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CALIDAD DE LA EDUCACION Y ELEMENTOS DE MERCADO por CRISTIAN AEDO I.*

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Profesor Programa de Postgrado en Economía, ILADES/Georgetown University, Erasmo Escala 1835, Casilla 51970, Santiago 1, Chile. Fono : (56-2) 699-4781, Fax : (56-2) 696-4880, e-mail : [email protected].

Calidad de la Educación y Elementos de Mercado I.

Cristián Aedo

Introducción

La educación en Chile es provista en la actualidad a través de un sistema mixto, con participación de los sectores público y privado en la producción y el financiamiento de la actividad. La educación financiada por el sector público tiene carácter descentralizado y opera con productores privados y municipales. La mayor parte de los recursos del sistema de educación no superior se concentran en el nivel básico. Existen tres tipos de colegios que imparten educación básica: los municipales, los privados subvencionados y los privados pagados. Los establecimientos particulares pagados se financian con el cobro de matrícula, mientras que los establecimientos municipales y privados subvencionados son, en general, gratuitos y se financian principalmente a través de aportes fiscales. Este financiamiento se realiza a través de un esquema de subvención educacional o subsidio por estudiante, el cual debe cubrir los gastos de operación y de capital de los establecimientos. El propósito de este mecanismo es promover la competencia entre las escuelas bajo financiamiento fiscal - tanto públicas como privadas - para atraer y retener alumnos, al hacer depender el ingreso de los establecimientos del número de alumnos que asisten. El objetivo buscado con esta competencia es promover una mayor eficiencia y calidad de los servicios educacionales entregados por dichos establecimientos. En general, existen dudas sobre si este mercado es realmente competitivo. En primer lugar, la teoría supone que los colegios que experimentan disminuciones en asistencia y por ende en ingresos, debieran cerrar o fusionarse. En la práctica, sin embargo, esta es una conducta observada sólo en el sector privado subvencionado pues las autoridades municipales consideran políticamente costoso cerrar escuelas, para lo cual transfieren directamente recursos del municipio para cubrir déficits financieros de sus establecimientos. Así, los colegios municipales reciben, además de la subvención, aportes voluntarios de los municipios mientras que los colegios privados subvencionados deben financiar todos sus gastos - incluyendo de capital - con los ingresos de subvención o bien recibir contribuciones privadas. En segundo lugar, el Ministerio de Educación impone una serie de reglas que involucran infraestructura, contenido curricular, estructura de salarios y pagos por experiencia, que afectan tanto el nivel de competencia como las posibles innovaciones que se generarían producto de ésta. Evidencia de tipo anecdótica sugiere también que los mecanismos de supervisión y control son más exigentes para los colegios privados subvencionados que para los colegios municipales.

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Calidad de la Educación y Elementos de Mercado

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En tercer lugar, la competencia supone consumidores informados quienes de manera racional eligen las mejores opciones educacionales para sus menores. Así, es importante analizar por una parte en qué medida los padres están cumpliendo este rol y por otra, cual es la información y su grado de disponibilidad sobre la cual ellos basan sus decisiones. El presente artículo está estructurado como sigue: en la segunda sección se presenta una evaluación de la estructura y funcionamiento del sistema educativo escolar de Chile ; la tercera sección se presenta un análisis empírico sobre la elección familiar entre tipos de colegios ; en la cuarta sección se ofrece un análisis de los actores principales en la gestión educacional por el lado de la oferta obtenidas a partir de un proceso de entrevistas estructuradas a profesores y directores de establecimientos de educación básica, tanto privados como municipales, en donde se intenta identificar los principales incentivos y restricciones que los afectan. Finalmente, en la quinta sección se hace una evaluación de los principales actores de la gestión educacional.

II.

Evaluación de la Estructura y Funcionamiento del Sistema Educativo Escolar

En esta sección se presenta una evaluación de la estructura y funcionamiento del sistema educativo escolar. Esta comprende aspectos relativos al funcionamiento del mercado, aspectos legales e institucionales, aspectos relativos a economías de escala y finalmente, aspectos relativos al proceso de descentralización en educación.

II.1

Funcionamiento del Mercado de Educación Subvencionada

En el diseño del sistema, los colegios que experimentan disminuciones en asistencia y por ende de ingreso, debieran cerrar o fusionarse lo cual es una conducta que se observa en el sector privado subvencionado. Por su parte, en el sector municipal y a nivel central esto es considerado políticamente costoso por las autoridades, por lo que es común observar tanto transferencias directas desde los municipios hacia sus colegios como del nivel central hacia los municipios con el objetivo de cubrir estos déficit financieros. De esta manera, los colegios municipales reciben, además de los ingresos por subvención, aportes voluntarios de los municipios mientras que los colegios privados subvencionados deben financiar todos sus gastos, incluyendo de capital, con los ingresos por subvención o bien recibir contribuciones privadas. Debido a lo anterior se considera que los

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colegios municipales, en general, enfrentan una restricción presupuestaria más suave ("soft") que los colegios privados subvencionados. Tanto los colegios municipales como privados subvencionados están sujetos a controles de parte del nivel central. Sin embargo, si bien a ambos los controlan, la penalización tiene impactos diferentes: en el sector privado subvencionado ello implica una penalización financiera importante. Sin embargo, en el sector municipal ella se traduce en un mayor déficit municipal en educación, con la consiguiente presión para que el nivel central - Ministerio de Educación o Ministerio del Interior - efectúe transferencias hacia la municipalidad para solventar dicho déficit. Así, la sanción es más soft para los colegios municipales. Se estima que un factor que incide en el esfuerzo realizado para lograr una gestión eficiente en la administración de los establecimientos es que la asignación de los recursos se efectúe tomando en consideración los resultados obtenidos. Por una parte, los sostenedores de los colegios privados subvencionados, al depender principalmente de la subvención recibida y del financiamiento compartido, deben poner todo su esfuerzo para obtener buenos resultados con el fin de captar matrícula y mantener una buena asistencia de los alumnos a la escuela. Por otra parte, los sostenedores de los colegios municipales si no cubren sus gastos con los ingresos por subvención reciben transferencias municipales - subvención municipal - las que en muchas municipalidades son financiadas finalmente por el nivel central. Estos ingresos extra-subvención generan una asignación de los recursos la que no depende de los resultados educacionales obtenidos, afectando negativamente la eficiencia de la gestión en estos establecimientos. Finalmente, se hace necesario mencionar que los establecimientos privados subvencionados deben financiar los costos de construcción, reparación, mantenimiento y equipamiento de los establecimientos con los recursos provenientes de los ingresos por subvención. Esto no ocurre con los establecimientos municipales los que cuentan con mayores posibilidades para acceder a financiamiento de obras de infraestructura y equipamiento desde el nivel central.

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Calidad de la Educación y Elementos de Mercado II.2

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Aspectos Legales e Institucionales

Es importante mencionar que el nivel central impone una serie de reglas y leyes al sector educacional subvencionado que involucran infraestructura, contenido curricular, estructura de salarios y pagos por experiencia, las que afectan directamente las posibles innovaciones educacionales que se generarían por la competencia entre los establecimientos educacionales y que afectan principalmente los resultados obtenidos por el sector educativo municipal. Entre las restricciones detectadas se puede mencionar: el Estatuto Docente, el apoyo técnico otorgado a través del MINEDUC y restricciones constitucionales.

Estatuto Docente En julio de 1991 fue promulgada la Ley No. 19.070, el Estatuto de los Profesionales de la Educación, la cual entre otros aspectos, norma la carrera de los profesionales de la educación pertenecientes al sector de la educación municipal. Esta Ley introdujo una serie de rigideces al sistema de educación municipal que afectaron tanto el manejo financiero como la calidad de la enseñanza impartida. Cabe señalar, que los docentes del Sector Particular Subvencionado se rigen por las normas del Código del Trabajo en todos aquellos aspectos no contemplados en el Estatuto Docente. Los salarios, por lo tanto, se determinan por negociación individual y colectiva; estableciéndose un valor semanal/mensual mínimo. Uno de los aspectos más relevantes de esta Ley es que prácticamente garantiza la estabilidad laboral de los docentes, y no permite que se efectúen despidos ni reasignaciones de los profesores al interior de los colegios municipales de la comuna. Esta situación genera que, en la mayor parte de los casos, la planta de profesores sea superior a los requerimientos del establecimiento educativo. Además, se tiene el pago del bienio por experiencia que sumado a un exceso de docentes genera costos de personal elevados que en muchos casos no pueden ser solventados con la subvención recibida. Cabe señalar, que si bien el nivel central proporciona recursos a los municipios para el pago del bienio, éstos resultan insuficientes. Además, al no estar determinada la transferencia de recursos en función de resultados no existen incentivos para mejorar la gestión de los establecimientos y el desempeño de los docentes.

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La estabilidad laboral de los docentes repercute en la calidad educativa al no existir incentivos para mejorar la productividad laboral. El sistema no "premia" ni "castiga" el desempeño del profesor. Esto se traduce en una menor dedicación e incumplimiento de la actividad laboral, principalmente debido a las excesivas licencias médicas solicitadas por los profesores. Con el fin de dar solución a estos problemas, en septiembre de 1995, se introdujeron una serie de modificaciones al Estatuto Docente entre las cuales cabe destacar las siguientes:

-

Los docentes podrán ser trasladados a otros establecimientos educacionales de la comuna dependientes del DAEM o Corporación Municipal, ya sea a petición del docente o por adecuación de la dotación, sin que ello signifique menoscabo de su situación profesional.

-

La Municipalidad o Corporación podrá realizar adecuaciones en su planta docente en el caso de que se produzcan: variaciones en el número de alumnos, modificaciones curriculares, cambios en el tipo de educación que se imparte, fusión de establecimientos educacionales y reorganización de la entidad de administración educacional. Todo lo anterior deberá estar fundamentado en el Plan Anual de Desarrollo Educativo Municipal.

El criterio de selección de los docentes que dejarán de formar parte de la planta docente municipal (o a los que se les efectúe supresión parcial de horas de clase) estará basado en el tipo de relación laboral que mantienen con el municipio o corporación. Así, se procederá en primer lugar con los que tengan la calidad de contratados, y si lo anterior no fuese suficiente se continuará con los titulares que tengan una menor calificación.

-

Las municipalidades podrán establecer incrementos sobre las asignaciones de los docentes, además de asignaciones especiales por incentivo profesional en función al mérito del profesor, las que podrán tener carácter temporal o permanente.

Se espera que las modificaciones efectuadas al Estatuto Docente, al otorgar una mayor flexibilidad al sistema, logren solucionar en parte los problemas financieros que afectan al sector de la educación municipal y principalmente, mejoren la calidad de la enseñanza impartida en esos establecimientos.

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Apoyo Técnico Tal como se mencionara previamente, la función de los Departamentos Provinciales (DEPROV) se circunscribe básicamente a supervisar el cumplimiento de las normas técnicas establecidas por el nivel central, y a dar apoyo técnico en aquellos aspectos que el establecimiento requiera. La evidencia anecdótica disponible sugiere que por lo general este apoyo resulta insuficiente tanto en calidad como en frecuencia - y es de baja efectividad. En general, la DEPROV se preocupa más de supervisar y apoyar a las escuelas que cuentan con proyectos educativos canalizados a través del Ministerio de Educación (por ejemplo, P900).

Restricciones Constitucionales La constitución chilena establece que es una obligación del Estado, delegada en la actualidad en los municipios, brindar educación básica a quien lo solicite. Esta obligación, tras el proceso de descentralización, se ha traspasado a los municipios. Así, en la práctica los municipios como un todo no pueden seleccionar alumnos, aunque algunos colegios municipales de elite si realizan selección de alumnos, lo cual sin embargo no constituye la norma general. Esta situación genera que en muchos casos los colegios municipales deban aceptar alumnos con mal rendimiento, déficits de aprendizaje o con problemas de conducta, mientras que los colegios privados subvencionados no enfrentan esta restricción.

II.3

Economías de Escala en Educación

En general, es aceptado que muchos insumos educacionales se utilizan de manera más eficiente cuando ellos se destinan para educar a más de un estudiante. Sin embargo, es menos conocido que diferentes insumos educacionales están sujetos a distintos grados de economías de escala. Por ejemplo, los profesores se utilizan de manera más eficiente cuando el número de estudiantes es reducido, mientras que por otra parte la utilización eficiente de recursos administrativos ocurre cuando el número de estudiantes es alto. Un segundo ejemplo lo constituye los libros de texto: el contenido de los textos, los objetivos educacionales implícitos y la efectividad del material de texto, están sujetos a economías de escala de grandes números, por cuanto el mismo material puede ser usado por un alto número de estudiantes. Sin embargo en el otro extremo, el uso de los libros por parte de los estudiantes no está sujeto a economías de escala.

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Una implicación importante es que debido a que los recursos en educación están sujetos a diferentes grados de economías de escala, tanto los costos unitarios relativos como absolutos de estos insumos, varían con el número de estudiantes matriculados. Así, escuelas con números de estudiantes diferentes tienen incentivos para utilizar distintas combinaciones de insumos y, por tanto, la no utilización de ciertos insumos no refleja necesariamente una menor productividad potencial de estos insumos en estas escuelas, sino que puede reflejar una menor oportunidad para aprovechar las economías de escala. De esta discusión queda en evidencia que las economías de escala en educación tienen implicancias directas para el diseño de un esquema de subvención educacional: los estudiantes en zonas con baja densidad poblacional recibirán una baja cantidad de recursos a menos que el esquema de tarifas tome en consideración las economías de escala. Es importante mencionar que la fórmula de reembolso utilizada en Chile toma en consideración las economías de escala. Por ejemplo, para las escuelas rurales se aplica un factor de multiplicación a los pagos por estudiantes regulares el cual depende del número de estudiantes en la escuela. Sin embargo, no está claro la base metodológica sobre la cual se obtuvo tal factor. Otra implicación de las economías de escala es que puede ser más eficiente proveer algunos insumos de manera centralizada que a nivel de una escuela individual. Hay muchos servicios de apoyo e insumos educacionales directos, los cuales pueden tener economías de escala supra-escuela. Por ejemplo, supervisión; entrenamiento de profesores; medición de resultados de aprendizaje, diagnóstico y soluciones; consejos sobre la disponibilidad y usos de materiales de enseñanza nuevos; apoyo financiero y gerencial. Otros ejemplos, incluyen servicios de apoyo para estudiantes en categorías minoritarias (expertos en pruebas para medir deficiencias en el aprendizaje y especialistas para asesorar a los profesores sobre como tratar a niños que tienen problemas emocionales) los cuales pueden ser usados de manera más eficiente por varias escuelas de manera simultánea. Una parte importante en el diseño de un sistema de subvenciones educacionales a las escuelas es el conjunto de arreglos institucionales según los cuales se ofrecen los servicios de apoyo sujeto a economías de escala supra-escuela. Se estima que el diseño del esquema de subvenciones utilizado en el país no ha considerado este tema. Es importante mencionar que en zonas urbanas de alta población, la oferta de algunos insumos educacionales sujeto a economías

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de escala supra-escuela puede ser perfectamente obtenida a través de oferentes especializados privados con recursos provistos por las escuelas (por ejemplo, entrenamiento de profesores, asesoría en problemas específicos de los alumnos y medición de problemas de aprendizaje.

II.4

Sobre el Proceso de Descentralización en Educación

Desde el punto de vista analítico existen poderosas razones que avalan un proceso de descentralización: éste facilita el control y estimula la transparencia de las políticas públicas; la opinión de los beneficiarios públicos está mejor representada en el diseño e implementación de los programas; las necesidades heterogéneas de la población nacional son mejor cubiertas por un esquema que da cabida a la diversidad; y la participación de la comunidad, un fin deseable por sí mismo, es incentivada y potenciada en los esquemas de descentralización. Sin embargo, un proceso de descentralización también está sujeto a riesgos y dificultades: un proceso de descentralización puede agudizar las desigualdades regionales al privar a las localidades más pobres de transferencias centrales originadas en localidades más acomodadas; un proceso mal diseñado puede ser oneroso si se requiere que cada comunidad replique labores que pueden ser eficientemente realizadas en el nivel central; y, finalmente, la falta de personal técnico o ejecutivo puede dificultar la provisión local de bienes y servicios públicos. Las municipalidades en Chile son heterogéneas lo que genera distintas capacidades para entregar una subvención municipal al sector educación. Las municipalidades cuentan con distintas capacidades financieras para solventar con recursos propios dicha subvención; los municipios enfrentan distintos grados de competencia en el mercado educacional a nivel de la comuna; enfrentan poblaciones educacionales con características socioeconómicas heterogéneas; presentan estructuras de costos diferentes; y utilizan distintos esquemas de gestión municipal en educación. Aedo (1994) intenta explicar la subvención municipal en educación como función de variables que miden la capacidad fiscal de los municipios, de los ingresos de las familias y sus gustos, de los costos de los insumos educacionales, de factores institucionales, de indicadores de gestión y de indicadores de grado de competencia educacional intra-comuna. Los resultados sugieren que el nivel de subvención municipal está positivamente asociado con variables como la capacidad fiscal de los municipios y al nivel de ingresos de las familias. Por otra parte y

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manteniendo todo lo demás constante, comunas con mayores niveles de pobreza requieren de una mayor subvención municipal para cubrir sus déficits en educación. Estos resultados sugieren que existe una sustancial heterogeneidad entre las comunas y que un esquema de descentralización que no considera estas diferencias puede generar inequidades en los resultados obtenidos por las comunas. Una opción a analizar podría ser la de incentivar la asociación de municipios lo cual permitiría compartir insumos sujetos a economías de escala supra-comuna. Por otra parte, esto permitiría por ejemplo la contratación de profesionales para que entreguen sus servicios a asociaciones de comunas rurales, lo que no tan sólo disminuye el gasto por municipio en personal calificado sino que también hace más atractivo para profesionales la opción de trabajar fuera de los grandes centros urbanos.

III.

Análisis Empírico de la Elección Familiar entre Tipos de Colegios

El objetivo de esta sección es la de analizar los principales determinantes de las elecciones de las familias con respecto al tipo de colegio en el cual matricular a sus hijos. Para estos efectos se utiliza

la encuesta de Caracterización Socioeconómica (CASEN) de 1992 para obtener

información sobre variables demográficas y socioeconómicas para una muestra de niños de la Región Metropolitana que reciben educación normal. A partir de las muestra obtenida se construyeron las siguientes variables:

CNTMN6:

número de menores de 6 años en el hogar.

CNTM617:

número de menores de entre 6 y 17 años en el hogar.

NUMPER:

número de personas en el hogar.

SEXONINO: sexo del niño (1 si hombre y 0 de otro modo). EDADCNG: edad del cónyuge o pareja si existe. AEDUCCNG: años de educación del cónyuge o pareja si existe. EDADJH:

edad del Jefe de Hogar.

ESCJEFH:

escolaridad del Jefe de Hogar.

EDAD:

edad del niño.

TOTALH:

ingreso total del hogar.

TRABCNG: dummy para la condición trabaja cónyuge o pareja si existe (1 si trabaja y 0 de otro modo).

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TRABJH:

dummy trabaja jefe de hogar (1 si trabaja y 0 de otro modo).

DEFICITA:

dummy riesgo biomédico del menor (1 si en riesgo y 0 de otro modo).

SEXOJH:

dummy sexo del jefe de hogar (1 si hombre y 0 de otro modo).

EXISTP:

dummy existe cónyuge o pareja en el hogar (1 si existe y 0 de otro modo).

AUTO:

dummy presencia de auto en el hogar (1 si existe y 0 de otro modo).

DPROPIA:

dummy tiene casa propia (1 si propia y 0 de otro modo).

PNRNUTH:

porcentaje de menores con problemas nutricionales en el hogar.

EDUPAREJ: años de educación de la pareja si existe (AEDUCCNG*EXISTP). INGPC:

ingreso percápita del hogar (TOTALH/NUMPER).

En esta muestra se puede observar que los colegios municipales en general trabajan con familias que en promedio presentan las siguientes características: tienen un mayor número de menores de 17 años; presentan parejas con un menor nivel de educación; jefe de hogar de mayor edad; niños que asisten de mayor edad; hogares con un ingreso total menor; hogares con menor probabilidad de que el Jefe de Hogar sea hombre; presentan una menor riqueza medida ya sea a través de una menor probabilidad de poseer un automóvil, de ser propietario de la casa y de presentar un menor porcentaje de menores en el hogar que presenten riesgo nutricional. No se observan diferencias significativas en promedio entre las familias que envían sus hijos a colegios privados laicos y religiosos.

III.1

Modelo Econométrico

El análisis econométrico busca estimar un modelo socioeconómico sobre la probabilidad de que un individuo extraído al azar de la población escoja un tipo de colegio. Se opta por modelar de manera dicotómica las opciones de un individuo. Para ello se supone que en el conjunto de elección del individuo sólo se encuentra presente la alternativa municipal y la alternativa privada subvencionada, sin distinguir si esta es laica o religiosa. En la estimación del modelo la hipótesis central es que diferentes características socioeconómicas del niño y su familia son determinantes en la selección del tipo de escuela, dado que se supone que la familia conoce o por lo menos intuye, las diferencias en calidad entre ellas. De esta forma, se aplica una metodología basada en el análisis de la función de utilidad indirecta de la familia sobre las elecciones observadas para estimar el impacto que distintas

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características socioeconómicas del niño y su familia tienen sobre la decisión de tipo de establecimiento educativo. La idea esencial de la metodología es asumir que la función de utilidad indirecta del individuo i por la alternativa j se puede escribir como sigue: Uij = Vij(Xi ; δ) + εij; j=1,2 e i = 1,....,I.

(1)

en donde j = 1 representa la alternativa de optar por un colegio municipal y j = 2 representa la alternativa de optar por un colegio privado subvencionado del bien; Vij(Xi , δ) es el componente determinístico de utilidad el cual depende de un vector de características del individuo i, Xi, tales como características de tipo demográficas de la familia y de un vector de coeficientes desconocidos a estimar, δ; εij es un componente aleatorio de utilidad el cual depende de variables observadas por el agente pero no por el econometrista. Así, εij es una variable aleatoria desde el punto de vista del econometrista. En la ecuación (1) Uij es una variable latente la cual no es observada por el econometrista. Sin embargo, para cada individuo i en la muestra se observa una variable I definida por:

(2)

I=1

si la alternativa 1 fue elegida por el individuo i, y 0

de otro modo.

Esta información es de mucha utilidad para el econometrista pues a través de un análisis de preferencias reveladas se puede concluir que, si el individuo i escogió la alternativa 1, entonces esta alternativa le brinda la mayor utilidad o satisfacción que la alternativa 2. Es decir,

(3)

I=1

significa que Li = Ui1 - Ui2 > 0; y = 0 significa que Li = Ui1 - Ui2 < 0.

En lo anterior se supone que no hay empates entre ambas alternativas, supuesto que es razonable dada la continuidad de las variables aleatorias εij, para j = 1 y 2. Utilizando (1) y (3) se puede escribir:

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Li = W(Xi ;δ) + θi

(4)

donde W(Xi ; δ) representa la diferencia entre los términos determinísticos de la utilidad indirecta y θi representa la diferencia entre los términos aleatorios εi1y εi2. Bajo el supuesto que las variables aleatorias, εij, son independientes e idénticamente distribuidas con una distribución de valores extremos cuya función de distribución acumulativa es: F(εij < ε) = exp(-exp(-ε))

(5)

se puede demostrar que (Johnson and Kotz, 1972) θi se distribuye de acuerdo a una función de probabilidad logística: F(θi < θ ) = 1 / (1 + exp(-θ)

(6)

Así la probabilidad de que el individuo compre el bien es equivalente a:

(7)

Pr[ I = 1] = Pr[ Li > 0 ] = Pr[ θi > - W(Xi ; δ)] = exp( W(Xi ; δ)) / (1 + exp( W(Xi ; δ))

Note que esta expresión depende de características de las familias, Xi, y de un vector de parámetros δ. El problema, desde el punto de vista econométrico, consiste en usar los datos en la muestra que incluyen las elecciones de cada familia y sus características socioeconómicas, para estimar el vector de parámetros δ. Aplicando un procedimiento de estimación de máxima verosimilitud se pueden obtener estimadores insesgados y de mínima varianza para δ. La función de máxima verosimilitud para una muestra de N individuos está dada por:

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(8)

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N Ii (1-Ii) L(δ; X, Y, Z) = B [Pr[ Ii = 1 ]] [1 - Pr[ Ii = 1 ]] i=1

Para estimar este modelo de decisiones es necesario precisar la forma del componente determinístico Vij(Xi ; δ). Para este efecto hay varias opciones: una especificación lineal en las variables con utilidad marginal del ingreso constante, una especificación lineal en las variables con utilidad marginal del ingreso variable por alternativas, una especificación lineal con interacciones entre las variables y una especificación lineal en el logaritmo del ingreso. Cualquiera sea la forma funcional elegida es importante mencionar que la estimación de este modelo requiere como condición de identificación fijar para una alternativa su vector de parámetros igual a cero. Para estos efectos se supondrá que la alternativa municipal tiene su vector de parámetros igual a cero. Con respecto a este modelo es importante precisar dos aspectos: en primer lugar, el modelo estimado puede ser interpretado como una forma reducida del modelo general presentado en Wise y Mansky (1983) en el cual modelan el proceso educacional como consistente de diferentes etapas: primero, la familia decide postular a un conjunto de escuelas en su conjunto de elección, enseguida viene la decisión de admisión efectuada por los colegios y finalmente, la familia decide enviar a sus niños a uno de los colegios en que ha sido aceptado. Si bien este contexto de análisis es considerado adecuado, en el conjunto de datos no se cuenta con suficiente información como para intentar una estimación de las diferentes etapas de este proceso de decisión, por lo que se ha optado por estimar sólo el modelo reducido. En segundo lugar, es importante mencionar que la muestra utilizada no es aleatoria por dos razones: en primer lugar, no se modela la opción de no asistir a algún establecimiento educacional y por otra parte, no se modela la opción de asistir a un colegio privado pagado. Con respecto a la primera observación es preciso destacar que Chile presenta una alta cobertura de Educación Básica. Con respecto a la segunda observación el porcentaje de menores que asiste a establecimientos privados pagados es de alrededor de un 8% a nivel país. Por lo anterior, en las estimaciones realizadas no se intenta corregir por estos problemas de no aleatoriedad ya que se estima que el sesgo introducido por no corregir estos problemas sería menor.

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III.2

Cristián Aedo

Resultados Econométricos

Los principales resultados obtenidos se presentan en el Cuadro 1. En relación a estos resultados es posible realizar las siguientes observaciones:

En primer lugar, se observa que las variables contador de menores de 6 años en el hogar y menores entre 6 y 17 años presentan un signo negativo. Esto se debe probablemente a que, manteniendo todo lo demás constante, se hace menos factible para el hogar financiar gastos educacionales de los colegios privados subvencionados. En segundo lugar, la variable sexo del menor no probó ser significativa en la decisión entre colegios municipales y privados subvencionados.

CUADRO 1 Resultados Econométricos Variable

Coeficiente

test t

CONSTANTE

0.58

2.07

CNTMN6

-0.17

-2.43

CNTMN617

-0.33

-6.49

SEXONINO

-0.56E-01

-0.57

ESCJEFH

0.18E-01

1.22

EDUPAREJ

0.49E-01

3.83

EDAD

-0.48E-01

-2.49

DPROPIA

0.29

2.73

PNRNUTH

-0.38

-2.97

0.56E-05

2.09

INGPC No. Observaciones

1781

Log-Likelihood

-1166

Log-L Restringido

-1234

Chi-Cuadrado (8)

136

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En tercer lugar, la variable escolaridad del jefe de hogar y del cónyuge o pareja pone en evidencia que aquellos padres con mayor nivel de educación preferirán que sus niños se eduquen en colegios privados subvencionados. Es importante destacar que la influencia de la madre en las decisiones educacionales de la familia es muy importante en sociedades tradicionales como la chilena, lo que explica el mayor impacto que presenta la variable. En cuarto lugar, la edad del menor presenta un signo negativo y significativo al 5%, lo que indica probablemente que menores más rezagados en su proceso educacional es más probable que asistan a colegios municipales. En quinto lugar, la variable DPROPIA y PNRNUTH que aproximan el nivel de riqueza de los hogares indica que existe una relación positiva entre el nivel de riqueza y la probabilidad que el menor asista a un colegio privado subvencionado. En otras palabras estos resultados indican que son los niños de familias más acomodadas - es decir, las que son propietarias de sus hogares o que presentan menores casos de desnutrición entre sus hijos - los que tienen una mayor probabilidad de asistir a colegios privados subvencionados. Finalmente, se observa un signo positivo entre la variable ingreso per-cápita y la probabilidad de asistir a un colegio privado subvencionado. Esto indica que a mayores ingresos (transitorios) familiares, las familias preferirán enviar a sus hijos a colegios privados subvencionados. La capacidad explicativa del modelo se comprueba a través de la razón de máxima verosimilitud, la cual compara el valor de la función de verosimilitud en su nivel óptimo con aquella evaluada en la proporción muestral observada. Esto equivale a comparar el valor de la función de verosimilitud para el modelo estimado versus aquella para un modelo "ingenuo" con sólo una constante. La aplicación de este test arroja un valor de 136.4 el cual es significativo al 95%. Otra manera de visualizar el ajuste del modelo es comparar la proporción muestral que asiste a un establecimiento privado subvencionado (o municipal) versus la proporción que predice el modelo estimado El modelo estimado predice una probabilidad de 49.6% versus una proporción observada de 49.6%. En el Cuadro 2 se pueden observar el efecto impacto estimado para las diferentes variables explicativas. En particular, se observa que las variables número de menores entre 6 y

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17 años, la educación de la pareja o cónyuge y la variable porcentaje de menores en riesgo nutricional en el hogar, son las que presentan el mayor efecto impacto.

CUADRO 2 Efectos de Impacto Variable

Municipal

Particular Subvencionado

CNTMN6

0.04315

-0.04315

CNTMN617

0.08374

-0.08374

SEXONINO

0.01396

-0.01396

ESCJEFH

-0.00451

0.00451

EDUPAREJ

-0.01220

0.01220

EDAD

0.01206

-0.01206

DPROPIA

-0.07408

0.07408

PNRNUTH

0.09499

-0.09499

INGPC

-0.00613

0.00613

Como conclusión fundamental de esta sección se obtiene que la asignación de las familias entre las alternativas colegio municipal y colegio privado subvencionado no se hace al azar sino que más bien refleja un proceso de elección racional por parte de las familias.

IV.

Análisis de los Actores Principales en la Gestión Educacional

En esta sección se presentan los principales resultados obtenidos en el proceso de entrevistas realizadas a diferentes actores involucrados en la oferta de educación con el objetivo de obtener su visión en relación a los incentivos y restricciones que enfrentan. Se encontró pertinente entrevistar de manera estructurada a los siguientes actores: i) profesores y ii) Directores de establecimientos educacionales. A continuación se presentan los resultados principales de este proceso: IV.1

Profesores

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Se efectuaron tres Focus Groups con profesores pertenecientes a establecimientos educacionales municipalizados y a establecimientos particulares subvencionados. En estas reuniones se puso especial énfasis en el rol autopercibido de los profesores en general, y en las diferencias percibidas entre establecimientos municipalizados y particulares subvencionados.

Rol del Profesor En términos generales, se puede afirmar que el Profesor se asigna un rol profesional de alto nivel de importancia, tanto frente a sus alumnos como frente a la sociedad. El profesor tiende a comparar su actividad con la de un médico o un psicólogo, ya que son capaces de diagnosticar, aconsejar, entregar soluciones y realizar terapia. En general, se sienten responsables por la educación integral de los niños, incluso en muchas ocasiones reemplazando el rol de los padres. No obstante la gran importancia que ellos le asignan a su rol, la confianza que la sociedad deposita en ellos como formadores de personas y el grado de preparación universitaria que se requiere para convertirse en profesor, estiman que la sociedad no reconoce fácilmente su importancia al no entregarles la misma valoración, incluyendo la económica, que a otros profesionales. En general, se puede decir que los profesores tienden a reconocer que no cumplen en toda su expresión con el rol autoasignado. Esto se debe en muchos casos a factores externos a la persona, tales como: problemas de infraestructura de los distintos establecimientos, problemas económicos de los profesores (bajos salarios) y problemas derivados de la calidad de los alumnos. El profesor presenta un fuerte nivel de frustración, lo que conduce a autopercibirse como inferior a otros profesionales. Frente a este diagnóstico, es importante cuestionarse sí es factible aumentar la calidad de la educación cuando un actor tan importante para obtenerla presenta tales niveles de frustración.

Diferencias entre Tipos de Establecimientos Educacionales Los diversos profesores que participaron en los Focus Groups tienen una nítida conciencia de la existencia de tres tipos de Establecimientos Educacionales: Establecimiento Particular o Privado pagado, Establecimiento Privado-Subvencionado, y Establecimiento Municipalizado.

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Si bien en los grupos sólo se conversó sobre los dos últimos tipos de Establecimientos conviene tener presente que en forma espontánea, los profesores mencionan los Colegios Particulares pagados como la mejor alternativa de trabajo, tanto por infraestructura como por salarios y ambiente. Como conclusión general, se obtuvo que los profesores tienden a percibir a los Establecimientos Privados-Subvencionados como superiores por diversos motivos. Entre ellos por su mejor infraestructura, por su mayor nivel de exigencia hacia los profesores tanto por parte de la Dirección del establecimiento como de los Padres, y por una mejor selección de los alumnos. Por su parte los Establecimientos Municipalizados tienden a ser percibidos espontáneamente como de mayor estabilidad laboral, lo que implica tanto mayores beneficios como un menor nivel de exigencia hacia los profesores. Es importante mencionar que los profesores de los colegios privados subvencionados afirman que ellos también gozan de gran estabilidad laboral, pero que ésta depende de la calidad profesional de los profesores y dada la competencia existente entre establecimientos, éstos necesitan de buenos profesores para competir con éxito en el mercado. De acuerdo a los profesores un elemento diferenciador entre tipos de establecimientos se deriva de la mayor injerencia o integración de los padres en los Establecimientos Privados Subvencionados. En general, se tiende a afirmar que en los Establecimientos municipales existe una mayor heterogeneidad de los alumnos, la que se debe a una menor exigencia educacional y a la obligatoriedad de recibir a todo tipo de alumnos. Sin embargo, se tiende a afirmar que algunos tienen tradición y que han sido importantes histórica y socialmente en la formación de generaciones. Contrario a las presunciones del investigador no se obtuvo una nítida conciencia de diferencias salariales entre uno y otro sistema. No obstante lo anterior, todos coinciden en que los profesores reciben bajos salarios. Al interior de los grupos se observó bastante heterogeneidad en sus experiencias en lo que respecta al material docente, se plantea que éste no depende de que un colegio sea municipalizado o subvencionado, sino que depende del presupuesto que disponen en cada Establecimiento y que por tanto, varía mucho entre colegios.

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En cuanto a la aplicación de nuevas metodologías educacionales, a posibilidades de planificar y evaluar las actividades escolares, a reuniones docentes y actividades de perfeccionamiento, no se observó una nítida diferencia entre ambos sistemas. En estas dimensiones los profesores indican que cuentan con apoyo. En términos de relaciones en el lugar de trabajo se percibe, tanto por profesores de colegios municipales como privados subvencionados, una relación más horizontal entre el director del establecimiento y los profesores en los colegios municipalizados. Sin embargo, esta relación en algunos casos conducía a una menor eficiencia al perderse la autoridad del Director. Es importante mencionar que estas diferencias no son consideradas fundamentales y que los profesores siempre mencionaron como el ideal a los colegios privados pagados. En este sentido aparece que ambos, los colegios municipales y privados subvencionados, constituyen una división inferior en la cual deben desempeñarse la mayoría de los profesores.

IV.2

Directores de Establecimientos

Se entrevistaron en sus colegios a alrededor de 20 Directores de Establecimientos municipales y privados subvencionados con el objeto de identificar aspectos relativos a Relaciones Institucionales, a la visión de la situación educativa de la escuela y la comuna, a sus relaciones con los docentes, al sistema organizacional de los colegios y a su gestión.

Relaciones Institucionales Tanto los colegios municipales como privados subvencionados, se relacionan con el MINEDUC a través del Departamento Provincial (DEPROV). Este se encarga de supervisar, tanto la parte técnico pedagógica como la administrativa. En el primer caso se vela por el cumplimiento de los planes de estudio, el contenido de los cursos, de las horas de clase de cada asignatura y de los métodos de evaluación. En el segundo caso, el DEPROV supervisa el cumplimiento del calendario escolar, los horarios de clase, la titulación de los profesores, la asistencia escolar (para el pago de la subvención). Además, en el caso de los colegios particulares subvencionados se controla el procedimiento de financiamiento compartido y los contratos de trabajo con los profesores. En general, se considera que el apoyo técnico recibido del nivel central a través de la DEPROV no es suficiente, por cuanto se limita a supervisar el cumplimiento de los planes de

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estudio del MINEDUC y no se efectúan grandes aportes en el aspecto técnico pedagógico. Se considera que el DEPROV no cuenta con personal adecuadamente capacitado, los que a su vez presentan un alto nivel de rotación. En los colegios municipales se señaló que a través de proyectos como el PME, P-900 o MECE, se recibe un mayor apoyo de la DEPROV debido a su responsabilidad de efectuar el seguimiento de estos proyectos. En relación al nivel de autonomía del Director de Escuela se pudo observar que en la mayoría de los colegios municipales, tanto los dependientes de una Corporación como los administrados por el DAEM, se quiere tener una mayor flexibilidad para la contratación de los profesores. Salvo excepciones, los profesores son elegidos y designados por el Secretario General o el Director del DAEM. Sólo en ocasiones se solicita la opinión del Director de escuela para la contratación de los docentes. En los colegios particulares subvencionados se observó que el Director posee una mayor autonomía en el manejo de los recursos humanos. Ellos indicaron que, en general, se debía contar con mayor autonomía en relación a las disposiciones emanadas del nivel central, tales como el calendario escolar, mayor libertad para crear planes y programas de estudio especiales más acordes con las necesidades de la escuela.

Visión de la Situación Educativa de la Escuela La mayor parte de los colegios municipales visitados cuenta con un buen rendimiento académico, ya que los puntajes obtenidos en la prueba SIMCE se encuentran por encima del promedio nacional y muchos de ellos incluso por encima del nivel comunal. Algunos incluso se acercan a los resultados obtenidos por los colegios particulares pagados. El puntaje SIMCE obtenido se mueve dentro de un rango entre el 50% y el 85%. Por lo general, la mayoría de los alumnos que acuden a estos colegios, por lo general, proceden de familias pertenecientes a un nivel socioeconómico medio y medio-bajo. En este grupo de escuelas se observa que un puntaje SIMCE relativamente bajo se asocia, generalmente, con alumnos procedentes de niveles socioeconómicos bajo y medio-bajo. Sin embargo, cabe señalar que este no sería el único factor que influye en los resultados ya que la gestión del Director cumple un rol fundamental en este aspecto. En cuanto a los colegios particulares subvencionados laicos se observa que los resultados obtenidos se acercan mucho a los de los colegios municipales, al igual que el nivel

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socioeconómico de procedencia de los alumnos. En estos casos, el rango de variación del puntaje de la prueba SIMCE se ubica entre el 50% y el 75%. También se observa una correlación positiva entre puntaje SIMCE y nivel socioeconómico de los alumnos. En el caso de los colegios particulares subvencionados religiosos se aprecia una situación diferente a las anteriores, ya que tres de ellos tienen puntajes SIMCE que se comparan a los de los colegios particulares pagados ubicándose entre el 80% y 85%. Sólo uno de estos colegios mostró puntajes relativamente bajos ubicados alrededor del promedio nacional (50%). Cabe señalar que en ésta última escuela los alumnos pertenecen a un nivel socioeconómico medio-bajo y bajo, mientras que en las otras dos los alumnos proceden principalmente de un nivel socioeconómico medio-medio, y en la restante de un nivel medio y medio-bajo. Los Directores de los colegios municipales entrevistados mostraron diferentes puntos de vista en cuanto a la comparación realizada con los colegios particulares subvencionados. Algunos opinan que la diferencia fundamental es la relacionada con la selección de alumnos, es decir, que los particulares subvencionados realizan selección de alumnos y por lo tanto cuentan con un material humano de mejor nivel. Otros mencionaron entre otras a las actividades que realiza la escuela en la comunidad, el otorgar educación diferencial, brindar servicio de medio pupilaje (en 2 escuelas de la comuna de Santiago, dirigido a los alumnos cuyos padres trabajan todo el día), la calidad humana y profesional de los docentes y contar con un buen proyecto educativo. Por otro lado, la totalidad de los Directores de escuelas particulares subvencionadas laicas entrevistados coincidieron en que su principal diferencia con los colegios municipales era la buena calidad de los docentes y su compromiso con la escuela, lo que les permite brindar una formación integral y de mejor nivel. Además, se señalaron otras diferencias como la mejor infraestructura, la flexibilidad laboral de los docentes, una mayor motivación de los docentes y mayor autonomía en la gestión - tanto en el aspecto administrativo como financiero. Con respecto al mismo tema, los Directores de las escuelas particulares subvencionadas religiosas coincidieron en que la diferencia fundamental con los colegios, tanto municipales como particulares laicos, era la mística con la que se trabaja y la formación religiosa y valórica que se transmite a los alumnos y docentes. En cuanto a los factores que influyen en el rendimiento escolar, prácticamente la totalidad de los Directores de las escuelas municipales entrevistados señalaron que la falta de apoyo

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familiar y el nivel cultural y socioeconómico de los padres son los factores que más influyen en el desenvolvimiento académico del alumno. Como elementos adicionales, también se mencionó la preparación y motivación del docente y las técnicas de enseñanza. Unicamente dos de los Directores entrevistados manifestaron que el factor primordial era el grado de acercamiento del profesor hacia el niño y la formación y motivación de los docentes. En cambio en los colegios particulares subvencionados laicos visitados, se señaló el esfuerzo y dedicación del profesor como el principal factor que influye en el rendimiento de los alumnos. De manera adicional, se mencionaron el nivel cultural y socioeconómico de la familia y la aplicación de metodologías de enseñanza innovadoras. En el caso de los colegios privados subvencionados religiosos, prácticamente todos los Directores entrevistados coincidieron en que el apoyo familiar es un elemento primordial en el desempeño académico del niño seguido por el nivel cultural y socioeconómico de los padres. Como factores adicionales se mencionó a la formación y motivación de los profesores, a los métodos pedagógicos utilizados y a la gestión orientada al trabajo en equipo. En lo que respecta a la captación de matrícula, en la mayoría de los colegios municipales visitados se emprenden acciones para atraer alumnos. Estas acciones se traducen en la entrega de folletos y volantes, la instalación de letreros, visitas a las casas de los apoderados, etc. Sólo en algunos, se indicó que no era necesario realizar actividades de promoción ya que son colegios con un excelente prestigio y no requieren captar más alumnos ya que tienen su capacidad copada. La mayoría de las escuelas particulares subvencionadas laicas y religiosas visitadas no emprende acciones para captar más alumnos, ya que cuentan con un cierto prestigio dentro de la comuna y en comunas aledañas. Sólo en un caso, se indicó la necesidad de repartir folletos y colocar avisos para cubrir las vacantes existentes. Finalmente, en cuanto a los planes para mejorar la calidad educativa se pudo apreciar que en prácticamente la totalidad de los colegios municipales se encuentra en funcionamiento los proyectos MECE, PME y P-900. La mayoría de estos colegios desarrolla programas y proyectos internos dirigidos a mejoras en infraestructura, material educativo, nuevas técnicas educativas y perfeccionamiento docente (principalmente a través de un convenio con la Universidad Católica de Chile). En la mitad de los colegios particulares subvencionados laicos visitados, se encuentra en funcionamiento el proyecto MECE principalmente dirigido a mejoras en la metodología de

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enseñanza, además de proyectos internos de la escuela. En el resto de escuelas se desarrollan únicamente proyectos internos, algunos de ellos en convenio con la Universidad Católica de Chile. En el caso de los colegios privados subvencionados religiosos la mejora en calidad está contemplada a través de la ejecución de proyectos y programas propios dirigidos al reforzamiento académico de los alumnos y de los profesores.

Relaciones con los Docentes En la totalidad de los colegios visitados se efectúan reuniones semanales con los docentes, además de reuniones ampliadas mensuales y/o trimestrales o semestrales donde se tratan aspectos pedagógicos y administrativos de la escuela. Esto trae como resultado una mayor coordinación en el trabajo e integración de los profesores y una mayor comunicación entre directivos y docentes. En cuanto a la capacitación docente, todos los Directores de las escuelas municipales entrevistados indicaron que se incentiva al profesor a participar en cursos de perfeccionamiento. Buena parte de estos cursos deben ser financiados por el docente, aunque también se consigue financiamiento a través de proyectos, del Ministerio de Educación y de la Corporación o DAEM. En los colegios particulares subvencionados laicos y en los religiosos se promueve también la capacitación y en este caso por lo general, el sostenedor financia entre 50% y 100% del costo del curso de perfeccionamiento. En lo que respecta a la autonomía del profesor, prácticamente la totalidad de Directores de Escuela entrevistados señalaron que el profesor tiene libertad para desarrollar metas propias y métodos de enseñanza bajo la supervisión de la Unidades Técnicas Pedagógicas.

Sistema Organizacional En los colegios municipales la contratación, despido y promoción del personal lo realiza la Corporación o el DAEM. En la mayoría de escuelas el Director puede eventualmente recomendar, sin embargo la Corporación o DAEM son los que finalmente deciden. Sólo en algunas excepciones, el Director se encarga de buscar al docente y proponer su contratación a la Corporación.

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Los niveles salariales se establecen sobre la base del Estatuto Docente, tomándose en consideración los años de servicio (por bienios), los cursos de perfeccionamiento y el grado de responsabilidad. Según lo declarado por la mayoría de los Directores, el sueldo de un profesor varía entre los US$300 y los US$450 mensuales. Cabe señalar, que en el caso de los colegios municipales de Santiago, el nivel de los salarios se establece entre la Municipalidad y el Sindicato Docente sobre la base del Estatuto Docente, estableciéndose un sueldo base de US$320 al mes. En los colegios privados subvencionados laicos y religiosos visitados, no existe una regla única en el sistema de contratación y/o despido del personal de la escuela. En algunos casos esta labor se realiza de manera coordinada entre el Director de la escuela y el sostenedor. En otros casos, lo realiza de manera exclusiva el Director, o el Sostenedor y/o el jefe de personal de la escuela. Los niveles salariales son establecidos por el Sostenedor sobre la base del Estatuto Docente más ciertas bonificaciones de acuerdo al desempeño o en el caso de algunos colegios religiosos, sobre la base de los criterios establecidos por la Federación de Instituciones de Educación Particular (FIDE). La escala salarial depende principalmente del nivel de capacitación y de la experiencia. En cuanto al manejo de recursos financieros, las escuelas municipales no disponen de sumas de gran importancia, únicamente lo correspondiente la caja chica. El Director no conoce ni maneja el presupuesto de la escuela, desconociendo el monto y la estructura de ingresos y gastos. Todo lo relacionado con el manejo presupuestario se realiza de manera centralizada a través del DAEM o Corporación. De manera excepcional una comuna está experimentando con entregar un presupuesto anual de libre disponibilidad para que sea gestionado por los Directores de los Establecimientos. En las escuelas privadas subvencionadas laicas si bien el Director no maneja el presupuesto conoce al menos de los principales gastos del establecimiento. Dispone además de un fondo de caja chica. Sin embargo, el control y la administración de los recursos son manejados por el Sostenedor en función de las necesidades de la escuela planteadas por el Director. En los colegios subvencionados religiosos, el control y manejo de los recursos es realizado por el Director de la escuela con el apoyo del Contador. En algunos casos, también

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participa el equipo directivo de la escuela. Los recursos son asignados en función de las necesidades y de los ingresos de la escuela. En todos los colegios del sector subvencionado, los ingresos por subvención representan la mayor proporción de sus ingresos. En el caso de los colegios municipales, la subvención por lo general no alcanza a cubrir el total de gastos del sector. Por esta razón, se recurre a transferencias municipales para cubrir el déficit. Al interior de cada colegio, los recursos recaudados por el Centro de Padres constituyen una fuente importante de ingresos que permite la realización de mejoras en infraestructura, compra de equipos y material didáctico. Los colegios privados subvencionados visitados, tanto laicos como religiosos, en su mayoría cuentan con financiamiento compartido lo que les permite realizar mejoras en infraestructura, elevar los salarios de los docentes y adquirir material didáctico de mejor calidad que el otorgado por el MINEDUC. En lo que se refiere a la selección de alumnos, existen algunas diferencias entre los colegios municipales y privados subvencionados. Si bien constitucionalmente los colegios municipales tienen la obligación de recibir a todos los alumnos sin distinción alguna, en la práctica se ha podido observar que algunos establecimientos seleccionan alumnos debido a su prestigio y al exceso de demanda que ellos enfrentan. De esta manera, se pudo comprobar que en la mayoría de los colegios municipales visitados se realiza selección de alumnos lo que se debe fundamentalmente a las pocas vacantes disponibles en relación a la demanda que enfrentan. Este proceso de selección varía en rigurosidad de un establecimiento a otro. En algunos, se restringe el ingreso únicamente a los repitentes, mientras que en la mayor parte se exige un promedio mínimo que se ubica alrededor de 5 (en una escala de 1 a 7). De los colegios privados subvencionados laicos, sólo la mitad de los Directores entrevistados manifestó que se exigen determinados requisitos para admitir a un alumno. En uno de ellos se exige un promedio mínimo de 5, además de entrevistar a los padres del niño con el fin de conocer su ambiente familiar, pero esto último no es determinante para la admisión. El otro 50%, no efectúa selección de alumnos ya que no tiene cubierto el total de vacantes. Esto podría evidenciar que en este aspecto existen comportamientos similares entre estos colegios y los municipales.

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A diferencia de los anteriores, todos los colegios religiosos visitados seleccionan alumnos, aunque con distintos grados de exigencia. Mientras que en algunos se pide un promedio mínimo, en otros se les toma una prueba sicopedagógica y se consulta la opinión de los profesores. Sin embargo, un punto común a todos es la importancia asignada a la entrevista con los padres donde se busca conocer el nivel de compromiso con la educación de sus hijos y con las exigencias educativas del colegio. En lo referente a la participación de los apoderados en las actividades de la escuela, se observa que en la mayoría de los colegios existe una amplia participación principalmente a través del Centro de Padres. También, en algunas de las escuelas visitadas, se manifestó que los apoderados participan en talleres y en la organización de eventos sociales y culturales de la escuela. Los Directores de los colegios religiosos manifestaron un especial de la escuela por fomentar la participación de los apoderados. Así, en dos de ellos se mencionó la organización de reuniones de formación pastoral, retiros, talleres y eventos culturales.

Gestión Prácticamente la totalidad de las escuelas municipales y privados subvencionados, laicos y religiosos, visitadas elabora un Plan Anual donde se establecen objetivos, metas, actividades y estrategias a seguir en materia educativa. Por lo general, este plan es evaluado y revisado durante el año con el fin de velar por su adecuado cumplimiento. En su diseño participan los docentes y directivos de la escuela. Entre los objetivos establecidos por algunos colegios se puede mencionar: mejorar el nivel de comunicación verbal de los niños, elevar la autoestima de los alumnos, mejorar la infraestructura de la escuela, adquirir material didáctico, aumentar la matrícula, mejorar el rendimiento académico, mejorar el clima organizacional, reducir la repitencia y la deserción escolar, entre otros. Al analizar los factores que incidieron de manera negativa en los resultados obtenidos por la escuela, los Directores de las escuelas municipales señalaron que el principal factor es la falta de apoyo familiar, producto de padres que trabajan y pasan la mayor parte del tiempo fuera del hogar, o porque los alumnos proceden de hogares mal constituidos. Le siguen en importancia las excesivas licencias médicas de los docentes, las que ocasionan desorden y retrasos en las actividades pedagógicas, y la aplicación del Estatuto Docente. También se mencionó la falta de

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material didáctico considerando que el proporcionado por el MINEDUC resulta insuficiente y la poca participación de los apoderados. En menor medida se mencionaron factores relacionados con la imposibilidad de seleccionar alumnos, a métodos pedagógicos inadecuados, a los bajos sueldos de los profesores y a la falta de infraestructura adecuada - como por ejemplo, biblioteca, centro de estudios. Para los Directores de los colegios privados subvencionados laicos, los factores que incidieron de manera negativa con más fuerza en los resultados obtenidos por la escuela son la falta de apoyo familiar y el escaso compromiso de los profesores con la institución. Como elementos adicionales se señalaron a las excesivas licencias médicas de los profesores, el bajo nivel cultural y socioeconómico de los padres y la mala formación de los docentes.

En los colegios religiosos se mencionó que el nivel cultural y socioeconómico de los padres, el cual repercute en un apoyo inadecuado al niño, tiene una incidencia negativa importante en los resultados obtenidos. En menor medida fueron señalados, aspectos relativos a técnicas pedagógicas inadecuadas y falta de motivación de los profesores. De acuerdo a los Directores de colegios municipales el principal factor que incide de manera positiva en los resultados obtenidos por las escuelas, es el compromiso y la motivación de los profesores. Como segundo elemento se menciona la participación de los alumnos en actividades y proyectos de la escuela. En tercer lugar, se destaca la cooperación brindada por los apoderados al establecimiento, principalmente a través del Centro de Padres. En cuarto lugar, se señalan las actividades realizadas por la escuela, las buenas relaciones de los profesores con la dirección y el contar con una planta de profesores bien capacitados. En el caso de los colegios privados subvencionados laicos, la mayor parte de los Directores menciona que el principal factor que contribuye al buen desempeño de la escuela es el buen clima organizacional. Como factores adicionales se señalaron los siguientes: el apoyo y la comunicación constante entre la dirección y los profesores, la presencia permanente del sostenedor en la escuela, los incentivos monetarios para los profesores, la participación de los alumnos, la implementación de proyectos educativos en la escuela y las buenas relaciones humanas entre profesores. Para los colegios privados subvencionados religiosos, el compromiso y la dedicación de los profesores constituye un elemento fundamental en la obtención de buenos resultados. De

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manera adicional, se considera que la disciplina del colegio y las buenas relaciones entre los profesores y la dirección son factores que también contribuyen de manera positiva en los resultados obtenidos. En cuanto a la evaluación del desempeño docente, los Directores de colegios municipales entrevistados manifestaron que en su establecimiento se realizaban evaluaciones periódicas. Si bien el resultado de dichas evaluaciones no se traduce en "premios" (aumentos de sueldo) ni "castigos" (separación del colegio), al profesor que ha tenido un buen desempeño en algunos casos se le otorgan ciertas concesiones como permisos, mejor trato, entradas para algún espectáculo, etc,; en otros casos se le da una comunicación escrita de felicitación. En ciertos colegios y en caso de ser posible, se les promueve a un mejor cargo. Por otro lado, cuando un profesor ha tenido un desempeño negativo, sólo se conversa con él para que enmiende sus errores. En el caso de los colegios privados subvencionados laicos visitados, se pudo observar que en todos se realiza una evaluación del desempeño docente, aunque sólo en uno se "premia" de manera explícita al docente a través de incentivos monetarios - un bono por buen desempeño y aumentos salariales en función de los resultados. En los otros, se le felicita reconociéndole en actos públicos sus méritos especiales y ocasionalmente se le otorgan concesiones especiales. En caso de un mal desempeño, se conversa en forma privada con el docente y se le pide que enmiende sus errores. Si esto no ocurriera, no se le renueva el contrato. Este aspecto es el que marca la diferencia fundamental con los colegios municipales, en donde el docente no puede ser despedido por un mal desempeño. En los colegios privados subvencionados religiosos, todos los Directores entrevistados indicaron que evalúan periódicamente el trabajo de los docentes. Sin embargo, no existen "premios" explícitos al buen desempeño. Se felicita públicamente al docente y se le da un trato especial. Sólo en uno de los colegios se señaló que próximamente se implementará un sistema de proyectos a través del cual los profesores se podrán beneficiar por una buena labor. En caso de un mal desempeño, se procede de la misma forma que en los colegios privados subvencionados laicos.

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Calidad de la Educación y Elementos de Mercado V.

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Evaluación de los Actores Principales en la Gestión Educacional

En cuanto al sistema organizacional de los establecimientos y a pesar que las experiencias de gestión son heterogéneas, se pudieron observar diferencias entre los colegios municipales y particulares subvencionados. En primer lugar, en los colegios privados subvencionados se observa un trabajo en equipo entre el propietario (sostenedor) y el Director de escuela, con una participación directa y permanente del sostenedor en la escuela. En las Corporaciones municipales, en cambio, no se pudo apreciar la existencia de un trabajo conjunto y directo entre el Director y el Sostenedor. Más bien, lo que se observa es un diferente grado de delegación de autoridad, el cual depende de la persona que se encuentre a cargo de la Corporación. Así, el tema de propiedad de los colegios actúa como un incentivo hacia un involucramiento más directo del sostenedor en la gestión de los establecimientos educacionales. En segundo lugar, en los colegios privados subvencionados la contratación de personal se realiza de forma conjunta entre el sostenedor y el Director de la escuela. En el caso de los colegios municipales en general, la contratación de docentes la efectúa la Corporación o el DAEM y sólo en ocasiones se solicita la opinión del Director. Así, en los colegios privados subvencionados los Directores tienen un mayor control sobre el recurso humano. En tercer lugar, los niveles salariales establecidos por los colegios privados subvencionados, se determinan por lo general a través de una negociación colectiva y sobre la base del Estatuto Docente. Existen casos en que éstos se pactan individualmente especialmente cuando el docente es considerado de alta eficiencia. Los criterios utilizados para determinar el salario de un profesor están en función de su experiencia, capacitación y desempeño en el Colegio. Por lo general, parte de los ingresos del financiamiento compartido se destinan a mejoras salariales, ya sea de manera igualitaria a todos los docentes o de acuerdo al desempeño de cada uno. En cambio, los salarios en el sector municipal se establecen en función al Estatuto Docente, donde los criterios para la determinación del nivel salarial son rígidos y están en función de la experiencia, capacitación y nivel de responsabilidad. El tipo de desempeño educacional realizado no influye en el sueldo recibido.

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En cuarto lugar, en los colegios municipales el presupuesto de la escuela es manejado por el sostenedor municipal, desconociendo en general el Director de la escuela tanto su monto como su distribución entre las diferentes partidas. En cambio, en los colegios privados subvencionados el Director conoce por lo menos el contenido de las principales partidas de ingresos y gastos de la escuela. Además, existe una mayor flexibilidad en el manejo presupuestario lo que permite una mayor iniciativa para innovar al Director y a los profesores. Además, la falta de incentivos en el sistema de educación municipal y la dificultad para controlar la gestión del Director de escuela y eventualmente premiar o sancionar su labor, ocasiona que no se obtenga en general un manejo eficiente de los establecimientos. Los buenos o malos resultados obtenidos por los colegios municipales dependen principalmente de la persona que se encuentre a cargo de la Dirección del colegio y no dependen de un modelo de gestión común a estos establecimientos. Peor aún, en muchos casos en que se ha detectado deficiencias en la labor de un Director a lo sumo se le traslada a una escuela más pequeña, puesto que la legislación laboral (Estatuto Docente) no permite el despido, salvo en presencia de una falta grave. Esta situación es impensable que ocurra en el sector privado subvencionado. Así, el sistema municipal enfrenta una serie de restricciones en el aspecto laboral que contribuyen a la ineficiencia del sistema. La estabilidad laboral de los docentes garantizada por su estatuto laboral genera, en la mayor parte de los casos, que se cuente con más personal del requerido y que se mantenga en sus cargos a personas no idóneas. En sexto lugar, un factor adicional que incide en el esfuerzo realizado para lograr una gestión eficiente es que la asignación de recursos se encuentre en función de los resultados obtenidos. Así, los sostenedores de colegios privados subvencionados, al depender exclusivamente de la subvención recibida y del financiamiento compartido, deben poner todo su esfuerzo para obtener buenos resultados con el fin de captar matrícula y mantener una buena asistencia de los alumnos a la escuela. En cambio, los sostenedores de colegios municipales si no cubren sus gastos con los ingresos por subvención, reciben transferencias municipales muchas veces financiadas finalmente por el nivel central (MINEDUC o Ministerio del Interior). Finalmente, es importante señalar que en los colegios privados subvencionados visitados existe mística y trabajo en equipo, que los sostenedores mantienen una constante preocupación por preparar a sus docentes y por entregar una formación valórica a los estudiantes.

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Bibliografía

Aedo, C. (1997), “Aporte Municipal en Educación”, Revista Persona y Sociedad, Volumen XI, No. 2, Agosto. Johnson, D. y Kotz, J, (1972), “Distribution in Statistics”, New York University Press. Manski, C. y Wise, D. (1983), “College Choice in America”, Harvard University Press.

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