerentes de las prestaciones de salud. A su vez, las políticas de prevención y de fiscalización sanitaria y ambiental pasan a depender de los Secretarios Ministeriales de Salud. Subsecretaría de Salud Pública De acuerdo a la Ley N° 19.937/04 la Subsecretaría de Salud Pública tendrá a su cargo la administración y servicio interno del Ministerio y las materias relativas a la promoción de la salud, vigilancia, prevención y control de enfermedades que afectan a poblaciones o grupos de personas. Asimismo, será el superior jerárquico de las secretarías regionales ministeriales, en las materias de su competencia, y de las divisiones, departamentos, secciones, oficinas, unidades y personal que corresponda. Además, como colaborador del Ministro, coordinará las mencionadas secretarías regionales. Secretario Regional Ministerial de Salud 78
Es la Autoridad Sanitaria Regional, quien representa al Ministro de Salud en la región, colaborando directamente con el Intendente en temas relacionados con salud. Se trata de un profesional universitario con competencia, experiencia, conocimiento y habilidades certificadas, en el ámbito de la salud pública. Principales competencias: Las secretarías regionales ministeriales de salud tendrán las siguientes funciones, de acuerdo con las normas y políticas dictadas por el Ministerio de Salud: 1. Velar por el cumplimiento de las normas, planes, programas y políticas nacionales de salud fijados por la autoridad. Asimismo, adecuar los planes y programas a la realidad de la respectiva región, dentro del marco fijado para ello por las autoridades nacionales. 2. Ejecutar las acciones que correspondan para la protección de la salud de la población de los riesgos producidos por el medio ambiente y para la conservación, mejoría y recuperación de los elementos básicos del ambiente que inciden en ella, velando por el debido cumplimiento de las disposiciones del Código Sanitario y de los reglamentos, resoluciones e instrucciones sobre la materia. 3. Adoptar las medidas sanitarias que correspondan según su competencia, otorgar autorizaciones sanitarias y elaborar informes en materias sanitarias. 4. Velar por la debida ejecución de las acciones de salud pública por parte de las entidades que integran la red asistencias de cada servicio de salud y, en su caso, ejecutarlas directamente, o mediante la celebración de convenios con las personas o entidades que correspondan. 5. Mantener actualizado el diagnóstico epidemiológico regional y realizar la vigilancia permanente del impacto de las estrategias y acciones implementadas. 6. Colaborar, a solicitud de cualquier organismo público del sector salud, en la implementación de procedimientos de recepción de reclamos. 7. Cumplir las acciones de fiscalización y acreditación que señalen la ley y los reglamentos y aquellas que le sean encomendadas por otros organismos públicos del sector salud mediante convenio. 8. Organizar, bajo su dependencia y apoyar el funcionamiento de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez. Marco Legal Ley N° 19.937/04, del Ministerio de Salud, que modifica el D.L. Nº 2.763, de 1979, con la finalidad de establecer una nueva concepción de la autoridad sanitaria, distintas modalidades de gestión y fortalecer la participación ciudadana. 79
D.F.L N° 725/1967, Código Sanitario, del Ministerio de Salud. Rige todas las cuestiones relacionadas con el fomento, protección y recuperación de la salud de los habitantes de la República, salvo aquellas sometidas a otras leyes. Además, en este cuerpo legal se establece el instrumento a través del cual es posible materializar la potestad sancionatoria que se ha entregado al director del Servicio, esto es, el “Sumario Sanitario” (Título II, Libro X, Código Sanitario, arts. 161 y siguientes) Otras disposiciones legales confieren al Servicio facultades e imponen obligaciones de diverso orden. Por ejemplo, el D.F.L. Nº 1 de 1989 que determina aquellas materias que requieren autorización sanitaria expresa. En cuanto a los Reglamentos, las propias disposiciones del Código Sanitario entregan la regulación de las distintas materias que comprende a la potestad reglamentaria. Es así como determinan el accionar del servicio diversos Reglamentos, entre ellos: Alimentos. Ruidos. Condiciones sanitarias y ambientales básicas en los lugares de trabajo. Locales públicos. etc.
4. Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) Misión del SAG Apoyar el desarrollo de la competitividad, sustentabilidad y equidad del sector silvoagropecuario, a través de la protección y mejoramiento de la condición de estado de los recursos productivos, en sus dimensiones sanitaria, ambiental, genética y geográfica, y el desarrollo de la calidad alimentaria. Funciones Institucionales El SAG tiene las siguientes funciones institucionales: 1. Prevención y protección. En este ámbito, su función es desarrollar políticas, planes, programas y proyectos que contribuyen a la mantención de la salud animal, sanidad vegetal y protejan los recursos naturales renovables del país, así como su preservación en el tiempo para el desarrollo de las futuras generaciones. 2. Regulación y fiscalización 80
Promover iniciativas legales y ejercer las normas que contribuyen a asegurar el cumplimiento de la misión del SAG, como asimismo, una mayor transparencia en el mercado agrícola, facilitando la inserción del sector en los mercados internacionales y asegurando la fiscalización oportuna de las normativas en aquellas áreas delegadas en el servicio. 3. Fomento Apoyar por medio de planes, programas y proyectos la elevación de la productividad en el sector silvoagropecuario. Organización La organización y administración del SAG le corresponden al Director Nacional, quien es su representante legal. El Servicio está conformado por un nivel central normativo, que comprende los siguientes departamentos técnicos:
Protección Pecuaria El programa contribuye al desarrollo del patrimonio pecuario del país, mediante la protección, mantención e incremento de la salud animal, la calidad sanitaria de los productos, subproductos e insumos el sector. También apoya el desarrollo y consolidación de la industria y tecnología pecuaria, con el fin de respaldar el esfuerzo productivo y exportador del subsector y del país. Tiene tres campos de acción: Zoosanitario, Calidad sanitaria, Industria y tecnología pecuaria. Sus líneas de trabajo son: Defensa pecuaria, Vigilancia epidemiológica, Proyectos específicos, Comercio Exterior, Industria y Tecnología.
Protección Agrícola El programa contribuye al desarrollo del sector agrícola nacional mediante la protección, mantención e incremento de la sanidad de los vegetales y el control de su estado sanitario, así como de los productos, subproductos y derivados de éstos que puedan ser causantes o portadores de plagas que afecten a este recurso. Sus líneas de trabajo son: Defensa agrícola, Vigilancia fitosanitaria, Alcoholes y viñas y Certificación de exportación.
Protección de los Recursos Naturales Renovables Está enfocada hacia el desarrollo sustentable de la agricultura, a través de la protección y conservación de los recursos naturales renovables que inciden en el 81
ámbito de la producción agropecuaria del país, así como, prevenir impactos ambientales que afecten la calidad y cantidad de dichos recursos y la biodiversidad de ecosistemas de vida silvestre. Las principales líneas de trabajo son: Defensa, Estudios y Diagnóstico, y Fomento de recursos.
Semillas El Subprograma de Semillas actúa como Organismo Oficial garante de la certificación de la calidad genética, física y sanitaria de la semilla, dentro del cual otorga el respaldo oficial al proceso de producción de semilla certificada destinada al mercado de países miembros de la Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OECD) y de la Unión Europea, con el fin de incrementar los mercados nacional e internacional en una perspectiva de desarrollo sostenido. Además es responsable de las actividades técnicas y administrativas relacionadas con la Propiedad Intelectual de variedades vegetales. Las líneas de trabajo son: Certificación varietal, Derechos de los obtentores, y Comercio de semillas.
Laboratorios y Estaciones Cuarentenarias Para cumplir con la misión del SAG es fundamental el servicio que prestan los Laboratorios de Diagnóstico, que trabajan en red a lo largo del país, en ellos se detecta certera y oportunamente cualquier patógeno que pueda afectar a plantas o animales.
Asuntos Internacionales Su objetivo es apoyar la adecuación del SAG al escenario internacional, procurando compatibilizar el mayor flujo comercial y la protección sanitaria. Para ello se considera necesario ampliar los conceptos de armonización, transparencia, euivalencia y análisis de riesgo, entre otros, a través de medidas científicamente sustentables. Con tal propósito, la labor de este Departamento está dirigida a las siguientes líneas de trabajo: Comercio Internacional, Fronteras Internacionales y Cooperación Internacional.
5. Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA)
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Misión de SERNAPESCA El Servicio Nacional de Pesca (Sernapesca) de Chile como institución ejecutora y fiscalizadora de la Ley General de Pesca y Acuicultura, tiene por objetivo velar por el uso racional y la protección de la biodiversidad acuática del país, abarcando su jurisdicción a todos los sistemas acuáticos, sean estos dulceacuícolas o marinos. Funciones en materias medioambientales: Unidad de Gestión Ambiental tiene obligaciones que se orientan a: (a) Conservar los recursos hidrobiológicos y el medio ambiente que los sustenta, sobre la base de la fiscalización y el manejo de las contingencias ambientales. (b) la evaluación sectorial de los proyectos ingresados al SEIA. (c) la fiscalización del cumplimiento de los compromisos ambientales sectoriales contenidos en las Resoluciones de Calificación Ambiental. (d) participar activamente en la generación de la estrategia nacional para la conservación de los humedales en Chile. (e) establecer las bases para la gestión de las áreas marinas protegidas y repoblamiento en aguas continentales. (f) participar en diversos seminarios, talleres y cursos asociados a la temática medioambiental tanto nacionales como internacionales y (g) dar cumplimiento a los compromisos internacionales contenidos en convenios tales como el Convenio de la Diversidad Biológica y la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (CITES). 6. Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) Misión La Comisión Nacional del Medio Ambiente es la institución del Estado que tiene como misión promover la sustentabilidad ambiental del proceso de desarrollo y coordinar las acciones derivadas de las políticas y estrategias definidas por el gobierno en materia ambiental. 83
Sus objetivos fundamentales son: • • • • • • • •
Recuperar y mejorar la calidad ambiental Prevenir el deterioro ambiental Fomentar la protección del patrimonio ambiental y el uso sustentable de los recursos naturales Introducir consideraciones ambientales en el sector productivo Involucrar a la ciudadanía en la gestión ambiental Fortalecer la institucionalidad ambiental a nivel nacional y regional Perfeccionar la legislación ambiental y Desarrollar nuevos instrumentos de gestión
Organización y estructura El Consejo Directivo El órgano de mayor jerarquía de la CONAMA lo constituye su Consejo Directivo presidido por el Ministro Secretario General de la Presidencia con el título de Presidente de la Comisión Nacional del Medio Ambiente, y por los ministros de Economía, Fomento y Reconstrucción; Obras Públicas; Agricultura; Bienes Nacionales; Salud; Minería; Vivienda y Urbanismo; Transportes y Telecomunicaciones; Planificación y Cooperación; Educación; Defensa y Relaciones Exteriores. Sus principales funciones son: • Ejercer y hacer cumplir las funciones de la CONAMA. • Velar por la coordinación ambiental entre los ministerios, organismos y servicios públicos; asimismo, por el cumplimiento de los acuerdos y políticas establecidos por la Comisión. • Proponer al Presidente de la República proyectos de ley y actos administrativos relativos a materias ambientales. • Promover la coordinación de las tareas de fiscalización y control que desarrollan, en materia ambiental, los diversos organismos públicos y municipalidades. • Aprobar el programa anual de actividades y proyectos que debe desarrollar la CONAMA, y las bases generales de administración de recursos destinados al financiamiento de proyectos y actividades destinados a la protección del medio ambiente, preservación de la naturaleza y conservación del patrimonio ambiental. • Aprobar la organización interna de la Comisión y sus modificaciones, a propuesta del Director Ejecutivo. 84
La Dirección Ejecutiva La administración de la CONAMA corresponde al Director Ejecutivo, designado por el Presidente de la República, quien es apoyado por un Director Técnico, además de los siguientes Departamentos: • Desarrollo e Información • Operaciones • Control de Gestión • Fiscalía • Cultura Ambiental y Medio Ambiente Humano • Administración y Finanzas • Comunicaciones El Consejo Consultivo Se trata de un órgano de consulta y apoyo al Consejo Directivo y a la Dirección Ejecutiva. Lo integran: dos científicos universitarios, dos académicos de centros independientes, dos representantes de los empresarios, dos de los trabajadores, dos de organizaciones no - gubernamentales y uno del Presidente de la República; y lo preside el Ministro Secretario General de la Presidencia. Este Consejo se repite a nivel regional, pero presidido por el Intendente. Las Comisiones Regionales del Medio Ambiente (COREMAS) Cada región cuenta con una Dirección Regional de CONAMA, la que constituye el apoyo técnico de su respectiva COREMA. Estas últimas, son comisiones que sesionan periódicamente para operar la desconcentración territorial de CONAMA, y tienen como funciones, entre otras, la de coordinar la gestión ambiental en el nivel regional, resolver acerca de la calificación ambiental de los proyectos o actividades sometidas al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental(SEIA), y sancionar incumplimientos de Resoluciones de Calificación Ambiental. Las COREMAS están integradas de la siguiente manera: • El Intendente Regional, quien la preside • Los Gobernadores provinciales de la región. • Los Secretarios Regionales de aquellos Ministerios que forman el Consejo Directivo de CONAMA. • Cuatro consejeros regionales elegidos por el respectivo Consejo. • El Director Regional de la CONAMA, que actúa como secretario. Marco Legal 85
El 9 de marzo de 1994 se publicó en el Diario Oficial la Ley Nº 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente (LBGMA), que el Congreso había aprobado en enero de ese año. Este cuerpo normativo llena, por lo tanto, un vacío muy importante en el ordenamiento jurídico del país, el que comienza, de esta manera, a estructurar un sistema normativo ambiental. Así, la ley regula una serie de intereses conflictivos, partiendo de la premisa de que ninguna actividad, por legítima que sea, puede desenvolverse a costa del medio ambiente. La LBGMA no pretende cubrir todas las materias que se relacionan con el medio ambiente, pues se requieren leyes especiales que regulen en detalle aquellas áreas que presenten complejidades particulares. Se trata, en consecuencia, y como lo indica su nombre, de una ley de bases generales, que establece un marco dentro del cual se de un proceso ordenador de la normativa ambiental existente y futura. Los objetivos de ley se pueden expresar de la siguiente manera: • Dar un contenido concreto y un desarrollo jurídico adecuado a la garantía constitucional que asegura a todas las personas el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación. • Crear la institucionalidad que permita, a nivel nacional, solucionar los problemas ambientales existentes y evitar la generación de otros nuevos. • Crear los instrumentos para una eficiente gestión, de modo de dar una adecuada protección ambiental y servir de orientación a la misma normativa vigente en la materia y a la futura legislación y reglamentación que se dicte • Disponer de un cuerpo legal general al cual se pueda referir toda la normativa ambiental. • Incorporar la regulación ambiental al desarrollo del país, con el fin de evitar el deterioro ambiental y de asegurar una economía sustentable. • Establecer criterios para la definición de objetivos de calidad ambiental, y regular los procedimientos para medir los impactos ambientales en las decisiones sobre los proyectos y actividades susceptibles de causar impacto ambiental.
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Cuadro Resumen: Fiscalización Ambiental por Organismo
COMPONENTES DEL AMBIENTE ORGANISMO
Aire Agua Aguas Aguas Suelos s Subt. Marít. Sup.
Flora
Fauna Paisaje
EMISIONES AL AMBIENTE Areas Emision RILES Silvestre es s Atm.
Res. Sól.
Ruidos y Vibrac.
Aduanas X X X Carabineros X X X X CONAF X X X X DGA X X DIRECTEMAR X X X X Depto. Fisc. del MINTRATEL X Depto. Vialidad del MOP X X Municipalidades X X X X X X SAG X X X X X X X SERNAGEOMIN X X SERNAP X X X Serv. Salud Reg. X X X X X X X X SESMA X X X X X X X SISS X X FUENTE: Informe final SGS Ecocare “Metodologías de Planes de Control y Fiscalización Ambiental y Auditorías Ambientales”
ANEXO Nº6 RESUMEN DE INSTITUCIONES Y SUS ROLES EN EL APL La siguiente tabla resume las funciones y actividades de los distintos actores que intervienen en los procesos de diagnóstico, seguimiento y control, evaluación final de cumplimiento, su mantención y el informe de evaluación de impactos. Cada una de las funciones y actividades descritas se debe hacer en los plazos y oportunidades establecidas en la presente norma o en el propio APL. Evaluación inicial sectorial Empresa suscriptor a
Asociació n empresari al
CPL
Entregar antecedentes a la asociación.
Realizar o solicitar la evaluación inicial sectorial, para luego elaborar propuesta de APL Recibir, evaluar y calificar la propuesta de APL. En caso de aprobación, coordinar con públicos la
Diagnóstico inicial por instalación
Seguimiento y control
Evaluación final de cumplimient o Solicitar la Realizar el Solicitar a un diagnóstico auditor externo o auditoría inicial. realizar con auditor correspondie nte. interno la(s) Entregar los auditoría(s) de resultados del seguimiento y diagnóstico a control. la asociación Entregar el empresarial resultado de las auditorías internas y/o externas a la asociación empresarial. Apoyar a la Elaborar y enviar el empresa en la informe realización consolidado de las del auditorías al CPL diagnóstico.
Distribuir los informes consolidados a los organismos públicos correspondientes. Coordinar la resolución de
Certificación de cumplimiento Corregir las no conformidades en el plazo estipulado
Elaborar y enviar el informe consolidado final al CPL
Otorgar el certificado en conjunto con el CPL
Distribuir a los organismos fiscalizadores el informe consolidado final.
Solicitar el informe a fiscalizadores sobre el cumplimiento en las materias de su competencia
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Evaluación inicial sectorial negociación.
Fiscalizad or o regulador
Recibir la propuesta de APL. Participar en la negociación del APL.
Auditor de evaluación final de cumplimien to
Diagnóstico inicial por instalación
Seguimiento y control controversias, si corresponde.
Entregar observaciones, si corresponde.
Evaluación Certificación final de de cumplimient cumplimiento o Otorgar el certificado. Aprobar el plazo para corregir no conformidades Emitir informe de cumplimiento en las materias de su competencia Realizar la Proponer auditoría y el plazo para informe. corregir no conformidades ; Verificar corrección de las no conformidades ; Realizar las auditorías de supervisión del certificado
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ANEXO Nº7 INSTRUCTIVO PARA LA CONSIDERACIÓN EN EL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL DE LOS ACUERDOS DE PRODUCCIÓN LIMPIA. COMISIÓN NACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE CONSEJO DIRECTIVO VISTOS Y CONSIDERANDO: 1. Que desde 1997 se promueve e implementa en el país una Política de Producción Limpia y que el principal instrumento de gestión que se ha desarrollado en este marco corresponde a los Acuerdos de Producción Limpia (APLs). 2. Que mediante Decreto Supremo N° 414 del 29 de Noviembre de 2001 se ha formalizado la Política Nacional de Fomento a la Producción Limpia 2001-2005. 3. Que mediante Instructivo del Presidente de la República N° 16 del 29 de Noviembre de 2001 se instruyó para que se adoptarán las medidas necesarias para que los Acuerdos de Producción Limpia se amplíen a la mayor cantidad de sectores productivos y empresas posibles, lo que implica, entre otras acciones, que los Acuerdos de producción Limpia podrán formar parte de los contenidos de las Declaraciones o Estudios de Impacto Ambiental de aquellos proyectos o actividades que, en virtud de la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, deban someterse al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). En tales casos, señala el Instructivo Presidencial, los organismos con competencia ambiental que participen en la evaluación de dichos proyectos o actividades, deberán considerar esos acuerdos al momento de emitir sus pronunciamientos, y el procedimiento de evaluación de impacto ambiental para estos casos, deberá realizarse de la forma más expedita posible, dentro del marco de las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes. 4. Que existe amplio consenso en hacer más expedita y menos discrecional la aplicación de los instrumentos de gestión ambiental. Para ello, existen mecanismos y herramientas para “agilizar los trámites”, sin menoscabar los objetivos de protección y mejoramiento ambiental. 5. Que entre APLs y SEIA, en su calidad de ser ambos instrumentos de gestión ambiental, existen una serie de convergencias que, a través de una mejor y más específica vinculación, pueden complementarse y más aún potenciar su accionar. 6. Que entre las similitudes de ambos instrumentos se cuentan: que ambos tienen como base el cumplimiento de la normativa ambiental; que ambos contemplan compromisos voluntarios para emprender acciones que mejoran ambientalmente el proyecto o
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actividad y su entorno; y que ambos contemplan la realización de diagnósticos ambientales. 7. Que es posible identificar algunas situaciones en que SEIA y APL pueden potencialmente intersectarse. Es el caso de alguna empresa que haya suscrito un APL y que debe someterse al SEIA porque desarrollará un proyecto nuevo que comprende acciones y materias del APL, o bien porque modificará un proyecto existente que comprende acciones y materias del APL. También podría darse el caso de alguna empresa que haya suscrito un APL y que deba someterse al SEIA ya que desarrollará una actividad que está contemplada como medida para cumplir con el APL. 8. Que en este contexto es necesario instruir a los órganos de administración del Estado con competencia ambiental que participan en el proceso de evaluación de los proyectos sometidos al SEIA para que operativicen la instrucción presidencial contenida en la Resolución Nº16 de Noviembre de 2001 de S.E. el Presidente Ricardo Lagos Escobar. SE ACUERDA: 1.
INSTRUIR a los Organismos Públicos que correspondan, en el siguiente sentido:
1.1.
Los órganos coordinadores del SEIA, sean las Direcciones Regionales de CONAMA o la Dirección Ejecutiva de CONAMA, deberán involucrarse en los procesos de negociación de futuros Acuerdos de Producción Limpia, con el objeto de informar, a propósito de las materias de los APL, sobre los criterios utilizados en la evaluación de proyectos en el SEIA.
1.2.
Los órganos del Estado que concurran a la negociación y posterior firma de un APL, deberán procurar que la normativa ambiental aplicable que se contempla en el APL sea compatible con aquella cuyo cumplimiento se solicita acreditar en el SEIA.
1.3.
De acuerdo a lo señalado anteriormente, los órganos de administración del Estado con competencia ambiental que participen en el proceso de evaluación de proyectos sometidos al SEIA, omitirán la revisión de cuestiones o aspectos normativos en aquellas acciones y materias comprendidas en el Acuerdo de Producción Limpia, con la consecuente ganancia en términos de reducción de plazos en la evaluación. Para tal efecto el proponente deberá acompañar a su Declaración o Estudio de Impacto Ambiental una copia del documento en que consten las normas cuya aplicación se considera en el Acuerdo de Producción Limpia.
1.4.
Los órganos de administración del Estado que participan en el proceso de evaluación ambiental de proyectos, omitirán la evaluación pormenorizada de los compromisos voluntarios que el titular de un proyecto o actividad contempla realizar, si éstos son parte de las acciones y materias comprometidas en el APL.
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1.5.
Tratándose de un Estudio de Impacto Ambiental, los órganos de la Administración del Estado que son parte de un APL deberán procurar que el diagnóstico inicial por empresa que se realiza en el marco de todo APL suscrito, se ajuste, en la medida de lo posible y bajo el criterio de evitar información irrelevante a las materias del APL, a la descripción de los contenidos de la línea de base que se solicita para la evaluación ambiental de los proyectos. De presentarse esta situación, los organismos de la administración del Estado que participan en la evaluación ambiental de proyectos o actividades, deberán agilizar al máximo la revisión de este componente del Estudio de Impacto Ambiental contribuyendo de esa forma a completar el proceso de evaluación en un menor tiempo.
1.6.
Sin perjuicio de la inmediata aplicación de este Instructivo, la Dirección Ejecutiva del Consejo Nacional de Producción Limpia, junto a la Dirección Ejecutiva de Conama, elaborarán guías técnicas específicas en el marco del presente Instructivo.
MARIO FERNÁNDEZ BAEZA Ministro Secretario General de la Presidencia Presidente Consejo Directivo CONAMA
GIANNI LÓPEZ RAMÍREZ Director Ejecutivo de CONAMA Secretario Consejo Directivo CONAMA Distribución: Integrantes Consejo Directivo (13) Consejo de Producción Limpia Órganos de la Administración del Estado con competencia ambiental Sres. Integrantes de COREMAs, regiones I a XII y RM. Departamento Jurídico, CONAMA Departamento de Operaciones de CONAMA Sub-Departamento
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ANEXO Nº8 INSTRUMENTOS DE FOMENTO Y FINANCIAMIENTO A LA PRODUCCION LIMPIA En la actualidad, los instrumentos de fomento y financiamiento a la producción limpia, se vinculan por una parte al instrumental de CORFO, a través su línea medioambiental CORFO y los fondos de innovación para producción limpia en INNOVA-CHILE, y por el otro al Fondo de Promoción de APL, creado y administrado por el Consejo Nacional de Producción Limpia. Instrumentos Corporación de Fomento a la Producción LÍNEA DE ACCIÓN MEDIOAMBIENTAL DE CORFO La Corporación de Fomento de la Producción, CORFO ha definido la Producción Limpia como un lineamiento estratégico prioritario y en el ámbito de modernización productiva ha diseñado una Línea de Acción de Apoyo en Materia Medioambiental, que se compone de instrumentos de apoyo técnico (cofinanciamientos) y financiero (créditos de largo plazo) para la PyMe en distintas áreas. Estos instrumentos apuntan a favorecer el desarrollo tecnológico y la innovación, el mejoramiento de la gestión empresarial, el acceso a los diversos servicios del mercado financiero, junto al desarrollo productivo regional y de sectores emergentes. El objetivo de esta Línea es proveer a las empresas del cofinanciamiento necesario que les permita incorporar en sus procesos y sistemas de gestión los conceptos de producción limpia, apoyando tanto la incorporación de la gestión blanda, como la toma de decisiones en materia de proyectos de inversión. LINEA DE ACCIÓN MEDIOAMBIENTAL
Fase 1 FAT PL
Fase 2
Fase 3
PIMA
B14
Estudios de Preinversión: Eval. Técnico, Económica y Financiera de Tecnologías Duras
Inversión en Tecnologías Duras
PAG PL Asistencia Técnica para implementar Tecnologías Blandas
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La línea de acción medioambiental de corfo se puede recomponer en tres fases: a) Asistencia técnica El objetivo de la Asistencia técnica es proveer a la pequeña y mediana empresa del cofinanciamiento necesario para integrar e introducir prácticas de producción limpia a través de la gestión productiva (tecnologías blandas), optimizando procesos y productos, tanto en términos productivos como medioambientales. Esta asistencia incluye diagnósticos y ejecución de planes de implementación. A través del Fondo de Asistencia Técnica de Producción Limpia (FAT-PL) o el Programa de Mejoramiento a la Gestión (PAG-PL), un consultor registrado precisa el estado inicial de la empresa, en dos etapas. En la primera se identifican los problemas ambientales que enfrenta la empresa y se genera una propuesta concreta de medidas de prevención, corrección y control. En la segunda etapa se incorporan las opciones de tecnología blanda identificadas, evaluadas y priorizadas en la fase anterior. Se exceptúan de su aplicación las empresas con actividades inmobiliarias, financieras y de seguro. CORFO reemplazará en forma gradual estos instrumentos por el Instrumento de Fomento a la Calidad herramienta cuyo objetivo será apoyar a las empresas en el mejoramiento de la calidad y la productividad, a través de proyectos de consultorías especializadas orientadas a la incorporación de sistemas o estándares y su posterior verificación o certificación. Las empresas suscriptoras de APL serán consideradas especialmente para acceder al máximo financiamiento que los instrumentos permitan. b) Estudios Preinversión Programa de Apoyo a la Preinversión en Medioambiente (PIMA): La asistencia técnica o consultoría puede identificar la necesidad de incorporar tecnologías duras al proceso productivo (nueva maquinaria, ampliación de una planta o cambios en los equipos existentes). Para estos casos, la empresa puede acceder al Programa de Preinversión Ambiental, PIMA, instrumento que co-financia estudios para la selección de las alternativas preventivas y/o de control de los problemas de producción limpia y ambientales. Las empresas suscriptoras de APL serán consideradas especialmente para acceder al máximo financiamiento que el instrumento permita. c) Inversión Línea de Crédito para el Financiamiento de Inversiones de Protección Medioambiental de Medianas y Pequeñas Empresas (Línea B-14): Las PYMES que requieren adquirir tecnologías duras para poder mejorar sus procesos productivos ya sea que éstas estén dentro o fuera de un APL. No obstante se considerará de manera especial a las empresas suscriptoras de APL. OTROS INSTRUMENTOS CORFO
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Existen otros instrumentos, que si bien no son específicos para materias ambientales, también pueden adaptarse a aplicaciones en gestión ambiental y producción limpia y que están dirigidos a fomentar la integración empresarial, la innovación y transferencia tecnológica, así como líneas de crédito que intermedia a través de la banca, a las que pueden postular las empresas para aplicar acciones de PL. En el cuadro siguiente se presenta un resumen de los instrumentos administrados por CORFO, disponibles a la fecha que pueden ser aplicados en producción limpia, clasificados según los ámbitos de apoyo que corresponde. Además los Programas Territoriales Integrados, PTI, son programas que incluyen instrumentos específicos diversos, tanto vinculados a mejoramiento de la gestión empresarial como a la innovación. El Programa Territorial Integrado (PTI) es el instrumento de CORFO orientado a crear desarrollo y mejorar la realidad productiva de un territorio, área o zona geográfica determinada. Es un aporte de CORFO que financia un conjunto de actividades tendientes a levantar información, a formular el diseño y realizar la ejecución de programas de fomento que contribuyan al crecimiento y mejoramiento de la gestión de las empresas, especialmente las pequeñas y medianas, de una zona del país. Las principales características de un PTI son: estar circunscrito a un territorio determinado y dirigido a la acción de fomento productivo. Articular e integrar el uso de los instrumentos de fomento productivo. Coordinar las acciones entre el sector público y el privado, con énfasis en las instituciones locales. Las actividades de un PTI se dividen en dos etapas: etapa de Diseño y Formulación del Programa: Se realiza el diseño estratégico y formulación del programa, el que debe contemplar, entre otros aspectos, la descripción de objetivos específicos, la estructura organizacional y la definición de las líneas de acción del proyecto. La duración máxima de esta etapa es de un año; etapa de Ejecución: Tiene por finalidad llevar a cabo cada una de las líneas de acción establecidas en las actividades y proyectos del programa aprobado. La duración máxima de esta etapa es de cinco años. Los beneficiarios son unidades económicas y productivas, grupos y organizaciones de empresarios, y otras entidades privadas y públicas ligadas a la actividad económica y productiva de la zona geográfica donde se ejecuta el Programa Territorial Integrado. El aporte de CORFO para cada etapa es de hasta 5.000 UF anuales, las que incluyen gastos de administración, costos y supervisión del Programa.
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Los instrumentos CORFO se pueden dividir de la siguiente manera: AREA DE APOYO
INSTRUMENTOS CORFO
LÍNEA DE ACCIÓN DE APOYO EN MATERIA MEDIOAMBIENTAL o Fondo de Asistencia Técnica en Producción Limpia FAT-PL o Programa de Apoyo a la Gestión de Empresas en Producción Mejoramiento de Limpia, PAG-PL, la Gestión o Programa de Apoyo a la Preinversión en Medioambiente Empresarial Proyectos de Fomento, PROFO Programa de Desarrollo de Proveedores, PDP Innovación y Desarrollo Tecnológico
Fondo de Innovación Tecnológica (Innova Chile) Inversiones de Protección Medioambiental de Medianas y Pequeñas Empresas (Línea B.14) Inversiones de Medianas y Pequeñas Empresas (Línea B.11) Financiamiento de Proyectos Regionales (B.15)
Intermediación Financiera
Financiamiento a Exportadores Leasing no Bancario (A3), Factoring bancario y no bancario (D1 y D2). Microcrédito (C1) Capital de Riesgo, Cobex, SUCO Inversión Créditos para inversiones en respaldo energético
Nota: todos estos instrumentos están descritos detalladamente en la página Web de CORFO: www.corfo.cl
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LINEA DE ACCION MEDIOAMBIENTAL DE CORFO
FAT - PL Fondo de Asistencia Técnica especialidad de Producción Limpia
Proveer a la pequeña y mediana empresa del cofinanciamiento necesario para integrar e introducir Objetivo prácticas de producción limpia del de baja inversión (tecnologías Instrumento blandas), optimizando procesos y productos, tanto en términos productivos como medioambientales. Tamaño de la empresa o conjunto de empresas
Empresas con ventas netas anuales inferiores a 100.000 UF que requieran apoyo técnico especializado externo en Producción Limpia
PAG - PL Programa de Apoyo a la Gestión de Empresas en Producción Limpia
Proveer a la pequeña y mediana empresa del cofinanciamiento necesario para integrar e introducir prácticas de producción limpia de baja inversión (tecnologías blandas), optimizando procesos y productos, tanto en términos productivos como medioambientales.
Empresas con ventas anuales netas entre 100.000 y 1.000.000 UF, o empresas con ventas inferiores pero que en su conjunto estén en el
Línea B14 PIMA Programa de Apoyo a la Preinversión en Medioambiente
Proveer a las empresas de cofinanciamiento para la realización de estudios de preinversión apoyando, de esta forma, la toma de decisiones respecto de inversiones preventivas y/ o de control que les permitan minimizar sus impactos ambientales y mejorar su productividad a través de la selección de alternativas de inversión en términos técnicos, económicos y financieros. Empresas con ventas anuales que inferiores a 1.000.000 UF en el último año, y con implementación previa de prácticas de Producción Limpia
Financiamiento de Inversiones de Protección Medioambiental de Medianas y Pequeñas Empresas Financiamiento de créditos de largo plazo u operaciones de leasing que otorguen bancos a empresas privadas medianas y pequeñas para las inversiones destinadas a mejorar el medio ambiente y cumplir con la normativa ambiental vigente
Empresas privadas (personas jurídicas o personas naturales con giro) productoras de bienes o servicios con ventas anuales no superiores al equivalente de
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que pueden postular
Modalidad de postulación
rango anterior, y que de baja inversión (tecnologías US$ 30.000.000.requieran apoyo técnico blandas) especializado en Producción El financiamiento no tiene Limpia. Se exceptúan las restricciones por sectores empresas dedicadas a productivos, por lo que puede actividades inmobiliarias, aplicarse a inversiones de financieras y de seguro mejoramiento ambiental de la industria, minería, agricultura, pesca, turismo, salud, servicios y otros rubros Empresa en forma individual o grupo de empresas en forma Opera exclusivamente Empresa en forma individual o modalidad individual colectiva. grupo de empresas en forma colectiva.
en
la
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El FAT de especialidad de Producción Limpia, contempla dos módulos secuenciales los cuales son desarrollados por un mismo jefe de proyecto el que debe estar inscrito en el Registro nacional de Consultores de Corfo (RNC):
Etapas
Módulo 1: Auditoría de Producción Limpia. Tiene por objetivo identificar, mediante una revisión exhaustiva de los procesos productivos y la verificación del cumplimiento de la normativa vigente, los problemas ambientales y de PL que enfrenta la empresa y generar una propuesta concreta de medidas de prevención, corrección y control. Además evaluar las propuestas de implementación de inversiones en tecnologías blandas y la identificación de tecnologías duras.
El FAG de especialidad de Producción Limpia, contempla dos módulos secuenciales los cuales son desarrollados por un mismo jefe de proyecto el que debe estar inscrito en el Registro nacional de Consultores de Este instrumento co-financia Corfo (RNC): estudios de evaluación técnico, económica y financiera de Módulo 1: Auditoría de proyectos de inversión Producción Limpia. Tiene por preventivos y/o de control, en objetivo identificar, mediante las siguientes una revisión exhaustiva de los subespecialidades procesos productivos y la directamente vinculadas a verificación del cumplimiento temas medioambientales y de de la normativa vigente, los eficiencia productiva: problemas ambientales y de PL Emisiones atmosféricas, que enfrenta la empresa y Residuos líquidos , Residuos generar una propuesta concreta sólidos, Soluciones acústicas, de medidas de prevención, Eficiencia energética y corrección y control. Además calificación de riesgos. Este evaluar las propuestas de estudio debe ser realizado por implementación de inversiones un consultor o empresa en tecnologías blandas y la consultora que pertenezca al Nacional de identificación de tecnologías Registro Consultores de la CORFO. duras.
Los créditos son otorgados por la banca privada con refinanciamiento CORFO. Los bancos califican las solicitudes y establecen las exigencias de garantías de acuerdo a sus normas y políticas.
Módulo 2: Incorporación de Módulo 2: Incorporación de Prácticas de Manejo y Gestión. Prácticas de Manejo y Gestión. Tiene por objetivo introducir en Tiene por objetivo introducir la empresa las opciones de
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en la empresa las opciones de tecnología blanda identificadas, tecnología blanda evaluadas y priorizadas en el identificadas, evaluadas y módulo anterior. priorizadas en el módulo anterior.
Modalidad Individual • Módulo 1 : Cofinanciamiento hasta 70%, tope 30-125 UF. • Módulo 2 : Montos Cofinanciamiento hasta 70%, tope 30-125 UF. involucrados Modalidad Colectiva: • Módulo 1 : Cofinanciamiento hasta 70%, tope 60-100 UF. • Módulo 2 :
Modalidad Individual • Módulo 1 : Cofinanciamiento hasta 60%, tope 150 UF. • Módulo 2 : Cofinanciamiento hasta 50%, tope 1.500 UF. Modalidad Colectiva: • Módulo 1 : Cofinanciamiento hasta 60%, tope de 250 UF. • Módulo 2 : Cofinanciamiento hasta
Este financiamiento es por un monto máximo de US$ El cofinanciamiento se otorga 1.000.000 por beneficiario. En por contrato, es decir, por cada casos calificados podrán otorgarse montos mayores, estudio que el empresario sujetos a aprobación previa de requiera previa visación del Agente Operador . De acuerdo CORFO y KFW. Tiene plazos a esto, este instrumento otorga de pago entre 3 y 12 años, con un cofinanciamiento de 50 % periodos de gracia de hasta 30 meses para el pago de capital. con un tope de 200 UF Los créditos pueden ser en dólares o UF, a tasa de interés fijas. Los préstamos de 100
Cofinanciamiento hasta 70%, tope 60 – 100 UF Monto de cofinanciamiento exceda las 600 UF se requiere de aprobación previa del Director Regional de CORFO. Como acceder
Por intermedio de los Agentes Operadores Intermediarios de CORFO
50%, tope de 2.500 UF.
Por intermedio de los Agentes Operadores Intermediarios de CORFO
refinanciamiento a los intermediarios financieros tienen una tabla de vigencia trimestral para cada una de las alternativas de plazo, reajustabilidad y tipo de interés. Por intermedio de los Agentes Operadores Intermediarios de CORFO
Por intermedio de la Banca Privada
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Consejo Nacional de Producción Limpia FONDO DE PROMOCION DE APL Aún cuando CORFO cuenta con una amplia oferta de servicios e instrumentos, destinados a abordar distintas dimensiones determinantes de la competitividad de las empresas chilenas, éstos no abordan directamente la necesidad de contar con otro tipo de actores beneficiarios y bajo una modalidad que se ajuste a la oportunidad determinada por los acuerdos descritos. Por lo cual, a partir de los antecedentes señalados el Consejo Directivo del Consejo Nacional de Producción Limpia, aprueba la creación del Fondo de Promoción para Acuerdos de Producción Limpia, que recoge las necesidades planteadas anteriormente, y permite impulsar el desarrollo de la Producción Limpia y los Acuerdos de manera eficiente y eficaz. El objetivo del Fondo y de sus líneas específicas es el desarrollo de la Producción Limpia a través del cofinanciamiento de proyectos de Acuerdos de Producción Limpia cuyos principales beneficiarios son las asociaciones empresariales; proyectos de fortalecimiento de la institucionalidad público-privada y de las instituciones públicas y privadas en producción limpia; proyectos de desarrollo de la cultura y difusión de la producción limpia y proyectos de fortalecimiento de las capacidades públicas y privadas en producción limpia. Por lo anterior, el fondo se estructura en torno a cuatro líneas de acción: LINEA
NOMBRE LINEA
COFINANCIAMIENTO MAXIMO POR PROYECTO
TOPE DE COFINANCIAMIENTO POR PROYECTO
Hasta 70%
2.000 UF
Hasta 50%
5.000 UF
Hasta 50%
900 UF (90 UF participante misiones tecnológicas)
Hasta 70%
3.000 UF
Proyectos APL Línea N°1 Línea N°2 Línea N°3 Línea N°4
Fortalecimiento Institucionalidad público y privada Desarrollo de cultura y difusión en PL Fortalecimiento de capacidades públicas y privadas
Los criterios orientadores en materia de asignación de recursos serán los siguientes:
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-
Los resultados o beneficios deben responder a los objetivos y prioridades de la Política Nacional de Producción Limpia.
-
Los beneficios derivados del proyecto no deben ser exclusivamente apropiables por los participantes directos del mismo, de manera que las externalidades del proyecto sean aprovechables a través de procesos de difusión masiva y/o efectos indirectos, que garanticen un impacto económico, social y ambiental.
-
Tanto el desarrollo de los proyectos como los cambios dinámicos generados a partir de sus resultados, deben ser promotores del desarrollo económico sostenible y favorezcan la calidad de vida de los chilenos, en particular, en lo referente a sus efectos en el medioambiente.
-
Los resultados generados en la ejecución de los proyectos financiados deben estar a disposición del Consejo Nacional de Producción Limpia.
La administración del fondo le corresponderá al Consejo Directivo del Consejo Nacional de Producción Limpia el cual tendrá las facultades de Aprobar las bases y términos relativos a concursos, licitaciones u otros sistemas de asignación de recursos, que les sean propuestas por el Director Ejecutivo y aprobar o rechazar los programas y proyectos sometidos a su consideración. Las bases de técnicas y administrativas, están disponibles en la página Web del Consejo Nacional de producción Limpia (www.produccionlimpia.cl). DESCRIPCIÓN DE LA LÍNEA 1 DEL FONDO: OBJETIVO: Apoyar a las empresas, especialmente PYMES, ya sea a través de las Asociaciones Gremiales o Consorcio de Empresas, para el mejoramiento de la calidad y productividad, mediante el cofinanciamiento a diversas iniciativas vinculadas al ciclo de un APL. ETAPAS DE FINANCIAMIENTO: 1. Etapa de Diagnóstico y Propuesta de APL: Actividades: a) Establecer una caracterización ambiental, económica y productiva de un determinado sector o subsector; b) Establecer los estándares de producción limpia, a cumplir por empresas de dicho sector o subsector a través de un APL. Características: Cada proyecto que se presente a esta etapa deberá dar cumplimiento con lo dispuesto en la NCh Of. 2797: APL – Especificaciones y considerar ambos productos. 2. Etapa de Seguimiento y Control, Evaluación de Conformidad y Evaluación de Impacto de un APL: Actividades: a) Apoyar y fortalecer las capacidades de seguimiento y control de un APL (recopilación de información relacionada con acciones y metas y la realización
103
de auditorías intermedias); b) Apoyar la auditoría final del nivel de cumplimiento por parte de las empresas del APL; c) Estudios de evaluación de impacto del APL una vez finalizado. Características: Cada proyecto que se presente a esta etapa deberá dar cumplimiento con lo dispuesto en la NCh Of. 2807: APL - Diagnóstico, Seguimiento y control, Evaluación final y Certificación de cumplimiento; y NCh Of. 2825: APL Requisitos para los auditores y procedimientos de la auditoría de evaluación de cumplimiento. Serán susceptibles la presentación de proyectos independientes: - Seguimiento y control de un APL - Evaluación de conformidad y de impacto de un APL. Se considerarán especialmente como destinatarios para las auditorias intermedias y finales aquellas empresas firmantes de un APL que demuestren ventas netas inferiores a 100.000 UF. BENEFICIARIOS Asociaciones Gremiales - Acreditar vigencia legal de a lo menos 2 años a la fecha de postulación. - Pago cotizaciones previsionales al día - Pago del seguro de desempleo al día - Acreditar la no existencia de documentos protestados. CONSIDERACIONES ASOCIADAS • Los postulantes deberán acompañar antecedentes que acrediten la capacidad legal y técnica de los consultores individuales o empresas consultoras que se contraten para el desarrollo del proyecto. •
Tratándose de auditorías finales, se deberá acompañar de un certificado emitido por el INN que acredite su incorporación y vigencia en el registro.
COFINANCIAMIENTO • El CPL, en este primer año con recursos de la U.E, para cada etapa financiará hasta el 70% del costo total del proyecto, con un tope máximo a solicitar de 2.000 U.F •
Los postulantes deben acreditar el aporte de, al menos, el 30% restante (se valorará aporte líquido).
•
El monto solicitado deberá guardar relación con las características de las actividades formuladas en la propuesta y deberá ser coherente con los resultados que se esperan obtener. 104
PARTIDAS FINANCIABLES - Recursos humanos: Contratación de personas naturales, asociado a actividades del proyectos.
técnica y/o profesional,
-
Servicios: Contratación de personas jurídicas para desarrollo de consultorías, asociado a actividades del proyecto.
-
Gastos de administración: Gastos asociados a actividades de administración y apoyo, no pudiendo superar el18% de la suma de los ítemes anteriores.
PARTIDAS NO FINANCIABLES • No se financiará la compra de bienes muebles e inmuebles. •
No se financiarán gastos por concepto de impuestos derivados de la contratación de los recurso humano (salvo la retención de honorarios). Ni los impuestos de servicios y gastos de administración, los que serán con cargo exclusivo al beneficiario.
PLAZOS DE EJECUCION • Los proyectos que se presenten para la Etapa N°1 deberán prever, para su ejecución, el plazo máximo necesario para el logro de sus objetivos, no pudiendo exceder de 4 meses. •
Los proyectos que se presenten para la Etapa N°2 deberán prever, para su ejecución, el plazo máximo necesario para el logro de sus objetivos, el que tratándose de la fase de Seguimiento y control no podrá exceder el plazo de término del APL y tratándose de la fase de Evaluación de conformidad y de impacto del APL no podrá exceder a 4 meses contados desde el término del APL.
•
En casos justificados, los plazos puede ser ampliados por el Consejo Directivo del Consejo Nacional de Producción Limpia.
105
ANEXO Nº9 VARIABLES A CONSIDERAR EN UN DIAGNÓSTICO DE ACUERDO DE PRODUCCIÓN LIMPIA Indicadores económicos del sector • Identificación del sector (CIIU), Importancia relativa del sector, Sectores relacionados • Producción 9 Aportes del sector al PIB 9 Cifras de producción anual de los últimos años (10) del sector 9 Evolución de la producción y exportaciones 9 Aportes del sector en generación de empleo 9 Consumo nacional/exportaciones 9 Proyecciones de crecimiento 9 Principales productos 9 Insumos y materias primas utilizadas • Principales fuentes de financiamiento del sector Representatividad del sector en el país • Total de empresas a nivel nacional, por Región y distribución geográfica por unidad productiva. • Definición de indicadores de tamaño por empresa (ventas anuales netas, Nº de trabajadores) • Nº de empresas asociadas y no asociadas al gremio • Ranking de empresas según producción (asociadas) Importancia del sector en relación a los aspectos ambientales • Legislación ambiental y sanitaria del sector • Procesos de Producción aplicados en Chile • Principales aspectos ambientales y de higiene y seguridad laboral asociados a los procesos productivos del rubro. • Estado del sector en materia ambiental (SEIA, APL anteriores, certificaciones) • Identificación del proceso productivo, que incluya todas las fases y las posibilidades de producción limpia en cada una de ellas. • Características de los desechos y su impacto. • Posibilidades de Producción Limpia • Disponibilidad de tecnologías ad-hoc en Chile, en términos generales • Costos y beneficios económicos de la implementación de medidas de PL
106
ANEXO Nº10 REGISTRO NACIONAL DE AUDITORES DE CUMPLIMIENTO DE ACUERDOS DE PRODUCCION LIMPIA Génesis del Registro Tal como se expresa en la NCh 2807.Of 2003, denominada "Acuerdos de Producción Limpia (APL) - Diagnóstico, Seguimiento y Control, Evaluación Final y Certificación de Cumplimiento", una vez finalizada la etapa de implementación, la empresa debe realizar la evaluación final de cumplimiento de los compromisos del APL. Esta evaluación se efectúa a través de una auditoría final la que debe ser realizada por un auditor registrado, en la modalidad que establece la NCh 2825.Of 2003 denominada “Acuerdos de Producción Limpia (APL) - Requisitos para los Auditores y Procedimiento de la Auditoría de Evaluación de Cumplimiento. Con ello se obtiene un informe final que da cuenta del grado de cumplimiento de las metas comprometidas en el APL, base para el proceso de certificación. De esta forma, mediante Acuerdo Nº 83 adoptado en sesión de fecha 18 de diciembre de 2003, el Consejo Directivo del Consejo Nacional de Producción Limpia (CPL) aprobó la creación del Registro de Auditores de Evaluación de Cumplimiento de Acuerdos de Producción Limpia y sus Bases respectivas con el fin de hacer operativo el Sistema de Evaluación de Conformidad de dichos Acuerdos, ratificado por Acuerdo Nº 18 adoptado en sesión de fecha 24 de junio de 2004 y aprobado mediante Resolución Exenta N° 206/ 2004. Para tales efectos y con fecha 12 de agosto de 2004, se suscribe un Convenio de Cooperación entre el Consejo Nacional de Producción Limpia (CPL) y el Instituto Nacional de Normalización (INN), y aprobado por Resolución (E) Nº 190 de fecha 13 de agosto de 2004, otorgándole a esta última la tarea de llevar y mantener actualizado dicho registro. Posteriormente con fecha 6 de septiembre de 2004, fue publicado en el Diario el Mercurio, el llamado a inscripción del Registro, cuyas bases se encuentran disponibles en www.produccionlimpia.cl. Objetivos del Registro -
Entregar mayor transparencia y credibilidad al proceso de evaluación del cumplimiento de los Acuerdos de Producción Limpia (APL) firmados por las empresas.
107
-
Racionalizar los esfuerzos fiscalizadores del Estado, dado que al contar con auditores externos, los fiscalizadores públicos podrán centrar su acción en aquellas empresas que no estén acreditadas ni comprometidas en el cumplimiento de ningún acuerdo de mejora ambiental.
Conceptos asociados -
Registro nacional de auditores: Nómina pública que incorpora a los auditores habilitados para realizar las actividades de auditorias asociadas a evaluación de cumplimientos de los APL
-
Auditor registrado: Aquella persona natural o jurídica (persona (s) natural (es) individualizada) que cumplido los requisitos establecidos en la presente Resolución y en las Bases de Postulación Nch 2825.OF 2003, se ha incorporado al Registro, para alguna de las materias de producción limpia y sectores industriales.
-
Auditoria Final de evaluación final de un APL: Corresponde a una evaluación que realiza un auditor registrado, en cada instalación de la empresa adscrita al APL, con el objeto de auditar en terreno el nivel de cumplimiento de cada una de las metas y acciones comprometidas, conforme al contenido del propio APL y al procedimiento establecido en el Sistema de Conformidad de Normas APL. Concluida la auditoría final de cumplimiento del APL, se emite un informe que señala el porcentaje de cumplimiento final alcanzado por la instalación
-
Certificación de cumplimiento de APL: La asociación empresarial debe consolidar la información de las auditorías de evaluación final de cumplimiento en un documento que se denomina Informe Consolidado Final. Y remitirlo a los diferentes servicios que participaron en el acuerdo. Si el porcentaje de cumplimiento es de 100% a empresa puede acceder al otorgamiento del certificado correspondiente. Podrán asimismo acceder a dicho certificado aquellas instalaciones que hubieren obtenido más de un 75% en la evaluación final y que corrijan las no conformidades detectadas en el plazo propuesto por el auditor que hubiere realizado la evaluación y validado por el CPL. El certificado dará cuenta en forma individual de que la instalación cumplió con el 100% de las metas y acciones comprometidas. El organismo fiscalizador para efectos de validar el informe en las materias de su competencia podrá realizar inspecciones o visitas que estime necesarias. El certificado tendrá una duración máxima de tres años, contemplando supervisiones anuales por auditores registrados.
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Características del registro -
El Registro se encuentra estructurado según materia de Producción Limpia.
-
Toda incorporación al registro se efectúa mediante un procedimiento público y abierto, de conformidad a las Bases de Postulación y por resolución del Consejo Directivo del CPL.
-
Los postulantes podrán solicitar su incorporación como auditores al registro en todas las materias de producción limpia.
-
Las bases de postulación norman el procedimiento para la incorporación al registro y establece los requisitos de postulación, obligaciones, inhabilidades, causales de eliminación, suspensión y renuncia al registro, y pago de aranceles.
-
El registro estará a disposición de las empresas el sitio Web del INN, para la selección de los auditores encargados de realizar las auditorias de evaluación de cumplimiento de dichos acuerdos.
-
El auditor deberá realizar la auditoría
Características de los postulantes -
Personas naturales o jurídicas (individualizar al personal que realizará auditoria).
-
Formación técnica o profesional relacionada con materias de Producción Limpia (carrera con malla curricular de cuatro años).
-
Experiencia demostrable en el desarrollo y realización de a lo menos cuatro auditorias ambientales o consultorías ambientales o de minimización de la contaminación, efectuadas en diferentes empresas,
-
Tener conocimiento de la legislación y normativa aplicable en Producción Limpia.
-
Contar con experiencia en alguna de las materias de Producción Limpia (Implementación de buenas prácticas y/o tecnologías limpias, Gestión de residuos industriales sólidos y líquidos, Control de emisiones, ruidos y olores, Seguridad e higiene laboral y Otras materias relacionadas con Producción limpia)
Procedimiento de postulación e incorporación al registro
109
El procedimiento de incorporación al registro, así como los requisitos de los auditores han sido elaborados en conjunto con las instituciones fiscalizadoras con el objeto de brindar la máxima legitimidad a las auditorías de los APL
110
111
ANEXO Nº11 FORMULARIO Nº1 Diagnóstico, Seguimiento y Control y Evaluación final de Cumplimiento de APL Datos Empresa
Nombre de la Empresa:
Rut:
Giro
Datos Instalación
Datos Auditoría
Rut:
Nombre Comercial de la Instalación: Dirección: Calle:
Fecha: Diagnóstico
Comuna:
Nº:
Auditoría Nº
Región:
Teléfono:
1
Auditoría Final
Provincia:
Fax:
2 1
Nombre Auditor o Responsable de la Auditoría: Nº Registro :
e-mail: 1
2
Fecha de cumplimiento de la meta o acción (meses) Nº
Aplica
Metas y Acciones comprometidas 0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10 11 12
13
...
...
..
... ... ...
...
... ... ...
si /no
Nº asignado
Valor Parcial
Acción Cumple = 100%
No Cumple = Evaluar según 0% plazos
Valor Final Evaluación Total
META Nº1
1
X
1.1 Acción 1 1.2 Acción 2
X X
Auditoría Final
X
Auditoría ......n
2.1 Acción 2
X
Auditoría Nº2
2.1 Acción 1
Diagnóstico
META Nº 2
Auditoría Nº1
1.3 Acción .......n
X
2.2 Acción .......n 3
..
Fin del APL
Valores
3 Factor de Importancia
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
META Nº....n
3.1 Acción 1
X
3.2 Acción 2 X
3.3 Acción.......n
Total Firma del Auditor o Responsable
Nº Instrucciones: Fecha de 1 Cumplimiento de la Meta o Acción: Acción no Aplicable: 2
3 4
0
0
0
0
0
0
0 0.00
0 0.00
Coloque una "X" (sin comillas), en el mes en que se debe dar cumplimiento a la acción. Se sacarán 2 porcentajes, el primero referido a aquellas metas o acciones en que su cumplimiento es anterior o igual al mes de la auditoría y el segundo en base a todas las metas y acciones comprometidas. Coloque "si" o "no" (sin comillas) según corresponda. Las metas y acciones no aplicables no se consideran en el proceso de evaluación. Acción no aplicable se define como aquella que no es considerada para una instalación . Adquiere esta categoría cuando: a- No es asociable a un proceso productivo de la instalación respectiva b- Se trata de una acción que no corresponde ejecutar. Debido a que no está dentro de los impactos o acciones incluidas o generadas por el proceso productivo; y
c- Los que definan las partes en el APL. Factor de Importancia: Cada acción y meta se evalúa sobre la base de un factor de importancia asignado a cada una de estas en el APL. (En caso de no mencionarse algún factor de importancia, se considera igual a 1) Cada acción se debe considerar cumplida o no cumplida, no se debe establecer cumplimientos parciales para cada acción. (Coloque una "X" (sin comillas) en la celda Evaluación de según corresponda). Cumplimiento:
112
ANEXO Nº13 VOCABULARIO Refereencias de la Norma Chilena Oficial NCh 2796 1) acción: medida definida para el cumplimiento del APL, verificable o cuantificable, que las partes que suscriben el Acuerdo se comprometen a ejecutar en los plazos estipulados en el mismo, con el fin de obtener el cumplimiento de las metas específicas propuestas. 2) acción no aplicable: aquella que no es considerada para una instalación durante la etapa de evaluación del cumplimiento de un APL. Una acción adquiere esta categoría en los siguientes casos: a) cuando no es asociable al proceso productivo de la instalación respectiva; b) cuando se trata de una acción que no corresponde ejecutar, debido a que no está dentro de los impactos o acciones incluidas o generadas por el proceso productivo; y c) otros que definan las partes en el APL 3) Acuerdo de Producción Limpia (APL): convenio celebrado entre un sector empresarial, empresa(s) y el (los) organismo(s) público(s) con competencia en las materias del Acuerdo, cuyo objetivo es aplicar la Producción Limpia a través de metas y acciones específicas. NOTA: Los requisitos, formalidades y etapas de un APL se encuentran establecidos en la NCh 2797. 4) aspecto ambiental: elemento de las actividades, productos o servicios de una organización que puede interactuar con el ambiente 5) auditor de evaluación de cumplimiento del APL: persona natural o jurídica que cumple con los requisitos establecidos en NCh 2825, registrado ante el CPL o el organismo designado para estos efectos, y que lleva a cabo la auditoría de evaluación de cumplimiento. 6) auditoría del APL: proceso de verificación sistemático, documentado y programado, para obtener y evaluar objetivamente una evidencia y determinar si una empresa que ha suscrito el APL, cumple con las metas y acciones establecidas en dicho documento. NOTA - Está basada en la definición de auditoría ambiental establecida en NChISO14050.
113
7) certificado de cumplimiento: documento que indica que la instalación cumple en un 100% con las metas y acciones comprometidas en el APL y que están sujetas a evaluación, según los criterios establecidos en NCh2807 y en el propio APL. 8) Consejo Nacional de Producción Limpia (CPL): comité público-privado cuya finalidad es impulsar, desarrollar y ejecutar la Política de Producción Limpia, y es responsable de validar y coordinar el desarrollo de los Acuerdos de Producción Limpia. NOTA - Fue creado por el Consejo de la Corporación de Fomento de la Producción mediante Acuerdo Nº2091 de 2000. 9) Instalación: cada una de las plantas, plantel u otra unidad operacional similar de la empresa suscriptora que pertenecen al alcance territorial del APL. 10) meta: fin al que se dirigen las acciones para alcanzar los objetivos específicos del APL. 11) parámetro: atributo de un fenómeno, cuerpo o substancia, que es susceptible de ser distinguido cualitativamente y determinado cuantitativamente. 12) Producción Limpia (PL): estrategia de gestión ambiental preventiva aplicada a las actividades productivas, con el objeto de incrementar la eficiencia, la productividad, reducir los riesgos y minimizar los impactos para el ser humano y el medioambiente. 13) reciclaje: recuperación de residuos o de materiales presentes en ellos para ser utilizados en su forma original o previa transformación, en la fabricación de otros productos en procesos productivos distintos al que los generó. 14) reutilización o reuso: recuperación de residuos o de materiales presentes en ellos para ser utilizados en su forma original o previa transformación como materia prima sustitutiva en el proceso productivo que le dio origen. 15) tasa de accidentabilidad anual: cuociente entre el número de accidentes con tiempo perdido y el número de trabajadores, multiplicado por 100.
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