Análisis Jurisprudencial Paola Silvana Vanegas Sánchez Especialización Derecho de Seguros RESEÑA SENTENCIA 76001-23-31-000-2004-05565-01 1. Relación de los Hechos: a- La Empresa de Teléfonos de Jamundí S.A. ESP, realizó la importación temporal a largo plazo de una unidad funcional de telefonía mediante una operación aduanera la cuál constó de importaciones parciales. Los tributos serían pagados de forma trimestral hasta finalizar la importación. b- Para la importación a largo plazo se constituyó garantía de cumplimiento que afianzaría las obligaciones derivadas de dicha importación. c- El afianzado, Empresa de Teléfonos de Jamundí S.A. ESP,

incumplió la

obligación de pagar las cuotas sexta a décima por lo que la División Local de Aduanas de Cali declaró el incumplimiento de la obligación aduanera el 21 de mayo de 2004 mediante Resolución N°. 0260 del 21 de mayo de 2004 de la División Local de Aduanas de Cali y se ordenó hacer efectiva la garantía de cumplimiento. d- La Resolución N°. 0260 de 004 fue confirmada por las Resoluciones 012/2004 y 0353/2004 agotando la vía gubernativa. Posteriormente se solicitó la nulidad de los mismos. e- La aseguradora interpuso los respectivos recursos de reposición y apelación en contra del acto administrativo que declaraba el incumplimiento.

2. Planteamiento del problema jurídico: ¿Es necesario para hacer efectiva la garantía de cumplimiento, para importaciones temporales a largo plazo, que se profiera un acto administrativo que declare la ocurrencia del siniestro y a su vez, el mismo deba ser proferido dentro del término de 2 años siguientes, so pena de operar el fenómeno de la prescripción ordinaria del contrato de seguro? 3. Reseña de los fallos de instancia: Primera Instancia: Fallo proferido en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolviendo la Acción de Nulidad solicitada de las resoluciones ante el Contencioso Administrativo. La misma se resuelve a favor de la Aseguradora bajo la interpretación del artículo 153 del Decreto 2685 de 1999 y concluyen que la DIAN unifique “los saldos atrasados con la última cuota a cancelar por concepto de los tributos aduaneros respectivos, en una especie de saneamiento y liquidación final de los mismos”. El Tribunal también deja clara la cobertura que la Compañía de Seguros otorga en este tipo de pólizas y establece que “la póliza garantiza el régimen de importación temporal (leasing) en los plazos señalados, así como el pago de los tributos, viendo el tema de manera integral y no de manera fraccionada como si se tratará de negocios independientes. En últimas, las cuotas obedecen al pago fraccionado de un mismo tributo aduanero”. Segunda Instancia: El Consejo de Estado actuando como Autoridad de Segunda Instancia confirma la sentencia de primera instancia en la que se negaron las pretensiones de la demanda.

La compañía de seguros alegó que por el hecho de no haber sido enterada por parte de la DIAN del incumplimiento de las obligaciones a cargo del importador, aquella no pudo adoptar los correctivos pertinentes. Pero finalmente concluye que dentro de las obligaciones de la aseguradora se encuentra vigilar las actuaciones de sus afianzados y como una de las formas de control es solicitar informes a la DIAN acerca del cumplimiento de las obligaciones de sus afianzados. 4. Fundamentos del fallo de primera instancia: El Tribunal interpreta de forma integral las obligaciones, particularmente el pago de tributos, del régimen de importación a largo plazo como si se tratará del pago fraccionado de un solo tributo aduanero. Encuentra su fundamento en el artículo 153 del Decreto 2685 de 1999 en el sentido que la DIAN debe “recoger los saldos atrasados con la última cuota a cancelar por concepto de los tributos aduaneros respectivos, en una especie de saneamiento y liquidación final de los mismos”. Es decir, el plazo de prescripción de la póliza deberá contarse a partir de la última cuota, es decir, una vez transcurran 5 años a partir de esa última. En este caso es viable que se declarará el incumplimiento y proceder con la efectividad de las garantías debido a que aún no se completaba ese término. De igual forma se establece, que la obligación amparada no sólo corresponde al capital de las cuotas fraccionadas de tributos sino también a los intereses de mora; los cuales surgen como una obligación accesoria cuando no se cumple oportunamente con la obligación principal. Existe en la presente sentencia un salvamento de voto el cual encuentra su fundamento luego de establecer que era viable hacer efectiva la garantía por incumplimiento del pago de los tributos aduaneros pero que dicha operación se

encontraba sujeta a la vigencia del contrato de seguro. Deja por sentado que desde el incumplimiento del pago de la sexta cuota el asegurado estaba plenamente facultado para ordenar la efectividad de la garantía pero éste esperó para ordenar el pago total de dichos tributos cuando ya se había configurado el fenómeno de la prescripción contemplado en el artículo 1081 del Código de Comercio. 5. Fundamentos del fallo de segunda instancia: Se interpreta la prescripción del contrato de seguro en los términos del artículo 1081 del Código de Comercio y evidencia que cuando se configuró el incumplimiento ya habían pasado más de dos años; por lo cual ya había operado la prescripción. De igual forma argumenta que en virtud de los establecido en el artículo 1060 del Código de Comercio el asegurado o tomador están obligados a mantener el estado del riesgo. Para el caso del seguro de cumplimiento el tomador es quien se constriñe a cumplir con la obligación y el asegurado es la entidad estatal, en este caso DIAN, quien puede exigir el cumplimiento de dicha obligación; para este caso la obligación a la que se refiere es realizar la finalización de la importación temporal y el pago de los tributos aduaneros a que haya lugar. El asegurado, DIAN, quien profirió el acto administrativo incurrió en una agravación del estado del riesgo pues en ningún momento requirió al tomador/afianzado sobre el incumplimiento del pago de las cuotas aduaneras a lo cual debió tomar medidas para evitar la extensión y propagación del siniestro. 6. Consideraciones de la Consejo de Estado:

El Consejo de Estado hace un recuento de las pólizas constituidas a lo largo del régimen aduanero durante los 12 años de la importación temporal a largo plazo; la cual consta de 32 pólizas. Posteriormente, detalla las modalidades de importación existentes, las obligaciones derivadas de cada una, los documentos requeridos y el detalle de las fechas en las que debería hacerse el pago de los tributos aduaneros a que estaba obligado el afianzado. Finalmente, hace el análisis de la prescripción, objeto de estudio, diferenciando la prescripción de la obligación de la acción ejecutiva que está contemplada en el artículo 66 numeral 3 del Código Contencioso Administrativo y el término de prescripción derivado del contrato de seguro que se contempla en el artículo 1081 del Código de Comercio. La Consejo de Estado precisa que en jurisprudencias anteriores se “ha establecido

mediante interpretación que el acto administrativo mediante el cual se declara el incumplimiento de una obligación garantizada a través de seguro de cumplimiento, debe expedirse dentro de la vigencia de la póliza o dentro de los dos años siguientes a la fecha en que la administración tuvo conocimiento o razonablemente pudo tenerlo de la existencia del riesgo asegurado; lo anterior con el fin de evitar que proceda la prescripción ordinaria de que trata el artículo 1081 del Código de Comercio.” Finalmente concluye que, el acto administrativo que ordenó hacer efectiva la póliza que garantizaba las obligaciones del régimen aduanero se emitió dentro del término legal establecido, es decir, no se había configurado el fenómeno de la prescripción que aduce la aseguradora; por consiguiente debe esta última proceder al pago de indemnización por el incumplimiento de la obligación afianzada.

7. Evaluación Crítica: Acertadamente el Consejo de Estado retoma jurisprudencia del 30 de abril de 1991 en la se diferencian los términos de prescripción de la obligación principal y el término de prescripción derivada del contrato de seguro para concluir que el acto administrativo que declara el incumplimiento de la obligación garantizada mediante la póliza debe proferirse dentro de la vigencia de la misma o dentro de los dos años siguientes al conocimiento por parte de la administración o que razonablemente la administración pudo tener dicho conocimiento para que no haya operado el fenómeno de la prescripción. Frente a la obligación que tiene la administración de emitir la resolución que declara la ocurrencia del siniestro, para evitar la prescripción de la acción de cobro, ésta debe proferirse dentro de los dos años siguientes a que tuvo conocimiento la administración del hecho generador; el cual debería producirse dentro de la vigencia de la póliza, so pena de encontrarse sin cobertura ó presentarse el fenómeno de la prescripción de acuerdo a cada caso. En estos casos, se evidencia la importancia de diferenciar la obligación garantizada, finalización de la importación temporal y pago de tributos aduaneros; y las obligaciones derivadas de contrato de seguro, para el caso del seguro de cumplimiento, puesto que las acciones pertinentes a ser ejecutadas, determinan la diferencia en la aplicación de las normas relativas en la materia para finalmente establecer el pago ó no de la indemnización por parte de la aseguradora. Por los argumentos anteriormente expuestos, se considera ajustada a derecho la interpretación hecha por el Consejo de Estado y el análisis particular para cada una de las garantías de disposición legal emitidas para las importaciones temporales presentadas.

RESEÑA SENTENCIA EXPEDIENTE NO. 1997-11940-01 1. Relación de los Hechos: a- La Dirección de Cobranzas de la Administración Local de Impuestos y Aduanas Nacionales de Barranquilla ordenó hacer efectiva la póliza de cumplimiento 8830 emitida por Seguros del Caribe S.A (Ahora Mapfre Seguros Generales SA). b- Mediante mandamiento de pago declaró “por Devolución Improcedente de Saldo a favor, a Comercializadora Urquijo y Cia Ltda”. c- El tomador y afianzado de la póliza de cumplimiento es

Comercializadora

Urquijo y Cia Ltda. d- La

aseguradora

interpuso

recurso

contra

el

mandamiento

ejecutivo

proponiendo 4 excepciones a saber: falta de título ejecutivo y de ejecutoria del mismo, vulneración al debido proceso, prescripción de la acción de cobro y calidad del deudor solidario. e- Mediante Resolución 053 de septiembre de 1996 se declararon no probadas las cuatro excepciones propuestas por la aseguradora. 2. Planteamiento del problema jurídico: ¿La ejecución de las obligaciones contenidas en actos administrativos, el término de prescripción de la acción de cobro corre a partir de la decisión de los recursos propios de vía gubernativa ó de la sentencia que pone fin a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho?

3. Reseña de los fallos de instancia: Primera

Instancia:

Fallo

proferido

por

el

Tribunal

Administrativo

de

Cundinamarca en el que niega las pretensiones de la demanda al no encontrar probada la excepción de prescripción de la acción de cobro. Segunda Instancia: El Consejo de Estado actuando como Autoridad de Segunda Instancia confirma la sentencia que se recurre. 4. Fundamentos del fallo de primera instancia: El Tribunal declara no probada la excepción. 5. Recurso de Apelación: La DIAN interpuso recurso de apelación argumentando que la Administración no estaba obligada a notificar al garante los actos administrativos en debate ya que lo considera potestativo de acuerdo con la interpretación del artículo 6° del Decreto 2314 de 1989. 6. Consideraciones de la Consejo de Estado: La Sala principalmente manifiesta la posición reiterada de la Jurisprudencia respecto a la constitución del título ejecutivo particularmente lo establecido en “el

numeral 5 del artículo 68 del C.C.A., las garantías que por cualquier concepto se otorguen a favor de las entidades públicas constituyen junto con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación, título ejecutivo que presta mérito ejecutivo a favor del Estado, susceptible de hacerse efectivo mediante proceso de jurisdicción coactiva”.

Así mismo, determina que el título ejecutivo objeto de estudio es un título ejecutivo complejo, es decir, lo componen la póliza de garantía y el acto administrativo debidamente ejecutoriado, el cual declara la ocurrencia, cuantía del siniestro y ordena la efectividad de de la póliza. Puntualiza que, la aseguradora deberá vincularse cuando se produzca la notificación del mandamiento de pago y no antes de la formación del respectivo título ejecutivo que se pretende hacer valer. Es importante dejar claro que la acción para declarar la ocurrencia del siniestro y hacer efectiva la póliza debe estar acorde con el artículo 44 de la Ley 610 de 2000 la cual establece que cuando el objeto del proceso recaigan sobre una obligación garantizada o amparada mediante póliza se vinculará al proceso a la compañía de seguros, en calidad de tercero civilmente responsable, en cuya virtud tendrá los mismos derechos y facultades del principal implicado. Para el caso en estudio no fue debidamente vinculado. De igual forma, el artículo 68 numeral 5 del Código Contencioso Administrativo establece que prestarán mérito por jurisdicción coactiva siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible los siguientes documentos: 5) “las

demás garantías que a favor de entidades públicas se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación.” Ya se ha establecido por jurisprudencia reiterada que es imprescindible la existencia y debida notificación a la aseguradora del acto administrativo que declara el debido incumplimiento; para el caso en estudio la Resolución Sanción No. 00133 de 1992 la cual le no fue debidamente notificada. Concluye que, tal y como se evidencia y así lo acepta la DIAN, no fue integrado debidamente el título por no haberse notificado a la aseguradora y es por lo

argumentos expuestos anteriormente que falla declarando la excepción de falta o indebida integración del título ejecutivo. 7. Evaluación Crítica: Teniendo en cuenta el análisis que realiza el Consejo de Estado en cuanto a la constitución del título ejecutivo complejo, es decir, aquellos en los que se requiere de varios documentos para que el título quede completo; así como su valoración y estudio deben hacerse en conjunto y el título debe estar notificado en debida forma a todas las partes afectadas con la decisión se encuentra ajustada a derecho la decisión adoptada por el Consejo de Estado debido a que la aseguradora claramente no fue notificada en debida forma de la Resolución de 133 de 9 de septiembre de 1992. Para el caso en análisis, particularmente en las obligaciones a favor de la DIAN, se requiere como requisito indispensable la notificación al garante del acto administrativo que declara el incumplimiento de la obligación, es decir,

la

Resolución Sanción 133 de 9 de septiembre de 1992. Situación que no se efectuó. De no llevarse a cabo dicha notificación se presentaría “la no constitución debida del ejecutivo por carencia del acto previo de vinculación del deudor solidario”. Así las cosas, es totalmente acertada la confirmación por parte de Consejo de Estado de la decisión del Tribunal al considerar probada la excepción de falta de título ejecutivo propuesta pues no le fue notificado a la aseguradora el acto administrativo que declara el incumplimiento y por lo tanto la misma no tuvo oportunidad de defensa frente al acto administrativo que declara para este caso la cuantía y existencia del siniestro. Es importante anotar que, para este caso se debe tener en cuenta lo prescrito en el artículo 68 numeral 5 del Código Contencioso Administrativo: “5. Las demás

garantías que a favor de las entidades públicas se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación” , es decir, se requiere la póliza de disposición legal en la que se establezca la cobertura de obligaciones a cargo del afianzado y adicionalmente el acto administrativo ejecutoriado que declare el incumplimiento de la obligación garantizada. En los casos del título ejecutivo complejo, los cuales son integrados por varios documentos debe predicarse la condición ser exigibles. Para el caso en estudio, el hecho de no notificarse el acto administrativo que constituye el título ejecutivo, genera como consecuencia que la obligación no sea exigible debido a que no se contaba con la debida notificación a la aseguradora. Es por ello que, como se manifestó anteriormente, el Consejo de Estado acierta al confirmar que la obligación que se pretendía hacer valer no contaba con el título ejecutivo correctamente integrado para hacerse exigible y por ello no era procedente su ejecución.

RESEÑA SENTENCIA 25000-23-27-000-2009-00143-01 (18452) 1. Relación de los Hechos: a- El 22 de septiembre de 2008 la Jefatura del Grupo de Cobranzas de la UAEDIAN libró mandamiento de pago No. 3908 en contra de la Compañía Aseguradora de Fianzas SA por valor de $62.291.049 más los intereses. Lo anterior, con fundamento en la Resolución 639-4411 del 12 de diciembre de 2002. b- El 29 de octubre de 2008 la Compañía Aseguradora de Fianzas SA excepcionó prescripción de la acción de cobro. c- El 4 de marzo de 2009, mediante Resolución 312-005, la División de Gestión de Cobranzas de la Dirección Seccional de Grandes Contribuyentes de Bogotá declaró como no probada la excepción propuesta por la aseguradora. d- El 30 de abril de 2009 se confirma mediante Resolución el recurso de reposición interpuesto por la Compañía Aseguradora de Fianzas SA, confirmando la anterior decisión. 2. Planteamiento del problema jurídico: ¿El término de prescripción de la acción de cobro de las obligaciones contenidas en actos administrativos corre a partir de la decisión de los recursos propios de vía gubernativa ó de la sentencia que ponga fin a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho? 3. Reseña de los fallos de instancia:

Primera Instancia: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda al no encontrar probada la excepción de prescripción de la acción de cobro. Segunda Instancia: El Consejo de Estado actuando como Autoridad de Segunda Instancia confirma la sentencia que se recurre. 4. Fundamentos del fallo de primera instancia: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones al no encontrar probada la excepción de prescripción de la acción de cobro. Ésta acción parte de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible. Para el caso en estudio los actos administrativos proferidos por cobro coactivo quedan ejecutoriados en el momento en que se deciden los recursos propios de vía gubernativa ó cuando se deciden de forma definitiva las acciones contenciosas. De igual forma, precisó que el artículo 829 del Estatuto Tributario en su numeral 4 presenta una especial situación en el cual se interrumpe la prescripción del acto administrativo cuando sobre éste versa una acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Cuando se dicte sentencia en firme iniciará el conteo de prescripción de la acción de cobro. 5. Recurso: La aseguradora alegó que el Tribunal erró en la argumentación y en la interpretación sistemática del debido proceso en materia tributaria; así como, de las normas que regulan la ejecutoriedad de los actos administrativos.

La aseguradora interpreta el artículo 817 del Estatuto Tributario que establece el término de 5 años como término de prescripción de la acción de cobro coactivo, desde que queda ejecutoriado el acto que lo fundamenta, es decir, desde la interposición de los recursos en vía gubernativa independientemente de que se encuentren suspendidos en su ejecución. Ahora bien, el artículo 835 del Estatuto Tributario establece que en este tipo de procesos, proceso administrativo de cobro coactivo, lo actos que deciden las excepciones no suspenden el trámite pero al final sólo se resuelve cuando la jurisdicción defina la Litis. 6. Consideraciones del Consejo de Estado: En esta oportunidad el Consejo de Estado entró a determinar a partir de qué momento empieza a correr el término para que opere ó no el fenómeno de la prescripción. Examinó si corre a partir de la decisión de los recursos propios de la vía gubernativa ó de la sentencia que ponga fin a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Para determinar la ejecutoria de dichos actos el Consejo de Estado menciona la normatividad aplicable para el caso en estudio y se refiere al artículo 829 del Estatuto Tributario el cual prevé las reglas de ejecutoria del título ejecutivo para el cobro coactivo, a saber: “1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno. 2.

Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma. 3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y 4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso”.

De la última hipótesis de la norma se plantean dos posibilidades: “1. cuando se

trata de actos administrativos susceptibles de los recursos propios de la vía gubernativa y éstos han sido interpuestos, debida y oportunamente, y el interesado no ha desistido de ellos, en estos casos, se entenderán ejecutoriados una vez los recursos formulados hayan sido decididos de manera definitiva”. Y “2. Cuando los actos administrativos que sirvieron de título ejecutivo fueron demandados ante la jurisdicción porque el afectado no compartió la decisión de la administración y acudió al aparato judicial en ejercicio de las acciones contencioso administrativas, para obtener la declaratoria de nulidad y el restablecimiento de sus derechos. En estos casos, se entenderán ejecutoriados una vez sea proferida la decisión judicial definitiva.” Particularmente en materia tributaria la jurisprudencia ha venido estableciendo que la ejecutoria de los actos que sirven de fundamento del cobro coactivo sólo se adquiere

cuando

la

jurisdicción

decida

definitivamente

las

acciones

de

restablecimiento del derecho que se hayan interpuesto. Así entonces, la acción de nulidad y restablecimiento instaurada contra el acto administrativo que declara el cobro coactivo impide que este tenga fuerza ejecutoria hasta tanto la jurisdicción decida. Finalmente concluye que, para el caso en estudio la obligación fiscal que se pretende cobrar se encuentra contenida en una acto administrativo, el cual fue demandado ante la jurisdicción contenciosa alegando la prescripción de la acción de cobro la cual queda enmarcada en los artículos antes mencionados del Estatuto Tributario, a saber 817 y 829 numeral 4°; y el término allí mencionado de los 5 años se cuenta a partir de la fecha en que se entiende ejecutoriado el acto administrativo, es decir, 13 de septiembre de 2007. Así el mandamiento de pago no. 3908 del 22 de septiembre de 2008, notificado en término, y que contiene las obligaciones claras, expresas y exigibles fue oportuna

y por lo tanto no es procedente declarar probada la excepción de prescripción alegada por la aseguradora. Se confirma la sentencia. 7. Evaluación Crítica: Para el caso en estudio y dada la particularidad de las normas que rigen en materia Tributaria es muy específico y detallado el análisis hecho por el Consejo de Estado en cuanto a las reglas de ejecutoria de los actos administrativos y de las hipótesis allí planteadas. Hace un especial examen de los artículos 826 y 829 del Estatuto Tributario para determinar claramente las reglas de ejecutoria de los actos administrativos sobre los cuales versa el análisis. El objeto de la presente sentencia fue establecer la fecha en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que sirvió de fundamente al proceso de cobro coactivo y determinar si era o no procedente la prescripción alegada por la aseguradora. Acertadamente el Consejo de Estado confirmó la sentencia recurrida en la cual se negaron las pretensiones de la demanda al encontrar no probada la excepción de prescripción de la acción de cobro.