ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL

ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL Dr. Alberto López Gallegos. Los

conglomerados

que

llamamos

"Municipios"

son

formaciones

sociales

espontáneas, naturales, producto de la evolución y acomodamiento de grupos humanos a espacios físicos apropiados a su supervivencia y desarrollo. Como dice Adolfo Posada en su libro Régimen Municipal de la Ciudad Moderna "La base esencial, en cierto modo sociológico del Municipio consiste en el núcleo de vida colectiva, distinto, definido, sobre un territorio dado"- Por ello, cuando hablamos de Municipio, estamos pensando en las ciudades fundamentalmente. En efecto, desde la más remota antigüedad, el régimen municipal o gobierno local se ha referido a la organización de las ciudades para la vida social. El nacimiento de las ciudades, su desarrollo, crecimiento y declinación no son el producto de esfuerzos deliberados, aun cuando la Historia recoge el hecho de que algunas ciudades han sido creadas por voluntad de los gobiernos, como son los casos de Washington, Camberra o Brasilia. Para que una ciudad nazca, se desarrolle y perdure se requieren condiciones geo-económicas que permitan la concentración de grupos humanos y hagan posible su supervivencia. Y tales condiciones, además, le imprimen a las ciudades características especiales, que las diferencian en sus necesidades y en su propio espíritu. Por ello se dice que la característica del Municipio es su voluntad y su particularidad. Variedad y particularidad en la cual también influyen los conceptos filosóficos y las realizaciones económico-sociales de las etapas históricas de la evolución de las sociedades. Por razón de su condición sociológica, hablamos del derecho de las Municipalidades a su Autonomía, pero la Autonomía Municipal, aun cuando para analizarla nos remontamos generalmente a los orígenes del Municipio y estudiamos la organización de las ciudades de la Antigua Crecía, a la Rama Imperial, o a las ciudades libres del medioevo, no es un concepto inmutable. En Grecia, las ciudades, más que verdaderos municipios, eran Ciudades-Estado; el verdadero concepto del Municipio, tal como lo apreciamos en la actualidad, surge realmente en la época del Imperio Romano, cuando a las ciudades dominadas por Roma se les concede un régimen de autonomía, de gobierno propio, circunscrito al ámbito de los asuntos locales de ellas. Ya entonces comienza a aparecer la correlación entre la sociedad o comunidad local con una forma superior de organización social. Podríamos afirmar con Carrera Justiz, que "el régimen municipal surgió por primera vez en el mundo, cuando se sintió la necesidad

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ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL de que las sociedades locales organizadas para la vida colectiva —villas, aldeas, ciudades— mantuvieron relación periódica con una sociedad central en la que aquellas resultaran comprendidas políticamente". Desde el punto de vista del desarrollo histórico de la organización socal, podemos afirmar que primero fue la Ciudad, ya que ella fue la forma primigenia de la organización de lo que hoy consideramos como Estado (Ciudades - Estados de la antigua Grecia), y el Municipio, tal como lo conceptuamos ahora es una sociedad de segundo grado; no es tan sólo una circunscripción territorial por un fin político, sino una comunidad de familias para la prosecución de fines esenciales de la vida. En el concepto de Municipio se combinan —conforme lo afirma Adolfo Posada— la idea de comunidad natural con vida propia —base real, sociológica de la autonomía— con la de jerarquía jurídica —base de la subordinación—. Sin duda alguna, para hablar de Régimen Municipal se deben combinar ambas ideas: la de autonomía y la de subordinación jurídica. La frase "primero fue la ciudad" es utilizada por partidarios de la escuela municipalista romántica para considerar al Municipio como la forma superior de la organización social y para asignarle poderes y facultades superiores a los posibles centros de ese equilibrio indispensable a la armonía de las instituciones sociales que requiere el estado de desarrollo de nuestras sociedades. Tal equilibrio entre los derechos de las comunidades locales y de ese organismo social más amplio y complejo que denominamos Estado Nacional, crea precisamente la dificultad de precisar y delimitar el alcance de la Autonomía Municipal- Y la discusión doctrinaria sobre ello, nos ha conducido, especialmente en los países latino-americanos, a discusiones teóricas sobre la Autonomía Municipal, olvidando el análisis de los problemas municipales y la forma de solucionarlos. Consideramos que quienes organizaron este cursillo tuvieron una visión certera del problema al incluir el tema de la

Administración

Municipal

junto

con

los

de

Desarrollo

Histórico

de

las

Municipalidades, Naturaleza, y Esencial de la Autonomía Municipal, Principios de Derecho Municipal y Planificación Municipal. II La sociedad contemporánea es esecialmente urbana. Nuestro siglo se caracteriza fundamentalmente por un acelerado proceso de urbanización, es decir, por un acentuado proceso de concentración de población. No es sólo la aparición de la gran Metrópoli la característica de nuestra época, sino también la multiplicación de centros urbanos con una densidad de población más o menos grande y el éxodo constante de

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ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL la población rural a los centros urbanos. Tal proceso crea el problema de la necesidad de una constante re-adaptación de las formas de vida y de organización, para asimilar los grupos humanos de cultura diferente, para suministrar nuevos servicios, para crear nuevas fuentes de trabajo. La causa fundamental de este proceso de urbanización es el desarrollo económico y los progresos tecnológicos y científicos, pero además existen otras que también ejercen influencia en el éxodo de la población rural hacia los centros urbanos. Por lo general en las ciudades existen mejores condiciones higiénicas y mayor facilidad de obtener adecuada y rápidamente servicios médicos. Desde luego esta afirmación tiene validez tan sólo en nuestros días, cuando los progresos de la ciencia han hecho posible la prevención, control y curación de muchas enfermedades que en siglos pasados azotaban periódicamente a la humanidad, y sus estragos se sentían en forma más intensa en los centros densamente poblados. Hoy por hoy, sin embargo, no es aventurado afirmar, sobre todo en los países poco desarrollados de nuestro Continente, que las condiciones higiénicas y sanitarias de las ciudades son superiores a las del campo y que el índice de mortalidad urbana es inferior a la rural. Los servicios educacionales de las ciudades son superiores a los del campo, en realidad y variedad, pues dada la dispersión de la población rural, además de ser más costosos los servicios educacionales que se le puedan prestar, no es posible llevar a toda esa población dispersa, en forma eficiente, la enseñanza de esa gran variedad de especializaciones que requiere la lucha por la vida en un mundo donde impera la tecnología y los conocimientos especializados, por lo que gran parte de la población joven del medio rural ha de ir a la ciudad para la prosecución de sus estudios y la adquisición de una profesión o un arte. En

las

ciudades,

además,

se

han

ido

concentrando

todas

las

grandes

manifestaciones de la cultura; los museos, las bibliotecas, los salones de conciertos; y también esa inmensa variedad de distracciones, sanas o nocivas, pero en definitiva atrayentes para la inmensa mayoría de los hombres. Los cines y las tiendas, los dancings y restaurantes, los automóviles y las luces, todo en la ciudad atrae la atención y el interés de las gentes. Parece como si todavía se tuviese el mismo pensamiento que manifestara Eurípides hace ya varios miles de años, cuando dijo que "el primer requisito de la felicidad es que un hombre nazca en una ciudad famosa". El inmenso crecimiento de las ciudades, según parece sin posibilidades que se detenga por ahora, va creando una serie de problemas de todo orden: sanitarios, económicos, morales, sociales, etc. La ciudad de nuestros tiempos es un organismo

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ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL de complejidad tal, que para lograr su funcionamiento regular y armonioso se requiere aplicar a su gobierno las más novedosas técnicas a la solución de sus múltiples y complejos problemas. Como afirma Adms en su obra "Outline of town and City Planning", "para administrar una ciudad moderna se necesita algo más que habilidad en los negocios, en el derecho o en la medicina. La administración de la ciudad es en sí una profesión". La ciudad moderna no es una gran corporación de negocios a la que puedan aplicarse

exactamente

los

mismos

métodos

utilizados

hoy

por los grandes

establecimientos comerciales o industriales; es un organismo vivo y complejo y su buen funcionamiento no podemos medirlo tan sólo en términos de la eficiencia de los servicios

técnicos que presta, sino fundamentalmente por el grado en que

proporciona a sus habitantes la posibilidad de llevar una vida armoniosa. Se requiere satisfacer sus necesidades materiales (transporte, alumbrado, vivienda, etc.), pero también en un alto grado, sus necesidades espirituales. Es posible y necesario aplicar las mejores técnicas de la administración a la gestión de los asuntos municipales, pero no debe olvidarse en ningún momento que la ciudad es un vasto conglomerado humano y esa condición, precisamente, debe guiar la orientación de todo buen gobierno municipal. A medida que una ciudad crece, los servicios que ha de prestar se hacen más complejos y numerosos y los costos se elevan. En primer lugar se hace necesario adelantarse a los problemas que con toda seguridad habrán de presentarse y prever el desarrollo de la ciudad para evitar mayores gastos e incomodidades a la colectividad. La planificación urbana debe ser una de las preocupaciones fundamentales de cualquier ciudad de nuestros tiempos. El suministro de agua potable, los sistemas de cloacas y drenajes, el transporte de pasajeros, la circulación de vehículos, los servicios de policía, etc., requieren una gran dosis de técnica en una gran ciudad y su costo es mucho más elevado; complejidad y costo que se multiplican a medida que la ciudad crece, como lo demuestran los siguientes datos relativos a costos de ciertos servicios municipales en los Estados Unidos; en las ciudades con un millón o más de habitantes, el costo de la policía alcanza a sesenta centavos de dólar por habitante y por año; en las de población entre trescientos y seiscientos mil, cuarenta centavos; en las de cien mil a trescientos mil, veinte centavos;.en las de menos de treinta mil, diez centavos. Para mantener la salud pública se gasta tres veces más por persona en las ciudades que tienen un

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ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL millón de habitantes que en las de treinta a cincuenta mil. El costo del agua en la ciudad de Nueva York en 1920 oscilaba entre 35 y 45 dólares por persona y por año y se calculaba que si continuaba creciendo la ciudad al mismo ritmo, éste ascendería a 69 dólares para 1965. La falta de espacios verdes y de lugares de recreación llega a constituir otro grave problema de las ciudades y su solución se hace más costosa a medida que la congestión va produciendo un alza en los valores de los terrenos urbanos. Se calcula que una ciudad debe contar con un promedio de 15 metros cuadrados por habitante para fines de recreación y son pocas las ciudades que disponen de tales espacios, lo que acarrea que los niños tengan que jugar en las calles destinadas a la circulación de vehículos, con la consecuencia del saldo anual de víctimas por carecer de las zonas de recreación apropiadas. El congestionamiento del tránsito es otro de los graves problemas de las ciudades grandes, y su solución más difícil; la congestión del tránsito encarece los transportes, hace perder tiempo precioso a todos los habitantes de la ciudad y repercute en una u otra forma en la economía urbana. Según un informe de la Rusell Sage, la congestión del tránsito en la ciudad de Nueva York entre 1920 y 1930, implicaba una pérdida diaria de 500.000 dólares. Otro grave problema que se plantea con caracteres de gravedad, en las grandes ciudades, es la escasez de viviendas, su carestía y la aparición de tugurios de acuerdo con las variaciones del costo de la tierra. Ninguno de estos problemas los confrontaban las ciudades antiguas y es por ello precisamente que el gobierno de las ciudades de hoy revista tanta importancia en nuestros días. III Aparte de las consideraciones ya expuestas, y que justifican el derecho de los municipios a su autonomía, existen otras de carácter técnico-administrativo y también político. Desde el punto de vista de la eficiencia administrativa, es difícil concebir una organización centralizada que pueda abarcar la prestación de los numerosos y diferentes servicios que requieren todos los grupos asentados en toda la extensión del territorio nacional; podría pensarse en funcionarios representantes del poder central, distribuidos en las diversas localidades y a cuyo cargo se pondría la gestión de los asuntos locales. Tal situación existe en algunos países, pero el resultado

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ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL es, bien que los asuntos locales no son atendidos con la rapidez j eficiencia que éstos requieren, porque la consulta al organismo central superior dilata las soluciones; bien que se adopten medidas inspiradas por un patrón uniforme, sin tomar en cuenta las diferentes realidades de muy distinto orden a las que se van a aplicar; bien que el representante o delegado actúe bajo su sola responsabilidad, lo que vendr ía a acabar con la centralización sin ser esta solución la más democrática y posiblemente tampoco la más conveniente, ya que nadie puede conocer mejor que los propios vecinos sus necesidades y aspiraciones y las más convenientes soluciones para sus problemas. No se puede decir que tales funcionarios, aunque sea de una manera indirecta, representan la voluntad comunal, por el hecho de que su designación provenga de otros que a su vez han sido designados de una manera directa por el pueblo o indirectamente, por representantes de éste, pues la verdad es que para la designación de funcionarios nacionales (Presidente de la República, Congresistas, etc.), para nada interviene la consideración de intereses estrictamente locales, sino por el contrario, los de carácter general, nacional. Hay algo más. La designación directa por parte de las comunidades locales de quienes han de dirigir los asuntos comunales, liga a las comunidades a la responsabilidad por la buena marcha de estos asuntos, despierta el interés colectivo para colaborar en la solución de sus propios problemas y mantiene una constante vigilancia ciudadana sobre la administración de sus intereses. La democracia municipal es la mejor escuela de civismo y el pivote de la democracia nacional. El sólo reconocimiento del derecho de las municipalidades a su autonomía no es suficiente para hacerla efectiva y eficaz. Cuando hablamos de autonomía municipal debemos pensar en otro derecho, inherente a ella y sin el cual no es posible hacerla realidad viva, dinámica, promisora; es el derecho de las Municipalidades a obtener los recursos económicos necesarios para atender a la prestación de los servicios y la realización de las obras de interés local. Frecuentemente se alude a la incapacidad de los municipios para atender a la satisfacción de las necesidades locales, pero se olvida que aun en casos de reconocimiento teórico de la autonom ía, se les han arrebatado todas las fuentes de ingresos o se les han cercenado en tal forma sus facultades financieras, que se les ha colocado en una posición de incapacidad para cumplir sus fines. El problema de la buena administración municipal no es una simple cuestión de teoría política; la autonomía municipal es sin duda un primer e importantísimo paso para el logro de una administración municipal dinámica y eficiente, capaz de enfrentar

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ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL y resolver en la forma más conveniente para las comunidades locales los problemas específicos que confrontan, pero son también necesarias algunas cuantas cosas más, también de gran importancia. Si en algún aspecto de la vida de los países se puede decir que es posible el gobierno del pueblo, es en el gobierno municipal, pero no se puede pedir responsabilidad y exigir esfuerzos, cuando no existe la confianza y seguridad de que éstos se dan para derivar de ellos bienestar material y satisfacción espiritual. Las características de los problemas locales son precisamente la variedad y la particularidad y por ello su solución correcta demanda la individualidad. No son iguales, los problemas que confronta la ciudad de Maracaibo, a los de Caracas, México o Cumaná. Es indudable, desde cualquier punto de vista que se le enfoque, la necesidad de un gobierno local vigoroso, y este vigor no lo adquieren las comunidades locales sino mediante la práctica de la democracia que los responsabilice de la solución de aquellos problemas que los afectan directamente y además les deje libertad para aplicar las soluciones que consideren más correctas de acuerdo con la conveniencia, tradición, posibilidades y creencias de la comunidad a que correspondan. En otras palabras, con autonomía. Y es que entre el grupo humano que habita en forma permanente una circunscripción determinada, se forja una comunidad de necesidades, propósitos y sentimientos que los diferencian de otras comunidades. El lazo de la vecindad los hace conscientes de los intereses que los afectan más directamente que a otros y es posible, por la intensidad del sentimiento, lograr la solidaridad de esfuerzos y sacrificios para hallarles pronta y adecuada solución. Del reconocimiento de esta realidad, de la constatación de cuanto es capaz de hacer el hombre para solucionar aquellos problemas que le atañen en una forma más directa y de la posibilidad de realizar grandes obras de progreso colectivo mediante la solidaridad, han surgido las técnicas de trabajo de bienestar social, especialmente en las pequeñas comunidades rurales o semirurales. Además, por un elemental principio de justicia, es natural que los servicios y actividades que se organizan para el beneficio de una comunidad, deben sufragarlos sus miembros, lo que además es conveniente, porque teniendo que pagarlos, en una forma directa, se interesarán mucho más por su eficiencia y economía.

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ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL

La experiencia latino-americana debía servir de ejemplo para convencernos de la necesidad de reconocer el derecho de las comunidades locales, los municipios, a su autonomía. Al ahogar la autonomía municipal, se ha ahogado el sentido de responsabilidad cívica de la ciudadanía y los habitantes de nuestros municipios se han abandonado, entre desengañados y rencorosos, a lo que por ellos pueda hacer el organismo nacional. Cuanto necesitan todos y cada uno de nuestros municipios se le exige al gobierno nacional y éste se encuentra incapacitado para atender las peticiones y numerosísimas quejas que a diario le llegan de todos los rincones de un país; peticiones que van desde la construcción de una gran carretera que atraviesa el país e incorpora a su economía grandes sectores de su población productiva, hasta la designación de un maestro de escuela, la instalación de una pequeña tubería de agua potable o la reparación de una calle o una plaza. Para la estructuración del r égimen municipal de un país deben tenerse como objetivos el logro de un gobierno realmente democrático, expresión de la voluntad de las comunidades locales y de sus características propias tanto físicas como culturales y espirituales e históricas; una clara, nítida división de funciones con los organismos nacionales, provinciales y regionales, que logre no sólo la descongestión de los organismos centrales, sino también que las funciones de unos y otros sean precisamente las más apropiadas a los fines y posibilidades de cada uno y, por último, la mayor eficiencia administrativa. IV Nuestra legislación, aun cuando ha reconocido de una manera teórica la Autonomía Municipal, no ha brindado la oportunidad para un desarrollo firme y conveniente de las Instituciones Municipales, en parte por falta de precisión doctrinaria del concepto de Municipio, en parte por ese afán centralizador que ha caracterizado a nuestras Constituciones. El Municipio en la legislación venezolana ha sido una simple división político-territorial de la Nación; el país se divide en forma arbitraria, caprichosa, en Estados, Distritos y Municipios-, todos de creación legal, y para todos existe una misma forma de organización y unas mismas atribuciones y facultades. No se le ha reconocido su condición de expresión de un fenómeno sociológico y por tanto se han ignorado sus características de variedad y particularidad. La Constitución recién aprobada por el Soberano Congreso de la República, como expresión de las inquietudes y preocupaciones de un momento histórico que los venezolanos aspiramos a superar de una manera racional y conforme a nuestras peculiares maneras de ser, los errores y vicios del pasado, contiene disposiciones adecuadas a

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ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL un correcto

concepto

del Municipio

y

abre

la

posibilidad

de que nuestras

municipalidades adopten sistemas de organización acordes con sus peculiaridades y necesidades. Allí se establece que "Los Municipios constituyen la unidad política primaria y autónoma dentro de la organización nacional"; que "la Ley podrá establecer diferentes regímenes para la organización, gobierno y administración de los Municipios, atendiendo a las condiciones de población, desarrollo económico, situación geográfica y otros factores de importancia", y que "los Municipios podrán ser agrupados en Distritos" y "constituir mancomunidades para determinados fines de su competencia". Se abrirá en breve ante nosotros la posibilidad de modernizar nuestro régimen municipal y aplicar a su gobierno y administración conceptos y técnicas nuevas que contribuyan a robustecer nuestros gobiernos municipales, ensayando la aplicación de experiencias de otros países y sistemas administrativos y fiscales adecuados a las necesidades y exigencias de nuestras comunidades locales. Desde este punto de vista creemos conveniente precisar que se hace necesario crear una clara conciencia de responsabilidad ciudadana; que es necesario incorporar a la ciudadanía, de una manera permanente, a la responsabilidad por la marcha de los asuntos locales; que es preciso convencerse de que una buena administración municipal no estriba tan sólo en el reconocimiento del concepto sociológico del Municipio y de la Autonomía Municipal, sino que también es indispensable gente capaz, preparada suficientemente, para el ejercicio del gobierno local y la responsabilidad de la administración municipal.

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