SÓLO PARA PARTICIPANTES

ORIGINAL: ESPAÑOL

Comisión Económica para América Latina y el Caribe - CEPAL Reunión de Especialistas sobre Desarrollo Productivo, Empleo y Equidad de Género en América Latina Montevideo, Uruguay, 11 y 12 de diciembre de 2003

Comentarios a marco de análisis: De lo micro a lo macro, el reto de políticas socio productivas encadenadas

___________________________________ Este documento ha sido preparado por Juliana Martínez, Consultora de la CEPAL para el proyecto CEPAL/GTZ “Políticas laborales con enfoque de género” que ejecuta la Unidad Mujer y Desarrollo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de la exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organización.

Los siguientes comentarios buscan aportar a la discusión de una agenda de investigación y de políticas públicas con relación a la problemática del desarrollo productivo y la equidad de género. Se basan en la lectura del documento y en la experiencia reciente de investigación y asesoramiento técnico a organizaciones que hacen incidencia en políticas socio productivas en Costa Rica. Quiero hacer explícito que el marco de análisis me entusiasmó y motivó a pensar. A continuación no repito los aspectos en los que coincido sino que me concentro en algunas ideas para la discusión que, desde mi punto de vista, podrían fortalecer tanto el marco como sus implicaciones para las agendas de investigación y de políticas. Microempresa y desarrollo productivo Desde el punto de vista de la generación de opciones para el trabajo remunerado, el desarrollo productivo requiere, como señala Alma, del desarrollo empresarial y de una política de entorno, aunque también, cabe agregar, de una política de empleo. Esta última está estrechamente vinculada con la política de desarrollo empresarial. Por ejemplo, la generación de empleo, además de oferta y empleabilidad de las personas, requiere de demanda de empleo por parte de las empresas. Para promover un modelo productivo capaz de fomentar la equidad de género se requiere de ambos. Dado que el marco de análisis tiene como punto de partida el desarrollo productivo, para pasar al análisis, más específico, de las microempresa, me hizo falta un “tinglado” que cobije estrategias de desarrollo empresariales y no empresariales para luego profundizar en las primeras. El marco de análisis podría explicitar mas claramente un encuadre, en el cual insertar la preocupación por el desarrollo empresarial en general, y por el desarrollo de las MYPYMES en particular. Este encuadre puede tener implicaciones prácticas para sumar apoyos. Pongo un ejemplo: en Costa Rica muchas de las organizaciones de mujeres están “de vuelta” del entusiasmo por la microempresa y consideran que alternativas de trabajo asalariado formal son deseables frentes a la vulnerabilidad de la microempresa. Un enfoque como el propuesto debería enfatizar que la búsqueda de la equidad de género debe apelar a todas las opciones disponibles. En economías en las que, como en Costa Rica, el 48% de las mujeres trabaja en establecimientos de 1 a 4 personas, la microempresa es una realidad que, guste o no, merece atención y requiere politicas. Al mismo tiempo, no implica desechar opciones para promover el empleo, por ejemplo, atrayendo inversión nacional o internacional interesada en la creación de grandes establecimientos (actualmente solo 1346 empresas, un 2% de las unidades productivas del país) que por un lado contraten mujeres y que, por el otro, lo hagan en empleos de calidad. Caracterización de tipos de microempresa La conceptualización de la microempresa merece algo más de atención. Como lo señala Alma: “La diversidad del sector de micro y pequeñas empresas por un lado, y la complejidad de los apremios planteados por la pobreza y la desigualdad por otro, sin duda dificultan la posibilidad de establecer esquemas generalizables y aplicables en todas las realidades... En este sentido es necesario distinguir las características de los programas con objetivos que sin ser excluyentes, desafían la posibilidad de compatibilizar las metas de bienestar, desarrollo productivo y la equidad de género. Esto requiere identificar con claridad la población destinataria de las políticas, las estrategias y los objetivos generales que se plantean.” (p.42) Siguiendo con Costa Rica, en el 2002 58.600 unidades productivas, 78% de alrededor de 75.000 unidades productivas, eran microempresas. Cuando además de la micro se tiene en cuenta a las

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pequeñas y medianas empresas, se comprende a un 98% de las unidades productivas no agrícolas, y a un 95% de las agrícolas. Para una estructura productiva de este tipo, la delimitación entre micro, pequeña y mediana empresa es importante, como también lo es entre microempresas. Juan Diego Trejos distingue entre microempresas de reproducción ampliada, reproducción simple, y subsistencia1 y muestra que la realidad de la inserción femenina es muy diferentes entre éstas. También lo son las políticas públicas que pudieran apoyarlas, muy en particular, la combinación de políticas sociales y productivas que requerirían, tanto simultánea como secuencialmente, para fortalecerse. Por ejemplo, y solo a los efectos de ilustrar esta afirmación, las micro de subsistencia, asociadas a pobreza por ingresos y necesidades básicas insatisfechas, pueden requerir apoyos monetarios y en especies dirigidos a las familias por períodos largos de tiempo; en contraste, las de reproducción simple, muchas veces asociadas a pobreza inercial, pueden requerir apoyos en crédito, mercadeo y capacitación que permitan la acumulación de activos. Abordaje del nivel macro Como lo señala Alma apoyada en la literatura, existe una estrecha interacción entre distintos niveles de la realidad productiva y económica: la interrelación entre las decisiones de las personas no puede verse desprendida de los entornos y marcos institucionales en los que éstas operan, ni de las decisiones que se toman para la economía agregada como un todo. De allí el reto de incorporar los niveles micro y meso en el análisis. Sin embargo, esto a su vez requiere promover cambios en el paradigma macroeconómico que influye y es influido por los niveles micro y meso: Desde mi punto de vista, para que sea sostenible, la equidad de género tiene que ser un valor agregado (en lugar de un costo) de la producción. Esta debería ser una de las ideas fuerza de una estrategia de desarrollo productivo con enfoque de género. Para ello es necesario que el tinglado de políticas de nivel meso y micro sea una política macroeconómica que lo haga posible. En los últimos años, la mayoría de los países ha venido promoviendo atracción de inversiones internacionales (prácticamente descartando la importancia del fomento a la inversión nacional); promoción de exportaciones (dejando a un lado la importancia del fomento a la producción para el mercado interno como complemento a la promoción de exportaciones); y apertura comercial (sin mayores distinciones de qué tipo de comercio sirve a qué tipo de estrategia productiva). Esto ha implicado una fuerte concentración socio productiva y la siguiente situación para las mujeres, que Alma señala, y con la cual coincido: “La rápida feminización de la fuerza de trabajo en las últimas dos décadas está con frecuencia vinculada al sector de los servicios y la producción para la exportación con resultados contradictorios en términos de empleo, ingresos, calidad del empleo y autonomía.” (p. 18) “Aun cuando el ingreso de las mujeres al mercado de trabajo se ha dado en muchos casos en sectores dinámicos, como el de la exportación agroindustrial, los empleos a los que han accedido han sido mayoritariamente de baja calificación y mal pagados, con escasas posibilidades de organización o de negociar mejores condiciones laborales.” (21) En la estrategia de desarrollo predominante, la equidad de género y otros aspectos del bienestar de las personas, tiende a ser costo y no valor agregado de la producción.

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La acumulación ampliada remunera a propietaria(o) y genera excedentes o ahorro y puestos de trabajo que cumplen con la legislación laboral en cuanto a pago de seguros de salud y pensiones, y salario mínimo. La acumulación simple solo regenera el mismo proceso productivo y para eso requiere prácticas laborales que ahorran costos salariales como el no pago de salario mínimo o formas de aseguramiento indirectas. Las unidades productivas de subsistencia apenas remunera inadecuadamente a propietaria(o) sin la retribución correspondiente al capital productivo con lo que produce descapitalización y no puede cubrir los costos laborales de la seguridad social (Juan Diego Trejos; 2000:7-8. OIT/ PROMICRO Cuadernos de Trabajo 5.).

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Los “dos motores” En Costa Rica solo el 5% de las unidades productivas y menos del 10% de la PEA depende actualmente, directamente o indirectamente (es decir, a través de encadenamientos), del sector exportador. El desenganche con este sector se exacerba cuando mas nos movemos de las grandes a las micro, y de las micro de acumulación ampliada a las de subsistencia. Actualmente la gran mayoría de las microempresas están entre las “perdedoras” de la apuesta casi exclusiva por parte de la política pública de las últimas dos décadas, de promoción de exportaciones. La promoción de exportaciones, la apertura comercial, y la atracción de inversión extranjera, por sí sola y sin políticas públicas que lo promuevan, no se verá reflejada en una mejora de las condiciones empresariales y laborales de las mujeres que, como mencioné más arriba, se agrupan, en un alto porcentaje, en establecimientos de 1 a 4 personas. Por ejemplo, en Costa Rica, 1999, año de mayor crecimiento del producto interno bruto, fue también año de menor ingreso nacional disponible entre las personas costarricenses, dado que el crecimiento reflejó la situación de una empresa, INTEL, que aunque ha generado 12 mil empleos, solo compra en el país el 7% de sus insumos y está “desenganchada” de productiva y tributariamente del resto del país. Por lo tanto, el pasaje de Alma que cito arriba toca directamente el nivel individual de las personas empleadas, como indirectamente los efectos en la capacidad de consumo de las personas, la inversión pública y por lo tanto de reinversión en una política productiva, Un salto cualitativo en materia de desarrollo productivo requiere repensar y dar un nuevo lugar a la promoción de la producción para el mercado interno, de la mano y en forma complementaria con, la producción para el mercado externo. Puesto de otro modo: plantear la necesidad de políticas públicas destinadas a las unidades productivas en las que se concentran mujeres que trabajan remuneradamente, requiere dar una discusión sobre qué unidades productivas merecen apoyo institucional y por qué; discutir las ventajas de fortalecer la producción para el mercado interno; y dar una discusión sobre cómo medir el éxito de estas unidades productivas (posiblemente no solo crecimiento y generación de riqueza sino también generación de bienestar y estructura desconcentrada de los recursos productivos). En materia de agenda de investigación la discusión sobre género y economía requiere contar con una radiografía de las unidades productivas según produzcan para el mercado interno o externo, tanto en bienes como en servicios, así como de sus relaciones. La hipótesis es que las necesidades de capacitacion, crédito, mercadeo, etc., serán distintas en uno y otro caso. Además, la reactivación de las empresas que producen para el mercado interno tiene relación, no solo con el crecimiento económico, sino con decisiones productivas significativas tales como las relacionadas con la soberanía alimentaria, tema que afectan diferencialmente a hombres y mujeres en función de papeles genéricos históricos (por ejemplo, en América Central las mujeres tienen un papel importante en el conocimiento y cuido de semillas) y que podrían ser capitalizados a favor de un empoderamiento económico de las mujeres. Distintas formas de propiedad de los recursos empresariales Un aspecto directamente relacionado con un desarrollo empresarial mas o menos favorable a la equidad de género es la propiedad de los recursos productivos. Como parte de la agenda de investigación sería importante explorar el peso relativo de las formas asociativas así como qué implicaciones tiene, si las tiene, para la equidad de género. Además sería importante estudiar ventajas y desventajas de encadenamientos productivos entre unidades productivas considerando, por un lado el tamaño de las empresas y su relación con la exportación, y por otro lado, las

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distintas formas de propiedad de las empresas. Gran parte de las dificultades productivas de las mujeres tienen que ver con el aislamiento. Difícilmente se encontrarán respuestas aisladas y esto requiere formas colaborativas, tanto en la producción propiamente dicha, como en las distintas modalidades de representación política. Alianzas entre sectores y organizaciones En relación directa al tema de la colaboración, Alma señala que: “De acuerdo a la evidencia internacional los programas más exitosos de fomento productivo con enfoque de género tienen una característica común: son iniciativas en colaboración que con frecuencia incluyen tres sectores clave, como lo son las organizaciones de negocios de las mujeres, las organizaciones no gubernamentales y las dependencias de gobierno (Week y Seiler 2001, Espino y Dornel 1999).” A esta información cabe agregar que, además, hay posibilidades de alianzas de las organizaciones de mujeres con organizaciones mixtas de los sectores productivos. Usualmente son organizaciones con escaso o nulo enfoque de género pero, al mismo tiempo, con mayor “voz” y práctica de incidencia en materia productiva que las organizaciones de mujeres. Podria por lo tanto haber complementariedades y beneficios mutuos de profundizar la colaboración, especialmente si tenemos en cuenta que estas organizaciones mixtas tienen usualmente una importante proporción de mujeres entre sus bases sociales. Estoy pensando en cooperativas, cámaras empresariales, etc. La producción laboral, social y ambientalmente “limpia” Analizando las condiciones del entorno, Alma Espino señala que “La informalidad no debería constituir un obstáculo para beneficiarse de los programas de apoyo a MiPyMEs ya que en muchos casos esta aparece como una estrategia en el desarrollo empresarial y en otras, si no se les ayuda a que sean más eficientes no lograrán cumplir nunca con los requisitos” (p. 46). De hecho el modelo macroeconómico predominante empuja a las unidades productivas a la informalidad y, en general, al incumplimiento de derechos. Un tema central para el desarrollo productivo con equidad es diseñar políticas públicas que generen incentivos adecuados en las unidades productivas. Esto va inherentemente de la mano con la formalización medida en términos de, por ejemplo, aseguramiento y otros derechos laborales. El punto es que la formalización debería ser un punto de llegada, no un punto de partida, para, efectivamente, enfrentar la lógica actual de bajar costos de producción mediante la informalización. Para contrarrestar esta lógica es preciso contar con acción decidida desde el Estado en acción concertada con otros actores. Hasta al momento los mecanismos de cumplimiento de estándares para la producción han sido privados o han favorecido a las unidades productivas que desde el inicio tienen mejores condiciones para el cumplimiento de los estándares. Se trata por lo tanto, de contar con mecanismos para “limpiar” la producción que contemplen premien no solo el punto de llegada sino el proceso, gradual y sostenido, de acercamiento a los objetivos de una producción limpia. Señala Alma que: “El fomento al desarrollo productivo eficiente y competitivo con equidad de género puede asegurarse a través de la implementación de políticas e instrumentos estratégicos.” (p. 4) Dado que son muchas las necesidades y requerimientos de apoyos institucionales, el abordaje más frecuente es enumerar listados de políticas (de capacitacion, fomento, crédito, etc.). Desde varias organizaciones del sector productivo costarricense, estos requerimientos que pueden ser diversos y cambiantes, se resumen bajo una idea fuerza que nombra una estrategia de política de Estado: la de limpiar la producción. Para ello estas

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organizaciones han venido desarrollando una propuesta que como parte de los derechos propone incorporar al menos los derechos fundamentales establecidos por la OIT, incluyendo la eliminación en materia de empleo y ocupación. De la misma manera se propone criterios para la delimitación de derechos sociales y ambientales. En la propuesta tienen lugar central las instituciones del Estado (algunas financiadoras, otras prestadoras de servicios para alcanzar los objetivos de limpieza de la producción), organizaciones de la sociedad civil, así como cooperación internacional. Explorar este instrumento de política permitiría promover un doble encadenamiento: - Entre niveles de intervención: se trata de que decisiones a favor de la equidad a nivel micro, tengan racionalidad debido a la existencia de políticas públicas que respaldan este tipo de medidas - Entre políticas sociales y productivas: dado que las necesidades de las unidades productivas para gradual y selectivamente avanzar en la promoción y tutela de derechos será variable. Como lo señala Alma, “...las desigualdades de género no deberían ser consideradas como un tema social separado, en la órbita de las políticas sociales sino incorporadas a las políticas macroeconómicas, tanto en su etapa de elaboración como de implementación y evaluación.” (p. 11) Para lograrlo es preciso diseñar políticas a) desde la demanda de políticas (es decir, desde las unidades productivas), b) en función de resultados que desaten una lógica de colaboración entre políticas (es decir, que confronten políticas que están hoy altamente compartimentadas, técnica, institucional y políticamente), y c) que alineen objetivos de equidad desde las personas hasta los países. Caracterización de la institucionalidad pública Como parte de la agenda de investigación sería útil contar con una caracterización y, desde el punto de vista del análisis comparado, una tipología de perfiles en materia de capacidades técnicas e institucionales de los estados nacionales y subnacionales. Estamos hablando de Estados reformados, muchos de los cuales han debilitado considerablemente la cantidad de inversión destinada al desarrollo productivo. También ha habido un debilitamiento de las capacidades técnico-profesionales que asisten al sector productivo. Al mismo tiempo, en algunos países hay tendencias positivas de cambio a favor, por ejemplo, de la rendición de cuentas de procesos y resultados de los recursos públicos. En cualquier caso, la posibilidad de integración “vertical” entre niveles macro, mesa y micro requiere tener claridad de posibilidades y limitaciones en materia de capacidades institucionales y técnicas de los países. En este, como en otros temas, tengo la sensación de que es necesario contar con tipologías, sencillas, que orden y faciliten la comparación entre países. Se trataría de hacer el ejercicio que la Unidad de Género ha venido haciendo: comparar unos pocos países con altos niveles de contraste en variables seleccionadas, de manera de poder obtener lecciones de política para distintos escenarios. En síntesis A la pregunta de cómo fomentar políticas de desarrollo productivo con enfoque de género, al menos parte de la respuesta requeriría internalizar la equidad como valor agregado de la producción. Para ello se requiere, como bien señala Alma, un mayor y mejor encadenamiento entre niveles de política de política, por ejemplo, desde decisiones macro económicas vinculadas a apertura comercial y atracción de inversiones, pasando por las políticas de compras del Estado, hasta llegar a que en el nivel individual de las decisiones personales, a hombres y mujeres empresarias les suene que la equidad premia. Tengo la sensación de que es clave identificar pocos pero críticos puntos de apalancamiento de esta integración entre niveles, que a su vez se traduzca en una oferta de políticas razonable, es decir, financiable y ejecutable.

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