Aplicación de la teoría de las coaliciones promotoras al cambio de política. El caso de la gestión de los aeropuertos españoles. Xavier Ballart (UAB) y Casilda Güell (UIC) I. Introducción

El propósito de este artículo es mejorar nuestro entendimiento del cambio de política. Para ello se analiza un cambio de política en la gestión de los aeropuertos españoles a través de una de las perspectivas teóricas de análisis de políticas centrada en los procesos, el marco de las coaliciones promotoras o defensoras (Advocacy Coalition Framework, en inglés) en adelante MCP. El caso proporciona evidencia empírica para el análisis de las hipótesis sobre cambio de política que se asocian al MCP y para analizar su aplicación en un contexto específico que se caracteriza por elevados niveles de descentralización política y administrativa. En la literatura sobre MCP se asume que el federalismo facilita que grupos minoritarios puedan ejercer influencia en procesos políticos (Weible, Sabatier, y McQueen 2009; Kübler 2001). Sin embargo, el federalismo puede también producir el efecto opuesto cuando se identifican las políticas alternativas propuestas con intereses territoriales, particularmente en contextos como el español, donde existe un elevado nivel de conflictividad territorial y bajos niveles de cooperación institucional (Börzel 1999, 2000, 2002; Agranoff 2010). Una interesante pregunta de investigación sería por tanto cómo acomodar disputas territoriales en el MCP y qué condiciones son necesarias para el aprendizaje y el cambio de política cuando las relaciones entre el centro y la periferia son conflictivas.

El MCP es solo una de muchas perspectivas que pueden utilizarse para explicar cambios de política. Para algunos académicos (Sabatier y Jenkins-Smith 1993, 1999; Sabatier 1998) esta perspectiva resulta especialmente útil en tanto que proporciona una serie de elementos que se pueden identificar en cada caso (coaliciones de actores públicos y privados, conjuntos de creencias sobre un problema o una política, efectos de eventos externos, efectos de fallos internos en el subsistema de política, el papel de los fórums o redes profesionales, los efectos de la estructura institucional) además de un marco para estudiar la interacción entre todos estos elementos y las consecuencias 1

de dicha interacción en el plano político. Como se ha reconocido en un gran número de ocasiones, las políticas se deciden a través de un intricado y dinámico proceso de enorme complejidad con múltiples participantes lo que dificulta entender quién ejerce influencia y qué papel juegan los intereses especiales. El MCP es particularmente apropiado para entender cómo un asunto es reformulado por una coalición de actores que deviene dominante en el subsistema de política.

El MCP presenta, sin embargo, algunas limitaciones. Los primeros críticos del MCP argumentaron como el hecho de compartir unas creencias sobre una política o sobre un problema no eran suficientes para la acción colectiva (Schalger 1995; Zafonte y Sabatier 2004). Otros autores se han preguntado sobre la conexión entre eventos externos y cambios de políticas (Birkland, 1998; Albright, 2011) o entre la acción de fórums y redes profesionales y aprendizaje recíproco entre coaliciones (Brown y Stewart 1993; Larsen et al. 2006; Nagel 2006). Una pregunta clave es entender cuándo se produce el aprendizaje (Weible et al. 2011). En casos de altos niveles de conflicto territorial puede asumirse que la probabilidad de aprendizaje y de cambio de política será menor y que ambos dependerán de la interpretación de los efectos de los cambios propuestos en la distribución territorial de poder entre varias organizaciones políticas.

Originalmente desarrollados como servicios públicos gestionados por administraciones públicas centrales, los aeropuertos han avanzado hacia asociaciones o partenariados de índole público-privada con el objetivo de mejorar la gestión de las operaciones y reducir costes tanto para compañías aéreas como para viajeros (Bel y Fageda, 2006). España había sido una excepción a esa tendencia hasta hace poco cuando el gobierno central presentó una nueva política para la gestión de los aeropuertos de Madrid y Barcelona. La base del nuevo modelo era romper con el monopolio público de provisión, promover la gestión independiente de cada aeropuerto y la competición entre aeropuertos en el marco europeo.

Este fue un cambio substantivo y más bien repentino respecto de la vieja idea de una única red de aeropuertos públicos administrada por una agencia pública 2

centralizada (Bel y Fageda, 2007). El gobierno central aprobó y empezó a implementar la nueva política en 2010. Tres años antes, más de 600 entidades empresariales, culturales y académicas se reunieron en el IESE, una prestigiosa escuela de negocios en Barcelona, para pedir un cambio en la gestión de los aeropuertos (“El País”, 23/03/2007). En mayo de 2010, el Presidente del Gobierno central fue objeto de una presión excepcional por parte de sus camaradas europeos para que asumiera un ambicioso plan de reformas con el propósito de reducir, de manera drástica, el déficit público. Finalmente, la venta de las operaciones de gestión de los dos aeropuertos principales tuvo que suspenderse a finales del 2011 por causa de la crisis en los mercados financieros y la dificultad de alcanzar un precio aceptable.

En este artículo, tomaremos las reformas propuestas en la gestión de los aeropuertos españoles como caso práctico para analizar la capacidad del MCP (Sabatier y Jenkins Smith, 1993, 1999) para acomodar casos caracterizados por altos niveles de conflicto político provocado por relaciones intergubernamentales competitivas. En la primera parte, se presenta brevemente el MCP identificando sus principales componentes y las hipótesis relativas a los cambios de política. En la segunda parte del artículo, presentamos el caso tal y como se desarrolló, empleando dos fuentes principales. Por una parte, documentos oficiales y publicaciones e informes elaborados por una coalición esencialmente empresarial. Y por otra parte, 41 entrevistas en profundidad con protagonistas clave. En la tercera y última parte, debatimos las teorías del MCP relativas al cambio de política incluyendo la consideración de los intereses territoriales como una limitación al aprendizaje de políticas en un contexto de relaciones intergubernamentales competitivas.

II. Marco teórico

Según Sabatier (1988), una coalición promotora la forman un conjunto de actores incluyendo a legisladores, grupos de interés, administraciones públicas, investigadores en el campo de la política, periodistas y cualesquiera otros con los que comparten creencias y coordinan su actividad en relación con un problema público y su visión 3

sobre cómo debería actuar la política pública. El foco principal del MCP es el modo en que tales grupos perciben los problemas y sus estrategias para abordarlos. Presenta el cambio de política como el efecto combinado de la interacción entre coaliciones defensoras que compiten entre sí y el efecto de eventos externos. La idea básica del MCP es que un cambio substantivo de política requiere una transformación radical del sistema hegemónico de creencias a través del aprendizaje (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993, 1999; Sabatier y Weible, 2007; Nohrstedt, 2008; Albright, 2011).

Dos de los principales problemas empíricos en relación con el cambio de política son el grado de cambio que debería producirse para poder ser considerado un cambio substantivo y en qué momento se produce. El MCP (Sabatier y Jenkins Smith, 1993, 1999) presenta el sistema de creencias en un modelo de tres niveles: el “núcleo profundo” o puntos de vista normativos fundamentales y estables de los actores de la coalición; el “núcleo de política” que comprende las estrategias y políticas necesarias para alcanzar la visión normativa del núcleo profundo; y las “creencias secundarias”, que se refieren a elementos instrumentales de menor importancia. El MCP predice una resistencia menor al cambio cuando este afecta a las “creencias secundarias” que tienen por tanto una mayor probabilidad de cambiar con el tiempo; una resistencia mayor a que cambie “el núcleo de política”, si bien este nivel resulta siempre más fácil de cambiar con experiencia y nuevos conocimientos que no el relativo al “núcleo profundo”. Así pues, de acuerdo con el marco teórico de las CP, los cambios más probables son los relativos a temas “secundarios” si bien también pueden darse en relación con aspectos del “núcleo de política” (Sabatier y Brasher, 1993; Ellison, 1998; Sato, 1999).

1) Los caminos que llevan al cambio de política

En lo referente a las condiciones que son necesarias para un cambio de política, el MCP identificó originalmente dos procesos (Sabatier y Jenkins Smith, 1999). El primero de éstos es un proceso de aprendizaje orientado a la política que puede conducir un grupo hegemónico a adaptarse progresivamente a una nueva manera de 4

ver las cosas. En un segundo proceso, eventos externos tales como un cambio de partido político en el gobierno, un cambio sustantivo en el entorno económico o en la opinión pública, producen un shock que se considera necesario pero no suficiente para un profundo cambio de política. Más tarde, Sabatier y Weible (2007) identificaron los fallos internos en el subsistema de política como procesos que coadyuvaban al cambio de política reconociendo como los fallos y problemas no resueltos dentro del subsistema de políticas pueden introducir alteraciones en la situación que se relacionan con el cambio de política. Un cuarto camino hacia el cambio de política identificado por la literatura se refiere a la negociación entre grupos en el contexto de los “fórums profesionales” (Brown y Stewart, 1993; Weible y Sabatier, 2005). Nuevamente, en un texto de Sabatier y Weible (2007), estos autores identificaron las condiciones necesarias para que esta negociación tuviera lugar.

Una presunción básica es que una coalición minoritaria debería tener dificultades para reemplazar a una coalición dominante y para convencer al resto de actores que su posición es más sólida que aquella que prevalece (Nohrstedt, 2008). Es necesaria, por tanto, la explotación habilidosa de la oportunidad creada para que se produzca el cambio de política (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993; Ameringer, 2002). Ello supone que una coalición dominante llegue a cuestionar su propio sistema de creencias y que ello de lugar a un proceso de aprendizaje que lleve a aceptar el cambio. Para ello es necesario el intercambio de información, una interacción intensa y un debate sobre la cuestión con la coalición minoritaria y el resto de actores (Nohrstedt, 2008). También es necesario que el evento externo cree las condiciones propicias para que se incremente la movilización de los grupos, la discusión de las ideas y la atención de los medios de comunicación. Todo ello ayuda a que la coalición dominante altere su sistema de creencias y permita el intercambio de información y el aprendizaje (Kingdon, 1995; Birkland, 1998). Tal como se ha avanzado más arriba, del mismo modo que eventos externos pueden conducir al cuestionamiento de creencias preexistentes, uno o varios fracasos internos puede igualmente contribuir a crear el contexto necesario para la aceptación del cambio de política por parte de la coalición hegemónica (Barke, 1993; Jordan y Greenaway, 1998; Albright 2011). Finalmente, los fórums profesionales deben 5

cumplir el papel de difusores de nuevas ideas a través de informes y de animar el debate en la línea de convencer a los distintos actores sobre los cambios necesarios en la política en cuestión.

La literatura ha especificado las condiciones para el éxito de estas plataformas profesionales (Sabatier, 1993; Sabatier y Jenkins-Smith, 1999) entendiendo que el éxito se asocia a aquellas plataformas en las que participan científicos y técnicos, las reuniones tienen lugar con suficiente frecuencia para que se desarrolle la confianza, hay disponibilidad de fondos para respaldar la continuidad de las reuniones y actividades y los participantes alcanzan cierto consenso respecto de la necesidad de cambiar el status quo. El éxito de los fórums también depende de la calidad de información disponible, tanto si es información cuantitativa (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999) como información cualitativa (Albright, 2011), y depende, asimismo, de la medida en que los problemas son más o menos susceptibles de análisis técnicos; esto es, problemas que estén bien definidos, puedan medirse, y no son demasiado ambiguos. Por consiguiente, el éxito de una coalición minoritaria dependerá de múltiples elementos que pueden o no alinearse para producir un nuevo entendimiento de una situación que se juzga requiere un cambio de política pública.

2) Relevancia ideológica, nivel de conflicto y batallas territoriales

En principio cabe esperar que una coalición dominante sea refractaria al cambio de política y que intente mantener las creencias que cuestiona la coalición minoritaria. De acuerdo con la literatura, este rechazo al cambio debería ser más intenso cuando el cambio se percibe como una amenaza porque los valores en juego se sitúan en el centro de la ideología de la coalición (Nohrstedt, 2008) o porqué existe un elevado nivel de conflicto político entre los dos conjuntos de actores (Litfin, 2000; Meijerink, 2005). Desde esta perspectiva, la relevancia ideológica y el nivel de conflicto político son obstáculos a la actitud abierta y a la predisposición para aprender que sería necesaria para que el aprendizaje tenga lugar. 6

Algunos rasgos institucionales tales como el federalismo y la descentralización se han considerado una condición favorable ya que ofrecen un mayor número de canales para la penetración de nuevas ideas de política. Lo mismo puede decirse de aquellos entornos con sistemas de partidos plurales y en particular, de aquellos contextos en que ningún partido goza de mayoría suficiente y depende del apoyo de otros partidos políticos dominantes en un nivel de gobierno distinto (Kübler, 2001).

Sin embargo se podría pensar justamente lo contrario para algunos países federales o en proceso de federalización donde el alto nivel de conflicto político es, con frecuencia, la consecuencia directa de la competición entre sistemas nacionales y regionales, entre partidos políticos, gobiernos o administraciones. La presión subcentral por acumular mayores cuotas de poder y recursos así como la reacción del gobierno a través de la regulación en campos de competencia subcentral puede fácilmente intensificar el conflicto. Esta situación puede agravarse cuando la naturaleza constitucional del sistema crea incertidumbre o ambigüedad respecto de la competencia, la responsabilidad fiscal y funcional en la gestión de servicios públicos importantes. En esos casos, el aprendizaje recíproco entre coaliciones quizá pueda verse superado por disputas territoriales y por los mismos actores públicos actuando estrictamente en términos de sus identidades nacionales o regionales. Resulta más probable que esto ocurra cuando el partido político nacional-estatal en el poder no tenga necesidad de apoyo de los partidos no estatales nacionalistas o regionalistas, o, al contrario, cuando el partido político nacionalista o regionalista en el gobierno subcentral no necesite del apoyo de los partidos nacionales-estatales.

Los estados federales disponen de algunos mecanismos formales e informales para desarrollar relaciones cooperativas entre autoridades centrales y subcentrales. En algunos países, como sería el caso de España, resultan características las negociaciones bilaterales entre el estado y los gobiernos regionales o locales o con los representantes de intereses privados y líderes de proyectos (Agranoff, 2010). En estados federales como Alemania, Austria y Suiza, en cambio, existe una larga tradición 7

de cooperación a través de instituciones multilaterales donde se debaten las políticas y los ejecutivos se reúnen con el propósito de intercambiar sus experiencias (Leonardi, 1999; Jefferey, 1999; Bolleyer, 2006). Sin embargo, en países menos inclinados a la cooperación, el sistema continúa basándose esencialmente en negociaciones bilaterales de manera que son mucho más dependientes de los resultados electorales y de la voluntad política de las personas y partidos involucrados.

Esto significa que existen dos tipos de asuntos políticos: aquellos que conciernen políticas substantivas y aquellos que conciernen el proceso de descentralizaciónrecentralización. Desde una perspectiva centralista, mantener el control jerárquico sobre operaciones regionales es un valor esencial. El punto de vista opuesto corresponde a la perspectiva regional o local, particularmente en aquellos países con fuertes movimientos nacionalistas o regionalistas donde el dominio del gobierno central es percibido como uno de los principales obstáculos a una mejor gestión de algunos servicios públicos.

En este contexto proclive a las relaciones de competencia y al conflicto, creemos oportuno tener en cuenta las hipótesis 5 y 6 presentadas por Sabatier y Jenkins Smith (1993) relativas al cambio de política para estudiar la relación entre la relevancia ideológica y el elevado nivel de conflicto político y el aprendizaje entre coaliciones de actores:

Cambiar los atributos del núcleo de política de una acción del gobierno requiere (i) perturbaciones significativas externas al subsistema (por ejemplo, cambios en las condiciones socioeconómicas, coaliciones de gobierno de todo el sistema, o productos de las políticas de otros subsistemas), y (ii) una explotación habilidosa de esas oportunidades por la (previamente) coalición minoritaria en el subsistema. El aprendizaje orientado a las políticas entre sistemas de creencias resulta más probable cuando hay un nivel intermedio de conflicto entre los dos. En este caso es probable que: (1) cada coalición tenga los recursos técnicos para participar en el debate; y (2) el conflicto sea entre aspectos secundarios de un sistema de creencias y los elementos principales del otro o, alternativamente, entre aspectos secundarios de los dos sistemas. 8

Cabría esperar que un alto nivel de conflicto entre el centro y la periferia hicieran el aprendizaje más difícil, en particular cuando las creencias emergentes suponen un cambio en el status quo respecto de la distribución de poder y recursos entre niveles de gobierno. En este contexto específico, podrían tener un efecto compensatorio dos factores: la presencia recurrente de eventos externos (o fallos internos) y el trabajo científico o técnico en las redes profesionales. Desde esta perspectiva, la hipótesis número 9 de Sabatier y Jenkins Smith (1993) también debería tenerse en cuenta:

El aprendizaje orientado a las políticas entre coaliciones con distintos sistemas de creencias resulta más probable cuando existe un foro que sea: (1) lo suficientemente prestigioso como para forzar a profesionales de distintas coaliciones a participar; y (2) regido por normas profesionales. Así, pues, la tensión entre la tendencia a conservar las viejas creencias y abrirse a las ideas emergentes podría atenuarse cuando hay una cierta frecuencia en las reuniones de profesionales, los líderes se comprometen a encontrar soluciones a los problemas sustantivos, incluyen a individuos y organizaciones que traen consigo proyectos y recursos y juegan un papel mediador, centrándose en los términos que son menos políticamente sensibles desde la perspectiva de la centralizacióndescentralización.

III. Metodología

Utilizamos un estudio de caso para revisar la teoría del MCP sobre el cambio de política y los efectos de altos niveles de ideología y conflicto político en el aprendizaje entre coaliciones defensoras. El caso fue escrito empleando dos fuentes de información: documentos oficiales y entrevistas. Los documentos oficiales presentan las decisiones básicas pero ocultan información relativa a los procesos informales; tampoco ofrecen una imagen completa de las consideraciones que precedieron tales decisiones. Puesto que el análisis es una aplicación del MCP, consideramos que las entrevistas eran claves para saber qué pensaban las personas, cuáles eran sus creencias, y hasta qué punto cambiaron. Las citas de las entrevistas permitieron completar los datos de

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documentos oficiales y fueron útiles a la hora de identificar las relaciones causales entre los hechos.

Respecto a las entrevistas, la selección de actores políticos y económicos clave no requirió de una muestra representativa ya que nuestro propósito no era tanto realizar generalizaciones sobre una población específica como lograr el acceso a personas importantes en el mundo de los aeropuertos españoles (Berry 2002). Para el propósito del análisis, estas personas eran aquellas que estaban más implicadas en el proceso de cambio de política tomando en consideración su posición respecto a las principales cuestiones. Así pues, identificamos organizaciones, instituciones e individuos clave y realizamos entrevistas semi-estructuradas (ver el Apéndice para el cuestionario) con tres objetivos: reunir información básica sobre el caso, identificar a las principales coaliciones y sus creencias e invitar a los entrevistados a debatir las cuestiones teóricas relacionadas con los objetivos de la investigación (George y Bennett, 2005).

En total realizamos 41 entrevistas: (1) cuatro altos funcionarios del ministerio español y de AENA (la agencia central encargada de la gestión de los aeropuertos); (2) cuatro altos funcionarios del gobierno autónomo catalán y de la administración municipal de Barcelona; (3) diez altos ejecutivos de grandes compañías privadas con un claro interés en la cuestión aeroportuaria incluyendo dos aerolíneas, representantes de dos grandes grupos mediáticos, el vicepresidente de la primera caja de ahorros española y uno de los vicepresidentes del FC Barcelona; (4) ocho representantes de cuatro asociaciones empresariales incluyendo a la principal asociación de empresarios y la Cámara de Comercio; (5) un representante de uno de los principales sindicatos obreros; (6) cuatro académicos que investigan el tema de las redes y los grupos de interés empresarial; (7) siete académicos que habían participado activamente en el debate público sobre la gestión aeroportuaria; y (8) tres periodistas. Después de realizadas las entrevistas, interpretamos que doce de las personas entrevistadas se podían asociar con la coalición hegemónica, veintiuno con la coalición minoritaria y siete podían considerarse neutrales.

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Las entrevistas fueron grabadas y transcritas. Al principio, utilizamos el programa de software Atlas para codificar las citas y para identificar el sistema de creencias a través del uso de términos clave que definieran las coaliciones. Esta parte del análisis resultó útil para confirmar dos sistemas de creencias sobre la gestión aeroportuaria basados en ideas relativas al rol central del estado versus la gestión individual y en competencia. Las entrevistas proporcionaron citas sobre los puntos de vista contrapuestos y sobre la aceptabilidad de diversas políticas, en particular cuando implicaban la redistribución del poder entre los gobiernos centrales y regionales o locales.

Respecto de los documentos, examinamos los informes emitidos por los fórums profesionales y las reuniones organizadas por la coalición minoritaria. Los encuentros fueron institucionalizados por un grupo de cuatro organizaciones económicas incluyendo la Cámara de Comercio, Fomento del Trabajo, la principal patronal, el Real Automóvil Club de Cataluña y el Círculo de Economía, un influyente grupo de ejecutivos. Con el fin de captar las opiniones de la coalición hegemónica, examinamos la legislación nacional y los informes emitidos por el Ministerio de Fomento y AENA, responsables de la gestión de los aeropuertos. También seguimos las declaraciones oficiales en prensa y las declaraciones públicas del Presidente del Gobierno y de varios ministros.

Finalmente, sintetizamos la información en orden cronológico para explicar la evolución de la política a lo largo del tiempo, desarrollar el estudio de caso y probar las hipótesis sobre el cambio de política y sobre los efectos de los niveles altos de ideología y conflicto político en el aprendizaje entre coaliciones defensoras.

IV. Resultados 1) Breve historia

Desde el inicio del siglo veinte y la creación de las primeras aerolíneas, el tráfico aéreo y los aeropuertos fueron administrados por el gobierno central en España. En 11

1990, Josep Borrell, entonces Ministro de Obras Públicas, creó AENA para dirigir el tráfico aéreo y gestionar la red de aeropuertos españoles. AENA está controlada por un Presidente, un Director General y un Consejo Ejecutivo designado por el Ministerio de Fomento. Cada aeropuerto tiene un director ejecutivo que rinde cuentas al Presidente y al Director General de AENA (web oficial de AENA a). Un funcionario público describió la creación de AENA como “un ejemplo de éxito en la creación de un agencia pública para alcanzar mayor eficiencia en la administración de una infraestructura pública clave” (funcionario público, ministerio central 3, entrevista 2009).

A pesar de haber sido desarrollado por un gobierno socialista, este modelo de administración de aeropuertos no fue modificado por el gobierno conservador de 1996 a 2004. Rafael Arias Salgado, el Primer Ministro de Fomento del Partido Popular, propuso la privatización de AENA:

“En marzo del 2000, durante la campaña para las elecciones generales que José María Aznar acabaría ganando por mayoría absoluta, Rafael Arias Salgado, entonces Ministro de Fomento, presentó una propuesta que tuvo un gran impacto y llenó las primeras páginas de los periódicos: el gobierno, anunció, iba a privatizar la gestión de los aeropuertos. (“El País” 07 /09/2017). Su idea era “hacer de AENA un ‘campeón nacional’ con capacidad para gestionar aeropuertos fuera de España, particularmente en Latinoamérica” (funcionario público, ministerio central 2, entrevista 2009). Arias Salgado no tuvo éxito y su propuesta nunca pasó a ser aprobada como política del gobierno. Sus sucesores en el ministerio no privatizaron AENA. En vez de eso llevaron a AENA a desarrollar la estrategia latinoamericana mientras gestionaba centralmente la red española.

De acuerdo con el enfoque seguido por la Comisión Europea y con su iniciativa Single European Sky, el ministerio español optó por dividir AENA en dos unidades separadas, una para los aeropuertos y otra para la navegación aérea. La Comisaria de Transportes de la UE en ese momento era Loyola de Palacio, también del Partido Popular. Como reacción al crecimiento sostenido del tráfico aéreo en Europa y a las quejas de los pasajeros y aerolíneas en relación con los crecientes retrasos, la política 12

europea acabó con el dominio del espacio por parte de las autoridades nacionales. Una utilización más segura y eficiente del espacio aéreo europeo requería de la creación de un regulador europeo para el tráfico aéreo y servicios de navegación pero no estableció un modelo para la gestión de los aeropuertos.

En enero de 2010, el gobierno del PSOE anunció en la comisión parlamentaria correspondiente un cambió en su política relativa a la gestión de los aeropuertos (web oficial de AENA b). La primera declaración en ese sentido fue anunciada unos días antes, durante la inauguración de la nueva terminal de Barcelona ante los líderes empresariales y locales que promovían el cambio de política. Un año más tarde, el gobierno segregó AENA Aeropuertos de AENA Navegación y puso en venta, por separado, la concesión para la gestión de los aeropuertos de Madrid y Barcelona (Web oficial del BOE). Al mismo tiempo, AENA Aeropuertos creó dos subsidiarias para el control de la gestión de los aeropuertos de Madrid y Barcelona por parte de contratistas privados. Las administraciones públicas tanto regionales como locales podían tener una participación minoritaria en las subsidiarias mientras que AENA Aeropuertos era parcialmente privatizada (hasta el 49% del capital social). El resto de la red de aeropuertos públicos seguiría siendo gestionada por AENA Aeropuertos. (“El País”, 09/02/2011)

En lo que respecta al control de tráfico, en marzo de 2011 el gobierno anunció la decisión de poner a la venta la concesión para la gestión de las torres de control de 13 aeropuertos. El gobierno aprobó una lista de diez compañías con capacidad para gestionar las torres de control y expresó su intención de tener diferentes grupos privados gestionando los aeropuertos de Barcelona y Madrid (web del Informe Anual de Privatización). El papel del gobierno respecto de los aeropuertos iba a cambiar de manera radical. Con la nueva política, la distribución de autoridad entre gobiernos y mercados iba a reformarse. Los tres sindicatos principales declararon una huelga en aeropuertos durante la Semana Santa de 2011 como reacción a los planes del gobierno (“El País”, 05/03/ 2011).

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El resultado final sería dictado por las turbulencias e inestabilidad de los mercados financieros que no permitieron al gobierno español vender las operaciones de gestión de los aeropuertos de Madrid y Barcelona por el precio deseado. Se suspendió así la decisión de subcontratar.

V. Discusión

La decisión de privatizar la gestión de los aeropuertos de Madrid y Barcelona, junto con el 49% de AENA y las torres de control en 13 aeropuertos fue la respuesta a la creciente preocupación por las finanzas públicas españolas y una clara señal del compromiso del gobierno de reducir la deuda pública. La posición del gobierno español no cambió después de las elecciones generales de noviembre de 2011 y la vuelta del Partido Popular. El nuevo gobierno de centro-derecha estaba decidido a vender la gestión de los aeropuertos de Madrid y Barcelona para reducir el déficit público.

En relación con esta decisión política, en esta sección identificaremos en primer lugar los elementos del caso que pueden asociarse a las sendas o cominos que identifica el MCP para el cambio de política y, en segundo lugar, analizamos la medida en que la ideología y el conflicto político afectan a la interacción y aprendizaje entre las dos coaliciones defensoras. . 1) Elementos del MCP y sendas de cambio de política

a) Dos coaliciones defensoras que compiten

Tanto en base a la información de las entrevistas como de los informes hemos identificado claramente dos coaliciones defensoras. Durante más de seis décadas, hubo una coalición “hegemónica” mientras que la coalición emergente aparece con el cambio de siglo. Los miembros de la primera coalición fueron estables durante varias décadas y sus manera de entender la cuestión de la gestión aeroportuaria era bastante

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similar lo que hizo que la coalición fuera muy cohesionada durante años (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993).

Las creencias de la coalición hegemónica fueron el resultado de más de medio siglo de experiencia institucional y socialización de los principales actores políticos y económicos. El discurso en las entrevista fue muy similar. Se veía la gestión aeroportuaria como un servicio público que debía proveer seguridad aérea, eficiencia en la gestión de las operaciones y equilibrio territorial en términos de desarrollo económico regional (nivel de núcleo profundo). La consecuencia inmediata era la preferencia por una gestión centralizada a través de una compañía o agencia pública (nivel de núcleo político). Los defensores de esta política entendieron que la agencia pública era el mejor instrumento para alcanzar el nivel más alto de respeto a las normas de seguridad; para redistribuir los recursos por todo el territorio; para promover el desarrollo económico regional a largo plazo y resistir las presiones locales y tomar decisiones racionales en relación con la localización de los aeropuertos de la red sobre el territorio.

Entre los miembros de la coalición hegemónica cabe incluir al Ministerio de Fomento, a Iberia como línea aérea de bandera, a la mayoría de profesionales del sector aéreo y a los sindicatos de trabajadores, los defensores tradicionales de los puestos de trabajo públicos. Esta alianza fue estable a lo largo del tiempo y no cambió con la privatización de Iberia en 2001. De acuerdo con un destacado académico:

“La primacía de Iberia se vio reforzada con la inauguración de una nueva terminal en el aeropuerto de Barajas en Madrid en 2006, un proyecto de 6.000 millones de euros que fue asignado a Iberia y a sus socios de la alianza One World. Iberia siempre había trabajado con el gobierno español, antes y después de que se creara AENA. Tenían los mismos objetivos respecto a convertir el aeropuerto de Madrid en un hub internacional sobre el que fundar una posición de liderazgo en el transporte aéreo entre Europa y Latinoamérica” (Experto académico 4, entrevista 2009). Sin embargo, desde el año 2000, un conjunto diverso de actores fue apareciendo como coalición defensora de un modelo alternativo para la gestión de los aeropuertos en España. Esta coalición ganó notoriedad en mayo de 2007 con un evento que tuvo 15

lugar en el campus de IESE-Barcelona, una importante escuela de negocios (“El País”, 23/03/ 2007). Para los ejecutivos de empresas y economistas reunidos en el IESE, los aeropuertos son un activo muy importante para las ciudades y compañías que desean competir a nivel global, atraer inversiones y proporcionar conexiones directas entre negocios innovadores (nivel de núcleo profundo) (Académico experto 2, entrevista 2009). Esta nueva alianza básicamente empresarial tenía interés en romper el monopolio público y promover la gestión individualizada y la competición abierta entre los aeropuertos (nivel de núcleo político). Creyeron que esta sería la mejor manera de tener tasas competitivas, operadores eficientes y, ante todo, conexiones intercontinentales. Puesto que las instituciones políticas de Barcelona también creían que el aeropuerto estaba demasiado orientado al turismo y a las compañías de bajo coste e insuficientemente orientado a su desarrollo como hub internacional, las preocupaciones de los líderes empresariales coincidían con las demandas políticas de las instituciones regionales y locales.

La reunión del IESE y de los fórums técnico-profesionales que se fueron desarrollando fueron organizadas por agentes económicos. La coalición minoritaria se fue desarrollando con los recursos de seis organizaciones empresariales: las dos principales organizaciones patronales, el Círculo de Economía, la Cámara de Comercio y Navegación de Barcelona, el Real Club Automóvil de Cataluña y una fundación privada. Los líderes de la coalición eran conocidos ejecutivos de empresa próximos al Partido Popular, centro derecha español y a la coalición electoral “Convergencia i Unió”, centro derecha nacionalista catalán. Uno de los principales resultados de los encuentros empresariales fue la creación de un grupo técnico dedicado al análisis de las infraestructuras de transporte - el Grupo de Transportes e Infraestructuras - con recursos de cuatro de las citadas organizaciones económicas y empresariales (Foment del Treball Nacional, 2007).

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b) Eventos externos y fallos internos del subsistema

El evento externo clave que supuso una gran presión para que el gobierno español iniciara un programa creíble de reformas estructurales fue la crisis general de las finanzas públicas y los malos resultados económicos. Ante las dificultades crecientes para financiarse en los mercados, el gobierno español se vio obligado a intentar rebajar sus necesidades de crédito exterior, equilibrar los presupuestos con nuevos ingresos y responder a las presiones de sus socios europeos a partir de Mayo de 2010.

Un año antes, en mayo de 2009, el gobierno español había inaugurado una nueva terminal en el Aeropuerto de Barcelona. Las dos nuevas terminales en Madrid y Barcelona fueron financiadas con deuda pública por valor de más de diez mil millones de euros a cargo de AENA (“ABC”, 09/12/2010). El gobierno español había incurrido en un déficit público del 4,1% en 2008 que empeoró a un 11,1% en 2009. El rápido deterioro de las finanzas públicas y la pérdida de confianza en la recuperación de la economía condujeron a la inestabilidad en los mercados de deuda pública, alcanzando su punto más álgido en la primera semana de mayo de 2010, en otoño de 2011, y, de nuevo, en primavera de 2012. El gobierno español reaccionó con un plan de austeridad para equilibrar las finanzas públicas en tres años y con sendas reformas en los mercados laborales y financieros. En Diciembre de 2010 el gobierno anunció un plan para privatizar parcialmente las loterías públicas así como los aeropuertos de Barcelona y Madrid como modo de generar unos ingresos extras y disminuir las deudas del país. En una entrevista en el “Financial Times” el gobierno español explicó que esperaba ingresar entre 15 y 20 mil millones de euros con la venta de la gestión de estos dos aeropuertos (“Financial Times”, 01/12/2010)

Al mismo tiempo, un gran fallo en el subsistema aeroportuario se desarrolló en 2010 cuando los controladores aéreos convocaron una huelga sorpresa dejando a miles de pasajeros en tierra antes de unas vacaciones de tres días en el mes de diciembre (“El País”, 8/12/2010). La crisis se produjo a raíz de un conflicto que no había sido 17

resuelto a lo largo de los años y era consecuencia directa del modelo centralizado de gestión pública aplicado al sector de la aviación. Desde 1977, los controladores de tráfico aéreo eran formados por una empresa pública dependiente del Ministerio de Fomento. El acceso a la profesión se había limitado a los candidatos que superaban los exámenes competitivos y que demostraban un desempeño conforme con los estándares de seguridad fijados por el Ministerio. Con el paso de los años, sin embargo, el número de controladores de tráfico aéreo formados fue insuficiente y los controladores aéreos activos tuvieron que trabajar horas extra, representando un tercio o incluso la mitad de su tiempo de trabajo habitual. El coste de las horas extra incrementó la compensación media de controladores de tráfico aéreo españoles hasta más del doble de la media europea, con algunos casos extremos que atrajeron la atención de los medios de comunicación por los elevados niveles retributivos de algunos controladores (“El País”, 10/12/2010). Los ciudadanos nunca han simpatizado demasiado con los controladores aéreos quienes tienden a ser vistos como un grupo privilegiado con un excesivo poder derivado de su capacidad para interrumpir el tráfico aéreo. A pesar de ello, los controladores argumentaban que el nivel de horas extra no era sostenible y que el problema era el resultado de años de la mala gestión llevada a cabo por las autoridades centrales.

La expansión en el número de aeropuertos provinciales bajo el control de AENA y el coste excesivo de las nuevas terminales de los aeropuertos de Madrid y Barcelona también pueden considerarse como fallos internos del subsistema aeroportuario (Bel , 2010). AENA y el gobierno central no evaluaron correctamente las necesidades aeroportuarias ni estimaron correctamente el uso potencial de las infraestructuras proyectadas lo que se hizo evidente en el caso de algunos aeropuertos provinciales que nunca tuvieron un número significativo de pasajeros y que eran demasiado dependientes, en lo que refiere a su capacidad de atraer pasajeros, de las compañías aéreas de bajo coste. Las presiones de los intereses territoriales prevalecieron sobre el interés público que AENA y el gobierno español se suponía que debían defender en las negociaciones entre el gobierno central y los gobiernos y partidos políticos en las comunidades autónomas. Este resultado si hizo más visible con la crisis de deuda 18

soberana y los informes mediáticos sobre los bajos niveles de uso de algunos de los nuevos aeropuertos.

La privatización de Iberia fue la causa de otro fallo en el subsistema de la política aeroportuaria. Como compañía privada, Iberia decidió centralizar sus vuelos en la nueva T4 de Barajas y reducir el número de vuelos de otros aeropuertos que no ofrecían Madrid como destinación con el fin de centrar su actividad en los vuelos intercontinentales y en aquellos vuelos internos conectados con aquellos. Esto fue una decisión legítima por una compañía privada pero tuvo un efecto negativo en aquellos aeropuertos españoles que no tenían la capacidad para reaccionar asignando los derechos de aterrizaje y sobre el espacio aéreo a otras compañías por su dependencia de AENA. Para el gobierno central, el hub español para conexiones internacionales debía estar situado en la capital, como sucedía en el caso de Francia, e Iberia era la aerolínea con la capacidad de desarrollarlo (Bel, 2010). Sin embargo, quedaba claro que después de la enorme inversión pública en la nueva terminal, el aeropuerto de Madrid no sería financieramente autosuficiente. Al contrario, tras la realización de sus nuevas terminales, los aeropuertos de Madrid y Barcelona absorberían cualquier excedente de la operación de aeropuertos medianos tales como los de Málaga, Alicante, Baleares o Canarias.

c) Fórums de política

El evento IESE de 2007 marcó el punto álgido de un proceso que gradualmente despertó la conciencia de que el modelo español de gestión aeroportuaria podía resultar un serio hándicap para el desarrollo económico. El evento se contempló por los medios de comunicación como una “celebración” de sociedad civil y como una manifestación del capital social (Periodista 2, entrevista 2010). Para los organizadores de la reunión, era un evento que sólo sucedería “una vez en la vida” y que era “imposible de repetir” (Experto académico 3, entrevista 2008). Algunos de los ejecutivos reunidos (ex ministros, presidentes de conglomerados de comunicación, líderes de asociaciones

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empresariales) tenían la capacidad de hablar directamente con el gobierno central e insistieron en sus demandas de conexiones intercontinentales.

Estos mismos líderes empresariales tuvieron la habilidad de crear una red técnico -profesional que ayudó a generar una dinámica colaborativa más allá del evento del IESE para lo que dedicaron recursos privados. Las cuatro organizaciones empresariales más importantes invirtieron recursos propios para evaluar las formas de gestión aeroportuaria actuales, prepararon informes y publicaciones y se ocuparon de su difusión en los medios de comunicación. La producción e intercambio de conocimiento transformó el grupo empresarial inicial en una red de profesionales más amplia con un creciente peso de ingenieros y economistas. Sus puntos de vista recibieron el apoyo de organizaciones locales de naturaleza semipública incluyendo al principal sindicato obrero en el área de Barcelona que estaba “en contra de la privatización pero a favor de la gestión descentralizada por una empresa pública regional o local” (Dirigente sindical, secretario general, entrevista 2009).

Diversos informes (Foment del Treball, 2007; Cercle d’Economia, 2007; Cambra de Comerç, 2008) subrayaron que el sistema español era el único en tener un monopolio centralizado para la gestión de los aeropuertos. La tendencia principal en el subsistema internacional era una mezcla de participación territorial y privada en la gestión de aeropuertos. Con la excepción de unos pocos países pequeños con un aeropuerto principal, la mayoría de países europeos con una red de aeropuertos (Italia, Reino Unido, Alemania, Francia) habían adoptado un sistema descentralizado. Países europeos de menor tamaño como Holanda, Dinamarca, Austria y Bélgica también habían optado por sistemas descentralizados. Lo mismo se puede afirmar de grandes países desarrollados con un elevado volumen de tráfico aéreo como los EEUU, Canadá o Australia. En el caso de Francia, el estado gestiona los aeropuertos de París mientras que el resto son gestionados por autoridades locales. En Alemania, el gobierno federal tiene una representación minoritaria en algunos aeropuertos, si bien la mayoría de éstos son propiedad de los gobiernos locales. En el Reino Unido, la mayoría de aeropuertos

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son privados, mientras que en Italia algunos son públicos y otros tienen una mayoría de socios privados.

Hubo consenso en el hecho de que el problema no era una falta de inversión, ya que AENA construyó nuevas terminales en Madrid y en Barcelona así como nuevos servicios en aeropuertos provinciales. De acuerdo con el Director General del gobierno catalán: “AENA ha hecho los deberes y las inversiones que se habían planeado” (Funcionario público del gobierno catalán 2, entrevista 2008). Para los empresarios privados resultaba paradójico que algunas compañías españolas fueran líderes mundiales en gestión de infraestructuras - una de ellas era la propietaria y operadora de los aeropuertos de Londres, incluyendo Heathrow - mientras España mantenía un modelo anticuado y centralista, una política que se consideraba una limitación al desarrollo de conexiones intercontinentales y al dinamismo necesario para competir globalmente.

2) Aprendizaje de política, ideología y conflicto político

Como se ha podido ver en la sección anterior, el MCP resulta útil para explicar el punto de vista y las creencias de las dos principales coaliciones promotoras y el papel desempeñado por un factor exógeno que abrió la posibilidad de que AENA relajara el control directo sobre los aeropuertos de Madrid y Barcelona. En este caso, sin embargo, argumentamos que el cambio en la posición del gobierno central coincidió no solo con las perturbaciones externas sino también con fallos significativos en el subsistema de políticas internas lo que dificulta la separación de los efectos de ambos tal y como sugiere la investigación reciente (Nohrstedt y Weible, 2010; Albright, 2011).

Revisando la hipótesis del MCP es posible analizar varios factores relacionados con el aprendizaje recíproco entre coaliciones. En primer lugar, algunos de los elementos que eran menos importantes para la coalición hegemónica coincidieron con elementos del núcleo duro de la coalición emergente (Ellison, 1998; Litfin, 2000, Elliot y Schlaepfer, 2001). Tal y como esperaba la coalición emergente, con la nueva política los 21

dos mayores aeropuertos españoles podían finalmente ser gestionados por empresas independientes, competir en el contexto europeo por un hubs y desarrollar rutas intercontinentales. Sin embargo, el gobierno trató de limitar su actividad al negocio “desde el aparcamiento hasta la puerta de embarque” - esto es, ingresos por aparcamiento, alquiler de los comercios minoristas y uso de la terminal por parte de las aerolíneas. Otros aspectos (rango de las tarifas, derechos de aterrizaje) no se traspasaban a las empresas encargadas de la gestión de los aeropuertos (Bel y Fageda, 2011). Desde esta perspectiva, se salvaron los valores fundamentales de aquellos que habían establecido AENA y la red pública. El estado mantenía el control de las nuevas subsidiarias de AENA a cargo de la supervisión de las empresas contratadas ya que la privatización de las empresas subsidiarias de AENA se limitaba al 49% del capital. Desde esta perspectiva, se facilitaba el cambio de política.

Sin embargo, el aprendizaje recíproco entre coaliciones puede verse complicado por la interpretación del cambio de política como un ejemplo de conflicto político territorial. Los altos funcionarios de la administración central percibían el cambio de gestión aeroportuaria como el resultado de la presión de los nacionalistas catalanes para conseguir el control de una competencia clave del gobierno central. La presión política para descentralizar los aeropuertos a favor de las comunidades autónomas había sido intensa durante el período de 2006-2009 cuando se negociaron y aprobaron nuevos Estatutos de Autonomía por el Parlamento. Sin embargo, aquella reivindicación que no se había aceptado discutir en un contexto de expansión económica a través de canales institucionales, se había convertido en política del gobierno central unos años más tarde en un contexto de crisis financiera con poco o casi ningún debate político.

“Los partidos políticos catalanes tenían distintos puntos de vista respecto de la gestión del aeropuerto de Barcelona. Algunos hubieran preferido un control público por parte del gobierno regional, otros estaban a favor de una autoridad local metropolitana. Cuando el gobierno central anunció la privatización, la idea de una corporación mixta con los tres niveles de gobierno fue bienvenida. Lo que más importaba era la separación de la gestión de AENA. Se asumía, incluso por los sindicatos, que habría algún tipo de privatización a nivel operativo (Gobierno regional 2, entrevista 2009).

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Hay una consistencia en las entrevistas respecto del perfil bajo del gobierno catalán y la ciudad de Barcelona en el momento en que el gobierno central optó por la privatización. Tal y como expresó un observador: “Resultaba sorprendente que el gobierno regional y los gobiernos locales en el Área Metropolitana de Barcelona no se involucraran en mayor medida” (empresario 7, entrevista 2009). Nuestra interpretación es que el grupo de presión empresarial consiguió dar un perfil económico a la cuestión. Para una mayoría de los entrevistados en la categoría de empresarios, liberalizar la gestión de los aeropuertos era una reforma económica clave que beneficiaba al país entero. Los grupos de presión empresarial y los informes técnicos del Grupo de Transportes e Infraestructuras creado por las cuatro principales organizaciones empresariales enfatizaron ese aspecto de las reformas propuestas.

Entre las dos coaliciones promotoras, los actores gubernamentales se mostraron más flexibles en sus posiciones que los actores no-gubernamentales. El gobierno central en la coalición hegemónica, el gobierno autonómico y los gobiernos localesmetropolitanos en el área de Barcelona se mostraron moderados en la defensa de sus modelos de control público por parte de sus propias administraciones. Ello podría estar relacionado con el hecho de que tenían asumido que habría algún tipo de privatización, pero, al mismo tiempo, la privatización nunca fue la cuestión principal entre la coalición empresarial ya que la objetivo principal era la gestión individual y competitiva de cada uno de los aeropuertos ya fuera por entidades públicas, privadas o mixtas.

En la coalición hegemónica, altos funcionarios del Ministerio y de AENA se resistieron a los cambios porque se consideraban mejores reguladores que los gobiernos regionales y locales y no querían ceder el control a intereses regionales. Algunos de ellos consideraban una “anomalía” española (Funcionario público del Ministerio español 2, entrevista 2009) que el gobierno central tuviera que incluir a las administraciones autonómicas en las nuevas estructuras corporativas encargadas de supervisar los aeropuertos de Madrid y Barcelona. Aún más radical en su oposición a cualquier forma de cambio fueron los sindicatos de trabajadores que defendían los derechos de los empleados públicos de AENA. Los sindicatos a nivel central se oponían 23

a cualquier forma de privatización y organizaron una movilización en contra, cortando todas las negociaciones con el Ministerio, cuando se hizo pública la decisión de privatizar la gestión operativa de los dos aeropuertos principales. Alegaban que, tras estos dos aeropuertos, otros serían privatizados resultando de esta política un deterioro de las condiciones de trabajo para todos los empleados de los aeropuertos.

La resistencia al cambio de AENA e Iberia se redujo progresivamente. Antes de la crisis de mayo de 2010 que requirió la adopción de medidas de austeridad extraordinarias, el Ministro de Fomento ya había aceptado la idea de gestión independiente de los dos grandes aeropuertos. Iberia quedaba al margen del cambio de operadoras en los dos aeropuertos principales porque ya había alcanzado la consolidación de su hub internacional en Madrid y se encontraba en el proceso de convertirse en una compañía global a través de la fusión con British Airways.

Al mismo tiempo, la fragilidad en el proceso de cambio puede ilustrarse por dudas del gobierno de centro-derecha a la hora de aceptar la competición entre los aeropuertos de Madrid y Barcelona. En enero de 2012 la ministra de Fomento, Ana Pastor, mencionó que “al gobierno no le gustaba la idea de que competieran los aeropuertos de Madrid y Barcelona” (“El País” 24/01/2012) una claro signo de la preferencia por un sistema jerárquico entre aeropuertos y en general por las ideas de la coalición hegemónica. Esta última declaración pública por parte de una alta representante del gobierno muestra cómo los avances hacia el cambio de política podrían fácilmente deshacerse dependiendo de factores externos tales como la evolución de los mercados financieros y los resultados electorales.

VI. Conclusiones

Los gobiernos reaccionan a perturbaciones externas y grandes fiascos en la gestión pública porque, sencillamente, no pueden evitar actuar cuando las circunstancias son extremas o podrían tener serias consecuencias para la seguridad física o económica de las personas. Pero esto sólo no explica el cambio de política ni la 24

orientación de la política que los gobiernos eligen implementar. El MCP proporciona un marco para entender la posición de actores públicos y privados implicados de forma activa en un problema público y el cambio en sus posiciones como consecuencia de la información y del conocimiento que se difunde a raíz de la actividad de redes de profesionales y del proceso de aprendizaje que, con el tiempo, se produce.

En el caso de los aeropuertos españoles, la discusión sobre la política se fue desarrollando a partir de los planteamientos de dos redes de actores gubernamentales y no gubernamentales ue hemos definido como coaliciones promotoras a favor, una, de un control jerárquico por el estado central y otra de la gestión individualizada y competitiva en el marco de la globalización del transporte aéreo. Las instituciones políticas ni tan siquiera estuvieron cerca de alcanzar un compromiso cuando las negociaciones tuvieron lugar a través de los gobiernos central y autonómicos en el contexto del proceso de reforma de al menos seis estatutos de autonomía. Sin embargo, el cambio de política sí se planteo de forma muy directa por el gobierno central cuando la crisis financiera alcanzó la economía española. En este sentido, el caso apoya la hipótesis del MCP que vincula la explotación habilidosa de un evento externo con el cambio de política (Kingdon, 1995; Sabatier y Jenkins Smith, 1993, 1999; Birkland, 1998). También apoya la investigación previa que argumenta que los efectos de eventos externos no deberían separarse de los procesos que ocurren internamente en un subsistema de política (Nohrsedt y Weible, 2010; Albright, 2011) ya que el incremento de la discusión sobre la política arrojó luz sobre los fallos en la gestión que se habían desarrollado a lo largo del tiempo.

Asimismo, el caso subraya la importancia del debate a través de reuniones profesionales y de la diseminación del conocimiento a fin de reforzar el sistema de creencias de la coalición minoritaria emergente e incrementar las dudas de la coalición previamente dominante (Nohrstedt y Weible, 2010). El papel central que desempeñaron las organizaciones empresariales y las redes de ejecutivos resultó crítico para que las dos coaliciones empezaran a compartir una forma común de entender el problema y sus posibles soluciones. El caso muestra cómo este equilibrio era frágil y podía fácilmente 25

revertir con otro cambio de eventos externos (cambio de gobierno tras las elecciones, incapacidad de vender por un precio razonable la gestión operativa de los aeropuertos en los mercados financieros).

Finalmente, el caso apoya la hipótesis del MCP que vincula el aprendizaje recíproco entre coaliciones con niveles intermedios de conflicto (Sabatier y Jenkins Smith, 1993) y un contenido ideológico moderado (Nohrsedt, 2008). En un contexto político de batalla continua entre niveles del gobierno, como es el caso español, un cambio de política podría afectar al balance de poder y a la distribución territorial de recursos (Nohrstedt, 2008; Sabatier y Weible, 2007). Este estudio muestra como los fórums profesionales y las redes empresariales pueden desempeñar un papel mediador, producir nueva información y reforzar las aristas técnicas de la cuestión, en particular cuando la coalición que promueve el cambio incluye a líderes empresariales con diversidad de tendencias políticas. El trabajo realizado por la red profesional proporcionó argumentos al gobierno español el día que recibió la señal de alerta en medio de la crisis de deuda soberana europea. Sin embargo, la fragilidad de todo el proceso confirma que el federalismo y las relaciones intergubernamentales competitivas no son siempre una condición favorable a la penetración de nuevas convicciones políticas cuando la nueva política puede afectar el balance territorial de poder.

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Apéndice: Guión para las entrevistas Nombre, título, posición.

1. ¿Cuál es su relación con la gestión de aeropuertos? ¿Por qué está interesado en este tema, cómo le afecta a usted o a su empresa?

2. ¿Ha emitido usted o su organización alguna ponencia o informe sobre el modelo de gestión de los aeropuertos en España?

3. ¿Cuál es su opinión acerca del trabajo de AENA como agencia central a cargo de la gestión de la red aeroportuaria española?

4. ¿Hay alguna alternativa a la gestión por parte de AENA que usted prefiera?

5. ¿Cuáles son los factores clave para una gestión eficiente de los aeropuertos?

6. ¿Cuál opina es la principal tendencia en el contexto europeo e internacional en lo que refiere a la gestión de aeropuertos?

7. ¿Cómo condiciona la Comisión Europea la gestión de los aeropuertos por parte de los estados miembros de la UE? ¿Se ha visto involucrado en la política europea de regulación de tráfico aéreo?

8. ¿Participó usted en la reunión del IESE que tuvo lugar en mayo del 2007? ¿Ha participado en reuniones subsiguientes con el Grupo de Transporte e Infraestructuras (GTI4) u otras plataformas? ¿Qué organizaciones participaron?

9. ¿Ha cambiado usted o su organización su punto de vista sobre cómo deberían gestionarse los aeropuertos? ¿Sabe de cualesquiera otras organizaciones que cambiaron sus puntos de vista? Y ¿cuáles son, a su parecer, los cambios más significativos? 33

10. ¿Hasta qué punto los cambios en la política fueron la consecuencia de la crisis económica iniciada en 2008? ¿Cuál fue el efecto de la crisis de la deuda pública en 2010?

11. ¿Qué ve como mayores obstáculos a los cambios en este ámbito de la política? ¿Suponen los factores ideológicos un problema? ¿Qué papel juegan?

12. ¿Será diferente la política aeroportuaria según gobierne el partido socialista (PSOE) o el Partido Popular (PP)?

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