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Capítulo 5. La participación: motor del desarrollo humano sostenible

La participación es otro elemento clave para impulsar un proceso de desarrollo humano que promueva la equidad y que pueda ser sostenible en el tiempo. Desde los albores del capitalismo siempre hubo pensadores y grupos que plantearon la importancia de que el Estado asegure la justicia social, con el fin de que todas las personas puedan ampliar sus opciones y desarrollar plenamente sus capacidades. La historia ha dado la razón a tantos que vivieron tempranamente los efectos perversos que podía tener la mercantilización de las relaciones entre las personas. Cada vez hay mayor número de individuos e instituciones que adhieren a esta idea y por ello la literatura sobre experiencias de desarrollo en los años noventa está colmada de referencias al tema de la participación. Es claro ya que para revertir la exclusión social, que crece y amenaza la estabilidad y gobernabilidad de muchos países, se precisan nuevas articulaciones entre lo público y lo privado; se requiere que los procesos de construcción de ciudadanía y de desarrollo humano sean asumidos plenamente por todos los sectores de la sociedad, no sólo por el Estado. De esa manera, las personas serán, a su vez, ejes y motores del desarrollo de la sociedad en su conjunto. Los análisis contemporáneos sobre participación se centran en examinar qué podemos entender por participar, cuáles son actualmente los factores que limitan la posibilidad de que las personas, individual o colectivamente, participen en la definición y construcción de su presente y de su futuro. También se busca entender qué resultados muestran las experiencias de participación en diversos ámbitos de los procesos económicos, políticos y sociales de los países y cuáles podrían ser los mecanismos o formas idóneas de promover la participación de las personas y grupos para que puedan ser impulsores del desarrollo. Esta breve sinopsis intenta resumir los consensos que se van gestando en el debate internacional en torno al tema de la participación. Veamos primero la elaboración del concepto en el propio PNUD. En el primer Informe sobre Desarrollo Humano publicado en 1990 el PNUD partía de que "la verdadera riqueza de una nación está en su gente" y que el desarrollo humano era "un proceso de ampliar las opciones... para una vida prolongada y saludable, para la educación y para el acceso a los recursos necesarios para tener un nivel de vida decente". También se decía que las oportunidades de un individuo debían incluir la libertad política, la garantía de los derechos humanos y el respeto a sí mismo y que el desarrollo humano se refiere sobre todo a la formación de capacidades humanas. En ese primer informe se sientan las bases fundamentales de lo que habría de convertirse en un nuevo paradigma de desarrollo. Pero todavía no se hablaba de la participación como eje del desarrollo humano, aunque ya se insistía en que "un enfoque participativo, incluida la participación de las ONGs, resulta vital en cualquier estrategia tendiente a lograr un desarrollo humano exitoso". El Informe de 1991 continuó elaborando el concepto de desarrollo humano y allí sí se consigna la centralidad de la participación. Se dice que "Las personas deben ser el centro del desarrollo humano. El desarrollo debe forjarse alrededor de las personas y no ellas alrededor del desarrollo. Debe ser el desarrollo de las personas, por las personas y para las personas". Al definir el desarrollo por las personas agrega: "A través de estructuras apropiadas para la toma de decisiones, las personas deben participar plenamente en la Marcia Rivera

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planeación y aplicación de las estrategias de desarrollo". En ese informe también se hace hincapié en la importancia de la equidad en las relaciones humanas con el fin de que las oportunidades de un individuo o de un grupo de la sociedad no resulten en restricciones a las oportunidades de otros. Participación y equidad son variables fundamentales que van de la mano. La participación fue el tema central del Informe de 1993, dando cuenta de la avidez que se ha constatado en la gente por participar en los procesos que configuran sus vidas. En dicho documento se hizo una elaboración más profunda de lo que se entiende por participar, de las modalidades de participación que se verifican en algunos países, de las dificultades que encuentran las personas en algunos sistemas políticos o económicos para participar y del potencial de la participación como estrategia global para el desarrollo humano sostenible. Según el Informe de 1993 la participación puede llegar a ser una fuente de enorme vitalidad e innovación para la creación de sociedades más justas. Pero esto requiere que las demandas y los deseos de participación que la gente expresa de diversas maneras encuentren sistemas flexibles y receptivos para incorporar las capacidades de las personas, lo que no siempre resulta fácil. En la visión de desarrollo que se esboza se insiste en la necesidad de invertir en el potencial humano y en crear un medio ambiente que permita el pleno aprovechamiento de las capacidades de las personas, lo que se logrará a través de una participación efectiva. Entre otras medidas, ello incluye la descentralización del poder, la organización de las personas en grupos comunitarios, de afinidad o interés y la reformulación de las relaciones entre Estado y mercado con el fin de lograr eficiencia y solidaridad social. Según el Informe las personas participan y pueden participar de muchas formas y a muchos niveles: en el hogar, en la vida económica a través de la generación de un ingreso, en la vida social y cultural y en el ámbito de la política (PNUD, 1993). Los Informes sobre Desarrollo Humano han sido objeto de análisis y amplia discusión entre círculos muy diversos. Para el mundo académico y para las organizaciones de base que trabajan con cuestiones de desarrollo son una fuente extraordinaria de información y un referente para seguir a nivel mundial los procesos económicos y sociales que están en marcha. También han contribuido a que se genere un fecundo debate internacional sobre estrategias de desarrollo y sobre el concepto mismo de desarrollo humano sostenible. Para los gobiernos han sido un mecanismo útil, aunque a veces cuestionado y criticado, de medir su propio progreso en materia de desarrollo contra el de los demás países. Para éstos, los informes son como un espejo en el que hay que mirarse pero, como sucede con las arrugas a cierta edad, generalmente causa temor asomarse a éste. Aún así muchos países ya han comenzado a ver los informes como un instrumento útil para orientar sus propias políticas y han iniciado la preparación de informes nacionales siguiendo los lineamientos de los informes mundiales. A lo largo de la década de los noventa el sistema de Naciones Unidas realizó varias conferencias mundiales en las cuales los jefes de Estado del planeta acordaron estrategias nacionales y mundiales para encarar problemas urgentes del desarrollo relacionados con el medio ambiente (Río, 1992), los derechos humanos (Viena, 1993), población (El Cairo, 1994), desarrollo social (Copenhague, 1995), la situación de la mujer (Beijing, 1995) y del hábitat (Estambul, 1996). Cada una de estas reuniones cumbre avaló a través de sus Declaraciones y Planes de Acción la conceptualización fundamental de desarrollo humano sostenible propuesta en los Informes de Desarrollo Humano. Es decir, que entre los gobiernos del mundo se ha ido generando un cierto consenso en favor de esta visión de desarrollo. Es importante insistir también en que en todas las conferencias mundiales se organizaron foros paralelos a los que asistieron numerosas y muy diversas organizaciones no gubernamentales para discutir sus visiones y preocupaciones sobre los procesos de desarrollo. Podría afirmarse que la comunidad de ONGs a nivel internacional ha alimentado el debate aportando sus experiencias y reclamando que los foros internacionales incorporen sus perspectivas. También muchas ONGs están haciendo suyos los planteamientos de los informes y los elementos estratégicos que de ellos van surgiendo. La activa participación de la sociedad organizada junto con los gobiernos para Marcia Rivera

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adelantar el desarrollo humano sostenible ha sido un punto de insistencia de estos movimientos (Social Watch, 1999). La resistencia mayor a la conceptualización sobre desarrollo que se hace en los informes provino de los organismos financieros internacionales. Se han hecho cuestionamientos sobre el índice de desarrollo humano (IDH) presentado en los informes, sobre la manera en que se enfoca el ingreso en éste, sobre el papel que juega el crecimiento económico en el desarrollo. Críticas que en cada edición los informes sucesivos fueron discutiendo. Pero lo que nunca fue cuestionado por organismos financieros fue la noción del papel que cumple la participación en el desarrollo propuesta en los informes. De hecho, a lo largo de los noventa, tanto el BID como el Banco Mundial han desarrollado un gran número de investigaciones y creado nuevos programas abocados a defender la idea de la necesaria participación de las personas en los procesos de desarrollo. "Desarrollo participativo, fortalecimiento de la sociedad civil, empoderamiento de las personas", son términos cotidianos hoy en el argot de los bancos (Banco Interamericano de Desarrollo, 1998; Banco Mundial, 1996). Tanto el BID como el Banco Mundial tienen un enfoque que podríamos calificar de operativo al referirse a la participación como "el proceso por el cual las personas y entidades que tienen un interés legítimo (stakeholders) ejercen influencia y participan en el control de las iniciativas de desarrollo y en las decisiones y recursos que los afectan". La inclusión de la frase "interés legítimo" parecería suponer que no todos los seres humanos están interesados en incidir en asuntos que afecten sus vidas, lo cual resulta algo dudoso, dado lo que conocemos de la naturaleza humana. Además, desde la perspectiva de ambas instituciones la participación es buena en gran medida porque contribuye a la eficiencia, eficacia y a lograr costos menores en programas y proyectos y no necesariamente porque en sí misma sea buena para las personas, para la calidad de vida o para el desarrollo. "La participación mejora el diseño de un proyecto al reducir el costo de la obtención de datos sobre los factores ambientales, sociales y culturales, así como sobre las necesidades y prioridades de los actores claves del proyecto... Un proceso participativo bien diseñado puede ayudar a resolver o manejar conflictos al crear una base común y de negociación entre los grupos interesados. El detectar y resolver tales conflictos en las primeras fases del proyecto ayuda, más tarde, a reducir el costo de la supervisión" (BID, 1998). El Banco Mundial, por su parte, ha estado promoviendo la participación de los sectores más pobres en sus proyectos. "Según nuestra experiencia, al contar con su participación en los proyectos y programas se obtienen mejores resultados en materia de diseño y ejecución, así como también normalmente más eficacia, incluida una mayor identificación con dichos proyectos y programas" (BM, 1996). El Banco Mundial también impulsó cambios en la orientación de políticas para que las mujeres tengan mayor participación en los procesos económicos y sociales. Pero éstos se amparan en el hecho, constatado empíricamente, de que las mujeres son agentes económicos más productivos para el desarrollo, ya que una inversión, por ejemplo en educación para ellas, tiene un efecto multiplicador mucho mayor que una inversión equiparable en hombres (BM, 1995). Según la visión del PNUD, lograr la equidad de géneros no es meramente una cuestión de provecho económico, sino la reparación de una deuda histórica que las sociedades tienen con sus mujeres que continúan subordinadas y discriminadas. Pero el análisis de ambas instituciones financieras es concluyente en cuanto a la contribución que puede hacer la participación a los procesos de desarrollo. Según el BID, "la participación es esencial para el desarrollo sostenible... La participación puede fortalecer a las instituciones locales en su capacidad administrativa, autogestión, confianza, transparencia, responsabilidad y acceso a los recursos. Esta mayor capacidad de las instituciones es lo que, a su vez, proporciona a un proyecto mayor estabilidad... Mediante la evaluación participativa las personas se dan cuenta si los beneficios y alcances del proyecto se dan en forma equitativa y les permite tomar medidas correctivas cuando sea necesario. Las ideas de justicia y de compromiso en relación con un proyecto se refuerzan mutuamente. La participación aumenta la credibilidad de la evaluación puesto que la gente confía en la información que ellos mismos generan" (BID, 1998). Marcia Rivera

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En la reciente propuesta que el presidente del Banco Mundial hizo para definir un marco integral para el desarrollo, James D. Wolfensohn ha expresado que "la sociedad civil, en todas sus formas, probablemente sea el factor más importante para el desarrollo. Si bien puede no serlo por su contribución monetaria, sí lo es por su aporte humano, su experiencia e historia... No cabe duda de que una mayor cooperación con los gobiernos, los organismos multilaterales y bilaterales y el sector privado sería de provecho para todos" (BM, 1999). La participación está bendecida por los popes del desarrollo. Pero ahora falta saber cómo se logra, qué la impulsa y qué la dificulta.

¿Qué significa participar? Participar es una práctica aprendida, que se da en la interacción de un ser humano con otro. La sociabilidad de los individuos puede ser innata, pero la conducta observada en la interrelación de las personas en los ámbitos de la familia, la escuela, la comunidad u otros, contribuye al establecimiento de patrones y normas que en buena medida definirán la dinámica social de un conjunto humano. Un niño que desde chico aprende a compartir, a jugar en colectivo, a escuchar para ser escuchado, y que vive en un medio donde existen normas claras de respeto entre las personas, debe ser más proclive en el futuro a participar en cualquier iniciativa o toma de decisión sobre un asunto que lo afecte, que un niño que no tuvo esas oportunidades. De ahí que la creación de una cultura de participación en una sociedad sea un proceso de construcción a mediano y largo plazo, en el que hay que invertir a diferentes niveles para poder asegurarlo y al que pueden contribuir diversos sectores. No es posible ordenar la participación de las personas por decreto, pero es posible alentarla a través de un proceso continuo de fortalecimiento de las capacidades de interacción social de la gente y de políticas y programas dirigido a ello. Así se puede contribuir al desarrollo de los elementos fundamentales de la vida y la práctica democrática. La gente puede participar en los diversos procesos ya sea a título individual o como parte de un grupo. En el primer caso, los mecanismos y aperturas principales en una democracia de mercado son el sistema electoral y el mercado de trabajo. Ambas vías han mostrado carencias e insuficiencias para atender a las demandas de participación de las personas hoy. En muchos países la democracia formal no alcanza a todos porque los procesos de construcción de ciudadanía han sido insuficientes. Por ejemplo, sectores étnicos importantes pueden permanecer fuera de los registros electorales porque no están inscritos en los registros demográficos; el voto en algunos países sólo se concede a los que hablan la lengua oficial; los centros de votación pueden estar alejados de la gente que vive en las áreas rurales, entre otros. Por otro lado, el desinterés, la desconfianza y la crítica a los políticos tradicionales que se ha apoderado de muchos países pueden conjugarse con los factores de ciudadanía incompleta para hacer que las tasas de participación en los procesos políticoelectorales sean más bajas de lo deseable para una democracia sólida. Esta es un área susceptible de políticas públicas y de esfuerzos ciudadanos para mejorar la capacidad de las personas de participar individualmente en los procesos político-electorales. Buena parte de la legislación electoral latinoamericana no permite el voto directo, sino que generalmente se eligen los candidatos que un partido postula en su conjunto. En esos casos hay espacio para perfeccionar y profundizar la democracia, promoviendo cambios para asegurar el voto directo de las personas hacia cada uno de los candidatos a cargos electivos. En muchos países, individuos y grupos organizados de la sociedad civil están reclamando que se utilicen mecanismos de consulta a la ciudadanía sobre asuntos claves como pudieran ser la privatización de activos del Estado (Uruguay, por ejemplo), mediante referendos o plebiscitos. También ha habido demandas para la incorporación del mecanismo de iniciativa ciudadana para proponer legislación y para el reclamo de funcionarios como Marcia Rivera

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forma de combatir la corrupción. Todas estas experiencias dan cuenta del deseo de la gente de participar en los procesos políticos que les atañen. En el caso del mercado de trabajo, las personas participan en su carácter individual como asalariados o como generadores de actividad económica -empresarios, microempresarios, trabajadores por cuenta propia-. Históricamente, la participación individual en el mundo del trabajo venía acompañada por un proceso de asociación gremial o sindical. Pero en los últimos treinta años el mundo ha visto surgir una paradoja que alteró significativamente las relaciones de las personas en el interior del mercado de trabajo: el crecimiento económico sin generación de empleos. Esto quiere decir que una proporción cada vez mayor de la gente queda fuera de una forma tradicional de participar en la actividad económica, porque están desempleados o porque están fuera del mercado de trabajo. Y también significa el debilitamiento o la quiebra total del grueso de las instituciones que los trabajadores habían creado para luchar en colectivo por sus intereses: los gremios y los sindicatos. Ambos factores han incidido fuertemente en cambiar la dinámica tradicional de participación de las personas en el terreno económico. La participación individual de las personas también se da en el ámbito privado del hogar. Numerosas investigaciones realizadas en los últimos años van dando cuenta de que las prácticas, nociones y orientaciones de las mujeres en el manejo de la economía doméstica, de la crianza de los niños, y del trabajo invisible no remunerado, contienen el germen de las prácticas de participación que podrían contribuir significativamente a la formación de ciudadanos y a lograr un desarrollo humano sostenible basado en una cultura de la participación. En las prácticas cotidianas de las mujeres en el hogar están las habilidades para establecer prioridades, abrir opciones, negociar, llegar a acuerdos, que son claves para impulsar el desarrollo. Desde estas prácticas, han planteado ya algunos estudios, se pueden rescatar contenidos para extenderlos hacia la sociedad mayor (DAWN, 1995). La participación que más concierne al desarrollo humano sostenible, sin embargo, y la que interesa discutir más a fondo, es aquella que está ligada a la toma de decisiones colectivas en asuntos de carácter público. Cada decisión que una colectividad tome será mejor y más duradera si ha incorporado el sentir de sus integrantes mediante la libre expresión de ideas en un clima de igualdad de oportunidades para hacerlo. Una participación más efectiva de la ciudadanía en la definición de sus propias necesidades, desde su visión de mundo y sus prácticas culturales, puede llegar a rendir un accionar más efectivo y más duradero. En la medida en que las personas se adueñen de los procesos que afectan sus vidas, tendrán más control sobre ellos, crecerá su autoestima, su capacidad de negociar con otros y, por ende, su autonomía relativa. Es por ello que hoy se verifica que la participación ciudadana responsable es clave para quebrar el círculo vicioso de la dependencia y el sentido de impotencia, verdaderos detractores del desarrollo humano pleno. Pero participar con sentido de responsabilidad no es asunto fácil. No se trata meramente de encontrar canales para vociferar descontentos, ni de asumir tareas y responsabilidades que le corresponden a esferas de autoridad local, nacional o internacional. Tampoco de comprometerse en tareas para las cuales no se tiene capacidad o mérito. El hecho de que todavía generalmente las autoridades nacionales no valoren de manera adecuada la participación de las personas, hace que persistan muchos temores frente a las iniciativas que emanan de individuos o de grupos organizados alrededor de algún interés o problema común. Pero lograr una participación fluida y real de los integrantes de un conjunto humano no es algo fácil; es algo que se aprende, que se desarrolla y que se puede estimular o potenciar a través de un marco jurídico-legal, a través de prácticas políticas, a través del armado, conducción y evaluación de programas y proyectos y a través de la cooperación externa para el desarrollo. Los elementos imprescindibles de un clima de participación que favorezca el desarrollo vendrían dados por los siguientes factores:

Marcia Rivera

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Que cada cual reconozca la existencia del otro, que pueda haber alteridad, es decir la condición de colocarse en el lugar del otro. Sólo así podrá haber equidad en la disposición al diálogo. Que haya respeto mutuo y confianza entre las partes. Que se reconozcan las diferencias de visiones que puede haber entre individuos. Que cada cual sepa escuchar al otro y que prevalezca la tolerancia con la divergencia y la disidencia. Que haya disposición a abrir opciones y un compromiso de todos hacia la generación de consensos colectivos. Que haya democracia interna en la distribución de responsabilidades y deberes así como de los privilegios entre un grupo o colectividad, para que pueda lograrse sinergia en la participación.

Muchos análisis coinciden ya en que la energía social que es liberada en un proceso de aprendizaje colectivo, con un clima como el descrito, resulta más duradera y capaz de trascender el ámbito estrictamente puntual que la engendró (Cernea, 1996). Por lo tanto, podría afirmarse que la participación realizada en este clima contribuye también a la construcción de valioso capital social sin el cual las inversiones en otros tipos de capital no se potencian. Sin capital social, las inversiones en capital físico, es decir, caminos, puentes, agua, infraestructura de saneamiento, así como las inversiones en capital humanoeducación, salud, alimentación- continuarán siendo ineficaces. La confianza, la autoestima, el respeto por los demás, la reciprocidad, la solidaridad, el cuidado y la capacidad de construcción de consensos que se dan en un proceso de participación y se constituyen en capital social, trascienden la gestación de capacidades humanas individuales y alimentan la ampliación de las opciones y capacidades de todos a través de la acción colectiva y sinérgica. Ese es justamente el objetivo central del desarrollo humano sostenible. Los procesos participativos son una oportunidad para el aprendizaje social y para la innovación, lo que favorece el compromiso con los cambios sociales y mejora los prospectos de sostenibilidad de los procesos. Trabajando juntas las personas pueden llegar a identificar un propósito común compartiendo y analizando información que les permite establecer prioridades y desarrollar estrategias. Además pueden crear nuevas maneras de hacer las cosas con el fin de lograr objetivos comunes. Cada persona también aprende cómo debe cambiar su conducta para que las prioridades colectivas puedan ser acordadas. El lograr sentido de pertenencia en un programa o proyecto ayuda a que las personas puedan seguir participando, aun cuando se presenten obstáculos. La participación de las personas tiene mayor posibilidad de desplegarse y desarrollarse en el ámbito local, por lo que la descentralización del poder -de las capitales a las regiones, las ciudades y los pueblos- puede ser una de las mejores formas de adelantar el desarrollo humano. Pero la persistente y excesiva centralización de funciones y recursos, que en los países desarrollados alcanza el 75% y en los menos desarrollados cerca del 90%, limita seriamente estas posibilidades (PNUD, 1993). Lograr crear una estructura de funciones administrativas y políticas del Estado, que sea proclive a la participación ciudadana, requerirá un cuidadoso proceso de descentralización, que permita que una proporción mucho mayor de las funciones y recursos del Estado se manejen desde el ámbito local. Pero la descentralización también debe generar políticas para asegurar que el poder, la autoridad y los recursos financieros que sean transferidos a las esferas locales, se confíen a los mejores recursos humanos, los más capaces de la comunidad, aquellos que la representan. Esto requerirá tiempo, capacitación, experimentación, evaluación continua y retroalimentación. Podría implicar también la necesidad de pasar por un proceso de creación institucional, pero los beneficios a largo plazo superarían los costos. En la formulación de propuestas sobre posibles mecanismos concretos para asegurar la descentralización y la participación debe prestarse gran atención a las cuestiones de género. Si no se fomenta el acceso de las mujeres a posiciones de conducción, poco se podrá avanzar en cuanto a desarrollo participativo. La falta de un análisis de género en la formulación actual de Marcia Rivera

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las políticas sociales necesita corregirse con urgencia. Afortunadamente ya existe un vasto número de ejemplos que demuestran el gran potencial de las iniciativas locales para inducir crecimiento económico, permitir la participación ciudadana y promover la integración social, todo ello simultáneamente. El espacio local provee un marco idóneo para reforzar los procesos de construcción de ciudadanía y para generar valioso capital social, elemento sin el cual ninguna inversión en capital físico, financiero o humano prospera. Esto es así porque es allí donde la gente puede desplegar mejor sus capacidades, sus talentos, y articular mejor sus relaciones con los que les rodean. Después de la familia, la comunidad es el lugar privilegiado para la interacción social cotidiana de las personas. El capital social es clave para un desarrollo más humano y sostenible, en la medida en que a través de él se pone el acento principalmente en las relaciones entre las personas y se mejora la capacidad de tomar decisiones por parte de una colectividad. La descentralización y el fortalecimiento de la acción desde el espacio local deben ser, entonces, aliados de la participación. Existe buena evidencia empírica de que durante años las mujeres, especialmente en los países en desarrollo, han trabajado en establecer proyectos a nivel local que hacen aportes significativos a la generación de capital social. Su liderazgo, consistencia y capacidad de conducción de proyectos comunitarios de autogestión o de generación de ingresos van reconociéndose cada día más. La solidaridad de género, la capacidad de establecer relaciones horizontales, la habilidad conciliadora y el deseo de superación a menudo han sido agentes movilizadores en vecindarios, comunidades y barrios. Las habilidades que las mujeres desarrollan en las actividades cotidianas -para dilucidar peleas entre los niños, distribuir comida, organizar el hogar- son destrezas fundamentales para la construcción de consensos, la distribución de recursos, la asignación de prioridades. Todas ellas son esenciales para un liderazgo local exitoso basado en los principios de la participación y de la inclusión, no de la exclusión, como es común en las estructuras de poder tradicional dominadas por los varones. También hay estudios que señalan cómo en medio de situaciones de emergencia o de crisis, las mujeres han provisto seguridad a sistemas inestables a través del trabajo comunitario y hogareño. Han sabido desarrollar estrategias de supervivencia colectiva y evitado daños mayores a colectividades en todo el mundo. Las ollas comunes de Perú, los colectivos de consumo y comités de vivienda en Chile, los centros comunitarios de cuidado infantil en Brasil, son todos ejemplos de iniciativas de mujeres pobres frente a las restricciones económicas de la región en la última década. Estas experiencias, documentadas ampliamente en la literatura económica y social, bien pudieran servir de piedra angular en la concepción de nuevas estrategias y políticas de desarrollo, enraizadas en las necesidades y experiencias de los propios sujetos del desarrollo.

¿Cómo y en qué participan las personas hoy? La literatura sobre desarrollo en América Latina comienza a dar cuenta de una gran riqueza de experiencias de participación colectiva desde espacios diversos, que pueden agruparse en cuatro tipos, a saber: 1.

Iniciativas generalmente promovidas desde los gobiernos por partidos o líderes "progresistas" en el nivel local, regional o nacional, bien sea creando espacios de diálogo, consulta e interacción en instancias gubernamentales o induciendo la creación de organizaciones no gubernamentales con las cuales se asocian para llevar a acabo programas y proyectos. Entre éstas encontramos experiencias muy diversas relacionadas con: Marcia Rivera

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2. 3. 4.

- Instrumentación de programas puntuales en materia de política social. Por ejemplo, la mayoría de los fondos de inversión social impulsados en la última década por los gobiernos tienen un componente de participación ciudadana. - Voluntarios en cuerpos de bomberos, defensa civil, comités de emergencia u otros. Vigilancia de la administración pública: intervenciones en los planes de desarrollo local, discusión de prioridades y presupuesto; verificación de contratación de obras. Comienzan a surgir las veedurías ciudadanas en varios países y ciudades. - Reformas parlamentaria y/o electoral; referendos y plebiscitos. - Implementación de medidas de prevención de la delincuencia; y en su caso, acciones para su tratamiento. - Elaboración, discusión y aprobación del presupuesto del Estado en Río Grande Do Sul, Brasil. Asociaciones para fortalecer la capacidad de producción y/o distribución de bienes y servicios. Ejemplos: cooperativas de café, asociación de citricultores; cámara de comercio e industria, cámara junior. Asociaciones de tipo gremial dedicadas a la lucha por mejorar las condiciones laborales y de vida de los trabajadores. Por ejemplo, organizaciones magisteriales, de médicos; sindicatos de transporte, de trabajadores de grandes empresas y otros. Iniciativas que parten de la propia sociedad, dirigidas al trabajo en la comunidad, el municipio o el país, incluyendo los grupos de afinidad temática. Se verifican experiencias de diverso tipo, a saber: - Trabajo en organizaciones vecinales, barriales o comunitarias alrededor de problemas puntuales que los afectan a todos, como el agua, la electricidad, la disposición de desperdicios. Ejemplo, patronatos y juntas vecinales; federaciones regionales de patronatos. - Organización de las personas en forma espontánea para atender emergencias y desastres naturales, incluyendo cooperación para trasladar gente a refugios, limpieza de calles, espacios públicos y privados, organización de la distribución de alimentos, medicina y ropa. Proveer refugio y alojamiento a vecinos y familiares que quedaron sin casas. Esto fue muy evidente en Honduras cuando el huracán Mitch y en Venezuela en los desastres de diciembre de 1999. - Estudiantes convocados por escuelas secundarias y universidades que, como parte de su formación, realizan trabajos voluntarios esporádicos de acción social comunitaria. - Grupos cívicos que realizan acciones en favor de hospitales, centros de salud, escuelas, reforestación y otros. Ejemplos: Club Rotarios, Club de Leones, Asociación de Esposas de Diputados, de Oficiales de las Fuerzas Armadas, entre otras. - Organizaciones para la defensa de los derechos de etnias, minorías, grupos marginados o discriminados. - Sistemas de autoprotección comunitaria: rondas de vigilancia por parte de la población para el control de la delincuencia. - Organización espontánea y puntual para documentar quejas sobre la calidad de la atención o de los servicios públicos. - Asociaciones desde las iglesias para ayudas recíprocas de diversa índole. - Organización para actividades deportivas. - Atención a jóvenes y niños de la calle y organización de actividades para ellos, generalmente vinculadas a esfuerzos de las iglesias. Conciliación entre partes en conflicto con relación a problemas vecinales, familiares, de inquilinos. En este terreno las experiencias son todavía incipientes. Marcia Rivera

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5.

- Organizaciones para delinquir: pandillas juveniles en varios municipios. Iniciativas de organizaciones no gubernamentales internacionales con presencia en la región que incentiva y promueve la participación voluntaria de las locales en sus iniciativas. Por ejemplo, CARITAS (Iglesia Católica), CARE, Cruz Roja, Visión Mundial, etc.

La literatura sobre participación también identifica los ámbitos en que se ha verificado un descenso en los niveles de participación de las personas. Entre éstos destacan y tienen gran relevancia para el debate sobre desarrollo la reducción de la participación que se ha constatado en las estructuras político-partidistas, particularmente entre los jóvenes. Hoy las personas, incluso aquellas que disponen de tiempo de ocio, están más renuentes a dar tiempo voluntario y a asumir tareas en los partidos políticos tradicionales. Se verifica un crecimiento de la indiferencia y del escepticismo hacia los debates, hacia los políticos y hacia el trabajo desde organizaciones partidistas. El eje de la participación política parece haberse trasladado hacia acciones más puntuales desarrolladas desde otras instancias. También se ha verificado una reducción de la actividad sindical por razones relacionadas con los cambios en la estructura de producción ocurridos en los últimos años. La fragmentación y distribución espacial de la producción que han permitido las nuevas tecnologías, el incremento en trabajos eventuales, temporales y de tiempo parcial, así como el crecimiento en las tasas de desempleo, han incidido fuertemente en la desarticulación de las organizaciones representativas de los trabajadores organizados. Podría afirmarse, entonces, que se ha producido un quiebre significativo en las formas tradicionales de participación de las personas en el terreno de la política. Vale señalar que los trabajos analíticos sobre la participación social y el desarrollo tienden a omitir el campo de la cultura. Ahora bien, precisamente desde la cultura, García Canclini (1999) ha analizado la dinámica de los procesos de globalización y su impacto para la región, proveyendo una lectura muy interesante del alcance y la fuerza de muchos movimientos culturales de los últimos años. Comienzan también a estudiarse la música popular (Quintero, 1999), los deportes (Galeano) y la religión (CLACSO, 1997). ¿Qué significa el auge de la música rap o de la salsa? ¿Constituyen éstos una forma de lucha contra la discriminación o la exclusión social? ¿Serán una forma de afirmación de una identidad? ¿Qué nos dice de las prioridades individuales o familiares el que un disco pueda vender millones de copias en un día? ¿Será que los que asisten a un concierto de masas o que compran un disco que está "pegando" sienten que "participan" en un proceso social? Otras tantas preguntas sugieren el examen del sentido de la "fanaticada" o de las "hinchadas" en el deporte. El fútbol en Centro y Suramérica, así como el béisbol en el Caribe, son una parte absolutamente esencial de la vida diaria de las personas. Proveen un marco de identidad colectiva, refuerzan un sentido de orgullo cuando al equipo de preferencia le va bien, y la gente siente que participa en una actividad significativa para la vida cuando avala y anima a su equipo a través de vítores, canciones y demostraciones de afecto en los estadios. Tanto en las actividades musicales masivas como en las de deportes hay códigos de comportamiento y de participación que se deberían estudiar mas a fondo porque pueden encerrar lecciones importantes para el análisis del papel de la participación en el desarrollo. En el terreno de la cultura también se precisa estudiar la participación de las personas en los movimientos religiosos, particularmente en los nuevos, dado que han demostrado un crecimiento muy significativo en las últimas décadas. Algunos estudios señalan que en América Latina se está dando una dinámica de pluralízación, diversificación y expansión de lo religioso hacia otros ámbitos como el político, el social o la medicina. Comprender las nuevas configuraciones del creer y las formas de participación en esos espacios de acción colectiva en el actual contexto de la modernidad y la globalización resulta imprescindible para quienes trabajan sobre cuestiones de desarrollo. Marcia Rivera

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El debate sobre desarrollo humano sostenible necesita profundizar el análisis sobre las relaciones entre cultura y desarrollo. En los últimos años la UNESCO inició un ambicioso proyecto convocando una comisión mundial para que estudiara el tema y produjo un valioso informe, "Nuestra diversidad creativa" (1995) en el que se comienzan a explorar las interacciones entre los dos campos. En el mismo se concluye que es necesaria una nueva ética global; que la diversidad y el patrimonio cultural constituyen riquezas y activos del proceso de desarrollo que deben ser reconocidos, valorados y protegidos y se precisan con urgencia nuevas políticas en el terreno de la cultura. Pero todavía se requiere mucho más investigación histórica, comparativa y transdisciplinaria en este campo.

Factores que limitan la participación de las personas Aun cuando hay un consenso sólido en favor de estimular la participación de las personas en todos los procesos de desarrollo económico, político y social, todavía existen numerosos factores que la dificultan. En particular en los países en desarrollo, la capacidad de organización y de acción colectiva de las personas es todavía baja, reflejando una sociedad civil incipiente o fragmentaria. En América Latina se han identificado los siguientes factores que desalientan o limitan las posibilidades de accionar colectivo de las personas: • Una tendencia histórica hacia la construcción clientelista de las relaciones entre gobernantes y gobernados, relacionada con la fuerte concentración de la renta y la propiedad que se verifica en la mayoría de las sociedades latinoamericanas. • Una visión y práctica formalista de la democracia, sustentada en el acto de participación electoral, que excluye todavía a importantes sectores de la población. • Centralismo y autoritarismo como herencia cultural. • Conjugación creciente del poder político con el poder económico en la región. • Umbrales muy bajos de satisfacción de necesidades básicas en una proporción importante de la población. • Procesos incompletos o débiles de construcción de ciudadanía y de sistemas de representación. • Gran heterogeneidad y fragmentación de los movimientos sociales y de las instituciones representativas de los sectores trabajadores y desocupados, relacionada con los profundos cambios en la estructura y organización de la producción de los países. • Acciones colectivas orientadas hacia cuestiones puntuales, sin continuidad y generalmente sin visión de conjunto. • Ausencia de instancias de mediación que potencien la participación ciudadana. El surgimiento de un gran número de ONGs en las últimas dos décadas da cuenta del interés de las personas en participar, pero estas instituciones confrontan muchísimos problemas en sí mismas, entre los que podemos destacar: 1. Los recursos escasos con que generalmente cuentan para llevar a cabo sus acciones. La mayoría de las ONGs trabajan con una base de voluntarios, cuyas labores, tanto en intensidad como en continuidad, están marcadas por las condiciones particulares de cada cual. 2. La poca visibilidad y alcance de sus acciones, muchas de ellas orientadas a la realización de microproyectos con cierta eficiencia, pero con reducido impacto social y político. 3. Dificultades para potenciar la capacidad colectiva de innovación social y de incidir en cambios en el terreno de la política. 4. El hecho de que en muchos países todavía prevalezca un clima de desconfianza recíproca entre las ONGs y los gobiernos, que dificulta acciones conjuntas en favor Marcia Rivera

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de preocupaciones comunes.

¿Cómo calibrar la participación de las personas en los procesos de desarrollo? Uno de los impactos más importantes que ha tenido el restablecimiento de la democracia en América Latina ha sido revalorizar el espacio local, generalmente a nivel de municipio, como ámbito para la acción estatal y la acción ciudadana. En la esfera de lo local, es decir, en el sistema de relaciones sociales, económicas y políticas que se articulan alrededor de ciudades o pueblos rurales geográficamente definidos, se han estado dando procesos de participación de las personas que todavía permanecen fundamentalmente invisibles fuera del ámbito local donde se desarrollan. Por ello, es imprescindible auscultar cuidadosamente las formas e instancias de interrelación de las personas en estas esferas locales para detectar prácticas cotidianas de participación que pueden ser muy valiosas y que no se reconocen como tal, o que pueden llegar a serlo si se las apoya de alguna manera. Entre los factores imprescindibles de analizar están:

i La capacidad real y objetiva de participar, dada la inserción social de cada sector de la población. Esto significa relacionar la participación con la situación de seguridad humana de los grupos que se analizan. i La "calidad" de la participación, con el fin de tener una idea de si se trata de formas de participación simbólicas, efectivas, consistentes, por azar, o reiteradas. Con ello se vería cuánta capacidad existe de que prácticas evidentes en un momento dado puedan convertirse en ejes de construcción de una cultura de participación en el más largo plazo. i Los espacios y tiempos de participación: dónde, cuándo y con quién se participa. Los ámbitos privados y públicos. La familia, la comunidad, el país. i El liderazgo de la participación: quién o quiénes convocan; quién sostiene el poder de convocatoria a lo largo del tiempo. Quién logra conjugar los consensos en un grupo. A quién reconocen las personas como líderes en su ámbito. i Qué motiva la participación; en torno a cuáles asuntos está dispuesta la gente a juntarse para intercambiar visiones y elaborar estrategias de lucha conjunta. i Las dificultades u obstáculos a la participación. i Las posibilidades de fortalecer instancias, espacios, mecanismos de participación. Identificar cuáles pueden ser los "ganchos" para avalar un proceso de construcción de prácticas de participación. La participación en el contexto de las emergencias Una situación de crisis, como las que generaron el paso del huracán Mitch en Honduras, la corriente del Niño en Perú o Ecuador, las intensas lluvias en Venezuela, los terremotos en Colombia, puede poner a prueba las capacidades de interacción, tolerancia y negociación de las personas y exacerbar los aspectos más negativos de la conducta humana. O, por el contrario, puede constituirse en una coyuntura favorable para potenciar la participación efectiva de la gente en la resolución de los variados problemas que se suscitan y que les afectan. Si bien sólo conocemos estudios sistemáticos en este sentido hechos en Honduras, es interesante comentar algunos patrones de conducta observados allí. La investigación realizada en las zonas más afectadas por el huracán Mitch en Honduras puso de manifiesto que entre los deseos de participar que las personas puedan tener y las capacidades y posibilidades que realmente tengan para hacerlo, muchas veces hay una gran brecha. Los déficits de seguridad humana entre la población más pobre, las sobrecargas de Marcia Rivera

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trabajo impago, la necesidad de dedicarse a conseguir el sustento familiar, dejan muy poco margen para que pueda viabilizarse un proceso en el cual las personas puedan incluso pensar sobre su futuro. La falta de experiencia, los bajos niveles educativos que dificultan la interlocución con las esferas de poder y las resistencias de algunas instancias oficiales a conceder espacios para la acción concertada de las personas han sido ampliamente documentados. Sin embargo, los investigadores encontraron que en medio de las extraordinarias dificultades que el desastre natural generó, las personas pudieron reconocer las necesidades del prójimo como si fueran las suyas propias y tender una mano solidaria. Tal vez allí se evidenció, como en ningún otro momento, el alcance de las posibilidades de la participación en el país. Los reportajes periodísticos de la tragedia de Venezuela también apuntan hacia ese comportamiento.

El mundo de las ONGs de desarrollo en América Latina y el Caribe La Cumbre Mundial sobre Desarrollo hizo evidente que además de las instituciones que integran el sistema de Naciones Unidas, de los gobiernos y de los organismos financieros internacionales, hay un enorme interés por la cuestión social y sus serias implicaciones para el futuro de la región entre diversos sectores de la sociedad latinoamericana y caribeña. A través de los trabajos preparatorios realizados se pudo constatar que existe una amplísima gama de entidades denominadas "organizaciones no gubernamentales" que participan desde inserciones muy distintas sobre cuestiones relacionadas con el desarrollo. Algunas son instituciones de muy larga data, otras son más recientes, o están en vías de consolidación. Las hay grandes, con centenares de funcionarios asalariados, otras muy chicas y otras tantas que articulan su trabajo a partir de un voluntariado. Algunas funcionan muy profesionalmente y otras improvisan de día a día. Unas buscan tejer consensos y acuerdos con otras para adelantar el trabajo en colaboración, mientras que otras funcionan con la lógica de la competencia de mercado, disputándose el terreno de búsqueda de fondos, la representación de determinados sectores y la visibilidad política. Los objetivos, antecedentes, estilos de trabajo, programas, recursos financieros y formas de relación con su propia base, con los Estados de la región, con el sector privado y con los organismos del sistema internacional, son también extremadamente diversos. Hay las que se insertan cómodamente en relaciones de clientelismo con el Estado, y las que se nutren de la confrontación permanente. Las que desarrollan trabajo serio, que abona el desarrollo económico y social de los pueblos y las que viven parasitariamente de donantes institucionales o individuales. Las que se jugaron y se juegan a diario por fortalecer la democracia, el respeto a los derechos humanos y el desarrollo y las que se hicieron cómplices de funcionarios y regímenes corruptos y violadores de la seguridad de las personas. Aunque no existen estudios concluyentes, se estima que en las últimas dos décadas en América Latina y el Caribe han surgido unas veinte mil de estas llamadas organizaciones no gubernamentales. El grueso opera bajo la forma de fundaciones, asociaciones civiles, corporaciones sin fines de lucro, y otras formas jurídicas mayormente de carácter nacional, aunque hay muchas ya internacionales. Se definen generalmente como organizaciones privadas de fines públicos. Las ONGs en América Latina y el Caribe constituyen hoy un universo sumamente difícil de aprehender por su dispersión y diversidad. En momentos en que se debate la necesidad de compartir las responsabilidades de la gestión pública y los Estados buscan restructurarse para traspasar muchas de sus responsabilidades históricas, resulta imprescindible contar con soportes sociales que puedan acoger algunas de estas esferas de acción. De ahí que disponer de organizaciones no gubernamentales bona fide, que realmente tengan representatividad y legitimidad social, sería muy importante. Sin embargo, desmalezar el campo no ha sido fácil. Marcia Rivera

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Conscientes de la necesidad de contar con contrapartes e interlocutores idóneos fuera de los ámbitos gubernamentales, en los últimos años los organismos financieros internacionales, las agencias del sistema de Naciones Unidas, las fundaciones y organismos de cooperación hacia el desarrollo de los países del Norte, han apoyado iniciativas tendientes a fortalecer las capacidades de análisis y gestión y la representatividad, la eficacia, eficiencia y transparencia de las ONGs. Centenares de proyectos se han aprobado en la última década tendientes mejorar el management de las ONGs en la región. Podría afirmarse, incluso, que ya se ha constituido un verdadero mercado internacional de programas, talleres y cursos de preparación de propuestas, reclutamiento de voluntariado, planificación estratégica para la búsqueda de recursos y mercadeo de servicios. Hay directorios en las páginas de Internet sobre recursos de capacitación y una enorme cantidad de publicaciones acerca de cómo administrar una ONG. Aunque falta investigación puntual que pueda documentar estas prácticas, no es infrecuente que funcionarios gubernamentales que dejan sus cargos, registren una ONG para desde ellas seguir trabajando con las relaciones que hicieron desde el poder. Esto generalmente quiere decir acceso a contratos o a donaciones de parte de la cooperación internacional. Tampoco es raro encontrar que programas gubernamentales que se realizan con financiamientos que ponen como condición que haya participación de sectores o grupos no gubernamentales, induzcan la creación de ONGs "a la medida". Es decir, que el propio Estado, a priori, decide con quién quiere trabajar -generalmente mediado por diversos tipos de intercambios- y las ONGs se crean e inscriben con personas "de confianza" y se ponen a funcionar en el marco de los programas gubernamentales que las necesiten. Sin embargo, el seguimiento de los procesos de debate sobre el desarrollo en los foros internacionales de los últimos años, parece confirmar que buena parte de ese vasto y diverso mundo de las ONGs en el grueso de los países de América Latina podrían llegar a ser, si no lo son aún, interlocutores idóneos tanto de los gobiernos como de las agencias internacionales. De la movilización de ONGs que se dio en las Cumbres de Naciones Unidas surgió el movimiento Control Ciudadano (Social Watch) que se ha dado a la tarea de monitorear el progreso en el cumplimiento de las Cumbres. Este movimiento, coordinado por una ONG con sede en Uruguay, el Instituto del Tercer Mundo, está impulsando la preparación de informes anuales desde la sociedad civil. Se ha trabajado en el diseño de indicadores comunes y una metodología de trabajo que permita comparaciones y medir avances y ya en 1996 se publicó una primera edición con informes de 13 países. La edición de 1997 duplicaba el número de informes nacionales (Social Watch, 1997). Los procesos que han atravesado las ONGs de América Latina para ganar legitimidad y respetabilidad son encomiables. Por ello, habría que continuar ayudando a que el propio campo pueda destilarse, a que las propias instituciones desarrollen mecanismos para evaluarse entre sí y puedan construir un marco confiable de representatividad. Un paso en esa dirección ha sido la conformación en varios países de las asociaciones nacionales de ONGs. Las propias organizaciones establecen los parámetros de quién puede estar en la asociación y en algunos casos ya comienzan a trabajar en la elaboración de normas comunes, de códigos de ética y de controles y contrapesos para el ejercicio compartido del poder. También están buscando complementariedades y colaboración en acciones de carácter nacional, y discutiendo cómo definir los ámbitos apropiados para lo público y lo privado. Esos procesos ameritan ser avalados y apoyados tanto por los gobiernos como por la comunidad internacional. No basta hablar de lo bueno que sería contar con una sociedad civil activa, vigilante, integrada; hay que invertir en los procesos que puedan tender a su fortalecimiento. Entre el grueso de las ONGs de desarrollo parece haber plena conciencia de estos problemas y voluntad de encararlos. Las nuevas tecnologías de comunicación han dado a los ciudadanos y a muchos de estos grupos un mayor acceso a información que antes sólo manejaban los gobiernos. Bien utilizadas, estas tecnologías pueden contribuir al fortalecimiento de las capacidades de planificación, gestión, fiscalización de las ONGs y a hacer más efectiva la Marcia Rivera

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participación de las personas. La expansión fenomenal que ha tenido el trabajo en redes electrónicas en América Latina ha sido fundamentalmente impulsada por las ONGs de desarrollo. Otra forma de promover la constitución de un cierto orden en el mundo de las ONGs sería creando espacios permanentes y articulados de encuentro y reflexión a nivel nacional y regional, donde estas organizaciones puedan intercambiar visiones, experiencias de trabajo y desarrollar estrategias en común para actuar concertadamente en cuestiones de desarrollo social. Eso ayudaría muchísimo a evitar la enorme duplicación y desperdicio de recursos que existe hoy y que si estuvieran bien coordinados pudieran significar saltes cualitativos importantes para la región. A falta de recursos financieros para hacer esto, las ONGs han aprovechado las tecnologías informáticas para impulsar la interacción entre diversas instituciones. Dadas las crecientes dificultades que encaran los países en materia de atención a la pobreza, generación de empleo e integración social, es imprescindible que se haga un esfuerzo genuino de colaboración hacia estas iniciativas que pueden ayudar a hacer realidad la cogestión en materia de desarrollo. Las ONGs han recorrido un largq trecho y en el grueso de los países latinoamericanos juegan hoy un papel importante, aunque todavía no se les reconoce y en muchos casos se les teme, a veces porque no se les conoce y a veces porque pueden poner en evidencia las falencias de los métodos tradicionales de instrumentar políticas públicas. La participación ciudadana debe gravitar en los procesos de democratización del Estado y debe implicar la posibilidad de que éste rectifique decisiones, desarrolle acciones o elabore políticas que respondan a los intereses de los sujetos sociales implicados. Las organizaciones de base y las ONG pueden hacer contribuciones importantes al intercambio político, al proceso de reforma estatal y al régimen democrático, si es que su participación, responsable e informada, se permite y estimula. También pueden ayudar a lograr políticas sociales más coherentes e integrales a partir de su mayor cercanía con la base de los problemas. Un clima de participación ciudadana basado en la capacidad, el mérito y la transparencia, podría favorecer el reforzamiento institucional del Estado, incrementar las posibilidades de una gobernabilidad democrática progresiva y propugnar el desarrollo humano sostenible. Lograr crear ese clima requerirá políticas específicas y cambios en las prácticas culturales, que se discutirán en la tercera parte del libro. Éstas pueden utilizar diferentes puntos de entrada que se ilustran en el gráfico de la siguiente página.

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La participación, motor del desarrollo humano sostenible

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Portada: detalle obra de Rufino Tamayo Editor: José Carvajal © 2000 Marcia Rivera © Ediciones Puerto Primera edición: noviembre de 2000 Diseño de cubierta: Juan Carlos Duran ISBN: 0-942347-42-0 Edición y diagramación: Alfomega S.A. Impresión y encuademación: Quebecor Impreandes Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia

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