En el incierto camino de buscar la finalización de un conflicto armado, la posibilidad de llegar a un «punto de no retorno» - a partir del cual el regreso a la confrontación se haga cada vez más difícil está asociada invariablemente a la capacidad para avanzar en las negociaciones sustantivas. Esta publicación presenta estudios de caso en Irlanda del Norte, Mozambique, Papúa Nueva Guinea, Sri Lanka, Guatemala, El Salvador y Colombia, como un aporte para una reflexión que permita orientar el camino que todavía queda por recorrer para la finalización del conflicto armado colombiano. Conciliation Resources y el programa Accord Conciliation Resources (CR) es una organización no gubernamental internacional que apoya el trabajo de personas que trabajan por prevenir la violencia, promover la justicia y transformar los conflictos armados. El programa Accord de CR busca informar y fortalecer procesos de paz, ofreciendo recursos únicos acerca de conflictos y gestión de paz. Mediante una estrecha colaboración con organizaciones locales, documentamos procesos de paz, incentivamos el entendimiento y promovemos el aprendizaje de experiencias pasadas de procesos de paz comparables. El Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz, INDEPAZ, es una organización no gubernamental que tiene como objeto ayudar a gestar y consolidar en Colombia un clima de reconciliación, diálogo, no violencia y respeto a la vida humana, que contribuya a construir en el país una paz integral. El texto completo de todos los temas de la serie Accord está disponible en la página Web de Conciliation Resources en : http://www.c-r.org El texto completo de todos los temas de la serie «Punto de Encuentro» se encuentra disponible en la página Web del Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz, INDEPAZ, en: http://www.indepaz.org.co

Conciliation Resources

Documentos sobre Democracia y Paz No. 41 Bogotá, febrero de 2007

ISSN 1909-0900- Colombia 2007 - INDEPAZ

• La naturaleza de la solución • La naturaleza de las partes y su relación • Las necesidades y posiciones de las partes • La manera de compartir o dividir los recursos • La naturaleza de los temas en disputa • La interrelación de los temas • El potencial para que los marcos operen paralelamente

INDEPAZ

Quizá la reflexión más importante que la teoría de resolución de conflictos ha ofrecido a los negociadores es la idea de establecer nuevos marcos para abordar el conflicto: que los análisis separados del conflicto que tiene cada una de las partes se pueden reorientar hacia un nuevo marco alternativo que no desconozca ninguna de sus aspiraciones fundamentales, pero que a la vez pueda reconciliar sus intereses con los de las demás partes, siempre y cuando éstas hayan también asumido un proceso de establecer nuevos marcos de análisis. Idealmente, este proceso de establecer nuevos marcos debe hacerse de forma conjunta entre las partes, y de hecho, esto frecuentemente sucede de manera implícita. Diversos aspectos del conflicto pueden requerir de nuevos marcos:

Agendas sustantivas para una paz posible

Las negociaciones de paz con grupos armados muy frecuentemente se ven estancadas, cuando no indefinidamente aplazadas, por un excesivo énfasis en los aspectos procedimentales, que si bien son de una importancia crucial, son apenas una parte de la vía para llegar a la verdadera esencia de la negociación entre contrarios: la agenda sustantiva.

Punto de Encuentro No. 41 - febrero de 2007

Agendas sustantivas para una paz posible

Agendas sustantivas para una paz posible Experiencias y estudios de caso en Irlanda del Norte, Mozambique, Papúa Nueva Guinea, Sri Lanka, Guatemala, El Salvador y Colombia

Conciliation Resources

Agradecimientos Conciliation Resources e INDEPAZ desean agradecer a la Fundación Ford y al Ministerio Real Noruego de Asuntos Externos por su respaldo en la traducción y publicación de estos materials. Conciliation Resources además quisiera agradecer al UK Department for International Development (DFID – Departamento de Desarrollo Intternacional del Reino Unido), al Departamento Federal Suizo de Asuntos Externos (Swiss Federal Department of Foreign Affairs) y a la Agencia de Cooperación para el Desarrollo Internacional de Suecia (Swedish International Development Cooperation Agency – SIDA) por el apoyo general del programa.

Acerca de CONCILIATION RESOURCES El trabajo de Conciliation Resources (CR) está orientado a prevenir la violencia, promover la justicia y transformar el conflicto armado en oportunidades de desarrollo.

Las metas de CR son: Apoyar a la gente que trabaja en los niveles local, nacional e internacional en el desarrollo de soluciones eficaces para problemas sociales, económicos y políticos relacionados con conflictos violentos. Ofrecer oportunidades para un diálogo incluyente y relaciones mejoradas dentro de las comunidades y entre contendientes de los conflictos en todos los niveles sociales y políticos. Influir sobre los gobiernos y otras entidades responsables de toma de decisiones para que adopten políticas de transformación de conflictos que promuevan salidas alternativas a la violencia. Mejorar las prácticas de la gestión de paz promoviendo el aprendizaje de procesos de paz alrededor del mundo. Desafiar a los estereotipos y aumentar la conciencia pública sobre los temas de derechos humanos, conflicto y paz en sociedades divididas.

CR trabaja fundamentalmente en el Cáucaso, Fiji, Uganda y África Occidental en colaboración con organizaciones locales e internacionales de la sociedad civil y gobiernos. Publica Accord: an international review of peace initiatives (revista internacional de iniciativas de paz). Muchos de los números de Accord han sido traducidos a otros idiomas y todos se encuentran disponibles en el sitio Web de CR, www.c-r.org/accord, donde también se pueden hacer pedidos de copias impresas.

Proyecto de Aprendizaje Comparativo CR busca maximizar el valor práctico de su serie Accord compartiendo los hallazgos de la publicación con la gente que está directamente involucrada en procesos de paz. En cooperación con nuestros asociados en Colombia y las Filipinas, CR traduce y publica artículos de Accord y colabora en la organización de una serie de debates sobre temas clave del proceso de paz. Estas actividades permiten que la experiencia difícil de adquirir en transformación de conflictos se pueda compartir alrededor del mundo, pero además asegura que el trabajo de CR está permanentemente informado por retos prácticos continuos. Las reflexiones que surgen de este proceso se publican en una serie de artículos para practicantes y diseñadores de políticas públicas, de los cuales este documento es un ejemplo.

Conciliation Resources 173 Upper Street London N1 1RG United Kingdom Teléfono +44 (0)20-7359 7728 Fax +44 (0)20-7359 4081 Correo electrónico: [email protected] Página Web http://www.c-r.org

Edición de la serie Accord

Celia McKeon

Editor/Investigador de Accord

Aaron Griffiths

Coordinación de comunicaciones Accord

Sarah Wheeler

Supervisión del programa Accord

Andy Carl

INDEPAZ Fundación Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz es una organización no gubernamental que tiene como objeto ayudar a gestar y consolidar en Colombia un clima de reconciliación, diálogo, no violencia y respeto a la vida humana que contribuya a construir en el país una paz integral.

Punto de Encuentro

es una publicación mensual de Indepaz con documentos actualizados sobre democracia y paz en Colombia.

Para mayor información consultar con: INDEPAZ Calle 62 No. 3B – 70 Bogotá, D. C. Colombia Teléfono (571) 249 0428 / 255 26 72 Correo electrónico: [email protected] Página Web: http://www.indepaz.org.co

Presidente INDEPAZ:

Camilo González Posso

Director académico:

Jaime Zuluaga Nieto

Coordinación editorial y traducción:

Darío Colmenares Millán

Traducción de la sección de Irlanda del Norte

Teresa Toda

© Conciliation Resources e INDEPAZ 2006 Se concede el permiso para la reproducción y el uso de estos materiales con propósitos educativos. Por favor, cítese la fuente cuando se usen los materiales y notifíquese a Conciliation Resources y a INDEPAZ. Conciliation Resources UK charity registration number 1055436

ISSN 1909--0900 Colombia 2007 INDEPAZ

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Punto de Encuentro No.41

Contenido Agendas sustantivas para una paz posible

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Camilo González Posso

Marcos para una resolución eficaz de conflictos

8

Clem McCartney

Primera parte: Estudios de caso en Europa, África y Asia Primeras fases del proceso de paz irlandés

22

Martin Mansergh

Salto a lo desconocido

28

Seàn Mag Uidhir

La negociación en la práctica

32

Mark Durkan

Principios de Mitchell

39

Puntos clave del Acuerdo de Belfast

40

Etapas del proceso de negociación entre Papúa Nueva Guinea y Bougainville

42

Anthony J. Regan

Resolución de dos dimensiones del conflicto: dinámica de consentimiento, consenso y compromiso en Bougainville

46

Anthony J. Regan

Principales puntos del Acuerdo de Paz para Bougainville

52

Evaluación de las principales posibles opciones con la lista de criterios especificada

55

Contexto histórico de la guerra y la paz en Mozambique

56

Teniente Coronel (r.) Martin Rupiya

Cambios ideológicos e imperativos económicos: estados del Sur del África y el proceso de paz en Mozambique

63

Fernando Gonçalves

Los “12 principios” del gobierno de Mozambique para la paz

70

Declaración de 16 puntos de la Renamo

71

Consensos forzados: estrategias del gobierno para la guerra y la paz en Sri Lanka 1994-98

72

Kumudini Samuel

Segunda parte: Estudios de caso en América Latina La negociación de paz en Guatemala: una agenda de desarrollo

78

Entrevista con Juan Pablo Corlazzoli

Procesos centroamericanos: una acumulación de aprendizajes

84

Entrevista con Raúl Rosende

El poder transformador del cumplimiento de los acuerdos sustantivos en El Salvador

88

Entrevista con Augusto Ramírez Ocampo

La vigencia de la ruta propuesta por la Comisión de Notables

92

Entrevista con Carlos A. Lozano Guillén

La clave está más en el contenido de las reformas que en una incierta constituyente

97

Entrevista con Antonio Navarro Wolff

El gran obstáculo de los procedimientos

100

Entrevista con Ricardo Correa Robledo

El salto adelante

103

Alejo Vargas Velásquez

HACIA UN CONSENSO NACIONAL PARA LA PAZ Y LA RECONCILIACIÓN

104

Garantes de los diálogos con el ELN:Moritz Akerman, Alvaro Jiménez M, Alejo Vargas, Daniel García-Peña, Gustavo Ruiz M, Carlos Rodríguez, Horacio Arango S.J.

Agenda de Río Verde de octubre de 1998

106

Bueno

108

Moritz Akerman

Agendas sustantivas para una paz posible

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Víctor G. Ricardo acompañado por miembros del equipo negociador del gobierno y negociadores de las FARC, en una rueda de prensa, 1999 Fuente: El Tiempo

Agendas sustantivas para una paz posible

Camilo González Posso

E

ntre los estudiosos y constructores de paz se ha aceptado la distinción entre negociaciones de procedimiento y negociaciones sustantivas cuando se trata de gestiones para alcanzar pactos de paz en situaciones de guerra o de conflicto armado. En los procedimientos se incluyen exploraciones, definición de sitios y logística, mecanismos de mediación, infraestructura y formatos de los diálogos, mecanismos de seguridad, verificación, etc. Se pueden considerar también las limitaciones establecidas en los conflictos por la aplicación de las normas del DIH o de pactos ad hoc que regulen el comportamiento de los combatientes o que signifiquen cese de hostilidades o al fuego temporales o definitivos en el curso de las conversaciones. Las agendas sustantivas contemplan temas de cambio político o socioeconómico que alguna de las partes considera indispensables para justificar la terminación de la guerra o confrontación armada. La cuestión del poder, entendido como organización o manejo de instituciones y recursos del Estado está en el centro de esas agendas y se concreta en asuntos que han servido para desencadenar o justificar el recurso a la violencia armada. En conflictos armados internos prolongados, o de impacto en toda la sociedad, la institucionalización del monopolio de las armas es tema crítico en la agenda sustantiva, lo mismo que el mecanismo de formalización del pacto definitivo y de las garantías de su cumplimiento. 4

Punto de Encuentro No.41

Hay asuntos de las agendas que son al mismo tiempo procedimentales o sustantivos, como por ejemplo los relacionados con definiciones humanitarias, con procesos de verdad, justicia, reparación y reconciliación o con procesos bilaterales o unilaterales de desarme, desmovilización y reincorporación cuando son pertinentes. También es cierto que resulta inútil discutir sobre la mayor importancia de la forma o del contenido, o de disociar procedimientos y contenido de los cambios, como si los pactos de poder no incluyeran formas y pasos de realización. En la evaluación de los procesos transitados en las últimas décadas en más de 30 países se han hecho muchas consideraciones sobre la importancia de una u otra agenda, la relación entre ellas, las circunstancias que permiten su concertación, o las condiciones de su realización. Pero la abundancia de literatura sobre el tema no ha sido suficiente para ofrecer fórmulas de aplicación general, ni mucho menos para fijar pautas en cuanto se refiere a los pactos sobre el contenido de las reformas y la ruta de su elaboración, concertación, institucionalización, ejecución o verificación. En la situación colombiana se ha reflexionado bastante sobre la solución política pero, después de los pactos del 90 y de la Constituyente de 1991, los escritos analíticos o de propuestas se han dedicado a los asuntos humanitarios, y de prerrequisitos para la negociación o para llegar a escenarios útiles hacia pactos de paz. Después del fracaso de las

conversaciones en el Caguan y en La Habana durante la administración Pastrana, la polarización militar y el escalamiento de la guerra contrainsurgente relegaron a un segundo plano el tema de los diálogos de paz. En consecuencia, cualquier consideración sobre contenido de reformas y pactos en mesas de negociación fue considerado fuera de tiempo e incluso, para ideólogos del gobierno, un distractor cuyo papel final sería paralizar la voluntad de combate de los actores armados de la confrontación. El avance de las exploraciones entre el gobierno y el ELN ha vuelto a colocar en el orden del día la deliberación sobre arquitectura, forma, tiempos y contenidos de posibles pactos de paz, con lo cual se llega a plantearse consideraciones sobre lo deseable y posible con el conjunto de la guerrilla, incluyendo a las FARC. La mirada a experiencias internacionales y a la propia historia de los intentos de paz negociada en Colombia lleva a muchas conclusiones que cobran actualidad si se quiere transitar hacia la solución negociada antes del 2010. Entre esas conclusiones, queremos destacar la necesidad de prefigurar el conjunto del proceso, de modo que la sociedad y los jefes políticos de las fuerzas enfrentadas militarmente consideren escenarios de salida o terminación de la confrontación y el paso definitivo al posconflicto. Sólo cuando en las esferas de poder o

en la dirección de la insurgencia se consideran seriamente esos escenarios de “salida” y el contenido posible de pactos que afectan la configuración política y económica, se puede decir que existen posibilidades de solución política a corto plazo, es decir a 4 años vista. Las encrucijadas de la guerra y la paz estarán en primer plano en Colombia durante el 2007. Se está iniciando la administración Uribe II, que pretende dar continuidad a la política de seguridad democrática y cumplir el objetivo central de derrotar o debilitar estratégicamente a las FARC. El proceso de desmovilización de las AUC/paramilitares continúa como una forma de sometimiento a la justicia en medio de graves tensiones, y con el ELN se construyen condiciones de diseño de la ruta y un ambiente para la negociación y participación social. Buena parte de las preocupaciones y asuntos a resolver, tanto en la exploración humanitaria como la construcción de la mesa de negociación, son de tipo procedimental y tienen ocupada la atención de mediadores, voceros de las partes, medios de comunicación, comunidad internacional y colaboradores de buena voluntad. Y es en ese contexto donde se invita a un ejercicio de pensamiento que represente una fuga hacia delante para superar la tentación de las aproximaciones sucesivas y abordar desde ahora posibles contenidos de pacto y posconflicto.

Agendas sustantivas para una paz posible

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Análisis comparado Los textos que se incluyen en esta publicación pretenden simplemente ayudar en ese tránsito desde lo procedimental - propio de la construcción de condiciones - hacia la negociación del pacto de paz. Son en realidad un pretexto en ese camino, aprovechando el trabajo de reflexión de especialistas y protagonistas de diversos países que han sido convocados por Conciliation Resourses y su publicación ACCORD. Las experiencias de Irlanda y Centroamérica han sido interpeladas desde muchos ángulos, pero no dejan de enriquecer el pensamiento cuando se trata de examinar agendas y procedimientos del pacto final y del posconflicto. El profesor Clem McCartney, quien es profundo conocedor de la construcción de paz en Irlanda, nos ofrece una elaboración sugestiva sobre “nuevos marcos para los temas sustantivos” que podría instar a quienes están tomando decisiones o influyendo en la opinión pública a preguntarse: ¿Están dispuestos a repensar algunos aspectos o ya tienen todo definido, claro e inamovible? ¿Miran a los otros como sujetos de su pedagogía o como interlocutores racionales, diferentes y conflictivos? Cuando los voceros de las partes y de los grupos de interés se consideran sabios, llenos de certezas y los únicos representantes del interés general, están en su punto de maduración para justificar la guerra o la invitación al sometimiento, pero lejos para el diálogo de paz. “Cuando los marcos que utilizan las partes resultan irreconciliables y por lo tanto las partes no logran encontrar una resolución que tome en cuenta todos los marcos”, dice Clem McCartney, “es necesario replantear la naturaleza de los temas sustantivos y el tipo de soluciones posibles. Los defensores de la alternativa de la resolución de los conflictos manifiestan que siempre, o en la mayoría de los casos, es posible que cada una de las partes establezca un nuevo marco de análisis del conflicto de una forma tal que no desconozca ninguna de sus aspiraciones fundamentales, pero que a la vez pueda reconciliar sus intereses con los de las demás partes, siempre y cuando éstas hayan también asumido un proceso de establecer nuevos marcos de análisis. Incluso irían más allá para afirmar que, idealmente, este proceso de establecer nuevos marcos debe hacerse de forma conjunta entre las partes, y de hecho, esto frecuentemente sucede de manera implícita.” McCartney aborda algunas consideraciones clave en la redefinición de los marcos de referencia a la hora de lo sustantivo: es posible un escenario ganador/ ganador; el dialogo debe superar la simple búsqueda de nuevos argumentos para deslegitimar al otro o para ganar ventajas y orientarse al pacto con un interlocutor válido; se puede hablar de necesidades e intereses identificados por las partes y superar la negociación por posiciones e ideologías; es útil reconceptualizar esos intereses de modo que se

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Punto de Encuentro No.41

construyan discursos de cooperación o complementariedad al tratar posibles cambios o reformas. En los pactos alcanzados en Centroamérica, es posible recapitular la importancia de ese cambio en los marcos de referencia para alcanzar la solución política. En esa dirección son útiles las consideraciones de personas que cumplieron misiones de primera línea en Guatemala, Nicaragua y El Salvador, como Juan Pablo Corlazzoli, Raúl Rosende y Augusto Ramírez Ocampo. Leyendo las entrevistas que se incluyen en esta revista, se piensa no sólo en los aportes de estos protagonistas, sino en la “llenura vacua” de tanto intelectual y analista que cree haber escuchado la última palabra sobre la experiencia centroamericana o de los que quedan satisfechos repitiendo que el proceso colombiano es único e irrepetible y que nos toca inventarlo todo desde el principio. Es cierto que el análisis comparado tiene limites en la elaboración de pensamiento o diseño de procesos, pero también es cierto que resulta enriquecedor aún para la originalidad. Los casos de Guatemala y El Salvador ilustran como pocos la importancia y posibilidad de pactos de paz sustantivos que redefinen el conjunto del Estado y de la sociedad. Por supuesto que se dan en circunstancias históricas particulares e irrepetibles, tanto por el contexto internacional como por la vigencia de un transito desde dictaduras a regimenes demoliberales. Pero ello no le resta importancia a las lecciones sobre la prevalencia de la solución negociada y la posibilidad de recomposición del poder o sobre la conveniencia del concurso internacional y de la participación ciudadana en los procesos, y en fin, sobre la urgencia de pensar en detalle el posconflicto y tener un horizonte en el reconocimiento de los derechos humanos, su realización y su exigibilidad. Darío Colmenares Millán, editor de esta publicación, destaca algunos aspectos que sirven de referencia para una reflexión sobre Colombia en los casos presentados: Guatemala: Uno de los grandes aciertos del proceso fue el haber establecido un primer acuerdo sobre derechos humanos (incluyendo normas del derecho internacional humanitario) que entró en vigencia durante el conflicto, con una adecuada verificación de Naciones Unidas del cumplimiento de los compromisos de ambas partes. Esto favoreció un gradual desarrollo de confianza que permitió seguir con otra cadena de acuerdos en los años sucesivos. Allí también vale destacar el papel de la Asamblea de la Sociedad Civil en despolarizar la sociedad. Sri Lanka: Lo que ha dificultado el final del conflicto es que el propio gobierno de Sri Lanka ha sido incapaz

de despertar consenso entre sus propias mayorías Sinhala del sur de Sri Lanka con el propósito de sacar adelante reformas que sirvan de base para la negociación. Un gobierno no puede negociar sin arrastrar el consenso de sus propios grupos de interés (como pudo haber sucedido en la administración Pastrana, por lo cual no tenían nada específico que negociar, según lo explican sus propios negociadores). De otro lado, se encuentra que las trabas en lo procedimental solamente pudieron superarse con la intervención de un mediador eficaz, en este caso Noruega. Papúa Nueva Guinea - Bougainville: La principal fuerza negociadora entre los insurgentes (desde moderados hasta radicales) fue la capacidad para presentarse en bloque ante los negociadores de la contraparte, lo cual a su vez simplificaba y hasta cierto punto facilitaba las negociaciones, como difícilmente sucedería en Colombia mientras se establezcan diferentes agendas para diferentes grupos insurgentes. Bougainville e Irlanda del Norte: Aquello que no se puede negociar directamente entre el gobierno y los grupos armados se dejó planteado, en una salida salomónica, para un referendo diferido en el tiempo, a realizarse tras un período de transición donde se ejercen acuerdos moderados que permiten una reacomodación de fuerzas políticas con miras al referendo.

estancamiento. Solamente cuando ambas partes se dan cuenta de que la guerra ofrece menos garantías que el juego político, se deciden a negociar, después de un lamentable alto costo para la población durante el período de estancamientos; las garantías para ejercer políticamente la oposición van ligadas a los mecanismos de verificación que no existieron, por ejemplo, en el caso de la UP en Colombia.

La experiencia de Irlanda permite mostrar posibilidades de solución de problemas considerados irreconciliables durante décadas e ilustra el impacto positivo de la superación de la confrontación armada para producir saltos en bienestar social, crecimiento económico y construcción de democracia. Asuntos tan complejos como la postergación del desarme o la soberanía han sido abordados con imaginación y visión de largo plazo. Afortunadamente, en Colombia se encuentran señales favorables a un cambio en los marcos de análisis para abordar los temas sustantivos. Así lo ilustran las entrevistas y consideraciones de personas que han estado en el centro de procesos de negociación o exploración, como Antonio Navarro Wolf, Carlos Lozano o Ricardo Correa. La propuesta del grupo de garantes del dialogo con el ELN es un ejemplo destacado de la articulación de iniciativas para darle oportunidades a la paz.

Mozambique: Al comienzo, mientras ambas partes seguían ciegamente convencidas de su capacidad para vencer militarmente, lo único que sucedió fue la escalada de la guerra para llegar nuevamente al

Agendas sustantivas para una paz posible

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El Presidente Chissano (izquierda) con el mediador Mario Raffaelli y el líder de la Renamo Afonso Dhlakama anuncian un cese al fuego inminente entre las partes en conflicto. Roma, agosto de 1992. Fuente: Joel Chiaziani/ AIM

Marcos para una resolución eficaz de conflictos Clem McCartney

L

as teorías de la resolución de conflictos se basan en la idea de que una resolución sostenible requiere de soluciones que resulten aceptables para todas las partes del conflicto. De otra forma, las partes continuarán persiguiendo su propia solución hasta que una de ellas o todas lleguen a extinguirse. Si se logra algún acuerdo y el conflicto se suspende por un tiempo, es muy posible que surja de nuevo cuando los problemas subyacentes aún no se han resuelto y alguna de las partes se siente indebidamente tratada e insatisfecha con los acuerdos alcanzados. Por lo tanto, la doctrina de resolución de conflictos procura entender la naturaleza de la dinámica del conflicto. Se esfuerza por identificar tanto los factores que dificultan a las partes concebir una resolución pactada para la disputa, como las aproximaciones alternativas que ofrecen mejores posibilidades para que las partes trabajen juntas hacia una solución. Incluso cuando las partes del conflicto han aceptado que comparten el interés por terminar el conflicto y pueden haber convenido un cese al fuego o un cese de hostilidades, la experiencia demuestra que con frecuencia es difícil encontrar formas eficaces de negociar un acuerdo mutuamente satisfactorio. El estudio de la resolución de conflictos ha explorado la contribución de numerosos factores en la continuación de un conflicto:

Clem McCartney es asesor e investigador independiente en Irlanda del Norte, donde ha trabajado con los principales protagonistas del conflicto. Recientemente también ha trabajado como asesor en los procesos de Sri Lanka y de Georgia/Abkhazia 8

Punto de Encuentro No.41

• El apoyo de las partes en una política del poder • El nivel de resentimiento y hostilidad que se ha acentuado con el conflicto • La desconfianza, temor e inseguridad que las partes experimentan • Dolor y amargura sin resolver, y pérdidas físicas creadas por el conflicto • Problemas de comunicación y malentendidos entre las partes • La ausencia de estructuras y mecanismos para manejar la interacción • Diversidad de puntos de vista sobre los temas en disputa y la forma de abordarlos

Haría falta una ardua labor para llegar a entender realmente cómo se puede abordar con eficacia cada uno de estos factores en el proceso de enfrentar un conflicto, pero el propósito de este artículo es el de concentrarse en el último de estos factores: cómo pueden las partes desarrollar visiones alternativas sobre los temas en disputa para encontrar esquemas creativos que permitan satisfacer sus necesidades. La literatura sobre resolución de conflictos solamente ha tratado este tema de manera general y aunque las ideas que han surgido son de gran utilidad, son escasos los ejemplos prácticos que tenemos a mano para ilustrar cómo las partes de un conflicto en efecto crean nuevas perspectivas sobre los temas que las dividen. Sin embargo, sabemos que a menudo las partes, aunque hayan planteado que sus metas son innegociables y que es imposible hacer concesiones, han descubierto formas de encontrar acuerdos que satisfacen ambas metas aparentemente irreconciliables. Este artículo, por lo tanto, pretende despertar el interés por aprender de diversas experiencias que ilustran cómo se pueden examinar los temas sustantivos de formas novedosas. También procura impulsar a quienes se desempeñan en posiciones de negociadores a que busquen análisis alternativos que puedan ayudar a ofrecer soluciones a los problemas con los que están debatiendo. El artículo esboza brevemente algunas líneas de pensamiento recientes en este campo y puede resultarle familiar a muchos lectores. Cada sección incluye además ejemplos prácticos de cómo esta línea de pensamiento ha

contribuido a la manera en que se han resuelto los temas específicos. Estos ejemplos se han extraído principalmente, aunque no todos, de las publicaciones de Accord: una revista internacional de iniciativas de paz, disponibles en Internet en la página de Conciliation Resources (www.c-r.org/ accord). Por último, este artículo examina en detalle algunas de las dificultades con que se encuentran las partes al embarcarse en un proceso de pensamiento alternativo.

Nuevos marcos para los temas sustantivos Quizá la reflexión más importante que la teoría de resolución de conflictos ha ofrecido a los negociadores es la idea de establecer nuevos marcos para abordar el conflicto: que los análisis separados del conflicto que tiene cada una de las partes se pueden reorientar hacia un nuevo marco alternativo. Cuando los marcos que utilizan las partes resultan irreconciliables y por lo tanto las partes no logran encontrar una resolución que tome en cuenta todos los marcos, es necesario replantear la naturaleza de los temas sustantivos y el tipo de soluciones posibles. Los defensores de la alternativa de resolución de los conflictos manifiestan que siempre, o en la mayoría de los casos, es posible que cada una de las partes establezca un nuevo marco de análisis del conflicto de una forma tal que no desconozca ninguna de sus aspiraciones fundamentales, pero a la vez pueda reconciliar sus intereses con los de las demás partes, siempre y

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cuando éstas hayan también asumido un proceso de establecer nuevos marcos de análisis. Incluso irían más allá para afirmar que, idealmente, este proceso de establecer nuevos marcos debe hacerse de forma conjunta entre las partes, y de hecho, esto frecuentemente sucede de manera implícita. Diversos aspectos del conflicto pueden requerir de nuevos marcos: • • • • • • •

La naturaleza de la solución La naturaleza de las partes y su relación Las necesidades y posiciones de las partes La manera de compartir o dividir los recursos La naturaleza de los temas en disputa La interrelación de los temas El potencial para que los marcos operen paralelamente

La naturaleza de la solución En la jerga de resolución de conflictos, las partes deben buscar una solución de ganador/ganador donde todas las partes resulten satisfechas, aunque la aproximación tradicional es la de ganador/ perdedor, donde cada parte intenta ganar con la consecuencia de que su contendor pierda. Desafortunadamente, si ninguna de las partes puede fortalecer sus aspiraciones, la labor de encontrar una solución ganador/perdedor seguramente conducirá a una situación sin salida y la contraparte desarrollará un resentimiento que saldrá de nuevo a la superficie de una forma nueva. Una solución ganador/ganador evita tener que pensar en hacer concesiones y ceder, algo que presupondría renunciar a algún asunto importante. Como tal, este cambio en el pensamiento constituye la primera etapa en el proceso de establecer marcos alternativos para abordar el conflicto, y es a partir de esta base que se hacen posibles las demás formas de establecer nuevos marcos. En una situación sin salida, un sacerdote de la Iglesia Católica Romana desempeñó un papel influyente para establecer un nuevo marco para la noción fundamental de autodeterminación en el conflicto de Irlanda del Norte y ofrecer propuestas de cómo podía negociarse. “A finales de los 80s, pese a un gran esfuerzo diplomático y político, la situación continuó siendo la de un callejón sin salida prolongado en lo político y lo militar. En protesta contra la aborrecible campaña de violencia del movimiento republicano, los políticos nacionalistas constitucionales habían ignorado sus demandas políticas y rechazaban cualquier forma de contacto con los “representantes del terrorismo”. Pero habían fracasado en alcanzar un acuerdo político de alcance comunitario que marginalizara las organizaciones paramilitares y creara el consenso político que pudiera facilitar o forzar la finalización de su violencia. Por otra parte, la violencia no estaba produciendo un avance político significativo para los republicanos, aunque tras la huelga de hambre

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Punto de Encuentro No.41

de los prisioneros del IRA en la prisión de Maze en 1980-81 comenzaron a ganar respaldo electoral. En noviembre de 1987, el padre Alex Reid, un sacerdote católico que había estado involucrado durante muchos años en la mediación de conflictos en Belfast, escribió un artículo invitando al debate, exponiendo los principios de autodeterminación y consenso sobre los cuales se podía basar el diálogo y la negociación necesarios para un acuerdo político, incluyendo las circunstancias en las que el gobierno británico había de retirarse de Irlanda. El artículo aceptaba la postura republicana desarrollada en la época de las elecciones generales de toda Irlanda en 1918 (realizadas bajo gobierno británico) que planteaba que la autodeterminación debía corresponder al pueblo de Irlanda en su conjunto y que la autodeterminación implicaba el consenso. Pero el artículo argumentaba que esto solamente era posible mediante el doble consenso del pueblo de tradición nacionalista y del de tradición unionista, y que esto a su vez únicamente iba a poderse alcanzar mediante el diálogo y el acuerdo. El artículo proponía una asamblea constituyente que el gobierno británico debía estar preparado para auspiciar y facilitar.” Martin Mansergh, Accord No. 8, 1999

La naturaleza de las partes y su relación Por lo general, las partes en conflicto se ven mutuamente como oponentes que deben ser derrotados en una lucha por la supremacía y tratarán de desacreditar y perjudicar a sus contrapartes por cualquier vía posible. Con frecuencia declaran que la otra parte es ilegítima, especialmente cuando se trata de una parte no estatal que hace un uso de la fuerza extra-legal, como en el caso de un movimiento secesionista o insurgente. También es posible que rechacen la legitimidad de las aspiraciones de la contraparte o que aduzcan que no cuentan con autoridad moral, tal vez debido a violaciones a los derechos humanos. Las partes en este punto con frecuencia se apoyan en conceptos legales o pseudo-legales como la “integridad territorial”, la “autodeterminación”, la “soberanía” o los “derechos inalienables”, como si estos conceptos fueran absolutos y no estuvieran sujetos a calificación, y como si su significado no estuviera abierto a la duda. Por ejemplo, en el conflicto en Mozambique entre el gobierno del Frelimo y el movimiento rebelde Renamo “durante la mayor parte de 1991-92, las negociaciones se estancaron ante la ausencia de una fórmula unificada que reconociera la “soberanía” del gobierno y a la vez garantizara la aceptación de la Renamo como un partido político del mismo nivel que el Frelimo.” (Martín Rupiya, p.15, Accord No. 3, 1998). Al reclamar una mayor legitimidad por esta vía, la parte estatal evita tocar los temas sustantivos en el conflicto y acercarse directamente a sus oponentes, aunque la sola existencia del grupo opositor sugiera que hay asuntos en juego que deben

ser abordados. Mientras exista la posibilidad de derrotar a la contraparte, no hay un aliciente para concebir al oponente de forma diferente a un simple antagonista que debe ser derrotado, ya sea por la vía militar o en las negociaciones. Existe una forma alternativa para entender el conflicto y las partes. Si las partes efectivamente reconocen que hay problemas que deben ser abordados y que hay que encontrar soluciones mutuamente aceptables, entonces el problema viene a convertirse en un problema compartido y las partes tienen un interés común en encontrar soluciones aceptables, debiendo trabajar en alianza. En esta óptica, la contraparte se convierte en un aliado en la búsqueda de una resolución, por lo cual las partes se necesitan mutuamente. En la segunda mitad de los 80s, el gobierno del Frelimo presidido por Joaquim Chissamo llegó a la conclusión de que tendría que negociar una solución con el movimiento rebelde Renamo: “Los esfuerzos por persuadir a los mozambiqueños de la necesidad de las negociaciones también se redoblaron en 1986, aunque fue un poco antes de que el Frelimo estuviera dispuesto a discutir públicamente la posibilidad...... (En 1989), dentro del nuevo espíritu de expectativas, Chissano viajó a lo largo de Mozambique para preparar a su pueblo para la eventualidad de las negociaciones. En el proceso, dejó de utilizar su expresión propagandística de “delincuentes armados” y comenzó a referirse a la Renamo por su nombre. En el 5° Congreso del Frelimo en julio de 1989, se concentró en los sectores de línea dura dentro del Frelimo, convenciéndolos de que les convenía iniciar acercamientos políticos con la Renamo.” Véase Fernando Gonçalves, p. 66-68.

Esta comprensión por lo general solamente se da, si es que llega a darse, al final de un período de confrontación y regateo, cuando se hace evidente que no podrá alcanzarse una solución ignorando las aspiraciones de la otra parte. Este es el concepto del estancamiento doloroso (William Zartman y Maureen Berman, The Practical Negotiator, Yale University Press, New Haven, 1982) que conocemos de la literatura especializada en el tema. En un estancamiento doloroso, cada bando es lo suficientemente fuerte para imponer su veto a las aspiraciones de la contraparte, de modo que ninguno de los dos puede alcanzar sus objetivos y la continuidad de la situación sin resolver les causa daño, y por lo tanto resulta insostenible. Aunque este punto generalmente se alcanza cuando se agotan las posibilidades de derrotar al oponente, no es necesario que las partes atraviesen este proceso desgastador y destructivo, ya que sus puntos de vista sí pueden modificarse mediante el debate interno, la evaluación de opciones alternativas, y tal

vez el apoyo externo. Tenemos que aprender más sobre la forma como las partes inician este proceso. El cambio de marco de comprensión que se dio en las negociaciones para una nueva Sudáfrica está estrechamente vinculada a la relación que se construyó entre Cyril Ramaphosa del Congreso Nacional Africano, liderado por Nelson Mandela, y Roelf Meyer del Partido Nacional en el gobierno, liderado por F.W. De Klerk. Meyer describió su propio proceso de cambio como un “cambio de paradigma” que comenzó durante la negociación en el seno de la Convención para una Sudáfrica Democrática (CODESA). “Si miramos atrás a nuestro comportamiento como equipo, estoy seguro de que CODESA jamás habría podido alcanzar lo que se proponía. En esencia, estábamos todavía encerrados en un comportamiento de negociación que apuntaba al ajuste de políticas, al pragmatismo. Un razonamiento oportunista orientaba nuestro comportamiento. Lamento tener que admitir que nos retractamos de nuestra palabra en concesiones que habíamos cedido con anterioridad. Desgastábamos cualquier confianza que el CNA pudiera haber depositado en nosotros al retractarnos... El colapso de CODESA debe verse como una catarsis: nos desenmascarábamos y los fuertes sentimientos sobre lo que se consideraba crucial para ambas partes, el PN y la ANC, habían quedado al descubierto. Para el PN, se trataba de que el control sobre los daños exigía que los derechos de minorías para los blancos debían salvaguardarse mediante “negociaciones basadas en los partidos”, mientras que la ANC exigía elecciones generales basadas en el principio de que “un hombre = un voto”, y solamente estaban dispuestos a discutir una nueva constitución una vez que se instalara una asamblea representativa.... De Klerk inició una correspondencia con Mandela. Anexó a una de sus cartas un marco de análisis que planteaba la posibilidad de una nueva constitución y los medios posibles para llegar ahí... Se sugería que en la nueva constitución sudafricana debían quedar plasmados los derechos individuales en plena vigencia, a diferencia de los derechos de los grupos. Esto introdujo un cambio político considerable que demostró ser fundamental para reiniciar los diálogos... Como había sucedido antes, De Klerk no lo hizo por una convicción del sentido correcto de hacerlo, sino sencillamente para emprender nuevamente los diálogos y evitar derramamiento de sangre. No obstante, De Klerk no había medido a cabalidad las consecuencias de esta modificación y corrió un gran riesgo al proponer este nuevo marco de cambio social sin respaldarlo a conciencia. La maniobra carecía de convicción ideológica y por lo tanto no bastaba para iniciar una nueva etapa

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instrumento en la materialización de este nuevo comienzo. Este cambio de paradigma además me permitió confiar en el proceso y así aceptar cualquier resultado que arrojaran las negociaciones de la nueva constitución.” Roelf Meyer, El cambio de paradigma

La nueva Asamblea en Stormont, 1999. Fuente: Pacemaker Press

histórica. Por muy positivo que fuera, se necesitaba más que un simple cambio pragmático de política para crear una estructura sociopolítica que beneficiara la pueblo de Sudáfrica. Se requería un viraje sustancial, no simplemente un ajuste del viejo paradigma y maniobras políticas, sino un cambio drástico en las creencias de lo que era justo para el país en su conjunto. En otras palabras, se requería un cambio de paradigma, una genuina convicción sobre la necesidad de abandonar las formas anteriores de razonamiento y de acción... Durante esta etapa, yo había sufrido una transformación de mentalidad y había llegado a convencerme de que el éxito en la tarea de crear un nuevo estado donde la mayoría de los ciudadanos fueran de raza negra y gozaran de los mismos derechos que los blancos necesitaba de una buena dosis de fe. Requería la convicción de que la sólida protección de los derechos individuales volvería superflua la necesidad de salvaguardar los derechos de grupo... Un profundo sentido de liberación me sobrecogió por el hecho de dejar de aferrarme al simple pragmatismo y a la urgencia de hacer maniobras para vencer a corto plazo. Esto me dio la libertad de salir a proponer nuevos principios y así establecer nuevos puntos de partida con mis antiguos enemigos. Estaba convencido de que sólo si nos acogíamos a un nuevo futuro más que a un pasado modificado, el país podía iniciar una nueva era. Yo era el principal negociador del gobierno y me consideraba afortunado de ser un valioso

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Si alguna de las partes con anterioridad ha negado la legitimidad de sus oponentes y llega a darse cuenta de que tiene que trabajar con ellos, se encontrará en un gran dilema. Necesita abrir negociaciones con sus oponentes, aunque en el pasado haya argumentado que son una organización ilegítima con la cual no está dispuesta a negociar. Esto implica que se tiene que encontrar alguna forma de legitimación. En ocasiones, esto puede hacerse aceptando que el grupo plantea reclamos genuinos significativos que deben resolverse, aunque no acepte su uso de la fuerza como legítimo. Bajo estas circunstancias, la parte gubernamental puede decir que está dispuesta a iniciar negociaciones a pesar de los métodos de la contraparte, y no precisamente debido a su fortaleza militar. Un cese al fuego puede ayudar a transformar la relación, aunque la parte gubernamental puede exigir un “período de cuarentena” para demostrar la buena fe del grupo armado. También puede exigir una entrega de armas. Pero incluso en las situaciones cuando la parte en el gobierno es lo suficientemente fuerte para imponer dichos requisitos, esto puede ser contraproducente porque desacelera el momentum que puede haberse ido desarrollando. En las negociaciones de paz, mantener el momentum generalmente es un factor crítico para avanzar en la relación. En agosto de 1992, el presidente de Mozambique Joaquim Chissano se reunió con Afonso Dhlakama, el líder del movimiento rebelde Renamo en Roma como parte del proceso continuo de negociación: “Esta reunión concluyó con un histórico apretón de manos entre Chissano y Dhlakama, con el compromiso de acelerar las negociaciones de paz. Inmediatamente después de este apretón, se dio paso a sesiones de redacción de borradores del texto de una declaración conjunta. El acuerdo que surgió fue que un cese al fuego solamente entraría en efecto después de que la Asamblea Parlamentaria en Maputo hubiera ratificado los compromisos adquiridos en Roma en este proceso de paz. El 7 de agosto, ambas partes suscribieron una declaración de intenciones para firmar un cese al fuego a comienzos de octubre.” Alex Vines, Accord No. 3, 1998

Un proceso electoral constituye muchas veces una forma eficaz de otorgar legitimidad al grupo porque en ese caso es posible argumentar que cuenta con mandato de su pueblo (de igual forma, un referendo puede utilizarse para dar respaldo al acuerdo final). Mediante estos pasos, se puede ir desde oponerse al

grupo porque constituyen una amenaza, hasta llevarlos a un proceso de negociaciones y asegurar que eventualmente cuenten con un status en las negociaciones. Resulta irónico que muy frecuentemente, aunque el gobierno y el pueblo que representa son los más afectados por los ataques de un grupo rebelde, por lo general están urgidos por establecer una aproximación para buscar una resolución del conflicto, mientras que la comunidad internacional, que no resulta afectada muy directamente, puede proscribir al movimiento como organización terrorista sin una premura para retractarse. Sin embargo, la proscripción puede cumplir un propósito concreto si existe la posibilidad de retirarla, de manera que puede hacer las veces de incentivo para una participación plena en el proceso de paz. También otras partes involucradas pueden necesitar replantear su relación con el conflicto: los sectores de la población que habita las comunidades donde se lleva a cabo la contienda armada. Puede tratarse de comunidades indígenas tradicionales o de colonos que han sido desplazados hacia la zona. Puede tratarse de la gente que todas las partes dicen representar y quienes se convierten en el en el epicentro del conflicto cuando cada bando trata de ganarse su respaldo. Con frecuencia se sienten desamparados y victimizados, pero si logran adquirir confianza y reivindicar sus intereses en el resultado del enfrentamiento, pueden no sólo representar sus intereses sino además cumplir un importante papel de puente entre las partes para facilitar la comunicación y una nueva forma de pensar. Una vez que las partes han entendido que un desenlace duradero seguramente se basa en una solución del tipo ganador/ganador y que esto se consigue más fácilmente mediante una aproximación de resolución de un problema común, les resulta imperioso encontrar formas de analizar los problemas que a su vez ofrezcan la posibilidad de encontrar una solución mutuamente aceptable. Al mismo tiempo, la certidumbre de que puede hallarse una solución mutuamente aceptable hace que sea más fácil acercarse al oponente como un aliado en la creación de una solución del tipo ganador/ganador.

Necesidades y posiciones Una de las reflexiones más valiosas de las teorías de resolución de conflictos es la de distinguir entre posiciones y necesidades. Las posiciones se definen como las instancias de negociación asumidas por las partes del conflicto. En este sentido, por ejemplo, el requisito de independencia puede ser una instancia de negociación. Pero puede no estar expresando las verdaderas preocupaciones más profundas de la parte correspondiente. Éstas pueden ser la dominación por parte del poder central o las amenazas a la integridad de la cultura y la comunidad. La exigencia de independencia es una expresión de aquellas preocupaciones, así como una aspiración en sí misma. En la contraparte, el estado puede estar planteando una integridad territorial, pero esto no expresa completamente las verdaderas

preocupaciones del estado. Éstas pueden ser la ruptura de la estructura del estado si se permite la secesión de una de las partes o las amenazas de un estado vecino que utiliza el movimiento secesionista para promover sus intereses. Lo opuesto de las preocupaciones son las necesidades e intereses de las partes – las dudas sobre la posibilidad de satisfacer esas necesidades e intereses conducen a sus preocupaciones. En el conflicto entre Papúa Nueva Guinea y los grupos secesionistas en la provincia de Bougainville, fue necesario tratar de reconciliar las posiciones de los diversos grupos de Bougainville, lo cual se consiguió en 1999 con el Congreso del Pueblo de Bougainville (BPC), mediante el proceso de evaluar opciones en términos de las necesidades y las preocupaciones de la población: “Tras la elección del BPC en mayo de 1999, tomó varias semanas ponerse de acuerdo sobre los detalles de un compromiso en el tema de la independencia. Una parte importante de este proceso fue el desarrollo por parte de los asesores del BPC de un documento titulado “Opciones para la Negociación de una Solución Política – Un Marco de Evaluación”. A lo largo de varios días de intensas discusiones, los asesores definieron primero un conjunto de nueve opciones muy amplias para un acuerdo político negociado. Abarcaban desde la independencia inmediata hasta la aceptación del nuevo sistema provincial de gobierno vigente en el resto de Papúa Nueva Guinea. Los asesores después identificaron las principales características – o temas – para el postconflicto en Bougainville y los veinte requisitos correspondientes en relación con cada uno de estos temas que debía cumplir la opción ideal de acuerdo político. Centrados en la necesidad de integrar posiciones opuestas, se hizo un esfuerzo consciente por atender las preocupaciones clave de cada facción importante. Cada opción fue evaluada – con una calificación de alta, media o baja – en función de hasta qué punto se podía esperar que cumpliera con los veinte requisitos. El análisis se resumió en una matriz y demostró que la opción más sólida, en términos de qué tanto podía esperarse que cumpliera los veinte requisitos, resultó ser un referendo diferido y obligante, junto con asegurar la mayor autonomía posible hasta la realización del referendo.” Véase Anthony J. Regan, pág. 47 y Matriz de Opciones en la pág. 55

Las posiciones frecuentemente se presentan como irreconciliables e incompatibles porque se trata de exigencias absolutistas. Es más fácil constatar que las necesidades pueden ser compatibles y por lo tanto contribuyen a formar una lista de requisitos para cualquier acuerdo que incorpore las

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necesidades de ambas partes. Si resulta claro que las necesidades de las partes son, de un lado, ejercer control de sus propios asuntos y promover su cultura e identidad, y de la otra parte, evitar las amenazas externas y la desestabilización del estado, entonces el tema específico de la integridad territorial versus la autodeterminación puede parecer menos crucial.

Maneras de compartir los recursos El supuesto normal, especialmente en las sociedades de Occidente, es que un recurso pertenece a una persona o institución y que los demás deben renunciar a su pretensión sobre él. Sin embargo, las soluciones de ganador/ganador dependen de encontrar maneras para que el recurso se pueda compartir. Es posible pensar en una diversidad de formas en que se puede hacer esto de modo que ninguna de las partes tenga que renunciar a sus aspiraciones. Estas alternativas pueden caer en las siguientes categorías: • • • • •

Dividir Expandir Permutar / compensar Desagregar Uso secuencial

Para ilustrar las diversas formas de compartir, podemos pensar en la analogía de una naranja. Dividir el recurso es la primera opción que generalmente se toma en cuenta. Se divide de forma tal que cada persona recibe una parte sobre la cual tiene propiedad separada. Si dos personas quieren una naranja, cada uno puede tomar la mitad. Naturalmente, ninguna de las dos personas estará completamente satisfecha porque aspiraban a la naranja completa, pero al menos obtuvieron una participación equitativa. Expandir el recurso significa encontrar y adquirir más, de modo que cada parte pueda quedarse con tanto como deseaba. En el ejemplo de la naranja, basta con enviar a alguien a comprar más naranjas. En las negociaciones políticas, los donantes internacionales generalmente ofrecen fondos que ayudan a asegurar recursos adicionales. El acuerdo entre Papúa Nueva Guinea y los grupos secesionistas en la provincia de Bougainville permitió el establecimiento de un gobierno autónomo provincial, y la capacidad para implementar los acuerdos y para financiar el programa del gobierno provincial de reconstrucción dependía de encontrar los recursos adecuados: “La actuales circunstancias económicas significan que el gobierno estará buscando donantes extranjeros de ayuda, especialmente para la reconstrucción y el desarrollo, así como un subsidio único inicial de establecimiento para facilitar el comienzo de operaciones y el

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sostenimiento del gobierno autónomo de Bougainville en su etapa de formación. Avei, pg 63, Accord No. 12, 2002

En este caso, el recurso necesario era el aspecto financiero, pero muchas veces los recursos tienen un suministro limitado o bien el recurso en cuestión puede ser único, sin poderse sustituir por otro. Bajo estas circunstancias, la expansión puede no ser una opción viable. Si al parecer resulta imposible compartir de alguna forma el recurso, una alternativa puede ser que una de las partes se quede con el recurso, mientras que la otra reciba a cambio una compensación por esta pérdida, a manera de trueque. La prueba de eficacia de esta opción radica en el nivel de satisfacción que la alternativa representa para la parte que renuncia a la exigencia original. Dos manzanas pueden resultar un cambio satisfactorio por una naranja, pero en algunas circunstancias solamente la naranja logrará satisfacer los intereses particulares de las partes, de modo que la permuta o compensación no funcionará. En negociaciones políticas, el papel de la comunidad de donantes puede ser muy significativa para aportar los recursos que permitan compensar a una de las partes por la renuncia a alguna de sus aspiraciones. Las disputas a este nivel generalmente abarcan innumerables temas, y en tales circunstancias cada parte puede estar dispuesta a ceder en algunas de sus pretensiones con el fin de ganar en otros terrenos. Esto exige considerar las negociaciones globales como un paquete, donde la resolución de cada tema depende de la exitosa negociación de los demás. A medida que se llega a un acuerdo aceptable en cada tema, se puede dejar de lado a la espera de las negociaciones sobre los demás asuntos. Si los demás temas no se pueden resolver, entonces caduca la propuesta de los temas temporalmente acordados. Esta aproximación se basa en el principio de que “nada está acordado hasta que no se acuerde todo” y reconoce que puede haber una cierta interrelación entre las pérdidas y las ganancias de cada tema. En el conflicto de Papúa Nueva Guinea / Bougainville, los tres temas fundamentales eran un referendo sobre el futuro status de Bougainville, el mayor nivel de autonomía en la etapa previa al referendo y la entrega de armas. Los acuerdos sobre cada uno de estos tres temas se alcanzaron en diferentes etapas de la negociación, pero su implementación dependía de alcanzar un acuerdo en todos ellos. Véase Regan, pgs. 48 - 50

El recurso en disputa puede tener varios elementos o cualidades, y las partes pueden estar interesadas tan solo en algunos elementos específicos, de manera que es posible que cada parte tenga los elementos que desean sin tener que privar a los demás de sus aspiraciones, si se desagregan las partes constitutivas del recurso. En el ejemplo de la naranja, una persona puede querer la cáscara para hacer un

pastel y la otra puede querer el jugo para hacer una bebida. En tales circunstancias, no existe un conflicto real una vez que las partes aclaran sus intereses. Pero en los conflictos políticos o intercomunitarios puede ser que nunca se haga evidente lo que cada parte desea porque, como se explicó antes, el debate está en las posiciones o demandas de las partes y no en sus necesidades. Otorgar autonomía a una región es un proceso de desagregar los poderes de gobierno. Las negociaciones en dichos sistemas generalmente implican ponerse de acuerdo sobre cuáles poderes serán ejercidos por el gobierno central y cuáles por la región autónoma. Una serie de propuestas de autonomía han sido preparadas y debatidas en diferentes momentos del proceso de paz de Sri Lanka “Mientras continúa con su ofensiva militar para capturar la principal ruta de suministros a Jaffna y desalojar a los Tigres de Liberación del Tamil Eelam (LTTE) de Vanni, el gobierno de coalición de la Alianza del Pueblo (PA) ha seguido desarrollando un marco constitucional, sin la participación del LTTE que pueda sin embargo ajustarse a las aspiraciones nacionalistas tamiles dentro de una Sri Lanka unida. Esta segunda vía en su estrategia para poner fin al conflicto étnico se reveló en agosto de 1995 mediante la publicación de extensas propuestas de autonomía regional. Dichas propuestas concebían una reestructuración radical del sistema vigente de devolución introducido bajo los términos del Acuerdo Indo-Lanka de 1987. Los poderes del gobierno central y las regiones se debían reconstituir, cediendo una mayor autonomía a los nuevos “consejos regionales”. Lo más importante es que debía abolirse la lista de “poderes concurrentes” que habían obstaculizado y dilatado los intentos de devolución de finales de los 80. La mayoría de los poderes en esta lista debían transferirse a los consejos regionales propuestos. El sistema previsto de devolución además requería enmiendas fundamentales a la constitución vigente. La enmienda más controvertida sería la reformulación del estado de Sri Lanka, pasando de una entidad unitaria a una ‘república unida y soberana con una Unión de Regiones’. Se estipulaba que dicho cambio constitucional requería de la aprobación del pueblo, expresado en un referendo, junto con las acostumbradas dos terceras partes del parlamento.” Véase Kumudini Samuel, pág. 74

También es posible que las partes deseen o necesiten el recurso en diferentes momentos, de modo que su uso por una de las partes no agote el recurso impidiendo que la otra la use más adelante. Nuevamente con la analogía de la naranja, una persona puede quererla para dibujar en su clase de

arte y la otra puede luego usarla para hacer un pastel. Si se secuencia de esta forma el uso del recurso, las partes pueden utilizarlo de manera consecutiva. El concepto de secuenciar también implica la idea de cláusulas de caducidad que se han incorporado en un buen número de acuerdos negociados de paz. Se conviene que un conjunto de acuerdos estarán vigentes por un período fijo antes de implementar la transición a un nuevo conjunto de acuerdos. En la etapa inicial, se otorgan protecciones a una de las partes, generalmente la antigua parte dominante, mientras se preparan para una nueva circunstancia, donde sus privilegios ya no estarán vigentes. En su disputa con el gobierno de Papúa Nueva Guinea, los diversos grupos moderados y radicales en Bougainville acordaron, por diferentes motivos, la conveniencia de postergar su exigencia de un referendo de independencia y continuar temporalmente perteneciendo a Papúa Nueva Guinea: “Retrasar el referendo era lo mejor, ya que debía hacerse una entrega de armas previamente, para asegurar garantías para la votación transparente, y en todo caso se necesitaba una reconciliación en caso de que el voto no condujera a la división. Además, aceptaron el argumento de que un alto grado de autodeterminación durante un buen número de años podría satisfacer incluso a los ‘radicales’, con lo cual Bougainville podría acudir unida al referendo, optando por permanecer autónoma en lugar de independiente. Por su parte, los ‘radicales’ consideraron que la combinación de postergar el referendo y el ejercicio de la autonomía permitirían que el tiempo consolidara la capacidad necesaria para administrar una Bougainville independiente y permitiera que se desarrollara poco a poco un consenso sobre la independencia. Véase Anthony Regan, p.48

Naturaleza de los temas en disputa Incluso cuando se haya definido un nuevo marco para el conflicto, enfocado en las necesidades de las partes más que en sus posiciones, y se haya aceptado la idea de compartir los recursos de diversas formas, puede resultar difícil determinar cómo se pueden aplicar estos nuevos puntos de vista a los conceptos en disputa. La soberanía o la autodeterminación podrían parecer conceptos fijos imposibles de redefinir, pero las tendencias actuales como la globalización han demostrado que éstas no se pueden tratar de la misma forma absoluta que en el pasado. Por ejemplo, los estados en la Unión Europea hasta cierto punto han reunido sus soberanías y a la vez han cedido control de sus territorios individuales al colectivo de la Unión Europea. En una menor medida, los estados han cedido alguna parte de su soberanía a otras entidades internacionales menos firmes como Naciones Unidas o la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático. Agendas sustantivas para una paz posible

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Firma del Acurdo de Paz para Bougainville, 31 de agosto de 2001.

Se pueden redefinir estos conceptos para que podamos verlos como una agrupación o un paquete de elementos que se puede separar en sus partes constitutivas, algunas de las cuales se le otorgan a una de las partes y otras a la contraparte. De forma semejante, la propiedad sobre la tierra es susceptible de reconceptualizarse, de forma que el dominio ancestral implique algunos derechos reservados para quienes detentan la titularidad ancestral, mientras que otros derechos pueden recaer en el estado a nivel local o nacional. De esta forma, los propietarios tradicionales pueden proteger sus intereses en aquellos aspectos que consideran fundamentales, mientras que la tierra sigue estando disponible para el desarrollo. Cómo se lleva esto a la práctica en muchas sociedades es algo que está por verse aún, y que se está trabajando en diversas disputas actuales (ver, por ejemplo, el extracto de Roelf Meyer sobre el establecimiento de un nuevo marco en Sudáfrica para el tema de los derechos, desde la protección de los derechos de grupo hasta la de derechos individuales).

Interrelación de temas Es fundamental darse cuenta de la forma como los temas interactúan unos con otros. Ya se ha mencionado antes cómo puede haber una cierta complementariedad entre distintos tremas cuando una de las partes puede estar dispuesta a ceder en un campo a cambio ganar en otro, de forma que en el balance general, aunque las partes no hayan ganado todo lo que deseaban, puedan al menos sentirse satisfechas con la totalidad del pacto. Una relación más directa es la forma en que el avance en un área puede desatar cambios en la totalidad del sistema, lo cual permite ganancias para todas las partes y aumenta la buena voluntad de las partes para aproximarse a las otras. Sin embargo, las partes a menudo subestiman los beneficios potenciales de una re-evaluación más profunda de la sociedad y de buscar una nueva visión para la sociedad en el futuro, pues prefieren tranzarse por concesiones a corto plazo o por cambios programáticos y superficiales que pueden dejar sin resolver muchos aspectos fundamentales.

Reconciliación de marcos: los distintos marcos en paralelo En ocasiones ni siquiera es necesario elegir entre diversos puntos de vista, sino más bien explorar las formas en que los puntos de vista pueden operar simultáneamente. Es posible que dos sistemas diferentes coexistan uno al lado del otro, como se ha visto con la Ley Sharia operando paralelamente a un sistema legal secular o en el caso de la ley de uso común operando simultáneamente con un sistema legal basado en un código civil. Como medida temporal, o incluso como acuerdo final, el poder soberano puede delegar parte de su autoridad en otra autoridad religiosa, de costumbre o de otro tipo establecida en las negociaciones, o bien puede ejercer sus poderes según los deseos de otras partes. En algunas culturas esto es más fácil de lograr que en otras sociedades más rígidas. 16

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Fuente: AusAid

En las discusiones sobre un referendo para el futuro status político de Bougainville, el gobierno nacional de Papúa Nueva Guinea se mostraba reticente a ceder control de antemano sobre el resultado del referendo. Con la ayuda de Alexander Downer, el Ministro de Asuntos Exteriores de Australia, encontraron una fórmula que reconocía la autoridad del gobierno: “En esencia, el compromiso implicaba que Papúa Nueva Guinea aceptaría que hubiera un referendo en el futuro sobre el tema de la independencia de Bougainville, mientras que Bougainville aceptaba que el resultado del referendo no sería obligante. El punto para venderle el acuerdo al gobierno nacional era que la autoridad última del Parlamento Nacional sobre el futuro de Bougainville se mantendría. Para persuadir a los grupos de Bougainville a aceptar el compromiso, Downer sugirió que la aceptación de la autoridad del Parlamento no era el final del asunto. Señaló el precedente de Timor Este, dando a entender que si un gran porcentaje de pobladores de Bougainville votaban a favor de la independencia, la comunidad internacional no iba a ignorar este resultado.” Véase Anthony J. Regan, p.50

Resistencia al cambio de marcos Aunque es fácil ver el valor de modificar el marco de análisis de un conflicto cuando los marcos actuales no parecen capaces de conducir a un resultado satisfactorio para nadie, también es fácil de entender por qué con frecuencia no se lleva a cabo un cambio de marcos. Las partes pueden haber adoptado sus actuales marcos conceptuales hace mucho tiempo, seguramente tras un prolongado análisis y largas discusiones, y habrán invertido mucho tiempo y vidas en defender su punto de vista. Es difícil abandonarlo de un momento a otro sin que parezca que abandonan y traicionen creencias valiosas y camaradas que han podido dar sus vidas por la causa. El marco actual puede ser la única certidumbre con que cuenta el grupo o el gobierno en una situación de hostilidad y vulnerabilidad. El marco puede parecer un andamiaje que sostiene toda la edificación en la contienda, y si se mueve o cambia hay un gran riesgo de que el edificio se venga abajo y colapse completamente el proyecto político. Existen muy pocas ocasiones para un debate franco sobre puntos de vista alternativos porque el grupo en su totalidad comparte su compromiso con el marco vigente y teme los riesgos de cuestionarlo, de modo que cualquiera, incluso el líder, lo pensará muy bien antes de arrojar alguna duda sobre los supuestos y las estrategias aceptados. La conclusión típica es que más vale aferrarse ciegamente a las convicciones y esperar a que se consiga la meta última mediante el uso de los medios actuales. Se vuelve un círculo vicioso. Sin discusión, es improbable que emerjan nuevas ideas que puedan

resultar más eficaces para representar las aspiraciones del grupo o la organización, pero sin la confianza en nuevas ideas es muy poco probable que el líder o los simpatizantes estén dispuestos a iniciar discusiones. Puede ser necesario tener que enfrentar grandes derrotas antes de verse obligados a admitir que la estrategia actual es insostenible, pero las circunstancias de una estrategia fallida no constituyen la base ideal para un pensamiento renovado y fresco, tan necesario como hará falta en ese momento. El estímulo puede más bien provenir de terceros que gocen de confianza y que a la vez puedan darse cuenta de la necesidad del cambio. Wolfers (p 48, Accord No. 12, 2002) hace referencia a un compromiso sugerido por Alexander Downer, el Ministro de Asuntos Exteriores de Australia, en un momento de las negociaciones sobre el futuro de Bougainville, incluyendo opciones que se habían discutido antes sin llegar a ningún acuerdo. Wolfers cita a Downer diciendo: “En ocasiones lo que cuenta no es tanto qué se dice sino más bien quién lo dice.” Se evaluó la capacidad del movimiento rebelde de Mozambique, Renamo, en 1989 para entrar a participar de la actividad política parlamentaria con el régimen marxista del Frelimo: “Tras muchos años de guerra de guerrillas, la Renamo estaba mal preparada para entrar en la vida civil y para la transición a la política parlamentaria. Su mayor reto era transformarse

de una organización puramente militar en un partido político viable. Para conseguirlo, los rebeldes necesitaban desarrollar una ideología coherente, así como una estructura organizacional que les permitiera explicar sus posiciones. Sus pronunciamientos políticos hasta entonces se reducían a proclamas categóricas anti-marxistas, pro-capitalistas y prodemocráticas, pero su capacidad para debatir estos temas era muy limitada. Aún más, a cambio de ofrecer los beneficios de la paz al Frelimo, la Renamo necesitaba garantías de seguridad y ayuda financiera antes de poder renunciar a la guerra..” Véase Martín Rupiya, pág 60 “Por carecer de habilidades políticas y de experiencia negociadora, además de su escaso conocimiento de procesos constitucionales y electorales, la Renamo tenía mucho que perder en un proceso de paz. Durante la euforia diplomática inicial, por lo tanto, los rebeldes fueron muy cautos en sus respuestas a la apertura de Mozambique y Zimbabwe. No obstante, aunque el respaldo exterior y las ganancias de actividades ilegales como el tráfico de marfil y de piedras preciosas le habían permitido a la Renamo cubrir sus necesidades a lo largo del conflicto, los rebeldes ahora no contaban con suficiente autonomía financiera. Este hecho no pasó desapercibido para Rowland y para Zimbabwe, quienes, con la aquiescencia

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de Chissano, comenzaron a canalizar fondos considerables a la Renamo para comprar su cooperación. Una vez que los rebeldes se convencieron de que no podían ganar la guerra, estos incentivos pasaron a jugar un papel decisivo en su decisión de pactar la paz.... (Además) Sudáfrica replanteó su respaldo a los rebeldes. Varios funcionarios de alto rango realizaron visitas secretas a zonas controladas por la Renamo a finales de lo 80s para discutir con los rebeldes la mejor forma de estructurar y articular sus demandas políticas.” Fernando Gonçalves, pág 68

Una vez que comienza a salir a la superficie un nuevo pensamiento, las partes se mostrarán renuentes y lentas para dejar entrever cualquier cambio en sus planteamientos, en primer lugar porque puede interpretarse como un signo de debilidad, pero en segundo lugar porque si se trata de una aproximación más conciliadora, es necesaria una respuesta positiva de la contraparte, y puede haber muy poca confianza en que esto se vaya a producir. La mayoría de la gente en una situación de conflicto lamenta constatar que se comporta de una forma beligerante, admitiendo que no se trata de la actitud ideal, pero con la creencia de que es necesario porque el contendor no parece dispuesto a cooperar en una alternativa de solución de problemas. Además, la experiencia pasada puede demostrar que ese era el caso. Ahora confían en que el oponente también esté preparado para establecer nuevos marcos de análisis del conflicto y modificar sus aspiraciones para su resolución. Con el fin de poner a prueba las nuevas circunstancias, frecuentemente se hará una oferta de negociaciones, aunque condicionada. La contraparte puede quizá tener que aceptar el status quo, o bien ciertos asuntos se excluyen de las negociaciones, o tal vez ciertas partes o interlocutores son declarados inaceptables. Incluso el llamado a unas negociaciones sin precondiciones puede ser más beligerante que lo que parece a simple vista, pues puede constituir un reto para que la otra parte ignore sus propias preocupaciones más elementales. Raras veces funciona que una de las partes defina unilateralmente las bases para una negociación, ya sea bajo la forma de establecer precondiciones o de exigir que no las haya. Esto se interpreta más bien como una demostración de poder para iniciar con ventaja en las eventuales negociaciones, y la otra parte puede considerar imposible aceptar negociaciones sobre esta base. No obstante, los intentos por imponer precondiciones pueden ser una señal del comienzo de un proceso de movimiento y redefinición de marcos, tras lo cual puede sobrevenir un proceso de negociación. El marco completo de las negociaciones requiere un total replanteamiento, y el resultado debe ser una estructura concertada, mutuamente aceptable, idealmente trabajada en conjunto. Una alternativa más exitosa ha sido la creación de un documento marco que reconoce las exigencias de ambas partes

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para un acuerdo aceptable. Por lo tanto establece que el problema radica en satisfacer todas estas aspiraciones y plantea los temas en disputa como un problema compartido que ambas partes trabajarán para resolver. El documento marco además puede asegurar a las partes que en la mayor medida posible el proceso de diálogo no las forzará a aceptar algo en detrimento de sus intereses. Por ejemplo, puede establecer un proceso para las negociaciones que resulte aceptable para las partes y que crean que ofrece buenas posibilidades para llegar a un acuerdo. Puede cubrir temas como las bases para iniciar negociaciones y el mandato de los participantes. En 1989, algunos líderes religiosos tantearon la posibilidad de abrir conversaciones entre el gobierno de Mozambique y la Renamo en Nairobi. Como parte de este proceso, cada una de las partes desarrolló una lista de principios como su base para los diálogos: “Como preparación para estos diálogos, el gobierno trazó una lista de “12 principios” para adelantar un diálogo directo con la Renamo, que los religiosos hicieron llegar a los rebeldes sin ningún comentario. La Renamo respondió con una “declaración de 16 puntos” que se hizo llegar a Maputo el 14 de agosto. Pese a los muchos puntos de desacuerdo entre estos dos documentos, el principal obstáculo consistía en la negativa del gobierno a reconocer a la Renamo como fuerza política legítima en Mozambique. Sin embargo, las declaraciones de Nairobi parecen haber sido la primera comunicación escrita entre las dos partes, lo cual eventualmente abrió el camino a los diálogos directos.” Dinis S. Sengulane y Jaime Pedro Gonçalves: p.26, Accord No. 3, 1998. Los dos documentos de principios se pueden ver en las págs. 70 - 71 En el proceso de paz de Irlanda del Norte, los gobiernos de Irlanda y el Reino Unido desarrollaron documentos marco que pudieran resultar aceptables para todas las partes en conflicto en Irlanda del Norte, incluyendo al Ejército Republicano Irlandés (IRA) y al Sinn Féin, quienes estaban resueltos a continuar con la violencia. El primero de estos fue la Declaración de Downing Street: “Los principales factores que condujeron a la exitosa negociación de la Declaración de Downing Street fueron el criterio de su aceptabilidad para sectores numerosos del unionismo, la determinación del gobierno de Irlanda para proseguir con su iniciativa y el respaldo de la opinión pública estadounidense. La comunidad empresarial de Irlanda del Norte había padecido las consecuencias de las hostilidades y deseaba su finalización. Estaban dispuestos a pagar un precio político por la paz, siempre y cuando no fuera demasiado alto…

La Declaración de Downing Street del 15 de diciembre de 1993, aunque mantenía muchos de los aspectos del borrador de propuesta entregado por Reynolds, el Primer Ministro irlandés, a Major, Primer Ministro británico, en junio del mismo año, representaba además un reto para el IRA. La aceptación del gobierno británico del derecho de autodeterminación sujeto a una aprobación consensuada, su renuncia a cualquier interés estratégico o económico egoísta, su determinación de “promover, permitir y facilitar” el proceso de alcanzar un acuerdo entre el pueblo de Irlanda, y su promesa de aceptar la incorporación del Sinn Féin al diálogo político con los otros partidos… representaban un desafío a la convicción de continuar el enfrentamiento armado. Tuvieron que pasar otros ocho meses antes de que el movimiento republicano se convenciera.” Véase Martin Mansergh, pg. 26. La Declaración de Downing Street se incluye en el número 8 de Accord, págs 70-72

La experiencia tiende a sugerir que los diálogos incluyentes son más eficaces para alcanzar una resolución duradera que no se vea erosionada por los sectores excluidos, aunque por supuesto el proceso de negociación es más difícil cuando hay más participantes involucrados. (“Esto produjo como resultado equipos numerosos, costosos y difíciles de manejar – pero el carácter incluyente resultó fundamental, garantizando que cada etapa del proceso y cada compromiso fuera entendido a cabalidad y aceptado por cada grupo” Regan, pg 39, Accord No. 12, 2002). El documento marco puede establecer la forma de las negociaciones y generalmente incluye un acuerdo sobre un tercero

facilitador/ conductor del proceso de diálogo, así como la estructura de los paneles negociadores y los subcomités, su papel y sus funciones. También puede estipular la base sobre la cual se ha de alcanzar un acuerdo, y con el fin de proteger y dar garantías a las partes más débiles, no se basará en votaciones mayoritarias para evitar que una parte pueda ser invisibilizada por el voto. Una forma de toma de decisiones por consenso y el principio de que “nada está acordado hasta que todo esté acordado” antes mencionado son las garantías en este sentido. Dada la hostilidad y la desconfianza imperante entre las partes, la preparación del documento marco es una labor difícil de realizar conjuntamente. Seguramente es necesaria la ayuda de una tercera parte, bien sea de la sociedad civil o de estados amigos. Además, puede ser necesario que el documento marco sea presentado por un tercero para que las partes no tengan que reconocer expresamente las aspiraciones de sus oponentes, lo cual indicaría un cambio de postura. No obstante, si las partes entran a las negociaciones sobre la base de un documento marco, estarán negociando dentro de sus parámetros. Habrán establecido un nuevo marco para diversos aspectos del conflicto, y al hacerlo habrán fortalecido las posibilidades de alcanzar un acuerdo duradero mutuamente aceptable. Aunque en muchos sentidos el proceso de establecer nuevos marcos resulta la parte más difícil de un proceso de paz, todavía quedan por delante muchas dificultades. Debemos hacer todo cuanto se pueda por ayudar a las partes en el proceso de redefinir los marcos y desearles suerte en su intento por alcanzar acuerdos dentro de los nuevos marcos.

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Mapas: Autorizados por la Sección Cartográfica de Naciones Unidas (Mozambique, no. 3706 Rev.5 junio 2004, Papúa Nueva Guinea, no. 4104 Rev.1 enero 2004, Sri Lanka, no. 4172 Rev.2 enero 2007) http://www.un.org/Depts/Cartographic/english/htmain.htm Nota: Los límites y los nombres y las designaciones que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptación oficial por las Naciones Unidas.

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Primera parte: Estudios de caso en Europa, África y Asia

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Norte de Belfast la víspera del cese al fuego del IRA, 31 de agosto de 1994. Fuente: Crispin Rodwell

Primeras fases del proceso de paz irlandés Martin Mansergh

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a mayoría de los acontecimientos importantes en la historia tienen causas múltiples, y el proceso de paz irlandés no es una excepción. Se materializó a partir de una mezcla de factores: el cansancio de la guerra que conllevan las situaciones de prolongado estancamiento político y militar; el valor demostrado por gobiernos y partidos constitucionalistas al tratar con los políticos cercanos a fuerzas paramilitares; el ejemplo de avances decisivos y procesos de paz en otros lugares del mundo; el surgimiento de una alternativa política por consenso nacionalista democrático; la necesidad económica de paz y estabilidad; la colaboración activa entre los gobiernos británico e irlandés (pese a la existencia de frecuentes tensiones en la relación); y el compromiso de máxima prioridad, sin precedentes, asumido por un presidente de Estados Unidos respecto a la paz en Irlanda, incluida la disposición a actuar como garante definitivo. El abrumador deseo de paz de la población, tanto en Irlanda del Norte como en la República de Irlanda, fue quizás el factor más decisivo de todos. Este sentimiento se había manifestado durante un largo período de tiempo, y reflejaba el valioso e incansable trabajo por la paz desarrollado silenciosamente por una gran cantidad de personas y organizaciones. Martin Mansergh es miembro del partido Fianna Fáil. Fue consejero especial del Taoiseach (Presidente de Irlanda) entre 1987 y 1994, y desde 1997, y jefe de investigaciones del Fianna Fáil de 1981 a 1987 y de 1994 a 1997. 22

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A finales de los ochenta, pese a los abundantes esfuerzos políticos y diplomáticos, las perspectivas seguían siendo las de un prolongado estancamiento político y militar. En protesta contra la repugnante campaña de violencia del movimiento republicano, los políticos nacionalistas constitucionales hicieron caso

omiso de sus exigencias políticas, y se negaron a tener cualquier contacto con los “representantes del terrorismo”. Pero no habían logrado alcanzar un acuerdo político que alcanzara a todas las comunidades y que marginara a las organizaciones paramilitares, creando un consenso político que permitiera presionar para que se vieran obligadas a poner fin a su violencia. Por otra parte, la violencia no estaba suponiendo un avance político significativo para los republicanos, aunque tras las huelgas de hambre de presos del IRA en la prisión de Maze en 1980 y 1981 empezaron a ganar respaldo electoral, obteniendo el 10% en las elecciones a la nueva Asamblea de Irlanda del Norte en 1982. Se pusieron en marcha unos primeros tanteos, y John Hume, dirigente del Partido Socialdemócrata y Laborista (SDLP), partido nacionalista constitucionalista, buscó un encuentro directo con el IRA que finalmente tuvo que suspender. Pero fue necesario el catalizador de la matanza de Enniskillen de 1987, en el Día de los Caídos de las Guerras Mundiales (8 de noviembre), para iniciar el diálogo que marcó el principio del proceso de paz. Tras Enniskillen, muchos sectores sintieron que quizás había llegado el momento de dialogar para poner fin a la violencia. En primer lugar, había una obligación moral de intentar evitar más Enniskillens, y, en segundo lugar, existía la sensación de que se estaba haciendo evidente a

todas las partes la inutilidad de una ininterrumpida campaña de violencia. Sin una estrategia de paz, era improbable que el Sinn Féin lograra avances electorales en alguna de las dos partes de la isla. Ningún candidato del Sinn Féin se acercó siquiera a la obtención de un escaño en las elecciones generales de 1987 en el Sur, aunque dos candidatos abstencionistas encerrados en los Bloques H de la prisión de Maze habían sido elegidos para el Dáil en junio de 1981. Lo que podía quedar de tolerancia pública hacia las persistentes atrocidades paramilitares había caído abruptamente. La capacidad física de continuar debía separarse de la capacidad moral y psicológica de mantener una lucha armada cuya finalidad cada vez aparecía menos clara. El Sinn Féin necesitaba salir del aislamiento político y deseaba abiertamente formar un frente pan-nacionalista que reforzara sus planteamientos sin exigir forzosamente el completo abandono de la lucha armada.

Una propuesta privada En noviembre de 1987 el padre Alex Reid, un sacerdote católico que llevaba muchos años implicado en la mediación en conflictos en Belfast, redactó un documento de debate en el que planteaba los principios de autodeterminación y consentimiento Agendas sustantivas para una paz posible

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Gerry Adams, Albert Reynolds y John Hume. Dublín, septiembre de 1994.

en los que se podría basar el diálogo y la negociación necesarios para un acuerdo político, incluyendo las condiciones en las que el gobierno británico se marcharía de Irlanda. El documento aceptaba el planteamiento republicano, desarrollado en la época de las elecciones generales celebradas en toda Irlanda en 1918 (aún bajo dominación británica), de que la autodeterminación debía ser ejercida por el pueblo de Irlanda en su conjunto, y que la autodeterminación significaba consentimiento. Pero el documento argumentaba que eso sólo podía alcanzarse por el acuerdo mutuo de la población de tradición nacionalista y de la de tradición unionista, y que esto, a su vez, sólo podía lograrse mediante el diálogo y la concertación. El documento proponía una conferencia constitucional que el gobierno británico estuviera dispuesto a patrocinar y facilitar. El autor afirmaba que “los británicos ya no tienen intereses coloniales en Irlanda, es decir, que no tienen intereses políticos, económicos, estratégicos o militares propios para permanecer en Irlanda”, y que estaban dispuestos a manifestarlo si ello suponía una aportación importante a la causa de la paz. Pero no revocarían el Decreto de Gobierno de Irlanda de 1920 (el de la partición) hasta que el pueblo irlandés no hubiera detallado y acordado las disposiciones constitucionales alternativas. Fue un documento notablemente premonitorio. Llegó avalado por la autoridad moral de la Iglesia Católica, y con el visto bueno del cardenal Ó Fiaich. Se adelantó a la declaración realizada por Peter Brooke, secretario de Estado del Reino Unido, en noviembre de 1990 y a la revocación del Decreto de Gobierno de Irlanda de 1920 (parte del Acuerdo de Belfast), así como al futuro proceso de conversaciones multipartitas de 1996-1998, con su diseño de una conferencia constitucional. No había un reconocimiento claro aún de que, en términos republicanos, cualquier acuerdo en esta fase sólo podía ser “transitorio”. Aunque no se explicitaba, la base de todo el documento era que, para que se dieran las negociaciones multilaterales, era necesaria una tregua del IRA.

Un enfoque interpartidista Como resultado del Acuerdo Anglo-Irlandés de 1985, que oficializó la influencia del gobierno irlandés en cuestiones de Irlanda del Norte, el SDLP tenía especial interés en poner a prueba las premisas subyacentes a la lucha republicana. Hubo intercambio de documentos entre el SDLP y el Sinn Féin en 1988. El SDLP mantenía que el gobierno británico se había vuelto neutral, y estaba dispuesto a respaldar la unidad de Irlanda basada en el consentimiento mutuo. El reto era ganar ese consentimiento. El Sinn Féin negaba esa neutralidad británica y se aferraba a la doctrina de la autodeterminación que exigía que el gobierno británico y los unionistas aceptaran la voluntad mayoritaria de la población de toda la isla de Irlanda sin tener en cuenta la partición que había dividido el territorio durante más de sesenta y cinco años. 24

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Fuente: Crispin Rodwell

En dos ocasiones el Fianna Fáil, partido gobernante en la República, intentó transmitir al Sinn Féin, en conversaciones secretas, paralelas, delegadas y en gran medida exploratorias, que la violencia era inaceptable para la población del Sur. La violencia no sólo dividía a la opinión nacionalista en el Norte, sino que también creaba divisiones entre los nacionalistas al norte y sur de la frontera, y entre los irlandeses americanos. Se argumentaba que la Irlanda nacionalista era más fuerte y había obtenido los mayores logros cuando estuvo políticamente unida (por ejemplo, durante el Nuevo Rumbo en 1878 y bajo el Sinn Féin en 1918-1921), y que esto sólo era posible en la actualidad sobre bases pacíficas y democráticas. También era un hecho que los países de la OTAN jamás tolerarían dentro de sus territorios nada parecido a una “victoria terrorista”. Los interlocutores del SDLP y del Fianna Fáil pronto se dieron cuenta de que no era posible una confluencia de pensamiento en esa fase, dado que no había un compromiso para poner fin a la lucha en el corto plazo. En esas circunstancias habría sido peligroso e irresponsable prolongar un diálogo que podía entenderse como connivencia en el contexto de una prolongada e ilimitada campaña de violencia.

A la espera de condiciones favorables Las revoluciones mayoritariamente pacíficas en Europa Central y del Este en 1989, la reunificación de Alemania en 1990, y el inicio de una transición negociada al gobierno de la mayoría en Sudáfrica tras la liberación de Nelson Mandela, convirtieron en situaciones políticamente resolubles problemas que hasta entonces parecían estar totalmente congelados. Se disipó cualquier temor subyacente sobre el posible papel estratégico de Irlanda del Norte en un contexto de guerra fría, en ocasiones presentado como una inexistente analogía con Cuba. No se abandonó la esperanza de que pudieran darse condiciones más propicias para un desbloqueo. El padre Reid mantenía contactos regulares entre el gobierno irlandés, el SDLP y el Sinn Féin. El Taoiseach (presidente irlandés) Charles Haughey ya se había ofrecido a volver a convocar el Foro Nueva Irlanda, que se había reunido en 1983-1984 para analizar futuras disposiciones constitucionales en caso de un cese de la violencia del IRA, incluyendo en éstas al Sinn Féin. Algunos grupos no oficiales tomaron otras iniciativas para intentar estimular nuevas corrientes de pensamiento. En varias ocasiones, personalidades clave de los partidos de todo el espectro político fueron invitadas a participar en seminarios en los que se exploraban vías para impulsar el proceso político. Por ejemplo, Eberhard Spiecker, un abogado alemán, reunió a representantes del Alliance Party (Partido de la Alianza), DUP, SDLP y UUP, con el padre Reid como persona que podía proporcionar una visión más

una Irlanda unida, si había consentimiento para ello. La declaración resolvió en buena parte uno de los principales puntos de discrepancia entre el SDLP y el Sinn Féin a finales de los ochenta, y fue uno de los cimientos básicos del proceso de paz. En noviembre de 1990, la primera ministra británica Margaret Thatcher dimitió tras un desafío interno en su partido sobre la política europea de su gobierno. Desde el punto de vista republicano, Thatcher había sido extremadamente beligerante y se la consideraba responsable de la muerte de diez huelguistas de hambre republicanos, entre ellos Bobby Sands, en 1981. Debido a sus actitudes triunfalistas y a la posibilidad de que proclamara que una tregua suponía de hecho una derrota republicana, siempre fue difícil imaginar una tregua durante su mandato. Su sustitución por John Major, más blando, más pragmático, supuso un cambio en el ambiente que hizo más posible que se diera una tregua.

próxima del Sinn Féin, en un encuentro privado en Duisburg. Llegaron tentadoramente cerca de alcanzar un entendimiento sobre las bases potenciales de un acuerdo político. Encuentros similares fueron organizados por intelectuales y ONGs, y, aunque muchas veces resultaba difícil acordar las bases para la reunión con los partidos, la interacción y el debate fueron siempre muy útiles, y se establecieron una serie de relaciones que contribuyeron a las posteriores negociaciones oficiales.

Iniciativas británicas En julio de 1989 asumió su cargo un nuevo e imaginativo Secretario de Estado británico, Peter Brooke. A los cien días, hizo la extraordinaria declaración de que los gobiernos democráticos acaban hablando antes o después con los terroristas, a semejanza de lo ocurrido en Chipre. Dijo que, aunque se podía contener al IRA, era difícil concebir su derrota militar, y que si se pusiera fin a la violencia, él no descartaría conversaciones con el Sinn Féin. En 1990 autorizó la reapertura de un canal de comunicación indirecto, que implicaba a Michael Oatley, un oficial de Inteligencia, y a Denis Bradley, un sacerdote de Derry de la plena confianza del dirigente del Sinn Féin, Martin McGuinness. Un año después, Brooke declaró que Gran Bretaña no tenía ningún “interés egoísta estratégico o económico” en Irlanda del Norte y que estaba dispuesta a aceptar

En 1991 Peter Brooke logró por fin su objetivo de iniciar conversaciones políticas entre los partidos constitucionalistas sobre la globalidad de las relaciones. Aunque hacia afuera se mostraban despectivos, los republicanos eran muy conscientes de la posibilidad de que, en algún momento, esas conversaciones pudieran llegar a tener éxito. Las organizaciones paramilitares se verían sometidas a enormes presiones si no habían aportado nada a un acuerdo político ratificado por la población en referendos en ambas partes de la isla, tal como proponía John Hume. Sin avances en lo militar, pese a que el IRA poseía un sofisticado arsenal importado de Libia en 1985-1986, y con la creciente eficacia de los paramilitares lealistas, la situación estaba madura para un nuevo impulso por la paz.

La búsqueda de perspectivas comunes A medida que iban cristalizando ideas sobre el concepto de una declaración conjunta del Taoiseach y el Primer Ministro, en octubre de 1991 John Hume entregó al Taoiseach Charles Haughey el esquema de un borrador para una declaración —propuesta apoyada por Gerry Adams, el presidente del Sinn Féin—. Su amplia temática comprendía la necesidad de superar las herencias del pasado, las oportunidades abiertas por la Unión Europea con su actitud constructiva, y el derecho de autodeterminación (con un esquema de tiempo para su ejercicio). Esto debería suceder en el contexto del reconocimiento por parte del gobierno irlandés de la necesidad de contar con el consentimiento de la población de Irlanda del Norte y del establecimiento de una conferencia o foro nacionalista que proporcionara una plataforma al Sinn Féin. El gobierno irlandés desarrolló estas ideas y el intercambio de documentos continuó con el nuevo Taoiseach, Albert Reynolds. Con el tiempo, se restableció el diálogo entre el gobierno irlandés y el Sinn Féin. En diciembre de 1991 se le comunicó al Primer Ministro británico la posibilidad de una iniciativa. El Sinn Féin quería una declaración que reflejara su ideología lo más fielmente posible. La

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principal preocupación del gobierno irlandés era que, pese a la adopción de un lenguaje más cercano al movimiento republicano, la propuesta sin embargo siguiera siendo compatible con las obligaciones internacionales de Irlanda, y especialmente con el principio de consentimiento según el Acuerdo AngloIrlandés. El dirigente del SDLP tuvo la actitud más pragmática hacia el contenido del borrador. Mientras que Charles Haughey mantuvo una actitud cautelosa hacia la iniciativa, cuya importancia y carácter polémico reconocía, Albert Reynolds asumió su cargo convencido de que la paz era un imperativo moral. Muchas veces describía sus intenciones ante un público que no sospechaba nada, diciendo que estaba buscando “una fórmula para la paz”. Levantó el interés sin compromisos del primer ministro John Major, quien, junto al nuevo secretario de Estado Sir Patrick Mayhew, hacía ahora mayor hincapié en intentar establecer una nueva fase de conversaciones políticas. Pero las conversaciones multipartitas que se reabrieron en abril de 1992 se rompieron siete meses después, en la campaña de las elecciones generales irlandesas. Los unionistas alegaron la inflexibilidad constitucional del gobierno irlandés y se negaron a volver a las conversaciones. John Hume había mantenido siempre informados a los altos cargos británicos, aunque ambos gobiernos también mantenían sus líneas directas propias con el Sinn Féin. El gobierno británico exploraba en paralelo la disposición del movimiento republicano para la paz. Sin embargo, su posición se veía complicada por su estrecha mayoría parlamentaria, a consecuencia de la cual crecía su dependencia del Ulster Unionist Party (UUP) para mantenerse en el gobierno hasta 1997. Lejos de verse motivado a un mayor contacto con el movimiento republicano por las bombas que causaron considerables destrozos en Londres en la primavera de 1993, el gobierno cerró una alianza política informal con los unionistas del Ulster en verano de ese mismo año. En ese momento, recibió del gobierno irlandés el borrador de declaración, al cual el movimiento republicano había dado tan sólo un respaldo provisional, preocupado por la posibilidad remota de que los británicos lo aceptaran sin reparos. El documento ha pasado a ser conocido popularmente como el “Hume-Adams”, aunque en aquel momento, en privado, los republicanos se referían a él como la iniciativa del gobierno de Dublín, más que suya propia. La declaración de principios era de carácter totalmente nacionalista. En opinión del gobierno británico, se traslucía la mano de Gerry Adams, y, por lo tanto, no estaban dispuestos a aceptarlo como base de una negociación, aunque sí lo comentaron con altos funcionarios irlandeses. Albert Reynolds, sin embargo, estaba absolutamente decidido a seguir adelante con la iniciativa, y se negaba a aceptar un no por respuesta. Si era necesario, estaba dispuesto a volver a redactar el documento como iniciativa puramente irlandesa y a encarar las reticencias del gobierno británico a moverse sobre esa base. “¿Quién teme la paz?” era su grito de batalla. Al

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mismo tiempo, quedaba claro que, si la propuesta había de ser aceptada por el gobierno británico, requería modificación y ampliación. En otoño de 1993, tras un período de espera, John Hume y Gerry Adams anunciaron públicamente que habían entregado una propuesta al gobierno irlandés para que éste la transmitiera al británico. Los temores unionistas y lealistas se inflamaron, y la violencia se incrementó, como ya había sucedido en otras ocasiones cuando aparecían signos de avances políticos. El gobierno británico empezó a dialogar, recurriendo a clérigos protestantes como intermediarios, tanto con la dirección de los unionistas del Ulster como con los paramilitares lealistas, para disipar temores y rumores. Fue necesario incorporar algo del pensamiento lealista y utilizar en el borrador un lenguaje que respondiera a las preocupaciones unionistas.

La Declaración de Downing Street Los factores clave que llevaron al éxito de la negociación y culminación de la Declaración de Downing Street fueron el criterio de su aceptabilidad por sectores importantes del unionismo, la decisión del gobierno irlandés de continuar con su iniciativa, y el respaldo de la opinión pública estadounidense. La comunidad empresarial de Irlanda del Norte había padecido a causa del Conflicto, y quería ver su final. Estaba dispuesta a pagar un precio político por la paz, siempre que no fuera demasiado alto. Bill Clinton se convirtió en presidente de Estados Unidos en 1993 con un fuerte apoyo irlandés-americano, y sabiendo que el Partido Conservador británico había intentado ayudar a su rival, el presidente Bush, durante la campaña electoral. A mediados de los noventa, la llamada “relación especial” con Estados Unidos, piedra angular sobre la cual Gran Bretaña había construido su política exterior en la posguerra, estaba en un punto bajo y era abiertamente cuestionada en Washington. A lo largo de todo el siglo, Gran Bretaña había hecho esfuerzos por evitar que Irlanda nublara su por lo demás excelente relación política con Estados Unidos, que contrarrestaba las presiones ejercidas por los miembros del UUP en Westminster. La Declaración de Downing Street, hecha el 15 de diciembre de 1993, aunque retiene abiertamente muchos rasgos del borrador propuesto por Reynolds a Major en junio de 1992, suponía también un reto para el IRA. La aceptación por el gobierno británico del derecho de autodeterminación, sujeto al consentimiento acordado, su renuncia a cualquier interés propio estratégico o económico, su compromiso de “impulsar, permitir y facilitar” la consecución de un acuerdo entre la población de Irlanda y su promesa de aceptar la entrada del Sinn Féin al diálogo político con los demás partidos, y no sólo en un foro nacionalista, desafiaba toda la lógica de la continuación de la lucha armada. Hicieron falta otros ocho meses para que se convenciera el movimiento republicano.

De la clarificación a la tregua Para animar más al IRA a acercarse a un cese al fuego, se hicieron una serie de gestos para construir confianza, especialmente el levantamiento de las restricciones informativas en el Sur y la admisión de Adams a Estados Unidos, con un visado de corta duración. El gobierno irlandés facilitó una buena cantidad de clarificación sobre la Declaración, pero evitó apartarse de ella, pese a las dificultades ideológicas que el principio de consentimiento mutuo creaba a los republicanos. Finalmente se logró convencer al gobierno británico de que hiciera públicas también sus clarificaciones y el gobierno irlandés tuvo que hacer lo mismo respecto a la UDA. El tema del desarme o decomiso de las armas no apareció en absoluto en estos intercambios. En marzo de 1994, tras una larga pausa, reapareció la violencia del IRA, pero ambos gobiernos siguieron trabajando en un documento marco para proporcionar una base sobre la cual fuera posible reanudar las conversaciones políticas. Cuando dicho documento se publicó, en febrero de 1995, tocaba, en particular, temas de igualdad, estructuras institucionales para la cooperación norte-sur en determinados campos, cambios equilibrados en los artículos 2 y 3 de la Constitución irlandesa, y la enmienda o revocación del Decreto de Gobierno de Irlanda de 1920. El Sinn Féin tenía la suficiente información como para saber que se estaban preparando negociaciones importantes, con o sin su participación. El movimiento republicano tuvo que enfrentarse a la necesidad de tomar una decisión en julio de 1994, agotadas ya las posibilidades de clarificación así como la paciencia y esperanzas de la opinión pública, del SDLP y de la mayoría del gobierno irlandés. Albert Reynolds había dejado claro en más de una ocasión que rechazaría de entrada cualquier

tregua temporal o limitada en el tiempo, y el movimiento republicano fue advertido sobre el tipo de lenguaje que le resultaría aceptable. El cese al fuego del IRA del 31 de agosto de 1994 se hizo con la intención de que fuera permanente, pese a que muchos militantes quedaron con la impresión de que se mantenía abierta la opción del regreso a la violencia. Albert Reynolds se movió con rapidez para ganar impulso, reuniéndose con John Hume y Gerry Adams el 6 de septiembre, una semana después de la proclamación de la tregua. El gobierno británico, por su parte, fiel a la virtud de la moderación, fue mucho más lento, más cauteloso, y públicamente presentó un rostro diametralmente diferente al de la euforia ante el fin de la campaña del IRA. De hecho, parecía decidido a “mirarle el diente al caballo regalado”. Sin embargo, se redujeron rápidamente las medidas de seguridad en la frontera, se reabrieron carreteras fronterizas, se buscó apoyo para la reconstrucción económica en Estados Unidos y se negoció también con la Unión Europea, y finalmente se convocó el Foro por la Paz y la Reconciliación. La primera tregua del IRA fue uno de los más difíciles y determinantes logros del proceso de paz. Era inevitable que se produjeran pasos atrás como el ataque del IRA el 10 de noviembre de 1994, en el cual murió un empleado de Correos de Newry, un hecho que fue utilizado por el gobierno británico para sacar a la palestra el tema del desarme. Pero en aquel momento no había ningún indicio de que el gobierno de Albert Reynolds se iba a venir abajo y de que se iba a perder el impulso. Se había esperado que las conversaciones constitucionales comenzaran en un plazo de seis meses, pero se demostró que había un largo y complicado camino por delante antes de llegar a auténticas negociaciones, a un acuerdo y a su puesta en marcha.

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Celebración del cese al fuego en los alrededores de la sede principal del Sinn Féin, oeste de Belfast, 1994. Fuente: Pacemaker Press

Salto a lo desconocido Seàn Mag Uidhir

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a decisión de la dirección del IRA, en agosto de 1994, de declarar un cese completo de operaciones militares fue un salto a lo desconocido. Para el liderazgo de Gerry Adams y Martin McGuinness —que habían tomado las riendas del poder tras el fracaso de la tregua de 1974- 1976 para lograr avances de las posiciones republicanas— , ésta era una línea de actuación especialmente arriesgada.

Seàn Mag Uidhir fue preso republicano entre 1976 y 1984, y después militó activamente hasta 1997. En ese tiempo, pasó una etapa como responsable cultural del Sinn Fein, tres años en el periódico republicano An Phoblact/ Republican News y dos en el Departamento de Publicidad del Sinn Fein.

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Tras la tregua de 1974-1976, el IRA estuvo más cerca de la derrota que en ningún otro momento del conflicto. Fue reorganizado y puesto a punto para una larga guerra de desgaste, y Gerry Adams asumió la tarea de desarrollar un partido político fuerte, para que el Sinn Fein fuera algo más que un simple grupo de apoyo al IRA. “Tregua” se había convertido en palabra tabú en el diccionario republicano, y, por lo tanto, los pasos hacia la suspensión de 1994 debían ser lentos y pacientes, garantizando por encima de todo el mantenimiento de la unidad y la cohesión del movimiento. Supuso un gran acto de fe convencer a las bases republicanas de que una tregua podía significar un avance real para sus posiciones. El principal temor de los republicanos era que un cese prolongado fuera utilizado por el Gobierno británico para minar la voluntad y capacidad del IRA para la guerra, como demostró la experiencia de 1975. Otros temían que el Sinn Fein fuese absorbido por el proceso y acabase siendo indistinguible de partidos como el Fianna Fáil y el SDLP, que no habían logrado poner fin a la partición.

Preparando el terreno No obstante, era ampliamente aceptada la afirmación de la dirección de que el movimiento por sí solo no era lo suficientemente fuerte como para crear las condiciones necesarias para poner fin a la partición, y que se necesitaban aliados. Los beneficios de la implicación republicana en las negociaciones eran claramente perceptibles en términos de la mejora del perfil del Sinn Fein, y el solo hecho de estar allí haría mantenerse más firme al SDLP, que era susceptible de contentarse con menos que los republicanos. La experiencia adquirida tras las huelgas de hambre de 1981, cuando se logró quebrar la política que trataba a los prisioneros como criminales, había inyectado confianza en los cuadros medios del movimiento. Otra fuente de confianza fue que el IRA abandonaba el terreno intacto en sus propios términos: ni roto ni doblegado. Esto era de enorme importancia psicológica para una organización que había sufrido derrotas militares en campañas anteriores. La dirección del Sinn Fein fue influida fuertemente por las experiencias de Palestina y

Sudáfrica, donde también se estaban empezando a cerrar conflictos con la ayuda de la implicación internacional. No se dejó nada al azar, sin embargo, y se preparó a las bases para el anuncio de la tregua en una serie de detalladas asambleas durante las tres semanas anteriores al 31 de agosto. Se expusieron una serie de objetivos estratégicos que permitían medir los avances, y nunca se descartó una vuelta a la lucha armada. A la militancia se le dijo claramente que el Gobierno británico de John Major y los unionistas no participaban de buen agrado en el proceso de paz. Sólo aceptarían el cambio cuando no hubiera otro camino verosímil. La dinámica del proceso de paz estaría en el eje Adams, Hume y Reynolds. Aunque había un cierto grado de intranquilidad en las filas republicanas, el movimiento estaba unido en su decisión de intentar que la estrategia de paz saliera bien. Nacionalistas de toda la isla saludaron la suspensión de la actividad armada como una gran oportunidad

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para poner a prueba la afirmación del gobierno británico de que no tenía “intereses egoístas o estratégicos” en Irlanda. El anuncio de la tregua dejaba al gobierno británico y a los unionistas muy bien parados, pero Major marcó la pauta de los próximos 18 meses de dilación, evasivas y obstrucción cuando dijo que lo que quería oír era que la suspensión era permanente.

Saliendo del frío El republicanismo mantuvo el optimismo mientras el gobierno irlandés, encabezado por Albert Reynolds, se movía rápidamente para cumplir sus promesas. Reynolds se negó sistemáticamente a ser arrastrado al debate sobre la duración de la tregua. Se reunió en Leinster House (sede del gobierno irlandés) con Gerry Adams y John Hume a los pocos días, y los apretones de manos públicos marcaron el fin del aislamiento del Sinn Fein. Reynolds inició un programa de liberación de presos, organizó el Foro por la Paz y la Reconciliación y levantó la censura del partido en los medios de comunicación. Comparada con el cese total de operaciones militares del IRA, la respuesta británica fue grotesca y de mala gana, y todavía se les veía más empeñados en derrotar al IRA que en construir un acuerdo de paz. Durante la tregua, no hubo implicación seria del Gobierno de Major. Éste anunció una etapa de “descontaminación” antes de que sus funcionarios —en lugar de ministros— se reunieran con el Sinn Fein. Las patrullas militares en zonas nacionalistas siguieron siendo abundantes; se volvió al nivel anterior a 1989 en la política de remisión de presos, en lugar de poner en marcha un plan de liberación de prisioneros, y sólo se levantaron las medidas de censura informativa sobre el Sinn Fein cuando mantenerlas resultaba ya demasiado incómodo. En cualquier caso, si hubo un hecho que sofocó el gran potencial que tenía la suspensión del fuego de 1994 para culminar en un acuerdo de paz, éste fue la dimisión de Albert Reynolds en noviembre de 1995, a causa de un escándalo político no relacionado con este tema. A partir de ese momento, la sentencia del proceso estaba escrita. Reynolds era una pieza clave y, en el impulso final hacia la tregua, había asumido riesgos políticos para traer a bordo a los republicanos. Esto no quiere decir que la ruptura no hubiera sido evitable con un poco de imaginación o buena voluntad del gobierno de Major para participar activamente en el proceso. El nuevo Taoiseach (primer ministro irlandés), John Bruton, podía ser descrito, en aquella época, como la peor pesadilla de los republicanos. El dirigente del Fine Gael fue un crítico sistemático del apoyo de Reynolds a la iniciativa Hume-Adams hasta que se proclamó la tregua. Se le consideraba abiertamente favorable a los unionistas. Con Dick Spring, dirigente laborista, Bruton ganó algún terreno en los Documentos Marco de 1995 de los gobiernos británico e irlandés. Los documentos quedaban cortos para las aspiraciones republicanas, pero sí

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oficializaron la centralidad de las instituciones para toda la isla en cualquier solución al conflicto. En opinión republicana, eso podía poner algunos ladrillos para la construcción de la unidad irlandesa. Aunque Bruton hizo esfuerzos sinceros por impulsar el proceso de paz, no llegó a comprender bien que tenía que ser especialmente activo para persuadir a británicos y a unionistas de la necesidad de un cambio. Por lo tanto, permitió que el gobierno británico en especial ahogara el potencial de la suspensión de 1994. Mientras tanto, la insistencia británica en que no habría movimiento sin desarme (exigencia que había sustituido como punto de fricción a la de las garantías de permanencia de la tregua) empezó a sacar de quicio no sólo a la dirección republicana y al IRA, sino a la población nacionalista en su conjunto.

Regreso a las armas Las conversaciones entre Martin McGuinness y funcionarios británicos habían terminado siendo tan insultantes como dañinas, dado que el gobierno británico seguía negándose a implicarse, unos siete meses después de la suspensión. Esta estrategia lanzaba malas señales a las bases republicanas. Se descubrió un aparato de escucha en las salas utilizadas por los republicanos en Stormont durante los encuentros, y la farsa de los contactos se dejó morir sin que el Sinn Fein fuera excesivamente criticado por marcharse. Más adelante, el Secretario de Estado británico se reunió con Gerry Adams en Washington en marzo de 1995. El siguiente clavo en el ataúd de la tregua fue la decisión británica de revocar la prohibición de las marchas de la Orden de Orange en Ormeau Road en Belfast y Garvaghy Road en Portadown. Nacionalistas de todo el Norte vivieron como una humillación el triunfalismo de Ian Paisley y David Trimble en Portadown. Se reavivó el sentimiento de que, pese a veinticinco años de conflicto, los nacionalistas seguían sin ser tomados en cuenta, a ojos del gobierno británico, a la hora de encararse a la violencia lealista y la presión orangista. Para entonces, el Gobierno de Major dependía totalmente de los votos unionistas en Westminster para permanecer en el poder, y no habría podido moverse hacia adelante incluso si hubiera estado dispuesto a hacerlo. Los republicanos estaban llegando rápidamente a la conclusión de que en ese momento el proceso político no ofrecía potencialidades para poner fin al conflicto, con un debilitado gobierno conservador en Londres y con Bruton en los mandos en Dublín. Las tácticas de estancamiento británicas y lo que se percibía como duplicidad empezaban a erosionar la unidad del movimiento republicano, y este factor también tuvo mucho peso en la decisión de retomar la campaña armada. En el ambiente de las filas republicanas flotaba la inevitabilidad de que aún haría falta otro asalto en la guerra.

El fin de la tregua podría haberse producido antes de febrero de 1996, salvo por el factor positivo generado por la visita del presidente de Estados Unidos Bill Clinton a Irlanda del Norte en noviembre de 1995. La visita captó el espíritu de enorme respaldo popular al proceso de paz, y el líder más poderoso del mundo demostró un profundo compromiso con el logro de la paz en Irlanda. La dirección del Sinn Fein había trabajado mucho para conseguir la implicación estadounidense en el proceso, y el IRA no iba a cometer un suicidio político retomando su campaña armada antes de la visita de Clinton.

del Sinn Fein y los principales actores de la parte irlandesa sobrevivieron a la vuelta a las armas.

Campanas de alarma

La situación que existía hasta la tregua de 1994 era pétrea. La suspensión rompió ese molde e hizo fluir la situación política. Como cualquier otra parte del cuerpo político, el movimiento republicano se ha visto afectado por los vientos de cambio desencadenados por la suspensión de 1994.

Gerry Adams lanzó una serie de advertencias de que el proceso tenía problemas, pero parecía que nadie le escuchaba. Mucha gente había confundido la tregua del IRA con la llegada de la paz, pero para los republicanos la resolución del conflicto significaba meterse a fondo con toda la gama de problemas que había desencadenado, y posteriormente mantenido, el conflicto. Algunos comentaristas acusaron a Adams de apelar al “ruido de sables”. Sin embargo, Adams tomaba el pulso de la comunidad republicana y comprendió, quizás mejor que nadie, que la suspensión no podía mantenerse sin movimientos del gobierno británico, al menos en los temas centrales de igualdad, justicia y derechos humanos. La última gota fue el rechazo de Major al Informe del Organismo Internacional de Desarme que habían establecido los gobiernos británico e irlandés y que ofrecía una salida al bloqueo del desarme. Aunque luego se supo que el IRA llevaba meses preparando la acción de Canary Wharf, el rechazo del informe por parte de Major la hizo inevitable. Sin embargo, a pesar de la ruptura, el aislamiento del movimiento republicano había tocado a su fin. Aunque inmediatamente después de Canary Wharf los gobiernos dieron pasos para romper con el Sinn Fein, se mantuvo el diálogo con diversos funcionarios. Las relaciones personales establecidas entre dirigentes

Nuevas líneas También se habían abierto nuevas puertas entre el Sinn Fein y miembros del clero protestante, y en especial con la comunidad empresarial unionista, que percibía el potencial de crecimiento económico liberado por las perspectivas de paz y estabilidad. Los fondos europeos para Paz y Reconciliación habían revitalizado el sector comunitario, y los contactos intercomunitarios se habían fortalecido.

La dirección del Sinn Fein manejó la etapa con gran habilidad, y había salido de la sombra del IRA. Sus dirigentes eran vistos ahora como líderes competentes, que eran sinceros y estaban preparados para hacer cosas. Los objetivos estratégicos planteados en “Hacia una Paz Duradera” en 1991, aunque depurados, continúan marcando las líneas de la estrategia republicana de resolución del conflicto. Los logros políticos republicanos se vieron refrendados en las siguientes elecciones, celebradas en el Norte y el Sur en 1997. Por contraste, el unionismo se había debilitado, y diariamente le surgían nuevas divisiones. También para el IRA había cambiado todo. No podía haber vuelta atrás a la larga guerra de desgaste y se reconocía que el diálogo sería un elemento necesario para poner fin a la confrontación. Dadas las condiciones adecuadas, habría otra tregua. No fue ninguna sorpresa, por tanto, que la elección de Tony Blair y Bertie Ahern en el plazo de un mes en 1997 trajera una segunda suspensión en cuanto ambos anunciaron el inicio de conversaciones multipartitas incluyentes para el otoño.

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Bertie Ahern, George Mitchell y Tony Blair en la ratificación del Acuerdo en 1998. Fuente: Crispin Rodwell

La negociación en la práctica Mark Durkan

E

l proceso formal de negociación que llevó al Acuerdo de Belfast del 10 de abril de 1998 fue más largo de lo normal. Los veintidós meses que duró, desde el 10 de junio de 1996, proporcionaron numerosas oportunidades para probar diferentes mecanismos y evaluar cómo contribuían al avance. Los mecanismos no eran nuevos en sí mismos, pero los participantes tuvieron ocasión de utilizarlos de forma innovadora para superar obstáculos cuando las conversaciones se estancaban. En otros momentos, alguno de los partidos insistía en defender procedimientos específicos que parecían proteger sus intereses, y, en consecuencia, durante largos períodos se avanzaba poco y las conversaciones parecían no ir a ningún sitio.

Discrepancias de procedimiento

Mark Durkan fue ministro de Finanzas y Personal en el nuevo Ejecutivo de Irlanda del Norte. Fue un negociador de primer nivel en el equipo de conversaciones de Brooke y en las negociaciones que llevaron al Acuerdo de Belfast. Actualmente es el principal líder del Partido Socialdemócrata y Laborista de Irlanda del Norte.

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Las conversaciones tuvieron un inicio parsimonioso y arduo que no auguraba nada bueno, con las sesiones acaparadas por asuntos procedimentales. Los partidos unionistas se sentían agraviados porque los gobiernos británico e irlandés habían dictado una serie de reglas el 16 de abril y designado las tres presidencias independientes sin consultarles. Argumentaban que tal actitud sentaba el precedente necesario para que solamente los gobiernos pudieran controlar las conversaciones. Así pues, el primer día se caracterizó por el retraso y la incertidumbre cuando los partidos unionistas UUP, DUP y UKUP rechazaron tanto la normativa como los nombramientos, en especial el del ex senador estadounidense George Mitchell como principal presidente independiente. Las discusiones sobre las reglas eran más que simples juegos pedantes sobre preferencias de procedimiento. Versaban sobre la naturaleza misma del proceso y su potencial político.

La duda y los recelos crecieron por el formato desconocido de las negociaciones que se había diseñado para asegurar la participación de hasta diez partidos, como lo indicaban los resultados de las elecciones de mayo de 1996, incluyendo algunos con un apoyo electoral marginal. Se previó la inclusión del Sinn Féin en las negociaciones, invitado por el Secretario de Estado para Irlanda del Norte en el supuesto de la restauración de la tregua del IRA. Hubo enfados y bochornos cuando no se permitió a los copresidentes independientes asumir sus funciones. La atención de los medios se centró en la resistencia unionista al nombramiento de Mitchell y a sus insinuaciones sobre el supuesto papel que pretendía cumplir. Sin embargo, Mitchell y sus colegas pudieron finalmente ocupar sus cargos cuando el UUP, habiendo dejado claro que se enfrentaría a cualquier planteamiento que permitiera imponer propuestas a los partidos, desistió de su negativa. A cambio, los dos gobiernos aceptaron que los participantes en las conversaciones negociarían y se pondrían de acuerdo sobre las normas de procedimiento. Aquellas negociaciones preliminares se realizaron sin normas acordadas, con Mitchell manejando de hecho las formalidades, gozando de la confianza de todos los partidos. En esta fase, no se impusieron restricciones de tiempo a las intervenciones en las plenarias, y muchas intervenciones eran larguísimas y repetitivas. Era inevitable que algunos partidos se extendieran explicando su actitud hacia el “proceso

de paz” y su análisis de antecedentes históricos en esta etapa de inducción del proceso negociador. Las presidencias independientes facilitaron más activamente estas negociaciones que las negociaciones sustantivas. Buscaban propuestas de parte de los partidos, proporcionaban tablas comparativas para orientar los debates y utilizaban encuentros bilaterales para facilitar un avance. Como los acuerdos no surgían voluntariamente, Mitchell acabó proponiendo y negociando con sus propios borradores de acuerdo sobre los puntos que aún estaban en discordia. Bajo el reglamento que él mismo contribuyó a establecer para el resto de la negociación, Mitchell no volvió a desempeñar un papel mediador tan directo o decisivo. Los debates giraban en torno a numerosos aspectos procedimentales: el papel y las limitaciones de las presidencias independientes; hasta qué punto debía ser exhaustiva la agenda; si los partidos debían tener o no el derecho de plantear temas sin veto; el principio de inclusión de partidos “relacionados” con grupos paramilitares una vez se produjera una tregua; si el desarme iba a ser o no una “condición de entrada” para el Sinn Féin, y la construcción de un mecanismo para asegurar que habría decisiones por acuerdo allí donde el consenso se demostrara imposible. La fórmula adoptada fue la de “consenso suficiente”, que establece que una decisión podía adoptarse si una mayoría de los representantes de cada comunidad, unionista y nacionalista, estaban de acuerdo con ella. Agendas sustantivas para una paz posible

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La adopción de las normas acordadas supuso un logro más importante de lo que se reconoció en su momento. Se produjo tras un verano muy difícil, con crisis sobre las marchas de la Orden de Orange (la sociedad protestante ligada al UUP) y la consiguiente renuncia del SDLP al Foro, dominado por los unionistas, que había sido elegido para contar con un grupo base de donde debían extraerse los equipos negociadores. La manera en la que se adoptaron las normas es digna de mención. Incluso con los ajustes y concesiones de cada partido, y con la mediación de las presidencias independientes, no se había logrado aún unanimidad sobre todas las áreas procedimentales. Sin embargo, el DUP aceptó un procedimiento según el cual se votaría en primer lugar la sección de las normas relativa a la toma de decisiones por consenso suficiente. Este método se aplicó después a las otras secciones, lo que implicaba que el DUP podía hacer constar su oposición pero no bloquear los procedimientos que no le gustaban, lo que Peter Robinson, del DUP, calificó de una técnica del “buen perdedor”.

El formato utilizado Una parte fundamental de las discusiones iniciales fue el establecimiento de un clima adecuado para las negociaciones, incluyendo la división de temas entre los distintos encuentros, la representación de los partidos y la estructura de la sala de reuniones. Desde las conversaciones de Brooke en 1991 se había aceptado que habría tres grupos de relaciones, que debían tratarse en distintos ejes: el Eje I, que trataría las relaciones internas en Irlanda del Norte; el Eje II, que se ocuparía de las relaciones dentro de la isla de Irlanda, y el Eje III, encargado de las relaciones Reino Unido-Irlanda. En consecuencia, se disponían cinco formatos en las Normas de Procedimiento: Plenaria, los tres Ejes y un Comité de Materias. Bajo la Norma 5 se establecieron posteriormente subcomisiones de enlace sobre construcción de confianza y el desarme, para separar temas que amenazaban con deteriorar la capacidad de los partidos para trabajar conjuntamente. El formato de Plenaria (presidido por Mitchell), así como el Eje II y el Comité de Materias (ambos presididos por el general De Chastelain), implicaban a todos los partidos y a ambos gobiernos. El Eje I (presidido por el Gobierno británico) no incluía al Gobierno irlandés. Las negociaciones sobre el Eje III eran entre los dos gobiernos con posibilidades para consultas con las otras partes. A un observador externo, estas disposiciones podrían parecerle pedantes y sin fundamento, pero los partidos intentaban establecer un ambiente de trabajo que reflejara sus posiciones. Por ejemplo, los unionistas pretendieron fundir el Eje II y el III para poder participar en las discusiones entre el Gobierno británico y el irlandés, mientras que el SDLP y los gobiernos preferían preservar el concepto de tomar en cuenta cada eje por separado y de forma igualitaria.

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El término formato se utiliza también para describir la forma de los ajustes para la negociación relativos al número de participantes, y al estilo y la forma de las reuniones. La legislación del Reino Unido había establecido que los partidos mayores tuvieran tres puestos negociadores cada uno, y los menores dos, teniendo todos los partidos derecho a contar con tres personas más de apoyo. Los dos gobiernos tenían cada uno tres puestos en la mesa y cinco personas de apoyo. Las tres presidencias independientes también tenían sus equipos de apoyo (hasta cinco en la práctica) y había asimismo funcionarios encargados de tomar notas, bajo la dirección de las presidencias independientes. Esto implicaba que las reuniones oficiales de negociación eran relativamente grandes. Con la marcha del DUP y el UKUP tras la entrada del Sinn Féin, las sesiones plenarias acabaron compuestas por 68 personas. En esas circunstancias, no había realmente una mesa negociadora sino una sala con un gran rectángulo de mesas, dos filas de asientos y un gran espacio central. Las intervenciones tenían que hacerse mediante micrófono por razones de acústica, no sólo por razones de procedimiento. La parte alta del rectángulo estaba ocupada por las presidencias independientes, flanqueadas por los gobiernos británico e irlandés. Los partidos se sentaban en orden alfabético y, durante mucho tiempo, la presidencia cedió la palabra en rotación alfabética, empezando siempre con el Alliance Party. Para las conversaciones, el DUP utilizó su nombre completo, Ulster Democratic Unionist Party, logrando con ello intervenir más tarde en las rondas.

¿Demasiados partidos? Los problemas no procedían del número de partidos implicados, y las reuniones bilaterales improductivas demostraron que un número menor de partidos no hubiera mejorado necesariamente la comunicación. De hecho, las conversaciones anteriores que implicaban a cuatro partidos sufrieron de un síndrome similar. En realidad, el gran número de partidos contribuyó a la comunicación en diversos aspectos. Las negociaciones fueron más incluyentes, implicando a un mayor espectro de representación democrática que en ninguna ocasión anterior. Esto contribuyó a diferenciar el proceso de las anteriores iniciativas fallidas, y resaltó que la “apropiación del proceso” no era sólo para los partidos más grandes. Las negociaciones multilaterales estaban en sintonía con la posible composición de cualquier nueva institución elegida, que se esperaba que abarcara más que a los grandes partidos. El gran número de partidos ayudó con el problema del lenguaje en las negociaciones. En anteriores rondas, los partidos habían tendido a ser muy puntillosos con su propia terminología, y muy celosos y desconfiados sobre la de los demás. En la práctica, el mayor número de partidos generó una gama más amplia de lenguaje e introdujo actitudes más flexibles hacia una terminología innovadora y variable.

Procedimiento incluía la Agenda Incluyente propuesta por SDLP/UUP/Alliance y recaía en gran medida en el documento de desarme no acordado. El hecho de que estuviera pendiente una convocatoria electoral parlamentaria para Westminster contribuyó a inhibir todavía más a algunos partidos durante los primeros meses de 1997. Conscientes de un posible cambio de gobierno, el UUP y otros partidos unionistas recalcaban ahora la diferencia entre “desarme” y “las condiciones de entrada para el Sinn Féin”. Por pesada y pedante que pareciera esta distinción para algunos, indicaba que David Trimble intentaba tener una justificación para permanecer en las conversaciones en caso de que el Sinn Féin fuera admitido tras una segunda tregua del IRA. La norma del “consenso suficiente” causó un problema considerable por la forma en que se aplicó en la Plenaria de Apertura. La presidencia independiente era reticente a convocar reuniones o marcar agendas sin suficiente consenso para esa línea de actuación. Eso hacía imposible incluso debatir temas sobre la base de “anotación sin votación”. La extensión del requisito del consenso suficiente incluso a temas relativamente triviales de gestión de procedimiento sirvió para afianzar el sentimiento de bloqueo y para aumentar la frustración.

‘Navegando’ por la agenda Mo Mowlam visita la prisión de Maze en diciembre de 1997. Fuente: SPacemaker Press

Control de la agenda El hecho de que la Plenaria de Apertura se prolongara desde junio de 1996 hasta septiembre de 1997 no se puede achacar al formato de las negociaciones sino a los intentos de los partidos por avanzar hacia sus objetivos individuales mediante el control de los temas a debatir. Tales reflexiones eran el fondo de la insistencia unionista de que no podían abrirse negociaciones sustantivas hasta que ellos se dieran por satisfechos en la cuestión del desarme. La propuesta alternativa de que la Plenaria de Apertura sólo “tratara” el tema en lugar de intentar “resolverlo” no fue aceptada. Las semanas y meses siguientes vieron la plena expresión de la geometría variable —concepto de flexibilidad en la forma y tamaño de las reuniones—. Los encuentros bilaterales entre el UUP y el SDLP, y posteriormente las reuniones trilaterales con el Alliance Party, consiguieron dar a luz un documento de trabajo sobre desarme con un 90% de acuerdo, incluso según fuentes del UUP. Al mismo tiempo, los debates bilaterales habían dado como fruto el acuerdo entre el SDLP y el UUP sobre una posible Agenda Incluyente para las negociaciones sustantivas, concebida para tranquilizar a cada partido sobre las intenciones del otro. El Alliance Party también estaba dispuesto a respaldar esa propuesta. Cuando la Plenaria de Apertura concluyó por fin el 24 de septiembre de 1997, la Moción de

Una táctica compartida para evitar dificultades al abordar temas sustantivos específicos fue repasar por encima todos los temas o navegar por la agenda. Cuando en octubre de 1997 comenzaron por fin las “negociaciones sustantivas”, las presidencias decidieron ir tomando cada punto de las agendas del Eje I y II por turnos, reuniéndose por lo general un día por eje cada semana. Se pretendía permitir a los partidos ventilar y compartir todos los asuntos que les importaban y captar de alguna forma el enfoque que adoptaban los otros. Se invitó a los partidos a presentar documentos sobre cada uno de los temas en los que tenían derecho a hablar en el formato mayor de negociaciones. Los aportes e intercambios de los partidos se centraron más en los aspectos en los que no estaban dispuestos a hacer concesiones que en lo que estaban dispuestos a aceptar. Dados los escasos aportes escritos de algunos, los análisis históricos contrapuestos y la carencia de propuestas reales, este ejercicio de navegar la agenda tuvo un muy limitado valor sustantivo. Sin embargo, esto sí marcó cierta progresión en el proceso negociador, haciendo que los partidos empezaran a percibir hasta qué punto ciertos temas resultaban muy serios para los demás. Se expusieron algunos puntos importantes, y con cierta pasión. La importancia de saber escuchar se hizo más evidente y relevante, al menos para algunos.

La experiencia con formatos menores Todos estaban de acuerdo en que las negociaciones debían avanzar más rápidamente, pero no en cómo hacerlo. Las propuestas solían ser sobre el Agendas sustantivas para una paz posible

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empantanamiento en un tema o para aferrarse a un eje para sacar algún contenido. No importaba sólo la agenda, sino el formato, y parecía que todos los partidos empezaban a darse cuenta del valor limitado de las sesiones de grandes recintos. Durante la larga Plenaria de Apertura, los contactos bilaterales y multilaterales fueron el canal más utilizado para la negociación real. No obstante, esto también tuvo un porcentaje de éxito cuestionable. Las discusiones bilaterales sucesivas, por turnos, con todos los partidos no resultaban precisamente estimulantes. Se intercambiaban impresiones sobre las posiciones o intenciones de otros partidos, en informes de segunda o tercera mano, y distintos partidos se centraban en cosas bastante diferentes en la misma ronda de debates bilaterales o multilaterales. Estas reuniones ineficaces solían realizarse para intentar evitar sesiones estériles del formato mayor. En 1997, se estableció un formato reducido de un subgrupo de la Plenaria, con dos representantes de cada partido, para ir precisando los temas clave por resolver y proponer un formato adecuado para abordarlos. Se preparó un salón junto a la sala de conferencias para acoger este nuevo formato. No estaba libre de tensiones o recriminaciones, ni garantizaba un mayor entendimiento. Algunos informes de prensa privados de funcionarios gubernamentales presentaron equivocadamente este experimento como las primeras señales de acuerdos, algo que no entraba en absoluto en los cálculos de los partidos, a punto de entrar en un receso navideño de tres semanas. Partiendo de estos debates, la presidencia independiente propuso un documento que delineaba los principales temas que había que abordar, aunque, como era de esperar, los partidos tenían sus diversas prioridades y se remitieron a sus propias propuestas en los debates sucesivos.

Resultados de las elecciones de mayo de 1996 al Foro de Irlanda del Norte para el Diálogo Político Electorado total Votos válidos totales % de participación

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1.166.104 752.388 64,69

En consideración al espíritu colegiado que se suponía animaba a este formato más pequeño, en una ocasión el negociador del SDLP Seamus Mallon pidió que se diera un descanso de 15 minutos para tomar café “para que un par de personas pudiéramos hablar con miras a ofrecer algún tipo de acuerdo sobre este tema”. Los dos representantes del SDLP y los del UUP se quedaron en la sala de reuniones y consiguieron llegar a un cierto acuerdo, que recibió inicialmente un fuerte respaldo de ambos gobiernos. El Sinn Féin reaccionó en contra, y el Gobierno irlandés declinó apoyar el acuerdo. En un momento dado, el Sinn Féin se quejó de que se había solicitado un descanso para tomar café, pero que los implicados ni siquiera habían ido a la cafetería, mientras éstos —los delegados del SDLP y UUP— apuntaban con el dedo a sus tazas, aún sobre la mesa. Construir el “consenso suficiente” aún era difícil. En ese contexto, además, no era apropiado. El punto de vista del SDLP, explicitado en aquel momento, era que cualquier reconstrucción de la agenda tenía que hacerse por consenso para evitar que hubiera innecesarios e inútiles “ganadores y perdedores”. Fue rechazada una posibilidad de “anotación sin votación”, que permitía la presentación a la mesa de documentos sobre temas clave en los que los participantes podían hacer observaciones sin prejuicios pero no tendrían que votar. El UUP empezó a insistir en que, de todas maneras, ese formato del subgrupo no tenía poder decisorio. La gravedad de la situación se les planteó a los participantes. En la última sesión de la Plenaria antes de Navidades, la presidencia independiente les avisó que estaban entrando en el que posiblemente sería el último período de descanso de la negociación. El SDLP advirtió que la incapacidad para redactar una lista de trabajo de los temas principales y para ponerse de acuerdo en un formato sería un problema incluso mayor cuando se reanudaran las negociaciones. La advertencia de que “el calendario no permanecerá neutral sólo porque hemos iniciado un descanso” se materializó en posteriores declaraciones y acontecimientos cuando la Secretaria de Estado y algunos dirigentes de partidos visitaron la prisión de Maze para hablar del proceso con los paramilitares lealistas escépticos. En ese momento, las perspectivas de lograr avances parecían desvanecerse con rapidez.

Partido

Votos

% de votos

Establecimiento de compromisos

UUP SDLP DUP Sinn Féin Alliance UKUP PUP UDP NIWC Laboristas Otros

181.829 160.786 141.413 116.377 49.176 27.774 26.082 16.715 7.731 6.425 17.990

24,17 21,37 18,80 15,47 6,54 3,69 3,47 2,22 1,03 0,85 2,39

A principios de 1998, se vieron algunos indicios de química, cuando los partidos y algunas personalidades empezaron a hablar sobre las ideas y los planteamientos de los demás en un tono que había dejado de ser negativo. No está claro por qué ocurrió esto, pero algunos acontecimientos pudieron contribuir a que así fuera. En respuesta a las dificultades surgidas antes y después del receso, los dos primeros ministros prepararon en enero su propio documento de “puntos de acuerdo”, parecido a los borradores de “temas clave” que quedaron sobre la mesa antes del paréntesis navideño. El objetivo era contribuir a centrar el enfoque cuando se retomaran

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cuando Reg Empey, del UUP, se esforzó por mostrar cierto reconocimiento hacia las actitudes y la calidad de los negociadores republicanos, y pidió algún tipo de reciprocidad al unionismo. La sinceridad de los términos en que se expresó impactó en los demás partidos, que intentaron responder de igual manera. En conversaciones bilaterales, así como en los ensayos de debates sobre los temas, los partidos iban compartiendo las inquietudes de sus bases, e intercambiaban formas de pensamiento sobre cómo podría impulsarse la negociación hacia un desenlace productivo. Era necesaria la fecha límite del 9 de abril establecida por el gobierno. Ante esa limitación de tiempo, los partidos empezaron a presionar sobre los asuntos que no se habían tratado en profundidad hasta el momento. Recalcaron temas e ideas de especial importancia para cada uno, como los asuntos de policía, presos, foro cívico, toma de decisiones y garantías, y el UUP volvió a la cuestión del desarme. Se reconoció que lo relativo a la policía no podía abordarse adecuadamente en aquel contexto negociador y que debía desarrollarlo algún tipo de comisión. Como era previsible, en este período la mayoría de los partidos hizo un gran esfuerzo de relaciones públicas, lo que contribuyó a la impresión de que no había solución posible.

Trimble y Adams durante una pausa en los diálogos, Stormont, 1997. Fuente: Pacemaker Press

las negociaciones, teniendo en cuenta que se acercaba la fecha límite, propuesta para mayo. En esta fase se utilizó el formato negociador más pequeño, aunque permitiéndose sólo dos asesores a los dos representantes por partido. Algunos partidos llevaban diferentes negociadores según el tema del que se tratara, lo que tuvo como resultado que dieran mensajes confusos en algunos momentos. Los partidos delineaban sus propuestas, conceptos y modelos, pero, de manera más importante, exploraban las ideas de los demás, con algunas excepciones tácticas, pidiendo más explicaciones u ofreciendo las suyas sobre sus objeciones y reservas. El SDLP y el UUP llegaron a tener sesiones de afinación de del lenguaje, en las que pudieron identificar y explicarse mutuamente la sensibilidad sobre el tipo de expresiones que respectivamente utilizaban o podían utilizar. Estas sesiones desembocaron en debates de contenido, aunque dadas las circunstancias, esto no supuso un problema en absoluto. Las sesiones de esta etapa en Londres y Dublín (tres días en cada ciudad) estaban marcadas por la exclusión del UDP en Londres y del Sinn Féin en Dublín a causa de vulneraciones de las treguas. Aunque los pretendidos beneficios de un cambio de escenario no se lograron, una de las contribuciones personales más significativas y punzantes del proceso de conversaciones se produjo en Londres,

Sin embargo, lo que se necesitaba era reflexionar sobre lo que se estaba diciendo y sobre opciones que dieran respuesta en la mayor medida posible a las exigencias de los partidos. Por ejemplo, en el SDLP se formó una comisión de tareas extraoficial, en la cual un pequeño grupo de militantes se reunía para discutir las opciones, contrastarlas con los planteamientos del partido y con los de otros partidos, volver a redactarlas para que resultaran más aceptables y se pudiera trabajar sobre ellas, e incluso preparar versiones alternativas para tenerlas a mano para la fase resolutiva de las negociaciones. El militante del SDLP Seamus Mallon dijo por entonces a su comisión: “Dejemos a los otros redactar sus comunicados de prensa, nosotros tenemos que redactar un acuerdo”. El rápido desarrollo de propuestas en esta fase es visible por la aparición, pocas semanas antes de la fecha límite, del concepto de un cargo binario de Ministro Principal y Viceministro Principal, donde todas las funciones se ejercerían conjuntamente. También hubo especial cuidado en que las decisiones clave de la asamblea propuesta tuvieran respaldo de todas las comunidades. Esto llevó a proponer la adopción del “consentimiento paralelo”, por el que sería necesaria una mayoría tanto de unionistas como de nacionalistas para ese tipo de decisiones.

Unificación de las propuestas El auténtico reto era ahora cómo trasladar todas las negociaciones, aun con todas sus imperfecciones, de los distintos ejes a un solo contexto, para poder negociar un único acuerdo resolutivo. Se fijó una fecha provisional, el 3 de abril de 1998, para que las presidencias independientes redactaran un borrador de acuerdo para la negociación definitiva. Mitchell se Agendas sustantivas para una paz posible

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reunió en privado con los distintos partidos para analizar sus propuestas antes de completar el borrador. En esa fase, tenía dudas acerca de si debía incluir o no planteamientos concretos que pudieran no obtener un respaldo amplio, mientras que los partidos temían que el borrador no reflejara sus planteamientos. Tras su reunión con Mitchell, el SDLP tenía la impresión de que Mitchell no era muy alentador sobre las propuestas del Eje I acerca del “consenso paralelo” y otras garantías conexas en relación con la toma de decisiones, ni sobre su propuesta de cargo conjunto de Ministro Principal y Viceministro Principal. Mitchell dejó claro que, como ocurría con el Eje III, la sección de su documento relativa al Eje II estaba siendo preparada por los dos gobiernos. La intranquilidad sobre el enfoque que muy probablemente adoptaría Mitchell fue sustituida por una profunda preocupación y resentimiento cuando, el 30 de marzo, Downing Street mandó por fax a Hume y Trimble, y a nadie más, su borrador para el Eje I. El disgusto se expresó en los términos más duros posibles. El SDLP manifestó que no tenía sentido negociar con un aparato de fax. La objeción no sólo era sobre la forma en que se había hecho llegar el documento. Su contenido recogía muy poco del pensamiento del partido. La sensación de que aquella no era la mejor forma de llevar una negociación seria se vio reforzada por el hecho de que Mitchell no sabía nada de tales borradores hasta que el SDLP los había mencionado. El 2 de abril llegó otro borrador desde Downing Street, que fue seguido un par de horas después por una versión corregida o revisada. Incluso Paul Murphy, Ministro de Estado británico en las negociaciones, y sus funcionarios desconocían esos hechos cuando el SDLP fue a plantearle estas preocupaciones. La fecha tope del 3 de abril fijada para el documento de Mitchell no se cumplió porque los gobiernos no habían terminado su propuesta para el Eje II. Mitchell quiso difundir su documento sin lo relativo al Eje II, pero los demás partidos le recomendaron tajantemente que no lo hiciera por diversas razones, aunque fundamentalmente porque las propuestas debían analizarse como un solo paquete. Mientras esperaban al documento de Mitchell el 3 de abril y mantenían a raya los faxes de Downing Street, los partidos continuaron con sus encuentros bilaterales. En la mañana del 3 de abril, el UUP y el SDLP celebraron una reunión bilateral para abordar algunos asuntos en los que tenían grandes discrepancias. El UUP estaba preocupado por el planteamiento de un modelo ejecutivo para el Eje I y por el Eje II en su totalidad, y, en ese momento, el SDLP esbozó su concepto del cargo conjunto de Ministro Principal y Viceministro Principal, que ya se había desarrollado en su comisión de tareas. El UUP mostró interés por ahondar en el concepto, pero rehusó la oferta de un documento. Otros puntos conflictivos eran las garantías para la toma de decisiones, como el “consentimiento paralelo”. Éstos también eran aspectos problemáticos para el Alliance Party. Sólo 38

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en la semana final salió el SDLP con la respuesta decisiva a estos puntos, proponiendo la elección del Ministro Principal y Viceministro Principal conjuntamente por “consentimiento paralelo”. Cuando finalmente se puso en circulación el documento de Mitchell la noche del 6 de abril, sólo tres días antes de la fecha límite para el final de los diálogos, hubo una intensa reacción negativa de los partidos unionistas y del Alliance Party a la parte del Eje II, porque consideraban que los vínculos transfronterizos que se proponían eran demasiado fuertes. En privado, el SDLP, único partido nacionalista presente en la negociación del Eje I, se mostró decepcionado y preocupado por las propuestas de ese eje, porque sus planteamientos sólo se habían tomado en consideración marginalmente. Cuando llegaron los dos primeros ministros, el UUP y el Sinn Féin se concentraron en el Eje II, pero la negociación también continuó sobre presos, policía, igualdad y derechos humanos, así como en los otros ejes. Por lo tanto, no hubo negociación colectiva o de mesa redonda como tales. Probablemente, ningún participante, ni siquiera la presidencia independiente o los dos primeros ministros, estaba al tanto de todo lo que iba ocurriendo a lo largo de ese período. No fue una perfecta regulación de la información, pero se superó el impasse. En lugar de un estancamiento con planteamientos que se anulaban, estábamos ante una compleja matriz de negociaciones. Algunos de los participantes estaban muy sorprendidos —y no todos gratamente— el 10 de abril, cuando constataron el resultado de la suma de las partes en la propuesta final de Acuerdo. La sesión Plenaria en la cual se presentaba de forma oficial el texto se retrasó a causa de la discusión en la delegación del UUP sobre si procedía aceptar o no un paquete que no daba respuesta a todas sus preocupaciones. Continuaron celebrándose encuentros entre dirigentes de partidos y los primeros ministros, en los que se cotejaban los problemas y surgían interrogantes adicionales. Rumores y cambios de estado de ánimo circulaban por todo el edificio, encontrando gente agotada tras una noche sin dormir, hambrientos y sin comida en el recinto, aliviados, sorprendidos, entusiasmados o humillados ante la proximidad del acuerdo. Aquellas dos semanas finales habían mostrado el tipo de negociación constante y concentrada que era fundamental. El papel de los dos primeros ministros había sido decisivo en términos de negociación y de auspicio de las negociaciones, pero el papel de los partidos no debe subestimarse. La paciencia y sensibilidad de los presidentes independientes —no sólo George Mitchell, sino también Harri Holkeri y John de Chastelain— contribuyeron a facilitar todo esto. El sentido de firmeza de Mitchell estaba a la par con su sentido de paciente cautela. Siempre habló de sí mismo como “Humpty Dumpty: sólo puedo saltar una vez”. Tuvo un agudo instinto para el momento adecuado, como lo demostró su decisión de convocar sesión plenaria con tan sólo quince minutos de antelación al atardecer del Viernes Santo.

Normas para toma de decisiones • La negociación operará sobre la base del consenso. Si el Presidente juzga, tras un período razonable de debate, que no hay unanimidad, puede tomar una o más de las líneas de actuación siguientes: a. consultar con los participantes, con el propósito de proponer una solución que entienda que asegurará el acuerdo; y/o b. invitar a los participantes a formar un grupo de trabajo ampliamente representativo, incluyendo personas designadas por ambos gobiernos (o por el Gobierno británico únicamente en el caso de temas del Eje I); y/o c. lograr el acuerdo de los participantes para diferir la materia a un grupo acordado de expertos para pedir su consejo, solicitándoles un informe en un plazo fijado y acordado de tiempo. • Actuando sólo por acuerdo y únicamente a su propia instancia, y de acuerdo con las disposiciones del párrafo 37, los participantes tendrán también abierta la posibilidad de diferir la materia al foro para su análisis, solicitando un informe. • Si, una vez que los participantes han analizado nuevas propuestas surgidas de una o más de las líneas de actuación arriba citadas, no hay unanimidad sobre una propuesta concreta, la Presidencia puede proponer que las negociaciones continúen partiendo de que la propuesta ha sido aprobada por consenso suficiente, tal como se define en el párrafo 34. • El consenso suficiente se puede aplicar a todas las decisiones tomadas en cualquier formato. • Se estimará que una propuesta goza de consenso suficiente cuando esté avalada por aquellos partidos políticos participantes que, tomados en su conjunto, hayan obtenido una mayoría de los votos válidos emitidos en las elecciones del 30 de mayo de 1996 y que, entre ellos, representen respectivamente una mayoría de las comunidades tanto unionista como nacionalista en Irlanda del Norte y que también constituyan una mayoría de los partidos políticos participantes. A excepción del Eje I, ambos gobiernos deben ratificar la propuesta concreta para que se considere que tiene consenso suficiente. • Donde no resulte posible lograr, bien sea unanimidad, o bien consenso suficiente, la Presidencia trabajará, consultando con los participantes, para despejar obstáculos para el logro del acuerdo, o, con el asentimiento de los participantes, puede tomar la decisión de pasar al siguiente tema de la agenda. • Las negociaciones se desarrollarán partiendo del principio de que nada quedará plenamente acordado en ningún formato hasta que se acuerde todo en las negociaciones en su totalidad. Sometido a este principio, sería posible, no obstante, y únicamente sobre la base de acuerdo entre los participantes, continuar avanzando en la adopción de acuerdos coyunturales sobre cualquier aspecto concreto de las negociaciones. Fuente: Normas de Procedimiento de 29 de julio de 19

Principios de Mitchell Estos seis principios fueron propuestos por la Organización Internacional para el Desarme. Su aceptación indica un compromiso con la no violencia. Los principios fueron adoptados por todas las partes como prueba para su entrada en los diálogos. La sección relevante del informe de la Organización Internacional para el Desarme es la siguiente: “En concordancia, recomendamos que todas las partes de estas negociaciones afirmen su total y absoluto compromiso con: 1. 2. 3. 4.

Medios democráticos y exclusivamente pacíficos para resolver asuntos políticos; El desarme total de todas las organizaciones paramilitares; Aceptar que dicho desarme debe ser verificable a entera satisfacción por una comisión independiente; Renunciar por sí mismos y oponerse a cualquier intento por parte de otros al uso de la fuerza o a la amenaza del uso de la fuerza para influir sobre el desarrollo y los resultados de las negociaciones multipartidistas; 5. Aceptar ceñirse a los términos de cualquier acuerdo alcanzado en las negociaciones multipartidistas y acudir a métodos democráticos y exclusivamente pacíficos en los intentos por modificar cualquier aspecto de dicho resultado con el que puedan discrepar; y, 6. Urgir a que se suspendan los asesinatos y golpizas “de ajusticiamiento” y a tomar acciones eficaces para evitar dichas acciones.

Agendas sustantivas para una paz posible

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Puntos clave del Acuerdo de Belfast (10 de abril de 1998) Temas constitucionales Constitución británica El Decreto de Gobierno de Irlanda, que reivindica la jurisdicción británica sobre Irlanda del Norte, será revocado.

Estatus político Irlanda del Norte continúa siendo parte del Reino Unido. En el futuro se podría crear una Irlanda unida, pero únicamente con el beneplácito de la población tanto del Norte como del Sur, sometida al consentimiento de una mayoría de la población de Irlanda del Norte.

Constitución irlandesa La Constitución irlandesa será reformada, retirándose la reivindicación territorial de la República sobre Irlanda del Norte y ofreciendo el reconocimiento oficial de que Irlanda del Norte es legítimamente parte del Reino Unido.

Ciudadanía Ambos gobiernos aceptan el derecho de los ciudadanos de Irlanda del Norte de declararse bien sea irlandeses, o bien británicos. Se proporcionará doble ciudadanía a quienes lo deseen.

Instituciones democráticas de Irlanda del Norte (Eje I) Asamblea legislativa Se elegirá, mediante representación proporcional de 18 circunscripciones, una asamblea de 108 miembros que dispondrá de poderes legislativos para gobernar Irlanda del Norte.

Ejecutivo multipartidista La Asamblea elegirá al Ministro Principal y al Viceministro Principal. Los ministros serán nombrados en función de la representatividad partidista en la Asamblea, con responsabilidad en áreas de competencias devueltas como sanidad, educación y servicios sociales.

Comités de la Asamblea Los ministros serán respaldados y fiscalizados por comités multipartidistas.

Foro Ciudadano Un Foro Ciudadano formado por representantes de la sociedad civil será consultado en materias sociales, económicas y culturales.

Consejo Ministerial Norte-Sur (Eje II) Con una secretaría conjunta con funcionariado civil, este Consejo se establece para desarrollar la cooperación entre los dos estados. El Consejo estará formado por el Ministro Principal y Viceministro Principal de la Asamblea de Irlanda del Norte y dos ministros del Gobierno irlandés, así como otros ministros que vengan al caso. Además de las sesiones plenarias, los organismos ejecutivos se reunirán a menudo con la participación de los ministros pertinentes.

Instituciones británico-irlandesas (Eje III) Consejo Británico-Irlandés Este Consejo consistirá de representantes de los gobiernos británico e irlandés, de las instituciones con competencias devueltas de Irlanda del Norte, Escocia y Gales, la Isla de Man y las Islas del Canal. Intercambiará información, debatirá, consultará e intentará alcanzar acuerdos sobre cooperación en áreas de enlaces de transporte, agricultura, medio ambiente, cultura, sanidad y educación, así como orientaciones en materias de la Unión Europea.

Conferencia Intergubernamental Británico- Irlandesa La nueva Conferencia reunirá a los gobiernos británico e irlandés para promover la cooperación bilateral.

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Protección de las minorías Carta de Derechos La Convención Europea sobre Derechos Humanos será incorporada a la legislación de Irlanda del Norte con una nueva Carta de Derechos que lo sustente.

Comisiones de Derechos Humanos Se establecerán Comisiones de Derechos Humanos por separado en Irlanda del Norte y en la República de Irlanda, y existirá un Comité Conjunto Norte-Sur de Derechos Humanos, que actuará de enlace entre los dos primeros.

Consentimiento paralelo Las decisiones que exijan respaldo intercomunitario necesitarán una mayoría de quienes voten en la Asamblea, incluyendo una mayoría de los delegados unionistas y de los delegados nacionalistas.

Comisión de Igualdad Esta nueva comisión reemplazará a la Comisión de Empleo Equitativo, a la de Igualdad de Oportunidades, a la de Igualdad Racial y al Consejo de Minusvalías en Irlanda del Norte.

Víctimas Se dará apoyo a la Comisión Norirlandesa de Víctimas en el desarrollo de iniciativas basadas en la comunidad y en la provisión de fondos constitutivos.

Derechos lingüísticos La importancia del respeto y tolerancia hacia la lengua irlandesa, el escocés del Ulster y “las lenguas de las diversas comunidades étnicas” es objeto de reconocimiento expreso. El Gobierno británico suscribirá la Carta de Lenguas Regionales o Minoritarias del Consejo de Europa.

Estrategia de desarrollo económico El Gobierno británico diseñará una nueva estrategia de desarrollo económico para Irlanda del Norte.

Desarme y seguridad Los participantes ratifican su intención de trabajar con la Comisión Independiente de Desarme. Deben “emplear cualquier influencia que puedan tener para conseguir la entrega de todas las armas de los paramilitares en el plazo de dos años”. Entretanto, el Gobierno británico se compromete a la reducción de sus fuerzas de seguridad en el Norte, desmantelando instalaciones de seguridad, poniendo fin a los poderes de emergencia y dando los pasos necesarios para volver lo antes posible a las medidas de seguridad normales de tiempos de paz.

Materias policiales y judicatura Comisión independiente Esta comisión será establecida para realizar recomendaciones sobre disposiciones futuras en materia de policía en Irlanda del Norte, con el objeto de garantizar que el servicio policial actúa dentro de los límites de los derechos humanos e igualdad de oportunidades y goza de la confianza de la opinión pública.

Revisión independiente Paralelamente se realizará una revisión amplia de la justicia penal, con el objetivo de asegurar la existencia de un sistema judicial justo e imparcial, que responda a los intereses de la comunidad y goce de la confianza de todos los sectores de la comunidad.

Presos Ambos gobiernos establecerán mecanismos para disponer la puesta en libertad de todos los presos relacionados con organizaciones que mantengan una tregua completa e inequívoca en el plazo de dos años tras la entrada en vigor del Acuerdo. Se establecerán medidas para la reinserción de los presos en la sociedad.

Implementación y revisión El Acuerdo será sometido a votación popular en Irlanda del Norte, y, simultáneamente, se celebrará un referéndum en la República de Irlanda sobre las enmiendas a la Constitución. Los dos gobiernos firmarán un nuevo Acuerdo Británico-Irlandés que sustituirá al Acuerdo Anglo-Irlandés de 1985. En caso de surgir dificultades, los dos gobiernos pueden entablar una revisión en consulta con los partidos de la Asamblea.

Agendas sustantivas para una paz posible

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Ceremonia para dar inicio a la firma del Acuerdo de Paz para Bougainville, 31 de Agosto de 2001.

Etapas del proceso de negociación entre Papúa Nueva Guinea y Bougainville

Fuente: AusAid

Anthony J. Regan

E

l proceso de paz de Bougainville ha sido largo, complejo, y a menudo lento y difícil. Ante la premura por restaurar la paz en los primeros años de la guerra, abundaron los problemas. Desconfianza, concepciones erradas y malentendidos fueron el pan de cada día en todos los bandos. Se alcanzaban y rompían acuerdos, y los negociadores eran arrestados, secuestrados, atacados y asesinados. Sin embargo, desde mediados de 1997 comenzó un proceso sostenido e incluyente de acercamientos, generando un progreso incremental a lo largo de cinco años de negociaciones. No sólo se había asegurado un punto de no retorno a la agresiva contienda de los nueve años anteriores, sino que además la confianza y la comunicación entre los antiguos protagonistas creció continuamente y las diferencias entre ellos se atenuaron. Esto proporcionó la base para el principal acuerdo político – el Acuerdo de Paz para Bougainville firmado el 30 de agosto de 2001.

Construcción sobre esfuerzos anteriores de paz

Anthony J. Regan, miembro del equipo investigador del Research School of Pacific and Asia Studies en la Universidad Nacional de Australia (ANU), ha sido asesor de los gobiernos de Papúa Nueva Guinea y Uganda, y de la Asamblea Constituyente de Timor Este sobre temas constitucionales. Desde 1999, ha sido asesor de Bougainville en las negociaciones con el gobierno nacional.

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Punto de Encuentro No.41

El proceso que se inició a mediados de 1997 fue en muchos sentidos una continuación de los esfuerzos previos para poner fin al conflicto – esfuerzos que en diferentes momentos involucraron a la población de Bougainville, al gobierno de Papúa Nueva Guinea (PNG) y a otros gobiernos de la región. Aunque estos esfuerzos previos fueron considerados en su momento como fracasos, de hecho aportaron una experiencia fundamental, contribuyendo a las relaciones entre los principales actores de todas las partes. En particular, Burnham capitalizó los procesos que comenzaron con la conferencia de paz realizada en Arawa, Bougainville, en octubre de 1994, que a su vez se nutría de las iniciativas previas, tanto en Bougainville como en Port Moresby. Ya se contaba con el precedente de varios años de esfuerzos por parte de los líderes de Bougainville para llevar a cabo una conferencia de paz panbougainvillense para resolver diferencias internas en Bougainville como paso preliminar a los diálogos de paz con el gobierno nacional. La conferencia de 1994

Proceso firme, aunque con pocos resultados (julio de 1997 a abril de 1998) Retrospectivamente, el proceso que se inició a mediados de 1997 se puede dividir en cuatro etapas importantes. La primera etapa se concentraba en el proceso mismo más que en los resultados. Aunque los principales acuerdos alcanzados en esta etapa reconocían la necesidad de un acuerdo político, había también una aceptación tácita de que el principal asunto político que dividía a los protagonistas (la aspiración de independencia tanto del Gobierno Interino de Bougainville como del BRA) tenía que ponerse de lado, para entrar a considerarlo únicamente cuando el proceso se consolidara.

no se podría haber realizado sin el respaldo del gobierno nacional de PNG del Primer Ministro Chan o sin la facilitación regional (incluyendo las contribuciones de Tonga, Fiji, Vanuatu, Australia y Nueva Zelanda a las Fuerzas de Paz del Pacífico Sur que proporcionaron la seguridad de las conferencia, además de las varias formas de respaldo de las Islas Salomón). Aunque la conferencia de 1994 fue considerada por muchos un fracaso, es poco probable que sin ella Theodore Miriung hubiera surgido como Premier del Gobierno de Transición de Bougainville. Fue bajo el liderazgo de Miriung que se reunieron funcionarios y líderes de las facciones opositoras de Bougainville en Cairns, Australia, en septiembre y diciembre de 1995 y que se le dio impulso a este proceso con los diálogos en los cuarteles de Burnham en Nueva Zelanda en julio de 1997. El escalamiento del conflicto entre el Bougainville Revolutionary Army (BRA – Ejército Revolucionario de Bougainville) y las fuerzas de seguridad 1996 y la crisis de Sandline a comienzos de 1997 evitaron que se reanudaran antes las reuniones, como se había planeado en Cairns. Fue en este punto cuando Nueva Zelanda, y después en menor medida las Islas Salomón y Australia entraron a jugar un papel crítico en la facilitación y mediación – papeles decisivos para el éxito de las primeras etapas del proceso actual.

Las tareas clave en esta etapa incluían establecer una comunicación entre los protagonistas y garantizar su seguridad. La comunicación se estableció inicialmente por medio de una serie reuniones, que muy pronto se convirtieron en negociaciones sobre las garantías de seguridad necesarias para consolidar una comunicación continua. Los temas inmediatos eran el establecimiento de una tregua y un cese al fuego, definir un ente neutral para monitorear dicho cese al fuego, y por último un organismo que representara a las partes y ante el cual respondieran los monitores de la tregua/ cese al fuego. En relación con estos puntos, rápidamente se desarrolló un marco institucional en respaldo del proceso. La comunidad internacional estaba fuertemente involucrada en cumplir este papel institucional. Cuatro países de la región participaron en las exitosas fuerzas desarmadas de monitoreo de la tregua y del cese al fuego (Nueva Zelanda, Australia, Fiji y Vanuatu) y hubo una participación creciente de Naciones Unidas por medio de la Misión Observadora de Naciones Unidas para Bougainville – UNOMB. En esta fase, se realizaron tres rondas de negociaciones en Nueva Zelanda (Burnham I y II en julio y octubre de 1997 respectivamente, y Lincoln en enero de 1998) y una más en Bougainville en abril de 1998. Estos encuentros condujeron a acuerdos sobre tregua y cese al fuego, y al establecimiento del Grupo de Monitoreo de la Tregua (TMG) – más adelante denominado Grupo de Monitoreo de la Paz (PMG). Además, se realizaron dos reuniones de los asesores de Bougainville y de Papúa Nueva Guinea en Australia: una en Cairns en noviembre de 1997 (sobre detalles de los preparativos para la tregua) y la otra en Canberra en marzo de 1998 (sobre detalles para los preparativos de cese al fuego). Estos acuerdos y su marco institucional contribuyeron rápidamente a un cambio visible en Bougainville. Los enfrentamientos prácticamente habían cesado inclusive antes de que comenzara el proceso de paz, y no se registró más violencia entre los protagonistas a partir de finales de 1997. A lo largo de 1998, se estableció gradualmente la libertad de movimiento. La mayoría de quienes vivían en los campamentos de refugiados (aproximadamente 50,000 – casi un tercio de la población) pudieron regresar a sus hogares. Se comenzaron a establecer Agendas sustantivas para una paz posible

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servicios gubernamentales básicos de educación y salud en zonas que no los habían tenido por ocho años. Estos avances, junto con su desarrollo asociado, afianzaron el respaldo que la comunidad ya había empezado a dar al proceso de paz en Bougainville. Pero aunque la mayoría de los grupos de Bougainville habían decidido sumarse al proceso de paz desde su etapa inicial, había algunos detractores. El principal opositor era Francis Ona, el líder original del BRA y presidente del Gobierno Interino de Bougainville. Aunque contaba con algún respaldo, incluyendo el de algunos de los mayores bloques del BRA, no era mucho lo que podía hacer porque la mayor parte de los dirigentes del BRA respaldaban el proceso. Desde el comienzo fue un crítico del proceso. Aunque marginado, su voz se hacía sentir exigiendo el reconocimiento de la independencia para Bougainville. Esto suponía un nivel considerable de presión sobre los líderes del Gobierno Interino y del BRA que respaldaban el proceso, haciendo que se viera limitada su capacidad para establecer compromisos tanto con el Gobierno Nacional como con sus simpatizantes en Bougainville. Consolidación del proceso y maniobras políticas (abril de 1998 a mayo de 1999) Durante la segunda fase se vio una consolidación del proceso, pero a la vez se presentaron diversas maniobras entre los grupos de Bougainville por posicionarse, lo cual condujo al surgimiento de nuevas divisiones. Desde el punto de vista de la consolidación, el éxito de la tregua y el impacto positivo del TMG proporcionaron las bases para un progreso continuo en la construcción de comunicación y de confianza entre las partes del conflicto. La normalización de la vida para el pueblo de Bougainville continuó avanzando notoriamente. Las violaciones del cese al fuego fueron pocas y menores, por lo cual el papel del PMG pasó a ser más bien uno de construcción de confianza en el proceso de paz y de facilitación de la vacilante implementación del Acuerdo de Lincoln. La UNOMB comenzó a operar en Bougainville a finales de 1998 y rápidamente pasó a cumplir un papel significativo en la construcción de comunicación y confianza. Entre los temas importantes negociados durante esta etapa estaban la seguridad y el desarrollo de confianza entre los excombatientes, y los preparativos para establecer el Gobierno de Reconciliación de Bougainville (BRG) acordado en Lincoln. Las negociaciones vieron aparecer algunas tensiones alrededor del status de Arawa como “zona neutral” y sin armas, y del retraso de las elecciones para el BRG. Estas elecciones se vieron retrasadas ante todo por las nuevas divisiones que surgieron entre los grupos de Bougainville. En torno a John Momis, parlamentario de Bougainville, se formó un nuevo grupo que también incluía al gobierno local de la isla de Buka (Consejo de Mayores de Leitana) y a los principales líderes de la Fuerzas de Resistencia. Estos “nuevos moderados” veían con preocupación que una nueva alianza entre el Gobierno Interino y el BRA (los “radicales”), por una parte, y el Gobierno de 44

Punto de Encuentro No.41

Transición (los “antiguos moderados”) por otra, implicarían que el BRG propuesto tuviera un marcado dominio de los “radicales”, cuya agenda independentista terminaría por dominar las negociaciones con el Gobierno Nacional. Hacia finales de 1998, la legislación constitucional propuesta que pretendía ofrecer una base para la elección de un Gobierno de Reconciliación de Bougainville resultó derrotada en el parlamento – en parte debido a la falta de respaldo de los “nuevos moderados”. La derrota de esa reforma legislativa abrió el camino para que se estableciera un nuevo gobierno provincial de Bougainville con el mismo status que las otras 18 provincias de Papúa Nueva Guinea, teniendo como Gobernador a John Momis. Este resultado fue condenado por el Gobierno Interino, el BRA y el Gobierno de Transición, de modo que fue necesario introducir ajustes ad hoc urgentes para poder garantizar que estos grupos permanecieran dentro del proceso de paz. Los ajustes incluyeron la suspensión técnica del gobierno provincial (y por lo tanto la insubsistencia del cargo de gobernador de Momis) y el establecimiento de lo que debía ser una forma interina de BRG, denominada el Congreso del Pueblo de Bougainville (BPC), un cuerpo representativo sin base legal elegido en mayo de 1999, con Kabui, el vicepresidente del Gobierno Interino, en el cargo de Presidente. Siguió un período de casi 12 meses de fuertes tensiones, con un boicot parcial de las elecciones para el Congreso del Pueblo, un vacío legal para la suspensión del gobierno provincial que estaba todavía sin resolver cuando comenzó la tercera etapa del proceso de paz en junio de 1999, y la negativa del liderazgo de los “nuevos moderados” a participar conjuntamente con los futuros líderes electos del Congreso del Pueblo en las negociaciones políticas de junio de 1999. Sin embargo, las elecciones se realizaron, con un resultado que la mayoría consideró un cuerpo representativo legítimo.

Acuerdo gradual sobre resultados (junio de 1999 a agosto de 2001) Fue en la tercera etapa cuando se resolvió el principal asunto político que dividía a las partes – no sólo entre Bougainville y Papúa Nueva Guinea, sino además entre los principales grupos de Bougainville. Esta etapa se extendió por más de dos años, desde junio de 1999 hasta agosto de 2001 y requirió más de veinte reuniones entre Papúa Nueva Guinea y Bougainville. El resultado fue el Acuerdo de Paz para Bougainville, firmado el 30 de agosto de 2001. El énfasis de los primeros dos años por establecer un proceso dentro del cual se sintieran asegurados los principales grupos creó las bases sólidas que rindieron frutos en esta etapa. Aunque hubo grandes dificultades en las negociaciones, todos los grupos involucrados en el proceso permanecieron comprometidos con éste. Pese a que se adelantó poco en los primeros diálogos en junio de 1999, se avanzó en una posición

de negociación desarrollada por el Congreso del Pueblo (ver el artículo “Resolución de dos dimensiones del conflicto”), estableciendo la agenda base para los siguientes dos años de negociaciones. Estaba compuesta por dos elementos fundamentales – una garantía de un referendo futuro obligante sobre la independencia de Bougainville y el mayor nivel posible de autonomía administrativa hasta que se llevara a cabo dicho referendo. Los avances fueron lentos tras los primeros diálogos. De hecho, la siguiente ronda de diálogos no se llevó a cabo sino hasta diciembre de 1999. Para entonces, la agenda del Congreso del Pueblo había sido acogida por la totalidad de los grupos de Bougainville, excepto por el de Ona. Como la base de apoyo de Ona se redujo considerablemente y el proceso se afianzó, su ausencia del equipo negociador de Bougainville no representó un mayor inconveniente. Las negociaciones con el Gobierno Nacional continuaron a lo largo del 2000, llegando a un punto muerto sobre el tema de la propuesta de Bougainville para un referendo diferido de independencia hacia el final de los diálogos, en diciembre de 2000. Fue durante los ocho meses desde enero a agosto de 2001 que se pudieron resolver diferencias en todos los temas mediante intensas sesiones de negociación (ver el artículo “Resolución de dos dimensiones del conflicto”).

Implementación de los acuerdos alcanzados (a partir de septiembre de 2001) La cuarta y actual etapa del proceso de paz le siguió a la firma del Acuerdo de Paz para Bougainville y se refiere a su implementación. También esta etapa ha requerido de complejas negociaciones entre Bougainville y Papúa Nueva Guinea en relación con el desarrollo de reformas constitucionales necesarias para poner en práctica el Acuerdo, la implementación del plan de entrega de armas y los mecanismos para la amnistía y perdón que ya se habían acordado en Lincoln pero que no se habían desarrollado todavía. Es de suponer que todavía hacen falta muchas negociaciones en torno a la implementación de los mecanismos acordados de autonomía y, más adelante, sobre la implementación de los mecanismos para el referendo de independencia aplazado. Los primeros pasos en la cuarta etapa incluyeron las negociaciones preparatorias de dos leyes constitucionales y su correspondiente aprobación por el Parlamento Nacional. La traducción del acuerdo a dos largas y complejas leyes constitucionales (una reforma de la Constitución Nacional y una Ley Orgánica) exigieron el trabajo de un comité técnico conjunto Gobierno Nacional / Bougainville con una comisión legislativa entre septiembre y noviembre de 2001. Las votaciones en el Parlamento para reunir los dos tercios requeridos de mayoría absoluta se

llevaron a cabo el 22 de enero y el 27 de marzo de 2002. Inmediatamente después de aprobadas las leyes, comenzaron las negociaciones sobre los términos para la amnistía y perdón, un tema que se volvió prioritario porque la ausencia de unos mecanismos concertados se había convertido en un impedimento para una implementación del plan de desarme.

El futuro del proceso Los siguientes pasos incluirán la implementación de las leyes mediante el establecimiento del Gobierno Autónomo de Bougainville y su incorporación de nuevos poderes y funciones acordes con los mecanismos de autonomía aprobados. A comienzos de junio de 2002, los líderes políticos de Bougainville se pusieron de acuerdo sobre los procesos dirigidos a la preparación de una nueva constitución de Bougainville por medio de una Comisión Constitucional para Bougainville que deberá entrar en operación en breve. También parece que será necesaria una negociación y reconciliación entre Francis Ona y el resto de los líderes de Bougainville. Aunque Ona se marginó del proceso prácticamente desde su comienzo, sus furiosas críticas iniciales al proceso han cedido en intensidad a medida que avanzaban las negociaciones políticas. Al mismo tiempo, el respaldo popular al proceso de paz indudablemente ha crecido dentro de Bougainville. Consecuentemente, ha aumentado la presión sobre ONA para que acepte el proceso, y muchos líderes de Bougainville confían en que pronto llegue a un entendimiento con ellos. En muchos sentidos, la implementación del Acuerdo de Paz para Bougainville requiere de continuas negociaciones entre Bougainville y el Gobierno Nacional, especialmente en cuanto se refiere a los complejos e imprecisos mecanismos autonómicos. Habrá nuevos retos, especialmente en lo relacionado con la implementación de la autonomía. Las expectativas en Bougainville son altas, aunque los recursos financieros disponibles son limitados, especialmente los del Gobierno Nacional. Además, la complejidad del Acuerdo y de las tareas de su implementación seguramente supondrán dificultades, tanto para el Gobierno Nacional como para Bougainville. Aunque los procesos de negociación e implementación a lo largo de cinco años hasta mediados de 2002 no han estado exentos de dificultades, han contribuido a un notorio progreso en la construcción de un entendimiento y un alto nivel de confianza entre las partes. Este avance deberá proporcionar un buen fundamento para desarrollar respuestas creativas a los nuevos retos en la construcción de una paz sostenible, inicialmente (por lo menos) bajo los mecanismos de autonomía acordados.

Agendas sustantivas para una paz posible

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Miembros de la Resistencia y del BRA llegan a la firma del Acuerdo de Cese al Fuego para Bougainville, abril de 1998 Fuente: AFP

Resolución de dos dimensiones del conflicto: la dinámica de consentimiento, consenso y compromiso en Bougainville

Anthony J. Regan

Anthony J. Regan, miembro del equipo investigador del Research School of Pacific and Asia Studies en la Universidad Nacional de Australia (ANU), ha sido asesor de los gobiernos de Papúa Nueva Guinea y Uganda, y de la Asamblea Constituyente de Timor Este sobre temas constitucionales. Desde 1999, ha sido asesor de Bougainville en las negociaciones con el gobierno nacional. 46

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Reducción de diferencias dentro de Bougainville El asesinado Premier del Gobierno de Transición de Bougainville (BTG), Theodore Miriung, fue en muchos sentidos el padre del proceso de paz. Buscó acercamientos entre todas las facciones políticas de Bougainville. El Gobierno de Transición continuó con sus esfuerzos tras su muerte en octubre de 1996, y los líderes del Gobierno Interino de Bougainville (BIG) y del Ejército Revolucionario de Bougainville (BRA) que participaron del proceso desde mediados de 1997 perseguían las mismas metas. Sin embargo, había otros grupos en el espectro político de Bougainville, tanto partidarios de la independencia como de la integración, que dudaban mucho de la posibilidad de encontrar un compromiso aceptable para todos. El reto que enfrentaba la coalición de líderes de Bougainville en los preparativos para las negociaciones con Papúa Nueva Guinea a mediados de 1999 era el de reducir las diferencias. La posición negociadora de Bougainville fue el resultado de intensas semanas de trabajo de los más altos líderes del Congreso del Pueblo de Bougainville (BPC) y sus asesores, anteriores a la sesión de negociación con el Primer Ministro Skate el 30 de junio de 1999. Implicó grandes concesiones entre los “radicales” (BIG y BRA) y los “antiguos moderados” (compuesto de antiguos miembros del BTG y algunos de los elegidos en el Congreso del Pueblo de Bougainville). Las concesiones realizadas por los radicales estaban fuertemente influidas por las experiencias de los seis meses que llevaban para entonces de conflicto político con los “nuevos moderados”. Éstos eran una formación nueva de líderes de grupos alineados con el gobierno de Papúa Nueva Guinea, incluyendo a John Momis, el Consejo de Mayores de Leitana, de la isla de Buka, y altos dirigentes de las Fuerzas de Resistencia. Finalmente habían podido abrirles los ojos a muchos de los radicales sobre la extensión de las divisiones en Bougainville sobre el tema de la independencia. Al mismo tiempo, debían tomar en cuenta el continuo llamado ferviente a la independencia de Ona y sus seguidores.

Al comienzo del proceso de paz, los dirigentes del BIG y del BRA tendían a ser inflexibles en el tema de la independencia de Bougainville, bajo el supuesto de que prácticamente todos los pobladores de Bougainville respaldaban su posición. Les tomó un tiempo entender los temores de sus adversarios de que la independencia conduciría a la dominación absoluta por parte del BRA. Sus puntos de vista se vieron modificados inicialmente por el creciente contacto que tuvieron con el BTG, quienes desde 1995 abogaban por “el mayor nivel posible de autonomía” como alternativa a la independencia. Al mismo tiempo, el creciente contacto con los líderes del BIG y del BRA ayudó a los dirigentes de los “antiguos moderados” a entender mejor la posición BIG/BRA y ser un poco más abiertos a la posibilidad de al menos tener un referendo de independencia. Tras la elección del BPC en mayo de 1999, tomó varias semanas ponerse de acuerdo sobre los detalles de un compromiso en el tema de la independencia. Una parte importante de este proceso fue el desarrollo por parte de los asesores del BPC de un documento titulado “Opciones para la Negociación de una Solución Política – Un Marco de Evaluación”. A lo largo de varios días de intensas discusiones, los asesores definieron primero un conjunto de nueve opciones muy amplias para un acuerdo político negociado. Abarcaban desde la independencia inmediata hasta la aceptación del nuevo sistema provincial de gobierno vigente en el resto de Papúa Nueva Guinea. Los asesores después identificaron las principales características –

o temas – para el postconflicto en Bougainville y los veinte requisitos correspondientes en relación con cada uno de estos temas que debía cumplir la opción ideal de acuerdo político. Centrados en la necesidad de integrar posiciones opuestas, se hizo un esfuerzo consciente por atender las preocupaciones clave de cada facción importante. Cada opción fue evaluada – con una calificación de alta, media o baja – en función de hasta qué punto se podía esperar que cumpliera con los veinte requisitos. El análisis se resumió en una matriz (ver Matriz de Opciones en la página 55) y demostró que la opción más sólida, en términos de qué tanto podía esperarse que cumpliera los veinte requisitos, resultó ser un referendo diferido y obligante, junto con asegurar la mayor autonomía posible hasta la realización del referendo. Aunque esta opción recibió la calificación más alta, el documento había tenido el cuidado de no hacer ninguna recomendación. En cambio, invitaba al BPC a considerar la metodología sugerida para la evaluación de opciones. Sin embargo, a comienzos de junio de 1999, cuando se presentó el documento, primero a la dirección ejecutiva del BPC y luego a la asamblea en su conjunto (más de 100 miembros), el análisis fue acogido con entusiasmo. El documento fue discutido en reuniones regionales del BPC (norte, centro y sur) durante varias horas, y finalmente en sesión plenaria, donde se votó acerca de cuál opción debía ser respaldada para las negociaciones políticas. El resultado fue una votación abrumadora a favor de un referendo diferido y obligante, con la mayor autonomía posible hasta el referendo.

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Entonces, se decidió que esta opción sería la posición de Bougainville para la negociación. Los asesores entonces pasaron a trabajar estrechamente con los principales líderes del BPC (y anteriores altos comandantes del BRA) para desarrollar lo que se convirtió en el fundamento para la posición de Bougainville a lo largo de los siguientes 26 meses de negociaciones.

Doble retribución: un compromiso trabajable La posición para la negociación fue aceptada por grupos dispares dentro del BPC, y después fue acogida también por los “nuevos moderados” porque representaba un compromiso aceptable y susceptible de ser trabajado. Si los moderados aceptaban la propuesta del referendo diferido, los radicales estaban dispuestos a respaldar la aspiración de los moderados por una mayor autonomía hasta el referendo. Pese a la oposición inicial al referendo por parte de algunos moderados, admitían que muchos pobladores de Bougainville habían anhelado largamente la independencia y que muchos ahora respaldaban esa meta con mayor convicción como consecuencia de casi diez años de conflicto. Por lo tanto, el tema debía abordarse y un referendo era el medio más justo y democrático de decidirlo. Retrasar el referendo era lo mejor, ya que debía hacerse una entrega de armas previamente, para asegurar garantías para la votación transparente, y en todo caso se necesitaba una reconciliación en caso de que el voto no condujera a la división. Además, aceptaron el argumento de que un alto grado de autodeterminación durante un buen número de años podría satisfacer incluso a los radicales, con lo cual Bougainville podría acudir unida al referendo, optando por permanecer autónoma en lugar de independiente. Por su parte, los radicales consideraron que la combinación de postergar el referendo y el ejercicio de la autonomía permitirían que el tiempo consolidara la capacidad necesaria para administrar una Bougainville independiente y permitiera que se desarrollara poco a poco un consenso sobre la independencia. El resultado fue un paquete integrado por dos mitades mutuamente dependientes. El BIG y el BRA solamente podían garantizar el referendo si apoyaban la autonomía de los moderados. A su vez, los moderados solamente conseguirían asegurar los mecanismos de autonomía si respaldaban un referendo aceptable para el BIG y el BRA. La seguridad de que cada uno de los dos grandes sectores políticos de Bougainville dependían mutuamente significaba que a pesar de las presiones que hubieran podido dividir a Bougainville, habían de permanecer bastante unidos a lo largo de las negociaciones. Pese a su oposición inicial a la posición de negociación, para la segunda ronda de negociaciones en diciembre de 1999 los “nuevos moderados” la habían acogido sin modificaciones. Esto en buena medida fue posible gracias a una decisión judicial en noviembre de 1999 relativa al reto legal de suprimir el 48

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Gobierno Provincial de Bougainville que había entrado a funcionar en enero de 1999. Como resultado de la decisión, se estableció un nuevo gobierno provincial, controlado por los “nuevos moderados”, con John Momis (parlamentario por el electorado regional de Bougainville) como gobernador. Como una gran parte de las preocupaciones de los “nuevos moderados” había sido por su exclusión del poder, una vez se resolvió ese tema no resultó difícil convencerlos de que los compromisos contenidos en la posición de negociación del BPC eran razonables. Se acordó un modus vivendi, bajo el cual el nuevo gobierno provincial solamente entraría a ejercer el poder legal después de las consultas con el BPC, y los dos grupos negociarían conjuntamente el futuro político de Bougainville, ahora unificada en una posición de negociación que resultaba común a todos.

Reducción de diferencias – Papúa Nueva Guinea y Bougainville Posición y estrategia de negociación de Papúa Nueva Guinea Los sucesivos gobiernos de Papúa Nueva Guinea de los Primer Ministros Namliu (1988 a 1992), Wingti (1992 a 1994), Chan (1994 a 1997) y Skate (1997 a 1999) se oponían públicamente a la independencia de Bougainville. La soberanía indiscutible de Papúa Nueva Guinea era el eje constante en la posición del Gobierno Nacional en las negociaciones, especialmente por parte de los funcionarios, y durante los primeros 18 meses de las negociaciones políticas era evidente la poca flexibilidad. Una posición tan firme contra las aspiraciones de Bougainville resultaba sorprendente, considerando que Papúa Nueva Guinea claramente no contaba con la capacidad militar para imponer una posición en caso de fracasar las negociaciones políticas. Además, el BRA había aceptado entrar en las negociaciones dejando en claro que estaban convencidos de que habían venido ganando la guerra y que por lo tanto se habían ganado el derecho de que sus términos fueran aceptados por Papúa Nueva Guinea. Los negociadores de Papúa Nueva Guinea respondían a estas amenazas con referencias constantes al compromiso de ambas partes, expresado en el Acuerdo de Lincoln, con un cese al fuego irrevocable y con la búsqueda de la paz por medios pacíficos. Esto obedecía en parte a un intento por resaltar una posición de superioridad moral, pero quizá también a un intento por convencer a la comunidad internacional de que ejercieran presión sobre Bougainville. Pero lo que en el análisis del Gobierno Nacional tal vez era más importante en la evaluación de riesgos de retornar a las hostilidades era el cálculo de que un fracaso en las negociaciones seguramente precipitaría un severo conflicto interno dentro de Bougainville más que un reinicio del conflicto con Papúa Nueva Guinea. También pesaba en este análisis la suposición de que había tal grado de rechazo a la guerra dentro de Bougainville que en

la práctica había muy pocas posibilidades de que el BRA regresara al conflicto armado. La principal posición del Gobierno Nacional en las negociaciones era que la paz debía ser la principal prioridad y debía buscarse mediante la destrucción de las armas, la restitución de la autoridad civil (policía, cortes y prisiones) y la recuperación de los servicios y programas de desarrollo. Adicionalmente, Bougainville no debía considerar ningún conjunto específico de acuerdos políticos como la base necesaria para futuras relaciones. Por el contrario, una vez se garantizara la paz, debía emprenderse una búsqueda conjunta de un acuerdo político mutuamente aceptable. Las partes deberían entonces negociar a partir de una “página en blanco”, desarrollando gradualmente acuerdos flexibles para una mayor autonomía dentro de unos términos con los que pudieran vivir pacíficamente ambas partes. Sin embargo, al encontrarse desde el comienzo frente a una posición de negociación sólida por parte de Bougainville (referendo diferido y la mayor autonomía posible), el equipo negociador del Gobierno Nacional no pudo plantear una posición alternativa clara. Para muchos en Bougainville, parecía que la estrategia inicial del Gobierno Nacional era la de involucrarlos en un largo proceso encaminado a reducir poco a poco las expectativas de los sectores más radicales de Bougainville. Si esta era la estrategia, seguramente estaba basada en la interpretación de que la posición de Bougainville en las negociaciones reflejaba las exigencias de los sectores más radicales (el BIG y el BRA) y en el supuesto de que las divisiones entre los grupos de Bougainville – especialmente las que surgieron en la segunda etapa del proceso – los presionarían a hacer concesiones. Seguramente había también una expectativa de que la comunidad internacional podía ejercer presión sobre Bougainville para que moderaran sus exigencias. Posición y estrategia de negociación de Bougainville Una vez establecida una posición de negociación común a todos los grupos, la estrategia de negociación de Bougainville tenía varios componentes. Dos aspectos estrechamente relacionados y de capital importancia eran el carácter incluyente y el mantenimiento de la unidad entre los grupos de Bougainville. En cuanto se refiere a la inclusión, había numerosas facciones, por lo cual se decidió un liderazgo compartido (Momis de los “nuevos moderados” y el Presidente del BPC, Kabui, por parte de los “radicales” y los “antiguos moderados”). Además, se incluyeron en el equipo negociador miembros destacados de cada una de las numerosas facciones pertenecientes a los distintos grupos. Esto produjo como resultado equipos numerosos, costosos y difíciles de manejar – pero el carácter incluyente resultó fundamental, garantizando que cada etapa del proceso y cada compromiso fuera entendido a cabalidad y aceptado por cada grupo. En cuanto se refiere a la unidad, se acordó que hasta donde fuera posible, ninguna diferencia se ventilaría

en la mesa de negociaciones. Lo que facilitaba conservar la unidad era el acuerdo consensuado entre todos los sectores de Bougainville de que los dos temas fundamentales – el referendo y la autonomía – debían negociarse como un solo paquete. Bougainville tenía claro que en el desarrollo y planteamiento de su posición de negociación estaban contenidas tanto la agenda de diálogos como un margen de negociación, que debería mantenerse a lo largo de todas las negociaciones. También se acordó que era esencial conservar la paciencia y ser razonables. De esta forma, no sólo se estaría presionando al Gobierno Nacional sino que además se podría conseguir apoyo de la comunidad internacional. Como consecuencia de esto, los líderes de Bougainville hicieron cuanto fue necesario para mantener cabalmente informadas de los desarrollos de los diálogos a las misiones diplomáticas y las organizaciones internacionales relevantes. Otro aspecto de la estrategia era recordar constantemente a los negociadores del Gobierno Nacional que el verdadero peligro para el proceso si la parte de Bougainville cedía demasiado era que el respaldo popular regresaría a Francis Ona. Finalmente, el BRA tenía su propia estrategia – una que no necesariamente compartían los demás grupos de Bougainville – de amenazar con el uso de la fuerza como alternativa a las negociaciones. Aunque estaban de acuerdo con los demás grupos en que la destrucción de las armas por parte de los grupos armados de Bougainville era esencial, subrayaban su posición relacionando siempre la entrega de armas con un resultado satisfactorio en las negociaciones políticas.

Reveses y compromisos en las negociaciones Las principales diferencias entre las posiciones de Bougainville y de Papúa Nueva Guinea tenían que ver con el tema del referendo. Inicialmente, se había visto algún avance cuando en junio de 1999, el Primer Ministro Skate dio a entender que aunque se oponía a la independencia, podría considerarse la posibilidad de un referendo. Como consecuencia, el tema del referendo pasó inmediatamente a hacer parte de la agenda. Cuando más adelante en 1999 Sir Michael Somare fue nombrado Ministro para Asuntos de Bougainville en el gobierno de Morauta, al comienzo envió señales ambiguas. Para marzo de 2000, su posición consistía en que el tema del referendo ni siquiera podía entrar a debatirse antes de que los mecanismos autonómicos hubieran estado en operación durante suficiente tiempo como para que “se pudiera juzgar con ecuanimidad y a conciencia” – al cabo de unos 15 años por lo menos. Pero en vista de la posible ruptura de los diálogos a finales de marzo de 2000, Somare aceptó una fórmula indeterminada con mediación de la UNOMB en el Entendimiento de Loloata, bajo la cual los temas del referendo y la autonomía se negociarían conjuntamente. Una vez que aceptaron negociar este Agendas sustantivas para una paz posible

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asunto, el Gobierno Nacional se vio en dificultades, especialmente porque la fórmula de Loloata fue interpretada en Bougainville como el equivalente a la capitulación sobre dicho tema. Presionado en las siguientes rondas de negociaciones a mediados de 2000, Somare nuevamente envió señales equívocas acerca de si las propuestas de referendo se iban a tomar en cuenta, produciendo frustración y tensiones en los diálogos, y haciendo que el BRA diera a entender que su paciencia se estaba agotando. A comienzos de septiembre de 2000, el Gobierno Nacional anunció propuestas en el Parlamento para reformar la Constitución Nacional con el fin de permitir que se realizaran referendos sobre temas de importancia nacional, aunque a la vez indicó que no se contemplaría un referendo sobre el tema de la independencia de Bougainville. Evidentemente, esta propuesta equivalía a un rechazo rotundo de las propuestas de Bougainville, y así se le interpretó. En la ronda de negociaciones adelantada en Rabaul al cabo de pocos días, Somare fue objeto de una intensa presión por parte del liderazgo de Bougainville que había ido perdiendo la fe en él. Explicó que no era posible que el Gobierno o el Parlamento aceptaran un referendo sobre la independencia, pero que podían estar dispuestos a aceptar un referendo sobre el status político futuro de Bougainville. Cuando concluyeron los diálogos, dio a entender que esta última expresión incluía la independencia, una afirmación que sin embargo no se recogió en el Informe de Resultados de los Diálogos Políticos de Rabaul y fue negada tanto por Somare como por sus asesores en la siguiente ronda de negociaciones. Comenzando a perder la paciencia en noviembre y diciembre de 2000, el equipo negociador de Bougainville buscó forzar las discusiones a un punto decisivo durante los diálogos. Se negaron a discutir cualquier tema diferente del referendo, aunque a la vez trataban de responder a las preocupaciones del Gobierno Nacional dando a entender una completa disposición a aceptar condiciones sobre la realización del referendo. Sería diferido al menos por unos 10 años (antes, la mayoría de los miembros del BIG y del BRA hablaban de tres a cinco años) y podían establecerse otros requisitos previos para Bougainville (por ejemplo, condiciones de buen gobierno y de entrega de armas). Una vez más, Somare dio señales equívocas cuando en el primer día de discusiones pareció ceder a muchas de las exigencias de Bougainville, pero al día siguiente negó que se hubiera alcanzado cualquier acuerdo. El presidente del Congreso del Pueblo de Bougainville, Joseph Kabui, se retiró de la sesión, aunque rápidamente se reincorporó a los diálogos cuando Somare manifestó su disposición a abordar el tema. Bajo presión y sin consultar a la contraparte de Bougainville, Somare intentó resolver el asunto buscando un concepto definitivo del Consejo Ejecutivo Nacional (gabinete). La respuesta fue el rechazo de un referendo sobre la independencia de Bougainville, excepto tal vez uno donde toda la población adulta del país pudiera votar. La posibilidad 50

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de que el equipo de Bougainville abandonara las negociaciones se evitó mediante discusiones apresuradas con el Primer Ministro. Éste expresó que no había entendido que Bougainville estaba dispuesta a aceptar diversas condiciones sobre el referendo, en términos tanto de su aplazamiento como de algunos prerrequisitos que debían cumplirse antes de llevarse a cabo. Pero tras varios días más de negociaciones, no se consiguió ningún avance, pues el equipo de Bougainville estaba convencido de que había malinterpretado al Primer Ministro y que un acuerdo sobre la realización de un referendo de independencia no era posible bajo ninguna circunstancia. Los diálogos terminaron en un punto muerto a comienzos de diciembre de 2000, con la grave convicción en Bougainville de que no tenía mucho sentido adelantar futuras negociaciones. La preocupación era que si no se alcanzaba un acuerdo antes de mediados de 2001, no quedaría suficiente tiempo para llevar al Parlamento la reforma constitucional antes de las siguientes elecciones generales parlamentarias programadas para mediados de 2002. En ese momento se presentaron diversos hechos que permitieron alcanzar un acuerdo sobre el tema del referendo. Uno de ellos fue el esfuerzo de mediación de Alexander Downer, Ministro de Relaciones Exteriores y Comercio de Australia. El otro fue el reemplazo de Sir Michael Somare por Moi Avei en el cargo de Ministro para Asuntos de Bougainville. Durante sus visitas a Bougainville y a Port Moresby poco después de la navidad del 2000, Downer convenció a ambas partes de que aceptaran una versión modificada de la propuesta de Bougainville para un referendo diferido. Esta intervención se dio en un momento muy apropiado y resultó exitosa porque ambas partes deseaban encontrar una salida para un peligroso punto muerto. El nuevo Ministro para Asuntos de Bougainville, Moi Avei, entendía mejor que Somare la imposibilidad para Bougainville de renunciar a la propuesta del referendo y también era más realista para entender los riesgos que representaba el punto muerto. En esencia, el compromiso implicaba que Papúa Nueva Guinea aceptaría que hubiera un referendo en el futuro sobre el tema de la independencia de Bougainville, mientras que Bougainville aceptaba que el resultado del referendo no sería obligante. El punto para venderle el acuerdo al gobierno nacional era que la autoridad última del Parlamento Nacional sobre el futuro de Bougainville se mantendría. Para persuadir a los grupos de Bougainville a aceptar el compromiso, Downer sugirió que la aceptación de la autoridad del Parlamento no era el final del asunto. Señaló el precedente de Timor Este, dando a entender que si un gran porcentaje de pobladores de Bougainville votaban a favor de la independencia, la comunidad internacional no iba a ignorar este resultado.

La importancia del nombramiento de Avei radicaba en que era mucho más cercano al Primer Ministro y que además era mejor negociador que Somare. Conocía los temas relativos a Bougainville por haber sido conegociador con Somare durante varios meses. Estaba en mejor posición para discutir con los asesores del Gobierno Nacional, para quienes el fuerte énfasis en la soberanía nacional le había dado muy poco margen de maniobra a Somare para desarrollar alternativas aceptables. Al parecer, Avei consideró que el plan de Downer ofrecía una salida al punto muerto y a sus correspondientes incertidumbres, con lo cual convenció al Primer Ministro de que respaldara su propuesta. El tema del referendo pudo resolverse durante los diálogos de enero de 2001 y la atención a partir de entonces se centró en el tema de la autonomía y el asunto de la entrega de armas. Comenzó a ejercerse una fuerte presión sobre el equipo de Bougainville para lograr avances sobre el asunto de las armas. Avei manifestó que las concesiones del Gobierno Nacional sobre el referendo exigían una iniciativa de los líderes de Bougainville para recuperar la normalidad mediante la entrega de armas. Debido a algunas diferencias entre los grupos armados de Bougainville y a conflictos internos entre las facciones de BRA que hacían muy difícil organizar negociaciones sobre estos temas dentro de Bougainville, se decidió organizar un gran encuentro de combatientes en Townsville, Australia, en febrero de 2001. Aunque se avanzó considerablemente en crear un principio de entendimiento al cabo de una semana de diálogos, una serie de sospechas y diferencias entre el BRA y las Fuerzas de Resistencia impidieron llegar a un acuerdo sobre un plan de desarme. La atención luego pasó a centrarse en los temas de la autonomía, y en cuatro semanas de diálogos en Port Moresby en marzo de 2001 se avanzó en muchos temas de poderes y funciones, además de aspectos financieros. No obstante, hubo una serie de temas difíciles sobre los cuales se pudo avanzar muy poco, como instituciones de policía y servicios públicos independientes para Bougainville, poderes sobre justicia, derechos humanos y defensa, entre otros. Al final de estos diálogos, a comienzos de abril, surgió nuevamente la presión sobre Bougainville para resolver la cuestión de las armas. Finalmente, en mayo de 2001, durante una reunión entre líderes del BRA y de la Fuerzas de Resistencia facilitadas por el congresista por Bougainville Central y antiguo director de las Fuerzas de Resistencia, Sam Akoitai, se llegó a un acuerdo sobre una entrega en tres etapas, que se convirtió en la base para el acuerdo

de entrega de armas con el Gobierno Nacional firmado unas semanas después. Los demás aspectos de los mecanismos autonómicos se resolvieron en cinco difíciles semanas de negociación en Port Moresby en mayo y junio de 2001. El resultado fue un texto de acuerdo que debía ser ratificado tanto por las entidades políticas de Bougainville (el BPC y el Gobierno Provincial) como por el Consejo Ejecutivo Nacional. Algunos cambios solicitados por este último organismo resultaron en breves sesiones adicionales de negociación en julio y en agosto, y en algunos ligeros cambios al texto del acuerdo antes de quedar terminado para su firma el 30 de agosto de 2001.

Conclusiones La clave para los avances que se alcanzaron en muchos campos en la dimensión del conflicto al interior de Bougainville fue el resultado de los esfuerzos adelantados por aquellos al “centro” del espectro político de Bougainville para involucrar a todas las partes de dicho espectro en el proceso de negociaciones. Los elementos de “línea dura”, tanto en la “izquierda” (independentistas) como en la “derecha” (pro-integración) fueron retribuidos en el proceso de desarrollar la posición de Bougainville para la negociación. La inclusión consiguió grandes resultados. En términos del progreso alcanzado en relación con la otra dimensión del conflicto – entre Bougainville y Papúa Nueva Guinea – el tiempo que tomó el proceso fue decisivo. Aunque el avance lento contribuyó a generar frustración y tensiones, el transcurso del tiempo también contribuyó al desarrollo de una comprensión en cada una de las partes sobre las dificultades y las razones para lo que antes hubiera sido considerado simple obstinación del oponente. El Acuerdo de Paz para Bougainville implicó grandes sacrificios y compromisos en ambas partes. El hecho de que Papúa Nueva Guinea finalmente accediera tanto a la autonomía como a la garantía constitucional de un referendo de independencia constituye una resolución insólita para un conflicto secesionista porque mantiene abierta la posibilidad de la secesión. Adicionalmente, la comunidad internacional jugó un papel muy importante, tanto en proporcionar un ambiente seguro para que pudieran adelantarse las negociaciones, como en términos de las intervenciones en momentos definitivos como Loloata (marzo de 2000) y el compromiso sobre el referendo en enero de 2001. La estrategia combinada de construir y mantener la unidad por medio de la inclusión, de acordar una agenda común, y de conservar la paciencia hasta el final rindió sus frutos.

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Principales puntos del Acuerdo de Paz para Bougainville El Acuerdo describe su estructura como “tres pilares”, todos ellos cuidadosamente interrelacionados y secuenciados: autonomía, referendo y desarme.

Autonomía “amplia” (status político de Bougainville) (Primer pilar) Constitución para Bougainville El Gobierno Provincial Interino establecerá, en consulta con el Congreso del Pueblo de Bougainville, una Comisión Constitucional y una Asamblea Constituyente. Estos cuerpos redactarán y adoptarán, respectivamente, una nueva Constitución de Bougainville. La Comisión será “globalmente representativa” del pueblo de Bougainville y llevará a cabo una consulta popular. El texto final de la Constitución deberá ser revisado por el Consejo Ejecutivo Nacional y ratificado por el Parlamento Nacional. Constituirá la ley suprema para todos los asuntos que caen bajo la jurisdicción de Bougainville y se hará valer en las cortes de Bougainville y en la Corte Suprema nacional. Gobierno Autónomo de Bougainville El Gobierno Autónomo tendrá ramas ejecutiva y legislativa, una institución judicial imparcial y una de administración pública. La mayoría de la legislatura será elegida, pero algunos miembros podrán nombrarse para representar los grupos de interés especial como mujeres, jóvenes e iglesias. Los poderes y funciones específicos de estos cuerpos deberán determinarse en la Constitución de Bougainville. El Gobierno Interino de Bougainville y el Congreso del Pueblo de Bougainville seguirá desempeñando sus funciones hasta que se elija un nuevo Gobierno Autónomo de Bougainville. “Sistema de dos listas” que detalla poderes y funciones de los gobiernos nacional y autónomo Los poderes y funciones separados de los dos gobiernos se detallarán en dos listas exhaustivas. La lista de poderes y funciones del Gobierno Nacional incluyen: defensa, relaciones exteriores, inmigración, banca central, moneda, aviación civil, transporte y comercio internacionales, correos, telecomunicaciones y las reservas pesqueras transfornterizas. La lista del Gobierno Autónomo de Bougainville no se especifica en el Acuerdo; esto se determinará durante la siguiente etapa del proceso (i.e., la redacción de leyes para reformar la Constitución Nacional de Papúa Nueva Guinea) y deberá incluir “todos los poderes conocidos e identificables no incluidos en la lista del Gobierno Nacional”. Estos poderes y responsabilidades serán transferidos del Gobierno Nacional al gobierno interino y luego al autónomo cuando éste determine que tiene tanto la necesidad como la capacidad. Derechos humanos El Gobierno Autónomo de Bougainville tiene el poder de suministrar tanto garantías adicionales como la calificación de derechos existentes “incidentes al ejercicio de sus poderes y funciones” – siempre y cuando no abrogue la Constitución Nacional. Comisión Conjunta sobre Obligaciones Consuetudinarias Los gobiernos nacional y de Bougainville instaurarán una Comisión Conjunta que buscará la forma de otorgar al Gobierno Autónomo la autoridad legal que permita que las cortes de Bougainville y los Consejos de Mayores exijan a los clanes (a los cuales pertenezcan las personas convictas de infracciones criminales) cumplir con sus obligaciones consuetudinarias. “Auto-sostenimiento fiscal” de Bougainville El Gobierno Nacional apoyará a Bougainville en la meta de alcanzar el auto-sostenimiento financiero (i.e., cuando los ingresos por impuestos que recaude igualen al valor del subsidio del Gobierno Nacional). Hasta que alcance suficientes poderes de recolección de ingresos para que esto sea posible, Bougainville seguirá haciendo una “equitativa contribución” a los costos del Gobierno Nacional. Esto se llevará a cabo mediante la retención del control por parte del Gobierno Nacional de los impuestos empresariales, el IVA, los impuestos de contribuyentes y los aranceles aduaneros. Los ingresos por concepto de recolección de impuestos en Bougainville irán a una cuenta de fideicomiso y serán acreditados contra el subsidio recurrente del Gobierno Nacional. Una vez que Bougainville alcance su auto-sostenimiento financiero, los dos gobiernos establecerán una fórmula para la distribución de ingresos. El Gobierno Autónomo asumirá entonces los poderes y funciones para imponer, establecer tasas y recaudar impuestos de renta de contribuyentes y de empresas (dentro de ciertos límites).

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Subsidios (incluyendo un “subsidio de establecimiento”) El Gobierno Nacional continuará proporcionando subsidios de varios tipos (recurrentes, incondicionales y de desarrollo) para respaldar al Gobierno Autónomo de Bougainville. El Gobierno Nacional reunirá fondos para un “subsidio único de establecimiento”, y el Gobierno Autónomo utilizará los ingresos de impuestos de contribuyentes y de ejercicio en Bougainville durante el primer año de autonomía como “contraparte financiera” para el subsidio de establecimiento. Ayuda externa En cooperación con el Gobierno Nacional, el Gobierno Autónomo podrá obtener ayuda externa – siempre y cuando esto no reduzca el valor de la ayuda disponible para Papúa Nueva Guinea y sujeto a las consideraciones de política externa nacionales. Préstamos El Gobierno Autónomo tendrá el poder para obtener préstamos, tanto locales como internacionales, aunque debe contar con la aprobación del Gobierno Nacional y del Banco Central. Servicio público, policía y prisiones Bougainville establecerá su propio servicio público, incluyendo la policía y las instituciones correccionales, y el Acuerdo fija ajustes de transición hasta que esto suceda. El servicio público de Bougainville estará sujeto al control del Gobierno Autónomo por medio de un Ministerio, aunque los miembros del servicio público de Bougainville (incluyendo maestros, policía y servicios correccionales) deberán jurar obediencia a la Cabeza de Estado de Papúa Nueva Guinea. Policía Bougainville establecerá su propia fuerza de policía, inicialmente compuesta por el personal de la Royal Papua New Guinea Constabulary (RPNGC). Hasta entonces, el Gobierno Nacional facilitará el avance hacia una mayor autonomía. La Policía de Bougainville no desarrollará el equivalente de una Unidad Móvil de Policía armada. Cualquier futuro despliegue de la RPNGC o de sus Unidades Móviles de Policía se realizará sobre la base de un acuerdo entre los gobiernos nacional y autónomo. Servicios de prisiones Bougainville establecerá sus propios servicios de prisiones, los “Servicios Institucionales Correccionales (CIS) de Bougainville”, inicialmente compuestos por personal de los CIS Nacionales, y se hará responsable de “confinar y rehabilitar” a los infractores de la Ley en representación de los gobiernos nacional y autónomo de acuerdo con las disposiciones de la Ley. El Gobierno Nacional auditará e inspeccionará a los CIS de Bougainville para garantizar el cumplimiento de estándares y leyes nacionales. Bougainville también podrá desarrollar sus propios enfoques al confinamiento y la rehabilitación de criminales. Ley criminal y judicial Bougainville contará con su propio sistema judicial de cortes y tribunales – incluyendo cortes del nivel de poblaciones – operando conforme a las constituciones nacional y de Bougainville. Mientras Bougainville desarrolla su equivalente, la Corte Nacional atenderá casos bajo el Código de Justicia Criminal y seguirá constituyendo una Corte de Apelaciones alterna. La Corte Suprema de Papúa Nueva Guinea seguirá siendo la corte de apelaciones final para Bougainville. El Gobierno Autónomo tendrá el poder para crear y establecer penas para los delitos, y para enmendar la ley criminal como se aplica en Bougainville, al igual que para generar sus propias leyes equivalentes (en consulta con el Gobierno Nacional). Los cambios al Código de Justicia Criminal son limitados, y un Código de Justicia Criminal de Bougainville solo puede entrar en efecto con el consentimiento del Gobierno Nacional.

Referendo diferido sobre el futuro estatus político de Bougainville (Segundo pilar) El Gobierno Nacional enmiendará la Constitución para garantizar un referendo – para Bougainvillenses residentes y no residentes – sobre el futuro estatus de Bougainville. Esto incluirá la opción de independencia y se llevará a cabo en un tiempo no menor de diez años y no mayor de quince años después de la elección del Gobierno Autónomo de Bougainville – a menos que decidan, tras consultas, no realizarlo. La fecha estará supeditada a la implementación del plan de desarme y a que el Gobierno Autónomo de Bougainville alcance un estándar apropiado de “buen gobierno” (tomando en cuenta los estándares internacionalmente aceptados de democracia, transparencia, rendimiento de cuentas y respeto de los derechos humanos) según lo acordado con el Gobierno Nacional. El resultado del referendo estará sujeto a ratificación por la autoridad final en la toma de decisiones: el Parlamento Nacional.

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Desarme (Tercer pilar) El desarme será implementado en tres etapas, zona por zona, con la supervisión de un subcomité del Comité de Consultas del Proceso de Paz (PPCC), bajo la dirección de la Misión de Observación de Naciones Unidas para Bougainville (UNOMB). El Gobierno Nacional buscará la aprobación del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas para avalar el papel de la UNOMB en este proceso, y también solicitará la asesoría continua del Grupo de Monitoreo de Paz (PMG) como respaldo a este proceso. También buscará ayudas al desarrollo para la reintegración y rehabilitación de excombatientes. Etapa Uno: Los Consejos de Jefes/Mayores informarán a la UNOMB “cuando la población de una zona determinada esté preparada para que los excombatientes se desarmen y se reintegren a la comunidad. Las restantes Fuerzas de Defensa y Unidades Móviles de Policía se retirarán”. Las armas se entregarán a los comandantes de unidad del BRA y el BRF, quienes las almacenarán y sellarán en contenedores. Etapa Dos: Los comandantes de compañía del BRA y el BRF recogerán las armas y las almacenarán en contenedores de seguridad con cerraduras dobles en un número menor de instalaciones centrales – con una llave en manos del comandante correspondiente y otra en manos de la UNOMB. Solamente cuando la UNOMB haya verificado que la Etapa Dos se haya cumplido, podrá entrar en efecto la legislación que establece el Gobierno Autónomo de Bougainville y garantiza el referendo. Etapa tres: Dentro de un período de cuatro meses después de entrar en efecto estas enmiendas constitucionales, las partes decidirán si el BRA y el BRF han entregado una cantidad suficiente de armas y si el nivel de seguridad alcanzado permite la realización de elecciones para la Asamblea Constituyente de Bougainville.

Arreglos para la implementación y la resolución de disputas Se creará una Entidad de Supervisión Conjunta, compuesto por igual número de representantes de los gobiernos nacional y de Bougainville. Esta entidad supervisará el establecimiento del Gobierno Autónomo, preparará el texto de la legislación para avanzar en el objetivo de este Acuerdo y resolverá cualquier diferencia o disputa. Los desacuerdos se resolverán en primera instancia mediante consultas conjuntas, en segunda instancia mediante arbitraje y en instancia final mediante acciones legales en las cortes nacionales. Se les reconoce a la UNOMB y al PMG un papel fundamental en asesorar la fluida implementación del Acuerdo.

Amnistía, perdón y reconciliación Se garantiza a todas las personas involucradas o anteriormente condenadas por “actividades relacionadas con la crisis” la amnistía y el perdón. Las partes reconocen en el Acuerdo “el sufrimiento, el dolor y la pérdida que han padecido tantos por causa del conflicto en Bougainville”. Asumen el compromiso de cooperar en “promover y perseguir una reconciliación significativa” entre excombatientes y en la comunidad más amplia, tanto dentro de Bougainville como entre Bougainville y elo resto de Papúa Nueva Guinea.

Revisión Una vez que entren en efecto las necesarias enmiendas a la Constitución Nacional, las alteraciones a las disposiciones convenidas estarán sujetas a la aprobación de las legislaturas Nacional y de Bougainville según sus respectivos requisitos constitucionales. Además de las consultas continuas, el Acuerdo también ofrece la oportunidad para una revisión exhaustiva cada cinco años. La autonomía de Bougainville será en esencia una “labor en proceso de desarrollo” mucho tiempo después de que se establezca el Gobierno Autónomo de Bougainville – perfeccionándose ante todo mediante la consulta y la cooperación.

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Punto de Encuentro No.41

Evaluación de las principales posibles opciones con la lista de criterios especificada ( Se da una calificación de “alta”, “media” o “baja” a cada una de las nueve opciones por su capacidad para cumplir con los 20 criterios y evaluar así la fortaleza o debilidad de cada opción)

CRITERIOS

OPCIONES

Es decir, nivel en que la opción...

I

II

III

IV

V

VI

VII

VIII

IX

AVANZANDO JUNTOS – DENTRO DE BOUGAINVILLE 1 ...protege la paz entre las partes en Bougainville

Baja Media Media Media Alta

2 ...promueve la reconciliación en Bougainville

Baja Baja

Media Baja

Baja Baja

Media Media Media Alta

Media Baja

3 ...construye consenso en población de BougainvilleBaja

Baja

Media Media Media Alta

Baja

Baja Baja

4 ...otorga poder al nivel de comunidad

Alta

Alta

Alta

Media Baja

Alta

Alta

Alta

Alta

Baja

5 ...ofrece participación democrática en decisiones

Baja

Baja

Media Alta

Alta

Alta

Baja

Baja Baja

6 ...preserva la posibilidad de independencia

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Baja

Baja Baja

7 ...garantiza al menos alto nivel de auto-gobierno

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Baja

Baja

8 ...preserva la paz con Papúa Nueva Guinea

Baja

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

AVANZANDO JUNTOS – BOUGAINVILLE CON OTROS 9 ...promueve la reconciliación entre Bougainville y Papúa Nueva Guinea

Baja

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Media Media Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Baja

10 ...promueve el acuerdo con Papúa Nueva Guinea Baja 11 ...mantiene el respaldo internacional

Media Media Alta Alta

PODERES POTENCIALES DEL GOBIERNO DE BOUGAINVILLE 12 ...otorga poderes para atender necesidades básicas

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Media Baja

13 ...otorga poderes para corregir abusos pasados de derechos humanos y proteger contra futuros abusos

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Baja

Baja

14 ...proporciona poderes para atender las necesidades especiales de Bougainville y promueve el retorno a la normalidad

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Alta

Baja

Baja

FACILITA EL DESARROLLO DE LA CAPACIDAD DE BOUGAINVILLE 15 ...permite la capacidad para atender necesidades básicas de desarrollo Baja

Baja

Media Media Media Alta

Alta

Media Media

16 ...ermite el desarrollo de una capacidad para ´ atender abusos pasados y proteger contra futuros abusos en derechos humanos

Baja Baja

Media Media Media Alta

Alta

Baja

17 ...permite el desarrollo de una capacidad para atender las necesidades especiales de Bougainville y el retorno a la normalidad

Baja Baja

Media Media Media Alta

Alta

Media Media

18 ...toma en cuenta los actuales límites en la capacidad de gobierno y contempla un tiempo para su fortalecimiento

Baja

Baja

Media Media Media Alta

Alta

Media Media

19 ...toma en cuenta la actual debilidad de la base económica y contempla un tiempo para su fortalecimiento

Baja

Baja

Media Baja Media Alta

Alta

Media Media

20 ...toma en cuenta la base restringida de ingresos Baja

Baja

Media Baja Media Alta

Alta

Media Media

I II III IV V VI VII VIII IX

Baja

Independencia inmediata unilateral.(Sin acuerdo) Independencia inmediata por acuerdo. Independencia diferida por acuerdo, autonomía entretanto. Referendo inmediato para independencia inmediata. Por acuerdo. Autonomía si se pierde el referendo. Referendo inmediato para independencia diferida. Por acuerdo. Autonomía entretanto o si se pierde el referendo. Referendo diferido. Por acuerdo. Autonomía hasta el referendo o si el referendo es adverso. Ni independencia ni referendo sino autogobierno. Por acuerdo. (Ley orgánica especial) Ni independencia ni referendo. OLPG de 1976. Por acuerdo (Ley orgánica especial) Ni independencia ni referendo. OLPG&LLG de 1995. Por acuerdo. (sin Ley orgánica especial)

Agendas sustantivas para una paz posible

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Una casa de familia incendiada por la Renamo, provincia de Gaza, 1989. Fuente: Mhula / Panos Pictures

Contexto histórico de la guerra y la paz en Mozambique Teniente Coronel (r.) Martin Rupiya

E

l conflicto de 30 años de Mozambique y los intentos por conseguir una paz duradera se comprenden mejor dentro de un marco histórico e internacional amplio. Desde las agitaciones iniciales del sentimiento nacionalista bajo la dominación colonial portuguesa hasta los enormes retos del desarrollo que enfrentaba un estado en su reciente independencia y la posterior guerra de desestabilización emprendida por la Resistencia Nacional de Mozambique (Renamo) y sus aliados, los esfuerzos por alcanzar la paz en Mozambique habían estado en gran medida fuera del control de los propios mozambiqueños. Con la firma del acuerdo de paz de octubre de 1992, esta situación comenzó a cambiar. Considerando la situación precaria de la infraestructura social y física del país, sin embargo, los esfuerzos continuos para consolidar la paz dependen en gran medida de la ayuda internacional a largo plazo.

La lucha por Mozambique

El Tte. Cnel. (r.) Martin Rupiya fue oficial del Ejército Nacional de Zimbabwe durante sus operaciones en Mozambique. Actualmente, dirige el “Centre for Defence Studies” en la Universidad de Zimbabwe.

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Punto de Encuentro No.41

Aunque Mozambique había estado sometida a diversos grados de influencia portuguesa desde el siglo XV, el régimen colonial sistemático solamente se comenzó a establecer a comienzos del siglo XX. Con el declive del comercio de esclavos algunas décadas después, Portugal estableció plantaciones de azúcar y algodón en Mozambique, desarrollando además una industria textil local. Estas actividades comerciales no fueron demasiado exitosas, sin embargo, con lo cual la economía formal de Mozambique pronto se hizo muy dependiente de las remesas de trabajadores emigrados y del tránsito de bienes entre sus vecinos sin acceso al mar y el Océano Índico. El país estaba dominado entonces

por compañías británicas de carga y otros concesionarios extranjeros, más que todo de Sudáfrica, a comienzos del siglo XX. Fue solamente después de 1941, cuando se vencieron las concesiones de las últimas compañías de carga, que este territorio vino a ser gobernado por primera vez como una sola unidad económica y administrativa. Mozambique se convirtió en una provincia de ultramar de Portugal en 1951 y, a diferencia de la mayoría de las demás autoridades coloniales de aquel entonces, Portugal declaró que no tenía intenciones de descolonizar. Haciendo eco de esta reivindicación, las palabras “Aquí é Portugal” – Aquí es Portugal – se incrustaron en los adoquines blancos y negros frente a las oficinas de la alcaldía de la capital Lourenço Marques (renombrada Maputo tras la independencia). Al igual que otros regímenes minoritarios blancos de la época en el sur de África, la Mozambique portuguesa se regía por una estricta segregación racial. Un criterio rígido de calificación garantizaba que menos del uno por ciento de los mozambiqueños negros llegaran a convertirse en ciudadanos en pleno derecho. En 1962, Eduardo Mondlane reunió a varios grupos nacionalistas para formar el Frente de Liberación de Mozambique (Frelimo), la primera oposición organizada al régimen colonial. En 1964, con ayuda de sectores radicales africanos, árabes, de Europa del Este y de la China, el Frelimo emprendió una lucha armada contra el régimen colonial. En los años siguientes, el movimiento sufrió de constantes

enfrentamientos políticos intestinos que desembocaron en una serie de violentas purgas internas. En 1969, el movimiento se vio desestabilizado aún más por el asesinato de Mondlane en Dar-es-Salaam. Pese a la persistencia de los problemas internos, sin embargo, el nuevo líder Samora Machel rápidamente consolidó su control sobre el Frelimo y su suerte militar fue mejorando. La expansión del Frelimo a finales de los 60s, desde su fortín cercano a la frontera con Tanzania hasta la provincia noroccidental de Tete, representó un fuerte golpe sicológico para los portugueses. En respuesta, los colonialistas lanzaron la Operación Nudo Gordiano en 1970, la mayor contraofensiva hasta entonces, a gran escala, con NAPALM y tácticas de contrainsurgencia de “tierra arrasada”. Durante esta campaña militar, la población rural pobre fue tratada con hostilidad y recluida a la fuerza en asentamientos muy controlados, conocidos como aldeamentos. En diciembre de 1972, comandos portugueses masacraron a cientos de civiles en un ataque al pueblo de Wiriamu, en la provincia de Tete. En un intento por reforzar su posición, el régimen colonial también buscó la forma de involucrar a Sudáfrica en la guerra y crear una zona de protección dominada por blancos a lo largo de la región, incorporando a su poderoso vecino en el proyecto hidroeléctrico Cahora Bassa en el río Zambezi. En abril de 1974, sin embargo, la desilusión en Portugal sobre las guerras coloniales culminó en un golpe militar en Lisboa, que a su vez implicó el casi inmediato retiro de los 60,000 efectivos portugueses basados en Mozambique.

Agendas sustantivas para una paz posible

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En respuesta al golpe y ante el temor de un gobierno dominado por negros, algunos sectores coloniales de línea dura tomaron el control de la estación de radio en Lourenço Marques, haciendo un llamado a una Declaración Unilateral de Independencia al estilo de Rhodesia. El resultado fue más bien el de desatar escaramuzas en los suburbios negros, y el 7 de septiembre de 1974 se firmó el Acuerdo de Lusaka, dando por terminado formalmente el dominio colonial y entregándole el poder a un gobierno de transición dominado por el Frelimo. La precipitación de estos acontecimientos tomó al Frelimo por sorpresa. Con muy poco éxito militar en las ciudades y la disminución de los avances en muchas zonas rurales, muchos líderes rebeldes habían calculado por lo menos diez años más de enfrentamientos armados antes de alcanzar la independencia.

¿Un amanecer prometedor? El 25 de junio de 1975, Samora Machel se convirtió en el primer Presidente de la independiente República Popular de Mozambique. Incluso dentro de los parámetros del África postcolonial, sin embargo, la República resultaba una entidad marcadamente frágil. La infraestructura física no era muy extensa y mucho de lo que existía había sido construido recientemente para respaldar la guerra colonial. La mayoría de la clase profesional portuguesa había huido con la independencia, dejando al estado y a la economía en manos de los cuadros inexpertos del Frelimo, con poca preparación formal. El sabotaje generalizado por parte de ex-colonialistas enfurecidos menoscabó todavía más la base económica del país, donde más del 90 por ciento de la población permanecía en el analfabetismo. Para llenar el vacío político y administrativo, el Frelimo impuso su propia visión de unidad nacional, consolidando rápidamente un régimen unipartidista y adoptando una serie de medidas para limitar la oposición y establecer el control de la población. Varios líderes de la oposición, junto con algunos disidentes del Frelimo, fueron inmediatamente arrestados y enviados a “campamentos de reeducación” en el lejano norte. Hubo informes de torturas y maltrato en algunos de estos campamentos, de lo cual poco se discute en público en la actualidad. Más adelante, se establecieron los Grupos Dinamizadores (GD), ejerciendo múltiples poderes para reemplazar a las autoridades tradicionales en las zonas rurales y para enviar a los residentes urbanos “improductivos” a reeducación. También se estableció el Servicio Nacional de Seguridad Popular (SNASP), una policía secreta con poderes ilimitados para detener a todos los sospechosos de actividades anti-estatales. Finalmente, se persiguieron los grupos religiosos. La Iglesia Católica Romana, acusada de haberse aliado con el régimen colonial, fue el principal blanco de estos ataques, aunque se estima que unos 10,000 Testigos de Jehová fueron enviados también a reeducación.

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Punto de Encuentro No.41

Se emprendieron simultáneamente por todo el país programas de educación y salud a gran escala para allanar el camino para una transformación radical de las bases materiales y sociales de la vida mozambiqueña. Muy pronto se nacionalizaron escuelas, hospitales y misiones privadas. El número de estudiantes de primaria se duplicó en sólo siete años y en una década se cuadruplicaron las clínicas y servicios de salud, con lo cual el nuevo gobierno aseguró un prestigio internacional. En el 3er Congreso de Partido del Frelimo en febrero de 1977, el movimiento de liberación se transformó formalmente en un partido de vanguardia marxistaleninista con la misión de “liderar, organizar, orientar y educar las masas, transformando así el movimiento popular de masas en un poderoso instrumento para la destrucción del capitalismo y la construcción el socialismo”. Se establecieron “organizaciones democráticas de masas” para movilizar y garantizar el control por parte del Frelimo de los sectores de trabajadores, mujeres, jóvenes y periodistas. Mozambique también estableció vínculos con la Unión Soviética y con países de Europa del Este, quienes proporcionaron un respaldo militar y político fundamental. Pese a su retórica nacionalista, algunos grupos recibieron tratos preferenciales bajo la nueva administración y las tensiones se agudizaron en algunas zonas rurales. Las fincas estatales, más que todo grandes haciendas abandonadas por los portugueses, recibieron grandes inversiones, mientras que la producción campesina independiente para el mercado decayó notoriamente. El resentimiento generado entre campesinos se vio reforzado aún más por el programa forzado de “municipalización” del Frelimo. Aunque la proporción de campesinos que habitaban poblados comunales nunca pasó del 15 por ciento, este programa y la marginalización paralela de las autoridades tradicionales configuraron un panorama político propicio para su explotación por parte de los opositores al Frelimo. Ante los ataques emprendidos por las fuerzas de Rhodesia y por los grupos internos de oposición contra el gobierno a finales de los 70s, el ejército promovió con mayor entusiasmo los poblados comunales por su valor contrainsurgente. Permitían un mayor control sobre la población rural, aunque a muchos les recordaba los aldeamentos de la época colonial. Esto produjo un aumento de las actitudes hostiles y ambivalentes contra el gobierno, exacerbando el conflicto civil.

Un vecino peligroso Desde finales de los 70s, el principal grupo de oposición al gobierno del Frelimo ha sido la Resistencia Nacional de Mozambique (inicialmente RNM y luego Renamo). Este grupo fue creado en 1977 por la Organización Central de Inteligencia (CIO) de Rhodesia ante el creciente respaldo de del Presidente Machel al Ejército de Liberación Nacional de Zimabwe (Zanla) y su decidido apoyo a las

sanciones de Naciones Unidas contra Rhodesia. En sus primeros años, la Renamo estaba compuesta por soldados que habían luchado al lado de los portugueses en la guerra colonial y por disidentes del Frelimo. Sus objetivos iniciales eran los de desestabilizar al gobierno de Mozambique y suministrar informes de inteligencia sobre las guerrillas del Zanla que operaban en su territorio. Persiguiendo estas metas, la Renamo solamente contaba con un respaldo muy limitado entre la población de Mozambique y no presentaba un desafío militar serio para el Frelimo. Sin embargo, esto cambió a partir de 1980. Con la transformación de Zimbabwe a gobierno de mayorías, el control de la Renamo se le entregó a la Dirección de Inteligencia Militar (MID) de Sudáfrica. Tras un año de calma relativa mientras los sudafricanos revisaban y reorientaban las operaciones de la Renamo, la guerra en Mozambique se comenzó a escalar dramáticamente. Los objetivos de Sudáfrica en la revitalización de la Renamo eran los de contrarrestar el respaldo de Mozambique a su propia oposición armada, el Congreso Nacional Africano (CNA), e impedir el acceso de Zimbabwe al mar, aumentando así el dominio de Sudáfrica sobre la economía regional. Bajo el tutelaje del régimen del apartheid, la fuerza de la Renamo creció rápidamente de 500 a 8,000 combatientes. Para 1982, los rebeldes operaban en la mayor parte de Mozambique y representaban una amenaza militar seria para el gobierno. Aunque el respaldo militar de Sudáfrica a la Renamo se redujo a partir del acuerdo de Nkomati de 1984, un cambio de estrategia le permitió al grupo rebelde continuar sus operaciones. Inmediatamente después del acuerdo, los militares sudafricanos habían transportado grandes cantidades de armas a las bases de la Renamo en Mozambique, aconsejándoles que adoptaran nuevas tácticas insurgentes. En lugar de respaldarse con las bases de la retaguardia en Sudáfrica, la Renamo ahora tenía que aprovisionarse de la población local. También tenía que multiplicar sus esfuerzos por conservar armas y municiones, y por dotarse de armamento capturado. Como parte de esta reorientación estratégica, la Renamo restringió sus operaciones militares convencionales a zonas estratégicas clave y se comenzó a concentrar cada vez más en objetivos civiles “blandos”. En su campaña por controlar e instaurar temor en poblaciones rurales, se les empezó a conocer por la mutilación de civiles, incluyendo niños, mediante el corte de orejas, narices, labios y órganos sexuales. El cambio estratégico de la Renamo era parte de una estrategia terrorista estándar dirigida a promocionar su propia fuerza, a debilitar simbólicamente la autoridad del gobierno y a deteriorar los sistemas rurales de producción de los que dependía Mozambique. Una meta central era la de destruir vías de transporte, hospitales, escuelas y en general toda la infraestructura que representaba la seguridad social y los suministros del gobierno.

Mientras los rebeldes evitaban los enfrentamientos directos y la moral de las tropas decaía, las Fuerzas Armadas de Mozambique (FAM) veían limitadas sus posibilidades de mantener el control sobre amplias zonas del territorio. Para 1986, las unidades más convencionales de la Renamo también habían consolidado su dominio territorial en la región centrooccidental de Mozambique y empujaban hacia la provincia de Zambezia, persiguiendo posiciones del ejército débilmente dotadas. En una intensa actividad diplomática, el gobierno consiguió el respaldo de Tanzania y Zimbabwe para presionar a Malawi a cerrar las bases de la Renamo en su territorio. Aunque esta iniciativa tuvo un éxito relativo, la Renamo siguió recibiendo ayuda de diversas fuentes, incluyendo sectores del gobierno sudafricano, grupos de interés de empresarios portugueses y grupos protestantes evangélicos que canalizaban sus ayudas por Malawi y Kenya. Inmediatamente después de ser expulsados de Malawi, las unidades de la Renamo lanzaron su mayor ofensiva hasta entonces a lo largo del valle de Zambezi. Esto amenazó con dividir el país en dos y permitir que los rebeldes establecieran un gobierno alternativo en el norte. Con el respaldo de fuerzas de Tanzania y Zimbabwe, sin embargo, el ejército de Mozambique lanzó una contraofensiva exitosa que marcó un punto de giro importante en el conflicto. Cientos de miles de refugiados se vieron forzados a emigrar a países vecinos y algunas de las peores masacres de la guerra se llevaron a cabo en las provincias de Inhambane y Gaza. Hacia finales de 1988, ante el rápido declive de la ayuda externa, ambos lados de la contienda empezaron a darse cuenta de que la guerra estaba llegando a un estancamiento.

Hablando de paz Bajo el gobierno de Joaquim Chissano, quien llegó al poder en 1986, se empezó a hablar de nuevo de un final negociado del conflicto. En 1987-88, Chissano puso en marcha una gran revisión de las políticas económicas, exteriores y de derechos civiles del Frelimo, algo que Machel había empezado a plantearse antes de su prematura muerte. A medida que fue avanzando esta revisión, se abrieron caminos para una serie de reformas, incluyendo la reconciliación con la Iglesia Católica y el retiro formal del marxismo. Estos acontecimientos permitieron un avance preliminar en la búsqueda de la paz. En septiembre de 1988, el Presidente Chissano se reunió con el Presidente de Sudáfrica, P.W. Botha en Songo, en la provincia de Tete, y aseguró que se ceñirían al acuerdo de Nkomati, que en esta ocasión fue tomado más en serio. También dio su autorización a los principales líderes de las iglesias Católica, Anglicana y Protestante para iniciar contactos directos con los líderes de la Renamo. Esto condujo a un cambio significativo en febrero de 1989 cuando los líderes religiosos regresaron de sus diálogos en Kenya con un claro mensaje de que la Renamo también estaba cansada de la guerra y abierta a negociaciones.

Agendas sustantivas para una paz posible

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Aldeanos votando en las elecciones de 1994 en el pueblo de Inlugo. Fuente: Gunnartz / Panos Pictures

Nairobi 1989 – Renamo en la disyuntiva Tras muchos años de guerra de guerrillas, la Renamo estaba mal preparada para entrar en la vida civil y para la transición a la política parlamentaria. Su mayor reto era transformarse de una organización puramente militar en un partido político viable. Para conseguirlo, los rebeldes necesitaban desarrollar una ideología coherente, así como una estructura organizacional que les permitiera explicar sus posiciones. Sus pronunciamientos políticos hasta entonces se reducían a proclamas categóricas anti-marxistas, pro-capitalistas y prodemocráticas, pero su capacidad para debatir estos temas era muy limitada. Aún más, a cambio de ofrecer los beneficios de la paz al Frelimo, la Renamo necesitaba garantías de seguridad y ayuda financiera antes de poder renunciar a la guerra.

En el 5° congreso del Frelimo en julio de 1989, se abandonó oficialmente el marxismo-leninismo como la ideología del partido y además se aceptó el principio de iniciar negociaciones con la Renamo. Facilitados por el Presidente de Kenya Daniel arap Moi y el Presidente de Zimbabwe Robert Mugabe, los diálogos entre la Renamo y los líderes eclesiásticos habían continuado en Nairobi a mediados de año y, en agosto, el Frelimo y la Renamo utilizaron ese espacio para delinear las condiciones de un diálogo eventual. En la práctica, estas declaraciones demostraban cuánto hacía falta todavía por recorrer antes de que fueran posibles las negociaciones directas. Sin embargo, también indicaban cómo, en alguna medida, la intención de acabar con la guerra ahora estaba presente en ambas partes. Los diálogos directos de paz finalmente comenzaron en Roma en julio de 1990, auspiciados por la comunidad católica laica de Sant’Egidio, que gozaba de la confianza de ambos protagonistas. Tras cinco rondas de conversaciones, se alcanzó un cese al fuego parcial en diciembre. A cambio del confinamiento de las tropas de Zimbabwe a lo largo de los corredores de transporte de Beira y Limpopo, la Renamo se comprometía a interrumpir sus ataques a estas rutas estratégicas comerciales, lo cual permitía en la práctica apartar los intereses de Zimbabwe del conflicto Frelimo-Renamo. Este cese al fuego se debilitó considerablemente en menos de un mes con violaciones de ambos lados, pero los contactos entre las partes continuaron con intermediarios. Durante la mayor parte de 1991-92, las negociaciones se estancaron ante la ausencia de una fórmula unificada que reconociera la “soberanía” del gobierno y a la vez garantizara la aceptación de la Renamo como un partido político del mismo nivel que el Frelimo. Con la continuación de los enfrentamientos, sin embargo, una sequía generalizada y la inseguridad alimentaria crónica en zonas rurales infundieron una nueva urgencia al proceso de paz. Un factor fundamental fue que 60

Punto de Encuentro No.41

debido a la sequía, la capacidad de la Renamo para vivir a costa de la población local se vio seriamente disminuida. A medida que los rebeldes fueron arrinconados por las condiciones, Zimbabwe y otros poderes regionales aumentaron su presión sobre las dos partes para negociar. Después de otras siete arduas rondas de diálogo, Chissano y el líder de la Renamo, Afonso Dhlakama finalmente firmaron un Acuerdo General de Paz (AGP) en Roma el 4 de octubre de 1992. El gobierno italiano había albergado los diálogos y le había entregado a la Renamo una cantidad significativa de incentivos financieros para asegurar su participación. Los Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia, Portugal y las Naciones Unidas también suministraron respaldo político y técnico, garantizando que la implementación del AGP contara con un amplio respaldo internacional. Esto resultó crucial porque el acuerdo presentaba varias carencias. No solamente había muchos aspectos prácticos que no habían sido lo suficientemente discutidos, sino que además ambas partes carecían de la capacidad para establecer y operar las complejas estructuras necesarias para la implementación.

Los peligros de la implementación Una semana después de la firma del AGP, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas aprobó el establecimiento de la Operación de Naciones Unidas en Mozambique (ONUMOZ) para monitorear y verificar su implementación. La primera tarea de la fuerza de 6,800 efectivos fue la de monitorear el retiro de las tropas de Malawi y Zimbabwe de los corredores de transporte de Beira, Limpopo y Nacala. La ONUMOZ también sería responsable de supervisar el acantonamiento, la desmovilización y el desarme de cerca de 110,000 soldados de ambas partes, la creación de un nuevo ejército nacional, el reasentamiento de entre cinco y seis millones de refugiados y personas desplazadas, y la organización de las elecciones. Programadas para llevarse a cabo en octubre de 1993, las elecciones se retrasaron por más de un año debido a la persistente desconfianza entre el Frelimo y la Renamo, y a la lentitud en el despliegue de la UNOMOZ. Mientras que el cese al fuego se respetó más o menos sin retrasos por ambas partes, el acuartelamiento y la desmovilización se vieron retrasados porque ninguno de los dos lados quería otorgarle ventajas estratégicas al otro. Por una parte, la Renamo quería garantías de que las áreas bajo su control no iban a ser tomadas por el ejército y, por otra parte, el gobierno temía que los rebeldes pudieran renegar de sus acuerdos como lo habían hecho recientemente los insurgentes de la Unión Nacional para la Independencia Total de Angola, UNITA. El Representante Especial de Naciones Unidas, Aldo Ajello, permitía diplomáticamente los retrasos y aplacaba a la Renamo con frecuentes

visitas de funcionarios de alto nivel a su cuartel general. Sin embargo, en julio de 1993, esta estrategia cambió, ya que se alcanzó el pleno despliegue de los efectivos de Naciones Unidas y el Consejo de Seguridad endureció su posición. En respuesta a las presiones de Naciones Unidas, Chissano y Dhlakama se reunieron por primera vez en suelo mozambiqueño en agosto de 1993. Esta cumbre redujo ligeramente las tensiones políticas, aunque pronto aparecieron nuevos obstáculos, como por ejemplo las insistentes demandas de la Renamo de una ayuda financiera para facilitar su transición a un partido político. En vista de los signos de abierta hostilidad de la Renamo contra Naciones Unidas y de una exigencia de adelantar las elecciones para antes de terminar el proceso de desmovilización, el entonces Secretario General de Naciones Unidas, Boutros Boutros-Ghali visitó Mozambique en octubre buscando destrabar la situación. Esta visita consiguió un compromiso en temas sensibles acerca de la ley electoral, al igual que sobre el acantonamiento y la desmovilización de las tropas regulares. Con las condiciones sobre el terreno muy deterioradas y una indisciplina generalizada, sin embargo, la etapa de desmovilización siguió acompañada de disturbios y desconfianzas mutuas. Hacia finales de 1994, el ejército nacional solamente llegaba a la mitad de la fuerza prevista por el AGP. Aunque la baja cifra correspondía más que todo a los combatientes que optaban unilateralmente por la vida

civil, ambas partes también buscaban conservar una fuerza militar de reserva, bien fuera ocultando tropas o aduciendo que eran unidades “no acantonables”. En resumen, había innumerables signos de fatiga de la guerra, pero la amenaza de una violencia renovada y de brotes de pillaje seguían representando una preocupación seria. En cualquier caso, aunque ambas partes se habían comprometido al completo desarme antes de las elecciones, a Naciones Unidas le resultó imposible controlar los compromisos tan ambiciosos planteados en el AGP. En la preparación para las elecciones, Dhlakama planteó exigencias cada vez más ruidosas de un gobierno de “unidad nacional” que debía formarse tan pronto como se realizaran las elecciones. En respuesta a sus peticiones, las iglesias y varios países occidentales intentaron materializar un pacto preelectoral entre el gobierno y la Renamo para evitar que este movimiento pudiera echarse atrás. A pesar de las dos reuniones con Dhlakama en septiembre, Chissano seguía rechazando un pacto de esa naturaleza. En cambio, le ofrecía a su rival el estatus de “Líder de la Oposición”, incluyendo salario, otros beneficios y un pasaporte diplomático. En privado, se reservaba el derecho de negociar un pacto, pero solamente en el caso de tener resultados desfavorables en las elecciones. Hasta octubre de 1994, tanto el gobierno como la Renamo realizaron campañas electorales de bajo perfil. A pesar de alguna intimidación en las zonas de mayor influencia de cada una de las partes, las

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elecciones se realizaron pacíficamente entre el 27 y el 29 de octubre. De los 5,2 millones de mozambiqueños registrados, el 85 por ciento se presentó a las urnas, pese a un boicot de interrupción durante un día por parte de la Renamo. En el nuevo parlamento de 250 escaños, el Frelimo obtuvo 129 frente a los 112 de la Renamo, con un partido de coalición de derecha ocupando las restantes nueve posiciones. La elección presidencial resultó en la reelección de Chissano, con una pequeña ventaja sobre Dhlakama y los demás candidatos, apenas la suficiente para obtener la mayoría absoluta de los votos válidos. El 14 de noviembre, pocos días después de que Naciones Unidas certificara las elecciones como “libres y justas”, Dhlakama reconoció formalmente su derrota. A finales de diciembre se instaló un nuevo gobierno compuesto en su totalidad por el Frelimo. Patrones de votación en las elecciones de 1994 Los patrones de votación que se dieron en las elecciones de 1994 dieron pie a un optimismo, pero a la vez a una cierta cautela en relación con las posibilidades de reconciliación en Mozambique. En el nivel nacional, la relativa paridad entre los dos partidos podía prestarse para consolidar una estabilidad política en todo el país. Los patrones de votación regionales, sin embargo, confirmaron que las diferencias étnicas y regionales que tradicionalmente dividían al Frelimo y la Renamo seguirían jugando un papel clave en la política de la postguerra. En algunas zonas, los resultados electorales se vieron influenciados por el llamamiento a un voto táctico por parte de líderes comunitarios y religiosos. Dentro de un amplio deseo de reconciliación, muchos siguieron este llamamiento, votando por Chissano para presidente, pero respaldando a la Renamo para la Asamblea Nacional.

Una resolución a la espera La consolidación de la paz en Mozambique depende principalmente de la forma como el proceso de reconstrucción enfrente las profundas divisiones sociales, la alineación política y la pobreza que sostuvieron la guerra por tantos años. Resulta de una importancia crucial que la reconstrucción pueda satisfacer las necesidades de una población rural desesperadamente pobre que, aislada de los grandes centros urbanos y económicos, hasta ahora ha visto pocos beneficios tangibles de la paz. El regreso de unos seis millones de personas desplazadas y refugiados sigue siendo un motivo de grandes preocupaciones, despertando el fantasma de severas y persistentes disputas por la tierra.

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Punto de Encuentro No.41

Los esfuerzos para enfrentar estos retos hasta la fecha han estado determinados en gran medida por los aportes de los donantes, tanto en términos de prioridades como de la paz. Aunque la voluminosa entrada de agencias internacionales de cooperación ha beneficiado enormemente los esfuerzos de reconstrucción, también representa un obstáculo potencial. En 1997, la ayuda externa constituía cerca del 60 por ciento de la financiación del gobierno, garantizando los servicios esenciales de educación y salud de los que dependen muchos mozambiqueños. En la urgencia por conseguir mayor financiamiento internacional, sin embargo, se han pasado por alto los costos ocultos y perversos de esta ayuda. Muy poco se ha analizado si la economía está en condiciones de absorber eficazmente tales niveles de ayuda. Por otra parte, los estilos de intervención de muchas agencias de desarrollo y su inevitable – por lo general involuntaria – participación en la política local de poder son factores que pueden menoscabar la legitimidad de la autoridad del gobierno. Si la administración del gobierno, la reconstrucción social y la estabilidad política dependen en la actualidad de los “expertos” extranjeros, cabe la pregunta de quién puede garantizar estas necesidades en caso de que la ayuda se termine. Aunque una paz duradera en últimas requiere la satisfacción de la aspiración popular de una mejor vida, mucho depende de las relaciones en continua evolución entre el Frelimo y la Renamo. Desde 1992, los dos partidos han oscilado entre la cooperación y la confrontación. La negativa del Frelimo a permitir un mayor papel de la Renamo en el Gobierno parece indicar un giro hacia la modalidad de una política de un solo partido dominante que ya se ha consolidado en Sudáfrica, Namibia, Bostwana, Tanzania y Zimbabwe. Esto podría, al menos a corto plazo, abrir un camino hacia una nueva era de estabilidad política en Mozambique. Sin embargo, mucho dependerá de si la dirigencia de la Renamo puede seguir siendo apaciguada dentro de este sistema. Nota del editor: Las elecciones de 1999 reflejaron la misma tendencia que las de 1994, otorgando a Chissano una nueva reelección por un estrecho margen del 6 por ciento, mientras que la votación parlamentaria redujo ligeramente los escaños de la Renamo. En las elecciones de 2004, el Frelimo, ahora con Armando Guebuza a la cabeza, aumentó su ventaja sobre la Renamo de Dhlakama, con 64 por ciento y 32 por ciento respectivamente.

Cambios ideológicos e imperativos económicos: estados del Sur del África y el proceso de paz en Mozambique Fernando Gonçalves

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ebido a que Mozambique es un país costero que comparte fronteras con cinco países sin salida al mar, sus “corredores de transporte” y sus puertos juegan un papel muy importante en la economía de toda la región del sur de África. La importancia estratégica del territorio de Mozambique se acentuó todavía más durante los 80s debido al enfrentamiento económico e ideológico entre los llamados “Países de la Línea de Frente” (Angola, Bostwana, Mozambique, Tanzania, Zambia y Zimbabwe) con su ala económica, la Conferencia para el Desarrollo y Coordinación del Sur de África (SADCC – que incluía también a Malawi, Lesotho y Swaziland), y el régimen del apartheid en Sudáfrica. Durante casi una década, desde finales de los 70s, Sudáfrica pretendió defender sus intereses geopolíticos percibidos mediante una política de desestabilización económica regional que implicó en diversos momentos el respaldo, la financiación y la dirección de operaciones de la Resistencia Nacional de Mozambique (Renamo). Por el contrario, Bostwana, Tanzania y Zambia eran en términos generales amigos del gobierno de Mozambique, pero fue Zimbabwe quien se convirtió en su principal aliado a partir de la ayuda decidida que el Frente de Liberación de Mozambique (Frelimo) suministró en la lucha por la independencia de Zimbabwe. Protegiendo sus propios intereses nacionales, Zimbabwe pasó a jugar un papel importante en la guerra en Mozambique y luego se convirtió en una pieza clave en el proceso de paz. Otros protagonistas importantes en la región fueron Kenya bajo Daniel arap Moi y Malawi bajo el Dr. Hastings Kamuzu

Fernando Gonçalves es un periodista mozambiqueño que trabaja en Harare, Zimbabwe. Fue editor de la revista Southern Africa Political and Economic Monthly y ahora es el Gerente Editorial del Southern African Economist

Banda. En diferentes momentos, estos estados respaldaron a la Renamo de una u otra forma, y las relaciones de Mozambique con estos dos países variaba entre “frías”, explosivas y abiertamente hostiles. Aunque la polarización política del Sur de África retrasó una solución negociada en la guerra de Mozambique, el cambio en toda la región a favor de fuerzas políticas más liberales en los 90s aumentó las posibilidades de una resolución diplomática. En este contexto, la transición al gobierno de mayorías en Sudáfrica fue fundamental, disminuyendo las tensiones en torno al control de la economía regional y privando a la Renamo de un apoyo militar fundamental.

Confrontación total Con el cambio al gobierno de mayorías en Angola y Mozambique en 1975, la zona de seguridad que separaba a la blanca Sudáfrica de la África negra independiente se vio seriamente amenazada. En el contexto de llamamientos internacionales para aplicar sanciones económicas al régimen del apartheid y la creciente militancia del Congreso Nacional Africano (CNA) en el exilio, Sudáfrica se sintió cada vez más sitiada. Su respuesta fue la de promover políticas sistemáticas de desestabilización regional. Por una parte, estaban encaminadas a elevar el costo del respaldo de los Países de la Línea de Frente al CNA. Por otra parte, perseguían forzar a estos países a una cooperación económica más estrecha con Sudáfrica, reforzando su seguridad y legitimidad.

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Cumbre de jefes de estado africanos, Harare, 1993. Fuente: Chiziane / AIM

Cuando sobrevino el colapso del gobierno de minorías en Rhodesia en 1980, la crisis que enfrentaba Sudáfrica se intensificó significativamente. Al poco tiempo, el gobierno del apartheid tomó el mando de las fuerzas mozambiqueñas controladas por Rhodesia, la Renamo, integrando al grupo rebelde en su estrategia regional. Al respaldar la Renamo, Sudáfrica esperaba forzar al ejército de Zimbabwe a intervenir más activamente en Mozambique, menguando su capacidad para enfrentar a los disidentes políticos en casa. Pretoria contaba con que esto finalmente obligaría a Zimbabwe a normalizar sus relaciones con Sudáfrica, otorgando mayor legitimidad al régimen del apartheid. Mientras la Renamo escalaba sus actividades en Mozambique a comienzos de los 80s, las fuerzas militares sudafricanas también emprendían sus propias incursiones armadas en este país, apuntándole a instalaciones económicas clave tales como el oleoducto Beira. En medio de una violencia continua, Zimbabwe había firmado el primero de varios acuerdos con el gobierno de Frelimo en 1980, otorgándole un papel directo en la vigilancia de los “corredores de transporte” mozambiqueños, vías económicas de supervivencia 64

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para aquel país sin costas. Con una presencia significativa de Zimbabwe, los Estados de la Línea de Frente a comienzos de los 80s seguramente estaban convencidos de que la guerra contra la Renamo se podía ganar por la vía militar. Con el tiempo, sin embargo, se evidenció que los rebeldes contaban con suficiente respaldo externo como para ocasionar un daño sustancial y sostenido a los sistemas mozambiqueños de ferrovías, puertos y comunicaciones externas. Había comenzado así un conflicto desgastador, sangriento y prolongado. Los orígenes de la presencia militar de Zimbabwe en Mozambique Aunque las primeras tropas de Zimbabwe fueron oficialmente desplegadas al “corredor de Beira” en 1982, las guerrillas del Ejército de Liberación Nacional de Zimbabwe (Zanla) de Robert Mugabe habían operado fuera de Zimbabwe, en territorio de Mozambique, desde comienzos de los 70s, y hay evidencias de que algunas nunca se fueron de allí. Este acuerdo surgió de un supuesto convenio entre la Unión Nacional Africana de Zimbabwe (ZANU) de Mugabe y el gobierno del Frelimo de Mozambique establecido con anterioridad a la independencia de Zimbabwe. Mediante este acuerdo informal, se

cree que a un buen número de combatientes del Zanla se les permitió permanecer en Mozambique después de terminada la guerra de independencia para ayudar a liquidar a la Renamo y para organizar una fuerza de reserva en caso de que los resultados electorales de 1980 en Zimbabwe le resultaran adversos a la ZANU. El acuerdo entre Frelimo y la ZANU violaba algunos aspectos del Acuerdo de Lancaster House de 1979 que facilitó el paso de Zimbabwe a la independencia. Su existencia jamás le fue revelada a los comandantes del nuevo Ejército Nacionales de Zimbabwe (ZNA), que incluía antiguos miembros tanto del Zanla como del ejército de Rhodesia.

Un falso amanecer Aunque una absoluta antipatía por el régimen del apartheid impedía adelantar cualquier forma sustancial de cooperación con Sudáfrica, en diferentes momentos las circunstancias presionaron a los Países de la Línea de Frente a realizar concesiones “pragmáticas” impopulares. El Pacto de No-Agresión de Nkomati de 1984, el primer intento de Mozambique por forjar una paz con Sudáfrica, es un ejempl de esto. En medio de un sabotaje sostenido por parte de la Renamo y una creciente sequía en el sur de Mozambique, el Presidente Samora Machel firmó el pacto, en buena parte para satisfacer las condiciones políticas exigidas para entregar la ayuda humanitaria de los Estados Unidos. Como un incentivo adicional, también había recibido la promesa de negociaciones directas con la Renamo quienes, al verse desprovistos del respaldo sudafricano, seguramente estarían en su punto tanto para iniciar negociaciones como para verse obligados a hacer concesiones. Todos los puntos del Pacto de Nkomati encontraron la oposición de Zimbabwe y del resto de Países de la Línea de Frente, quienes temían que los sudafricanos estaban negociando de mala fe y no estaban dispuestos a retirar su respaldo a la Renamo bajo ninguna circunstancia.

propaganda. Con pocas esperanzas de una victoria inminente, Machel no tenía otra opción que consolidar su posición militar y esperar condiciones más favorables para las negociaciones. Entretanto, la adhesión estratégica al Pacto de Nkomati había permitido la llegada de ayuda alimentaria a su país y le había hecho merecedor de una alta posición moral en las futuras negociaciones. Sin embargo, a lo largo del año, Mozambique fue arrastrada al borde del colapso y se vio obligada a solicitar todavía más ayuda militar de sus vecinos más amigables.

Involucramiento de Zimbabwe Para 1985, la gravedad de la amenaza de la Renamo a la seguridad nacional de Zimbabwe se había hecho evidente. El sabotaje de la infraestructura crítica de transporte había ido deteriorando las rutas independientes de comercio, además de que la posibilidad creciente del colapso estatal en Mozambique amenazaba su existencia. Para complicar aún más las cosas, algunos sectores de la Renamo habían anunciado sus intenciones de expandir la guerra hacia Zimbabwe, con la aparente complicidad del líder opositor Ndabaningi Sithole, por entonces exiliado en los Estados Unidos. En respuesta a la creciente crisis, el Presidente Mugabe se reunió con el Presidente Machel en junio de 1985 para discutir un aumento de la ayuda militar a Mozambique. En agosto, declaró al Parlamento que mantener el acceso al mar justificaba la asignación de 30,000 efectivos del ejército y para fines de mes el número de combatientes desplegados a lo largo del corredor de Beira ya había alcanzado los 10,000. Inicialmente, las tropas de Zimbabwe ocuparon ante todo posiciones defensivas pero, a medida que los ataques de la Renamo se intensificaron durante los siguientes dos años, Zimbabwe lanzó una “estrategia ofensiva-defensiva”. Para 1987, había ya 20,000 soldados de Zimbabwe estacionados en Mozambique. Para todos los propósitos, Zimbabwe era un protagonista central en la guerra de Mozambique.

De hecho, Nkomati sí falló, en parte porque algunos sectores de la Renamo estaban convencidos de que podían ganar la guerra por la vía militar, pero también porque algunos intereses externos presionaron a los rebeldes para interrumpir el diálogo con la promesa de una continuación de la ayuda militar y financiera. Aunque el Ministro de Exteriores “Pik” Botha y otros miembros de la administración sudafricana habían estado a favor de terminar la guerra, algunos eventos posteriores confirmaron que sus esfuerzos fueron debilitados por empresarios sudafricanos y portugueses pro-Renamo, y por elementos conservadores dentro del gobierno del apartheid, especialmente dentro de las fuerzas de seguridad. Estos grupos de línea dura continuarían imponiendo un obstáculo que impedía la paz en Mozambique hasta los últimos días del apartheid.

Reconociendo los inmensos problemas logísticos enfrentados por las Fuerzas Armadas de Mozambique (FAM), el Ejército Nacional de Zimbabwe (ZNA) había accedido a emprender, desde 1985, operaciones ofensivas limitadas para destruir bases de la Renamo. Una vez controladas, estas bases se le entregaban a las fuerzas gubernamentales para defenderlas. Las FAM, sin embargo, se mostraban reticentes al despliegue de tropas para custodiar bases aisladas cuando esto implicaba dejar otras zonas, generalmente más pobladas, vulnerables a los asaltos del enemigo. Inevitablemente, las bases volverían a caer en manos de la Renamo, confirmando las sospechas de Zimbabwe de que las FAM carecían de la capacidad militar para contrarrestar y derrotar a los rebeldes.

A raíz del Pacto de Nkomati, la Renamo adoptó tácticas militares más depredadoras, atacando sistemáticamente la población rural en una apuesta sangrienta por capturar provisiones y ganar en

El asalto a Casa Banana En agosto de 1985, Zimbabwe ideó una operación a gran escala para recapturar Casa Banana, el cuartel general de la Renamo en las

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montañas Gorongosa de la provincia central de Sofala. Aunque la operación fue exitosa y el líder de la Renamo milagrosamente se salvó de ser capturado, esta ofensiva paradójicamente parecía haber sido planeada para subrayar la incapacidad del Frelimo para ganar la guerra. Una vez tomada Casa Banana, el ejército de Zimbabwe llevó al Presidente Machel al campamento para que pudiera comprobar por su propia cuenta el alto nivel de organización militar de la Renamo, capaz de poner en duda la capacidad de una fuerza conjunta gobierno/ Zimbabwe para derrotar a los rebeldes.

Zimbabwe además comenzaba a sospechar que los generales de Machel desorientaban deliberadamente al Presidente para ocultar sus debilidades sobre el terreno. Aunque en términos políticos la Renamo estaba muy mal organizada, casi siempre determinada por las prioridades de sus patrocinadores externos, su superioridad militar en áreas clave era evidente. Contrariamente a la propaganda difundida por el gobierno, sus estructuras de inteligencia y de comando eran bastante eficaces. Además, Dhlakama ejercía un control relativamente firme sobre muchos de sus combatientes, con quienes permanecía en contacto mediante sistemas de comunicación inmensamente superiores a los del gobierno.

Llamamientos diplomáticos Mientras continuaba con sus enfrentamientos militares desgastadores, el gobierno del Frelimo también exploraba los canales diplomáticos para contrarrestar la creciente amenaza que representaba la Renamo. En 1986, durante una cumbre de emergencia de los Países de la Línea de Frente en Lusaka, adelantó acuerdos de seguridad con Tanzania y Zimbabwe, al igual que con Malawi. Con sus rutas de comercio a lo largo del corredor de transporte de Nacala sitiadas, Malawi sin duda padecía las consecuencias de la guerra de Mozambique. Sin embargo, la política exterior del Presidente Banda era célebre por su idiosincrasia particular y su país había albergado durante mucho tiempo guerrillas de la Renamo. De la misma forma que con la decisión de Malawi de conservar relaciones diplomáticas plenas con el régimen sudafricano del apartheid, este hecho enfureció a los Países de la Línea de Frente y algunos meses antes de la cumbre, el Presidente Machel había amenazado con desplegar misiles a lo largo de la frontera con su vecino desleal. Pese a una reticencia inicial, la presión combinada de Tanzania, Zimbabwe y Mozambique convenció a Banda de expulsar a la Renamo de su territorio y en el transcurso de un año las incursiones rebeldes desde Malawi se redujeron drásticamente. Malawi y la Renamo Se cree que el respaldo de Malawi a la Renamo fue el resultado de diversos factores. Por una parte, el Presidente Banda siempre había hecho

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una lectura muy peculiar de la historia del sur del África según la cual supuestamente la mayoría del norte de Mozambique le correspondía por derecho propio a Malawi. Al parecer, Banda tenía la esperanza de que la Renamo orquestara una ruptura del estado de Mozambique, permitiendo que Malawi entrara a reclamar sus viejos territorios perdidos. Por otra parte, se sabía que altos mandos militares y altos funcionarios de la administración civil habían obtenido ganancias considerables por su manejo de la ayuda externa a la Renamo y de la ayuda internacional dirigida a cerca de un millón de refugiados de Mozambique que estaban en territorio de Malawi durante la parte más álgida del conflicto. Aunque el país indudablemente sufría las consecuencias de la guerra de Mozambique, los mezquinos intereses de estos oficiales y funcionarios había debilitado sin duda el empeño de Malawi por ver una resolución pacífica.

A finales de 1986, con el doble propósito de demostrar su recién encontrada buena fe y de proteger sus intereses económicos, Malawi desplegó un buen número de efectivos militares a lo largo de la vía férrea en el corredor de Nacala. Simultáneamente, varias unidades de Tanzania también se desplazaron a proteger el territorio recapturado de la Renamo. Aunque Tanzania respaldaba decididamente la lucha contra el apartheid y al gobierno del Frelimo, también tenía sus propios intereses de seguridad que atender. A continuación de su expulsión de Malawi, las guerrillas de la Renamo habían lanzado una serie de ofensivas a lo largo de las provincias del norte de Mozambique y habían traspasado en varias ocasiones la frontera de Tanzania. Zimbabwe también aumentó su presencia militar en Mozambique, aunque para entonces su compromiso por encontrar una resolución negociada era bastante firme. Su estrategia era aumentar la presión militar sobre la Renamo para debilitar a los rebeldes en relación con el gobierno, para luego forzarlos a entrar en un proceso de negociación. Los esfuerzos por convencer a Mozambique de la necesidad de establecer negociaciones se redoblaron a lo largo de 1986, aunque esto fue varios años antes de que el Frelimo estuviera dispuesto a discutir abiertamente la posibilidad.

Abriendo el paso para los diálogos A su regreso de la cumbre de Lukasa, el Presidente Machel murió en un accidente aéreo sobrevolando Sudáfrica. Fue reemplazado en su cargo por Joaquim Chissano, quien fuera Ministro de Asuntos Exteriores de Mozambique durante mucho tiempo, un firme convencido de la imposibilidad de ganar la guerra. Aunque estos hechos abrieron nuevas posibilidades para una solución diplomática, Chissano no buscó de manera inmediata las negociaciones porque consideraba que las condiciones no estaban maduras para alcanzar un acuerdo que a la vez resultara sostenible y favorable a los intereses del

El Presidente Machel (izq.) con el Presidente Nyerere, de Tanzania, la víspera de una cumbre en el frente, Susaka, Zambia. Fuente: Santimano / AIM

Frelimo. Por una parte, el ejército de Mozambique era demasiado débil para garantizar la fuerza negociadora que el Frelimo necesitaba para controlar el resultado de los diálogos. Por otra parte, todavía se requería un esfuerzo político sostenido para alcanzar un consenso político amplio que respaldara su estrategia de negociación. Con la necesidad del consenso clara en su mente, Chissano inmediatamente procedió a discutir con los altos mandos del ejército sus puntos de vista sobre la guerra. Los generales plantearon de forma unánime que el problema era de dinero y que si Chissano autorizaba un aumento en el presupuesto de defensa, todavía estaban en condiciones de derrotar a la Renamo. El presidente aceptó, con reservas, sus demandas y así el año de 1987 constituyó un punto de giro en la guerra de Mozambique cuando una gran ofensiva por parte de la Renamo y la Brigada Búfalo de Sudáfrica fue derrotada por una fuerza combinada de tropas de Mozambique, Tanzania y Zimbabwe. Paradójicamente, aunque Las Fuerzas Armadas de Mozambique poco a poco ganaban terreno sobre la Renamo, los aliados de Mozambique en el bloque soviético estaban cada vez en peor situación para mantener su respaldo militar, con lo cual la guerra siguió resultando imposible de ganar. Cuando los generales pidieron un nuevo aumento del

presupuesto, Chissano les respondió que no les daría más dinero y que además buscaría una solución política si no se alcanzaba una victoria antes de la fecha que ellos mismos habían establecido. A medida que se llegó a un estancamiento en la guerra entre la Renamo y el ejército, esta estrategia se abrió paso y la resistencia militar a las negociaciones se vio considerablemente debilitada. Capitalizando su posición de fuerza relativa, Chissano comenzó a tantear el terreno para establecer contactos indirectos con los rebeldes, aprovechando el respaldo de algunos líderes religiosos de Mozambique. Para entonces, la Renamo comenzaba a sospechar que tampoco ellos podrían ganar la guerra, con lo cual se mostraron muy receptivos, aunque cautelosos, frente a los religiosos. En 1988-89, algunos sucesos regionales como la transición de Namibia a la independencia, el retiro de las tropas cubanas de Angola y los albores de la reforma en Sudáfrica contribuyeron a dar aliento a las negociaciones. En junio de 1988, el Presidente Chissano se reunió con su homólogo sudafricano, P.W. Botha, con el fin de revivir un acuerdo entre los dos países y Portugal sobre la represa mozambiqueña de Cahora Bassa y su abastecimiento de energía a Sudáfrica. También se discutieron asuntos relativos al estatus de los trabajadores inmigrantes y a los enlaces de comunicación entre los dos países. Chissano esperaba, con una relativa seguridad, que este fortalecimiento de lazos económicos acabara por motivar a Sudáfrica a que definitivamente suspendiera su respaldo a la Renamo. Agendas sustantivas para una paz posible

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El Presidente Chissano con el Presidente de Sudáfrica DeKlerk, Maputo, 1992

Dentro del nuevo clima de expectativas, Chissano viajó por Mozambique para preparar a su pueblo para la eventualidad de las negociaciones. En este proceso, dejó de utilizar su expresión propagandista de “delincuentes armados” y comenzó a referirse a la Renamo por su nombre. En el 5° Congreso del Frelimo en julio de 1989, se concentró en los sectores de línea dura dentro del Frelimo, convenciéndolos de que les convenía iniciar acercamientos políticos con la Renamo. El Frelimo decidió liberalizar el sistema político en este Congreso, abriendo el camino a elecciones multipartidistas. Además de consolidar los vínculos con donantes internacionales, esta jugada le garantizó al Frelimo el control sobre la reforma política nacional, adelantándose a la posibilidad de que la Renamo se involucrara más adelante. Sin embargo, a pesar de su hábil maniobra para marginalizar a los rebeldes antes de las negociaciones, muchos de los miembros del Frelimo seguían temiendo a las elecciones. Aunque habían llegado al poder en 1974 con un abrumador respaldo popular, el fracaso en el desarrollo y su incapacidad para proteger a la gente a lo largo de la guerra eran factores que habían desacreditado al partido.

Una difícil solidaridad Además de aplacar a su partido y a sus generales, la estrategia de Chissano para derrotar políticamente a la Renamo requería también una sutil renegociación de la larga alianza con Zimbabwe. Estos aliados habían ido perdiendo la confianza en las capacidades políticas y militares de Mozambique y necesitaban a toda costa garantizar que sus intereses económicos se vieran favorecidos independientemente del resultado de los diálogos. En consecuencia, desde 1988 comenzaron a tolerar, si no a promover, acercamientos informales entre las fuerzas de Zimbabwe y la Renamo, así como a intensificar operaciones de inteligencia para establecer los niveles de respaldo de los rebeldes dentro de la población local. Estas operaciones se facilitaron considerablemente por los vínculos culturales y étnicos entre los Shona y los Ndau, los grupos étnicos dominantes en la ZANU y la Renamo respectivamente. También se veían facilitadas por la ausencia de acuerdos formales que establecieran normas claras para la presencia de Zimbabwe en Mozambique, los términos de las operaciones militares conjuntas y reglas para la administración civil en las áreas circundantes de las bases de Zimbabwe. Aunque el propio Chissano había avalado los contactos entre el gobierno de Zimbabwe y la Renamo con el ánimo de acelerar los diálogos, le preocupaba cada vez más que sus aliados se estuvieran cubriendo la espalda negociando con ambas partes con miras a los futuros desarrollos políticos. Las tensiones aumentaron cuando se descubrió que Zimbabwe retenían en sus bases a los soldados capturados de la Renamo, unas valiosas fuentes potenciales de inteligencia. Preocupado por el posible desarrollo de una agenda independiente de

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Fuente: Momade / AIM

Zimbabwe en Mozambique, Chissano pidió una relación más formal y reglamentada para consolidar la alianza y asegurarse de que las acciones de Zimbabwe concordaran con los intereses de su propio gobierno. Aunque sus demandas eran comprensibles, Mozambique seguía dependiendo fuertemente de la presencia militar de Zimbabwe y el Presidente Mugabe siguió guiándose por sus instintos prudentes. Consecuentemente, las relaciones entre los aliados se enfriaron considerablemente y los funcionarios de Mozambique siguieron desconfiando de los motivos de Zimbabwe hasta las propias elecciones de 1994.

Movimientos preparatorios Pese a, y tal vez debido a, este enfriamiento de las relaciones diplomáticas oficiales, el Presidente Mugabe entró a jugar un papel crucial en concretar negociaciones entre el Frelimo y la Renamo. También contribuyó la ayuda de “Tiny” Rowland, por entonces gerente de la multinacional británica Lonrho. Entre julio de 1988 y octubre de 1990, Rowland proporcionó transporte y fondos de ayuda para que Mugabe y el Presidente Moi de Kenya mediaran entre representantes de la Renamo y del Frelimo. Estas actividades se llevaron a cabo en diferentes capitales de la región, como una ronda preparatoria para negociaciones más formales en Roma y tuvieron el apoyo de diversos actores regionales e internacionales, incluyendo a los presidentes Banda de Malawi, Kaunda de Zambia y Masire de Bostwana. Por carecer de habilidades políticas y de experiencia negociadora, además de su escaso conocimiento de procesos constitucionales y electorales, la Renamo tenía mucho que perder en un proceso de paz. Durante la euforia diplomática inicial, por lo tanto, los rebeldes fueron muy cautos en sus respuestas a la apertura de Mozambique y Zimbabwe. No obstante, aunque el respaldo exterior y las ganancias de actividades ilegales como el tráfico de marfil y de piedras preciosas le habían permitido a la Renamo cubrir sus necesidades a lo largo del conflicto, los rebeldes ahora no contaban con suficiente autonomía financiera. Este hecho no pasó desapercibido para Rowland y para Zimbabwe, quienes, con la aquiescencia de Chissano, comenzaron a canalizar fondos considerables a la Renamo para comprar su cooperación. Una vez que los rebeldes se convencieron de que no podían ganar la guerra, estos incentivos pasaron a jugar un papel decisivo en su decisión de pactar la paz. A medida que aumentaron las posibilidades del diálogo directo, los sudafricanos también comenzaron a considerar el futuro de la Renamo. Para entonces, la influencia de los estamentos de línea dura había declinado notoriamente y Sudáfrica era claramente consciente de la debilidad de los rebeldes. Para proteger sus cambiantes intereses en las transformación de la economía política del sur del África y para maximizar la integración de la Renamo

en el juego político, Sudáfrica replanteó su respaldo a los rebeldes. Varios funcionarios de alto rango realizaron visitas secretas a las zonas controladas por la Renamo a finales de los 80s para discutir con los rebeldes la mejor forma de estructurar y articular sus exigencias políticas. El papel de “Pik” Botha resultó especialmente significativo en estas visitas, al igual que en facilitar el contacto entre la Renamo y el gobierno de Mozambique.

Comienzo del camino Mientras continuaron produciéndose los contactos informales entre la Renamo y el Frelimo en las capitales de Bostwana, Kenya, Malawi, Zambia y Zimbabwe, las negociaciones oficiales se iniciaron en Roma a partir de julio de 1990. Financiados por el gobierno italiano y acogidos por la comunidad laica de Sant’Egidio, estos diálogos se desarrollaron con una lentitud agónica y con muchos contratiempos. Un primer desacuerdo se presentó en relación con quiénes serían los mediadores oficiales. Kenya presionó a la Renamo para exigir que el Presidente Moi cumpliera ese papel, mientras que el Frelimo insistía con fuerza en optar por Mugabe. Finalmente se llegó a un acuerdo sobre un equipo de cuatro miembros elegidos de Sant’Egidio, del establecimiento político italiano y de la Iglesia Católica de Mozambique. Una vez se iniciaron los diálogos oficiales, dos acontecimientos clave contribuyeron a acelerar su éxito, reduciendo la injerencia de intereses externos en el conflicto y allanando el camino para una resolución admisible y genuinamente mozambiqueña.

El primero fue la posición decidida asumida por el líder del CNA, Nelson Mandela, cuando fue liberado de prisión en 1990. En su primera alocución internacional en el estadio de Wembley en Londres, Mandela exigió de Pretoria la interrupción definitiva de cualquier forma de respaldo militar a la Renamo. Ante el evidente riesgo de alejar al CNA y sus simpatizantes en la frágil transición de salida del apartheid, el Presidente De Klerk decidió confrontar a los generales de línea dura que quedaban y la exigencia de Mandela pronto fue atendida. El segundo acontecimiento sucedió en Roma el 1º de diciembre, cuando el Frelimo y la Renamo acordaron los términos para un cese al fuego parcial que, entre otras cosas, confinaba a las tropas de Zimbabwe a los corredores de transporte de Limpopo y Beira. Aunque se presentaron violaciones al cese al fuego en ambas partes, se trataba de un importante hecho simbólico. La aceptación en principio de Mugabe de acordonar sus tropas abrió el camino para una mayor confianza entre él y el líder de la Renamo, Afonso Dhlakama y le confirió considerable influencia sobre el líder rebelde. Como el riesgo de que la Renamo se retirara seguía siendo la mayor amenaza al proceso de paz durante los diálogos de Roma, durante la posterior implementación del acuerdo de paz e incluso hasta la propia realización de las elecciones, este cambio de relaciones demostró ser de gran valor. Con diversos grados de respaldo de Tiny Rowland, los sudafricanos y otros líderes regionales e internacionales, Mugabe entraría a jugar un papel crucial en todas las etapas convenciendo a Dhlakama que permaneciera incorporado al proceso.

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Los “12 principios” del gobierno de Mozambique para la paz 1. Enfrentamos una operación de desestabilización que no debe confundirse con una disputa entre dos partidos. 2. La operación ha sido montada mediante actos brutales de terrorismo que producen un inmenso sufrimiento que recae, ante todo, sobre la población y sus propiedades. Cientos de miles de personas ya han muerto. Una gran cantidad de infraestructura económica y social del país ha sido destruida o paralizada, impidiendo la vida normal de los ciudadanos y convirtiendo a millones de personas en desplazados. 3. La finalidad es poner fin a esta situación inhumana. La primera acción debe consistir en detener todos los actos terroristas y delincuenciales. 4. Después, se deben crear condiciones para que todos los ciudadanos de Mozambique tengan condiciones de vidas normales, de tal forma que por una parte puedan participar en la vida política, económica, social y cultural del país, y por otra puedan formar parte de la discusión y definición de las políticas que guiarán al país en todos estos aspectos (políticos, económicos, sociales y culturales). 5. Las políticas se establecen por consenso nacional, formuladas mediante un proceso de consulta y debate con las personas y los grupos sociales implicados. La revisión continua de la Constitución se ha llevado a cabo por medio de un debate que apunta a introducir factores de participación democrática en el funcionamiento del Estado. Se han hecho consultas con las instituciones religiosas en el proceso de preparación de la legislación sobre libertades religiosas. 6. El diálogo se orientará a clarificar estas posiciones y en otorgar garantías de participación en él a todos los individuos, incluyendo aquellos que hasta entonces habían estado involucrados en acciones violentas de desestabilización. 7. Esta participación y disfrute de derechos se aplica de manera inmediata a los procesos que ya estaban en camino relativos a la afirmación de los principios definidos en la Constitución en relación con: la protección de libertades individuales y colectivas; la protección de derechos humanos; la protección de los derechos democráticos. 8. Las libertades individuales y sociales, tales como la libertad de culto, la libertad de expresión y la libertad de reunión, están garantizadas. No deberán usarse contra los intereses generales de la nación. No deberán usarse para destruir la unidad nacional, la independencia nacional y la integridad de las personas y la propiedad. No deberán usarse para propagar el tribalismo, el racismo, el regionalismo o cualquier forma de divisionismo o sectarismo. No deberán usarse para preparar acciones castigadas por la ley, tales como el robo, el asesinato o la agresión. No pueden ser usados para la preparación o la perpetración de actos violentos contra el Estado y le Constitución, tales como movimientos de secesión o golpes de estado. 9. Los cambios y revisiones de las políticas o la Constitución, o los cambios y revisiones a la legislación principal del país, donde en muchos casos ya se ha realizado un debate y una consulta con los ciudadanos o está en camino, pueden y deben ser introducidos únicamente mediante la amplia participación de todos los ciudadanos. 10. Es inaceptable que un grupo haga uso de la intimidación o la violencia para imponerse sobre el conjunto de la sociedad. Es antidemocrático alterar la constitución y las leyes del país mediante la violencia de un grupo. 11. La normalización de la vida y la integración de aquellos hasta ahora involucrados en acciones violentas de desestabilización implica, en un sentido general, su participación en la vida económica y social por medio de formas viables aceptadas por ellos y garantizadas por el gobierno. 12. La aceptación de estos principios podría llevar a un diálogo sobre las formas de acabar con la violencia, establecer la paz y normalizar la vida de todos en el país. Tomado de la declaración del Presidente Chissano en Maputo, el 17 de julio de 1989

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Declaración de 16 puntos de la Renamo 1. Desde 1964, el pueblo de Mozambique muere a diario, víctima de la guerra. 2. Resulta imperativo, por lo tanto, que todos los verdaderos nacionalistas y amantes de la paz, afiliados o no a una organización política, deban hacer esfuerzos por movilizar los medios efectivos a su disposición para encontrar una solución genuinamente mozambiqueña y africana que conduzca a una paz y una estabilidad duraderas. 3. El pueblo de Mozambique necesita libertad. La libertad precede a la estabilidad, la prosperidad y al respeto por las tradiciones individuales. 4. Creemos que es un principio imperativo que el pueblo es soberano y tiene derechos inalterables (sic) para elegir al líder que servirá a sus expectativas y sus tradiciones esenciales. 5. La Renamo es una fuerza política activa en la arena política de Mozambique. Cualquier solución de paz debe tomar en cuenta esta realidad, junto con las tradiciones, la cultura, el actual nivel de desarrollo y otras realidades presentes. 6. No es la intención de la Renamo cambiar el orden existente en Mozambique por medio del enfrentamiento armado. 7. La Renamo jamás consentirá que la fuerza militar se utilice para imponer un liderazgo o las opciones políticas contrarias a la voluntad del pueblo. 8. Ninguna de las partes involucradas en este conflicto tiene nada que ganar con la continuación de esta guerra. Solamente se agrava cada día el sufrimiento del pueblo. 9. Los ataques verbales deberán ser evitados por quienes participan en el enfrentamiento, así como por aquellos directamente interesados en nuestro país y la región. Deberíamos subrayar el futuro y no el pasado. 10. La propaganda contra la Renamo no cambiará la realidad política y militar en Mozambique. 11. La presencia de las fuerzas extranjeras traídas por el Frelimo no trajeron paz ni bienestar a nuestro pueblo. Nosotros en la Renamo vemos esta presencia como un obstáculo para la paz. Adicionalmente, implica una afrenta para nuestra dignidad y una pérdida de soberanía e independencia. 12. Para la resolución del actual conflicto, la Renamo toma en cuenta los intereses vecinos y regionales para continuar el proceso. 13. La Renamo se ha comprometido en continuar con la actual iniciativa de paz. La Renamo hará todos los esfuerzos necesarios para que el proceso continúe. 14. La Renamo está de parte de la población de Mozambique y se opone a cualquier masacre o violación contra la población. La Renamo es una fuerza del pueblo. Su fortaleza recae en el pueblo. 15. La Renamo es una fuerza guerrillera cuya supervivencia depende del pueblo y por lo tanto está en su naturaleza oponerse a las masacres o las violaciones contra la población. La razón de la existencia de la Renamo es el pueblo. 16. La Renamo pide una negociación genuina que conduzca a la reconciliación nacional sin victoriosos ni vencidos, y sin una recriminación seguida de una reforma constitucional; a unir los esfuerzos con el fin de formar una nueva Mozambique donde se reafirme la hermandad mediante el libre debate de las ideas y la decisión por consenso; y a una nueva Mozambique donde la contienda armada nunca vuelva a ser el último y único recurso para la solución de nuestros problemas. Tomado del comunicado de prensa de la Renamo: “En busca de la paz: la respuesta de la Renamo a las propuestas del Frelimo”, Nairobi, 15 de agosto de 1989.

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Consensos forzados:

Petición al LTTE en Sri Lanka

estrategias del gobierno para la guerra y la paz en Sri Lanka 1994-98 Kumudini Samuel

Kumudini Samuel es Coordinadora Adjunta del colectivo Women and Media Collective (WMC) y editora de Women’s Rights Watch, basada en Colombo, Sri Lanka

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Secretario del Presidente, K. Balapatabandi, y una delegación de cuatro miembros del LTTE, encabezada por S.P. Tamilselvan. Los diálogos se vieron complementados y eficazmente orientados por un intercambio de más de 40 cartas entre la presidente y sus representantes, y el LTTE.

l gobierno de coalición de la Alianza del Pueblo (PA) llegó al poder en Sri Lanka en agosto de 1994 con un arrollador mandato por la paz. En enero de 1995, el nuevo gobierno concluyó un acuerdo de cese de hostilidades con los Tigres de Liberación de Tamil Eelam (LTTE). Con el cese, el militarismo nacionalista dio paso campañas por la paz, la democracia y la reconciliación, y a debates sobre reforma constitucional y devolución política. El final del conflicto armado en Sri Lanka finalmente parecía estar al alcance. En noviembre de 1994, las expectativas populares sobre el insipiente proceso de paz se vieron reforzadas cuando Chandrika Bandaranaike Kumaratunge, de la PA resultó victoriosa en las elecciones presidenciales. El nacionalismo Sinhala había sido marginalizado en unas elecciones donde prácticamente todos los grupos étnicos, incluyendo los Tamil en algunas de las zonas en conflicto, habían votado arrolladoramente por la presidente. Las organizaciones de paz de la sociedad civil estaban eufóricas y su renovado activismo culminó en diciembre de 1994 con una multitudinaria marcha por las calles de Colombo y un mitin político donde miles de activistas hicieron un llamado tanto a la presidente como al LTTE para que avanzaran en un proceso de paz. El mismo llamado fue llevado luego a Jaffna por un grupo de activistas sinhaleses, con una acogida entusiasta. Se trataba de la primera delegación civil que visitaba la península desde que las vías de transporte habían sido interrumpidas y el LTTE había tomado el control de la región en 1990.

Negociaciones entre el gobierno y el LTTE En respuesta a la apertura conciliadora del nuevo gobierno, el LTTE dio a conocer su voluntad de reiniciar negociaciones de paz por primera vez desde 1990. A partir de octubre de 1994, se realizaron cuatro rondas de diálogos en Jaffna entre equipos del gobierno de diversa composición, liderados por el

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Las primeras tres rondas de diálogo arrojaron algunos resultados, especialmente el cese de hostilidades y un alivio del embargo económico del gobierno sobre Jaffna. Durante este período, sin embargo, muy pronto se pudo ver que el gobierno y el LTTE tenían agendas fundamentalmente diferentes. El gobierno aspiraba a negociar simultáneamente los lineamientos para un cese al fuego formal, un programa de reconstrucción y rehabilitación para el norte y el este asolados por la guerra, y un paquete político para resolver el conflicto étnico. Entretanto, el LTTE aspiraba a un proceso paso a paso, que incluía un cese al fuego formal y la “normalización” de la vida civil en el norte y el este antes de dar inicio a las negociaciones políticas. Su posición exigía atender las consecuencias de la guerra antes de entrar a abordar sus causas. El LTTE condicionó la cuarta ronda de diálogos a la aceptación de cuatro exigencias: el completo levantamiento del embargo económico a Jaffna, exceptuando solamente armas y explosivos, la suspensión de la prohibición de pesca marítima, el desmantelamiento de la base del ejército en Pooneryn, en la carretera principal de acceso a Jaffna, y el derecho a que los miembros armados del LTTE se pudieran movilizar sin impedimento por el este de Sri Lanka. El gobierno aceptó las primeras dos exigencias del LTTE, considerándolas vinculadas al bienestar de la población, y manifestó su voluntad de buscar compromisos. El embargo de combustibles se debía suspender y la pesca se autorizaba, exceptuando un perímetro de un kilómetro alrededor de los campamentos del ejército en la costa. El gobierno además prometió revisar el estatus de la base de

Pooneryn al cabo de tres meses o con el reinicio de las negociaciones políticas, lo que sucediera primero. Al mismo tiempo, sin embargo, sugirió que Pooneryn, junto con el libre movimiento de los miembros del LTTE en el este, se discutieran a la luz del acuerdo de cese de hostilidades que había llevado al congelamiento de todas las posiciones militares. Aunque estas concesiones anunciadas salvaron la cuarta ronda de diálogos, el LTTE las declaró evasivas y carentes de compromiso, y el 18 de abril anunció su retiro del proceso de negociación. El 19 de abril, atacaron y destruyeron dos embarcaciones de la armada de Sri Lanka ancladas en Trincomalee, terminando unilateralmente el cese de hostilidades. Se han hecho muchas conjeturas sobre la ruptura de las negociaciones: que el gobierno de Sri Lanka no tenía serias intenciones de restaurar la “normalidad” para los civiles del norte, que tanto el LTTE como los militares utilizaron el breve período de “paz” para rearmarse y reagruparse, que la dirigencia del LTTE no estaba dispuesta a apoyar un proceso abiertamente democrático que condujera a la solución del conflicto étnico, y que el gobierno buscaba simplemente crear una impresión favorable entre la comunidad internacional para garantizar la ayuda económica. Lo que resulta claro en todo caso es que al romper unilateralmente el proceso de paz, el LTTE deterioró su propia credibilidad y mejoró la del gobierno, tanto en el nivel nacional como internacional.

La guerra por la paz Ni el movimiento civil por la paz ni la presidente parecían preparados para que los diálogos se interrumpieran tan abruptamente y no había una estrategia de emergencia para proteger el proceso de paz. Durante un tiempo, la indignación en el sur contribuyó a fortalecer actitudes militaristas y prevaleció el argumento de que el LTTE era una organización exclusivista empeñada solamente en la secesión. Aunque la presidente continuaba sosteniendo que se necesitaba una solución política para atender los reclamos de las minorías en Sri Lanka, también consideraba que el LTTE tenía que ser debilitado militarmente y se le debía expulsar de su fortín en Jaffna. Surgió así una nueva estrategia del gobierno, denominada “guerra por la paz”. En diciembre de 1995, tras dos grandes ofensivas, las fuerzas armadas recuperaron Jaffna, hasta entonces en poder del LTTE. Las operaciones militares de abril y mayo de 1996 consolidaron el control del gobierno y un contingente de 30,000 efectivos del ejército fue desplegado a la zona para asegurar y ayudar a administrar la península. Los temores generalizados de que el asalto final sobre Jaffna causaría muerte y destrucción masiva resultaron innecesarios porque el LTTE emprendió su retirada a medida que el ejército se aproximaba, forzando a casi toda la población a reubicarse con ellos.

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La evacuación y el retiro de Jaffna fue una apuesta arriesgada donde el LTTE ganó y perdió. Sus acciones evidentemente minimizaron las bajas civiles, pero a la vez la pérdida de la ciudad deterioró la confianza popular en que el LTTE podía mantenerse firme ante un ejército invasor Sinhala, menoscabando la imagen de invencibilidad del grupo. Antes de que se pudieran recuperar, además, hubo otro revés para los Tigres. Pocos meses después de la evacuación, una gran mayoría de civiles desplazados regresó a Jaffna, dispuestos a vivir bajo la presencia militar, apartándose por primera vez desde 1990 de la autoridad del LTTE. Esto constituyó, sin duda, una afirmación de la negativa de la población a soportar los sacrificios exigidos por la estrategia militar del LTTE. También expresaba el deseo popular de negociar la vida en la península con los militares y el gobierno de Colombo. Desde mayo de 1996, el ejército ha intentado consolidar su posición en Jaffna, procurando además despojar al LTTE de su fortín en las junglas de Vanni, muy cerca de Jaffna. Se esperaba que esta operación, con el nombre de Jaya Sikurui (Victoria Asegurada) hubiera despejado la principal ruta de suministros a Jaffna en tres meses. Por el contrario, las batallas continúan con bajas en ambas partes más numerosas que en cualquier otro momento en 15 años de guerra. En definitiva, aunque consiguió restablecer su presencia en la península de Jaffna, el gobierno se ha visto profundamente involucrado en el mismo conflicto que antes había tratado de terminar.

El paquete político Mientras persiste en su ofensiva militar para capturar la principal ruta de suministros a Jaffna y desalojar al LTTE de las junglas de Vanni, el gobierno del PA ha seguido desarrollando un marco constitucional, sin participación del LTTE, capaz de acomodar las aspiraciones nacionalistas de los tamiles dentro de una Sri Lanka unida. Esta segunda ruta en su estrategia para poner fin al conflicto étnico se dio a conocer en agosto de 1995, con la publicación de extensas propuestas de autonomía regional. Estas propuestas plantean una reestructuración radical del sistema actual de devolución introducido en los términos del Acuerdo Indo-Lanka de 1987. Los poderes del gobierno central y de las regiones debían reconstituirse, con una mayor autonomía cedida a los “consejos regionales”. Lo principal en la propuesta era que la lista de “poderes concurrentes” que había obstaculizado y diluido los intentos de devolución de finales de los 80s, debía abolirse. La mayoría de poderes en esta lista debían transferirse a los consejos regionales propuestos. El sistema previsto de devolución además requería reformas fundamentales a la constitución vigente. La enmienda más controvertida sería la reformulación del estado de Sri Lanka, pasando de entidad unitaria a una “república soberana unida, con una Unión de Regiones”. Se estipulaba que el cambio constitucional requeriría de la aprobación del pueblo mediante un referendo, además de las

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acostumbradas dos terceras partes de mayoría parlamentaria. Para enero de 1996, el gobierno había preparado un borrador del texto legal con sus conceptos de la devolución, que se sometió a debate por parte del comité especial parlamentario para reformas constitucionales. Desafortunadamente, este comité fue incapaz de llegar a un consenso significativo, pese a los casi dos años de deliberaciones. En un intento por destrabar esta situación, el gobierno presentó una propuesta de constitución al parlamento en octubre de 1997, incorporando sus ideas sobre la reforma constitucional, aunque modificada a la luz de los principales debates del comité.

Elecciones de gobierno local en Jaffna Para tratar de apartar a la población de Jaffna de la influencia del LTTE, para promover la legitimidad de los partidos políticos Tamil constitucionales y para relevar a los militares de responsabilidades administrativas onerosas, el gobierno anunció en 1997 que realizaría elecciones locales en Jaffna por primera vez desde comienzos de los 80s. Estas elecciones se llevaron a cabo el 29 de enero de 1998. Todos los partidos Tamil establecidos participaron, incluyendo el Frente de Liberación Tamil Unido (TULF), que entró a la contienda apenas una semana antes de los comicios. Pese a la incertidumbre sobre la posición del LTTE respecto a las elecciones, al aparente desinterés de los votantes, al asesinato por parte del LTTE de nueve miembros (incluyendo dos candidatos) del Partido Democrático del Pueblo Eelam (EPDP), a que los partidos en la contienda todavía estaban armados, al registro de candidatos desconocidos y a una campaña insuficiente, cerca del 50 por ciento de los votantes residentes registrados en la península depositaron sus votos. De un electorado de cerca de 572,000, no obstante, se calculaba que sólo unos 200,000 estaban registrados y residían en la península. El resto estaban desplazados, en el exilio o estaban impedidos de alguna forma para votar. En definitiva, se establecieron 17 consejos por medio de las elecciones. De estos, diez quedaron en manos del EPDP, cuatro del Frente Democrático de Liberación del Pueblo (DPLF), dos del TULF y uno de la Organización de Liberación Tamil Eelam (TELO). Por parte del TULF, Sarojini Yogeswaran, viuda de un parlamentario del TULF asesinado por el LTTE, fue elegida la primera mujer alcaldesa de Jaffna, retrasando las posibilidades de diálogo con el LTTE como un primer paso para alcanzar una paz real. Las elecciones locales en Jaffna fueron una medida necesaria para reintroducir una administración civil en la península. Aunque la programación en el tiempo y la manera en que fueron impuestas se pueden criticar, el pueblo de Jaffna en efecto eligió civiles para los consejos locales sin coerción, demostrando el deseo de ser administrados democráticamente por su propia comunidad. Esta aspiración habría podido transformarse en una base sólida para una salida

negociada del conflicto étnico. Sin embargo, el gobierno ha fallado en la entrega de recursos adecuados para ayudar al trabajo de la alcaldía de Jaffna y los consejos, lo cual ha sido motivo de una gran frustración y desesperación.

El legado del paquete del PA Aunque el gobierno del PA tuvo un éxito inusitado en la moderación de la política del sur entre 1994 y 1997, siguió existiendo un grupo mayoritario de budistas nacionalistas Sinhala, tanto dentro como fuera del parlamento, obstinadamente empeñados en minimizar la transformación del poder estatal en Sri Lanka. Este grupo, que considera cualquier propuesta de autonomía regional como un preludio a la separación, ha mantenido una influencia considerable, en gran medida debido a la precaria mayoría parlamentaria de un solo voto de ventaja para la coalición gobernante. La necesidad del gobierno de aplacar a estos sectores de línea dura ha tenido un impacto significativo sobre la evolución de la propuesta de enmienda constitucional de octubre de 1997. En consecuencia, muchas de las características positivas y progresistas de las propuestas de devolución de 1995 se han perdido o diluido. Una de las muchas maneras en que la propuesta constitucional reafirma los intereses mayoritarios a expensas de las minorías nacionales es que continúa otorgando al budismo un lugar prominente, reconociendo los derechos de las minorías religiosas, pero dando a sus tradiciones un estatus claramente secundario en la vida de Sri Lanka. Un segundo inconveniente que puede obstaculizar los futuros esfuerzos de devolución es que no se han incluido disposiciones para asegurar la participación de representantes regionales en instituciones del gobierno central. Se pasó por alto sin mayores consideraciones una propuesta independiente para la creación de una segunda cámara legislativa que permitiera otorgar a las minorías concentradas regionalmente un papel garantizado en la toma de decisiones a nivel nacional. Si la constitución ha de conseguir un pleno respaldo en diversas comunidades a lo largo de Sri Lanka, estos y otros escollos deben corregirse. Durante los últimos meses de 1997, la propuesta constitucional desató un agitado debate en los círculos políticos del sur. En enero de 1998, sin embargo, todas las discusiones se tornaron más que todo académicas cuando el Partido Nacional Unido (UNP), el principal grupo opositor, rechazó la propuesta constitucional y publicó un primer documento de sus propias propuestas constitucionales. Esta movida garantizó que el gobierno no pudiera alcanzar los dos tercios de respaldo parlamentario necesarios para convertir su constitución en ley, echando por la borda la ligera oportunidad que habría tenido de avanzar en una resolución política. Con el paquete constitucional estancado en el comité especial parlamentario y el enfrentamiento entre el gobierno y el LTTE tan radical como nunca antes, las posibilidades de un final de la

guerra y una solución política negociada al conflicto en Sri Lanka se ven bastante remotas.

Epílogo Aunque la estrategia del gobierno del PA de la “guerra por la paz” siempre ha sido problemática, sus contradicciones han empezado a debatirse. En el actual contexto de un estancamiento político prolongado, el gobierno parece empeñado en continuar la guerra mientras renuncia a su responsabilidad de revitalizar el proceso de paz en vista de los obstáculos y la intransigencia del LTTE. La falta de resolución del gobierno en perseguir la paz se hace evidente en su reticencia a construir un consenso Sinhala sobre la necesidad de establecer negociaciones y en torno al paquete de reforma constitucional. Si se ha de encontrar una salida al presente estancamiento, tiene que verse un aumento de la voluntad política de parte del gobierno, pero también de la oposición y del LTTE. Dejando de lado los intereses políticos nacionalistas y oportunistas, todas las partes deben dejar atrás los errores del pasado y emprender valientemente opciones diferentes para vivir y dejar vivir con dignidad. Para facilitar este proceso, es claro que Sri Lanka ahora necesita un intermediario honesto que inicie un proceso de mediación entre las partes del conflicto. Nota del editor: En 1999, la presidente Chandrika B. Kumaratunge fue reelegida por un segundo período hasta 2005, durante el cual la estrategia de la “guerra por la paz” no consiguió un cambio significativo en las condiciones de control territorial de las partes. En 2001, el LTTE inesperadamente renunció a su exigencia de un estado independiente, planteando que una forma de gobierno autonómico regional podría satisfacer sus aspiraciones. Con la mediación de Noruega, se llegó a un acuerdo de cese al fuego que se ha cumplido de forma muy precaria hasta la fecha. El nuevo presidente, Mahinda Rajapaksa, planteó inicialmente una negociación de concesiones autonómicas dentro de una constitución unitaria, pero la propuesta fue rechazada por el LTTE, que insistió en que la total independencia Tamil era la única alternativa si su exigencia de una constitución federal no se cumplía. A mediados de 2006, el presidente Mahinda Rajapaksa convocó a una “cumbre de todos los partidos” para formar un consejo asesor con miembros de todos los partidos políticos con la misión de preparar un marco de consenso que se presentaría al LTTE como propuesta del gobierno. Entretanto, la violencia ha aumentado y el LTTE ha empezado a hablar de una “guerra definitiva por la independencia del Tamil Eelam”.

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Segunda parte:

Estudios de caso en América Latina

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El Presidente Álvaro Arzú enciende una llama por la paz. A su lado, el Comandante Rolando Morán, de la URNG, dieciembre 26 de 1996. Fuente: Rene P

La negociación de paz en Guatemala: una agenda de desarrollo Entrevista con Juan Pablo Corlazzoli

Juan Pablo Corlazzoli fue Representante del Secretario General de Naciones Unidas en la negociación principal de los acurdos de paz en Guatemala y Coordinador Residente de la Misión de Naciones Unidas en Guatemala, MINUGUA. Actualmente es el Representante en Colombia de la Oficina de la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos

INDEPAZ: ¿Cómo fue el proceso para llegar a la agenda sustantiva de negociación en Guatemala? Juan Pablo Corlazzoli: Quizás convenga reiterar que el conflicto de Guatemala tiene treinta y seis años de duración. En el año 87 que firman los acuerdos de Esquipulas 2, que optan por el camino de una paz negociada, a diferencia de otras estrategias muy en boga en ese momento a nivel internacional y con una fuerte presencia en Centroamérica, de procurar la resolución de los conflictos armados por la vía militar procurando la derrota total de los sectores alzados en armas y los sectores insurgentes. Los acuerdos de Esquipulas 2 fueron muy importantes, porque fueron los que realmente desencadenaron de manera concreta el inicio de los procesos de negociación. No fue un proceso fácil. El primer elemento importante fue generar las condiciones de voluntad política que requiere todo proceso de negociación, como el de construcción de la paz. Era necesario construir progresivamente los niveles de confianza necesarios

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para poder llegar a una negociación que realmente pudiera culminar de una manera positiva, en un contexto donde al comienzo las partes no estaban seguras de poder llegar a una solución de paz. Creo que otro elemento crucial fue también la variable de contexto internacional. En aquel momento, en el mundo comenzaban a producirse grandes cambios como la transformación del socialismo real, la transformación de la Unión Soviética, la de Alemania con la caída del muro de Berlín, la unificación de Alemania, un gran cambio en el conjunto de lo que en ese momento se llamaba el mundo socialista, que era un mundo referencial de gran fuerza para los sectores insurgentes en el caso de Guatemala. También hay que resaltar que en el año 85 se realizaron en Guatemala, por una parte la reforma constitucional, una nueva constitución y por otra la elecciones que dieron lugar a la puesta en marcha del gobierno con legitimidad democrática otorgada por la participación de la ciudadanía en las urnas. O sea, que diez años antes de la firma de la paz, tenemos gobiernos democráticos. Esta es una de las

variables fundamentales para que prosperasen los diálogos y luego el proceso de paz. Por primera vez, la insurgencia se empezaba a plantear la posibilidad de que los objetivos y los propósitos que estaban persiguiendo por la vía armada también se podían lograr a través de la acción política realizada a través de la participación en las contiendas electorales. Este primer gobierno democrático en el año 85, con el presidente Vinicio Cerezo, es el que inicia conversaciones con los actores insurgentes fuera del país, en España concretamente, y además pone en marcha lo que se llamó la Comisión de Reconciliación, en la cual tuvo un papel muy destacado el actual arzobispo de Guatemala, monseñor Quesada Toruño. Esta Comisión de Reconciliación fue un espacio donde progresivamente fue gestándose un diálogo que condujo a lo que luego sería el proceso de negociación de la paz porque fue creando por un lado las condiciones conceptuales, pero también un clima de debida comprensión y la convicción de que había que buscar una salida negociada al conflicto armado. ¿Quien más estaba en esta comisión de reconciliación? Bueno, había diferentes sectores de la sociedad guatemalteca, conformada más que nada por personalidades muy relevantes. Había sectores políticos, había otros sectores que expresaban

corrientes espirituales relevantes del país y sectores sociales una comisión constituida más por personalidades, que por representantes sectoriales. Más adelante se crea la Asamblea de Sociedad Civil, donde ya participaron todos los sectores de la sociedad, salvo el sector empresarial organizado, que tenía su propia comisión de paz. Pero esta Comisión de Reconciliación inicial aportó mucho, sobre todo a la despolarización interna de la sociedad guatemalteca, porque había que crear un clima sociopolítico que permitiese que la negociación pudiera prosperar. También tendió puentes de particular importancia hacia la comunidad internacional, y en ese sentido fortaleció el papel fundamental que desempeñó la comunidad internacional en la búsqueda de la paz en Guatemala. Esta Comisión de Conciliación además es la que viene a facilitar los primeros encuentros que tuvieron los distintos sectores de la sociedad guatemalteca con los sectores alzados en armas, donde hubo reuniones específicas para el sector empresarial, para los sectores sociales, para partidos políticos, etc. Esto fue definitivo porque antes de la negociación fueron anticipándose determinados grupos de acuerdos. Por ejemplo, todos los partidos políticos que se comprometían a que hubiera definitivamente salida negociada del proceso de paz. La importancia de este acuerdo radicó en que le daba una cierta continuidad al proceso, ya que entre Agendas sustantivas para una paz posible

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Esquipulas 2 y la firma definitiva de la paz transcurren diez años, lo cual implicó por lo menos a cuatro gobiernos diferentes. Entonces, el hecho de que el conjunto de los partidos políticos fuera parte de este proceso era muy importante. ¿No había algún impedimento serio para que los empresarios o cualquier otro sector o partido político se reuniera con los insurgentes sin la presencia gubernamental? En las primeras etapas fue un proceso muy complejo. Incluso el primer embajador guatemalteco que llevo a cabo estas reuniones de diálogo en la embajada de Guatemala en España, fue asesinado a su retorno al país. Fue un arduo proceso progresivo de salir de etapas de una intensa confrontación, con tantas personas afectadas, con tantas víctimas. El proceso comenzó con dificultades, sobre todo muchas dificultades para el primer presidente democrático de Guatemala, y sobre todo porque había una presencia extremadamente poderosa de las fuerzas armadas en ese periodo gubernamental, un aspecto que se fue transformando en el transcurso del proceso. Además, el gobierno tomó medidas específicas justamente para facilitar que se pudieran realizar este tipo de contactos, de diálogos, de negociaciones preparatorias para lo que sería luego el proceso de paz. ¿De qué manera contribuyó al proceso la realización de acuerdos humanitarios en medio del conflicto? El primero de los acuerdos sustantivos que se estableció fue el acuerdo de los derechos humanos. Naciones Unidas hizo una innovación muy grande al establecer una misión de paz cuando todavía estaba el conflicto armado en pleno vigor en Guatemala. No se vislumbraba cuál iba a ser el futuro, y sin embargo se apostó por la esperanza. Inicialmente, se estableció esta misión única y exclusivamente para fortalecer lo referente al respeto y a la plena vigencia de los derechos humanos en Guatemala, y para contribuir a que el derecho internacional humanitario tuviese el mayor grado de vigencia posible. Esto permitió facilitar el diálogo y restarle fuerza a los niveles de polarización, y evidentemente a todas las consecuencias que suelen generar las violaciones de los derechos humanos, que normalmente hace que generen posturas de distanciamiento. En un momento dado, la propia guerrilla propuso el cese al fuego unilateral dado que se habían creado condiciones positivas en materias de derechos humanos. Esta creo que fue una innovación realmente importante y contribuyó mucho al proceso. Estos avances permitieron más adelante un acuerdo de reasentamiento de las poblaciones desarraigas por el enfrentamiento armado, las poblaciones desplazadas que retornaban del exterior. En fondo implicaba un programa de desarrollo rural, dado que el retorno se realizaba fundamentalmente, no exclusivamente, pero fundamentalmente, a las zonas rurales.

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Juan Pablo Corlazzoli en la firma de un convenio de la OACDH para el fortalecimiento de gobiernos locales y sociedad civil en Barranca, 2006. Fuente: Ricardo Pérez

¿Podría explicarnos algunos de los mecanismos que se establecieron para desatascar el proceso cuando se llegaba a un punto muerto? En la marcha del proceso surgieron distintos tipos de desafíos. En un momento dado, se constató que la Comisión de Reconciliación tenía obstáculos difíciles de superar para poder pasar a una negociación más sustantiva. En ese momento, una de las modificaciones que se realizó fue la incorporación de las Naciones Unidas con el rol de facilitador del diálogo entre ambas partes, pero también con la capacidad para tomar iniciativas que permitiesen que el proceso prosperase. Este fue un elemento de particular importancia para inyectarle mucho dinamismo al proceso con el aporte de un actor neutral, sobre todo por su contribución más importante que fue la de aproximar a las partes para encontrar soluciones aceptables para ambas. En toda negociación las partes suelen partir con planteamientos y posturas muy diferenciadas. El arte de construir estas negociaciones es ver cómo se pueden ir aproximando a un texto común. Yo diría que Naciones Unidas aportó un rol particularmente valioso para culminar un proceso que le pertenecía, no a Naciones Unidas, para nada, sino exclusivamente a los actores nacionales. Otro mecanismo importante para superar dificultades que surgieron durante el proceso de negociación fue la constitución de la Asamblea de la Sociedad Civil. Esta asamblea, como dije anteriormente, reunía a todos los sectores de la sociedad, salvo el sector empresarial organizado, y su rol fue contribuir para cada uno de los acuerdos sustantivos con un documento de trabajo que era como el punto de partida para que las partes negociadoras, que eran el gobierno, una expresión civil y militar, y los sectores insurgentes pudiesen avanzar en la negociación a partir de ese primer aporte. También jugaron un papel importante los miembros de la comunidad internacional constituidos en el Comité de Países Amigos. Cuando realmente se generaban dificultades que trababan totalmente el proceso de diálogo, estos países invitaban a que asistieran a sesiones de trabajo, primero al comandante si la dificultad estaba ahí o a los miembros del gobierno si la dificultad estaba en el gobierno, y luego a ambas partes para que por fuera de lo que era el proceso normal de negociación pudieran darse toda una serie de diálogos políticos, porque los procesos de paz son eminentemente políticos, que permitiesen reconstruir los niveles de diálogo, los niveles de negociación. Hubo momentos muy complejos, por ejemplo, cuando el presidente Serrano dio un autogolpe, un poco al estilo de Fujimori en Perú, lo cual obviamente interrumpió abruptamente el dialogo y las negociaciones. Hubo que volver a recomenzar con el presidente interino que sucedió al presidente Serrano. Señalo esto de

incluso en la propia Guatemala. La comunidad internacional, principalmente Naciones Unidas por medio de sus diversas agencias, participó proporcionando mucha información, facilitando reuniones de trabajo y viajes para conocer y visitar distintos modelos de salud pública, de desarrollo, institucionales, en fin, toda una serie de elementos que les permitieron ir construyendo sus propuestas concretas. Otra forma de cooperación técnica fue dar garantías a los sectores insurgentes de que al finalizar el conflicto y al organizarse como fuerza política partidaria, pudieran contar con una ayuda, no de financiamiento sino de capacitación, y de financiamiento de dicha capacitación, para que pudieran hacer el tránsito de una fuerza organizada militarmente para el combate a una fuerza organizada en términos políticos partidarios, en la construcción y unificación del partido político que pudiera canalizar sus planteamientos. Entre los múltiples temas de la agenda sustantiva que dieron lugar a los más de diez acuerdos, ¿cuáles podrían ser los temas estructurales en la negociación, encaminados específicamente a abordar las causas que dieron origen al conflicto?

manera particular porque los procesos de paz para prosperar requieren realmente de contextos democráticos y si ese contexto se interrumpía quedaban rotas las garantías de base para poder negociar de manera firme y sobre todo las garantías para una implementación de lo acordado. Los países amigos se convirtieron también en garantes del proceso de paz. Se estableció claramente que Naciones Unidas iba a tener un rol mediador, pero al momento de firmarse el acuerdo final, tendría un rol también de verificación del cumplimento de los acuerdos de paz y eso estaría acompañado por un rol de garantía de cumplimiento por parte de la comunidad internacional. Estos fueron elementos muy importantes para que los niveles de confianza relativos en un inicio pudieran irse fortaleciendo y que realmente generasen la convicción suficiente de que ese proceso de paz tendría viabilidad en la implementación de lo acordado, en el cumplimento de lo acordado. La comunidad internacional también participó con otros aspectos que facilitaron enormemente que el proceso se destrabara en diversos momentos. Después de 36 años de estar en combate en alguna parte en la selva, en la montaña, etc., algunos integrantes de los sectores insurgentes guatemaltecos mantenían visiones profundamente ideológicas que pertenecían más bien al mundo en el cual habían nacido o al momento en que se habían incorporado al conflicto armado, y no habían seguido de cerca toda una serie de procesos de transformación que se habían llevado a cabo en el mundo en general y en América latina en particular, e

Fue muy importante el establecer desde el comienzo de manera totalmente concordada que en efecto se iba a trabajar sobre aspectos sustantivos y estructurales de la sociedad guatemalteca, particularmente algunos aspectos estructurales sumamente complejos que habían dado lugar al nacimiento del conflicto armado en Guatemala. Y ahí hay varias dimensiones: En primer lugar, estaba el establecimiento de que Guatemala debía ser una sociedad políticamente abierta. Hay que tener presente que el conflicto armado nace después de la ruptura del sistema democrático guatemalteco en 1974 y una de sus primeras motivaciones fue que se había instalado un gobierno autoritario, prácticamente una dictadura, ya que si bien había elecciones se desconocía el resultado real y se imponían presidentes. Entonces, lo fundamental era el establecimiento de que iba a haber realmente garantías de que el proceso de apertura democrática que se había iniciado en el 85 era un marco real y estable, que la constitución del 85 era un cimiento del cual se partía en materia de institucionalidad política en el país, pero que la misma tendría modificaciones. En uno de los acuerdo se estableció la reforma constitucional en aspectos sustantivos. En otro de ellos se acordó el fortalecimiento del poder civil y la función del ejército en una sociedad democrática. En segundo lugar estaban los temas socioeconómicos que habían dado lugar al nacimiento del conflicto. Guatemala es una de las sociedades latinoamericanas que tienen no sólo altos niveles de pobreza, sino también de extrema pobreza y de gran desigualdad. Por eso, debía haber toda una serie de políticas orientadas a abordar estos temas, desde modalidades de acceso a la tierra, ya que es uno de los problemas fundamentales dado que Agendas sustantivas para una paz posible

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Referendo en Guatemala, 1999

Guatemala sigue siendo una sociedad fundamentalmente rural todavía en su contribución al producto bruto, pero sobre todo por el volumen de población económicamente activa que trabaja en el medio rural en forma directa y en actividades conexas con el medio rural. Entonces, todo lo referente al agro o a las políticas laborales etc., iban a ser modificado. En tercer lugar, el otro tercer gran aspecto estructural era que se iban a atender fundamentalmente las causas generadoras de la exclusión por razones étnicas. Guatemala ha tenido altos niveles de discriminación contra la población indígena. La mayoría absoluta de la población extremadamente pobre es indígena y todos los indicadores sociales son mucho más negativos en esta población, sea de alfabetización, de escolaridad, de salud, de maternidad infantil, etc. Entonces, se acordó impulsar una sólida política en ese sentido, sobre todo encaminada a erradicar las causas de exclusión étnica, a la adopción de las lenguas - Guatemala tiene 23 lenguas -, al fortalecimiento de la justicia basada en sistemas autóctonos indígenas, el derecho consuetudinario y sobre todo a garantizar niveles altos de participación a través de la ley de Consejos de Desarrollo comunitarios, municipales, departamentales y nacional, así mismo una revisión profunda del pensum de la reforma educativa, en fin, toda una serie de mecanismos, además de una legislación específica contra la discriminación étnica, lingüística, religiosa y de otro tipo. En resumen, se trataron de tomar los grandes temas que podían estar generando conflictividad en la sociedad para procurar, a través de una agenda de paz que no procuraba objetivos revolucionarios sino que procuraba más que nada poner en marcha procesos que, en primera instancia por lo menos, era más bien una modernización de la sociedad, para que a partir de ahí la ciudadanía - a través de los procesos electorales y procesos participativos pudiera establecer el objetivo final hacía el cual se quería orientar. En la actual configuración política y legislativa de Guatemala, ¿hasta qué punto se han cumplido los acuerdos de paz? Los acuerdos eran muy amplios. Yo diría que el primer logro fundamental de la paz es que en Guatemala no hubo ningún retorno a la acción armada después de la firma del día 29 de diciembre de 1986. No hubo ningún acto de venganza de ninguna de las partes. Creo que es un primer gran logro que hay que valorar en términos de lo que significan la paz en sí, y la reinserción política partidaria de los actores insurgentes y su incorporación en la vida política del país. Ha habido toda una serie de cumplimientos. Por ejemplo, se dio una reducción significativa del numero de efectivos de las fuerzas armadas, se cambió la doctrina de la “seguridad nacional” por una propia de un ejército para una sociedad democrática, y se iba a revisar la formación de los militares y su 82

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despliegue en el territorio, todo esto con amplios niveles de participación de la sociedad civil conjuntamente con el estado guatemalteco. Ha habido grandes avances en materias, por ejemplo, económicas y sociales. Se incrementaron significativamente las cifras de escolaridad y de cobertura de salud, se duplicaron los presupuestos de educación y salud, se diseñó una nueva política de vivienda, y se pusieron en marcha inversiones económicas muy significativas en lo que habían sido las principales áreas de conflicto para cumplir con el acuerdo del retorno de las poblaciones afectadas por el conflicto armado. lamentablemente no prosperaron las reformas constitucionales. Se perdió el referendo por un problema de fuerte polarización, una falsa polarización impulsada por sectores muy conservadores de la sociedad guatemalteca. Hay algunas reformas muy importantes pendientes aún de cumplimiento, pero yo diría que lo que es importante es que se desencadenó un proceso que seguramente en algunas materias llevará más de una generación sacar adelante. La calidad de los procesos va muy ligada a la calidad de los actores y de las instituciones, es decir del espacio en el cual actúan. Yo señalaría una debilidad del estado guatemalteco, específicamente en materia de fondos económicos, dado que no se pudo lograr el acuerdo de paz que llevaba a un incremento de la recaudación fiscal del 8% al 12%, que todavía sería muy bajo, pero que en los acuerdos de paz se especificó que el mínimo que tenía que recaudar el estado sería el 12% equivalente del producto interno bruto. Esto lo limitó y le restó capacidades financieras al estado para implementar una serie de compromisos al interior de los acuerdos de paz. También ha habido problemas de continuidad en la Asamblea de la Sociedad Civil, que había tenido un rol determinante durante la negociación. Por razones de disputas políticas, de divisiones, esta asamblea tuvo una implosión y se disolvió. Entonces el proceso quedó afectado en un aspecto muy importante de participación de la sociedad. Cada sector siguió trabajando y demandando el cumplimiento de sus intereses sectoriales, por ejemplo los sectores indígenas dedicados al cumplimiento del acuerdo indígena, los sectores campesinos vinculados al tema de la tierra, el sector de las mujeres con sus importantes avances en términos de equidad de género, y así sucesivamente cada cual trabajó por sus aspectos particulares. Pero faltó una estructura que permitiera que el proceso pudiera avanzar en su conjunto y eso es muy importante en nuestras sociedades. Hay que construir la paz avanzando, con velocidades diferentes quizás, pero en todos los sentidos de los distintos acuerdos que se establezcan. Hay también obstáculos en la institucionalidad propia. Los acuerdos de paz crearon lo que se llamó

la Comisión de Acompañamiento, constituida por representantes del gobierno, por sectores exguerrilleros, representantes de la sociedad civil y las propias Naciones Unidas. Pero como el propio nombre lo dice, la comisión “de acompañamiento” debe acompañar y si bien la Secretaría de la Paz integraba esta comisión y a su vez integraba el gabinete con rango de ministro, si el Secretario de la Presidencia es miembro de la Comisión, eso no era suficiente como para poder redireccionar el conjunto de las políticas del estado de modo que estas tuvieran como elemento absolutamente central de su accionar el cumplimiento de los acuerdos de paz. De hecho, en el país quedaron funcionando prácticamente dos agendas: la agenda de la paz y la agenda que venía previa a los acuerdos de paz, dado que se firmaron en el medio del ejercicio de un gobierno que había sido elegido con otras premisas. Este creo que fue un desafío particularmente importante. Lo otro fue que, a pesar de que había un compromiso de los partidos políticos, no todos los partidos políticos, ni al interior de cada uno de los partidos políticos asumieron con la misma fuerza el cumplimiento de los acuerdos de paz. Y esto debía

ser fundamental, porque a la hora del diseño de las políticas públicas, de su aprobación, de su diligenciamiento, y sobre todo de su implementación, los cuadros de los partidos políticos que ocupan cargos de dirección en cada gobierno y en general el conjunto del aparato estatal tienen una importancia muy relevante para darle vida a estos acuerdos de paz. Queda todavía un tramo particularmente importante del recorrido para darle cumplimiento a los acuerdos de paz, pero creo que hay que tomar como saldo positivo que no se han reiterado elementos de violencia. Hay avances también en lo que es una cultura de paz, una cultura de derechos humanos, un reconocimiento al derecho a la diferencia, de partidos, de ideologías que habían estado proscritas durante décadas y que hoy en día se manifiestan libremente y participan de la vida nacional, y creo que estos valores de carácter cívico-político son de gran relevancia y compensan los déficit que todavía hay en la construcción de una sociedad más justa.

Agendas sustantivas para una paz posible

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Miembros de la Asamblea de la Sociadad Civil en Guatemala. Fuente: Rene P

Procesos centroamericanos: una acumulación de aprendizajes Entrevista con Raúl Rosende

INDEPAZ: ¿Qué diferencias hay entre una negociación donde no hubo una agenda sustantiva, como en el caso de Nicaragua y una donde sí la hubo, como en el caso de Guatemala?

Raúl Rosende fue miembro de la misión de verificación de los acuerdos de paz de Naciones Unidas en Guatemala, en Nicaragua y en Afganistán. Actualmente es Jefe de la Oficina de Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios en Colombia.

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Raúl Rosende: La comparación entre Nicaragua y Guatemala nos muestra dos modalidades fundamentalmente distintas de procesos de paz, o de acuerdos de paz. También nos muestra cómo centroamérica fue aprendiendo de sus propias experiencias y formulando mecanismos más sofistacados de negociación y paz. En el caso de Nicaragua, inicialmente lo único que se pactó fue un cese al fuego y una desmovilización. El acuerdo de paz era meramente procedimental, en el sentido en que se establecía un acuerdo sobre la desmovilización - en este caso de la resistencia nicaragüense llamada Contra - y los plazos de la desmovilización, pero prácticamente, por lo menos en los acuerdos iniciales, no había definición de estrategias de reinserción, ni mucho menos cambios a nivel institucional o social que pudieran crear las bases de un proceso de paz. Después se hicieron algunos otros acuerdos un poco más sustantivos, pero siempre sin definir con claridad los calendarios ni las modalidades de cumplimiento de los acuerdos. Al poco tiempo de hacerse la desmovilización, a los cinco, seis meses, ya se estaba dando un nuevo proceso de rearme. Me parece que esto se debió a

que en definitiva se consideró que la paz era tan solo una cuestión de desmovilizar grupos insurgentes y realizar elecciones transparentes. Era, en definitiva, una visión bastante reduccionista de la paz. No se pensó que la paz era fundamentalmente el resultado de llevar adelante cambios sustantivos a nivel institucional, a nivel político, a nivel de la forma del Estado, a nivel social, que implicaba una estrategia y que dentro de esa estrategia también había que definir las modalidades y los planes de la reinserción. El caso de Guatemala fue muy diferente. Hubo varios acuerdos de paz sobre los temas sustantivos principales del país. Era prácticamente una agenda de desarrollo. Fue un proceso en realidad muy largo, que en total sumó más de diez años y resultó en más de diez acuerdos diferentes como resultado de esta negociación entre el gobierno y la insurgencia, la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca, URNG, que aunque tenía varias facciones, negociaba como un solo actor. ¿Cómo fue el proceso para llegar a la definición de una agenda sustantiva de negociación en Guatemala? Hubo más de diez acuerdos entre el gobierno y la guerrilla. Cada acuerdo correspondía a una temática específica. Hubo acuerdos sobre derechos humanos, sobre la cuestión indígena, sobre asuntos socioeconómicos, otro sobre la cuestión militar y la subordinación del poder militar al poder civil. También hubo acuerdo sobre el cese al fuego, que ya fue un acuerdo más procedimental, sobre cómo cesar hostilidades, hubo acuerdo sobre la desmovilización y la reinserción, que establecía por un lado el procedimiento y calendario de la desmovilización y por otro lado la estrategia de reinserción de los desmovilizados, y también hubo un acuerdo para

establecer la comisión de establecimiento histórico, que era básicamente una comisión de la verdad. De todos estos, los que fueron más difíciles de negociar, porque exigían concesiones serias, tal vez fueron el de derechos humanos, el de subordinación de poder militar al poder civil, y el de la cuestión socioeconómica, ya que implicaba cambios importantes a nivel económico y en términos de la reformulación del poder, en temas de tierras y en temas tributarios. Finalmente, también fue necesario un acuerdo sobre el calendario de cumplimiento de todos los acuerdos. Cada acuerdo era un documento que contenía una lista de compromisos de ambas partes. En total, eran muchísimos compromisos, por lo cual hubo necesidad de establecer un acuerdo especifico para definir un calendario de implementación de los acuerdos. Aunque la extensión tal vez dilató las negociaciones, ¿le dio más estabilidad al proceso? Como ya lo mencioné antes, los acuerdos de paz en Guatemala en su conjunto son una verdadera agenda para el desarrollo. Ahí hay una discusión bastante interesante entre acuerdos minimalistas y acuerdos maximalistas. Hay quienes piensan que resulta pertinente que el acuerdo sea global y sea casi una agenda de desarrollo, pero por otra parte hay quienes consideran que una agenda de desarrollo no puede ser pactada únicamente por el gobierno y la insurgencia, que debe ser mucho más consensual, que debe abarcar muchos más sectores y se piensa que una agenda demasiado ambiciosa, demasiado maximalista puede llevar a crear expectativas que después en realidad no se pueden cumplir, con lo cual se resta legitimidad al proceso de paz. Eso en parte pasó en Guatemala también. Había muchas expectativas y después no todas se vieron Agendas sustantivas para una paz posible

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concretadas en el cumplimiento de los acuerdos, ya sea por fallas en la implementación de los compromisos o por falta de resultados concretos. ¿Qué acuerdos no se llegaron a implementar? Por ejemplo los compromisos de la política fiscal y tributaria, que históricamente ha sido un problema serio en Guatemala, porque tradicionalmente los sectores económicamente más fuertes siempre han pagado pocos impuestos, entonces un punto importante en los acuerdos era elevar la tributación, en un 12%, y por mucho tiempo esto no se pudo lograr y creo que aún hoy eso no se ha podido lograr. También en relación al tema de la tierra. Se planteaba la necesidad de emprender una política de desarrollo rural que favoreciera a los sectores más excluidos. Eso tampoco generó resultados tangibles para los sectores más excluidos. Los temas económicos eran complejos, porque de alguna manera tocaban y afectaban la estructura del poder en Guatemala, y hubo mucha resistencia. Después había otro acuerdo que era sobre una reforma constitucional y el sistema electoral. Ese acuerdo tampoco se cumplió porque hubo un referéndum para tratar de constitucionalizar muchos de los aspectos de los acuerdos de paz, y ese referéndum fue rechazado, la ciudadanía votó en contra. Sin embargo, por otra parte se vieron importantes niveles de cumplimiento, como el de la comisión de esclarecimiento histórico. Hubo una comisión de la verdad que cumplió su cometido y emitió su informe, con propuestas. Evidentemente, también se cumplió el cese al fuego, la desmovilización y la primera fase de la reinserción, es decir, todos los compromisos que tenían que ver con la finalización de la guerra. Tal vez, lo que menos se cumplió tenía que ver con más el largo plazo, las reformas económicas, las reformas sociales, pero la primera fase del proceso de paz registró mayores niveles de cumplimiento. Hubo un cese al fuego que se respetó, junto con un proceso de desmovilización muy ordenado que funcionó puntualmente, de acuerdo con lo que se había acordado y calendarizado. Y la primera fase de la reinserción, lo que tiene que ver con la asistencia inicial para los desmovilizados, también se cumplió. ¿Pero no existe el riesgo de que se reinicie un proceso de violencia al no haberse cumplido con algunos aspectos fundamentales? Lo más importante es que en Guatemala no hubo procesos de rearme. Existieron mecanismos para monitorear los acuerdos y resolver diferencias. En un proceso con tantas etapas y tantos acuerdos, ¿no hubo serios riesgos de ruptura? Sí, en el proceso de negociación hubo riesgos de ruptura, porque como ya vimos, duró mucho tiempo y Guatemala estaba saliendo de un periodo en que los militares tenían mucho poder. Durante el proceso de negociaciones, hubo muchas crisis políticas, hubo varios intentos de golpe de estado del ejército, hubo un golpe de estado que se concretó, aunque después 86

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la institucionalidad se reestableció a los pocos días, hubo ofensivas militares de ambos bandos. O sea, como fue una negociación tan larga, no sólo hubo riesgos de ruptura sino que también hubo rupturas formales en diversos periodos. Pero una vez que se firma el último acuerdo de paz, que creo que es el de cese de hostilidades, ahí ya el proceso avanza y se produce la desmovilización de la guerrilla. El cese de hostilidades se dio de una manera eficaz, al igual que la concentración de fuerzas, y el proceso de desmovilización. Eso me parece que es importante destacarlo porque, en términos de los procedimientos formales de la primera etapa del proceso de paz, ahí Guatemala tiene bastante que enseñar, en cuanto al cese al fuego, a cómo se estableció, las zonas de desmovilización, la desmovilización, eso se hizo de manera bastante ordenada, y eso me parece que es clave porque esa es la fase “roja”, digamos, la más riesgosa de un proceso de paz, pues el proceso está más frágil y cualquier incidente de seguridad puede llevar a que fracase todo el proceso. ¿De qué forma se dio la participación de la sociedad civil en el proceso? Guatemala es un ejemplo muy importante por lo que se refiere a la participación de la sociedad civil en el proceso. Ahí hubo una amplia movilización, hubo una participación que fue más consultiva que decisoria, pero que fue importante. La agenda de paz se enriqueció mucho con las propuestas de los sectores sociales. A lo largo del tiempo se hicieron varias reuniones en el exterior - toda la negociación en Guatemala fue en el exterior - de la insurgencia con sectores sociales diversos. Hubo reuniones con ONGs, con las cámaras empresariales, hubo reuniones con los partidos políticos, con sectores sociales y sindicatos, etc. Con cada uno de estos sectores hubo espacios de intercambio específicos.Y, una vez más, si bien no fueron decisorias, en todo caso en estas reuniones los sectores sociales planteaban propuestas y eso llevaba a enriquecer las agendas que se discutían entre el gobierno y la insurgencia. Entonces, si bien no fue una negociación a tres bandas - gobierno, insurgencia, sociedad civil - sí hubo muchas reuniones con la sociedad civil donde ésta propuso cosas muy concretas y muchos de los insumos fueron introducidos en los acuerdos. Y dentro de ese clima, incluso la sociedad civil estableció la Asamblea de la Sociedad Civil por la Paz, que fue el mecanismo a través del cual la sociedad civil consensuaba internamente las propuestas de paz y después las llevaba a las reuniones. Después, en la fase de implementación de los acuerdos, también hubo un espacio de participación para la sociedad civil. En esa fase, se creó lo que se llamó la Comisión de Acompañamiento, un mecanismo para monitorear el cumplimiento de los acuerdos. Y ahí estaba el gobierno, estaba la insurgencia, estaba Naciones Unidas y estaba la sociedad civil a través de este mecanismo que había creado. Esto me parece importante, porque muchas veces se asume, consciente o inconscientemente que la firma de los

acuerdos concluye la negociación. Pero precisamente ahí se ingresa en una nueva fase de la negociación que es negociar la implementación de los acuerdos. Hay necesidad de crear un mecanismo que monitoree la evolución del cumplimiento y que siga siendo el escenario de la negociación futura. La fase de implementación inevitablemente incluye discrepancias. Si no existe un mecanismo para tramitar estas diferencias, el proceso puede verse afectado. En un proceso como el guatemalteco, ¿qué cambios tienen que darse en los marcos de análisis de las partes para que se pueda desencadenar un proceso de paz? Esto es trascendental. Creo que el cambio de los marcos tiene que ver con un cambio en los cálculos políticos y militares, con una relectura de costos y beneficios (acción armada vs. negociación). Por un lado, la guerrilla comprendió que no podía llegar al poder por la vía de las armas, que no podía hacer la revolución de esa manera, y que la guerra tenía cada vez mayores costos políticos y militares. Y por el lado del gobierno, comenzaron a percibir que si bien llevaban la delantera en el conflicto armado, no podían terminar de derrotar a la guerrilla por la vía de las armas. Y de alguna manera, en la apreciación de los dos, el conflicto tiene más costos que la perspectiva de un proceso de paz. Entonces ahí comienzan a cambiar los marcos de análisis. Algo muy importante en Guatemala fue que uno de los primeros acuerdos que se firmó fue sobre derechos humanos, sobre la vigencia de los derechos humanos, donde el gobierno y la guerrilla se comprometían a restringir sus conductas para no violar sistemáticamente los derechos humanos y respetar el DIH. Entonces, aunque la guerra continuó, ya estaba en vigencia el acuerdo de derechos humanos. La guerra se prolongó hasta la firma del último acuerdo de paz en el año 97, el acuerdo de cese al fuego. Pero varios años antes, habían firmado un acuerdo de derechos humanos e incluso habían acordado el establecimiento de una misión internacional de verificación de los derechos humanos. Esto ayudó a disminuir un poco los niveles de violencia y a crear una cierta confianza entre las partes. Esto también sucedió en El Salvador. Fueron los dos primeros casos en el mundo donde aún durante la guerra, las partes se comprometían a través de un acuerdo de derechos humanos a contextualizar operaciones militares en un marco de derechos humanos.

Pero si después del acuerdo de derechos humanos la guerra continuaba, cualquiera de las partes podría haberse echado atrás en los acuerdos. ¿Qué impidió que esto sucediera? La clave estuvo en el mecanismo internacional (ONU) establecido para monitorear su cumplimiento. Dicho mecanismo de verificación fue como un disuasivo, porque ambas partes restringieron su accionar militar ante la presencia en el terreno de un mecanismo de verificación internacional. En otras palabras, existía un desestímulo a cometer violaciones porque si las partes beligerantes se veían involucradas en violaciones, esto se iba a dar a conocer en la comunidad internacional y les generaría un alto costo político. Esto tiene que ver con el cambio en los marcos conceptuales mencionados y con el cálculo de costos/beneficios que hace cada parte. ¿Qué mecanismos de implementación, verificación y de garantías se establecieron en el proceso guatemalteco? Varios años antes de terminar la guerra, se estableció una misión de verificación de Naciones Unidas con fuerte presencia territorial en las zonas de conflicto. Inicialmente esta misión verificaba la vigencia de los derechos humanos y el comportamiento, tanto del estado como de la insurgencia, en relación con el respeto de los derechos humanos. Esto fue un elemento que distensionó parcialmente la confrontación. Un requisito fundamental para que la Misión pudiera cumplir su papel fue un fuerte despliegue territorial en las zonas con mayores niveles de violencia.Una vez que se firman los últimos acuerdos de paz, surgen por lo menos dos comisiones de monitoreo de la implementación, que fueron importantes. Uno para monitorear la desmovilización y la reinserción: se creó lo que se llamó la Comisión Especial de Incorporaciones, que era una comisión donde participaban el gobierno, la insurgencia ya desmovilizada y la comunidad internacional. Y la otra comisión es la que mencionaba anteriormente, la Comisión de Acompañamiento, nuevamente con gobierno, insurgencia desmovilizada y Naciones Unidas para impulsar y monitorear el cumplimiento de todos los acuerdos. Me parece muy importante, que se creen mecanismos eficaces para facilitar y monitorear la implementación de esos acuerdos.

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Delegados del FMLN durante un encuentro político en La Palma, El Salvador, 1984. Fuente: Susan Meiselas/ Magnum Photos

El poder transformador del cumplimiento de los acuerdos sustantivos en El Salvador

Entrevista con Augusto Ramírez Ocampo INDEPAZ: ¿Cómo fue el proceso para llegar a la agenda sustantiva de negociación en el Salvador?

Augusto Ramírez Ocampo encabezó la Misión de Naciones Unidas para El Salvador (ONUSAL). En Colombia fue Canciller de la República y es miembro de la Comisión de Conciliación Nacional.

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Augusto Ramírez Ocampo: Un proceso largo y laborioso, pero que llegó a feliz término después de casi tres años de negociaciones con la firma del acuerdo de Chapultepec. Ese proceso tuvo la ventaja, en mi opinión, de que se juntaron en el fondo los dos temas, la negociación y la agenda. Es decir, las personas que estuvieron presentes desde el comienzo en los acuerdos de Ginebra y posteriormente en los acuerdos de Caracas, de San José, de México, fueron las mismas personas que comenzaron el proceso de paz. En esto hay que tener en cuenta que la participación del Secretario General de Naciones Unidas y de su delegado fue definitiva, tanto en la mesa para conseguir los primeros acuerdos, como para cerrar la agenda y para desarrollar esta agenda de trabajo. Gracias a los esfuerzos en Contadora y Esquipulas, tanto el presidente Cristiani como el FMLN, solicitaron conjuntamente al Secretario General de las Naciones Unidas, para que bajo su auspicio y con su intermediación se lograra llegar a los acuerdos. Solicitado entonces por las dos partes, el tema llegó al Consejo de Seguridad, que autorizó al Secretario General a proceder a este, que fue pionero, porque fue el primero de los desarrollos de lo que después ha sido la política de paz de Naciones Unidas. De modo que de cierta manera se abrió el camino para todo este inmenso proceso innovador, y al mismo tiempo se aprendió mucho durante el proceso. Hay que tener también en cuenta que todo esto se vio favorecido por el deshielo de la guerra fría,

por lo cual tanto Estados Unidos como la Unión Soviética en distintos momentos solicitaron al Secretario General que continuara en sus esfuerzos y además, por primera vez se votó favorablemente por las dos superpotencias Estados Unidos y la Unión Soviética un tema como el apoyo del Plan Especial de Cooperación económica para la paz en América Central que elaboramos con Gertz Rozenthal, entonces Director de la CEPAL. ¿Cuáles fueron los principales temas de la agenda sustantiva en las negociaciones? Yo diría que hubo cuatro grandes hitos en la negociación. El primero fueron los acuerdos de Ginebra, que señalaron el rumbo: terminar el conflicto, impulsar la democratización, garantizar los derechos humanos y reunificar a la sociedad salvadoreña. Después de eso y con muchos altibajos, incluyendo lo que el FMLN llamó la “ofensiva final” que se tomó a la capital de la república, se logró el Acuerdo de San José, después de pasar por el Acuerdo de Caracas que definió la agenda. El Acuerdo de San José lo quiero destacar porque fue un acuerdo sobre el respeto a los derechos humanos y determinó la creación de un organismo de verificación sobre ese tema. Esto es muy importante porque le abrió la puerta de acceso ya sobre el terreno a una agencia o misión especializada de Naciones Unidas, que luego fue fundamental en todo el desarrollo, tanto de la verificación como del seguimiento y de los sucesivos acuerdos a que se llegó más adelante.

Después yo señalaría el Acuerdo de México, que alcanzó un acuerdo muy importante sobre el tema de las fuerzas armadas, la definición de la doctrina, la creación de la fuerza de la Policía Nacional Civil, la sustitución del organismo de inteligencia por un organismo directamente dependiente de la Presidencia de la República, y la modificación sustantiva de la justicia militar y de la doctrina militar con principios democráticos y con sometimiento absoluto a la autoridad civil. También está la propuesta del cambio y acuerdo sobre el sistema judicial que tenía una muy marcada dependencia de la Corte Suprema de Justicia, donde además apareció la necesidad de crear a la Procuraduría de los Derechos Humanos, el Consejo de la Judicatura, la Escuela de Capacitación Judicial, la carrera judicial. Luego, tenemos el acuerdo sobre la modificación al sistema electoral, creando un Tribunal Supremo Electoral con participación de todos los partidos y movimientos, autorizando a las Naciones Unidas para hacer el empadronamiento electoral y la reconstrucción del registro, y finalmente, el acuerdo sobre la creación de la Comisión de la Verdad. Este conjunto de Acuerdos le dio un sustento importante al proceso que culminó con el llamado Acuerdo de Nueva York, en donde se recogieron todos estos acuerdos que se habían generado a lo largo del camino, en un momento muy crucial en donde se adoptó además una agenda más condensada y donde arrancó ya el proceso de la negociación en firme.

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¿Puede pensar en un ejemplo de los mecanismos que se aplicaron para superar obstáculos y salir de los puntos muertos? En realidad la superación de los obstáculos se llevó a cabo, desde luego con la voluntad política de las partes - sin ella nada de esto hubiera sido posible pero básicamente por la tarea de facilitación de las Naciones Unidas. La intermediación inteligente de las Naciones Unidas para interpretar las posiciones de las partes fue definitiva. Por ejemplo, en un momento crítico, después de que se había finalmente logrado a marchas forzadas una reforma constitucional indispensable para seguir adelante en el proceso de la negociación y que se exigía para poder darle la segunda vuelta con la instalación de la nueva Asamblea Nacional, todo prácticamente se rompió porque no se logró que la Asamblea aprobara la reforma en lo relativo a las fuerzas militares. Fue necesario invitar a las partes, e inclusive con la presencia del propio presidente Cristiani, en las Naciones Unidas y al filo de la medianoche del 31 de diciembre el Secretario General logró el Acuerdo de Nueva York, que enrumbó otra vez el proceso y le dio la gasolina suficiente para llegar a feliz término. ¿Y el papel de la sociedad civil? Dentro del virtual rompimiento que tenía el proceso, otro de los acuerdos que fue fundamental, también impulsado por la buena voluntad de las partes y por el Secretario General , fue la creación de Copaz (Comisión Nacional para la Consolidación de la Paz), o sea el organismo de control y participación de la sociedad civil en el proceso, que surgió precisamente en los Acuerdos de Nueva York, para destrabarlo. Esa comisión estuvo integrada por dos representantes del gobierno de El Salvador, incluyendo un militar, por dos representantes del FMLN y uno por cada uno de los partidos políticos y de las coaliciones con representación en la Asamblea Legislativa, el arzobispo de San Salvador, y un delegado de ONUSAL. Bien se nota aquí que la sociedad civil propiamente dicha, como lo entendemos hoy, no tuvo una participación destacada en el proceso, distinto del que tuvo por ejemplo la iglesia. Pero a diferencia de lo que ocurrió en Guatemala, donde la Asamblea de la Sociedad Civil, encabezada por Monseñor Quesada Toruño, jugó un papel fundamental y generó cinco documentos que se acogieron plenamente en los acuerdos finales de paz, aquí se trabajó a nivel estrictamente institucional por el Gobierno de El Salvador y las fuerzas militares de una parte, y los partidos políticos, pero solamente aquellas coaliciones que tenían una representación en la Asamblea Legislativa, el Arzobispo y el FMLN. Eso hace ver que no había una representación formal de la sociedad civil. ¿Y algún ejemplo en la etapa de implementación? Hay que decir que algunos de los procesos tuvieron comienzos que fueron inesperados en la implementación. Por ejemplo, las conclusiones de la Comisión de la Verdad fueron intensamente 90

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disputadas y dieron pie a que la Asamblea Legislativa se reuniera de urgencia y aprobara con una velocidad de rayo una amnistía total, con lo cual se vulneró también el sentido de todo lo que había sido el esfuerzo de la Comisión de la Verdad, pero al mismo tiempo sirvió de base para presionar sobre el tema de la depuración de las fuerzas militares, de las cuales salieron 184 altos oficiales, entre ellos prácticamente la cúpula entera de las Fuerzas Armadas de El Salvador. También se puso en evidencia un hecho que fue gravísimo durante el proceso, con el establecimiento de la responsabilidad en el asesinato de los sacerdotes de la Universidad Centroamericana, los cuatro sacerdotes jesuitas de la UCA y dos de sus empleadas, que se lo quisieron atribuir precisamente a la “ofensiva final” del FMLN para desprestigiarlo, pero que la Comisión de la Verdad pudo demostrar que estos hechos habían estado ligados a decisiones de la cúpula militar. El efecto de todos modos, aunque retardado, se pudo dar y el propósito fundamental de la depuración de las fuerzas armadas se llevó a cabo. ¿Y en la etapa de transición, cómo funcionaron las garantías? Ya en el camino de las ejecuciones de los acuerdos, se llevaron a cabo las elecciones democráticas que llevaron al poder a Armando Calderón Sol, quien ya se había comprometido con el candidato Zamora del FMLN y su coalición a que quien quiera que fuera el triunfador completaría escrupulosamente la ejecución de los acuerdos. Y allí, a pesar de la intensidad del debate y de las dificultades en los encuentros electorales, ONUSAL pudo demostrar que las elecciones habían sido “limpias y puras”. Se hizo un recuento voto a voto y el FMLN finalmente aceptó que había perdido la elección. Las perdió, pero de una manera en el fondo muy victoriosa, aunque parezca un contrasentido. Porque de las diez grandes ciudades de El Salvador, ganó seis, entre las cuales las dos más grandes, que eran nada menos que la capital San Salvador, donde el anterior alcalde había sido precisamente Armando Calderón Sol, y Santana, un reconocido baluarte de Arena. Además, tuvo una representación numerosa en la Asamblea Nacional, con lo cual el control político del FMLN se hizo mucho más eficaz desde allí. Hubo otros momentos muy complejos, que fueron los asesinatos de tres de los líderes medios del FMLN, lo cual convulsionó profundamente el proceso. Para superarlo fue necesario constituir una comisión especial para investigar estos crímenes con asesoría de Scotland Yard, de la policía española, del FBI, de dos renombrados juristas salvadoreños y de ONUSAL, que esclareció plenamente dos de los crímenes, estableciendo que felizmente no habían tenido que ver con el proceso, aunque el tercero siguió para siempre a la sombra. Esos momentos se pudieron superar, yo diría que por el clima de paz que se pudo establecer en el país y también por la participación activa en ese momento de la sociedad civil, que se hizo presente y que contribuyó notablemente, tanto con su cooperación como con sus críticas encaminadas a que todo funcionara.

Augusto Ramírez Ocampo, Representante de ONUSAL, con el Coronel García, de la División Militar.

Otro ejemplo de esto fue que en el desarrollo de los acuerdos económicos y sociales con asesoría de la OIT, se acogieron una buena cantidad de las resoluciones de la OIT que nunca se habían puesto en marcha en el Salvador, que era un régimen que, por ejemplo, desconocía el derecho a sindicalizarse, prohibía la existencia de sindicatos agropecuarios y no había existido el diálogo nunca entre empresarios y trabajadores. Desde entonces se estableció por lo menos una mesa de conversaciones que sirvió para afrontar todo este tipo de tensiones. En la actual configuración política y legislativa en el Salvador ¿hasta qué punto se han cumplido los acuerdos? La ONUSAL certificó que el 97,5% de los acuerdos se cumplieron, estrictamente. Por lo menos en el papel. Todas las instituciones que se crearon se pusieron en marcha, el Ombudsman, la nueva conformación de la Corte Suprema de Justicia, la nueva doctrina militar, el organismo de inteligencia, la creación de la Policía Nacional Civil, la creación de la Academia de la Policía Nacional Civil, todo el mecanismo electoral y desde luego el Defensor del Pueblo, contó desde siempre con un gran apoyo internacional en su tarea. Se abolieron las muchas policías militarizadas que había, se cumplió la tesis de la doctrina militar en el sentido de que estaba solamente para salvaguardar la seguridad del estado y las fronteras, y no para intervenir en temas de orden público sino en estado de estricta necesidad. Algo que demoró significativamente el proceso fue la adjudicación de tierras, porque las tierras eran muy escasas en el Salvador, esto hubo que reformularlo varias veces, inclusive desde los acuerdos originales y todos los que se hicieron durante el curso de la ejecución. Administrar la paz es una labor muy difícil porque exige un proceso continuo de negociación. No hay mente que pueda prever todas las vicisitudes que se vana presentar en los años de la ejecución de los acuerdos. Aunque se creó con fuerza el partido político del FMLN, con los medios de expresión necesarios para hacer política, y han representado una alternativa real de poder, esto se ha visto continuamente frustrado por las divisiones internas. Muy al comienzo de la

etapa de paz se dividieron con los dos movimientos que eran más de centro-izquierda, o socialdemócratas, conducidos de una parte por Joaquín Villalobos y de otra por Eduardo Sancho. Luego se subdividieron en partidos ya de la pura doctrina comunista de Schafick Handal, con nuevos actores de la izquierda. De tal manera que la razón para que no haya podido ganar la presidencia el FMLN y la alternativa democrática ha sido por la división interna que se ha presentado, aunque en algunas elecciones han elegido más diputados en la Asamblea que los demás partidos políticos. Muchos de los partidos políticos existentes se terminaron, como por ejemplo la Democracia Cristiana. Arena sigue siendo un partido muy organizado y muy fuerte, y ha elegido a todos los presidentes hasta ahora, pero yo no descarto que la alternativa creada por el FMLN, ahora con la muerte de Schafick Handal, que despertaba una gran reacción por parte de todos los sectores no FMLN en el Salvador, seguramente van a tener la posibilidad de acceder al poder si se mantienen en su posición, y son capaces de proponer una alternativa más incluyente. Lo anterior en cuanto a los acuerdos políticos. Pero el problema grave de El Salvador, y esto es una opinión muy personal, es que en primer lugar los acuerdos limitaron el número de efectivos de la fuerza de Policía Nacional a nueve mil, empezando una época de posguerra; y en segundo lugar, se descuidó la reinserción de los desmovilizados de las fuerzas armadas del Salvador, que bajaron de sesenta a veintisiete mil hombres y que no se los atendió en la forma en que se planteaba en los acuerdos. Además, el desarme no se pudo llevar a cabo a pesar de los estímulos que tuvo. Hoy, El Salvador sigue siendo una ciudadanía armada hasta los dientes, ha surgido una delincuencia común y se ha contagiado, además, de todo este tema de las “maras” centroamericanas, que en parte es desempleo, en parte es pobreza y en parte es insatisfacción por no haber cumplido a cabalidad la reinserción, lo cual inclusive provocó que hubiera un aumento de la criminalidad en los años siguientes al proceso de paz. Hasta donde yo sé, en este momento, la Policía Nacional Civil ha perdido mucho de su original brillo y prestigio. Hay que ver que fue una policía muy difícilmente armada, por la participación allí de antiguos policías militares de las FAES (Fuerzas Armadas de El Salvador) y antiguos guerrilleros en un 40 por ciento. Pero lo que sí ha funcionado, yo diría que muy bien, es el sistema democrático. Ha tenido una estabilidad económica envidiable que le ha asegurado un crecimiento continuo, entre el 4 y 5 por ciento. Están trabajando intensamente con todos los demás países centroamericanos en la integración y en la reconstrucción de su sistema de integración regional. Así que yo aspiro a que El Salvador pueda superar plenamente las dificultades, a pesar de que después de la terminación de la guerra, tuvo y ha tenido tantos reveses. Agendas sustantivas para una paz posible

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Carlos Lozano Guillén (der.) y Vladimiro Naranjo (centro), miembros de la Comisión de Notables, en compañía del equipo de negociación de las FARC, San Vicente del Caguán, 2002. Fuente: Semanario Voz

La vigencia de la ruta propuesta por la Comisión de Notables Entrevista con Carlos A. Lozano Guillén

INDEPAZ: En la Comisión de Notables se habían definido unas agendas de negociación, ¿cuál es la vigencia de estas agendas en un eventual proceso de paz con los grupos armados? Carlos Lozano: Bueno yo creo que en general, el conjunto de las recomendaciones de la llamada Comisión de Notables está vigente, salvo quizás, la segunda parte que fue dedicada al tema del paramilitarismo, que es algo que se ha modificado con el proceso adelantado en el actual gobierno. Pero en la parte que tenía que ver con los procesos de diálogo y negociación para la solución política del conflicto, que fue la primera parte del informe de la Comisión de Notables y quizás el trabajo más consistente, tiene plena vigencia en todo su itinerario, tanto en los objetivos como en las recomendaciones. ¿Cuáles eran los aspectos más significativos del informe de la Comisión de Notables?

Carlos A. Lozano Guillén participó en la Comisión de Notables durante los diálogos del Caguán. Actualmente es director del semanario Voz. 92

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Creo que lo más significativo en las propuestas de la Comisión de Notables fueron dos aspectos: el primero tenía que ver con la necesidad de disminuir la intensidad del conflicto, para no dialogar en medio de la guerra, sino bajo las condiciones de una tregua y de un cese al fuego pactado de manera bilateral, entre la guerrilla y el gobierno, con el fin de crear el mejor ambiente para la negociación. Y el segundo aspecto significativo fue quizás el que tenía que ver con la agenda de la negociación, es decir, que ese cese de fuegos y esa tregua tenía que servir para que tanto la guerrilla como el gobierno se concentraran en la agenda de negociación que ya existía, que no la

propuso la Comisión de Notables, sino que la habían pactado el gobierno y la guerrilla de las FARC al inicio del proceso. Fue uno de los primeros pasos que dieron, pero que inexplicablemente nunca abordaron. Jamás discutieron la agenda sustantiva de negociación que ellos mismos habían pactado desde el comienzo. Entonces, la Comisión de Notables planteaba que la razón de ser del diálogo tenía que ser la propia agenda de negociación y no los aspectos de procedimiento, de si la zona de despeje era buena o era mala, si se habían violado los acuerdos para el funcionamiento de la zona, etc. No se trataba de excluir los aspectos procedimentales, sino de evitar que se convirtieran en lo esencial. La tregua y el cese de fuego debían tener como objetivo crear el mejor ambiente para que las dos partes, acompañadas por la sociedad civil, pudieran concentrarse en la negociación de la agenda común. Pero existiendo esa agenda común, ¿qué era lo que hacía que no se pudieran apartar de lo procedimental, qué fue lo que hizo que todo se enredara en lo procedimental? A mi modo de ver, un aspecto esencial es que el gobierno de Pastrana no estaba preparado para una negociación de los aspectos de fondo del proceso de la solución política. Es decir, no había realmente un respaldo pleno, ni del gobierno de los Estados Unidos, ni de la clase dominante colombiana para que se pudieran abordar los temas de fondo en la negociación. Por eso Pastrana, interesado en un proceso de paz, se concentró en esos aspectos procedimentales mientras trataba de ganar tiempo

para convencer al establecimiento colombiano de que era necesaria una negociación sobre los aspectos políticos, sociales y económicos que estaban contenidos en la agenda. Pero si vamos a ver lo que fue la historia de esa negociación, vamos a encontrar que no hubo un solo momento en que se abordara la agenda. No quiero ponerme del lado de la guerrilla, pero quiero decir que quien más insistió en que se abordara la agenda fue la guerrilla. Yo recuerdo que en una oportunidad, cuando el propio Manuel Marulanda, comandante de las FARC, planteó comenzar a discutir los temas de fondo como el modelo económico, el plan Colombia, las fumigaciones, el narcotráfico, los voceros del gobierno le dijeron que nada de eso era negociable. Entonces él respondió de una manera coloquial, diciendo: “díganme, qué carajo es lo negociable para saber entonces en donde va a estar aquí lo fundamental”. Eso nos muestra que el gobierno no estaba preparado para esas negociaciones, como no lo estuvieron los gobiernos anteriores. Si miramos lo que ocurrió con Belisario, lo que ocurrió con Cesar Gaviria en las negociaciones durante esos gobiernos, que fueron también importantes, vamos a encontrar que justo en los momentos en que estaban dadas las condiciones para abordar la negociación de fondo, fracasaron los procesos por causas previsibles, porque se estaba dialogando en medio del conflicto y cualquier cosa, cualquier acto de guerra, cualquier barbaridad podía ocurrir en medio de una negociación que se llevaba a cabo en medio del conflicto. Esto fue lo que detectó la Comisión de Notables y por eso insistió en la necesidad de negociar sobre la base de una tregua y un cese del fuego. Agendas sustantivas para una paz posible

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Entrega de soldados en La Macarena, 2001. Fuente: Semanario Voz

Y al hablar de tregua y cese al fuego, ¿se extendía ese concepto también al cese de hostilidades? Sí, nosotros planteábamos inicialmente una tregua de seis meses. Definida la tregua, se entraba a discutir el tema de hostilidades, el tema de desapariciones, el tema de secuestro y desaparición forzada, el tema de uso de armas no convencionales en la guerra, el tema de la penalización de la lucha social, etc. Nosotros siempre planteábamos que estos eran temas bilaterales, que a lo mejor en algunos aspectos eran de exclusiva responsabilidad de una de las partes, pero otras tenían su equivalente en la contraparte. Por ejemplo, obviamente el secuestro era responsabilidad de la guerrilla. Pero la desaparición forzada siempre ha estado ligada a una práctica del Estado, porque lo han hecho sus agentes estatales y lo hacían los paramilitares por cuenta de sus nexos con agentes del estado. Entonces, cada aspecto tenía su equivalente. En el tema de minas antipersonales, según lo que han dicho ya el Estado no siembra las minas antipersonales, pero en aquella época sí. Entonces, había un compromiso bilateral, tanto de guerrilla como del Estado en desminar el territorio nacional y en abandonar esa práctica. En fin, había una serie de temas relativos a las hostilidades, y quizás el más importante era el tema de secuestros y el de la desaparición forzada, que había que entrar a resolver para luego sí abordar la agenda de negociación. A su manera de ver ¿cómo ve la coincidencia o divergencia de un eventual proceso con las FARC y el proceso con el ELN? En la Comisión de Notables discutimos también eso curiosamente, aunque nosotros teníamos el límite del proceso del Caguán. Es decir, no estaba proyectado este informe para que de alguna manera incidiera en las aproximaciones que ya el gobierno de Pastrana estaba haciendo con el ELN. Sin embargo, en la Comisión de Notables nos tomamos la libertad de insistir un poco sobre el tema del ELN e hicimos un llamado general a que ELN entendiera este proceso del Caguán y de alguna manera se involucrara en él. Sin embargo, también advertimos que dadas las contradicciones entre FARC y el ELN tras la crisis de la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar, ambos procesos tenían su propia dinámica, aunque un mismo objetivo, que era el de la solución política. Se señaló que se podía avanzar en ambos procesos, pues aunque cada uno tenía sus propias características, necesariamente se iban a encontrar. Decíamos que todo este itinerario - cese de fuego, tregua, cese de hostilidades, negociación de agenda - culminaba con una asamblea nacional constituyente que tenía la misión histórica de elevar a rango constitucional los acuerdos de paz. Llamábamos a que las FARC, desde luego, depusieran armas para poder llegar a la constituyente, porque se supone que si se llegaba a la constituyente era porque existía un acuerdo de paz. Planteábamos que allí podía ser el punto de confluencia de los dos procesos. Incluso, si no se 94

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daba un punto de encuentro antes, por lo menos en la constituyente, admitiendo que resultaba muy difícil hacer una constituyente para el ELN y luego otra constituyente para las FARC. Creo que eso sigue siendo válido. En aquella época aparentemente estaba más avanzado el proceso con las FARC. Era un proceso con mucha fragilidad pero que en apariencia estaba mucho más avanzado que el proceso con el ELN en La Habana donde apenas se daban unos primeros pasos de aproximación. Hoy en día es lo contrario. Vemos un proceso con el ELN más avanzado, también en apariencia, porque ya hemos visto que tiene su propia fragilidad. Pero está desde luego más avanzado. Con las FARC no existe un proceso, pero si llegare a abrirse un escenario de negociación con las FARC no me cabe la menor duda que en algún punto tendrán que encontrarse estos dos procesos. Y eso lo entiende la guerrilla también, yo se lo he escuchado a dirigentes del ELN, se lo he escuchado también a dirigentes del las FARC. Ellos tienen claro que estos procesos, teniendo quizás su propia dinámica en un momento determinado, más adelante tendrán que encontrarse. A su manera de ver, ¿qué es lo que permitiría que los procesos con grupos armados lleguen a buen término? Yo creo que el proceso con el ELN y un eventual proceso de negociación con las FARC pueden tener perspectiva y posibilidad de avanzar en el tiempo, siempre y cuando haya un comportamiento del gobierno que lo facilite, entendiendo que los acuerdos han de ser bilaterales - que también es el sentido que tiene la reciente propuesta de los facilitadores en el proceso con el ELN - es decir, que tiene que haber un compromiso de bilateralidad en todo esto y no esa exigencia de unilateralidad que ha caracterizado siempre al gobierno y que parece que ahora le insiste nuevamente al ELN, planteando que si quiere un proceso de negociación primero debe desmovilizarse, siguiendo la hoja de ruta del proceso con las autodefensas y los paramilitares, que es completamente diferente con la guerrilla. La gran diferencia es que con los paramilitares no había agenda sustantiva porque no hay realmente nada que se pueda negociar con uno mismo. En el caso de las guerrillas sí están dialogando con unos rebeldes que se levantaron contra el Estado y por eso me parece que el gobierno debe tener en cuenta la bilateralidad, independientemente de las exigencias de voluntad política que sí debe hacérsele a la guerrilla en determinado momento, en temas como el secuestro, como el cese de hostilidades. Pero más allá de esos aspectos que sin duda tendrán que abordarse, con ayuda de las iniciativas de la sociedad civil, el gobierno tiene que entender que hay que aplicar un concepto de bilateralidad si quiere realmente sacar adelante un proceso. Porque con el criterio de la unilateralidad, de pensar que

primero tienen que desarmarse, desmovilizarse y luego sí ir a una mesa de negociación, yo creo que no va a lograr nada, ni con el ELN ni con las FARC. ¿Cuáles serían los principales contenidos de una agenda sustantiva de negociación con las FARC? A mi me parece que hay aspectos históricos que son importantes. En primer lugar, el tema agrario. Va ser fundamental en la negociación con las FARC, quizás no es prioritario hoy en día porque, bueno, este ya es otro país, más urbano, no es el país agrario de cuando surgieron las FARC, pero es vital porque es una especie de deuda histórica que tiene el establecimiento con la sociedad, no digo con las FARC, sino con el campo, con los campesinos. Entonces, este tema de una reforma agraria va a ser fundamental, y va a estar relacionado con algo muy vigente que es el tema de los cultivos de uso ilícito. Para las FARC y para muchos analistas de estos temas, el problema de los cultivos tiene que ver más con el vacío de una reforma agraria en el país que con la cadena del narcotráfico, de los capos, de las mafias - con la que por supuesto tiene que ver porque es parte de la cadena - pero como fenómeno social es distinto. El narcotráfico no es un fenómeno social, es un fenómeno delictivo, pero los que tienen cultivos ilícitos sí son una expresión social que tiene que ver con el vacío de una reforma agraria integral en este país.

En segundo lugar, está el tema político, el tema de la democracia, el tema de la participación. Las FARC van a requerir de mucha confianza en que una eventual participación política de la insurgencia ya desarmada, convertida en movimiento político, va a estar exenta de operativos de exterminio, de guerra sucia y todo eso. No es suficiente que el gobierno diga que ya está acabando con el paramilitarismo. Es claro que el fenómeno del paramilitarismo ha sido determinante en el exterminio de la izquierda, como en el caso de la Unión Patriótica, de todo esto. Pero también hay un fenómeno antidemocrático, que lo estamos viendo ahora con el gobierno de Uribe Vélez, donde se monta una reelección en función de votos mal habidos, de votos negociados con los paramilitares, de la ventaja del candidato- presidente porque tiene todos los recursos del estado, etc. Tiene que haber unas reformas políticas en nuestro país, legalmente, que garanticen realmente que va a haber una posibilidad y unos espacios para las fuerzas alternativas y de la izquierda. Y en tercer lugar, una agenda tiene que ver con fenómenos nuevos, como el plan Colombia, la intervención norteamericana y el tratado de libre comercio. Todo esto va jugar un papel en la negociación en ambos casos, no sólo con las FARC sino también con el ELN. La agenda común que aprobaron en el Caguán es una agenda general, muy llena de temas. Pero si eso lo traemos aquí, a la realidad, tiene que concretarse en unos pocos

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aspectos. Nadie puede pretender que en una mesa de negociación se resuelva el tema del empleo, por ejemplo, o el problema ya de resolver la pobreza absoluta o la pobreza relativa que hay en el país. Estos son problemas que tienen que ver con la dinámica y con la estructura del Estado y que tienen que ver con otros cambios que se pueden hacer por vía democrática sobre la base de una solución política del conflicto y eso tiene que entenderlo la guerrilla. Aquí no puede haber una agenda maximalista. La revolución no se puede hacer por contrato, en una mesa de negociación. Tiene que haber una ubicación de temas específicos que permitan la democratización del país y un nuevo orden político, social y económico. Es lo que tiene que darse en una mesa de negociación y eso va a ser fundamental. ¿No es contraproducente adelantar diálogos con un grupo armado y al mismo tiempo excluir a otro? Es indudable que la política de paz tiene que ser una política de Estado. Eso lo recomienda también la comisión de notables. Una política de Estado quiere decir que debe ser integral, que debe ser dirigida a todas las fuerzas que están en el escenario de la lucha política y armada. Entonces, no se puede excluir a ninguna fuerza insurgente, como no se puede excluir a ninguna fuerza política ni a ningún sector de la sociedad en eventuales diálogos. Evidentemente, los diálogos son para resolver por vía política un conflicto, pero un conflicto que afecta al país y a la sociedad entera. Entonces, todas las fuerzas políticas, de derecha, de izquierda, de todos los sectores y las instituciones del país, empresarios, sindicatos, etc. tienen que participar en esto. De alguna manera que tiene que haber espacios incluyentes. La Comisión de Notables hablaba de una tercera silla en la negociación, que es una silla plural. Decíamos que es la silla de una sociedad civil que no es homogénea. No piensa igual el presidente de la ANDI que el presidente de un sindicato. Entonces, esa tercera silla es heterogénea y tiene que participar. Algunos son enemigos de esto, porque creen que este es un problema entre la guerrilla y un gobierno que representa al Estado. Esto no es así, ni se puede polarizar el país de esa manera, porque no todos se sienten representados por la guerrilla o por el gobierno. Hay quienes se quieren hacer representar en otros espacios. Ahora, la política de paz integral implica hacerla con todos, con ELN y FARC, porque de todas maneras va a influir de alguna medida. Por ejemplo, hacer un cese de hostilidades con el ELN, ¿cómo se puede garantizar si no hay un proceso simultáneo con las FARC? Hay zonas donde puede ser más fácil porque el ELN no tiene la misma extensión territorial de las FARC. Pero por ejemplo en Arauca, donde están enfrentados pero comparten territorios, ¿cómo se va hacer? o en Norte de Santander o en algunas regiones de Antioquia, en donde hay presencia de FARC y ELN, en donde hay incluso acciones 96

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conjuntas del ELN y las FARC, ¿cómo se va a resolver esto? Por otra parte, en la propia negociación se van a presentar contradicciones. Por ejemplo, con el problema agrario. Hay unos enfoques que tiene el ELN pero hay otros diferentes que tiene las FARC y que son más históricos, no digo que sean mejores que los del ELN o que los del ELN sean actuales mientras los otros estén desactualizados. No se trata de eso, sino de mirar que hay distintos enfoques frente a unos temas y que no pueden resolverse políticamente al margen de la participación de los otros. No se puede resolver el tema agrario sin la presencia del ELN o las FARC, ni los problemas que tienen que ver con una apertura política del país. Entonces, necesariamente una negociación con el ELN de alguna manera va a tener incidencia en las FARC. Pero si las FARC no están en el escenario de la negociación, eso se va a afectar, como lo habría sido al contrario también. Por eso lo mejor que puede hacer el gobierno es tener una política integral y abrir unos escenarios de negociación. Yo creo que al gobierno le ha faltado más voluntad y más iniciativa en ese campo, porque no puede resolver todo diciendo con ELN sí tengo un conflicto, pero con las FARC no hay un conflicto. Ese es un absurdo. ¿Qué cree que las FARC consideraría una renovada voluntad para poder entrar en un proceso de paz? Es claro que las FARC también tienen que dar muestras de voluntad política y de un deseo de abrir un escenario de negociación. Yo creo que eso es vital. Por eso a mí me parece, sin condicionarlo, que la idea del “acuerdo humanitario” nos puede abrir esa perspectiva y esa posibilidad. No creo que se deba condicionar un intercambio humanitario - en relación con las personas que están en cautiverio - a un proceso de paz. Pero sí creo que se puede de alguna manera relacionar, y si tenemos éxito en un intercambio humanitario se puede abrir esa posibilidad. Entre otras cosas, las FARC ya lo han planteado. En la carta que dirigieron a los tres poderes este año, ellos dicen: “hagamos el intercambio humanitario y luego examinemos las posibilidades de un escenario de negociación”. Claro, plantean una cantidad de condiciones y de cosas, pero de eso se trata, de que cada quien plantee lo suyo para que ya sentados en una mesa de negociación, se pueda entrar a resolver punto por punto. Es lo mismo que está ocurriendo con el ELN. El ELN ya ha hecho unos planteamientos, los facilitadores otros, el gobierno como siempre nunca hace propuestas, es reactivo, esperando las propuestas de los demás para reaccionar, siempre se queda un poco atrás en eso, pero en fin, de eso se trata y yo creo que en eso tiene que también ayudar mucho la guerrilla demostrando de manera inequívoca su voluntad política y su deseo de entrar en un proceso de negociación.

Capitolio Nacional, Bogotá. Fuente: Mauricio Rodríguez Rozo

La clave está más en el contenido de las reformas que en una incierta constituyente Entrevista con Antonio Navarro Wolff

Antonio Navarro Wolff fue miembro de la presidencia colegiada de la Asamblea Nacional Constituyente, en representación del AD-M19. Exministro de Estado, actualmente es el Secretario General del Polo Democrático Alternativo.

INDEPAZ: ¿Qué relación hubo entre el acuerdo de paz alcanzado con el M-19 y la Asamblea Constituyente?

La posibilidad de una Constituyente sí se había discutido desde el comienzo en los equipos y grupos de trabajo que estudiaban los temas relativos a un acuerdo de paz con el M-19, ya que además de la negociación formal directa entre las partes, es decir el gobierno y el M-19, había una serie de grupos que estaban trabajando en temas de interés, una especie de diálogo con la sociedad, y ahí fue donde aparecieron los temas relacionados con la necesidad de una constituyente. Esto ya se había planteado antes. En 1984, el EPL había planteado que la salida al conflicto colombiano radicaba en la realización de una constituyente. En ese momento no tuvo mucha acogida aquella propuesta. En la negociación del 89, por lo tanto, no ocupó un espacio central, aunque sí estaba planteándose como una de las posibilidades. Sin embargo, el momento de la firma del acuerdo de paz en marzo de 1990 coincidió en el tiempo con el movimiento cívico por una Asamblea Nacional Constituyente, por lo cual esta propuesta pasó a ser

Antonio Navarro Wolff: El acuerdo de paz con el M-19 se concretó antes de que se empezara el movimiento de opinión que concluyó con la realización de la Asamblea Constituyente. La negociación con el M-19 fue en 1989 y uno de los puntos que incluía era una reforma constitucional que permitiera unos espacios especiales y transitorios para miembros del M-19 en el congreso y otros cuerpos colegiados en el año siguiente, en 1990. Esa reforma constitucional no pudo llevarse a cabo. Se hundió su trámite en el congreso, como un intento más de reforma constitucional fracasado. Pero esto le abrió paso a un gran movimiento ciudadano de opinión, que se llamó el movimiento de la “séptima papeleta”, que concluyó en la realización de la Asamblea Constituyente de 1991.

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una de las tareas prioritarias en la primera etapa del M-19 en la vida legal. Tras la muerte de Carlos Pizarro y con un nuevo Presidente, se propuso un acuerdo político que le diera vida a la Asamblea Constituyente. Aquel acuerdo político se hizo entre el presidente electo Cesar Gaviria, a nombre del partido liberal y Antonio Navarro, a nombre de la Alianza Democrática M-19. Participó un delegado de Álvaro Gómez Hurtado, pero especialmente fueron Gaviria, o sea, el Partido Liberal y el M-19, o la Alianza Democrática M-19, como se llamaba entonces, los que realmente delinearon lo esencial del acuerdo político, que después se convirtió en la Asamblea Constituyente. Además, hay un hecho que sin duda tiene una gran importancia histórica: la legalidad de la constituyente se produjo cuando la Corte Suprema de Justicia, que en esa época tenía el control constitucional, declaró constitucional un decreto de estado de sitio que convocaba la constituyente y el voto definitivo fue el de un magistrado que dijo: “Yo voto a favor de esa asamblea constituyente porque es la manera de rematar y concretar un proceso de paz”. Ese voto fue decisivo y además fue un voto que le dio a la constituyente todos sus poderes, determinando que no podía ser simplemente una constituyente limitada o una Asamblea Constitucional como quería César Gaviria, sino que debía ser una constituyente con todos los poderes. Ese voto decisivo obedeció a que se le interpretaba como un tratado de paz, de manera que aunque no fue parte sustantiva de la negociación, sí fue un elemento sustancial en el período político. ¿Cuál fue el papel de la Asamblea Constituyente en los acuerdos alcanzados con los otros grupos armados? La Asamblea Constituyente había sido una aspiración del EPL, pero también había sido una aspiración de Jacobo Arenas, de las FARC, que siempre había creído en la importancia y en la necesidad de la constituyente. Nuestro éxito con el inicio de las sesiones de la Asamblea convenció al EPL de la importancia de negociar y firmar un acuerdo para incorporarse a la constituyente. Igual sucedió con el PRT y el Quintín Lame, y estoy convencido de que si no se hubiera muerto prematuramente Jacobo Arenas, de las FARC, que se murió precisamente en 1990, cuando el proceso constituyente estaba comenzando a tomar cuerpo, seguramente también las FARC hubieran estado dispuestas a incorporarse a la Asamblea. Lo que pasa es que también el 8 de diciembre del 90, cuando se eligieron los constituyentes, el gobierno de Gaviria atacó el sitio donde las FARC tenía su cuartel general, que se llamaba “Casa verde” en la cordillera oriental. Es decir, la constituyente se inició en un momento en que se intensificó el conflicto. Sin embargo, tenía tal fuerza la idea de la constituyente dentro de las FARC, yo creo que por herencia de Jacobo Arenas, que se volvieron a sentar en febrero. Los atacaron en diciembre y en febrero se volvieron a sentar en Caracas a ver si lograban algún acuerdo para hacer parte de la constituyente. Desafortunadamente, al

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final no se concretó, pero esa idea tuvo muchísima fuerza, entre otras cosas porque la Asamblea Constituyente en Colombia reemplazaba una constitución de más de cien años. Eso tiene gran importancia, pues hay muchos países que habían renovado su Constitución en el siglo XX. Además, en Colombia, esta fue la primera y única constituyente en su historia que era elegida democráticamente. Todas las demás constituciones habían sido el resultado de la guerra civil, donde invariablemente el bando ganador hacía su propia constitución. La única que fue resultado de un proceso democrático y de concertación fue la Constituyente del 91. Eso tuvo un gran impacto y repito, si a Jacobo Arenas hubiera estado vivo en ese momento probablemente se habría logrado un acuerdo con las FARC. ¿Qué temas de la agenda quedaron pendientes por incluir en la Constitución? ¿Se pueden incluir en una nueva agenda de negociación? Siempre quedan temas, pero lo que uno aprende es que aquello que está pensado y preparado es lo que se hace. Lo que no está pensado ni preparado no se alcanza a hacer o se hace mal. Estaba claro que había que tener una carta de derechos y unos instrumentos para defender esa carta de derechos, que había que reformar la justicia, que había que separar los poderes, que había que acabar con el estado de sitio ilimitado, etc. ¿Qué cosas no estaban lo suficientemente pensadas? Me parece que no estaba lo suficientemente pensado el tema de la organización territorial, que es un tema muy sensible. Sin duda alguna se avanzó en la descentralización, pero en el ordenamiento territorial muy poco. Creo que salió mal todo el tema de control fiscal, especialmente en las entidades territoriales y eso es un tema que sin duda necesita repensarse. Hoy las contralorías departamentales y de los municipios donde existen no controlan ya el origen de esas contralorías: les quita aliento, les quita posibilidades de control. Creo que el tema de los medios de comunicación es un tema que también es de alta importancia y en las decisiones que tomó la Asamblea Constituyente, creo que llevaron a un esquema de medios de comunicación que seguramente debe ser revisado, especialmente en televisión. Está claro que acabamos con el bipartidismo pero el costo fue la casi disolución de los partidos. Se necesitó una reforma constitucional que hicimos en el 2003 para volver a organizar partidos. El Polo Democrático existe hoy por la reforma del 2003. Si hubiéramos seguido con las condiciones de la constitución del 91, me refiero a las iniciales, lo que se estimulaba era la dispersión. Es decir que acabamos con el bipartidismo tradicional, pero a costa de acabar con los partidos. Ese es un tema importante. El tema de los órganos electorales también es muy importante. Aquí seguimos teniendo unos órganos y unos sistemas electorales poco confiables sobre todo para diferencias pequeñas. Claro que hay problemas con

diferencias pequeñas en todo el mundo, como lo estamos viendo en México, como lo vimos en Estados Unidos, pero aquí habría problemas más graves en el caso de una elección presidencial muy pareja. Nuestros problemas serían más graves porque los órganos electorales aquí son menos eficientes, tienen problemas de diseño. Empezando porque hay un Consejo Nacional Electoral de mayorías, donde las minorías no tienen ninguna representación. ¿Y el equilibrio de poderes? El equilibrio de poder no está mal. Hay un diseño bueno en general, es decir, ya no se está gobernando en estado de sitio y es que aquí a la gente se le olvida cómo era el país antes. Entre 1948 y 1991, por lo menos la mitad del tiempo el Congreso no legislaba, legislaba el ejecutivo, hacía leyes con el estado de conmoción interior, el estado de sitio, hoy ya no se puede hacer eso, hoy realmente las leyes las hace el Congreso son sus defectos y todo, pero las hace el Congreso. Me parece que el sistema de una especie de concertación o de concurrencia de poderes para la escogencia de las altas cortes, por ejemplo la Corte Constitucional, está funcionando bastante bien. Algunos han dicho que sería bueno un régimen parlamentario. Vale la pena estudiarlo, yo creo que en eso no podemos empezar a improvisar. Estudiémoslo bien. Sería otro sistema de equilibrio de poderes. Donde sí creo que se debilitó el equilibrio de poder fue con la reelección inmediata. No soy amigo de la reelección inmediata y diría que algo que necesita hacer una constituyente es volver al esquema anterior, donde podría haber una reelección pero sólo pasando un periodo. De la reelección inmediata vamos a aprender en estos cuatro años que fue una mala decisión. ¿Tiene sentido plantear una reforma constitucional para consolidar negociaciones con los grupos armados? Con el ELN y con las FARC, en el fondo, el tema de la constitución siempre es un tema que requiere cierta atención. Sin embargo, yo tengo algunas reflexiones sobre esto. Cuando uno se mete en un proceso de paz y dice “voy a proponer que se haga una asamblea constituyente”, uno no puede saber cómo va a quedar compuesta finalmente esa asamblea constituyente. No puede exigir una asamblea constituyente donde el grupo guerrillero tenga la mayoría. Eso no podría ser, porque nadie va a dar una garantía de esa magnitud. Seguramente tiene algunos cupos, pero la mayoría del resto de

constituyentes sería por elección popular y ahí queda una incertidumbre. Yo pregunto: ¿Quién deja las armas sin saber qué va a pasar con sus propuestas? Es un riesgo alto. Yo preferiría pensar en que si hay elementos claves en la negociación, deben volverse normas constitucionales y normas legales antes de firmar la paz. Pero parece bastante arriesgado decir “yo dejo las armas, me incorporo a la vida civil, participo en un proceso para nombrar unos constituyentes y me someto a los resultados de ese proceso democrático”. Es un riesgo alto. Muchas veces se habla de que una constituyente es el punto de llegada de un proceso de negociación. Pero debemos preguntarnos si en efecto es así. ¿Qué tanto se someterían los alzados en armas, para firmar la paz, a unas reglas cuyos resultados son inciertos? Podría ser más sensato que las reformas que son los mínimos necesarios para hacer la paz se aprobaran y entraran en vigencia antes de una desmovilización. ¿Cuáles podrían ser algunos de los temas prioritarios en una agenda sustantiva de negociación con el ELN o con las FARC? Esencialmente, los que ya he mencionado. Tal vez uno muy importante que haría falta agregar es el tema rural. Este tema puede no requerir una reforma constitucional sino un mecanismo legal, simplemente. Pero es esencial. Me parece que el problema de la violencia en Colombia está íntimamente ligado a la desigualdad, especialmente la desigualdad rural, así que ese asunto de lo rural es un asunto central en una negociación. Pero todos estos temas, bien sea en el marco constitucional o en el marco legal, ya que por ambas vías se pueden hacer desarrollos, son los temas que deben entrar en una agenda de negociación. Además, son los temas en los cuales han mostrado interés. Supongo también que el desarrollo legal de la democracia participativa, aunque en general está bastante bien diseñado en la constitución, sería un tema adicional. Esos parecen los temas, porque lo que es el estado social de derecho, su diseño, sus garantías, me parece que eso es imposible hacerle mejoras sustantivas, lo que hay es que aplicarlo. En definitiva, la paz significa la búsqueda de unos objetivos políticos por un método distinto al de las armas, por lo cual lo fundamental es todo lo que dé garantías para que ese método distinto, ese método electoral, funcione bien y produzca los resultados que pueden producir unas elecciones en la América Latina de hoy.

Agendas sustantivas para una paz posible

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Ricardo Correa (izq.) en la mesa de negociación entre el gobierno y las FARC, San Vicente del Caguán, 2002. Fuente: Archivo RCR

El gran obstáculo de los procedimientos

Entrevista con Ricardo Correa Robledo

INDEPAZ: ¿Más allá de lo procedimental, qué contenidos de la agenda sustantiva llegaron a negociarse en los diálogos del Caguán? Ricardo Correa: Cuando se estableció la mesa, lo primero fue la confección de una agenda. Esta fue la tarea del primer equipo de negociación. Se estableció una agenda que tenía doce puntos, que a su vez se dividían en subtemas. Entre los doce puntos estaban la solución política del conflicto, protección a los derechos humanos, estructura económica y social, política agraria integral, reformas del Estado, fuerzas militares, relaciones internacionales y otros. De los doce puntos no se llegó realmente a negociar ninguno porque la mesa discurrió entre la discusión de unos escasos temas de la agenda, principalmente el económico, y sobre todo el tema procedimental. Fue una negociación que estuvo básicamente enredada todo el tiempo en la discusión de sus propias reglas y la violación de estas, como por ejemplo todo lo que ocurría en la zona de distensión y lo relativo a la “negociación en medio del conflicto”, que pasado un tiempo empezó a mostrar sus profundas limitaciones. La agenda como tal tuvo poco desarrollo, poca discusión entre las partes. ¿Por qué los temas sustantivos, por ejemplo el que sí se llegó a discutir del empleo y crecimiento económico no avanzaron en la mesa?

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Ricardo Correa R. fue miembro del equipo negociador del gobierno durante los diálogos del Caguán y fue Secretario General de la ANDI (Asociación Nacional de Empresarios de Colombia).

Por un lado el gobierno no tenía propuestas claras, no tenía un camino fijado de qué se podría ofrecer, de qué se podría negociar. Creo que el gobierno siempre estuvo a oscuras en lo sustantivo. Las FARC, por su parte, tampoco es que fueran muy claras, pero cuando hacían alguna manifestación expresa eran propuestas o pretensiones imposibles de satisfacer bajo ningún punto de vista. Por ejemplo, al final se estaba discutiendo un subsidio al desempleo, pero la propuesta presentada por las FARC era impagable por cualquier gobierno, por más que se tuviera la intención. Un subsidio que acogiera la propuesta de la insurgencia hubiera quebrado al Estado. Hay que admitir la pobreza en la discusión de los temas sustantivos. De los temas planteados en la agenda, ¿cuáles hubieran podido presentar la mayor dificultad? Para comenzar, el tema económico y social era muy difícil porque planteaba la definición de unas relaciones económicas que eran miradas de una manera por el gobierno y de una manera totalmente distinta por las FARC. En otros temas, por ejemplo, uno muy difícil de abordar es de las Fuerzas Militares, pues las FARC hubieran planteado una reforma radical al estamento militar. También habría sido muy difícil abordar cómo sería, aunque las guerrillas no siempre lo plantean explícitamente, la inclusión de las FARC como instancia de poder dentro de las instituciones.

Al final la Comisión de Notables con su informe, con su documento, quiso hacer un atajo para todas las dificultades que había, tanto procesales como sustantivas, y en lo que tiene que ver con reducir la violencia y lograr un cese al fuego. También propuso la creación de unas instancias que pudieran hacer de una manera más expedita ciertas reformas, como una asamblea constituyente. Ahí hay otro tema de fondo que es, por ejemplo, como irían las FARC a esa asamblea, qué representación tendrían, que porcentaje de la asamblea estaría en manos de las FARC. En fin, no había un solo tema de la agenda sustantiva que fuera fácil, lo que pasa es que ni el gobierno ni las FARC tenían instrumentos para avanzar sensatamente, tal vez en ninguno de los puntos. La agenda de negociación del Caguán era una agenda demasiado abierta, incluso en los puntos planteados. No mostraba ninguna tendencia a favor del gobierno o a favor de la guerrilla, políticamente uno no podría decir que tenía cierta inclinación. Eran unos temas muy abiertos, donde ya en las discusiones las partes tenían posiciones diversas, tenían posiciones antagónicas, aunque hubo muchos puntos que ni siquiera pasaron por la mesa, que nunca se abordaron, porque la mesa siempre estuvo enredada en frecuentes interrupciones y tensiones procesales por quejas de las FARC, bien fuera por el Batallón Cazadores, porque consideraban que la fuerza pública estaba entrando a la zona, porque los aviones estaban volando por áreas no permitidas.

También el gobierno se quejó por la mala utilización de la zona que hacía la guerrilla para llevar secuestrados, para entrar y salir en acciones militares, para hacer acopio de material bélico y narcotráfico. Entonces, esto muchas veces absorbió todo el tiempo de la mesa y además hay que recordar que la mesa tuvo períodos de congelamiento frecuentes que duraban incluso hasta meses. No hubo ni el tiempo ni la manera de abordar los temas de agenda. ¿Qué vigencia tendría esa agenda sustantiva en una eventual negociación con las FARC? Respecto a la vigencia de la agenda establecida en el Caguán, lo primero que hay que decir es que las FARC siempre han sostenido que si se sientan a una nueva negociación es con esa agenda. Es decir que por lo pronto, una negociación con las FARC sería partiendo de esa agenda según la pretensión de esta guerrilla. La agenda tiene vigencia en algunos puntos, pero la pregunta es ¿El país qué quiere negociar con las FARC? ¿Toda la institucionalidad, toda la economía del país? o ¿unos espacios y unas reformas? Creo que no puede ser una negociación total del país y la institucionalidad. Pero tampoco puede ser, como pretenden algunos sectores muy conservadores, simplemente negociar la desmovilización de las FARC como en un principio lo sostuvo el presidente Uribe, que aunque ha movido un poco su orientación, no creo que sea de una manera sustancial. Habría que encontrar unos temas gruesos que, copando el interés de las FARC, no Agendas sustantivas para una paz posible

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implicaran la refundación del Estado y de la sociedad. Por ejemplo, cuál sería su participación en la institucionalidad, cuál sería su participación en la política, cuál sería su participación en el congreso, en lo regional, y otros órganos de poder, en los de control. Yo creo que una reforma agraria debería hacerse a instancia de una negociación con las FARC, porque copa ese viejo anhelo de más de cuarenta años de esta guerrilla, aunque si bien han ido cambiando el discurso en torno a una reforma agraria, yo creo que sigue estando allá en el corazón de la insurgencia. Recordemos que para Marulanda uno de los motivos de su levantamiento fue el tema agrario en las primeras zonas de injerencia de las FARC, que fueron el sur del Tolima, el norte del Huila y después otras regiones ya de colonización agrícola. Este es un tema que tiene que entrar en la negociación. El narcotráfico indudablemente también es central en la eventual negociación, así como reformas que a favor de mayor equidad social y económica, en beneficio de los pobres. Hablemos sobre los acuerdos procedimentales... Hubo acuerdos procedimentales, unos que se respetaron y otros que no se respetaron. La zona de distensión fue un acuerdo procedimental. No se respetó por parte de las FARC. La utilización que se dio a la zona muestra que no se respetaron los propósitos de esta. Ese fue el talón de Aquiles de la zona de distensión. Yo creo que la negociación hubiera soportado durante un periodo inicial hacerse en medio de la confrontación, pero con respeto de la zona de despeje. Si hubiera habido un apego al propósito de la zona, tal vez no se habría roto el proceso de la manera que se dio. Recordemos que el presidente Pastrana presento, el 20 de febrero de 2002, como motivos para dar por terminado el proceso de paz la utilización que hicieron las FARC de la zona. Pero hablemos un poco de los temas procedimentales, no de los prerrequisitos para la negociación, sino de los acuerdos que surgieron en los diálogos... ¿se discutió un cese al fuego? Bueno, ese es un acuerdo que no es tan procedimental. Está ahí como en la mitad entre procedimental y sustantivo, porque la esencia de la

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negociación de un conflicto armado es que los guerreros dejen de hacer la guerra. Si un cese al fuego se prolonga y termina en una desmovilización o en un pacto de paz, no es un acuerdo procedimental. Si un cese al fuego se instaura y luego se rompe o se interrumpe, no pasa de ser un acuerdo procedimental, o sea, depende de lo que suceda en el tiempo. El documento de los Notables cambió de alguna manera la dinámica de la mesa, yo diría que en una dirección correcta. Las FARC estaban renuentes a moverse de la agenda como tal, luego viene el documento de los notables, que planteaba un camino nuevo. Con este referente las conversaciones cambian y lo primero que se hace son unos acuerdos procedimentales muy elementales sobre días de discusión, cómo se discutía, documentos que debían llevarse a la mesa, que tenían que tener una rápida discusión y respuesta de la contraparte. Es de lamentar que en los últimos dos meses la mesa empieza a moverse mucho, pero al mismo tiempo es cuando se dan todos los hechos de guerra que hacen que se rompa la negociación. ¿Y en ese tiempo en que fluyó la mesa durante esas últimas semanas, qué se abordó y qué parecía que pudiera conseguirse? Los notables plantearon la discusión de un cese al fuego y de hostilidades mutuas y de alguna manera se trabajó en esto durante varias sesiones, hasta llegar a un punto de existir consenso sobre ciertos conceptos, principios, y acepción de términos. Incluso, aunque yo no lo veía con mucho optimismo, se empezaba ya a vislumbrar la posibilidad de abordar la negociación del cese al fuego y hostilidades. En la mesa se discutieron estos temas, se llegó hasta el punto del secuestro. Lo que pasa es que de ahí a tener las garantías de que la FARC digan, “bueno vamos a llegar a estos acuerdos, incluyendo el secuestro”, hay buen trecho. Sin embargo, hubo una dinámica distinta en las últimas semanas, fruto de las recomendaciones de los Notables y de las últimas crisis que habían forzado a las FARC a moverse de una manera diferente. Yo no sé si el secuestro del avión en Neiva no se da, qué hubiera pasado. Tal vez se hubiera avanzado, no sé si para que la ruptura fuera más tarde o avanzar de una manera que el proceso cogiera otro rumbo y pudiera salir adelante.

El salto adelante

Manifestación durante el Foro Social Mundial de Caracas, 2006.

Alejo Vargas Velásquez Alejo Vargas Velásquez es profesor de la Universidad Nacional y miembro del Grupo de Garantes en los diálogos entre el gobierno y el ELN Un salto adelante es lo que le estamos planteando ahora, los Garantes de Casa de Paz, al gobierno Nacional y al Eln para que dejen atrás la incertidumbre acerca de los acercamientos en curso e inicien en serio y con la mayor brevedad el proceso de negociación. Este ha sido el sentido de la propuesta que les hemos hecho de forma pública al cumplirse un año del viaje inicial a La Habana para la primera ronda de conversaciones. Y no es que consideremos que no ha habido avances, claro que sí los hay, pero son insuficientes frente a lo que espera la sociedad colombiana. Que hoy exista una Mesa de Conversaciones estable, con unas delegaciones definidas, un reconocimiento a la delegación del Eln, un rol claro para la comunidad internacional y mecanismos para superar dificultades, todos ellos son avances importantes. Pero hay que dar un mensaje claro y contundente a la sociedad colombiana que se va en el camino de superar definitivamente la confrontación armada. Los Garantes les hemos propuesto al Gobierno Nacional y al Eln un itinerario para el proceso en el año 2007 que incluye un cese del fuego y de las hostilidades entre el 1 de mayo -día internacional del trabajo- y el 30 de octubre (que por supuesto debe ser prorrogado una vez evaluado su resultado), liberación de secuestrados y suspensión de esta condenable práctica, libertad para miembros del Eln detenidos. Un acuerdo humanitario que incluya tratamiento a los desplazados en regiones precisas y con un cronograma claro, retirar de las filas todos los menores de edad que estén vinculados, desminados conjuntos entre Gobierno y Eln -como deben ser- en varios departamentos del país. Igualmente un

Fuente: Jaime Zuluaga N.

acuerdo político que permita dar inicio al proceso de Convención Nacional, que dé reconocimiento político al conflicto y al Eln, acuerdo sobre territorialidad y zonas para ubicación del cese del fuego y de las hostilidades y para darle sostenibilidad al proceso, crear una Comisión Internacional de Verificación, que se redefina y eventualmente se amplíe el rol de Casa de Paz. Se busca con esta iniciativa presentarles de manera respetuosa, pero igualmente con mucha firmeza de colombianos comprometidos con la paz, una propuesta de ‘hoja de ruta’ que esperamos les sirva de insumo para que ellos de manera autónoma, pero con diligencia, definan un calendario de avances. Este proceso que hasta el momento ha sido bien manejado por las dos delegaciones, sin embargo debe evitar entrar en la lógica de procesos interminables, de larguísimos plazos, que corren el riesgo de desgastarse ante la opinión nacional e internacional, o ser afectados por múltiples circunstancias políticas. El Eln tiene el desafío histórico de dar un paso incontrovertible en la dirección de la paz negociada, pero igualmente debe analizar políticamente a su interior que los tiempos actuales no son los del uso de la violencia para intentar obtener objetivos de tipo político. Eso ya no tiene viabilidad política hoy día; Latinoamérica nos muestra que es por las vías pacificas y con apoyo de las mayorías que se accede a los gobiernos. El Gobierno Nacional tiene el reto de mostrar que está dispuesto a una seria negociación política con un actor guerrillero y a propiciar espacios de participación social y política complementarios a los electorales, de tal manera que una negociación con una guerrilla como el Eln se pueda volver una oportunidad para profundizar nuestra democracia. Nosotros, como Garantes de Casa de Paz, pero igualmente se lo solicitamos a todos los colombianos, estar vigilantes para que este proceso de conversaciones se consolide y avance de manera clara en dirección a terminar con el uso de la violencia con motivaciones políticas. Esa es la tarea de la hora e invitamos al ELN a sumarse a ella. Agendas sustantivas para una paz posible

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HACIA UN CONSENSO NACIONAL PARA LA PAZ Y LA RECONCILIACIÓN Desde el Congreso, órgano que ha de representar a toda la República, para una Nación en paz, en democracia y sin narcotráfico, los Garantes de Casa de Paz sabiendo que el proceso de paz con el ELN es una oportunidad para transformar la crisis en beneficio de la reconciliación nacional , concientes de la necesidad del intercambio humanitario como parte de la solución política del conflicto.

Proponemos al Gobierno Nacional, al ELN y a toda la sociedad colombiana: Negociar un cese del fuego y de las hostilidades desde el 1° de mayo -día internacional del trabajo- al 31 de octubre de 2007 a cambio de: 1. Convenir un impuesto para la paz con destino a un Fondo para la Reconciliación y la Reconstrucción Nacional y Local, sobre los patrimonios mayores de 3000 millones de pesos. Estos dineros serían administrados en su inversión por una entidad internacional reconocida por las partes a fin de que no sean escamoteados por el clientelismo local. Si se negociase un cese del fuego y las hostilidades semejante con las FARC proponemos aplazar el impuesto de guerra. 2. Abordar abiertamente y en profundidad el tema del narcotráfico, en tanto que no se puede resolver el conflicto de Colombia sin resolver el tema del narcotráfico. Abordar su desvinculación de la política, la sociedad y los actores armados conformando un equipo de expertos-nacional e internacional- que proponga soluciones al Estado colombiano, al a comunidad internacional y a los actores en conflicto. 3. Establecer estímulos para la mas amplia participación de la sociedad, de las localidades y regiones en la escogencia de sus representantes y administradores locales y regionales, ofreciendo garantías de seguridad, abriendo espacios en los medios de comunicación de manera convenida con sus propietarios y directores para asegurar un equilibrio informativo que dé igualdad de oportunidades a todos los actores políticos que compitan en la gesta democrática, constituyendo una Comisión Internacional de Garantías del Equilibrio Informativo que apoye la labor del Consejo Nacional Electoral, CNE.

ITINERARIO 2007 I ETAPA - Del 1º de Enero al 31 de Abril Construcción de un Acuerdo Base Acuerdo Humanitario

Acuerdo Político

1. Parar el desplazamiento mientras se para la guerra.

Partiendo del diseño del proceso convenido en la 4° ronda de La Habana que señala como ejes la participación de la sociedad y la construcción de un ambiente para la paz.

2. Acuerdo para facilitar el retorno organizado de los desplazados a sus regiones a partir del 1° Mayo de 2007, conformando una comisión de alto nivel, nacional e internacional, que desde 1° Enero de 2007 haga un censo de desplazados del sur de Bolívar, Catatumbo, Arauca y el Cauca. 3. Acuerdo entre el Gobierno y el ELN para adelantar desminados humanitarios en Nariño, Cauca y Cesar. 4. Acuerdo de no reclutamiento de menores y de separación de los que se encuentren en filas.

1 . Acuerdo para la construcción de una Comisión Conjunta de Verificación para tramitar los informes del organismo de verificación internacional y para el desarrollo de un acuerdo de garantías, de control del riesgo y de reducción del daño. 2. Acuerdo sobre territorialidad o zonas de ubicación del Cese al Fuego y las Hostilidades. 3. Acuerdo sobre la sostenibilidad del proceso: - Financiación de las zonas de conflicto y sostenibilidad de los combatientes. 4. A cuerdo sobre la libertad individual: - Censo y liberación de secuestrados - Amnistía política a rebeldes. 5. Reconocimiento político del conflicto y reconocimiento político del ELN. 6. Acuerdo de sustitución de cultivos ilícitos con apoyo internacional 7. Gira nacional por la construcción de confianza y para la operatividad de los acuerdos humanitarios y políticos de una Comisión Mixta del Gobierno la Sociedad y el ELN. Proponemos considerar como criterios de esta nueva etapa del proceso: - La Bilateralidad ; entendida como el compromiso de no obtener ventajas estratégicas ni militares por ninguna de las partes. - La Transitoriedad ; entendida como el carácter temporal y secuencial de las diversas fases del proceso. La Verificación internacional ; entendida como la construcción de un mecanismo y la definición de una entidad responsable para que, una vez convenido el Cese al Fuego y las Hostilidades vele por el cumplimiento de los acuerdos.

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II ETAPA- Del 1º de Mayo al 31 de Oct. Cese del fuego y de las hostilidades Por la solución política definitiva del conflicto 1. Cese reciproco de acciones militares, de acciones contra la infraestructura y cese de toda acción hostil contra la población. 2. Inicio de la liberación individual. 3. Desarrollo del acuerdo sobre la participación social en el proceso: - Primeros niveles de la Convención Nacional: Instalación 1° de Junio de 2007. - Desarrollo de Casa de Paz - Garantías para el diálogo político nacional - Garantías para el diálogo local y regional 4 . Ejecución del acuerdo de garantías sobre la equidad en los medios de comunicación. 5. Gira internacional de una Comisión Mixta del Gobierno la Sociedad y el ELN para la comprensión y consolidación del proceso. 6. Acuerdo para el inicio y desarrollo, desde el 1° de Mayo de 2007, de un diálogo con los tres (3) poderes y toda la Nación, para iniciar el estudio de una legislación que establezca unas Zonas Especiales y Experimentales de Gobiernos de Reconciliación que incluyan a los diferentes actores de la sociedad y el Estado. Estas zonas entrarían en vigor a partir del 2008.

III ETAPA - Del 1º de Nov. al 31 de Dic. De evaluación y transición Evaluación 1. Del Cese al fuego y las hostilidades para su prórroga y la del proceso 2 . De la participación social. - Niveles de cumplimiento en el retorno de los desplazados, en el desarrollo y las transformaciones de las zonas de conflicto. - Niveles de cumplimiento de los desminados humanitarios. - Nivel de desarrollo de la Convención Nacional y Casas de Paz - Garantías para el diálogo político. - Garantías para el diálogo con los tres poderes - Garantías de movilidad nacional e internacional. - Nivel de percepción social del Cese al Fuego y las Hostilidades, tanto nacional como internacional . 3. Del verificador Internacional - Informe de la entidad internacional sobre verificación efectiva, control del riesgo y reducción del daño. - Verificación de la libertad personal. - Nivel de desarrollo de los proyectos económico-sociales y de la sosteni-bilidad del proceso. Transición 1. Presentación pública conjunta del Gobierno, el ELN y el Verificador Internacional de los resultados de la evaluación y de la prórroga del Cese de hostilidades y del proceso. 2 Formulación de un proyecto piloto de Zonas Especiales y experimentales de Gobiernos de Reconciliación

Esta propuesta la hemos puesto previamente en conocimiento del Gobierno Nacional y del ELN. La hacemos pública con la esperanza deuna respuesta pública. Hacemos una invitación al Comando Central del ELN para que acuerde con el Gobierno Nacional una visita del Comandante Antonio García a Bogotá para que de cara al país y a la comunidad internacional presente su decisión frente a esta iniciativa. Este proceso es de la sociedad y a la sociedad se debe. No abandonaremos nuestro empeño hasta obtener una respuesta. Moritz Akerman, Alvaro Jiménez M, Alejo Vargas, Daniel García-Peña, Gustavo Ruiz M, Carlos Rodríguez, Horacio Arango S.J.

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Agenda de Río Verde de octubre de 1998 Agenda temática del proceso de Convención Nacional, elaborada en el Comité Operativo Preparatorio en Río Verde a partir de la desagregación de los temas acordados.

1. Derechos humanos, justicia, impunidad, derecho internacional humanitario, conflicto e insurgencia

• El Estado y el respeto de los derechos humanos • Consecuencias en la vulneración de los derechos humanos: el derecho de reparación de las víctimas.

• Desarrollo de las propuestas del Mandato Ciudadano por la Paz, la Vida y la Libertad

• Promoción de una cultura de respeto y aplicación de los derechos humanos tanto en la sociedad civil como en el Estado. La relación entre pobreza y vulneración de derechos humanos. Derecho a la vida: afecciones, amenazar, relaciones del entorno y la cultura con su respeto y violación. • Las libertades civiles: Libertad de expresión; reunión y asociación pacifica; culto y objeción de conciencia; locomoción. • Derechos de participación democrática: el sistema electoral; derecho al voto, mecanismos de participación democrática; partidos y movimientos políticos; espacios de elección y participación ciudadana. • La situación de las miñonas étnicas, relaciones de género y grupos etéreos; indígenas; negritudes; mujeres; infancia; minusválidos. • La situación de los reclusos: sistema carcelario • Derechos fundamentales: salud; educación y cultura; derecho a tener una familia y protección jurídica de la familia. • Derechos económicos, culturales y sociales. Derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. • Derechos a la iniciativa privada: derecho al desarrollo y a la infraestructura productiva; libertad de empresa. • Derechos de los trabajadores: derechos asociados; condiciones de trabajo y remuneración; la protesta popular y el principio de autoridad; relaciones empleador y empleado. • Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra: ámbito de aplicación; trato humano y garantías a los no intervinientes en las hostilidades; tratamiento de personas privadas de la libertad; debido proceso de juzgamiento de las infracciones; protección y asistencia de heridos, enfermos, personal sanitario y religioso, misión médica, unidades de transporte sanitario y Cruz Roja; protección de la población civil (a sus bienes indispensables para su supervivencia, a las obras que contienen fuerzas peligrosas, a los bienes culturales y lugares de culto, prohibición y resolución de los desplazamientos forzados; sociedades de socorro y acciones de socorro) • Suscripción de acuerdos entre las partes del conflicto con el propósito de aumentar los espacios de protección de DIH. • Instancias de verificación y seguimiento. • Participación de la sociedad civil en la codyuvancia del proceso de cumplimiento del DIH. • El secuestro, las retenciones, las desapariciones forzadas, las torturas y las minas antipersonales. • Prohibición de conductas que afecten a la sociedad civil • Acciones de prevención del desplazamiento, atención adecuada a la población desplazada y afectada por la guerra y búsqueda del retorno. • Respeto unilateral por parte de agentes del Estado. • Aplicación de los principios de distensión, de no discriminación, de no reciprocidad. • Superación real de la impunidad: derecho de acceso a la justicia; política de prevención del delito; pedagogía de valores y ética de formación ciudadana. • Eficiencia de la administración de justicia: sistema judicial ordinario y justicia penal militar; infraestructura de la administración de justicia; cambios legislativos; fortalecimiento de la investigación criminal; acciones y recursos para una justicia integral, mecanismos alternativos de resolución de controversias. • Naturaleza del conflicto global. • La crisis del Estado y la disputa del poder por la insurgencia. • La insurgencia en Colombia: ¿factor de guerra o factor de paz? Significado histórico de la insurgencia; lucha armada y cambio social. • Relación entre la insurgencia y la sociedad civil. Relación de la insurgencia con el movimiento social y popular; descrimina-lización de la protesta social.

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• Garantías y mecanismos para la interlocución directa de la insurgencia con la “nación”; la participación de la insurgencia en el debate político a los niveles nacional, regional y local. • El papel de la insurgencia en la formación de los espacios y organizaciones de expresión política dentro de la nueva democracia colombiana. • Elementos para una alternativa de izquierda democrática en Colombia. • Garantías para el ejercicio de la oposición y la participación democrática de las comunidades. • Correlación entre el capital, la guerra y la violencia. • La crisis del régimen político y la oposición alternativa armada • Tamaño del poder de la insurgencia • La estrategia de la guerra, la estrategia de la paz. • Solución política, democrática y nueva constitución. • La intervención internacional en el conflicto, en la guerra y en la paz. • La insurgencia en el post-conflicto armado. Escenarios posibles de esquemas transitorios de paz sin desarme o incorporación política sin desmovilización militar. • Fórmulas de cese al fuego, despeje y mecanismos de distensión. • Papel de la sociedad civil colombiana y de la comunidad internacional en la resolución del conflicto. • Reencuentro de los actores armados con la sociedad (garantías sociales, políticas, jurídicas y de seguridad). • Metodologías y procedimientos de los acuerdos • Experiencias internacionales de negociación del conflicto. • Aspectos metodológicos de la Convención Nacional

2. Recursos naturales y política energética Recursos naturales

• La biodiversidad: legislación sobre su uso y beneficio • Pesca marítima: regulación • Explotación minera: industrial, comercial, artesanal. Legislación. Sector energético: Petróleo y gas: • Sistemas de contratación: empresas nacionales y extranjeras. • Transporte • Refinación y petroquímica • Comercialización y distribución • Ecopetrol: instrumento de política oficial Carbón: • Legislación • Explotación a gran escala y pequeña minería • Sistemas de contratación: marco histórico del contrato de asociación (Carbocol e Intercor). Contratos Joint Venture. • Regalías • Incidencia en resguardos indígenas • Estado actual de las zonas de explotación • Marco económico • Marco laboral Energía eléctrica: • Privatización • Generación hidroeléctrica • Generación térmica • Distribución, políticas para el sector público Medio ambiente • Impacto del sistema productivo • Reforestación y contaminación en suelos y cuencas hidrográficas • Contaminación ambiental del ruido, visual, emisiones a la atmósfera.

3. Democracia. estado, fuerzas armadas y corrupción

• Carácter y papel del Estado y su relación con la sociedad • Orden público democrático, seguridad ciudadana, reestructuración y papel de las Fuerzas Armadas

• Participación social y política

• Sistemas de partidos y garantías para la oposición política • Balance histórico de la construcción de la democracia en Colombia

• La democracia hoy. Canales de participación. • Las costumbres políticas en Colombia. Las leyes para el quehacer de la política.

• Grado de politización de los colombianos, incidencia, impacto. • La democracia en lo económico y lo cultural • Sociedad civil, partidos políticos y manejo del Estado. • El Estado Colombiano, su carácter, su cobertura y eficiencia. • Tratamiento del Estado a los diferentes conflictos de orden nacional, regional y sectorial.

• Orden público y seguridad • Unidad nacional • Poder y participación política • Fuerzas armadas - Papel de las Fuerzas Armadas - Composición - Legislación sobre las Fuerzas Armadas - Código Penal Militar - Futuro de las Fuerzas Armadas - Papel de las Fuerzas Armadas en un Estado Social de Derecho. • Clientelismo: - Balance histórico de la conformación y consolidación de los partidos políticos en Colombia - El bipartidismo - Corrupción. - Sistema electoral. Estatuto jurídico de los partidos políticos - Eficiencia del Estado: manejo .Jel Estado y burocracia - Eficiencia en el control a la corrupción, impunidad y justicia - Entidades de control estatal y veeduría ciudadana.

4. Economía y problemas sociales

•Intervención estatal y gasto público creciente. Racionalización de • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

impuestos y mayor inversión particular con democratización económica. Crecimiento económico y empleo. Pertinencia del funcionamiento de numerosas entidades oficiales. Eficiencia estatal. Relación costo/beneficio. Equidad, distribución de la riqueza y democratización de la propiedad. Concertación del Plan de Desarrollo. Economía centralizada y burocratizada. Posición dominante. Transparencia en el mercado. Seguridad social, privada y estatal, asistencia pública. Sistema nacional de salud y pensiones. Educación para el trabajo. Universidad y su extensión a la comunidad. Investigación. Competitividad empresarial. Inversión, infraestructura, oficial y privada. Concesiones. Concentración del ingreso y del patrimonio rural y urbano. Desarrollo rural alternativo, reforma agraria y fortalecimiento de la economía campesina. Desarrollo local y regional. Propiedad de la riqueza y situación de los distintos sectores sociales de la nación. Campesinos y desplazados por la violencia Situación de la mujer colombiana Situación de la niñez y la juventud. Delincuencia común y seguridad ciudadana Victimas de la violencia, secuestro, desapariciones, viudas, huérfanos. Ancianos Sistema de salud Sistema de vivienda y hábitat, calidad. Sistema educativo, recreativo y deportivo. Desempleo y políticas de formación para hacer frente a los cambios en el proceso de trabajo como consecuencia de la revolución tecnocientífica. Minorías étnicas y raciales

• Deterioro en las relaciones de convivencia. • Deterioro ambiental • Educación: cobertura, financiación y calidad del servicio • Salud y nutrición básica • Seguridad social: examen de la Ley 100 de 1993; cobertura, cali• •

dad, financiación y eficiencia del servicio Los problemas sociales y el ajuste fiscal. Panorama de una coyuntura. Inequidad de genero, cultural, étnica y económica (distribución de la propiedad, la riqueza, el ingreso, las oportunidades). Incapacidad de gestión de políticas sociales y económicas.

5. Cultura e identidad; nación - región, ordenamiento territorial, problema agrario y narcotráfico

• El papel de los elementos culturales en la construcción del Estado

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- Nación en Colombia. En que medida las identidades culturales regionales o locales, así como otro tipo de solidaridades (étnicas o religiosas) han sido o no obstáculo para la consolidación de la identidad nacional. Proceso histórico de la conformación del Estado - Nación en el Siglo XIX y XX y de estructuración de patrones de identidad cultural (modernidad y tradición). Los partidos políticos tradicionales y la construcción de la identidad nacional. Identidades regionales versus identidad nacional. Que significa ser colombiano? El recurso a la violencia para hacer política como un patrón cultural reiterativo en la historia colombiana y expresión de la cultura de la intolerancia y de la exclusión. El problema regional en Colombia: regionalización en grandes macroregiones y regionalización en escala media (las provincias). La regionalización real y la organización política - administrativa del Estado (regionalización formal). El problema territorial: ordenamiento territorial y descentralización, fortalecimiento municipal en la definición de políticas públicas y sociales. ¿Cómo introducir cambios culturales en la Colombia del próximo milenio que potencien el fortalecimiento de la unidad nacional y el desarrollo? Un proyecto de Nación compartido como requisito para fortalecer la identidad nacional. Centralización o federalizacíón como alternativas para consolidar una real unidad nacional La cultura y educación para la democracia y la convivencia. De la cultura de la confrontación a la cultura del diálogo y la negociación. Una política de ciencia y tecnología para un desarrollo de la nación. La Nación pluriétnica y pluricultural El papel del sistema educativo en la consolidación de los cambios culturales y en el fortalecimiento del proyecto nacional. La tendencia a la globalización y la consolidación de identidad nacional, tensiones y posibilidades. Los valores culturales regionales y su necesario fortalecimiento como parte de la construcción nacional. Nuevas realidades del agro; cambios en la producción las comunidades y la mentalidad campesina; proceso de descomposición y recomposición del campesinado colombiano. Papel de las áreas de colonización. Estructura de clases en el campo colombiano. Perspectiva regional. Estructura de la tenencia de la tierra. Perspectiva regional. Modelo de desarrollo del campo: papel del Estado, articulación de las dinámicas y los intereses privados y públicos respecto de la política agraria. Evaluación de sus impactos. Relaciones intersectoriales del sector agropecuario en el conjunto de la economía. Sector agrario - sector financiero. Demandas del movimiento campesino: económicas, sociales, políticas y culturales. El problema del narcotráfico. Peso de la producción agropecuaria en el negocio de la droga. Caracterización de los productores de cultivos ilícitos. Evaluación de las políticas de erradicación y sustitución de cultivos. Política antridrogas y sustitución de cultivos ilícitos.

Agendas sustantivas para una paz posible

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Francicco Galán, del ELN, con el General Salcedo y Moritz Akerman en las reuniones de La Habana del 2006. Fuente: Jaime Zuluaga N.

Bueno Morítz Akerman Moritz Akerman es miembro del Grupo de Garantes de los Diálogos con el ELN Se ha iniciado el diálogo directo entre el Gobierno y el Eln. En el comunicado conjunto -valoremos estos primeros acuerdos, ya son tres- se señala que «las reuniones se desarrollaron en un ambiente franco y cordial en el que los participantes manifestaron su interés de avanzar en un proceso que tenga como objetivo central la paz nacional y cuyo principal beneficiario sea el pueblo colombiano». Se ha hecho un receso en esta fase exploratoria. Se reiniciará a finales de enero en Cuba, buscando definir ya una agenda de negociación. En mucho, este diálogo directo fue posible por la acción de miles de ciudadanos que, demandándolo, se congregaron en la iniciativa Casa de Paz. En la instalación protocolaria los Garantes Ciudadanos señalamos que con este diálogo «el pueblo colombiano aspira a que se inicie un proceso ininterrumpido, serio y cierto que termine en la paz a través de la solución política negociada y que contribuya al fin de la guerra». Con la iniciativa Casa de Paz construimos un acompañamiento internacional que permite inscribir este proceso dentro de la construcción de la paz mundial y del desarrollo de la democracia y los derechos humanos en Colombia. Noruega, Suiza y España son los acompañantes internacionales directos. También han manifestado su interés el Gobierno de EU, la Unión Europea, el G24, los partidos verdes y muchas ONG e iglesias tanto internacionales como nacionales. Cuba brinda su hospitalidad y Venezuela su apoyo para el éxito del encuentro de las partes. El proceso cuenta con factores positivos: «los centros neurálgicos del poder del mundo rodean a Colombia a favor de la solución política», el Gobierno y el Eln son contrarios definidos, cohesionados y «tienen el suficiente liderazgo para hacer inobjetable las concesiones que toda negociación implica». Los 108

Punto de Encuentro No.41

ciudadanos rodeamos con magnanimidad las soluciones negociadas siempre que tengan un horizonte cierto de paz. También tiene grandes desafíos: «los tiempos y los espacios de negociación se agotan, las condiciones jurídicas se estrechan» limitando la capacidad de la sociedad y del Gobierno para conceder amnistías e indultos y para llegar a compromisos jurídicos -que no políticos- con los insurgentes para transformaciones sociales. Si la negociación no tiene pertinencia en el tiempo, si no se hace ya, se continuará degradando el conflicto, se atomizarán las dirigencias guerrilleras y será imposible acabar con el paramilitarismo. El narcotráfico encontrará en la prolongación del conflicto caldo de cultivo y protección y continuará debilitando las legitimidades, que a su vez, potenciarían el conflicto. La próxima reunión ha de definir una agenda de negociación que incluya los temas que hacen posible el acompañamiento ciudadano: el alivio de la violencia para la sociedad y contenidos realistas de dicha agenda. «Pensamos que el carácter del proceso debería implicar la definición política del diálogo y el estatus para los negociadores». Igualmente esa reunión debería definir reglas claras para todo el proceso, definición del acompañamiento internacional que permita niveles de facilitación. La facilitación no es cesión de soberanía, es, en algunos casos, cesión de la iniciativa temporal de las partes para que los facilitadores internacionales busquen «fórmulas que coadyuven a que el país soberanamente tome las decisiones que garanticen una negociación exitosa». Por el carácter de nuestro conflicto «no hay solución enteramente nacional». Sólo con un proceso de negociación cierto la Casa de Paz tendría un papel para seguir estimulando el movimiento ciudadano que lo acompañe y las discusiones y talleres que produzcan insumos sobre aspectos precisos de la agenda de negociación. Esta negociación tiene particularidades: no se puede adelantar sin la sociedad y el acompañamiento internacional. Éstos no pueden ser convidados de piedra. Tampoco sustituyen a las partes en la negociación. Pero si la negociación cuenta con una efectiva participación de la sociedad -empresarios, partidos, iglesias, trabajadores, ONG, militares retirados y todos los contradictores- y de la comunidad internacional, la negociación estará llena de realismo, de posibilidades y de apoyos ciertos para la construcción de la paz.