AUTONOMÍA MUNICIPAL Francisco Velasco Caballero Universidad Autónoma de Madrid II Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo Santander, 2 de febrero de 2007 SUMARIO: I. Planteamiento; II. Insuficiencia explicativa del concepto de “garantía institucional”; III. Garantía constitucional de “estándares” mínimos de autonomía municipal: IV. Garantía subjetiva de autonomía municipal; V. Autonomía de las entidades locales como principio constitucional; VI. Garantía constitucional, Estatutos y Ley: 1. Constitución y Ley de Bases del Régimen Local; 2. El Estatuto como “estándar” territorial de autonomía local.

I.

Planteamiento

1. El objeto de este estudio es la autonomía municipal. La amplitud del tema permite muy diversas acotaciones y perspectivas. Con la expresión “autonomía municipal” se describe un resultado: el grado de poder del que disponen los municipios en un ordenamiento jurídico. Y lo cierto es que en Derecho español ese nivel de poder municipal (autonomía) resulta de un conjunto heterogéneo de normas jurídicas: de la Constitución, de los Estatutos de Autonomía, de las Leyes estatales y autonómicas, y de los Tratados internacionales (en especial, de la Carta Europea de Autonomía Local, de 1985). Este estudio, necesariamente limitado, se va a centrar en la Constitución como fuente de la autonomía municipal. El objetivo principal es explicativo: se fija la atención en la heterogénea jurisprudencia (constitucional y judicial) sobre los arts. 137 y 140 CE; y se propone un concepto capaz de explicar aquella realidad jurisprudencial. Ya anticipo que ese material jurídico (los enunciados de la jurisprudencia) no se explica suficientemente mediante el concepto de “garantía institucional”. Y por lo mismo propongo explicar la autonomía municipal de la Constitución como “poder constitucional de progresiva elevación estatutaria y legal”. Pero además, como toda

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propuesta teórica, en este estudio hay también una dimensión heurística1. Una vez propuesto un concepto explicativo para la realidad constitucional, me sirvo de ese concepto para ofrecer soluciones a nuevas cuestiones hoy abiertas en el sistema de fuentes del Derecho local. En concreto: la función de la Ley en relación con la garantía constitucional de autonomía municipal; y el valor y eficacia de las

garantías de

autonomía municipal que se contienen en los nuevos Estatutos de Autonomía. Aquí las propuestas no son explicativas sino prescriptivas. Y ya una última precisión preliminar: queda fuera de este estudio la autonomía provincial, también garantizada por la Constitución. Ello no obsta para que se citen aquellas sentencias que, siendo el objeto litigioso la autonomía provincial, contienen enunciados generales sobre “autonomía local”, agrupando así en una única categoría la autonomía municipal y la provincial. Esta pendiente, desde el inicio de la jurisprudencia constitucional, un replanteamiento de este tratamiento unificado de ambas autonomías2. Pero no es este el momento de acometerlo.

2. La Constitución garantiza la autonomía municipal en los arts. 137 y 140 CE. El art. 142 CE concreta la garantía constitucional general en el específico ámbito de la financiación (suficiencia financiera). Está regulación constitucional se ha calificado, y desde hace tiempo es un lugar común, como “garantía institucional de la autonomía local”. Así resulta tanto de la doctrina (primero)3 como de la jurisprudencia (después)4. La expresión “garantía institucional” ha pasado hoy, incluso, al lenguaje normativo (art. 151 del nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña). En fórmula sintética declara el Tribunal Constitucional que “la garantía institucional de la autonomía local no asegura un contenido concreto ni un determinado ámbito competencial sino la preservación de 1

C-W CANARIS, Función, estructura y falsación de las teorías jurídica (traducción del original, de 1993), Civitas, Madrid, 1995, p. 34 2

J.A. SANTAMARÍA PASTOR, “Notas sobre la sentencia de las Diputaciones provinciales”, en REDA, núm. 34 (1982), pp. 455 y ss (p. 472) 3

A. EMBID IRUJO, “Autonomía municipal y Constitución”, en REDA, núm. 30 (1981), pp. 437 y ss (p. 441); L PAREJO ALFONSO, desde Garantía institucional y autonomías locales, IEAL, Madrid, 1981, hasta hoy: “La autonomía local en la Constitución”, en S. MUÑOZ MACHADO (Director), Tratado de Derecho municipal, vol I., Civitas, Madrid, 2003, pp. 25 y ss (pp. 40 y ss); R. GARCÍA MACHO, “La autonomía municipal y su protección en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local”, en RAP, núm. 109 (1986), pp. 413 y ss (p.417); L. MORELL, “la autonomía local”, en iustel.com, RGDA, núm. 13 (2006), p. 4 4

Primero, en la STC 32/1981 y luego en las que la siguen: SSTC 38/1983, FJ 6; 170/1989, FJ 9; 109/1998, FJ 2; 51/2004, FJ 9; 83/2005, FJ 7; 252/2005, FJ 4; 240/2006, FJ 7

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una institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar, de suerte que sólo podrá reputarse desconocida dicha garantía cuando la institución es limitada de tal modo que se la priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre”5. También es tópica la afirmación de que la “garantía institucional” del art. 137 CE sólo preserva el “contenido esencial” o un “mínimo” de autonomía local6; y que a la Ley corresponde, en los límites de la institución, la configuración completa del régimen local (y con ello el nivel final de autonomía del que disfrutarán las entidades locales en toda España y en cada Comunidad Autónoma). Esta primera categorización de la autonomía local –como garantía institucional- presentaba desde su origen un claro carácter negativo: la “garantía institucional” actúa frente a la Ley. Pero la realidad constitucional mostró enseguida su insuficiencia explicativa. La jurisprudencia identificó pronto en el art. 137 CE un mandato positivo a la Ley. Así, para dotar de competencias suficientes a las entidades locales. A la vista de esta realidad se propuso en la doctrina una nueva categoría explicativa: la autonomía local como “garantía constitucional” 7.

3. La observación del Derecho local actual confirma la insuficiencia explicativa del concepto “garantía institucional”. Ni siquiera su corrección positiva (el concepto de “garantía constitucional”) consigue explicar con suficiencia el Derecho positivo actual y su interpretación por el Tribunal Constitucional y los Tribunales de lo contenciosoadministrativo. El Derecho positivo y la jurisprudencia actuales muestran al menos las siguientes líneas de evolución en la comprensión de la autonomía municipal. De un lado, la autonomía garantizada por la Constitución se encuentra en proceso de desinstitucionalización: se está concretando en “estándares mínimos” de autonomía municipal. Se puede afirmar hoy, en este sentido, que lo que garantiza la Constitución no es propiamente una institución sino concretos “mínimos” de autonomía local; mínimos superables y configurables por las leyes (o por los Estatutos de Autonomía) pero, en todo caso, garantizados de forma directa por la Constitución. Muy ligada a lo 5

STC 109/1998, FJ 2. En esta fórmula se condensan varias declaraciones iniciadas en la STC 32/1981.

6

SSTC 170/1989, FJ 9; 213/1988, FJ 2; 51/2004, FJ 9; 83/2005, FJ 7

7

J. GARCÍA MORILLO, La configuración constitucional de la autonomía local, Marcial Pons, Madrid, 1998, pp. 26 y ss.

3

anterior corre la progresiva subjetivación de la garantía constitucional de autonomía municipal: Hoy, el art. 137 CE no se limita a garantizar estándares objetivos de autonomía municipal frente a las leyes: atribuye poderes jurídicos inmediatos a cada municipio. Se trata de poderes jurídicos invocables directamente ante la Jurisdicción contenciosa y, más limitadamente, ante el Tribunal Constitucional. Además, y de forma complementaria a lo anterior, el Derecho local muestra una comprensión principial de la autonomía municipal: se puede sostener hoy que más allá de los estándares mínimos de autonomía (los que garantiza directamente la Constitución) el art. 137 CE ordena a todos los poderes públicos (cada uno en su ámbito de competencia o jurisdicción) la optimización de la autonomía municipal. Expresiones actuales de esta dimensión principial de la autonomía municipal son: la interpretación flexibilizadora de las reservas de Ley (en relación con las Ordenanzas municipales) y la adopción de una hermenéutica judicial favorable a la autonomía local. Por último, en nuestros días, la garantía constitucional de autonomía municipal ya no tiene a la Ley ordinaria como única interlocutora: los tratados internacionales (es el caso de la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985) y los Estatutos de Autonomía intermedian hoy el espacio normativo que va de la Constitución a la Ley.

II.

Insuficiencia explicativa del concepto de “garantía institucional”

4. Como ya he anunciado, lo frecuente, entre nosotros, es explicar la autonomía municipal de la Constitución como una “garantía institucional”. Ello no ha obstado, cierto es, para que la propia doctrina imputase diversas insuficiencias o disfunciones a aquella categoría. Pero por muy relevantes que hayan sido las críticas y correcciones, lo cierto es que la “garantía institucional” sigue siendo hoy el concepto con el que, de manera general, se pretende explicar el régimen constitucional de protección de la autonomía local. Repasemos brevemente las críticas al concepto de “garantía institucional”. Prontamente se dijo que “si la elaboración de la teoría de la garantía institucional de la autonomía local tiene una finalidad protectora de lo que constituye su núcleo esencial frente a la actuación del legislador, su aplicación en nuestro país, en un momento de intensos cambios legislativos en el ámbito local, puede resultar distorsionadora, al carecer hasta ahora de una perspectiva histórica suficientemente amplia y de una doctrina consolidada acerca del contenido de dicho principio 4

organizativo”8. Similar planteamiento se hace comparando la realidad jurídica española con la alemana, de donde procede la categoría de las “garantía institucional”: Lo que se garantiza en el art. 28 II GG sería una institución consolidada, definida y aceptada en el Derecho público alemán anterior a la Constitución. En cambio, en España, a la Constitución no precede una “institución de autonomía local” precisa que resulte simplemente recibida por la Constitución. Antes bien, esa institución sólo existirá por la mediación de la ley9. Desde otra perspectiva, y ya en tiempos más recientes, se ha cuestionado abiertamente que el concepto de “garantía institucional” pueda explicar la creciente dimensión positiva de la tutela constitucional de la autonomía local10. Con todo, y por relevantes y aceptadas que puedan ser las críticas, nuestra doctrina más autorizada sigue reconociendo hoy la utilidad del concepto de “garantía institucional”11. A mi juicio, en cambio, la realidad constitucional requiere ya de nuevos conceptos, adecuados a la realidad que se pretende explicar.

5. Téngase en cuenta que con la “garantía institucional”, en la formulación tradicional de C. Schmitt, se pretende explicar una cierta resistencia del autogobierno local (y aun del principio de subsidiariedad latente en el Derecho público alemán) frente al legislador ordinario12. Sólo eso. La expresión “garantía institucional” es una construcción explicativa adecuada a un determinado Derecho público (el alemán de principios del siglo XX). Pero aquella categoría no explica con suficiencia el Derecho

8

A. FANLO LORAS, Fundamentos constitucionales de la autonomía local, CEC, Madrid, 1990, p. 255, nota 42. Esta actitud crítica se asemeja a la que está presente en la doctrina y jurisprudencia italianas: lo explica J.L. BLASCO DÍAZ, Ordenanza municipal y ley, Ed. Marcial Pons, Madrid-Barcelona, 2001, pp. 38-39

9

J. ESTEVE PARDO, “Garantía institucional y/o función constitucional en las bases del régimen local”, en REDC, núm. 31 (1991), pp. 125 y ss. (pp. 127 y 130). E. AJA, “Configuración constitucional de la autonomía local”, en Informe sobre el gobierno local, INAP, Madrid, 1992, pp. 41 y ss (pp. 49 y ss). También: M.T CARBALLEIRA, La provincia en el sistema autonómico español, Marcial Pons, Madrid, 1993, p. 105 10

J. GARCÍA MORILLO, La configuración constitucional…,p. 32; J. GARCÍA ROCA „Un bloque constitucional local conforme al principio de subsidiariedad (un desarrollo constitucional pendiente)”, en Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, núms. 294-295 (2004), pp. 13 y ss (p.17)

11

En este sentido, J.L CARRO Y FERNÁNDEZ-VALMAYOR, municipal”, RAP num. 147 (1998), pp. 89 y ss.

“El debate sobre la autonomía

12

C. SCHMITT, Teoría de la Constitución, Alianza Editorial, Madrid, 1982 (reimpresión de la traudicción de Francisco Ayala de 1934, a partir de la primera edición original alemana, de 1927), pp. 175-176

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público actual. Esto se observa en la doctrina alemana13 Y con más razón es extensible a nuestro Derecho público. En el contexto jurídico alemán de 1919, hablar de “garantía institucional” tenía un sentido que, hoy, con los notables cambios en el propio concepto de Constitución, ha sido superado. La Constitución, a principios del siglo XX, carecía de fuerza activa o pasiva respecto de otras leyes ordinarias. Un precepto constitucional podía, en principio, ser modificado o ignorado por una nueva Ley (sin siquiera precisar que se estaba haciendo una reforma constitucional). A fin de reforzar la posición de algunas normas constitucionales (como el art. 127 de la Constitución de Weimar, que garantizaba la autonomía local) se trajo a colación la categoría de “institución”, que ya gozaba de un significado concreto en Derecho alemán. Y con ello, de paso, se protegían frente a la ley ciertas ordenaciones sociales o jurídicas tradicionales en algunos Estados del Reich (así, destacadamente, de Prusia). Las “instituciones” eran, para la Escuela Histórica del Derecho, ordenaciones sociales superiores a las normas concretas; las normas carecían de sentido propio al margen de las “instituciones a las que servían”14. En el contexto del movimiento codificador europeo post-revolucionario esto era tanto como limitar la eficacia reguladora de la ley. Las “instituciones” jurídicas eran, para la escuela histórica del Derecho, límites a la Ley. Por eso, cuando a principios del siglo XX se habla en Derecho público de “institución” se está aludiendo a un límite a la ley. De ahí el sentido de que ciertas regulaciones constitucionales fueran calificadas como “garantías institucionales”. Esta era la forma, en el Derecho constitucional de principios de siglo, de afirmar la supraordenación de la Constitución sobre la ley ordinaria; y de frenar, simultáneamente, la legitimación democrática del Derecho y el proceso de integración política (II Reich)15. Dicho esto, repárese en lo inadecuado del concepto “garantía institucional” en relación con Constituciones, como las contemporáneas de Alemania y España, que establecen (ya directamente) su propia posición supraordenada sobre la ley. Cierto es que tanto en la doctrina alemana como española se ha hablado luego de una “eficacia reforzada” de las garantías institucionales (más allá de la eficacia

13

Por todos, con una posición muy crítica, H. MAURER, „Verfassungsrechtliche Grundlagen der kommunalen Selbsverwaltung“, en Deutsches Verwaltungsblatt 1995, pp. 1037 y ss. 14 Véase sobre la creación de la categoría “institución jurídica” en Savigny, K. F. RÖHL Allgemeine Rechtslehre, 2.Ed., Carl Heymanns Verlag, Köln, 2001, p. 326. Más referencias sobre el sentido políticojurídico de la “institución”, en A. GALLEGO, Derechos fundamentales y garantías institucionales, Civitas, Madrid, 1994, p.33 (nota 18). 15

J. ESTEVE, Garantía institucional…, pp. 126 y 129

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ordinaria de cualquier norma constitucional)16. Sin embargo, no parece claro dónde esta esa “eficacia reforzada”, sobre todo en una hermenéutica constitucional donde los distintos bienes jurídicos son, fundamentalmente, material ponderable.

6. En el Derecho público alemán de nuestros días la referencia conceptual de la “garantía institucional” no se ha perdido, pero ha pasado a un segundo plano. En tanto categoría tradicional, no ha desaparecido de la exégesis del art. 28 II GG. Pero ha ido transformando progresivamente su significado y alcance17. De esta manera, en los textos jurídicos se habla hoy preferentemente -en relación con los municipios- de una pluralidad de “garantías constitucionales de la autonomía local” (Verfassungsgarantien der kommunalen Selbstverwaltung), más que de la “garantía institucional” de la autonomía local18. La sistemática contemporánea prefiere hablar de una tríada de garantías19: garantía de existencia (Rechtssubjektsgarantie); garantía institucional (Rechtsinstituionsgarantie); y garantía subjetiva (Subjektive Rechtsstellungsgarantie). La “garantía de existencia” presenta la dimensión más propiamente institucional de la autonomía local20, pues asegura la permanencia en el Derecho público alemán de un tipo concreto y conocido de corporación jurídico-pública (los municipios). En cambio, la llamada “garantía institucional”, en sentido estricto, se encuentra hoy en gran medida subjetivizada; ha dejado de ser una garantía meramente objetiva para pasar a ser un poder inmediato de cada municipio. Como elementos componentes de la “garantía institucional” de la autonomía municipal se viene aludiendo comúnmente a: la competencia universal en ámbitos de interés local, la actuación bajo propia responsabilidad, la reserva de Ley en materia local y el reconocimiento directo de diversas posibilidades de actuación pública (poder de planificación, de organización, de

16

E. SCHMIDT-JORTZIG, Die Einrichtungsgarantien der Verfassung, Verlag Otto Schwartz, Göttingen, 1979, pp. 33 y ss; L. PAREJO, Garantía institucional..., pp. 119 y 151.

17

Véanse sendas descripciones completas de esta transformación, en JL. CARRO, La doctrina…, pp. 77 y ss; y F. SOSA WAGNER, “La autonomía local”, en Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría. Civitas, Madrid, 1991, pp. 3195 y ss. 18

Así: J. IPSEN, Niedersächsisches Kommunalrecht, 3ª ed., Richard Booberg, Stuttgart, 2006, p. 29.

19

Por todos, E. SCHMIDT-ASSMAN „Kommunalrecht“, en E. SCHMIDT-ASSMAN, Besonderes Verwaltungsrecht, 13ª edición, Berlín, 2003, pp. 1 y ss. (p. 15, § 9)

20

E. SCHMIDT-ASSMAN, Kommunalrecht..., p. 16 § 11

7

empleo público, poder normativo y poder financiero)21 . Todos estos poderes no sólo aseguran una determinada imagen (institucional) de la autonomía local; son poderes que, aunque configurables por la Ley, corresponden directamente a cada municipio, y como tales son directamente accionables (individualmente) por cada Ayuntamiento. Bien ante la Jurisdicción administrativa (conforme a los arts. 40 y 42 II VwVGO), bien ante la Jurisdicción constitucional (cuando se trata de la defensa frente a leyes, en sentido material), conforme al art. 93 I 4 b) GG. Esto es, la eficacia de la tercera garantía de la tríada antes citada (garantía subjetiva) consiste precisamente en individualizar a favor de cada municipio (subjetivar) las concretas garantías englobadas en la categoría general de la “garantía institucional”.

7. En nuestro Derecho constitucional se puede decir que la “garantía institucional” nunca fue, ni siquiera al principio, una categoría verdaderamente explicativa del nuevo régimen constitucional-local. De ahí que aunque en la STC 32/1981 (“Diputaciones catalanas”) se hablara ya expresamente de “garantía institucional” (FJ 3), también se aludía a otras categorías hermenéuticas como “principio de autonomía” (FJ 3) y “derecho de la comunidad” (FFJJ 4 y 5). O sea: la autonomía local en la Constitución como “institución”, como “principio” y como “derecho”. En suma, la categoría conceptual “garantía institucional”, por sus propias limitaciones estructurales, no permite explicar el nivel y el modo de protección constitucional que, de hecho, resulta de la jurisprudencia constitucional y judicial sobre autonomía municipal.

8. El concepto de “garantía institucional” apela de forma necesaria a la “imagen social” de una institución. A una “situación de hecho y normativa, formada, heredada, con raíces históricas”22. Exige de cada juicio de constitucionalidad la captación (por parte del Tribunal Constitucional) de qué se entiende en cada tiempo por autonomía municipal23, juicio éste que fácilmente puede derivar hacia un cierto “iusnaturalismo

21

E. SCHMIDT-ASSMANN, Kommunalrecht..., p.22, § 23

22

A. GALLEGO, Derechos fundamentales...,p. 79

23

J.A. SANTAMARÍA PASTOR, “Notas sobre la sentencia de las Diputaciones provinciales”, en REDA, núm. 34 (1982), pp. 455 y ss (p. 467).

8

sociológico”24. Y exige también, a partir de esa imagen abstracta de la institución, un juicio de recognoscibilidad: de si la institución es aún (socialmente) identificable, pese a los límites impuestos en una ley (la cuestionada en cada caso). Este tipo de juicio sólo es propiamente funcional en supuestos extremos: allí donde la ley prácticamente elimina la autonomía local. De ahí el correcto funcionamiento de la técnica de la “garantía institucional” en la STC 32/1981, donde se impugnaba una Ley que prácticamente vaciaba de toda función a las Diputaciones catalanas. El juicio de recognoscibilidad no presenta aquí ninguna complejidad: una ley que vacía completamente de funciones a las Diputaciones hace irrecognoscible la autotomía provincial. Ahora bien, fuera de supuestos extremos, como el descrito, el juicio constitucional de “recognoscibilidad institucional” resulta inadecuado en relación con normas de alcance limitado que ordenan la organización o el funcionamiento sectorial de las entidades locales.25 Una norma sectorial (pongamos por caso, la que autoriza a una Administración autonómica para iniciar la modificación del planeamiento urbanístico municipal) difícilmente puede hacer irrecognoscible la autonomía municipal. Y sin embargo, conforme a nuestra jurisprudencia constitucional, una norma como la descrita puede ser contraria al art. 140 CE26. En estos casos (que son los más) el Tribunal Constitucional no realiza un juicio de recognoscibilidad de la “institución” autonomía municipal: deduce de aquella garantía abstracta un estándar concreto (el poder municipal para iniciar la modificación del propio planeamiento) y eso precisamente es lo que confronta con la concreta norma sectorial que se somete a su juicio. Poco importa ahora que en la argumentación de este juicio (que ya no es de recognoscibilidad) se siga hablando, como fórmula de estilo, de la “garantía institucional” de autonomía municipal.

9. Estrechamente relacionada con lo anterior se encuentra una objeción tradicional a la técnica de la “garantía institucional”. La “institución” de la autonomía municipal no sólo resulta un canon de difícil aplicación en relación con normas sectoriales concretas. También resulta ineficaz cuando una norma concreta no afecta de forma relevante a la autonomía municipal; pero donde su efecto levemente restrictivo se suma a otras muchas afrentas leves, sucesivas o simultáneas, de otras leyes. De esta 24

A. GALLEGO, Derechos fundamentales..., p. 167

25

Tempranamente: A. EMBID IRJUO, Autonomía municipal…,p. 468

26

STC 51/2004, FJ 12

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manera, ninguna norma concreta haría “irreconocible” la institución. Pero la suma de muchas normas legales no inconstitucionales si produciría, por sedimentación, el efecto final de irrecognoscibilidad de la institución. A esta objeción se dijo en la doctrina alemana que la reacción jurisdiccional bien podía hacerse frente a la norma legal que “rebosaba el vaso” (esto es, la última norma erosiva de la autonomía local, aunque fuera la más leve). La respuesta es, a mi juicio, claramente insatisfactoria. Pues proyecta sobre una norma concreta (la impugnada) un reproche que no le es propio (el acumulado). Es esencial al control constitucional de la Ley su concreción sobre enunciados normativos concretos. Como muestra el art. 39.1 LOTC, el Tribunal Constitucional sólo puede ampliar su juicio de constitucionalidad a preceptos conexos de la misma Ley, y sólo en la medida en que esos otros preceptos conexos sean intrínsecamente reprochables: no se permite, por tanto, un juicio de constitucionalidad por sedimentación, imputando a las normas específicamente impugnadas defectos acumulados (imputables a otras normas).

10. Atendiendo al Derecho positivo y a los enunciados jurisprudenciales (de los que se dará cuenta detallada más adelante), se puede afirmar que la autonomía municipal que garantiza la Constitución presenta hoy un contenido dual27:

a) De un lado, se garantiza inmediata y directamente, a cada municipio, un “mínimo” de autonomía28. Se trata, en todo caso, de una garantía directamente invocable por los municipios. Bien de forma individual, ante la Jurisdicción contencioso-administrativa. Bien de forma coaligada, mediante el conflicto en defensa de la autonomía local (arts. 75 bis a 75 quinquies LOTC). Podemos hablar aquí, entonces, de que los arts. 137 y 140 CE contienen una garantía subjetiva de autonomía municipal.

b) Junto a esta garantía mínima, directa y subjetiva, los arts. 137 y 140 CE contienen un “principio de autonomía municipal”, tomando aquí el término principio en sentido técnico-jurídico preciso: norma finalista (diferente a la “regla”) que impone a 27

Una descripción tripartita (subjetiva, objetiva e institucional), distinta de la propuesta en este texto y – en mi opinión- también diferente a la explicación tripartita al uso en Alemania, en J.L RIVERO YSERN, Manual de Derecho Local, 5ª edición, Civitas, Madrid, 2003, p. 53

28

Recientemente: SSTC 51/2004, FJ 9 y 83/2005, FJ 7

10

sus destinatarios la consecución de un objetivo final en la medida de la posible29. Esto es, los arts. 137 y 140 CE imponen también un mandato a todos los poderes públicos para que, cada uno en su ámbito de poder propio, desarrolle, favorezca o promueva al máximo de lo posible la autonomía local. Hasta el límite que resulte de la necesaria ponderación de este principio de autonomía municial con otros bienes, principios o valores constitucionales. Tenemos, en suma, que la autonomía local garantizada por los arts. 137 y 140 CE es tanto una garantía mínima, directa y subjetiva, como un mandato de promoción o desarrollo al máximo de lo constitucionalmente posible.

III.

Garantía constitucional de “estándares” mínimos de autonomía municipal

11. Son frecuentes, en la jurisprudencia constitucional y en la doctrina, las alusiones, directas y claras, a que la Constitución sólo garantiza de manera directa lo elemental, esencial o mínimo de la autonomía local30. Dentro de ese mínimo se encontraría (con claridad, aunque no sólo) la exclusión de la dependencia jerárquica de los municipios en el ejercicio de las competencias propias31. Como en seguida se verá, la jurisprudencia habla aquí indistintamente de “mínimo” y de “contenido esencial” de la autonomía local. Esta indistinción conceptual se encuentra también en la doctrina que analiza la jurisprudencia constitucional32. Y aunque “mínimo” y “contenido esencial” son conceptos discernibles, lo cierto es que con ambos la jurisprudencia constitucional expresa una misma idea: que la Constitución sólo protege un nivel primario de autonomía local, siendo completable ese nivel por el resto del ordenamiento jurídico. Más que ante la “imagen social” de una institución estaríamos ante “estándares” mínimos y concretos de autonomía local. 29

En los términos de J.M RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, La ponderación de bienes e intereses en el Derecho administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2000, pp. 139 y ss. 30 Así: J.L RIVERO YSERN, Manual de Derecho Local, p. 55 31

M. SÁNCHEZ MORÓN, La autonomía local..., p. 176

32

Así, CARBALLEIRA (La provincia en el sistema autonómico español), habla de „núcleo esencial“ de la autonomía local (p. 104) para más adelante referirse a que „lo mínimo“ que la garantía institucional de la autonomía local comprende son „aspectos organizativos básicos del ente, las potestades institucionales, sus relaciones interadministrativas y un contenido sustancial mínimo de competencias“ (p. 107). De gestión del interés local como „contenido mínimo“ de la autonomía local habla M. SANCHEZ MORÓN, La autonomía local. Antecedentes históricos y significado constitucional, Civitas, Madrid, 1990, p. 186.

11

12. Al contenido esencial de la autonomía local se refiere el Tribunal Constitucional afirmando que: “la Constitución asegura la existencia de determinadas instituciones, a las que se considera como componentes esenciales y cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, estableciendo en ellas un núcleo o reducto indisponible por el legislador...”33. En referencia a las competencias municipales dice también el Tribunal Constitucional (esta vez utilizando la expresión “contenido mínimo”) que: “más allá de ese límite de contenido mínimo [de potestades para la gestión de los intereses locales] que protege la garantía institucional, la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones legales diversas…”34.En la misma línea, y esta vez en relación con los controles o tutelas sobre los municipios (en el concreto ámbito del urbanismo) dijo el Tribunal Constitucional que: “este Tribunal ha considerado que los controles administrativos de legalidad no afectaban al núcleo esencial de la garantía institucional de la autonomía de las Corporaciones Locales (…) con estas declaraciones el Tribunal Constitucional no pretendía ni podía pretender la determinación concreta del contenido de la autonomía local, sino fijar los límites mínimos en que debía moverse esa autonomía y que no podía traspasar el legislador”35. También ha declarado el Tribunal Constitucional, en la línea descrita, que la autonomía local de la Constitución es “garantía institucional de los elementos esenciales ó del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales”36. Aunque a veces el lenguaje es impreciso, la jurisprudencia constitucional no se refiere aquí a la posible “esencia” de una institución (la autonomía local), sino a “mínimos” constitucionales de autonomía local, directamente eficaces y luego configurables y ampliables por el legislador. Quizá en 1981, recién iniciada la jurisprudencia constitucional, podía afirmarse que “de la garantía constitucional no pueden extraerse válidamente “garantías” específicas de determinados contenidos normativos…”37. Pero hoy, después de veinticinco años de

33

STC 38/1983, FJ 6

34

STC 170/1989, FJ 9

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STC 213/1988, FJ 2 SSTC 51/2004, FJ 9; y 83/2005, FJ 7 L. PAREJO, Garantía institucional...p.147

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jurisprudencia constitucional, se debe concluir que lo que propiamente garantiza la Constitución son concretos “estándares” mínimos de autonomía local. No se garantiza una “institución”, ni siquiera su esencia, sino “mínimos” de autonomía local. Esto explica que el control de constitucionalidad se hay ido perfilando como juicio de contradicción o cotejo entre enunciados normativos concretos (los “estándares” constitucionales frente a las normas legales impugnadas), desplazando esta forma de control al juicio recognoscibilidad del contenido esencial de una institución38.

13. La jurisprudencia constitucional ha ido destilando, en los últimos veinticinco años, diversos “estándares mínimos” de autonomía municipal. Esto no tiene nada de especial. Toda norma constitucional -con frecuencia muy abstracta- se va concretando en enunciados normativos concretos por medio de la jurisprudencia. Es cierto que las sentencias que interpretan los arts. 137 y 140 CE no enuncien con precisión y solemnidad los “estándares” constitucionales de autonomía municipal. Lo normal es, más bien, que esos “estándares” no sean una premisa sino justamente el resultado del juicio de constitucionalidad. Pero luego, la aspiración de seguridad jurídica (inmanente en nuestro Derecho) y la simple comodidad de la argumentación por precedentes acaban por canonizar los “estándares” mínimos de autonomía municipal constitucional. Obviamente, la jurisprudencia no ha confeccionado un catálogo completo de mínimos de autonomía municipal. Por la simple razón de que sólo hay un “estándar” constitucional allí donde ha habido litigio y sentencia. Pero lo importante ahora no es tanto la extensión de los mínimos constitucionales de autonomía local como la conciencia (creo que muy presente en la jurisprudencia) de que la Constitución contienen garantías concretas y directas, y no la mera protección (remota, lejana e insegura) de una “institución”. Hechas estas precisiones, y bajando ya a las sentencias concretas, los “estándares” constitucionales mínimos de autonomía municipal son de tres tipos: funcionales (competencias y potestades); frente a hipotéticos controles supralocales (de legalidad o de oportunidad); y de suficiencia financiera. Veamos:

a) Cronológicamente, los primeros “estándares” de autonomía local enunciados por el Tribunal Constitucional se refieren a los controles sobre las entidades locales. En la STC 4/1981, sin hacer aún referencia al concepto de garantía institucional, decía el 38

En este sentido, para el art. 28 II GG: H. MAURER, “Verfassungsrechtliche Grundlagen der kommunalen Selbsrverwaltung”, en Deutsches Verwaltungsblatt (1995), pp. 1037 y ss (p. 1044)

13

Tribunal que: “el principio de de autonomía local es compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de la competencia, si bien entendemos que no se ajusta a tal principio la previsión de controles genéricos e indeterminados que sitúen a las entidades locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la Administración del Estado o de otras entidades territoriales”39. Este canon de autonomía local, aún abstracto, ha sido objeto de varias precisiones, generales o sectoriales, en la misma STC 4/1981 y en otras sentencias posteriores. Aunque también conviene advertir que el grueso de la jurisprudencia constitucional desde 1988 ya no se sirve en sus juicios de estos “estándares” constitucionales mínimos sino de los “estándares” más elevados contenidos en la legislación básica del Estado (LBRL). Más allá de lo establecido por la Constitución, la Ley 7/1985 (en su función de configuración legal básica de la autonomía local) excluyó toda suerte de tutela administrativa de legalidad. Desde entonces, el canon indirecto de constitucionalidad (para enjuiciar leyes autonómicas) es precisamente el “estándar” de autonomía local de la LBRL, no el que resulta directamente del art. 137 CE. Hecha esta precisión, y volviendo a los “estándares mínimos” directamente provenientes del art. 137 CE, se puede afirmar que la Constitución impide todo control administrativo de oportunidad de una Administración supralocal sobre los municipios (cuando ejercen competencias propias), En concreto: impide toda valoración de oportunidad a la hora de aprobar los Estatutos de una mancomunidad municipal40; impide la suspensión o destitución de los miembros de las corporaciones locales, e incluso la propia disolución de la corporación por razón de una “gestión inadecuada” o por “motivos graves de orden público”41; prohíbe la vigilancia administrativa genérica sobre las actuaciones y servicios locales42; impide todo control supralocal previo al planteamiento de conflictos de jurisdicción por las entidades locales43; y prohíbe la subrogación autonómica en el ejercicio de competencias urbanísticas municipales con el sólo fundamento de una “actuación notoriamente negligente” del Ayuntamiento44. También, y ahora en lo que hace al ejercicio de competencias delegadas (donde por principio si son posibles los controles o tutelas de oportunidad), la garantía constitucional de autonomía local veda cualquier posible sanción administrativa a los presidentes de las corporaciones locales por razón de su gestión45. Por último, la Constitución garantiza que los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma entidad local se resuelvan, precisamente, por un órgano de esa misma entidad46.

39

STC 4/1981, FJ 3. Luego, también, aunque haciendo ya referencia al concepto de garantía institucional: SSTC 27/1987, FJ 2; 46/1992, FJ 2

40

STC 4/1981, FJ 7

41

STC 4/198!, FJ 10 A

42

STC 4/1981, FJ 12 E

43

STC 4/1981, FJ 13)

44

STC 159/2001

45

STC 4/1981, FJ 10 B)

46

STC 214/1989, FJ 18

14

b) Desde el punto de vista funcional, la jurisprudencia constitucional identifica dos estándares genéricos de autonomía municipal: el necesario disfrute de “poder decisorio” propio47 y -como garantía no siempre coincidente con la anterior- el “derecho a participar” en la gestión de los asuntos de interés municipal. Dado el tipo de litigios hasta ahora residenciados en el Tribunal Constitucional, la jurisprudencia sólo ha concretado algunos “estándares” mínimos de autonomía municipal en materia de urbanismo. Como punto de partida se afirma en la jurisprudencia que el urbanismo es materia de necesaria competencia municipal, si bien no necesariamente exclusiva48. El alcance de la competencia urbanística municipal (que en todo caso corresponde configurar al legislador sectorial) puede ser menos intensa en planeamiento (sobre todo, en planeamiento general) que en ejecución y gestión49. En concreto, y por lo que se refiere a la competencia de planeamiento, la participación municipal habrá de ser tanto más acusada cuanto más nítido sea el alcance local de las determinaciones planificadoras50. Así, como estándar constitucional mínimo, las decisiones de planeamiento de alcance estrictamente municipal han de ser aprobadas inicialmente por los Ayuntamientos51. Por último, y relacionado con la ejecución urbanística, la jurisprudencia constitucional también garantiza directamente un “mínimo” de participación municipal en hipotéticos procedimientos expropiatorios (de otros Ayuntamientos) sobre el término municipal propio52. c) El tercer tipo de estándares de autonomía municipal es el referido a la suficiencia financiera. La jurisprudencia constitucional viene distinguiendo aquí entre suficiencia de medios y poder de gasto. La garantía constitucional de suficiencia de medios es muy limitada (fundamentalmente, porque no exige que los recursos hayan de ser en su totalidad “propios” bastando con que sean genéricamente “suficientes”)53 . Mucho más elevado es el estándar de autonomía local en el gasto. Por de pronto, la jurisprudencia viene reiterando sin pausa que el poder presupuestario es parte esencial de la autonomía local54, que se concreta en dos estándares: “en primer lugar, la plena disponibilidad por las corporaciones locales de sus ingresos “sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, para poder ejercer las competencias propias (…). Y en segundo lugar, la capacidad de decisión sobre el destino de los fondos, también sin condicionamientos indebidos”55.

47

SSTC 32/1981, FJ 4; 170/1989, FJ 9; 40/1998, FJ 39

48

SSTC 40/1998, FJ 39; 159/2001, FJ 4; 240/2006, FJ 10

49

SSTC 159/2001, FJ 4; 51/2004, FJ 9; 240/2006, FJ 10

50

51

52

STC 51/2004, FJ 10 STC 159/2001, FJ 12; 51/2004, FJ 12; 240/2006, FJ 10 STC 159/2001, FJ 13 b)

53

STC 4/1981, FJ 15

54

SSTC 32/1981, FJ 4; 27/1987, FJ 7; 109/1998, FJ 10

55

SSTC 109/1998, FJ 10; 104/2000, FJ 4; 48/2004, FJ 10

15

14. Acabo de describir algunos “estándares” de autonomía municipal provenientes de la jurisprudencia constitucional. Repito que en ellos no se agota la garantía constitucional de la autonomía municipal. Pues la jurisprudencia sólo ofrece estándares allí donde ha habido un proceso constitucional. Pero tomando como referencia el catálogo de “estándares” ya concretados en la jurisprudencia es posible generar, de forma deductiva, nuevos mínimos para otros ámbitos de actuación municipal hasta ahora ajenos a la jurisprudencia constitucional. Dicho esto, y también como ayuda para la confección del catálogo de “mínimos constitucionales” de autonomía local, puede resultar de utilidad una reflexión sobre las diversas vías de formación de “estándares” de autonomía municipal por el Tribunal Constitucional y por la doctrina. Dos son, creo, las vías de fijación de los cánones de autonomía municipal. Una es propiamente deductiva: de la simple enunciación de la garantía constitucional (arts. 137 y 140 CE), puesta en el contexto sistemático de la Constitución (así, el principio democrático del art. 1.1 CE; la posible existencia de Comunidades Autónomas -art. 2 CE- y la unidad del Estado conforme al art. 1.2 CE) se deducen algunos elementos mínimos de autonomía local garantizados directa e inmediatamente por la Constitución. Así se hace –a mi juicio- en la doctrina académica, desde los primeros estudios56; y así ocurre también en la STC 4/1981, en relación con los controles administrativos sobre las entidades locales; aquí el Tribunal Constitucional no indaga en la imagen social de la autonomía local (fundamentalmente, porque no existe); deduce del texto constitucional en qué debe consistir la autonomía local que menciona el art. 137 CE. La segunda vía de formación de los “estándares de autonomía local” es inductiva: del régimen local vigente se inducen mínimos de autonomía que gozan de relevancia constitucional. Lo normal es que la operación inductiva no contenga confusión en el sistema de fuentes: que las garantías legales (fundamentalmente, las contenidas en la LBRL) se tomen como referencias, apoyos o guías para la identificación de los estándares constitucionales de autonomía local. Pero también hay ocasiones en que los estándares legales se han recibido directamente en la garantía constitucional, como normas constitucionales. Como se verá más adelante, en esta operación ha sido determinante la imprecisión del concepto de “bloque de la constitucionalidad” y su aplicación (no motivada) a la LBRL.

56

A. EMBID IRUJO, Autonomía municipal..., pp. 462 y ss.; R. MARTÍN MATEO, “La autonomía local y el sistema normativo español”, en RAP núm. 94 (1981), pp. 53 y ss (p.61)

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15. Hasta aquí se han identificado y descrito algunos “estándares mínimos” de autonomía municipal, directamente garantizados por la Constitución. En lo que hace a las competencias se ha hablado de un “derecho a la participación” en los asuntos de interés local. Y se han visto algunas concreciones sectoriales de esa participación. Fundamentalmente, en materia de urbanismo. De esta exposición, y aceptado el propio concepto de “estándares” mínimos, se sigue que nuestra Constitución no contiene una cláusula universal de competencias a favor de los municipios57. Allí donde la Constitución contiene una cláusula de competencia municipal universal se niega precisamente la idea “estándares mínimos” de autonomía municipal. Y se definen las relaciones entre Constitución y Ley bajo la idea de restricción: el poder municipal universal (atribuido directamente por la Constitución) puede ser restringido o limitado por la Ley. Eso sí, siempre que la limitación legal sea asimismo respetuosa con el contenido esencial de la autonomía municipal y respete el principio de proporcionalidad58. Mas no es esto lo que, a mi juicio, resulta de la jurisprudencia constitucional. Los arts. 137 y 140 CE garantizan directamente unos “mínimos” de autonomía funcional a los municipios; y remiten implícitamente a las leyes (y a los Estatutos de Autonomía) la elevación de esos mínimos. De manera que la las leyes no restringen una autonomía municipal amplia “ex Constitutione”. Las leyes configuran y elevan los “estándares” constitucionales de autonomía municipal. Lo dicho hasta aquí no permite concluir, sin más, que la autonomía municipal sea ajena a la idea o principio de “subsidiariedad”. Esta categoría, en su vertiente organizativa, significa preferencia funcional de la organización territorial más próxima a los ciudadanos. Pero no implica

57

En el sentido del texto: J. BARNES, Subsidiariedad y autonomía local en la Constitución…,p. 54. Otra opinión en: J.M. BANDRÉS, El principio de subsidiariedad…, p. 26; A. IGLESIAS, Autonomía municipal, descentralización política e integración europea…, p. 289; F. CAAMAÑO, “la autonomía local, en serio”, en El Municipio en Aragón, Diputación Provincial de Zaragoza, 2004, pp. 251 y ss (p. 262). A los efectos de identificar en el art. 137 CE una “cláusula general de atribución a favor del poder local”, de forma similar a lo establecido en la Sentencia alemana “Rastede”, véase también J.L CARRO, El debate…“, pp. 89 y ss (p.93); y luego en “La cláusula general de competencia municipal”, en Anuario del Gobierno Local 1999-2000, pp. 37 y ss (pp. 48 a 51); también L. ORTEGA, “Las competencias como paradigma de la autonomía local”, en Justicia Administrativa, número extraordinario año 2000, pp. 33 y ss (p. 39); y J. GARCÍA ROCA, Un bloque constitucional…, p. 23.

58

L. ORTEGA, „El principio de proporcionalidad como garante de la autonomía local“, en Anuario del Gobierno Local 1997, Institut de Dret Public, Barcelona, 1998, pp. 99 y ss.

17

necesariamente la atribución de competencia universal a los municipios59. El Derecho positivo (tanto español como comparado y europeo) muestra distintas formas jurídicas de subsidiariedad. Hay subsidiariedad, por ejemplo, donde una norma jurídica, constitucional o legal, impone la máxima atribución posible de competencias a los municipios. No es necesario, para hablar de subsidiariedad, que la Constitución o la Ley directamente atribuyan competencia universal a los municipios. En Derecho español, como luego se verá, se puede identificar en los arts. 137 y 140 CE un mandato de optimización de la autonomía municipal. Esto es, un “principio” de autonomía municipal, en sentido estricto. En lo que hace a las funciones o competencias municipales ello es tanto como ordenar a la Ley la atribución del máximo de competencias posibles a los municipios, siempre que a ello no obsten otros bienes o principios constitucionales.

16. A la luz de la jurisprudencia constitucional se puede afirmar que los arts. 137 y 140 CE no garantizan, más allá de los “estándares” mínimos, un posible “contenido normal” de la autonomía municipal60. En mi opinión, no se debe mantener aquí la simetría conceptual con los derechos fundamentales, donde la Constitución garantiza no sólo un núcleo esencial (frente al legislador) y un “contenido normal”, directa y subjetivamente garantizado por la Constitución aunque limitable (proporcionadamente) por el legislador. Ese concepto de “contenido normal” tendría sentido y utilidad en un sistema normativo en el que se partiera de un reconocimiento constitucional “prima facie” extenso de la autonomía local. En es reconocimiento extenso sí habría sitio para un primer núcleo de mínimos, no atacable por el legislador; y un segundo círculo de “normalidad”, reconocido directamente por la Constitución pero limitable por la Ley (aunque a su vez ésta sometida a límites de proporcionalidad). En suma: quizá la propuesta de “contenido normal” de la autonomía local puede ser útil en Derecho alemán, pues allí la jurisprudencia viene interpretando de manera extensa la garantía constitucional de la autonomía local (del art. 28 II GG), y simultáneamente acepta su

59

F. VELASCO CABALLERO, „Autonomía local y subsidiariedad en la reforma de los Estatutos de Autonomía“, en Anuario del Gobierno Local 2004, Institut de Dret Public, Barcelona, 2005, pp.117 y ss. (p. 143)

60

Así lo ha propuesto M. SANCHEZ MORÓN, La autonomía local…, p. 188

18

limitación (proporcionada) por la ley61. Pero no parece correcto hablar de “contenido normal” constitucional en un Derecho público, como el español, donde la ley ocupa una posición de “configuración” de la autonomía municipal o más precisamente aún (según se viene defendiendo en este estudio), de desarrollo o elevación progresiva de la autonomía garantizada directamente –aunque sólo en sus mínimos- por la propia Constitución.

17. La explicación de los arts. 137 y 140 CE como “mínimo” de autonomía permite vertebrar todo el sistema de fuentes del Derecho local a través del criterio de la “norma más favorable”62. Los arts. 137 y 140 CE iniciarían una secuencia de normas (de distinta procedencia y rango) que tienen por fin la configuración de la autonomía municipal. Una configuración progresivamente ampliadora donde cada norma puede siempre elevar el nivel de autonomía local alcanzado hasta el momento. El inicio de ese sistema progresivo de autonomía local está en la propia Constitución, en lo que garantiza de forma directa (y luego veremos que también de forma subjetiva). Esto permitiría hablar de la autonomía municipal como opción constitucional cuyo nivel se remite a las demás fuentes del ordenamiento. La Constitución sólo aseguraría los mínimos de autonomía municipal; el nivel definitivo de autonomía provendría de los Estatutos, la Ley y los Tratados internacionales. Más adelante se desarrollará esta idea, al intentar precisar la función de las garantías específicas de autonomía municipal que contienen los nuevos Estatutos de Autonomía.

IV.

Garantía subjetiva de autonomía municipal

18. La concepción institucional de la autonomía local ha cegado –hasta ahorael desarrollo teórico de una posible dimensión subjetiva de dicha garantía constitucional. En la doctrina se ha afirmado con contundencia que la autonomía local

61

J. IPSEN, Niedersächsiches Kommunalrecht...,p. 33 (si bien en jurisprudencia constitucional más reciente se percibe una tendencia a prescindir del juicio de proporcionalidad en las limitaciones de la autonomía municipal).

62

Similar, B. SCHAFFARZIK, Handbuch der Europäischen Charta der Kommunalen Selbstverwaltung, Booberg Verlag, Stuttgart, 2001 (p. 302, § 5)

19

garantizada por la Constitución no es un derecho subjetivo63. En la STC 214/1989, FJ 13 c) se afirmaba una concepción sólo objetiva o institucional de la autonomía local diciendo que “…dicha garantía [de la autonomía local] sólo se extiende a la existencia misma de esa autonomía y, por tanto, de las corporaciones gestoras de la misma, pero no, obviamente, al mantenimiento de un determinado “status quo” organizativo (…) la garantía institucional de la autonomía local no pued[e] preservar al municipio individualmente…”. Este planteamiento netamente institucional sigue claramente presente en la jurisprudencia constitucional hasta hoy. Hay que precisar, con todo, que cuando la Constitución niega la dimensión subjetiva de la autonomía municipal se está refiriendo a un fenómeno muy concreto y limitado: la inexistencia de un derecho constitucional de cada municipio a su existencia. Esto es: la Constitución no impide que las Comunidades Autónomas, de acuerdo con las leyes, supriman o fusionen municipios concretos. Pero de este enunciado, incuestionablemente presente en la jurisprudencia, no se sigue necesariamente que la Constitución excluya la subjetivación de la autonomía municipal. Ocurre, más bien, que la supervivencia no forma parte de los “estándares” mínimos de autonomía que la Constitución garantiza a cada concreto municipio. De esta forma se puede entender, ya fuera de nuestras fronteras, que en Derecho alemán, donde también se niega el derecho de cada municipio a su supervivencia (frente al Land)64, simultáneamente se afirme que la autonomía local constitucionalmente garantizada protege de forma individualizada y directa a cada concreto municipio. En suma: la Constitución puede proteger la autonomía local como “derecho subjetivo” de cada municipio, aunque ese derecho puede no incluir la propia supervivencia de cada municipio.

19. En mi opinión, la concepción estrictamente institucional de la autonomía municipal presenta muestras claras de agotamiento e insuficiencia. La caracterización institucional de la autonomía local (incuestionable en la actual jurisprudencia) convive, de hecho, con diversas expresiones subjetivas de esa misma autonomía. Por un lado, la idea de que la autonomía local de los arts. 137 y 140 CE es un “derecho de la comunidad local a participar en cuantos asuntos le atañe” se viene repitiendo 63

R. GARCÍA MACHO, La autonomía municipal y su protección...,p. 423; PAREJO, Garantía institucional... p. 146; A. FANLO, Fundamentos…,p. 265

64

J. IPSEN, Niedersächsiches Kommunalrecht..., p. 31. Jurisprudencia constitucional federal constante: BVerfGE 50, 50; 59, 216 (227); 76, 107 (119); 86, 90 (107); 103, 332 (366);

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invariablemente desde 198165. Plasmación directa de esa concepción subjetiva es que en caso de vulneración de la autonomía local “las Diputaciones Provinciales afectadas podrán siempre hacer valer sus derechos y títulos competenciales ante los Tribunales competentes”66. De hecho, es un dato frecuente de la realidad forense que los municipios defiendan ante la jurisdicción contencioso-administrativa “su” autonomía constitucional, la que les garantiza el art. 140 CE con el contenido concreto que le proporciona la Ley. No se trata de la defensa, como “derecho reaccional”, del estatuto atribuido por la ley67. Ayuntamientos y Diputaciones provinciales defienden la autonomía local que les concede la Constitución, y no la autonomía que “de acuerdo con la Constitución” les atribuye la ley. Así, cuando el Ayuntamiento de Madrid impugna el Decreto de la Comunidad de Madrid 81/1992, por el que se establecen restricciones en el uso del agua potable, invoca directamente los arts. 137 y 140 CE, porque considera vulnerada su autonomía en materia de abastecimiento de agua a población68. Aquí, ante la Jurisdicción contenciosa, las Entidades locales no pueden defender más que “su” autonomía, pues justamente a esa defensa subjetiva se contrae la legitimación procesal en los arts. 63.2 LBRL y 19. e) LJCA. Obviamente, estas invocaciones no se proyectan frente a leyes sino respecto de actuaciones administrativas (tal es el objeto posible del proceso contencioso). Pero lo relevante es ahora que Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales invocan directa e individualmente la garantía constitucional de la autonomía local como parámetro de licitud de la actuación administrativa. La propia jurisprudencia constitucional estimula esta defensa contencioso-administrativa de la autonomía constitucional. Así, cuando afirmar que una norma legal transitoria sobre planeamiento urbanístico supramunicipal no es por sí contraria a la autonomía municipal garantizada por la Constitución, pero que la prolongación indefinida del período transitorio por falta de iniciativa administrativa sí puede infringir el art. 137 CE, lo que podría hacerse valer “por los medios procesales 65

SSTC 32/1981, FJ 4; 27/1987, FJ 2; 40/1998, FJ 39; 240/2006, FJ 6

66

STC 27/1987, FJ 5. Similar planteamiento se expresa hoy en la STC 240/2006, FJ 2, en relación con el nuevo conflicto en defensa de la autonomía local: “Este nuevo procedimiento viene a reforzar los mecanismos en defensa de la autonomía local de los que ya disponen los entes locales en nuestro Ordenamiento, el cual tradicionalmente tenía establecidas vías jurisdiccionales para que aquéllos pudieran demandar la tutela del libre ejercicio de sus competencias…” 67

Como parece deducirse de L. PAREJO, Garantía institucional…, p. 150, y como se propone explícitamente en M. SÁNCHEZ MORÓN, Autonomía local…, p. 167

68

Véase STS de 9 de mayo de 2001 (Ar. 7416)

21

correspondientes”69. Al compás de estos planteamientos procesales, los Tribunales de lo contencioso no tienen objeción en considerar que ciertas actuaciones administrativas y judiciales70 vulneran directamente la autonomía local garantizada por la Constitución a los Ayuntamientos y Diputaciones demandantes. Esa infracción normalmente consiste en la contravención de una norma legal que, en desarrollo de los arts. 137, 140 y 141 CE, ha dotado de competencias a municipios y provincias. O en un control administrativo no autorizado por la ley71. Se considera, de esta manera, que la infracción de ciertas leyes de régimen local lleva consigo la infracción de la garantía constitucional de la autonomía local. Y no de una forma objetiva o abstracta, sino en relación con concretos Ayuntamientos y Diputaciones recurrentes en el proceso contencioso. Estamos, sin duda, ante un fenómeno de subjetivación de la autonomía local. Veamos varios ejemplos significativos de la jurisprudencia contencioso-administrativa:

a) En una Sentencia de 1992 se discutía sobre si a un expediente de creación de mancomunidad, iniciado antes de 1985, le era de aplicación la LBRL o la ley anterior (que preveía un acto de control de legalidad supramunicipal). La Sala argumenta que conforme a los arts. 137 y 140 CE, y en atención a las singularidades del caso, había que optar por aplicar la ley preconstitucional72. Es obvio que aquí no se aplica objetivamente el art. 140 CE (pues siempre determinaría la aplicación de la LBRL): si se aplica la legislación preconstitucional es porque, en el caso concreto, resulta subjetivamente más favorable para la autonomía del Ayuntamiento demandante. b) El Tribunal Supremo también ha enjuiciado, en varias ocasiones, si la modificación de ciertas determinaciones urbanísticas en el trámite de aprobación definitiva de un plan general municipal (por la Comunidad Autónoma) infringía la autonomía municipal garantizada por los arts. 137 y 140 CE. Se trataba de casos en los que las leyes autorizaban, de forma general, posibles modificaciones autonómicas al planeamiento municipal, en trámite de aprobación definitiva; y donde los Ayuntamientos recurrentes consideraban que la forma de aplicar la ley, en el caso concreto, infringía el art. 140 CE. Lo que se alegaba, en suma, no era la inconstitucionalidad de la Ley como la vulneración de la autonomía municipal en la aplicación de la Ley. En estos casos, el Tribunal Supremo ha valorado directamente si aquellas modificaciones autonómicas al planeamiento municipal afectaban a la autonomía urbanística del concreto municipio en cuestión. Ha enjuiciado si las 69

STC 51/2004, FJ 14

70

Entre las últimas: STS de 20 de julio de 2003 (Ar. 4377): un órgano judicial que dificulta la actuación legal de una entidad local no sólo vulnera la ley sino también la „garantía institucional“ de la autonomía local.

71

STS de 15 de marzo de 2005 (Ar. 2240)

72

STS de 22 de enero de 1992 (Ar. 631)

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concretas modificaciones suponían, o no, una vulneración de la autonomía municipal garantizada por la Constitución; no en abstracto, sino la autonomía del concreto municipio autor del plan modificado73. c) En materia de organización, el Tribunal Supremo ha amparado directamente la potestad de organización de los Ayuntamientos con base en la garantía constitucional de la autonomía municipal. Así, en un caso en el que la sentencia de instancia había anulado un convenio de colaboración entre varias entidades locales, territoriales e instrumentales, por ver ahí de forma encubierta un contrato típico de asistencia técnica sin las debidas formalidades. El Tribunal Supremo considera que ese tipo de convenio de colaboración se encuentra amparado por la potestad de autoorganización municipal, directamente amparada por el art. 140 CE74. Véase que en este caso lo que ampara el Tribunal Supremo no es la “institución” de la autonomía municipal sino la autonomía de un concreto municipio.

20. Una segunda línea de subjetivación de la autonomía municipal se encuentra, a mi juicio, en la actual regulación del “conflicto en defensa de la autonomía local”. Por medio de este “conflicto” (regulado en los arts. 75 bis a 75 quinquies de la LOTC) las entidades locales, actuando de manera necesariamente coaligada, pueden instar indirectamente la declaración de inconstitucionalidad de leyes (del Estado o de Comunidades Autónomas) por contrarias a la garantía constitucional de la autonomía local. En los casos en que la Ley tenga por único destinatario a un concreto ente local, éste estará legitimado para promover en solitario el “conflicto constitucional en defensa de la autonomía local”. No cabe duda de que esta fórmula del “conflicto”, en su actual regulación, difiere del régimen de defensa individual de la autonomía local en Derecho público alemán, mediante recurso de amparo75. Allí el recurso constitucional de amparo (ante el Tribunal Constitucional Federal) está abierto a cada entidad local territorial que ve limitada la autonomía que le garantiza la Constitución. Algo similar ocurre con las acciones directas contra Ley que las Constituciones de los Länder garantizan a los entes locales ante los Tribunales Constitucionales de los propios Länder76. Con todo, pese a

73

74

Entre otras: SSTS de 21 de febrero de 2004 (Ar. 1455); 25 de octubre de 1995 (Ar. 7711) STS de 4 de julio de 2003 (Ar. 4377)

75

Aunque tampoco ha faltado allí quien califica al recurso para la defensa de la autonomía local como „conflicto“: J. BURMEISTER „Die Kommunale Verfassungsbeschwerde im System der verfassungsrechtlichen Verfahrensarten“, en Juristische Arbeitsblätter, 1980, pp. 11 y ss.

76

M. GONZÁLEZ BEILFUSS, „El recurso de amparo municipal en la República Federal de Alemania“, en Anuario del Gobierno Local 1997, Institut de Dret Public, Barcelona, 1998, pp. 291 y ss (en especial, pp. 294 y ss).

23

que el “conflicto en defensa de la autonomía local” no es homologable al recurso de amparo del Derecho alemán, no se puede negar que el “conflicto” español también presenta rasgos claramente subjetivos77. Más allá de la imagen romántica de Ayuntamientos y Diputaciones litigando “en interés de la Constitución”78, un mínimo de realismo lleva a afirmar que los Ayuntamientos y Diputaciones que se coaligan para promover un “conflicto” constitucional actúan en defensa de “su” autonomía local. Por ello, tiene pleno sentido que en el único conflicto en defensa de la autonomía local resuelto hasta ahora el Tribunal Constitucional hable del “acceso [de Ceuta] a la jurisdicción constitucional para defensa de su autonomía”79 (la suya, no la de todos)

21. Por de pronto: en todo conflicto constitucional, del tipo que sea, se defiende siempre un poder o competencia propios. De ahí la exigencia procesal de “vindicatio potestatis” propia de los conflictos. Esto es especialmente claro en los casos de legitimación procesal individualizada: cuando la entidad local es destinataria única de una Ley (art. 75 ter 1.a) LOTC); y en el caso de los Territorios Históricos vascos (Disposición adicional 4.2 LOTC). Más allá de estos casos, incluso cuando los entes locales han de actuar de forma coaligada (art. 75 ter 1 b) y c) LOTC) lo que defienden es, propiamente, “su” autonomía local. Cierto es que la exposición de motivos de la Ley Orgánica 7/1999 (de reforma de la LOTC) parecería rechazar el carácter subjetivo del conflicto en defensa de la autonomía local cuando habla de “garantizar los intereses de los entes locales afectados ponderando su entidad, de modo que los mismos sean suficientemente representativos y que no se refieran a los propios de los entes locales aisladamente considerados”. Pero también se puede afirmar que lo que propiamente excluye la exposición de motivos de la Ley Orgánica 7/1999 son los conflictos de escasa relevancia territorial; con ello no se negaría el carácter subjetivo del conflicto, se estaría fijando un requisito procesal de trascendencia o relevancia para la tramitación de un conflicto en esencia subjetivo. Al igual que el recurso de casación, que es subjetivo pero cualificado en su acceso (art. 86.2 LJCA), las normas procesales de la 77

Otra opinión: J. GARCÍA ROCA, „El nuevo conflicto en defensa de la autonomía local“, en Justicia Administrativa, núm. Extraordinario 2000, pp. 5 y ss (p.10); M. SÁNCHEZ MORÓN, „Comentario al art. 75 bis“, en J.L REQUEJO PAGÉS (Coordinador), Comentario a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, BOE, Madrid, 2001, pp. 1175 y ss (p. 1184).

78

79

A ello se refiere J. GARCÍA ROCA, El nuevo conflicto..., p. 17 STC 240/2006, FJ 7

24

LOTC habrían establecido estrictos requisitos de procebilidad en un conflicto esencialmente subjetivo. Estaríamos ante lo que la doctrina procesal conoce tradicionalmente como “litisconsorcio activo necesario”, esto es, la posible exigencia legal de que en la parte actora de un proceso participen distintos sujetos con interés en el mismo asunto80. Por último, y ya en lo que hace a la sentencia, la LOTC establece que en la resolución del conflicto el Tribunal Constitucional declarará “la titularidad o atribución de la competencia controvertida” (art. 75 quinquies. 5 LOTC). Es ciertamente objetable (y evitable) la referencia exclusiva a la “competencia controvertida”, pues no sólo en competencias se concreta la autonomía local. Pero, en todo caso, la mención expresa a la “competencia” refuerza la comprensión subjetiva del conflicto: en la pugna por un concreto poder (competencia), la sentencia declara que corresponde precisamente a una de las partes en el litigio81.

V.

Autonomía de las entidades locales como principio constitucional

22. La autonomía municipal que garantiza la Constitución no sólo es un límite al legislador (que es lo que propiamente refleja el concepto de “garantía institucional”). También es un mandato positivo dirigido a todos los poderes públicos, y entre ellos al legislador. Por eso se ha dicho con razón que “más que como una realidad a preservar, la autonomía local [en la Constitución] se presenta como un deseado objetivo que la Constitución marca”82. Es en este contexto en el que puede tener sentido hablar del “legislador de la garantía institucional”, expresión utilizada en la doctrina para marcar una relación positiva entre la Ley y la garantía constitucional de la autonomía local83. 80

Poco importa ahora que, al igual que las leyes procesales civiles anteriores, el art. 12 LEC se refiera hoy sólo al litisconsorcio activo voluntario (no al necesario). Pues la inexigibilidad de litisconsorcio activo tiene más que ver con el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) que con la corrección abstracta de esta posibilidad procesal. De lo que se trata hoy, en los procesos entre partres 81

Una interpretación matizadamente distinta de la sostenida en el texto, en E. FOSSAS ESPADALER, „El conflicto en defensa de la autonomía local: un experimento constitucional fallido“, ponencia presentada en el IV Congreso Nacional de la Asociación de Constitucionalistas de España (Valencia, 2006), p. 10 (el texto, en http://www.idluam.org/files/estudios_doctrinales/PonenciaFossas.pdf)

82

J. ESTEVE, Garantía institucional…,p. 131

83

L. ORTEGA, “Las competencias como paradigma de la autonomía local” Justicia Administrativa, núm. Extraordinario 2000, pp. 33 y ss (p. 41); en similares términos, J.L RIVERO YSERN, Manual de Derecho Local, p. 68. También, BLASCO DÍAZ, Ordenanza municipal... p. 39.

25

Ese mandato positivo se refiere, sobre todo, a la asignación de competencias a los entes locales, a fin de que cobre contenido preciso la autonomía local.

23. Como en seguida se detallará, desde el principio, desde 1981, viene diciendo el Tribunal Constitucional que el art. 137 CE garantiza un “derecho a participar” en los asuntos de interés local; y que para tal fin es necesario que el legislador (estatal o autonómico) atribuya competencias suficientes a los municipios y provincias84. Dice así el Tribunal Constitucional que “la concreta configuración institucional de la autonomía provincial corresponde al legislador, incluyendo la especificación del ámbito material de competencia de la entidad local, así como las fórmulas o instrumentos de relación con otras entidades públicas y el sistema de controles de legalidad constitucionalmente legítimos)85. Al hilo de esta jurisprudencia se habla en la doctrina de la garantía de la autonomía local como “principio de acción continua sobre toda la labor legislativa” y del “principio de autonomía como directiva constitucional”86. La función positiva del legislador, advertida ya por el Tribunal Constitucional desde 1981, ha dado pie a la propuesta de sustituir la categoría “garantía institucional” por la de “garantía constitucional”87.

24. Pero visto ya que los arts. 137 y 140 CE contienen un mandato positivo, aún hay que precisar cuál es el alcance de ese mandato. Si atendemos a la jurisprudencia (constitucional y judicial) se comprobará que el mandato positivo se proyecta sobre todos los poderes públicos (no sólo sobre el legislador) y que no se limita a la obtención de “suficiente” autonomía local. El mandato positivo al que me vengo refiriendo no es, en la actualidad, únicamente un mandato de suficiencia; es un mandato de optimización. A la vista de la jurisprudencia, los arts. 137 y 140 CE imponen a los poderes públicos la consecución del máximo posible de autonomía local. Aquellos preceptos obligan a que los poderes del Estado (fundamentalmente, los legislativos) configuren la autonomía local de forma óptima, hasta donde lo permita la propia Constitución. Es cierto que en ocasiones la jurisprudencia constitucional habla sólo de un mandato de autonomía 84

STC 32/1981, FJ 4

85

STC 27/1987, FJ 2; y luego: STC 109/1998,FJ 2

86

J.A. SANTAMARÍA PASTOR, Notas..., p. 71

87

J. GARCÍA MORILLO, La configuración constitucional de la autonomía local, p. 32

26

“suficiente”, pero este enunciado hay que entenderlo en un contexto competencial: la Constitución ordena el máximo posible de autonomía local, pero no necesariamente a través de la ley estatal. Así es como hay que entender la STC 61/1997, cuando habla de que la ley básica estatal en materia local “…si excede de de lo necesario para garantizar la autonomía local habrá invadido competencias autonómicas y será, por ello, inconstitucional”88. No es que no rija frente al Estado el mandato de optimización de la autonomía local; simplemente, en algunas materias el Estado carece de competencia para alcanzar ese máximo u óptimo de autonomía local que reclama la Constitución.

25. Por lo dicho, la autonomía municipal es hoy, en nuestro orden constitucional, un principio en sentido estricto. La Constitución, además de garantizar directamente ciertos “estándares” mínimos de autonomía municipal, impone como fin de todos los poderes públicos la consecución de los mayores niveles posibles de autonomía para los municipios. Esto último es lo que se refleja en la expresión “principio de autonomía municipal”. No es de extrañar, en este sentido, que en la propia jurisprudencia referida a los arts. 137 y ss CE se hable con frecuencia del “principio de autonomía local”89, expresión ésta de la que también se sirve en ocasiones el legislador (así, Disposición adicional 6.3 LBRL, en la redacción dada por la Ley 11/1999) e incluso los nuevos Estatutos de Autonomía (así: art. 160.1 EAC). El “principio”, como tipo específico de norma diferente de la “regla”, contiene propiamente un mandato de optimización; esto es, una orden de satisfacción máxima de un determinado bien o valor jurídico, hasta el límite que se lo permite su concurrencia con otros bienes, valores o principios del mismo sistema constitucional. Hablar de la autonomía municipal como principio –en sentido estricto- es tanto como identificar en la Constitución una opción a favor del máximo posible de autonomía para los municipios, el máximo que permita la concurrencia de la garantía constitucional de la autonomía local con otros bienes constitucionales (por ejemplo, el reconocimiento de competencias a otras entidades territoriales, o la existencia de intereses supralocales). Esta opción primaria de la Constitución (principio de autonomía municipal) exige “justificación suficiente” para cada caso en que el legislador (y aplicando la ley, los demás órganos del Estado) decide 88

STC 61/1997, FJ 25

89

En la jurisprudencia constitucional: SSTC 4/1981, FJ 3, 32/1981, FJ 3; 2/1987, FJ 2; 159/2001, FJ 12; 240/2006, FJ 7; y en la judicial: SSTS 27 de enero de 2000, Ar. 51; 22 de junio de 2000, Ar. 7568; 18 de abril de 2002, Ar. 4834; 20 de febrero de 2003 (Ar.2126)

27

atribuir competencias a organizaciones jurídico-públicas distintas de los municipios. Hablo aquí de “justificación suficiente” y no de “proporcionalidad” en la reasignación de las tareas locales. Pues el punto de partida no es aquí (a diferencia de Alemania) una competencia universal limitable por Ley (eso sí, “proporcionadamente”). Nuestra Constitución sólo garantiza directamente unos “mínimos” competenciales a los municipios; y encarga que, más allá de esos mínimos, todos los poderes públicos (y entre ellos los legislativos) optimicen la autonomía municipal. No estamos, por tanto, ante una alta autonomía de inicio luego limitable sino ante una garantía de mínimos, aunque necesariamente mejorable. El “test” constitucional de proporcionalidad resulta adecuado para medir la limitación respecto de algo preexistente, protegido directamente por la norma. Pero no resulta útil cuando de lo que se trata es de valorar en qué medida los poderes públicos satisfacen (respecto de los mínimos constitucionales) el mandato general de mejora u optimización de la autonomía municipal. Para estos casos parece más razonable hablar de un simple “test” de ponderación: esto es, de si un posible defecto en la elevación de la autonomía local gozaba, en las circunstancias propias de cada caso, de “justificación constitucional suficiente”90.

26. Como digo, en ocasiones la jurisprudencia constitucional incluye razonamientos y argumentos propios de una caracterización principial de la autonomía local.

a) En alguna ocasión, la jurisprudencia constitucional equipara el mandato de autonomía municipal del art. 140 CE con la autonomía local exigida por el art. 3 de la Carta Europea de la Autonomía Local, de 198591. Y recuérdese que en aquel Convenio

90

Corrijo con esto, parcialmente, la admisibilidad del test de proporcionalidad en relación con la autonomía local que expuse en F. VELASCO CABALLERO, “Autonomía local y subsidiariedad en la reforma de los Estatutos de Autonomía”, en Anuario del Gobierno Local 2004, Institut de Dret PublicFundación Democracia y Gobierno Local, Barcelona, 2004, pp. 117 y ss (p. 127). Con ello aproximo mis conclusiones a las propuestas de D. SARMIENTO, “El principio de proporcionalidad y la defensa de la autonomía local”, Revista de Administración Pública (RAP), núm. 162 (2003), pp. 145 y ss., y de J.M. RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, La ponderación de bienes e intereses en el Derecho administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2000, pp. 113 a 115.

91

Dice así el Tribunal Constitucional que “[la autonomía local] debe ser entendida como un derecho de la comunidad local a participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen (…). Esta noción es muy similar a la que luego fue acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985 (ratificada por España en 1988), cuyo art. 3 («Concepto de la autonomía local») establece que «por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su

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internacional no se habla de “mínimos” funcionales de autonomía, sino de “ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos”. A través de la cita del art. 3 CEAL, y de su equiparación hermenéutica con lo establecido en los arts. 137 y 140 CE, es perceptible una comprensión de la garantía constitucional de la autonomía local no ya sólo como el aseguramiento de un mínimo de autonomía sino como un mandato de optimización dirigido a los poderes públicos. Esto es, como una norma principial. A una conclusión similar se podría llegar con la jurisprudencia del Tribunal Supremo92.

b) También se observa en la jurisprudencia constitucional un control de “razonabilidad constitucional”, respecto de leyes que, en materias de típico interés local, asignan competencias a otras Administraciones públicas. A mi juicio, con este “test” de razonabilidad se está midiendo el grado de cumplimiento del principio de autonomía local que resulta de la Constitución. Significativamente, ya en la STC 32/1981 („Diputaciones catalanas“) se dice que “…el legislador puede disminuir o acrecentar las competencias hoy existentes [de las Provincias], pero no eliminarlas por entero y, lo que es más, el debilitamiento de su contenido sólo puede hacerse con razón suficiente y nunca en daño del principio de autonomía que es uno de los principios estructurales básicos de nuestra Constitución…”93. Como se ve, la Constitución no protege sin más un “status quo” competencial. Ni se sirve del límite de proporcionalidad para reforzar las competencias (provinciales). La explicación de esta jurisprudencia puede ser otra: la Constitución contiene un “principio de autonomía local” que “prima facie” requiere la elevación de los “estándares” constitucionales mínimos de autonomía municipal. Pero el nivel final de la autonomía municipal depende de qué otros bienes o principios constitucionales son oponibles (ponderables) frente al principio de autonomía local. Por tanto, será en cada caso el peso de las demás “razones constitucionales” lo que determine una elevación legal óptima o mínima de la autonomía municipal. Una

propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes” (STC 159/2001, FJ 4). Luego, también: STC 240/2006, FJ 8. 92

SSTS de 13 de marzo de 1999 (Ar.2955); 18 de junio de 2001 (Ar. 8744); 4 de julio de 2003 (Ar. 4377)

93

STC 32/1981, FJ 3. Luego también: SSTC 214/1989, FJ 13 c) y 109/1998, FJ 2. En relación con la exigencia de “razón suficiente” habla BARNÉS de “idea de subsidiariedad”: J. BARNÉS, “Subsidiariedad y autonomía local en la Constitución”, Anuario del Gobierno Local, 1997, pp. 53 y ss (p. 89).

29

elevación mínima de los “estándares” constitucionales no será una limitación de algo directamente garantizado por la Constitución sino una no-optimización justificada por la existencia de otros bienes constitucionales necesitados de ponderación (tal es el caso, por ejemplo, de la opción constitucional por la creación de Comunidades Autónomas, que lógicamente pone márgenes al principio de autonomía local). Aparte de la sentencia analizada, y ya en materia de urbanismo municipal, otras sentencias constitucionales pueden explicarse también mediante la existencia de un principio de autonomía municipal de alcance más o menos marcado en función de su coexistencia con otros principios o “razones constitucionales”94. Lo que se acaba de describir –y sin perjuicio de lo que luego sigue- presenta rasgos propios de la categoría jurídica de “principio”. Esto es, como norma diferente a la “regla” que impone a sus destinatarios la consecución de un objetivo final en la medida de la posible.

c) Varias son también las sentencias del Tribunal Constitucional en las que la garantía constitucional de autonomía municipal no se toma como parámetro de constitucionalidad de una ley, sino como principio para la hermenéutica constitucional. En estos casos, el Tribunal Constitucional interpreta diversas normas constitucionales (reservas de ley o sobre el alcance de las declaraciones de inconstitucionalidad) procurando, simultáneamente, la máxima satisfacción posible de la autonomía municipal (hasta donde permite la misma Constitución). Es el caso, en primer lugar, de la SSTC 233/1999 y 132/2001. En ambos procesos se enjucia el alcance de sendas reservas de Ley (tributaria y sancionadara) respecto de las ordenanzas municipales. En ambas sentencias se da un mismo iter argumental: la garantía constitucional de autonomía municipal exige la flexibilización de la reserva de ley (tributaria o sancionadora); el límite a esa exigencia está en que la propia Constitución, que exige un 94

Es el caso de las SSTC 40/1998 y 204/2002, ambas referidas a la exención de licencia municipal para obras públicas estatales portuarias o aeroportuarias. En ambas sentencias se parte de que la ley debe tender a optimizar la autonomía municipal en materias típicas de interés local, como el urbanismo. En principio, dentro de la competencia municipal deben estar los controles preventivos urbanísticos (licencias) y sólo con razón constitucional suficiente puede la Ley excepcionar esos controles municipales. Dicen así ambas SSTC (FFJJ 39 y 13, respectivamente) que “la facultad del Estado de incidir sobre la competencia urbanística, sustituyendo la previa licencia por el informe, se limita, por tanto, a las obras portuarias en sentido estricto”. Véase también la STC 51/2004, en relación con el planemiento urbanístico municipal, donde se habla del „principio de que la ordenación urbanística del territorio municipal es tarea que fundamentalmente corresponde al municipio y que la intervención de otras Administraciones se justifica sólo en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que, de conformidad con el bloque de la constitucionalidad, se atribuyen a las Administraciones supraordenadas sobre las inferiores“ (FJ 12).

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mínimo de Ley en la regulación de los tributos (tasas y precios públicos) y las sanciones municipales95. Repárase en que aquí la autonomía municipal no es canon de constitucionalidad sino un bien constitucional que reclama su máxima satisfacción posible por medio de una interpretación restrictiva (flexible) de las reservas de Ley tributaria y sancionadora. En otro grupo de casos el Tribunal Constitucional modula los efectos de su fallo declarativo de nulidad para atender debidamente a la garantía constitucional de suficiencia financiera (art. 142 CE)96. Esto es, para evitar que de la declaración de inconstitucionalidad de una Ley urbanística se siga el quebranto de las haciendas municipales. En estos casos, que no versan propiamente sobre autonomía local, sino sobre competencias urbanísticas autonómicas, el Tribunal se sirve de la garantía constitucional de autonomía financiera como principio hermenéutico (no propiamente como parámetro de constitucionalidad) para limitar drásticamente la eficacia de su fallo anulatorio, pues sólo regirá para el futuro. De esta manera, el Tribunal Constitucional tutela directamente, y al máximo de lo posible, la autonomía municipal (suficencia financiera).

27. También en la jurisprudencia judicial se observa la comprensión principial de la autonomía municipal. La jurisprudencia apoya en el art. 140 CE, en casos de conflicto, la opción hermenéutica a favor de la norma más favorable a la autonomía municipal (en asuntos de “interés local”). Dice el Tribunal Supremo, para limitar el alcance de la reserva de Ley sancionadora en los ámbitos de competencia local, que “hay que atenerse a la solución jurisprudencial más favorable a la autonomía municipal que consagran los arts. 137 y 140 de la Constitución…”97. Con más o menos contundencia y claridad el canon hermenéutico “pro autonomía municipal” está en muy diversos ámbitos de la jurisprudencia contenciosa. Ese criterio hermenéutico sería la 95

Según la STC 132/2001, que se sirve del criterio previo de la STC 233/1999: „...la exigencia de ley para la tipificación de infracciones y sanciones ha de ser flexible en materias donde, por estar presente el interés local, existe un amplio campo para la regulación municipal y siempre que la regulación local la apruebe el Pleno del Ayuntamiento. Esta flexibilidad no sirve, con todo, para excluir de forma tajante la exigencia de ley“ (FJ 6). A mi juicio, en suma: la garantía constitucional de la autonomía municipal impone una concepción restringida de la reserva de ley, hasta el límite en que esa reserva (del art. 25.1 CE) aún sea recognoscible. Por eso, la misma sentencia habla luego de que el art. 25.1 CE asegura, en todo caso, dos „garantías mínimas“.

96

SSTC 154/2002, FJ 9; 178/2004, FJ 12

97

STS de 29 de septiembre de 2003 (Ar. 6487). Crítica a esta sentencia, por otras razones (por no respetar la ponderación de bienes constitucionales realizada de forma vinculante por el Tribunal Constitucional) en F. VELASCO CABALLERO y S. DIEZ SASTRE, „Ordenanzas municipales y reserva de Ley sancionadora“ en Cuadernos de Derecho Local, núm. 5, pp. 50 y ss.

31

expresión, en el ámbito jurisdiccional, de un principio constitucional de autonomía municipal que vincula a todos los poderes públicos. Veamos.

a) Tenemos, en primer lugar, la jurisprudencia sobre la aprobación definitiva de planes urbanísticos. Considera aquí la jurisprudencia que el control de la Comunidad Autónoma (previsto en la ley) ha de interpretarse de forma restrictiva, por exigencia del mandato constitucional de autonomía municipal.

Dice en este sentido el Tribunal

Supremo que el art. 41 TRLS (1976) y el art. 132 del Reglamento de Planeamiento (1978) han de ser entendidos “a luz de las exigencias de la autonomía municipal (…) proclamada en los artículos 137 y 140 de la Constitución, tal como deriva del principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico -art. 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial” 98. O sea: de la Constitución resulta un mandato de interpretación estricta (e incluso restrictiva) de las competencias autonómicas sobre planeamiento urbanístico (atribuidas por las leyes). Y esto bien se puede explicar con el concepto de “principio constitucional de autonomía municipal”. Algo similar se puede decir en relación con el poder estatal para autorizar obras de interés general contra el planeamiento urbanístico municipal. Considera la jurisprudencia que esa posible autorización (prevista en el art. 244 TRLS de 1992) “implica una restricción al principio general de autonomía municipal que sólo puede llevarse a cabo en los estrictos términos que el precepto establece”99. Se trata, de nuevo, de una hermenéutica “pro autonomía municipal”: las competencias no municipales sobre urbanismo son de interpretación estricta.

b) La interpretación judicial de las normas procesales también permite hablar de un principio constitucional de autonomía municipal. Así: para determinar qué plazo tienen la Administración y autonómica y la Administración del Estado para impugnar los acuerdos municipales (si el general de dos meses o el específico de quince días previsto en el art. 66 LBRL), el Tribunal Supremo resuelve que “superado este brevísimo plazo impugnatorio [quince días] los acuerdos de los entes locales, por mor del principio de autonomía, se hacer firmes y consentidos. El plazo de 15 días debe ser rigurosamente respetado y excluye la posibilidad de admitir la coexistencia opcional del 98

STS de 25 de octubre de 1995 (Ar. 7711)

99

STS de 18 de abril de 2002 (Ar.4834)

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plazo general de los dos meses”100. En el mismo tipo de asuntos también declara el Tribunal Supremo que “el procedimiento de impugnación de acuerdos de las corporaciones locales por la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas debe ser interpretado restrictivamente, en cuanto implica una limitación de la autonomía local en aras de facultades de tutela reconocidas a las Administraciones territoriales de ámbito superior”101

c) En otras materias, y ya de forma más dispersa, también está presente la interpretación judicial del ordenamiento local conforme al “principio” de autonomía municipal. Así, en relación con la constitución de mancomunidades el Tribunal Supremo selecciona como norma aplicable aquella que mejor satisface la autonomía municipal (arts. 137 y 140 CE)102. También, en relación con la asistencia socioeconómica municipal a insumisos vascos, el Tribunal Supremo estima que “la autonomía municipal, en efecto, exige interpretar el haz de competencias del municipio de modo estrechamente relacionado con los intereses y aspiraciones de los vecinos, y exige reconocer un ámbito significativo al municipio en la función de integración social de las minorías, con la reserva de que la actividad abordada no suponga una invasión de competencias específicamente atribuidas a entes territoriales superiores o su reconocimiento o ejercicio comporte la lesión de aquéllas o la vulneración del ordenamiento jurídico”103. Cuando la Sentencia se refiere a las competencias municipales hace referencia expresa a las enunciadas en el art. 25.2 k) LBRL (“prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social”) Repárese en que también aquí el punto de partida es una interpretación amplia de las competencias municipales (las del art. 25.2 k) LBRL), y que las competencias de otras entidades territoriales actúan únicamente como límite de las competencias municipales104.

100

STS de 20 de octubre de 2005 (Ar. 53 de 2006)

101

STS de 25 de enero de 2006 (Ar. 457)

102

STS de 22 de enero de 1992 (Ar. 631)

103

STS de 15 de febrero de 2002 (Ar. 2914)

104

En asuntos de Tribunales Superiores de Justicia véase también la STSJ de Madrid, núm. 1095/2002, de 22 de octubre: solución de la antinomia entre el antiguo art. 127.2 LRJ-PAC y el art. 21.2 LBRL (delegabilidad de la potestad sancionadora) de la manera más favorable a la autonomía municipal.

33

VI.

Garantía constitucional, Estatutos y Ley

28. Desde su origen, la “garantía institucional” de autonomía local (o mejor, su núcleo o contenido esencial) describe la relación entre Constitución y Ley. Bien en sentido negativo (la Constitución sienta límites a la Ley); bien en sentido positivo (la Constitución encarga a la Ley la configuración de la autonomía local). Dos son las cuestiones actuales en torno a la relación entre Constitución y Ley, en lo que hace a la autonomía local. En primer lugar, la recepción, en la garantía constitucional, de regulaciones legales. En segundo lugar, la irrupción de los Estatutos de Autonomía en la configuración de la autonomía local, y con ello la quiebra de la relación excluyente entre Constitución y Ley.

1. Constitución y Ley de Bases del Régimen Local.

29. En la jurisprudencia constitucional se distingue, desde el principio, entre la garantía constitucional de autonomía local y la legislación básica estatal de régimen local. Al hilo de los controles administrativos sobre las entidades locales se identifica una relación escalonada entre la garantía constitucional (que prohíbe los controles o tutelas supralocales de oportunidad, en materias propias) y la regulación básica del régimen local, que puede elevar la autonomía local, más allá del mínimo legal (en el caso, excluyendo también los controles genéricos de legalidad)105. Ahora bien, en la misma jurisprudencia constitucional también es visible una tendencia a la confusión de cánones, constitucionales y legales. Esta confusión es biunívoca: la Constitución se nutre de normas legales (de la LBRL) 106; y la legislación básica estatal de régimen local tiene como función propia, primordial y característica, el desarrollo o configuración de la garantía constitucional de autonomía local. El resultado de ambas direcciones es el mismo: la afirmación de una “posición” o “función” constitucional de la LBRL en la 105

Muy claro: SSTC 11/1999, FJ 2

106

De acuerdo con el resultado, como medio para proteger las competencias locales: L. ORTEGA, Las competencias..., p. 44. En sentido crítico: M. SÁNCHÉZ MORÓN, Autonomía local…, p. 159

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configuración de la autonomía local. El punto final de esta tendencia está hoy, a mi juicio, en la STC 240/2006.

30. Vamos primero con la apropiación de la garantía constitucional por la Ley. La LBRL, formalmente anclada en la competencia estatal básica ex art. 149.1.18 CE, ha cualificado su posición en el sistema de fuentes intensificando su conexión con la autonomía local. La LBRL se presenta en la jurisprudencia constitucional no como una Ley básica de Administración local sino como una Ley de autonomía local. Es visible, en este sentido, una clara voluntad jurisprudencial (constitucional) de reforzar la competencia estatal básica sobre “régimen jurídico” de la Administración local (art. 149.1.18 CE) a base de vincular el régimen local básico con la idea de autonomía constitucional de las entidades locales. La STC 214/1989 habla una y otra vez, al enjuiciar un posible exceso competencial del Estado en la LBRL, de “las bases conforme al art. 149.1.18 de la Constitución en relación con los arts. 137 y 140 de la misma” (FJ 4 a) o de que “el Estado no se ha excedido de la competencia que, con cobertura en el art. 149.1.18 de la Constitución, puesto en relación con los arts. 137 y 140 de la misma norma fundamental, le corresponde a fin de regular los requisitos que con carácter necesario deben reunir los municipios” (FJ 8 b).

31. La segunda dirección (en el proceso de cualificación constitucional de la LBRL) consiste en la recepción de normas legales en los cánones constitucionales de autonomía local. Esta recepción presenta dos formas. En la primera, las normas de la LBRL sirven como puntos de apoyo o referencias para la hermenéutica constitucional; pero no se convierte a las normas legales en normas constitucionales. En la segunda forma, normas de la LBRL se califican de normas propiamente constitucionales. El apoyo hermenéutico en las normas legales está claro, sobre todo, en la autonomía urbanística municipal. Para definir los contornos del art. 140 CE en materia de urbanismo (donde se afirma que el interés local es evidente107) se hace mención de parámetros legales concretos. Así, del art. 25.d) LBRL, donde se dispone que en todo caso los Municipios ejercerán competencias en materia de “ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística”108. En la mismas sentencias también se menciona

107

SSTC 40/1998, FJ 39; 159/2001, FJ 4

108

SSTC 40/1998, FJ 39; 204/2002, FJ 13

35

expresamente el art. 84.1 b) LBRL, que prevé el sometimiento de la actividad de los ciudadanos a “previa licencia y a otros actos de control preventivo”. Hasta aquí pocos son los reparos a la jurisprudencia constitucional. Nada hay de sorprendente en que la hermenéutica constitucional apoye la formulación de “estándares mínimos” de autonomía local en normas concretas de la LBRL. En el proceso de concreción o “estandarización” de la garantía constitucional resulta conveniente la toma en consideración de normas concretas, y la transformación de algunas de ellas en “mínimos constitucionales”. Pero entiéndase bien: aquí no estamos ante la constitucionalización de la LBRL sino ante la formulación de normas subconstitucionales (mediante la hermenéutica constitucional) por medio de concretas normas legales (que en ningún momento dejan de serlo).

32. Pero, como anunciaba más arriba, en la jurisprudencia constitucional también es identificable una segunda dirección en la confusión de cánones: la conversión de la LBRL en norma constitucional. En la jurisprudencia constitucional se había dicho ya, de forma no determinante en la argumentación, que la LBRL “tiene una singular y específica naturaleza y posición en el Ordenamiento juridico”109. También se habia hablado de que la LBRL se integra en el “bloque de la constitucionalidad”110. A partir de estos antecedentes, la STC 159/2001 teoriza la constitucionalización (parcial) de la LBRL. Y lo hace distinguiendo dos tipos de normas en la LBRL. De un lado, las que contienen los “rasgos definitorios” de la autonomía local. De otro lado, las normas que contienen “la regulación legal del funcionamiento, la articulación o la planta orgánica (entre otras cosas) de los entes locales”. Y hecha esta distinción se concluye que “sólo aquellos extremos de la LBRL que puedan ser cabalmente enraizados de forma directa en los arts. 137, 140 y 141 CE, de cuyo contenido no representen más que exteriorizaciones o manifestaciones, forman parte del contenido de la autonomía local constitucionalmente garantizada, mientras que los que se refieran a aspectos secundarios o no expresivos de ese núcleo esencial en el que consiste la garantía institucional, que son mayoría en el seno de la LBRL y que se incardinan, desde el punto de vista competencial, en el art. 149.1.18 CE, tienen una distinta naturaleza desde el punto de

109

110

STC 259/1988, FJ 2 SSTC 27/1987, FJ, 5; 109/1998, FF JJ 5 y 12

36

vista constitucional y ordinamental”111. En suma, la LBRL contiene algunas normas propiamente constitucionales (no sólo parámetros indirectos de constitucionalidad, en tanto normas básicas del Estado, para el enjuiciamiento de leyes autonómicas). Así, por ejemplo, el art. 60 LBRL, donde se tasan las posibles tutelas sobre los Municipios, se utiliza en la STC 159/2001 (FJ 6), como canon concreto integrado en la “garantía institucional” de los arts. 137 y 140 CE, y porque una norma urbanística catalana incluye tutelas complementarias (respecto de las establecidas en el art. 60 LBRL) se declara inconstitucional la norma enjuiciada. No por vulnerar una norma básica estatal amparada en el art. 149.1.18 CE, sino por afectar a la autonomía local garantizada por la Constitución (art. 137 CE). Algo similar se dice en el FJ 9 en relación con las formas de coordinación competencial que establecen los arts. 10. 2 y 59.2 LBRL: son normas propiamente constitucionales (integrantes de la “garantía institucional” de la autonomía local) excluyentes de cualquier técnica de coordinación complementaria.

33. La tendencia expresada en la STC 159/2001 ha sido interrumpida, a mi juicio, en la STC 240/2006, que resuelve el conflicto en defensa de la autonomía local promovido por la ciudad de Ceuta. Aun dando apariencia de continuidad con la jurisprudencia anterior, el Tribunal Constitucional declara con rotundidad que las normas de la LBRL no son canon constitucional de autonomía local. Pueden ser, sin duda, canon de constitucionalidad competencial (frente a las leyes autonómicas), pero esto algo notoriamente distinto112. Se pone fin así a una imprecisa reclamación de “posición” o “función” constitucional especial para la LBRL, función ésta a la que hace referencia el propio Preámbulo de la LBRL113 y que llega hasta hoy114. El carácter

111

STC 159/2001, FJ 4

112

STC 240/2006, FJ 8:“el canon que este Tribunal deberá aplicar para resolver los conflictos en defensa de la autonomía local promovidos frente a leyes estatales se ciñe a los preceptos constitucionales (arts. 137, 140 y 141 CE) que establecen ese "contenido mínimo" que protege la garantía institucional y que hemos considerado definitorios de "los elementos esenciales" o del "núcleo primario" del autogobierno de los entes locales territoriales. También el legislador básico estatal ha de respetar la garantía institucional de la autonomía local (STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 2), puesto que los destinatarios del art. 137 CE "son todos los poderes públicos, y más concretamente todos los legisladores" (STC 11/1999, de 11 de febrero, FJ 2). Pero la legislación básica sobre régimen local no se integra en el "bloque de la constitucionalidad" ni constituye canon de validez respecto de otras leyes estatales“. 113

„Esa norma [la LBRL] desarrolla la garantía constitucional de la autonomía local, función ordinamental que, al estarle reservada o, lo que es igual, vedada a cualesquiera otras normas, presta a su posición en el ordenamiento en su conjunto una vis específica, no obstante su condición formal de ley ordinaria“.

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básico de la LBRL sólo determina su relación especial (de supraordenación) respecto de las leyes autonómicas. La idea de la “función constitucional”, con la que en la doctrina se ha explicado la posición reforzada de algunas leyes115 no sirve para mejorar la posición de la ley básica (y, por tanto, de la LBRL) respecto de las propias leyes del Estado. Hay que señalar, en este sentido, que con la categoría de “función constitucional” se ha pretendido explicar la posición cualificada que la Constitución o Estatutos realmente conceden a ciertas leyes (del Estado). Es a partir de la identificación de normas constitucionales (y estatutarias) que cualifican la función y posición de ciertas leyes (como la Ley de Presupuestos, las leyes orgánicas o las leyes del Estado a las que se remiten los Estatutos de Autonomía) como se ha llegado a la conclusión de que la posición constitucional de esas leyes no se explica suficientemente con los criterios de jerarquía o de eficacia; y por eso se ha propuesto la categoría explicativa de “función constitucional”. Pero repárese en que la categoría de “función constitucional” sólo sirve para explicar lo que hay: normas constitucionales que supravaloran la posición de ciertas leyes del Estado. La categoría de “función constitucional” actúa sólo en un plano explicativo, no prescriptivo. Por tanto, no sirve para proponer una mejora en la posición de ciertas leyes, como la LBRL. Sirve sólo para explicar la existencia de ciertas leyes que, por decisión constitucional (o estatutaria), cumplen una función cualificada en el sistema normativo. Y bien, aclarado esto, enseguida hay que afirmar que “ninguna determinación constitucional encomienda expresamente a ley alguna la función de establecer el contenido y la garantía de la autonomía local”116. La Constitución sólo cualifica la posición de las leyes básicas en relación con las normas de las Comunidades Autónomas. Y por lo mismo, no se puede atribuir a las leyes básicas ninguna “función constitucional” específica respecto del conjunto del ordenamiento jurídico infraconstitucional117. La función característica de la LBRL será, 114

J. GARCÍA ROCA, El nuevo conflicto..., p. 14; BLASCO, Ordenanza municipal..., p. 48, L. PAREJO, „Una visión sobre el gobierno local“, en Anuario del Gobierno Local 2004, Barcelona, 2005, p. 61 115

La propuesta explicativa es de R. GÓMEZ-FERRER MORANT, „Relaciones entre leyes: competencia, jerarquía y función constitucional“, en RAP, núm. 113 (1987), pp. 7 y ss. 116

J. ESTEVE, Garantía institucional...p. 145.

117

Esta conclusión está implícita, a mi juicio, en el estudio citado (R. GÓMEZ-FERRER MORANT, Relaciones entre leyes...) al negar que las leyes de bases integren el „bloque de la constitucionalidad“, y limitar su especial función constitucional en relación con las leyes de Comunidades Autónomas (pp. 29 a 31).

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entonces, configurar el régimen local (en sus aspectos básicos) respetando siempre los “estándares mínimos” de autonomía local que fija la Constitución y fijando con ello a las Comunidades Autónomas nuevos “estándares” (más elevados) de autonomía local.

2. El Estatuto como “estándar” territorial de autonomía local

34. Según se viene diciendo en este estudio, el concepto tradicional de “garantía institucional” define la relación entre Constitución y Ley. Bien en sentido negativo (la Constitución como límite a la Ley), bien en sentido positivo (la Constitución como mandato a la Ley). Para lo mismo sirve también el concepto “garantía constitucional” de la autonomía local. Ahora bien, en nuestros días los nuevos Estatutos de Autonomía están irrumpiendo en la configuración de la autonomía municipal. De manera que, a partir de ahora, la autonomía municipal se garantiza frente a la Ley no sólo por la Constitución sino también por los Estatutos de Autonomía. Tomando como primera referencia el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña se pueden apuntar diversas regulaciones garantizadoras de la autonomía municipal: proscripción de los controles de oportunidad (arts. 84.1 y 86.4 EAC); garantía de competencias propias sobre amplias materias de interés local (art. 84.2 EAC); garantía de mayor autonomía para los grandes municipios (art. 84.3 EAC); reconocimiento de las potestades de autoorganización (art. 87.1 EAC), de libre asociación (art. 87.2 EAC) y normativa (art. 87.3 EAC); garantía de autonomía financiera y de gasto (art. 218.1 EAC); atribución de poder normativo tributario (art. 218.3 EAC); garantía de financiación de origen supralocal incondicionada (art. 219.1 EAC); garantía de conexión entre competencias o servicios y medios financieros (art. 219.3 EAC).

35. Ya he defendido en otro lugar que el art. 147.2 CE permite –aunque no impone- que los Estatutos de Autonomía regulen la autonomía municipal en su territorio118. De hecho, ya en la actualidad varios Estatutos contenían algunas disposiciones (menores) tuitivas de la autonomía local119. Así que, admitida la lícita

118

F. VELASCO CABALLERO, Autonomía local y subsidiariedad…,p. 122

119

Así: arts. 3 y 4 del Estatuto de Andalucía; art. 3.1 del Estatuto de la Región de Murcia; art. 44 del Estatuto de la Comunidad Valenciana; arts. 29.1 y 30.2 del Estatuto de Castilla-La Mancha; art. 22.2 del

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regulación estatutaria de la autonomía local, toca ahora determinar la posición de las garantías estatutarias de autonomía local en el conjunto del sistema de fuentes. Y justamente para esta elaboración resulta especialmente útil la propuesta de explicación de la autonomía local de la Constitución como “estándar” mínimo y directo de autonomía y como principio de necesaria elevación u optimización de ese “estándar”.

36. Los “estándares” mínimos de autonomía municipal que garantiza la Constitución son irreductibles por los Estatutos de Autonomía. Esto es una consecuencia elemental de la superioridad jerárquica de la Constitución, respecto del Estatuto de Autonomía. Además, y como efecto elemental del principio constitucional de autonomía local, el Estatuto debe mejorar los niveles constitucionales de autonomía municipal, si bien esta exigencia es ampliamente ponderable con otros bienes constitucionales (entre ellos, la propia garantía constitucional de amplia autonomía para las regiones y nacionalidades que integran España: arts. 2 y 137 CE). De acuerdo con estas premisas tenemos, en lo que hace al Estatuto de Cataluña, que los raquíticos “mínimos” de competencia municipal garantizados por la Constitución (tal y como resultan de la jurisprudencia o de elaboraciones teóricas que parten de ella) han quedado elevados en el largo listado de materias competenciales municipales del art. 84.2 EAC. Ello no quiere decir, claro es, que en esas materias no hubiera ya hoy, por mor de las leyes (generales o sectoriales) amplias competencias municipales. Lo que ocurre ahora es que el Estatuto garantiza esas competencias incluso frente a la Ley. También la necesaria conexión entre tareas (competencias, servicios) e ingresos, mínimamente presente en la jurisprudencia constitucional, goza ahora de una posición muy reforzada en el art. 219.3 EAC. Esto es: el Estatuto ha elevado los “estándares” constitucionales de autonomía local.

37. Más compleja es la relación entre las nuevas garantías estatutarias y las leyes. Por principio, las leyes autonómicas deben necesariamente respetar las garantías de autonomía local de los respectivos Estatutos de Autonomía. Las leyes autonómicas pueden -y ponderadamente deben- elevar los estándares estatutarios de autonomía local. El respeto a aquellos niveles estatuarios mínimos es condición de validez de las leyes

Estatuto de Canarias; art. 5.1 del Estatuto de las Illes Balears; art. 3.1 del Estatuto de Madrid; arts. 25. 1 y 2 del Estatuto de Castilla y León.

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autonómicas. Cuestión distinta, y no obvia, es la forma de garantizar la supremacía de la norma estatuaria frente a la Ley autonómica. Tratándose de leyes es obvio que el juicio de licitud estatutaria sólo puede corresponder al Tribunal Constitucional. Es dudoso que el Tribunal Constitucional pueda juzgar la estatutoriedad de las leyes autonómicas. Pues sólo en conflictos competenciales (en forma de conflicto o de recurso) está previsto que el Tribunal Constitucional se sirva de los Estatutos de Autonomía como canon de control de la ley. Pero no está claro el fundamento procesal legal para que el mismo Tribunal, fuera de los conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pueda enjuiciar la validez de leyes autonómicas materiales (como las que garantizan o regulan la autonomía municipal) por infracción de normas estatutarias. Ahora bien, aun teniendo presentes estas dudas en seguida hay que reconocer que ya hay precedentes de control de estatutoriedad de las leyes autonómicas por el Tribunal Constitucional120. Y que recientemente, en el conflicto en defensa de la autonomía municipal de Ceuta, el Tribunal se sirvió también, como canon de constitucionalidad, de la regulación material del Estatuto de aquella ciudad. Esta ha de ser, previsiblemente, la vía para la protección de las garantías estatutarias de autonomía municipal frente a la Ley.

38. Por último es preciso determinar la posición de las garantías estatutarias respecto de la legislación del Estado. En especial, respecto de la legislación básica de régimen local o de haciendas locales del Estado. La LBRL, como toda Ley básica del Estado, ocupa una posición infraordenada respecto del Estatuto de Autonomía. Admito que esa superioridad constitucional no implica que el Estatuto sea canon de validez de la Ley básica estatal121. Pues, justamente, el juicio de validez requiere que la norma que se toma como parámetro tenga al menos el mismo alcance territorial que la norma enjuiciada. Y esto es precisamente lo que no se da en las relaciones entre un Estatuto (por definición aplicable sólo a una Comunidad Autónoma) y la ley básica estatal. Así que la superioridad del Estatuto consistirá, más bien, (y así lo refleja la jurisprudencia) en la inaplicabilidad de una norma básica estatal allí donde entre en conflicto con un Estatuto.

120

STC 15/2000, sobre la Presidencia de la Diputación Foral de Navarra, FJ 3

121

Esta conclusión, con otros argumentos, en J. L. REQUEJO, “Sistemas normativos, Constitución y Ordenamiento”, Mc Graw-Hill, Madrid, 1995, p. 57

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39. Como digo, son varias las ocasiones en las que el Tribunal Constitucional ha enjuiciado la conformidad constitucional de Leyes básicas del Estado. Y al hacer ese juicio ha utilizado, como canon de constitucionalidad, lo dispuesto en uno o varios Estatutos de Autonomía. Hasta hoy, el juicio de constitucionalidad no se ha limitado a un cotejo de la norma estatal con el listado de competencias del art. 149.1 CE. También los Estatutos de Autonomía han integrado el canon de constitucionalidad122. Este debe ser, a mi juicio, el punto de partida para el juicio de constitucionalidad de normas básicas estatales que queden por debajo de los “estándares” de autonomía municipal fijados en los nuevos Estatutos de Autonomía. Dicho esto, volvamos a la jurisprudencia constitucional hasta hoy:

a) Tomemos como primera referencia la STC 214/1989, donde se enjuiciaba directamente la LBRL. El Tribunal Constitucional se sirve, para integrar los cánones de constitucionalidad, de lo dispuesto en materia local en varios Estatutos de Autonomía. Fundamentalmente, en los Estatutos de Galicia y Cataluña. Y se toma en cuenta por el Tribunal Constitucional no sólo las normas estatutarias atributivas de competencias sino también otras normas estatutarias, fuera de los descriptores competenciales, idóneas para el juicio de constitucionalidad. Es el caso de ciertas normas sobre organización territorial en el Estatuto de Galicia. En suma, no cabe aquí duda alguna de la posición supraordenada de los Estatutos de Autonomía –en su conjunto- respecto de la LBRL. Y no cabe decir aquí, como se ha hecho en alguna ocasión123, que esta Sentencia se refiere a Comunidades Autónomas forales (y que, por tanto, el argumento normativo para la supremacía del Estatuto estaría en la Disposición adicional primera de la Constitución). Pues la STC 214/1989 aplica la misma doctrina al Estatuto vasco y al Estatuto gallego, y es obvio que en este último caso no rige la Disposición adicional primera de la Constitución. b) El desplazamiento aplicativo de una norma básica estatal, cuando no se adecua a lo establecido en un Estatuto de Autonomía, se afirma –siquiera de forma parca e incidental- en la STC 27/1987, sobre coordinación de las Diputaciones provinciales valencianas124. A fin de enjuiciar si una norma legal valenciana había infringido lo dispuesto en los arts. 65 y 66 LBRL (controles autonómicos sobre las entidades locales) se toma en consideración la posibilidad de que el Estatuto valenciano (EACV) hubiera dispuesto un sistema de control específico, caso en el cual no podría hablarse de inconstitucionalidad de la Ley valenciana. Así afirma el Tribunal que “las reglas competenciales en materia de régimen jurídico de las Administraciones públicas 122

Disiento, por tanto, de la afirmación de L. ORTEGA, Reforma constitucional..., p. 36, y luego también en Legislación básica y Estatutos de Autonomía, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2006, pp. 99 y ss (pp. 24, 38 y 41 y ss)

123

T. DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, “¿Es el Estatuto de Autonomía una norma capaz de modular el alcance de la legislación básica del Estado”, en REDC, núm. 72 (2004), pp. 135 y ss. (p. 150)

124

STC 27/1987, FJ 9

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(art. 149.1.18 CE) (…) han de ser respetadas a no ser que, en algún aspecto concreto, su inaplicación resulte expresa e inequívocamente de los dispuesto en el Estatuto de Autonomía de una determinada Comunidad, como una característica específica de la misma” (FJ 9). El Tribunal interpreta que el art. 47.5 EACV contiene únicamente una “referencia genérica a las medidas necesarias para obligar a las Diputaciones al cumplimiento forzoso de sus obligaciones..” y no un verdadero régimen especial de controles sobre las Diputaciones provinciales. Y es precisamente esta constatación la que le lleva a aplicar al caso las normas básicas sobre controles de legalidad establecidas en los arts 65 y 66 LBRL. c) También es el caso de la STC 109/1998, referida a las Leyes catalanas 5/1987 y 23/1987, sobre Diputaciones provinciales. La Sentencia trae causa de varias cuestiones de inconstitucionalidad en las que se planteaba la posible inconstitucionalidad de las Leyes locales catalanas por contradicción con la garantía constitucional de la autonomía local y con el orden competencial en materia provincial, (que los propios órganos judiciales centran en el art. 149.1.18 CE complementado con el art. 36 LBRL, directamente referido a la organización y competencias provinciales). En este caso, y atendiendo a la singularidad del Estatuto catalán en materia provincial (Disposición transitoria 6ª.6 EAC), el Tribunal no lleva a cabo un juicio previo de constitucionalidad sobre la LBRL sino un juicio de aplicabilidad de esa misma Ley básica estatal en Cataluña. Aunque esta sentencia se ha calificado en la doctrina como “excepcional125”, habría que señalar que lo propiamente excepcional son los procesos en los que se enjuicia la conformidad estatutaria de una ley de bases. Pero cuando ese control se da –como en el caso de la STC 109/1998- la respuesta del Tribunal no es excepcional, sino ordinaria: prioridad aplicativa del Estatuto respecto de las leyes básicas.

40. Hasta aquí se ha afirmado la primacía del Estatuto sobre la legislación básica de régimen local, según resulta de la jurisprudencia constitucional. Pero con ello no se cierra la articulación de las normas básicas con las estatutarias y las autonómicas. Para la vertebración completa de las garantías estatutarias de autonomía municipal con las normas básicas estatales es necesario prestar atención al “principio constitucional” de autonomía local, al que se ha hecho referencia más arriba. Por medio de este principio constitucional se puede corregir una hipotética prevalencia de normas estatutarias sobre régimen municipal con “estándares” de autonomía local más limitados que los contenidos en la legislación básica estatal. Para comprender la relevancia real del principio constitucional de autonomía local es necesario partir de una situación de posible concurrencia normativa entre la regulación estatutaria directa del régimen local (como la que figura en los arts. 83 y ss y 217 y ss EAC) y la legislación básica estatal de régimen local. Por definición, tanto la legislación básica del Estado como el Estatuto de 125

T. DE LA QUADRA-SALCEDO JANINI, Estatuto de Autonomía..., p. 151

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Autonomía son aplicables en un mismo territorio. Por eso pueden entrar en conflicto aplicativo. Pues bien, en esta situación, el sistema constitucional contiene ya de antemano dos criterios encadenados para primar la eficacia de una norma, en perjuicio de la otra. El punto de partida es la aplicación de la norma estatutaria. Ya se ha visto antes cómo la jurisprudencia constitucional le reconoce al Estatuto de Autonomía un “plusvalor” general frente a las normas básicas estatales. Pero esta primacía aplicativa del Estatuto está modulada ó condicionada por la propia Constitución, a través del principio constitucional de autonomía local. Como ya se explicó más arriba, el principio constitucional de autonomía local determina que cada norma de régimen local, en la medida en que de ella resulta un margen más o menos elevado de autonomía local, haya de interpretarse como un “estándar mínimo” de autonomía local, superable por otras normas. Pues bien: en la medida en que el Estado puede fijar “estándares básicos” de autonomía local (al amparo del art. 149.1.18 CE), y dado que esos “estándares” pueden concurrir con normas estatutarias sobre régimen local, la aplicación del Estatuto (en principio preferente, ya se ha dicho) puede considerarse condicionada a que su regulación no reduzca los “estándares básicos” de autonomía local fijados por el Estado.

41. Lo dicho se puede ejemplificar. Conforme al art. 86.4 EAC: “Los actos y acuerdos adoptados por los municipios no pueden ser objeto de control de oportunidad por ninguna otra administración”. Si bien se lee, este precepto estatutario no excluye los controles de legalidad genéricos sobre los municipios. Y sabido es que tampoco los arts. 137 y 140 CE impiden directamente esos controles genéricos de legalidad (por lo demás, normales en Derecho comparado). Sin embargo, el art. 67.1 LBRL sí proscribe esos controles de legalidad genéricos, pues sólo prevé el control jurisdiccional y el poder extraordinario de suspensión de “actos o acuerdos que atenten gravemente al interés general de España”. De la simple comparación de textos normativos resulta que el “estándar” legal básico de autonomía local para todos los municipios de España (el que contempla el art. 67.1 LBRL) es en principio más elevado que el estatutario (art. 86.4 EAC). En la misma medida, el principio constitucional de autonomía local impide el desplazamiento aplicativo de la norma básica estatal a manos del Estatuto de Autonomía.

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42. Hay que precisar, con todo, que la articulación normativa propuesta (a través del principio constitucional de autonomía municipal) no conduce a la primacía generalizada de la legislación básica estatal. Mucho menos amplía la competencia estatal sobre régimen local. Veamos:

a) Lo propuesto no es una primacía “a priori” de toda norma básica estatal reguladora del régimen local. Bien al contrario: lo que se propone es la aplicación por principio de la norma estatutaria. Y sólo se corrige esa primacía estatutaria por medio de un juicio comparativo de resultado: si la norma estatutaria reduce (para sus entes locales) el “estándar básico” de autonomía local fijado por la ley estatal. Por eso, la norma estatutaria se ha de aplicar en los casos de “autonomía local equivalente”. Esto es, allí donde la diferencia de regulación (entre el Estatuto y la legislación básica estatal) no depara niveles diferenciados de autonomía local.

b) Por último, reitero que lo expuesto hasta aquí es un simple criterio aplicativo en caso de conflicto: ni amplía ni disminuye las competencias del Estado sobre régimen local. El Estado sigue teniendo únicamente la competencia básica (sobre régimen jurídico de las Administraciones públicas) que le asigna el art. 149.1.18 CE. De manera que la norma estatal “más favorable a la autonomía local” sólo primará (respecto de la norma estatutaria) en la medida en que se trate de una norma propiamente básica, y por ello aplicable en todas las Comunidades Autónomas. Hay que recordar aquí que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la competencia básica del Estado ex art. 149.1.18 CE no le permite optimizar la autonomía local a costa de la competencia autonómica sobre régimen local. Tal y como tiene dicho el Tribunal Constitucional “la ley básica estatal y sectorial (…) si excede de lo necesario para garantizar la institución de la autonomía local habrá invadido competencias comunitarias y será por ello, inconstitucional”126. Así que corresponde al Estado establecer, con carácter básico, el “nivel mínimo” de autonomía local; no el “nivel óptimo”. Esta es una condición constitucional de validez para toda norma estatal sobre régimen local. Y por lo mismo, sólo será aplicable preferentemente (respecto de una norma estatutaria) la norma estatal “más favorable a la autonomía local” que legítimamente pueda calificarse como básica (por amparada en el art. 149.1.18 CE).

126

STC 214/1989, FJ 3. Véase también STC 61/1997, FJ 25

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43. Bien podría contestarse que la aplicación preferente de la norma básica “más favorable a la autonomía local” proviene, precisamente, de haberse dictado legítimamente al amparo de una competencia estatal. Y que por eso mismo prima sobre la norma estatutaria. De esta manera, la preferencia aplicativa se basaría en el criterio de la competencia, y no en el principio constitucional de autonomía local. Esto es, la norma básica estatal se aplicaría porque es competencialmente legítima. Y por la misma razón no sería aplicable la norma estatutaria. Mas esta posible objeción obviaría un dato fundamental en la relación entre Estatuto de Autonomía y ley básica: un Estatuto no condiciona la validez competencial de una norma básica estatal. La validez de la norma estatal proviene, únicamente, de la Constitución. Un Estatuto puede condicionar o impedir la aplicación de la norma básica estatal en su territorio; pero no condiciona su validez. Por eso, es posible que el Estado dicte normas básicas válidas aunque contrarias o incompatibles con las normas sobre régimen local de un Estatuto de Autonomía. El Estado puede interpretar de forma extensiva (y legítima) su competencia básica sobre “régimen jurídico de las Administraciones públicas” (art. 149.1.18 CE). Sólo el Tribunal Constitucional puede corregir esa interpretación extensiva de la propia competencia, y cuestionar así la validez de la norma básica estatal. Pero una cosa es que la norma básica estatal no sea inconstitucional y otra bien distinta que esa misma norma básica (y válida) sea aplicable en toda España. La aplicabilidad depende de lo que disponga el Estatuto de Autonomía, parámetro de eficacia territorial de la norma básica estatal. En este escenario hay que admitir que una norma básica estatal (válida) no sería aplicable allí donde contradijera una norma estatutaria. Por eso vengo diciendo que el simple criterio de la competencia no justifica la aplicación preferente de la norma básica estatal frente a la estatutaria. Si esto llega a ocurrir, si la norma básica se impone sobre la norma estatutaria, será porque el “principio constitucional de autonomía local” impide la reducción, en una Comunidad Autónoma, del “estándar básico” de autonomía local fijado por el Estado. Sería el “principio constitucional de autonomía local” quien, ante dos normas legítimas y concurrentes, impone la selección y aplicación de aquella que contiene un “estándar más elevado” de autonomía local.

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