ASPECTOS QUE DEBE CONTENER UNA REFORMA DEL SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA CIVIL

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REFORMA DEL SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA CIVIL

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CREDITOS: Eco. Rafael Correa Delgado PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR Eco. Jeannette Sánchez MINISTRA DE BIENESTAR SOCIAL Eco. Mauricio León SUBSECRETARIO GENERAL MBS Mario O. Ramos L., M.A. DIRECTOR Dirección de Planeamiento de la Seguridad para el Desarrollo Nacional MBS Diseño de cubierta: Cristian Proaño N. Diagramación: Cristian Proaño N. Supervisión editorial: Sandra Garcés Fotografía: Mario O. Ramos L. Imagen Portada: Volcán Tungurahua después de la erupción de agosto del 2006

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Por un país solidario con la familia que ha sufrido un desastre en el Ecuador

Mario O. Ramos L. DIRECTOR DIPLASEDE MINISTERIO DE BIENESTAR SOCIAL Abril 2007

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El Ecuador es un país privilegiado, su espléndido clima, sus altas montañas, sus amplios ríos, su inmensa biodiversidad, su particular cultura y tradiciones, entre otras cualidades, hacen de este un país al que siempre se quiere retornar. Lamentablemente, nuestra posición geográfica nos ubica en un espacio de riesgos naturales; la historia registra grandes catástrofes naturales que dan fe que somos un país poco preparado para hacer frente a las desavenencias que la naturaleza nos puede presentar. Terremotos, erupciones de volcanes, fenómenos del niños invaden nuestra habitual calma; dando paso a grandes emergencias que afectan a miles de ciudadanos. Se hace emergente emprender un proceso de reforma del Sistema Nacional de Defensa Civil; el vigente no responde, ni ha respondido, a la reducción de desastres ni a las ayudas necesarias que los damnificaos necesitan. . Las propuestas que en el presente libro se exponen, son consecuencias de las experiencias prácticas, y de la constatación que el actual ordenamiento institucional, jurídico, operativo y financiero, impide responder adecuadamente a la población cuando se produce un desastre, además de no permitir un desarrollo sistémico de la gestión del riesgo. Por lo señalado, es indispensable un sistema articulado y organizado de todos los actores que trabajan en la prevención y atención de desastres naturales. Resulta la manera más adecuada y eficaz de atender a la población damnificada y de saber cómo actuar cuando una catástrofe natural llega, casi siempre, sin previo aviso.

Jeannette Sánchez Ministra de Bienestar Social

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INTRODUCCIÓN La necesidad de emprender un proceso de reforma del Sistema Nacional de Defensa Civil (SNDC), es una percepción generalizada entre los involucrados en el campo de la gestión del riesgo. Este sistema no responde, ni ha respondido, a la reducción de los desastres, y luego de producidos éstos, a una recuperación de las zonas que han sido influenciadas por los mismos. Es urgente el proceso de reforma del sistema mencionado y ordenar algunas propuestas de manera sistemática, que contribuyan a contar con un sistema de gestión del riesgo y protección civil acorde a los nuevos retos que nos imponen peligros que actualmente se presentan como por ejemplo, las consecuencias del calentamiento global. El informe del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC), dado a conocer el 6 de abril del presente año, lanzó duras advertencias sobre el devastador impacto que el calentamiento global puede tener sobre la sociedad humana y este fenómeno advierten, se presentaría más rápido de lo previsto. 1 Fuente: Secretaría Técnica del Frente Social.

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La coyuntura política que vive el país, la próxima realización de una Asamblea Constituyente, y un gobierno que entre sus principales prioridades apunta al desarrollo social, brinda el escenario ideal y oportuno para reformar integralmente el SNDC. El campo de la gestión del riesgo y protección civil, pertenecen al eje social o de seguridad social, ya que entre sus prioridades constan el prevenir y remediar que los eventos adversos naturales o antrópicos se conviertan en causas que desenlacen círculos perniciosos de aumento de la pobreza. Como muestra del impacto negativo que tienen los eventos en la realidad nacional, tenemos el fenómeno ‘El Niño’ de 199798. Generó en el Ecuador pérdidas por un valor de 2.800 millones de dólares, aproximadamente el 15% del Producto Interno Bruto (PIB). Estas pérdidas produjeron un retroceso en el desarrollo del país: la pobreza nacional creció entre 11 y 12 por ciento, mientras que en la región Costa creció en el 22 por ciento1.

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Cantón Portoviejo, provincia de Manabí, inundaciones por el fenómeno ‘El Niño’ 1997-98

El Ministerio de Bienestar Social juega un rol importante dentro del SNDC, ya que bajo su responsabilidad se encuentra la sección de albergues de emergencia y siente enorme presión cuando se produce un desastre, por lo que se ha propuesto facilitar y promover la reforma del SNDC. En este sentido, se invita a todos los actores interesados o involucrados en el tema a iniciar los debates que permitan llegar a contar con un documento

que pueda ser presentado en la Asamblea Constituyente para su análisis y aprobación. Quiero resaltar que las propuestas aquí manifestadas, son consecuencia de la experiencia práctica, es decir, vivir los desastres y constatar que el actual ordenamiento institucional, jurídico, operativo y financiero, nos impone una camisa de fuerza que impide responder adecuadamente a la población cuando se produce 2

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un desastre, y no permite un desarrollo sistémico de la gestión del riesgo. Por otro lado, el método de exposición utilizado consiste en la presentación de unos antecedentes que permitan ubicar de manera rápida como surgió el actual Sistema Nacional de Defensa Civil y ubicar el rol y nociones principales que maneja la Dirección Nacional de Defensa Civil. Se ha preferido plantear de manera concisa la necesidad de una reforma al sistema y más bien exponer elementos de diagnóstico como una forma de justificar y explicar porque la propuesta planteada, en cada uno de los diez puntos considerados como aspectos que deben ser parte de un nuevo sistema.

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ANTECEDENTES Hasta 1960, el Ecuador no contaba con una ley ni organismo para afrontar desastres naturales o antrópicos. Este vacío se puso en evidencia en varias ocasiones, especialmente cuando se produjeron experiencias dolorosas como la del terremoto de Pelileo de 1949, donde hubo 5 mil víctimas y más de 10 mil damnificados. La actual Ley de Seguridad Nacional del Ecuador, publicada en el Registro Oficial No. 892 del 9 de agosto de 1979, es producto de varias reformas, desde su nacimiento como Ley de Defensa Nacional en el año de 1960, en donde en uno de sus artículos se introdujo las primeras normas legales correspondientes a Defensa Civil .2 La Secretaría del Consejo de Seguridad Nacional, impulsó la expedición del Reglamento actualizado a la Ley de Seguridad Nacional tomando en cuenta todas las reformas legales que se han introducido hasta la fecha. (Registro Oficial No. 642 de 14 de marzo de 1991). Es importante recalcar que la Ley de Seguridad Nacional se promulgó en concordancia con el contexto de la época, es decir, se concibió a la Defensa Civil como un organismo adscrito al Frente Militar, limi-

tando su accionar a la eventualidad de un desastre que podría sobrevenir como consecuencia de una guerra internacional. El 10 de diciembre de 1964, mediante Decreto supremo 2871, se dictó la Ley de Seguridad Nacional, en sustitución de la anterior. En el título III se establece el sistema de Defensa Civil y se determina su misión como entidad adscrita a la Secretaría del Consejo de Seguridad Nacional. A partir de 1973 la Defensa Civil amplió su campo de acción a la prevención y atención de desastres, con este fin, se creó la Dirección Nacional, institución operativa encargada de capacitar a la población3 y asistirla cuando resulte afectada por un evento adverso. Mediante Decreto Supremo 275, promulgado en el Registro Oficial No. 64 del 12 de abril de 1976, se introdujeron nuevas disposiciones encaminadas a optimizar el funcionamiento del sistema. En marzo del 2000 se expidió el Decreto Ejecutivo 332-C, mediante el cual se integran varias funciones que cumplen las Juntas Provinciales, Cantonales y Parroquiales de Defensa Civil, con las de movilización y seguridad, éstas pasan a denominarse Juntas de Seguridad Ciudadana y Defensa Civil.

2 Al momento en el Congreso Nacional existe un proyecto de reforma a la Ley de Seguridad Nacional. Este proyecto, desde nuestro punto de vista, es limitado y no resuelve los problemas de fondo que padece el SNDC. 3 Capacitación en los niveles, directivo, operativo y voluntarios.

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Las juntas provinciales de Defensa Civil, de reciente creación, se constituyen en el instrumento operativo. Su fortaleza radica en el voluntariado, compuesto por grupos de jóvenes que han recibido entrenamiento, para preparar a la población y asistirla cuando su vida y sus bienes están en peligro. Sin embargo, el orgánico funcional de las juntas provinciales de Defensa Civil es débil. Actualmente están constituidas por un asesor-coordinador, una secretaria, un auxiliar de contabilidad y un chofer (no todas las juntas lo tienen). Como vemos, resulta difícil responder adecuadamente con este escaso recurso humano, se requiere de más técnicos y capacitadores. La Dirección Nacional de Defensa Civil ha trabajado para conectarse al pensamiento actual utilizado en la gestión de riesgo, sin embargo, el marco legal y estructural vigente, impide aplicar en la práctica las nuevas nociones que en la actualidad se manejan. Veamos como han evolucionado las definiciones de visión, misión y concepto:

que cuente con una estructura óptima, el apoyo del Estado y un elevado posicionamiento dentro de la estructura estatal. Dirigida por líderes especializados con plena autonomía, que actúen con mística y eficiencia en la prevención y atención de desastres. Servir permanentemente a la comunidad, involucrando a los actores sociales mediante una participación organizada y efectiva. Actualmente en la página Web se presenta la siguiente visión: Ser hasta el año 2009 un organismo líder en Protección Civil dentro de la Comunidad Andina de Naciones, a través del manejo integral de la gestión de riesgo, con una estructura optima que permita desplegar las acciones tendentes a proteger a la población y sus bienes con un suficiente apoyo del Estado. Hacemos notar que en esta ‘visión’ aparece el concepto de gestión del riesgo y protección civil.

En anteriores versiones se presentaba la siguiente visión:

En anteriores documentos hemos encontrado la siguiente misión:

Ser un organismo líder en la formación de una cultura de la prevención y rectora del Sistema Nacional de Defensa Civil,

La Dirección Nacional de Defensa Civil coordina y desarrolla en forma permanente, con las entidades del Sistema Nacional

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de Defensa Civil, las acciones orientadas a prevenir y atender los desastres naturales y aquellos causados por la acción del hombre, a fin de propender al restablecimiento de la normalidad. Hoy en la página Web se presenta la siguiente misión: LEY DE SEGURIDAD NACIONAL Art. 89 Reformado “La Dirección Nacional de Defensa Civil es un organismo permanente de trabajo, planificación, coordinación y supervisión del Sistema Nacional de Defensa Civil y estará representada por el Director Nacional. Para efectos contractuales, gozará de personería jurídica, de acuerdo con la Ley.....” Defensa civil: Es una actividad que desarrolla el Estado a favor de la comunidad y su objetivo es prevenir, atender y remediar desastres de origen natural y los causados por la acción humana. Se cumple a través del Sistema Nacional de Defensa Civil. La máxima autoridad del sistema es el Presidente de la República. Está integrado por la Dirección Nacional de Defensa Civil, sus Juntas Provin-

Desborde del río Nangaritza, provincia de Zamora Chinchipe, junio 2006. Campesino indicando hasta donde llegó el nivel del agua. Se perdió la producción avícola y cerdos.

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ciales de Seguridad Ciudadana y Defensa Civil, Jefaturas Cantonales y Parroquiales, además de todas aquellas entidades del Estado necesarias para ejecutar las acciones de prevención, atención y rehabilitación: instituciones técnicas, ministerios, Fuerzas Armadas y los organismos básicos de la Defensa Civil: Policía Nacional, Cuerpo de Bomberos y Cruz Roja. Además forman parte del sistema algunos organismos privados como medios de comunicación y radioaficionados. La Defensa Civil ejecuta acciones de apoyo a la comunidad de acuerdo con las tres fases de un desastre4 : • ANTES: prevención, mitigación, preparación y alerta • DURANTE: respuesta • DESPUÉS: rehabilitación y reconstrucción Ante la imprevista ocurrencia de un evento adverso (antes) se ejecutan acciones orientadas a prevenir o, a reducir los efectos que podría causar. La prevención comprende el conjunto de medidas tendentes a impedir que los sucesos naturales o los producidos por la acción humana, causen desastres. La mitigación es el resultado de una intervención dirigida a reducir riesgos. La prepara-

ción es el conjunto de medidas y acciones cuyo objetivo es reducir al mínimo la pérdida de vidas humanas y otros daños, organizando oportuna y eficazmente las etapas de respuesta y rehabilitación. La alerta es el estado declarado con el fin de tomar precauciones específicas debido a la probable y cercana ocurrencia de un evento adverso. Cuando ha ocurrido un evento adverso (durante) de inmediato la Defensa Civil pone en marcha los mecanismos de respuesta y ejecuta los planes previstos, orientados a atender oportunamente a la población afectada, con el fin de salvar vidas, reducir el sufrimiento y disminuir pérdidas materiales. En esta etapa se activa el Centro de Operaciones de Emergencia (COE), dirigido por el gobernador de la provincia o jurisdicción afectada, en su calidad de Presidente de la Junta de Defensa Civil. En Pichincha la preside el Subsecretario de Gobierno. El COE funciona con siete unidades de trabajo, cada una de las cuales está conformada por las instituciones que cumplen las actividades afines y complementarias asignadas a cada sección: 1. 2.

Servicios de emergencia Infraestructura y servicios públicos

4 Recordamos que todo esto es tomado de la página web de la Dirección Nacional de Defensa Civil.

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Consecuencias de la erupción del volcán Tungurahua, 2006. Por aquí pasaba la carretera Baños – Penipe. e puede observar el río Chambo.

3. 4. 5. 6.

Servicios logísticos Información y seguimiento Salud y saneamiento Albergues de emergencia

Una vez controlada la situación inicial, (después) la Defensa Civil, conjuntamente con las entidades del sistema, ejecuta la etapa de rehabilitación, que es

la recuperación a corto plazo de los servicios básicos y el inicio de la reparación del daño físico, social y económico causado por el evento adverso. Luego coordina con diversas entidades del Estado las acciones de reconstrucción, proceso de reparación a mediano y largo plazo de los daños ocurridos, a un nivel de desarrollo 8

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igual o superior al que tenía la comunidad antes del desastre. En el marco del Sistema Nacional de Defensa Civil, la Policía Nacional cumple las siguientes actividades: alarma, orden, seguridad, control, tránsito y transporte, identificación y sepultura de cadáveres. El Cuerpo de Bomberos participa en la búsqueda y rescate de víctimas, traslado de heridos y en la capacitación para la prevención de incendios; mientras que, la Cruz Roja elabora planes de preparación, emergencia y capacita a la población en primeros auxilios; se encarga además de la organización y funcionamiento de puestos de auxilio, evacuación de heridos a centros de salud y albergues de emergencia y apoya a otros organismos básicos en las tareas de rescate5 . Como vemos, en su actual auto percepción, la Defensa Civil recoge mucho de los elementos que en el presente se usan, queriendo superar su concepto de nacimiento, esto es defensa civil con enfoque y control militar, hacia la gestión del riesgo

y protección civil, sin embargo la Dirección Nacional de Defensa Civil (DNDC), a pesar de sus esfuerzos evolutivos, sigue siendo un organismo dependiente de la Secretaría General del Consejo de Seguridad Nacional (COSENA).6 El Secretario General del COSENA por ley7 es un General de las FF.AA en servicio activo, de la misma forma, el Director de la DNDC por la ley8 es un oficial de las FF.AA. en la jerarquía de General o Coronel de Estado Mayor, nombrado por el Secretario General del COSENA, que generalmente ha sido un oficial en servicio pasivo. Como hemos señalado anteriormente, la DNDC ha hecho esfuerzos por adaptarse a las nuevas concepciones que se manejan en el campo de la gestión del riesgo, pero el marco jurídico, organizativo y financiero impide que la DNDC de saltos cualitativos en su desarrollo. Para citar un ejemplo, su obejtivo en el después de un evento, es emprender una etapa de reabilitación y recuperación de las comunidades afectadas, esto en la realidad nunca ha suce-

5 El Art. 93 de la Ley de Seguridad Nacional define a esas tres instituciones como organismos básicos de Defensa Civil. 6 Art. 82, Reglamento a la Ley de Seguridad Nacional 7 Art. 14, Ley de Seguridad Nacional 8 Art. 88, Ley de Seguridad Nacional

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Escuela de la comunidad de Bilbao, cantón Penipe, provincia de Chimborazo, destruida por la erupción del volcán Tungurahua, 2006.

dido, por que el arreglo institucional no es el aducuado e impide hacerlo por más voluntad que exista. Para ubicar con mayor claridad en el Reglamento de la Ley de Seguridad Nacional vigente la ausencia de la figura de gestión del riesgo, trascribimos in extenso el Art. 87, donde se señala las principales funciones de la DNDC. a) Estudiar, actualizar, coordinar y supervisar la ejecución del Plan Nacional de Defensa Civil;

b) Elaborar directivas y normas para el funcionamiento y empleo de los servicios que contemple el Plan Nacional de Defensa Civil y someterlas a consideración del Secretario General del Consejo de Seguridad Nacional; c) Organizar y determinar las misiones y funcionamiento de los organismos dependientes del Sistema de Defensa Civil; d) Emitir directivas para controlar, con la supervisión obligatoria de los municipios, la aplicación de los reglamentos sobre la 10

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construcción de edificios, viviendas, urbanizaciones e instalaciones en general; e) Elaborar, en coordinación con el Ministerio de Educación, Cultura, Deportes y Recreación, la parte correspondiente a información sobre Defensa Civil, que deba impartirse en los planteles de educación a nivel primario y secundario9; f) Establecer los procedimientos para la estructuración de unidades auxiliares de Defensa Civil; g) Jerarquizar, establecer distintivos y otorgar estímulos para los miembros de Defensa Civil10 ; h) Determinar las áreas potencialmente expuestas a desastres y realizar campañas informativas de prevención11 ; i) Coordinar con los organismos de comunicación el establecimiento de redes de emergencia para fines de Defensa Civil;

j) Coordinar las actividades preventivas, la atención y rehabilitación de emergencia, con organismos fiscales, municipales y particulares; k) Coordinar con los organismos pertinentes la regulación de la emisión de informaciones relativas a desastres u otras emergencias graves, a fin de evitar el pánico o conmoción social: l) Elaborar los planes de adquisición de materiales y equipo para la Defensa Civil, de acuerdo con la Ley12 ; m) Elaborar la pro forma presupuestaria de la Dirección Nacional de Defensa Civil y someterla a consideración del Secretario General del Consejo de Seguridad Nacional, para su trámite; n) Utilizar los fondos presupuestarios de la Defensa Civil de acuerdo con la Ley;

9 Tengo entendido que existe un convenio para introducir en el pensum de estudios la materia de Protección Civil a nivel de educación básica, sin embargo, al parecer no se aplica o si se lo hace es mínimamente. 10 En la realidad no existen motivaciones ni estímulos para el voluntariado. 11 Se ha avanzado en la elaboración de mapas de riesgo, sin embargo, no se ha realizado campañas de información para que los ciudadanos conozcan las zonas de alto riesgo. 12 El presupuesto para equipamiento con que cuenta la Defensa Civil, es menos que mínimo.

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o) Planificar la difusión de la propaganda de la Defensa Civil en coordinación con los medios de comunicación social; p) Convocar a los habitantes del país, en forma total o por sectores, al servicio de la Defensa Civil, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 99, inciso primero, de la Ley de Seguridad Nacional. q) Solicitar al Presidente de la República la convocatoria de los habitantes del país al servicio de defensa civil, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 99, inciso segundo, de la Ley de Seguridad Nacional; r) Emitir directivas para orientar, dirigir y coordinar las actividades y el funcionamiento de los organismos dependientes del sistema; y, s) Aprobar los planes provinciales de emergencia. t) Brindar capacitación al público en general y a personal especializado, para el manejo inicial y traslado de personas accidentadas; u) Desarrollar programas de formación y capacitación adecuados para personal

médico, paramédico y de cualquier otra índole, que pueda verse en circunstancias de atención inmediata a víctimas de accidentes, y en otras situaciones de emergencia13 . De igual manera, transcribimos el Art. 80 reformado del Reglamento a la Ley de Seguridad Nacional, donde se define los objetivos fundamentales del Sistema de Seguridad Ciudadana y Defensa Civil, donde de igual manera, se constata la ausencia del concepto gestión del riesgo: a) Prevenir los desastres para reducir o evitar los daños; b) Planificar la ayuda y organizar la población para superar las circunstancias del desastre o calamidad; c) Procurar la rehabilitación de emergencia de la población afectada, a fin de asegurar la normalización vital; d) Concienciar a la población sobre sus responsabilidades en materia de Defensa Civil y de su activa participación en ella; e) Fortalecer la seguridad pública para contrarrestar hechos y actos que atenten

13 Las cursivas están en la ley.

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Los flujos piroclásticos cubrieron por completo a la comunidad de Juive Grande, cantón Baños, provincia de Tungurahua, erupción 2006.

contra la seguridad ciudadana en todas sus dimensiones y circunstancias; f) Facilitar la planificación, coordinación y ejecución de operativos y programas que permitan la prevención control, combate, sanción y reinserción social de los infractores y delincuentes con la participación 13

de las fuerzas de Tarea Conjunta, Fuerza Auxiliar y fuerzas paramilitares y en todas las entidades públicas y privadas del Estado, con las que están obligados a colaborar todos los ecuatorianos y extranjeros residentes en el territorio nacional; y,

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g) Movilizar los recursos humanos y materiales existentes en el país para atender las crisis o desastres de conformidad con la ley y los reglamentos respectivos.

Estructura de la Dirección Nacional de Defensa Civil Resumiendo la DNDC define su estructura de la siguiente manera: • Nivel Directivo • Nivel Asesor: lo constituyen las áreas de coordinación y control, asesoría jurídica, operaciones, técnico y comunicación social. • Nivel de Apoyo: lo conforman los campos de servicios institucionales, asuntos internacionales, capacitación y comunicaciones. • Nivel Operativo: que son las juntas provinciales de seguridad ciudadana y defensa civil. Como podemos ver, en la estructura de la DNDC no existe una Unidad de Gestión del Riesgo y otras áreas que deberían ser parte de una institución que ponga en práctica todas las fases que implica la materia. 14

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NECESIDAD DE EMPRENDER UNA REFORMA El país en la práctica, no dispone de una institucionalidad que ponga atención a la prevención y gestión del riesgo, lo existente es un ‘sistema’ que se centra sobre todo en la respuesta, es decir, en las acciones emergentes durante un evento. El Ecuador se encuentra en una zona geográfica propensa a fenómenos naturales: sismos, deslizamientos, tsunamis, inundaciones, sequías, erupciones volcánicas. Pero esto parece no ser motivo de preocupación de instituciones como los municipios, para citar un ejemplo. Según un estudio de los ingenieros de Cuenca, los edificios de la ciudad no cumplen normas de seguridad y en caso de un terremoto, gran porcentaje de esos inmuebles pueden sucumbir. Se hace esfuerzos por elaborar mapas de riesgo, pero se sigue construyendo en sitios inseguros. En Japón un sismo de grado siete no causaría mayores problemas, esa misma probabilidad en el Ecuador, traería graves consecuencias y el país tardaría muchos años en recuperarse14 . Es necesario actualizar los códigos y normas de construcción vigentes a nivel na-

cional, pero esto es insuficiente si no se encuentra mecanismos de exigencia y cumplimiento de esas reglas. La complicada situación ambiental del planeta, exige romper con esa actitud pasiva y expectante, que consiste en aguardar a que ocurran los eventos adversos, y debemos pasar a desarrollar una institucionalidad que responda y esté acorde a los graves problemas ambientales que se proyectan en el horizonte. ¿Qué leyes, qué instituciones, qué políticas, qué estrategias tiene el Estado ecuatoriano para enfrentar peligros como el cambio climático? ¿Qué objetivos tenemos en prevención, mitigación de amenazas y vulnerabilidades? ¿Cómo estamos resolviendo (¿lo estamos?) la rehabilitación económica de comunidades y familias, que en los últimos años han sufrido desastres? ¿Con qué presupuestos cuenta el Ecuador para tratar estos problemas? El Ecuador no cuenta con un órgano nacional de coordinación en materia de reducción de riesgos, en el presupuesto del Estado no existe un monto asignado para

14 ‘La Defensa Civil debe manejarse con un equipo multidisciplinario’, El Comercio, cuaderno 2, p.16, 8 de enero del 2007.

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la gestión de riesgos. Lo que existe es un Fondo de Ahorro y Contingencias, para atender las emergencias declaradas por el Presidente de la República vía Decreto Ejecutivo, que por lo general, es canalizado a través de la Dirección Nacional de Defensa Civil. Cada 11 de octubre se celebra el Día Mundial para la Reducción de Desastres. Esta conmemoración, creada por la ONU para llamar la atención sobre este importante tema, no ha movilizado a las autoridades nacionales para resolver los nudos críticos organizacionales que tiene el país y que impide responder integralmente los desastres. Aún quedan las huellas de catástrofes graves como el fenómeno ‘El Niño’ de 1997-98, que dejó pérdidas millonarias y de la que muchas familias y comunidades aún no se recuperan. Parecería que los desastres no nos dejan ninguna lección ni aprendizaje. La respuesta que se da en situaciones de emergencia es inmediatista, se procede de acuerdo a las circunstancias, se actúa coyunturalmente. Así se opera en ese espacio que en el SNDC toma el nombre de Comité de Pperaciones de Emergencia - COE, que

se enmarca básicamente en el plano de la respuesta y consiste en la reunion de varias autoridades luego de producido el desastre para salir al paso de lo más emergente y de corto plazo. Luego de atender a los damnificados por un determinado tiempo, por lo general de tres a seis meses, la situación suele pasar al olvido; ejemplos recientes de este proceder hay varios, es el caso del deslizamiento del cerro Baysan producido en la provincia de Chimborazo, destruyó la comunidad de Calerita Santa Rosa y amenaza a la comunidad de Shobol Llin Llin, desde el año pasado. Otro ejemplo, es la construcción del OCP en la misma ruta del SOTE, que fue afectado por la erupción del Reventador. De acuerdo a datos del Ministerio de Obras Públicas, el 95% de la infraestructura del país está desprotegida, esto significa que el país está expuesto y es muy vulnerable a un desastre de gran impacto. Se habla de cambios en el Sistema Nacional de Defensa Civil, por lo menos desde el año 2003, pero hasta el momento nada ha ocurrido. Nuestro país no está preparado para prevenir y enfrentar desastres. La ausencia de políticas estatales en gestión del riesgo permite, por ejemplo, que se reconstruya en la zona del desastre pro-

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Barrio popular en la ciudad de Esmeraldas en grave riesgo. Como se puede apreciar la amenaza de un deslave es un peligro permanente. Foto tomada en marzo 2007.

ducido por la última erupción del volcán Tungurahua; con la probabilidad certera de repetir el círculo vicioso de la última emergencia provocada por la erupción.

habitual es que los recursos para la rehabilitación y reconstrucción se cubran con reasignaciones presupuestales, dejando de lado la realización de otros proyectos.

En el Ecuador, al no contar con una estrategia financiera para cubrir desastres, lo

Estas y otras razones, hacen necesaria la reforma del Sistema Nacional de Defensa

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Civil. Se debe pensar en un sistema de gestión del riesgo que abarque los tres grandes ejes: a) la prevención de desastres, es decir, reducir las amenazas cuando es posible. Cuando no lo es, reducir la vulnerabilidad. La mitigación consiste en reducir los factores de vulnerabilidad; b) la preparación para elevar la capacidad de respuesta adecuada. Es decir, contar con todos los instrumentos para responder integral y ágilmente, cuando se produce un desastre a pesar de todas las prevenciones; y, c) el eje de la recuperación y reconstrucción para volver lo más pronto posible a condiciones normales de vida, de familias y comunidades afectadas por un desastre.

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DIEZ ASPECTOS BÁSICOS QUE DEBE CONTENER UNA REFORMA DEL SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA CIVIL A continuación se señalan diez aspectos que deben ser elementos integrantes de un nuevo sistema. Estas reformas deben permitir el fortalecimiento de la Dirección Nacional de Defensa Civil, la misma que, a partir de las capacidades alcanzadas debe transformarse en un organismo con poder para dirigir y organizar la gestión del riesgo y protección civil en el país.

UNO

Creación de la Ley Orgánica de Gestión Integral del Riesgo. No existe una ley de este tipo en nuestro país, por lo tanto, es necesario crearla y en ella se deben fijar los principios rectores de la Política Nacional en todos los niveles administrativos del Estado ecuatoriano, con el objetivo de conseguir una armónica ejecución en todas las fases de la gestión del riesgo, es decir, prevención y mitigación, preparación permanente y atención de emergencias y desastres; y rehabilitación

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y reconstrucción de las zonas o regiones afectadas por eventos adversos. Como habíamos señalado, actualmente la acción estatal se circunscribe básicamente a la respuesta, es decir, atender la emergencia (activación de albergues, asistencia médica y sanitaria, entrega de vituallas y raciones alimenticias, por un determinado espacio de tiempo) de las comunidades afectadas por algún evento adverso, sin llegar a completar verdaderos procesos integrales de rehabilitación y reconstrucción. La ley es necesaria porque el Estado ecuatoriano por acción, omisión o negligencia de sus instituciones, tanto a nivel central como seccional, se ha convertido en uno de los responsables de la permanente ocurrencia de desastres, por ejemplo, cuando extiende permisos para realizar construcciones u obras de infraestructura en lugares inapropiados y propensos a aumentar la vulnerabilidad de las comunidades asentadas en esas zonas. Entre las características que debe reunir ésta ley, es convertirse en un instrumento de apoyo a los esfuerzos que desde los di-

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ferentes niveles de gobierno se hacen en relación a la planificación del desarrollo nacional con visión sustentable. La ausencia de conexión entre planificación y gestión del riesgo provoca y ha provocado grandes pérdidas económicas al Estado. Esta ley también debe facilitar y promover la investigación y adelanto tecnológico y científico en la materia. Aumentar la coordinación y cooperación entre las organizaciones científicas que existen en el país y que se encargan de estudiar los fenómenos naturales e incrementar sus presupuestos. Se deben ubicar con precisión las zonas geográficas más expuestas al daño frente a la posibilidad de un fenómeno natural o antrópico, y bajo lineamientos y estrategias estatales que provoquen la aplicación efectiva de la ley, propiciar el compromiso colectivo -en lo público y privado- de reducir el riesgo que ya existe (a través de la ejecución de medidas de mitigación) o evitar la generación de nuevas vulnerabilidades (medidas de prevención). Los desastres generan obstrucción de la vida social y económica de las comunidades, dicha situación se puede evitar en gran parte si se construye un adecuado sistema nacional de gestión del riesgo;

factor que debe impulsar esta ley. De manera que, se requiere que el Estado ecuatoriano asuma una visión futurista y una cabal compresión del problema. Esta ley, al tratar un tema que atraviesa prácticamente todos los ejes de trabajo de una nación, necesariamente tiene que provocar reformas en varias leyes de caracter sectorial. Sobre todo, es importante fijar normas claras en los procesos de planificación, ya que, es en esa temprana etapa, donde se analiza, se aprueban proyectos, se autorizan inversiones y se deben tomar en cuenta las regulaciones. El obejtivo general de la ley debe ser disminuir los niveles de riesgo en todo el territorio nacional, contribuyendo a la sostenibilidad del desarrollo e integrar en esto a todas las instancias nacionales y seccionales, públicas y privadas, vinculadas directa o indirectamente con la construcción del desarrollo físico y social del país. La ley debe crear dos instrumentos institucionales básicos: 1ro) una comisión coordinadora nacional; y, 2do) una secretaría nacional de gestión del riesgo y protección civil15. El primero como instancia superior de aprobación, coordinación, control y generador de la Política Nacional de

15 Aquí la pregunta es, ¿Cuál es el proceso legal más ágil, para que la Dirección Nacional de Defensa Civil se transforme en Secretaría Nacional de Gestión del Riesgo y Protección Civil, adscrita a la Presidencia de la República?.

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Gestión Integral del Riesgo, bajo la dirección del Presidente de la República; y la segunda, como ente ejecutivo y técnico de esa política, adscrito a la Presidencia de la República. Entre otros aspectos, la Ley Orgánica de Gestión Integral del Riesgo debe establecer normas en los siguientes temas primordiales:  Ordenamiento y desarrollo territorial.  Fijar normas mínimas para la planificación de los procesos de urbanización y construcción.  Fijar normas mínimas para que en los procesos de producción, comercialización, transporte y comunicación, se contemple la gestión del riesgo  Fijar mecanismos y obligatoriedad en la capacitación y fomento de una cultura de gestión del riesgo.  Participación social y voluntariado.  Establecer las fuentes de financiamiento.  Establecer un sistema de aseguramiento universal.

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 Establecer régimen de zonas de desastre y vulnerabilidades. En la ley propuesta se tiene que llegar a categorizar los diferentes niveles de riesgos en relación a territorios amenazados en diverso grado, y de esta manera, fijar claramente hasta donde llega la responsabilidad del Estado ecuatoriano. Es decir, entre otros aspectos, lo que permite un régimen de zonas de desastre y vulnerabilidades, con el soporte de los diferentes tipos de mapas de riesgo que la técnica permite realizar, es impedir por ejemplo, que se reconstruya en espacios que han sufrido un desastre, debido a la alta probabilidad de que ocurra un nuevo evento en el mismo sitio. El Estado, de esta manera, cuenta con una herramienta que permite evitar o frenar la generación de vulnerabilidades. En el entendido de que todos los habitantes, instituciones y organizaciones del país deben estar vinculados a la gestión del riesgo, se confiere carácter de obligatoriedad a las normas y regulaciones emanadas de la ley, quedando sujetos a las sanciones establecidas a quienes generen escenarios de riesgos.

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Casas destruidas por las fuertes lluvias producidas en el mes de marzo del 2007 en la ciudad de Esmeraldas. La casa de caña guadua a la derecha en la foto, está a punto de derrumbarse.

Con respecto a las sanciones, considero deben ser sobre todo de carácter económico (fuertes multas), no se pretende aumentar la población carcelaria del país, sino, fomentar la responsabilidad individual y colectiva para construir una Nación y sociedad más seguras.

La característica general que debe reunir la ley propuesta, es la de pasar de una actitud reactiva a una proactiva, permitiendo generar un permanente acumulado de agregados técnicos, económico-sociales y jurídicos.

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DOS

Creación de la Secretaría Nacional de Gestión del Riesgo y Protección Civil Desde nuestra perspectiva, dos son las principales lecciones que nos han dejado los desastres: La politización y el uso clientelar de los mismos16 ; y la constatación de la inexistencia de un espacio institucional que asuma la responsabilidad de manera real y completa, con especialidad y sistematicidad, y con el necesario poder político para ejercer dirección y coordinación. No existe un organismo con liderazgo fuerte, sino un sin número de ‘instituciones’ inmersas en el sistema, sin coordinación unas con otras y asumiendo roles o responsabilidades parciales, lo que produce pérdida de recursos, duplicidad de funciones, lentitud administrativa y ausencia de un desarrollo técnico en los procesos que contempla la gestión del riesgo. Cuando se produce un desastre, dentro del actual Sistema Nacional de Defensa Civil, el ente oficial que intenta asumir el rol de coordinación, es el Centro de Operaciones de Emergencia - COE, este arreglo institucional ha demostrado su ineficacia. En la práctica, los COE se han convertido en una fuente para la utilización de las

emergencias con fines políticos, y al consistir en la reunión eventual de autoridades nacionales y seccionales para coordinar acciones; sobre todo de respuesta frente a la presencia de un evento adverso, la atención y seguimiento técnico de los desastres queda en segundo plano. Con respecto al fenómeno de la politización de los desastres, se ha utilizado la desgracia humana con fines políticos y clientelares. Sin pretender justificar, este problema se explica en parte por la inequitativa distribución territorial de la riqueza nacional. En especial los municipios medianos y pequeños, que son la mayoría, suelen aprovechar la presencia de un desastre, para exigir que se los incluya en las declaraciones de emergencia, y de esta manera, poder acceder a fuentes de financiamiento que les permitan impulsar obras, que muchas veces nada tienen que ver con el desastre. Es decir, el instrumento emergencia se desdibuja y se utiliza para conseguir recursos y atender temas postergados en las respectivas jurisdicciones, descuidando la atención integral de las dificultades y conflictos generados por un evento adverso. La politización de los desastres generan varios tipos de ‘anomalías’, como guardar

16 La politización de los desastres trae como consecuencia un sin número de problemas

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ayuda alimenticia para repartirla en un día de la madre, donaciones producto de la solidaridad del pueblo ecuatoriano utilizadas con fines particulares, construcción de obras de carácter humanitario ejecutados en base a cálculos políticos, infraestructura que se destruye por ausencia de claras responsabilidades… Se podría seguir ejemplificando lo que la politiquería genera en el campo que se analiza. En el Ecuador, cuando se ha producido un desastre, ha sido costumbre encargar la coordinación del mismo a un determinado ministerio; esto tampoco ha dado buenos resultados. Por lo general, un ministro/a tiene tantos temas en agenda, que este tipo de emergencias aumenta el nivel de estrés de la gestión, y mucho más en el marco de las presiones que genera un evento adverso. En consecuencia, casi siempre, se busca quedar bien políticamente, es decir, ejecutar unas acciones de efecto mediático, solucionar lo más emergente, hasta que el desastre, junto con las poblaciones afectadas, pasen al olvido; a lo que contribuyen los medios de comunicación, ya que la noticia deja de serlo. Por otro lado, los municipios suelen prestar atención a los desastres, cuando éstos

trascienden en los informativos. Sin embargo, desastres de pequeña y muy pequeña magnitud se producen todos los meses en nuestro país, y no provocan la atención de nadie. Y esto por una razón, a más del poco beneficio político que puede otorgar el hecho a la respectiva autoridad, los municipios no cuentan con verdaderas unidades de gestión del riesgo, incluso el Distrito Metropolitano de Quito, que, a pesar de contar con un departamento de ese tipo, en la realidad no se le otorga un peso real en la toma de decisiones y fijación de políticas. Por estas razones, se debe crear un organismo que asuma de manera completa la responsabilidad en materia de gestión del riesgo y protección civil. Este espacio institucional debe tener como cualidad escencial, ser un ente técnico, con el objetivo de impedir la politización negativa de su verdadera misión. Al ser Secretaría Nacional y estar adscrita a la Presidencia de la República, se le daría los recursos políticos para ejercer el liderazgo que se necesitaría en la materia. Por otro lado, al permitir que esta secretaría surja de la actual Dirección Nacional de Defensa Civil, se aprovecha la estructura existente con miras a fortalecerla y realizar

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nuevos desarrollos a partir de la reforma del sistema actual. Esta secretaría nacional tendría entre sus principales funciones articular el trabajo de todos los actores en gestión del riesgo, sean públicos o privados, a favor de la protección de las ecuatorianas y ecuatorianos, sus bienes y ambiente ante la vulnerabilidad existente. Asumiendo la reducción del riesgo como un problema de Estado y seguridad de la Nación. Este organismo, deberá ir ganando gradualmente mayores capacidades técnicas, infraestructura y equipamiento; y promoverá la creación de unidades de gestión del riesgo en todos los niveles administrativos del Estado y de los entes de servicio y producción de carácter estratégico o cuya actividad provoque determinado riesgo. En este sentido, por ejemplo, las Direcciones de Planeamiento de la Seguridad para el Desarrollo Nacional – DIPLASEDEs, que existen en los ministerios, y que de acuerdo a la Ley de Seguridad Nacional vigente, asumen el tema de Defensa Civil, deberán evolucionar –como consecuencia de una explícita norma en la futura Ley Orgánica de Gestión Integral del Riesgo- a Unidades de Gestión del Riesgo. De esta manera, estas unidades adquirirían importante relevancia, y dejarían de ser, como sucede 25

en algunos ministerios, espacios donde no hay mayor función que realizar. Las normas de la propuesta Ley Orgánica de Gestión Integral del Riesgo, deberán ser especialmente exigentes en relación a los gobiernos municipales, ya que son los entes más cercanos a las comunidades, y en algunas ocasiones, responsables de desastres por acción, omisión o negligencia. Es fundamental por ejemplo, que la ley obligue a los municipios a desarrollar planes de reordenamiento territorial para regular el crecimiento de las ciudades y establecer requerimientos estrictos sobre los sitios de construcción. Se debe exigir a los municipios, la creación de Unidades de Gestión de Riesgo, con funcionarios especializados, para lo cual, la secretaría nacional propuesta deberá ayudar en la capacitación y equipamiento. Esta secretaría nacional deberá articular a los organismos públicos y privados relacionados con la investigación técnico-científico en prevención de desastres y conformar una ‘Sala de Situación’, donde se construya una organizada forma de manejo y utilización de la información, usando de mejor manera la tecnología que hoy se encuentra a nuestra disposición, con el objetivo de fortalecer los sistemas de monitoreo y vigilancia. Contar con un sistema organizado y accesible de información sobre riesgos, facilita la proyección y aprobación de una Políti-

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Comunidad Tumba San Francisco, parroquia Quimiag, cantón Riobamba. El cerro se está deslizando, hay 30 familias en peligro. Foto tomada en abril 2007.

ca Nacional de Riesgos, convirtiéndose en un insumo fundamental para el proceso de planificación del desarrollo sustentable del país, y un elemento importante para los planes de inversión sectoriales, regionales y locales. La secretaría a más de vincular a las comunidades de investigación del país, debe impulsar la creación de otros centros

de estudio, por ejemplo, es necesario un ente especializado en estudiar el cambio climático en nuestro país y sus posibles consecuencias. Además, dentro de su estructura, una de sus áreas debería estar encargada del análisis sistemático del impacto socioeconómico y ambiental, de las pérdidas que se producen después de un desastre; esto por lo general, es otro tema que suele politizarse. Por cálculos

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políticos se suele sobrevalorar los daños y pérdidas. Por otro lado, un porcentaje de los recursos financieros de la secretaría se deberían canalizar a fortalecer los proyectos de investigación de los institutos técnico-científicos con los que cuenta el país. En general, al Instituto Nacional de Meteorología e Hidrología – INAMHI, Instituto Geofísico de la Politécnica Nacional – IGPN, Instituto Oceanográfico de la Armada Nacional – INOCAR, Instituto Geográfico Militar – IGM, Centro de Levantamientos Integrados de Recursos Naturales por Sensores Remotos –CLIRSEN y al Instituto Nacional de Pesca - INP, les falta sistemas de monitoreo y alertas de sus respectivas áreas de interés.

ción, mitigación, respuesta, rehabilitación y reconstrucción), tendría como objetivo acabar con el problema de la creación de organismos paralelos para ejecutar similares competencias; costumbre habitual en nuestro país. En este sentido, la creación de la secretaría debería aportar a la reingeniería del Estado ecuatoriano. Un ejemplo de instituciones estatales que cumplen funciones afines lo tenemos en CORPECUADOR, COPEFEN y en el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, estos organismos realizan rehabilitación y reconstrucción de infraestructura dañada por fenómenos naturales.

La secretaría deberá estar estructurada de tal manera, que pueda desarrollar técnicamente todas las fases de la gestión del riesgo y protección civil, dotarla de una normatividad que permita la continuidad en el cumplimiento de sus planes, por lo que es necesario garantizar su despolitización y conferirle capacidades de control y sanción a través del sistema judicial de los incumplimientos a la Ley Orgánica de Gestión Integral del Riesgo.

Por otro lado, frente al hecho de que CORPECUADOR se crea como entidad autónoma mediante Ley de carácter especial No. 120 en agosto de 1998, para un período de 10 años, tiempo que está por cumplirse, la secretaría propuesta debería asumir el traspaso de las funciones que ejecuta CORPECUADOR. No se debe prolongar la existencia de ese organismo y sus fuentes de financiamiento, fijadas por ley, deben pasar a ser parte del presupuesto de la secretaría. La Ley fijó los ingresos de CORPECUADOR de la siguiente manera17 :

La Secretaría Nacional de Gestión del Riesgo y Protección Civil, a más del manejo integral de riesgos (preparación, preven-

a) Préstamos nacionales e internacionales cuyo servicio de deuda sea asumido por el Gobierno Nacional18 .

17 Tomado de la página www.corpecuador.org 18 El actual gobierno cambió la política de endeudamiento.

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b) Peaje en las vías rehabilitadas o reconstruidas por la Corporación. c) 25% de la rentabilidad liquida anual que obtenga el Fondo de Solidaridad. d) Las donaciones o subvenciones de hasta el 10% del Impuesto a la Renta de las personas naturales o jurídicas. e) Las donaciones que se efectúen a su favor por cualquier otro concepto.

f) El 10% de la participación que le corresponde al Estado ecuatoriano en el incremento de las exportaciones petroleras o de la construcción de un nuevo sistema. g) 0.7% del valor total de la exportación de banano. h) Los préstamos que a nombre propio obtenga la Corporación.

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Casa comunal para la comunidad de Pillate, construida con recursos emergentes que el gobierno central entregó a los municipios. Sin embargo, como podemos apreciar en el rótulo (pag 28), el municipio reivindica para sí la gestión de la obra, marzo 2007.

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Por el peso de la ceniza se destruyó la anterior y pequeña casa comunal de Pillate

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TRES

En los presupuestos de las entidades públicas se debe establecer por ley recursos para la gestión del riesgo. Con una regla de este tipo, se pretende normar e incluir la variable gestión del riesgo en todos los planes y proyectos de la Administración Pública, especialmente de los gobiernos seccionales (municipios y prefecturas) y secretarías de Estado. Es necesario, destinar un porcentaje de los presupuestos para el cumplimiento de las políticas que fije el Estado en la materia. De la misma manera, como se incluye la fiscalización en la ejecución de los proyectos, y para ello se destina un porcentaje del presupuesto, se debe fijar recursos para insertar el factor gestión del riesgo. La respectiva unidad especializada, sería la encargada de dar seguimiento y cumplimiento a lo establecido en la normatividad. Por lo general, en la administración pública local no se destinan recursos para obras de prevención y mitigación. La norma que proponemos, deberá otorgar y obligar la fijación de recursos específicamente

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destinados para reducción de vulnerabilidades, en donde los municipios puedan y deban jugar un rol muy importante. Al establecer como política que los gobiernos locales fijen en sus planes operativos anuales, que una parte de las obras de infraestructura tengan por objetivo la prevención, se estaría por ejemplo, eliminando poco a poco la imagen que todos los años vemos de escuelas inundadas por fuertes aguaceros, especialmente en la Costa. Con la instauración de ésta política, se podría conformar -junto con otras ideas que más adelante se proponen- una especie de sistema financiero para gestión del riesgo. Existe un problema relacionado a la ausencia de la gestión del riesgo en determinados municipios, el mismo que se ha presentado a propósito del tema descentralización. Hay administraciones locales, que han reclamado para sí la competencia de los cuerpos de bomberos, lo que supone que el escaso presupuesto pasa a ser manejado por el cabildo. El desarrollo ‘autónomo’ de los casacas rojas sufre inconvenientes, ya que las jurisdicciones pequeñas

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suelen necesitar recursos. Por esta razón, la norma debería establecer que un porcentaje del presupuesto se destine para la materia que tratamos, y se impida el desvío para otros fines. De esta manera, podemos conciliar la reclamación de competencias por parte de los gobiernos locales, con la necesidad que tienen los cuerpos de bomberos de fortalecerse institucionalmente. Sin embargo, y replanteando de manera diferente este asunto, lo más conveniente y lógico sería, que la secretaria nacional propuesta asuma la responsabilidad y coordinación de los cuerpos de bomberos del país. El nuevo sistema aportaría de mejor manera al fortalecimiento institucional de los cuerpos de bomberos y en consecuencia se vería beneficiada la población afectada por desastres naturales o antrópicos.

Sede del Cuerpo de Bomberos, en la Isla San Cristóbal, provincia de Galápagos. Su equipamiento es deficiente. Foto tomada en diciembre 2006.

Los cuerpos de bomberos pasarían a ser fuerza auxiliar de la Secretaría Nacional de Gestíon de Riesgo y Protección Civil, es decir de la Dirección Nacional de Defensa Civil reformada. Esto no quiere decir que los cuerpos de bomberos dejen de realizar planes específicos con los municipios.

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Por otro lado, la ley debe reconocer las diferentes realidades urbanas y rurales del país. Es decir, una es la situación de los cuerpos de bomberos en ciudades como Quito y Guayaquil y otra diferente en ciudades de 250.000 o menos de 50.000 habitantes. En el país existen 272 cuerpos de bomberos, de los cuales solo el 21% son rentados, es decir, reciben remuneración y están calificados por SENRES. Treinta y cinco (35) cuerpos de bomberos están descentralizados, los de mayores ingresos y quince (15) se encuentran en proceso de descentralización. Los ingresos de los cuerpos de bomberos radican en lo siguiente: • US$ 0.85 por medidor residencial de energía eléctrica. • US$ 2.55 por medidor comercial. • US$ 5.10 por medidor de industrias pequeñas. • US$ 10.20 por medidor de industrias grandes. • Permisos de funcionamiento de negocios. • Impuesto predial, urbano y rural del 0,015 x 1000.

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En consecuencia, los cuerpos de bomberos de las ciudades grandes tienen buenos presupuestos y son atractivos para los municipios. Los de ciudades pequeñas adolecen de penuria financiera. Los problemas más relevantes de los cuerpos de bomberos son los siguientes: • Dirección de Defensa Contra Incendios, débil. Es necesario reformar la normativa, la existente data de la década de 1970. • Débil formación y capacitación. • Infraestructura y equipamiento exiguo. • Politización en designación de jefes, fuente de conflictos. • Escaso rol de la comunidad. • Recursos financieros insuficientes y distribución inequitativa de los existentes, entre los cuerpos de bomberos. • Arbitrariedades administrativas.

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CUATRO

Creación del fondo para gestión del riesgo. Es necesario que el Estado ecuatoriano desarrolle un fondo, que pueda ser usado ágilmente, como exige una emergencia, y permita atender todas las fases de la gestión del riesgo. A continuación exponemos una alternativa que puede alimentar el fondo y de esa manera evitar más presiones sobre el arca fiscal. ¿Cómo alimentar el fondo? Basándonos en la idea del sistema de riego por goteo, que tanto éxito ha tenido en la agricultura, se podría establecer que por cada llamada telefónica, a través de un aparato fijo o móvil, un centavo de dólar por llamada pase a conformar el fondo. Este centavo de dólar, no debería incrementarse a la llamada telefónica que realiza el usuario, porque se impondría un costo social. La idea es que se reste a los ingresos que por llamada telefónica reciben las empresas telefónicas. El negocio de la telefonía, hoy en día, es el más rentable del país. De acuerdo a

reportes de la Superintendencia de Telecomunicaciones en marzo del 2007, sólo en telefonía móvil existieron 8’838.135 abonados. Esta industria creció entre el 2.000 y el 2.005 a un promedio del 12,8% anual, mientras que la economía nacional creció en el 2.006 el 4,3%. Ese incremento anual representa un aporte al Producto Interno Bruto del Ecuador de 3.200 millones de dólares. Mediante un cálculo sencillo, ya que es imposible en este momento acceder al dato de cuántas llamadas telefónicas realizamos los ecuatorianos en un año; si una persona realiza en promedio cinco llamadas diarias, en un año habrá realizado 1.825 llamadas telefónicas, es decir, aportaría al fondo con 1825 centavos, lo que significaría 18,25 dólares anuales. Si seis millones de ecuatorianos, de los trece que somos, realizamos en promedio cinco llamadas diarias, el fondo contaría con 109’500.000 millones de dólares anuales. Esta cifra es relevante, si comparamos con los bajos presupuestos con que cuentan instituciones como la Dirección Nacional de Defensa Civil; y a las empresas de telecomunicaciones no les afectaría mayormente que se les reste un centavo de dólar a sus ingresos por llamada telefónica.

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Como estas iniciativas, se pueden aplicar otras más. La idea es conformar un fondo realmente importante, de otra manera, no se podría emprender reales procesos de rehabilitación y reconstrucción, sobre todo si el país llega a sufrir desastres graves. Este sistema de recaudación, debería ser asumido como una contribución solidaria y cívica de fin humanitario: salvar o reconstruir vidas que han sido afectadas por una catástrofe, del que nadie está libre. El problema fundamental radica en la credibilidad, es decir, en el manejo correcto de ese fondo. Cuando la población constate que esos recursos son utilizados eficazmente en aliviar la tragedia de compatriotas que han sufrido un desastre, el prestigio del fondo trascenderá y sus aportantes recibirán un beneficio intangible. Las emergencias, como lo demostró al menos en las primeras semanas, la producida por la erupción del volcán Tungurahua; no pueden manejarse en base a la solidaridad espontánea. Es necesario contar con fuentes de financiamiento que permitan planificar y desarrollar todas las fases de la gestión del riesgo. La creación del fondo sería parte de lo que significaría transitar

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de una posición reactiva a una política y estrategia proactiva. Los recursos del fondo, por ejemplo, podrían distribuirse de esta forma: un 10% para financiar los gastos administrativos de la Secretaría Nacional de Gestión del Riesgo y Protección Civil, recordemos que este organismo debe tener oficinas en todas las provincias del país; un 20% para inversiones en prevención y mitigación, de donde muchos municipios pueden verse beneficiados; un 10% para alimentos, menaje y vituallas, almacenados en bodegas, listos para ser utilizados cuando se produce una emergencia; un 5% para investigación y desarrollo de la ciencia y tecnología, la idea es aportar a los presupuestos de las instituciones técnico-científicas con que cuenta el país; 5% para equipamiento (aviones cisterna, helicópteros de rescate, fortalecer cuerpos de bomberos, albergues y clínicas móviles, etc.); 10% para la creación de un sistema de alerta temprana a nivel nacional; y el 40% restante mantenerlo en reserva para utilizarlo en rehabilitación y reconstrucción después de un desastre.

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Alimentos en la bodega de un albergue de emergencia

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CINCO

Creación del aseguramiento universal en desastres. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en “Preliminary overview of caribbean economies 20042005”19 : “destaca el impacto de los desastres naturales en las economías de los países afectados. Un ejemplo revela lo siguiente: en Granada el huracán Iván dejó daños del 200% como porcentaje del PIB, antes del desastre las estimaciones de crecimiento eran de 4.5%, con el desastre la economía cayó 3 por ciento.” “En México, los sismos de septiembre de 1985 ocasionaron más de 6 mil víctimas y llevaron a la administración del entonces presidente Miguel de la Madrid Hurtado a enfrentar una verdadera prueba de fuego en un país con muchos problemas financieros y que requirió con celeridad 4 mil millones de dólares para enfrentar la problemática de los sobrevivientes e iniciar la reconstrucción. A partir de diversos estudios del Cenapred sabemos que los sismos le 19 Consultado en la página web wikilearning 20 Idem

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costaron al país el 2.7% del PIB y nuevos desafíos porque quedaron desempleadas 150 mil personas; había que reconstruir 34% de los edificios del sector público; miles de viviendas, hospitales y edificios escolares.20” Frente a esas realidades, de la cual el Ecuador no está exento, por encontrarse en una zona geográfica muy propensa a fenómenos naturales, es necesario diseñar e implementar, como parte de una estrategia y política de Estado de prevención y gestión del riesgo, un seguro de carácter universal y obligatorio como una alternativa conveniente para evitar y remediar los grandes daños que causan a la economía nacional los desastres de mediana y gran magnitud. De otra forma es muy difícil, por la siempre escasez de recursos financieros, minimizar los daños, evitar el desencadenamiento de círculos perniciosos de pobreza y recuperar en el corto plazo la economía de una familia, comunidad o región afectada por un fenómeno natural o antrópico. Iniciativas similares ya existen en el Ecuador, nos referimos al Seguro Obligatorio

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contra Accidentes de Tránsito – SOAT, que todos los propietarios de automotores tenemos que cancelar con el pago de la matrícula. Entre los pocos países que cuentan con cobertura de seguros para desastres y que marcan la diferencia, tenemos a los EE.UU. Miami que en 1992 fue devastada por el huracán Andrew, fue reconstruida apenas seis meses después, gracias en ese caso, al esfuerzo conjunto entre el gobierno estatal y las aseguradoras privadas. En el Ecuador es difícil que las empresas privadas de seguros se interesen en el tema, sobre todo en el área de catástrofes naturales, por lo que sería el Estado, a través de la secretaría nacional propuesta, la que debería encargarse de encontrar la mejor estrategia financiera y administrar el ‘seguro universal para desastres’. Universal porque se tiene que alimentar, bajo la misma lógica económica de ‘goteo por goteo’, es decir, con el cobro obligatorio, por ejemplo, de una tasa pequeña y proporcional al consumo de luz eléctrica o agua potable; de la misma manera como pagamos todos los meses, tasas por alumbrado público o alcantarillado. Aquí

nos encontramos, ante todo, frente a un tema de credibilidad. Es decir, el problema no está en la tarifa que por los servicios públicos mencionados pagamos todos los meses los ecuatorianos21 , sino que ese seguro universal funcione realmente. ¿A qué nos referimos al hablar de credibilidad?. Si revisamos las facturas de luz eléctrica, podemos comprobar que desde el año 1997 hasta el año 2005, los ecuatorianos pagamos una tasa por un seguro contra incendios. Si alguna queja que se recuerde se conoció por el cobro de esa cantidad, que desde la dolarización consiste en un centavo de dólar, no es por la recaudación de la misma, sino por no haberse hecho efectivo el seguro cuando los perjudicados por un incendio reclamaron ese derecho. Finalmente en febrero del 2006 el CONELEC decidió suspender el cobro de la mencionada tasa. Preguntamos ¿A dónde fue todo el dinero recaudado? ¿Cuántos incendios cubrió el mencionado seguro? Se contrató un broker para la administración de ese seguro, ¿Alguien ha controlado o auditado ese contrato?

21 Por ejemplo, en la factura de marzo del 2007 cancelé por tasa de alumbrado público, un dólar con veinte y dos centavos.

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Terreno en Penipe, donde se construye las casas para los afectados de varias comunidades del cantón, por la erupción del volcán Tungurahua, foto tomada en marzo 2007.

Nuestro país, sus comunidades y empresas no cuentan con un colchón financiero que le permita disminuir el impacto de un desastre, ésta ausencia hace de la sociedad ecuatoriana una Nación vulnerable y sin coberturas frente a los riesgos. La creación de este seguro universal permitiría iniciar

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inmediatamente los trabajos de reconstrucción, a contrario de lo que sucede ahora, y los gobiernos sentirían menos presión financiera frente a la presencia de un evento.

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Hay experiencias de países como España, en donde parte de una prima de un seguro para automóvil que contrata un usuario, por ley tiene que ingresar a un organismo público que cubre riesgos producidos por desastres naturales. Prácticas de este tipo se podrían implementar en el Ecuador. Un seguro contra catástrofes es un medio para compartir riesgos y fortalecer la participación social con el fin de enfrentar los desafíos que representan los desastres. Hoy existe la posibilidad de que el riesgo se comparta entre los poseedores de pólizas, es decir, lo que el Estado ecuatoriano desarrolle en materia de seguros y la industria reaseguradora mundial, lo que permite que aún las pérdidas por desastres de gran magnitud puedan llegar a estar asegurados.

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SEIS

Desarrollo de las microfinanzas para reducción del impacto de los desastres En relación con las dos propuestas anteriores, otro posible desarrollo que podría impulsar la Secretaría Nacional de Gestión del Riesgo y Protección Civil, es el de las microfinanzas, muy utilizadas en el campo del desarrollo social, pero muy pocas veces empleadas como herramienta para disminuir el impacto de los desastres. En este tema la comunidad financiera cuenta con ejemplos concretos. En Bangladesh, las microfinanzas contribuyeron a disminuir la vulnerabilidad de las familias frente a las inundaciones de 1998, los hogares que se venían beneficiado de esos créditos mostraron una mayor capacidad de recuperación. Los microcréditos contribuyeron a que las familias pobres se recuperen con mayor rapidez. En la India, el Instituto para la Mitigación de Desastres, pequeña institución informal microfinanciera, brindó tales servicios a los pequeños comercios después del terremoto de Gujarat

en el 2001 con resultados satisfactorios. Las víctimas del terremoto utilizaron los préstamos que se les otorgaron para diversos propósitos, incluyendo la recuperación de sus negocios y reconstrucción de viviendas. Esa organización ha observado que los préstamos que están disponibles inmediatamente después de un desastre se valoran aún más, se pagan a tiempo, fortalecen la confianza y contribuyen a la reducción del riesgo en el ámbito de los hogares.22 El objetivo es pasar del coyunturalismo, que significa entregar un bono de emergencia consistente en cuarenta y cinco dólares por dos meses a familias que han sufrido un desastre, a desarrollar una política que, confiando en las capacidades de recuperación de los hogares, otorgue préstamos a las familias damnificadas. Es común la actitud de las instituciones financieras de no otorgar créditos a las víctimas de los desastres. Por lo general, la acción humanitaria se contradice con el interés comercial. De ésto nos dan testimonio las familias afectadas por el proceso eruptivo del volcán Tungurahua.

22 ‘Invertir para prevenir el desastre’ , Secretaría Interagencial de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de la ONU, www.unisdr.org

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El requerimiento de un crédito constituye uno de sus principales pedidos, manifiestan que son personas de trabajo y lucha, y necesitan que se confíe en ellos; con el acceso a un crédito, pueden rehacer su economía. La secretaría propuesta en alianza con instituciones financieras del Estado, como el Banco Nacional de Fomento (BNF), institución normalmente muy presionada por el sector agropecuario cuando se producen pérdidas por inundaciones, heladas, sequías o caída de ceniza, podría desarrollar varias estrategias para el desarrollo de las microfinanzas.

mentando una variedad de iniciativas de reducción del riesgo. El trabajo comunitario, que necesariamente sería un componente básico del trabajo que despliegue la secretaría, a través de metodologías de educación popular, como pueden ser los ‘teatros de la calle’, podría incentivar en las zonas especialmente amenazadas por desastres, el ahorro y el seguro. De esta manera, se consigue además, vincular a los sectores pobres en riesgo, con instituciones del sistema financiero formal del Estado.

Los microcréditos pueden ayudar a disminuir significativamente el costo total de la ayuda para la reducción del riesgo y los procesos de recuperación y reconstrucción. Sin embargo, para que puedan efectuarse, deberá existir un organismo estatal (la que proponemos), que entre otras tareas, impulse:

b) Como parte de su trabajo, la secretaría debería levantar mapas de riesgo, realizar estudios socioeconómicos de las zonas más propensas a desastres. Por lo tanto, a través de los censos que realizará, podrá llegar a tener un buen conocimiento de los hogares que ingresarían a un sistema microfinanciero para prevención de desastres, lo que serviría de ayuda para la institución financiera estatal que finalmente gestionaría el crédito.

a) Los productos microfinancieros pueden ser sostenibles si convergen con la micromitigación y los microseguros, es decir, fo-

c) Tan pronto como se produce un desastre, y el país cuente con las fuentes de financiamiento propuestas ya fortalecidas,

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la secretaría estaría en capacidad de poner en funcionamiento en el corto plazo, los canales de producción y distribución restableciendo, lo más pronto posible, la normalidad, lo que redundaría en garantizar la capacidad de pago de las familias damnificadas. d) Con el liderazgo de la secretaría propuesta, se deberá producir en la sociedad ecuatoriana un cambio cultural hacia el ahorro y utilización de seguros para reducción de la vulnerabilidad, y gradualmente se establecerá un sistema que limite la pérdida de bienes y medios de producción.

Las pérdidas en los planteles avícolas de la comunidad de Cótalo, a consecuencia de la erupción del volcán Tungurahua en el 2006, fueron cuantiosas.

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SIETE

Inclusión de normas específicas en las leyes de Contraloría General del Estado y Contratación Pública, para tratamiento de la gestión del riesgo Las lecciones que nos han brindado las emergencias, nos indican que los procesos de control y contratación pública requieren de un tratamiento especial cuando se trata de actividades relacionadas a desastres. No planteamos que Contraloría y Procuraduría dejen de cumplir con su rol, planteamos que se establezcan procedimientos ágiles, para atender de manera rápida, a las familias afectadas y damnificadas por una catástrofe. Tanto Contraloría como Procuraduría deberían contar con unidades especializadas en gestión del riesgo en sus respectivas instituciones, las mismas que permitirán realizar las actividades de control y auditoría, con especial dedicación. De esta manera, se facilitará que las acciones, sobre todo de respuesta y reconstrucción, no demoren por engorrosos trámites burocráticos.

Las lecciones obtenidas por la erupción del volcán Tungurahua, nos indican que no es suficiente que el Presidente de la República declare la emergencia y fije recursos para atender los pedidos tanto de la población afectada como de los municipios. La realidad es que, a pesar de darse lo anteriormente señalado, los proyectos no se pueden concretar por la demora en los procesos administrativos públicos. Por lo general sucede que se cumple el plazo de 60 días que la ley vigente permite para mantener una emergencia, y aún no se puede emplear los recursos autorizados. En este sentido, tanto las leyes nombradas como la futura Ley Orgánica de Gestión Integral del Riesgo, deberán establecer normas prácticas que permitan actuar con rapidez en todas las fases de la gestión del riesgo, sin que implique relajar los controles y ensombrecer las responsabilidades.

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Esmeraldas, ‘albergue de emergencia en riesgo’, construido al pie de un monte que se está deslizando, en una zona sin vías de acceso, alcantarillado, agua potable, ni energía eléctrica. Año 2006

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De igual manera, en el mismo período ministerial, se construyó este muro de contención de manera antitécnica: costales rellenos de arena, que se están destruyendo. La obra fue solicitada por una comunidad cristiana que regenta un asilo de ancianos, quienes han protestado por el hecho. Río Esmeraldas – sector Tachina

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OCHO

Reformas a la ley de Servicio Militar Obligatorio. De acuerdo a datos de la Dirección de Movilización del Comando Conjunto de las FF.AA., desde 1990 se presenta un exceso de aspirantes para realizar la conscripción, debido entre otras razones, al crecimiento demográfico y al desempleo; algunos ven en el ingreso a los cuarteles, la posibilidad de encontrar una profesión u oficio. Es así como en el año 2001, 105.000 aspirantes de un universo de 175.000 muchachos que cumplieron los 18 años, se calificaron para ingresar a la conscripción, sin embargo, únicamente 30.000 jóvenes ganaron un cupo para cumplir con el Servicio Militar Obligatorio (SMO). Hay que tomar en cuenta que las FF.AA. no cuentan con el presupuesto para mantener a todos los potenciales jóvenes que pretenden cumplir con el SMO, Tampoco la situación de seguridad nacional exige reclutar a todos ellos. La conscripción empezó a realizarse en el país desde 1935, cuando se desarrollaba el primer gobierno de José María Velasco Ibarra.

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Dicha realidad nos permite plantear, que sin afectar las necesidades institucionales de las FF.AA y de la defensa nacional, es posible una reforma a la ley que determina el cumplimiento del SMO. Proponemos desarrollar una ley flexible y multifuncional, que plantee un servicio cívico obligatorio a hombres y mujeres, donde se incluya un eje de servicio a la comunidad. A las FF.AA les puede interesar, ahora que existe la participación profesional de la mujer como oficial de arma, el servicio militar femenino El principio básico del modelo que sugerimos debe ser la elección voluntaria de la actividad en donde prestar el servicio. En esta modalidad que proponemos, a más de incluir el servicio militar, se permitería a la juventud la posibilidad de desplegar otro tipo de experiencias en beneficio de la colectividad, como son el de capacitarse en el campo de la protección civil y gestión del riesgo. Lo que permitiría conformar un cuerpo de voluntarios, suficientemente numeroso para que el país pueda enfrentar desastres de magnitud. De acuerdo a datos de la Dirección Nacional de Defensa Civil, se requiere por lo menos

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7.000 voluntarios anualmente, la cifra durante el 2005 no superó los 700, con alto número de deserciones. Con una ley de esas características, a más de los beneficios directos, se podrá contar con personas formadas en la problemática que tratamos; obtenemos beneficios indirectos, ya que se popularizaría en las nuevas generaciones, una cultura de gestión del riesgo. Dicho servicio cívico, no necesariamente debería ser de un año calendario, se lo podría fijar entre tres y seis meses. Actualmente las FF.AA. desarrollan otros tipos de formación, como la Instrucción Militar Estudiantil Voluntaria y Apoyo a la Comunidad (IMEVAC), en coordinación con el Ministerio de Educación. Programa que tiene por objetivo fomentar valores cívicos en la comunidad, constituyéndose además en una alternativa para el uso del tiempo libre de los jóvenes estudiantes. Este programa nace en 1989 mediante Acuerdo Ministerial No. 815 del Ministerio de Educación y Cultura y mediante Directiva No. 92-308 emitida por el Ministerio de Defensa Nacional, constituyéndose el Ecuador en el único país que cuenta con un programa de instrucción militar volun-

tario y de apoyo a la comunidad en horario extracurricular. La participación de los estudiantes en este programa sustituye al trabajo de investigación (tesis) y a los exámenes de grado previstos en los artículos 241 y 245 del Reglamento General de la Ley de Educación. La bondad del programa ha conducido a que se incorporen paulatinamente otras instituciones. En la actualidad existen varios campos de acción en donde los estudiantes pueden escoger su participación, como son: Policía Nacional, Cruz Roja, Cuerpo de Bomberos, Defensa Civil, Ministerios de Salud y Agricultura y Ganadería, entre otros. Se podría ampliar a otras actividades como atención a personas con discapacidad, educación ambiental, y bibliotecas. Como vemos, el país cuenta con experiencias similares a las que proponemos, sin embargo, consideramos, que un programa de servicio cívico para gestión del riesgo debe tener la característica de obligatorio, para lo cual, la secretaría propuesta deberá llegar a conformar paulatinamente un cuerpo de instructores especializados, con una metodología que genere aceptación y apoyo en los voluntarios. 48

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Cocinas industriales con tanques de gas a ser distribuidas por voluntarios en los albergues de emergencia. 2006.

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NUEVE

Reformas a la Ley de Educación. En la línea de formar en las nuevas generaciones conciencia en el campo de la gestión del riesgo, es necesario desarrollar una asignatura en el pensum de estudios que trate temas como autoprotección, prevención, mitigación y respuesta frente a eventos adversos, con el objetivo de proporcionar conocimientos, valores, actitudes y destrezas que permitan reducir la vulnerabilidad y hacer frente a un eventual desastre. También el personal docente deberá recibir conocimientos necesarios para transferir y promover seguridad y protección en el ámbito escolar, además de aprender técnicas necesarias para organizar y conducir la correcta evacuación del personal que conforma la comunidad educativa. Los niños/as y jóvenes reproducen, a su manera, esos conocimientos en el entorno familiar y social. Por lo que es importante que el tema que tratamos sea estudiado en escuelas y colegios. La educación es un eje fundamental para involucrar a la población en el campo de la gestión del riesgo

En general, el país no cuenta con programas educativos sobre gestión del riesgo y son escasas las guías metodológicas y cuadernos de trabajo para el estudio de la materia. En la actualidad, la única Universidad del país que cuenta con una Escuela de Administración para Desastres y Gestión del Riesgo, es la Estatal de Bolívar, como parte de la Facultad de Ciencias de la Salud y del Ser Humano, sin embargo, dada la necesidad y consiencia que se está adquiriendo sobre la problemática, otras instituciones de educación superior están empezando a generar cursos cortos (diplomados) del tema que nos ocupa. La inexistencia de programas educativos orientados a la preparación de la conducta adecuada de la población, ante situaciones de emergencia menor, moderada o grave, y de quienes deben actuar en el momento, ha producido mayores pérdidas de vidas y bienes que la propia magnitud y efectos del evento como tal. La plataforma de información que desarrolle la secretaría propuesta, igualmente debrá servir al impulso de los procesos educativos y culturales destinados a incorporar la prevención de riesgos en el conocimiento de los habitantes del país.

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DIEZ

Consensuar con los medios de comunicación políticas de tratamiento de la información en el campo de la protección civil y gestión del riesgo. Es polémico y difícil plantear normas básicas que exijan responsabilidad social a los medios de comunicación sobre varios temas, y en el caso que tratamos, sobre cómo manejar la información relacionada a desastres. Esto suele interpretarse como que se está ‘atentando contra la libertad de prensa’. Pero la realidad nos ha mostrado que una información no ajustada a los hechos, muchas veces ha provocado mayor desastre que el mismo evento desastroso. Un ejemplo claro lo tenemos con el daño causado a la población de la ciudad de Baños, su economía ha sido muy afectada más por un tratamiento equivocado de la información, que por los eventos propiamente volcánicos de la mama Tungurahua, incluso ciudades como Ambato, Riobamba y Guaranda, han sido afectadas por la caída de ceniza más que Baños que es la ciudad más cercana al volcán. Un estudio realizado por el Ministerio de Turismo señala que Baños desde que inicio el pro-

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ceso eruptivo en el año 1999, ha estado dos años y un mes técnicamente vacía de turistas, mucho de esto es provocado por una incorrecta política de comunicación. Es por ello que proponemos, que con los mismos medios de comunicación se consensué algunas normas o políticas básicas de cómo tratar la información relacionada a desastres. Los medios de comunicación deberían tener una actitud constructiva y abrir la posibilidad de un debate ciudadano en esa línea. La secretaría que proponemos puede llegar a desarrollar talleres para comunicadores sociales en el manejo de desastres, brindando conocimientos amplios referentes a las acciones que se toman para el manejo de las emergencias, y que permitan facilitar la relación entre las autoridades y los medios de información en todas las fases de la gestión del riesgo. Por otro lado, en la Ley Orgánica de Gestión Integral del Riesgo se debe normar que los medios de comunicación permitan la realización de campañas gratuitas de información y sensibilización sobre la reducción del riesgo, esto debe ser interpretado como una contribución cívica en beneficio de la sociedad ecuatoriana.

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No es la Luna, sino las faldas del volcán Tungurahua después de la erupción de agosto del 2006

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CONCLUSIONES 1) Siempre los cambios mueven arreglos caducos que se resisten ha aceptarlos. Pero ahora más que nunca son necesarios, ya que el Ecuador no está preparado para enfrentar desastres de magnitud que pueden llegar a frenar por décadas el desarrollo del país. 2) La Secretaría Nacional de Gestión del Riesgo y Protección Civil debe partir de la actual Dirección Nacional de Defensa Civil, es necesario que la experiencia acumulada y su estructura sea aprovechada, pero bajo una organización completamente nueva, basada en la gestión del riesgo. En ningún momento planteamos la desaparición o algo parecido de la Dirección Nacional de Defensa Civil, pero debe sujetarse a una transformación drástica. 3) En relación con lo anterior, la Dirección Nacional de Defensa Civil debe dejar de depender del Consejo Nacional de Seguridad – COSENA. Incluso la Ley de Seguridad Nacional requiere de reformas, para que por ejemplo, la Dirección Nacional de Inteligencia que también depende del COSENA pueda impulsar de nuevos desarrollos, tanto en lo legal, financiero y organizacional para que pueda brindar al país una inteligencia

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estratégica con el objetivo de aumentar la seguridad y defensa del país. 4) Las Direcciones de Planeamiento de la Seguridad para el Desarrollo Nacional - DIPLASEDEs, han tenido una vida ambigua, poco comprendida y dependiendo del ministerio absolutamente burocrática. En algunas Carteras de Estado en momentos se han convertido en una congeladora donde se envía a los castigados. Algunos ministros de Estado no han entendido o no han encontrado la razón de su existencia, y por lo tanto, estas unidades no han recibido ningún apoyo. La situación de las DIPLASEDE es diferente en cada Cartera de Estado, en Bienestar Social ha jugado un rol importante porque dentro del Sistema Nacional de Defensa Civil, tiene como responsabilidad la administración de los albergues de emergencia. Es por ello que planteamos que para clarificar su función y se conviertan en instrumentos vitales de un sistema de gestión del riesgo, las DIPLASEDE deben evolucionar hacia Unidades de Gestión del Riesgo, con lo que adquirirían en las Secretarías de Estado un papel substancial.

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Este nuevo rol que asumirían las DIPLASEDE, además permitiría esclarecer las funciones entre las Direcciones de Planificación y las mencionadas unidades, ya que el nombre genera confusión: Dirección de Planeamiento de la Seguridad para el Desarrollo Nacional. 5) Las finanzas, la infraestructura y en general los recursos que actualmente existen para el tema desastres, deben pasar a la responsabilidad de la Secretaría Nacional de Gestión del Riesgo y Protección Civil. Un solo ente Estatal debe concentrarlos, ya que lo que sucede actualmente es que existe mucha dispersión y por lo tanto se complica su administración y en momentos de necesidad se produce descoordinación, lo que dificulta canalizar la ayuda a los afectados y damnificados por un desastre. 6) Algunas de las propuestas aquí planteadas requieren de reformas o creaciones legales que deben orientarse en la Asamblea Constituyente, pero otras pueden ejecutarse vía Decreto Ejecutivo por decisión del Presidente de la República. Es necesario que el Ejecutivo establezca los

procedimientos y estrategias de lo que se podría implementar en el corto plazo. 7) La característica básica que la Secretaría Nacional de Gestión del Riesgo y Protección Civil debe guardar es la técnica. El tema humanitario no debe contaminarse de cálculos políticos y clientelismo. Esto no quiere decir que la secretaría no deba recibir conducción política; todo lo contrario, siendo los desastres un tema de seguridad de la Nación, tiene que estar bajo la coordinación de la más alta autoridad del Estado que es el Presidente de la República. Además el actual gobierno ha creado el Ministerio Coordinador de Seguridad Interna y Externa, mismo que debe jugar un rol clave en este aspecto. 8) Los Centros de Operación de Emergencia – COE se han convertido en espacios políticos más que en organismos de coordinación para responder técnicamente a los desastres. Lo común que ocurre, es que se utilice esa reunión de autoridades seccionales y representantes gubernamentales provinciales, con la presencia en ocasiones de ministros/as de Estado, para que alcaldes o prefectos planteen varias

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peticiones para satisfacer las postergadas necesidades de sus respectivas jurisdicciones. Esto como habíamos señalado en párrafos anteriores, -por lo demás es un diagnóstico muy conocido-, obedece a un problema estructural del país, la irracional configuración geográfica y económica, que trae como consecuencia distribución inequitativa de la riqueza y se manifiesta en los vicios de nuestra política nacional. 9) La Ley Orgánica de Gestión Integral del Riesgo, tiene que reunir las características de futurista y exigente, es decir, si bien los ecologistas hace varios años vienen advirtiendo sobre las amenazas ambientales que se ciernen sobre la humanidad, es ahora cuando se han manifestado fenómenos evidentes y preocupantes que hace que actores políticos y sociales, organismos nacionales, internacionales y multilaterales se estén movilizando para establecer estrategias que puedan amortiguar las consecuencias de los problemas que se avecinan. En tal virtud, es necesario que esa situación que antes no existía sea tomada en cuenta por la Ley, por lo que sus normas deben ser estrictas. 10) La base fundamental para un cambio de actitud es la educación, por lo tanto, la inclusión de la materia de gestión del riesgo en el pensum

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de estudios de la educación básica es esencial para consolidar una nueva sensibilidad frente al problema planteado. 11) En esta reflexión hemos planteado la necesidad de crear una Secretaría Nacional de Gestión del Riesgo y Protección Civil adscrita a la Presidencia de la República; sin embargo, el nombre, la forma y todos los aspectos organizacionales, también deben ser tema de debate, lo fundamental es conseguir la conformación de un organismo capaz de responder ágil, técnica y financieramente a los desastres, y asuma con eficacia y eficiencia todas las fases de la gestión del riesgo. 12) A lo largo de esta reflexión, no hemos mencionado a la cooperación internacional. Hemos querido dejar para el final el planteamiento de que su apoyo y colaboración es importante y debe jugar un rol en el nuevo sistema que esperamos alumbre pronto en el Ecuador. Le corresponde a esos organismos bajo la coordinación de la Secretaría Nacional de Gestión del Riesgo y Protección Civil propuesta, definir el aporte y asistencia que pueden proporcionar.

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PROPUESTA DE NORMA CONSTITUCIONAL En la actual Constitución Política de la República del Ecuador, no existe ningún artículo que haga mención expresa sobre la gestión del riesgo, se hace señalizaciones más bien indirectas y con mayor claridad en los siguientes artículos e incisos: - En el TITULO I De los Principios Fundamentales; Art. 3.- Son deberes primordiales del Estado: 3.- Defender el patrimonio natural y cultural del país y proteger el medio ambiente; y el 4.- Preservar el crecimiento sustentable de la economía, y el desarrollo equilibrado y equitativo en beneficio colectivo. - En el TITULO III De los Derechos, Garantías y Deberes; CAPÍTULO IV De los Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Sección Quinta De los grupos vulnerables, Art. 47.(…), se atenderá a las personas en situación de riesgo y víctimas de (…), desastres naturales o antropogénicos.

Ambiente, donde los artículos del 88 al 91 hacen planteamientos concretos en torno a proteger el ambiente. -Por último, en el TITULO VII De la Función Ejecutiva; Capítulo IV Del Estado de Emergencia, Art. 180.- se faculta al Presidente de la República decretar el estado de emergencia, entre otras situaciones, cuando se producen desastres naturales. En consecuencia, es necesario incluir en el derecho constitucional y en la política del Estado, el concepto de la gestión del riesgo. La gestión del riesgo es un tema transversal y debería establecerse como uno más de los deberes primordiales del Estado y un derecho humano, económico y social. El Estado debe reducir la vulnerabilidad natural o antrópica para garantizar a todos sus habitantes, sin ningún tipo de discriminación, desarrollar una vida privada, social y productiva, libre de riesgos prevenibles.

- En el TITULO III De los Derechos Garantías y Deberes; CAPÍTULO V De los Derechos Colectivos; Sección Segunda Del Medio

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TEXTOS CONSULTADOS - Corporación de estudios y publicaciones, ‘Ley de seguridad nacional, reglamento y legislación conexa’, Quito-Ecuador, actualizada a mayo 2001. - CAMPOVERDE ALVAREZ, Xavier, Myr I.M; Tesis: ‘Evaluación del programa de instrucción militar estudiantil voluntaria y apoyo a la comunidad (IMEVAC) para el 5to curso de los colegios de la ciudad de Cuenca, propuesta de mejoramiento’, Escuela Politécnica del Ejército, Facultad de Ciencias de la Educación, Quito, agosto – 2005. -Contitución Política de la República del Ecuador. Editorial Edi-GAB, julio 2003, Ecuador.

Fuentes consultadas en el Internet - PALENCIA, Claudia Luna, ‘Aseguradoras, entre terrorismo y medio ambiente, 21/septiembre/2005, www.wikilearning.com. Acceso: marzo 2007. - Secretaría Interagencial de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres

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de la ONU, ‘Invertir para prevenir el desastre’, www.unisdr.org . Acceso: marzo 2007. - Dirección Nacional de Defensa Civil, textos: Defensa Civil qué es, visión, misión, objetivos, estructura, www.defensacivil.gov.ec. Acceso: marzo 2007. - CORPECUADOR, www.corpecuador.org. Acceso: marzo 2007. - Superintendencia de telecomunicaciones, www.supertel.gov.ec. Acceso: marzo 2007.

Documentos consultados: - ‘Informe Nacional para la conferencia mundial sobre la reducción de desastres’. Kobe-Hyogo, Japón, del 18 al 22 de enero del 2005. - ‘Elementos de estrategias potenciales de reducción de riesgos de desastres en el Ecuador’, preparado por: Sun Mountain Internacional, Quito, 13 de julio del 2006, presentado al Banco Interamericano de Desarrollo, en colaboración con la Dirección Nacional de Defensa Civil, SENPLADES e Instituto Geofísico de la Politécnica Nacional.

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ANEXOS

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ESTRUCTURA DE LA SEGURIDAD NACIONAL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

SECRETARIA GENERAL

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CONSEJO DE SEGURIDAD NACIONAL

FRENTE INTERNO

FENTE EXTERNO

DIPLASEDE EN MINISTERIO

DIPLASEDE EN MINISTERIO

- MIN. GOBIERNO (DIRECTOR) - MIN. RR.EE - MIN. EDUCACIÓN - MIN. CULTURA - MIN. BIENESTAR SOCIAL - MIN. SALUD PÚBLICA - MIN. DE LA VIVIENDA - MIN. TRABAJO - MIN. AMBIENTE

FRENTE ECONÓMICO

DIPLASEDE EN MINISTERIO

- PRES. REPÚBLICA - PRES. CONGRESO - PRES.C.S. JUSTICIA - DIRECTORES FRENTES - JEFE COMACO

FRENTE MILITAR

-MIN.DEF.NACIONAL

- MIN. ECONOMÍA Y FINANZAS (DIRECTOR) - MIN. AGR. Y GANADERÍA - MIN. INDUSTRIAS y COMPETITIVIDAD - MIN. ENERGÍA Y MINAS - MIN. OO.PP y TRANSPORTE - MIN. TURISMO

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SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA CIVIL ESTRUCTURA ACTUAL

NIVELE OPERATIVO

NIVEL DE ASESORAMIENTO

NIVEL DIRECTIVO

COMITÉ DE ASESORAMIENTO TÉCNICO-CIENTÍFICO

JEFATURAS DE ZONAS ESPECIALES

PRESIDENCIA

SECRETARÍA DEL COSENA

UNIDAD DE DEFENSA CIVIL DE LOS MINISTERIOS

DIRECCIÓN NACIONAL DE DEFENSA CIVIL

ORGANISMOS BÁSICOS (POLICIA, CRUZ ROJA Y BOMBEROS)

JUNTAS PROVINCIALES DE SEGURIDAD CIUDADANA Y DEFENSA CIVIL

FUERZAS ARMADAS

JUNTAS CANTONALES DE SEGURIDAD CIUDADANA Y DEFENSA CIVIL

ORGANISMOS INTERNACIONALES DE PAISES AMIGOS Y ORGANISMOS NO GUBERNAMENTALES

JUNTAS PARROQUIALES DE SEGURIDAD CIUDADANA Y DEFENSA CIVIL

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SNDC DTCOEN Asesoría Técnica Científica

COMUNICACIONES

OPERACIONES

Recepción de datos

Servicios de emergencia

Procesamiento de datos

Infraestructura y servicios públicos Servicios Logísticos

información y seguimiento Salud y Ambiente Albergues de Emergencia

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ASISTENCIA INTERNACIONAL

Gestión y Coordinación

INFORMACION PUBLICA

Información y prensa Difusión y Monitoreo

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DIAGRAMA DE FLUJO FUNCIONAMIENTO DEL COEN OPERACIONES RESPUESTA E V E N T O

Decisiones políticas

Servicios de emergencia Ingreso de datos

Recepción

Procesamiento

Salida de información

Servicios de Infraestructura y Servicios públicos

Servicios Logísticos Servicios de Información y seguimiento a las operaciones

Toma de decisiones operativas

Toma de decisiones político-estratégicas

Servicios de Salud y Ambiente

Albergues de emergencia

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