Comentarios del Consejo Privado de Competitividad a las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018

Presidente Rosario Córdoba Garcés Vicepresidente Marco A. Llinás Vargas

11 de diciembre de 2014

Comentarios del Consejo Privado de Competitividad a las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018

El Consejo Privado de Competitividad (CPC) entiende que el documento analizado es una primera versión que muy seguramente tendrá revisiones y mejoras. Por lo tanto, ha focalizado sus comentarios sobre los temas que, a su juicio, son los de mayor importancia: identificar la ausencia –o debilidad en el planteamiento– de elementos cruciales para la competitividad del país y que han venido siendo propuestos por el CPC, e identificar inconsistencias en la forma en que se plantean dichos elementos dentro de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (BPND). Por cuestiones de espacio, en muchos casos estos comentarios no tendrán la profundidad que requerirían. Sin embargo, generalmente estos comentarios estarán asociados a desarrollos más profundos a encontrarse en alguna de las más recientes publicaciones del CPC: el Informe Nacional de Competitividad 2014-2015, el Índice Departamental de Competitividad 2014 y la propuesta de Política de Desarrollo Productivo para Colombia. Adicionalmente, el CPC está a disposición del equipo del DNP para discutir con más detalle cada uno de estos comentarios. Dado que el documento de las BPND es un documento bastante extenso y que aborda muchos de los temas en diferentes partes del documento –tal como el de educación (capital humano) y el de desarrollo productivo–, lo que de por sí se convierte en una primera oportunidad de mejora, estos comentarios no seguirán el orden planteado por las BPND. Estarán organizados de acuerdo a los temas en los cuales generalmente se ha organizado la conversación de la agenda de competitividad con el Gobierno nacional.

I. Comentarios generales  En la introducción al capítulo Competitividad Estratégica e Infraestructura (pág. 58) se mencionan los 11 ejes de la Agenda Nacional de Competitividad lanzada por el Presidente Santos en la reunión de la Comisión Nacional de Competitividad e Innovación en agosto de 2014. Incluso, se menciona que se definirán proyectos para que el país avance en los 11 ejes propuestos. No obstante, no se vuelve a mencionar en el texto esta Agenda y, por lo tanto, no queda claro cuál va a ser el papel de ésta y sus once ejes prioritarios en las BPND. Dado que los contenidos asociados a estos 11 ejes no se desarrollan exclusivamente en la sección “A. Competitividad Estratégica e Infraestructura” sino a lo largo de las BPND, sería importante que estos ejes fueran anunciados en la introducción del documento. Adicionalmente, se sugiere asegurarse que los términos utilizados sean consistentes en todo el documento para evitar confusiones.

II. Política de Desarrollo Productivo  Diversas experiencias internacionales –al igual que la propuesta de Política de Desarrollo Productivo (PDP) del CPC– sugieren que la tarea principal, y quizás más difícil, que debe realizar una PDP es ser la “sombrilla” que cubra y articule los diferentes instrumentos y esfuerzos que deben adelantar múltiples actores en el marco de esta política. El borrador de las BPND contiene numerosos instrumentos y esfuerzos importantes para promover el desarrollo productivo del país, entendido como la sofisticación y diversificación del aparato productivo. Sin embargo, aunque hay una sección llamada “Política de Desarrollo Productivo”, en las BPND no se articulan ni coordinan estos instrumentos y esfuerzos, ni tampoco se conecta el desarrollo productivo con otras propuestas y elementos importantes del plan, como se detalla a continuación1. En este sentido, el país corre el riesgo de seguir atrapado en la situación en la que ha estado los últimos años: diversos instrumentos o instituciones trabajando en áreas claves para el desarrollo productivo pero de manera desorganizada, derivando en un impacto mucho menor al esperado.  La falta de capacidad articuladora de la PDP planteada en las BPND se refleja, en primer lugar, en la existencia de dos estrategias separadas, la de Desarrollo Productivo y la de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTeI). Aunque la propuesta hace un esfuerzo por conectarlas, no queda claro en ningún momento cuál es el eje articulador, lo que resulta en diversas duplicidades que generan confusión2. A menos que haya una articulación amplia y bien definida entre PDP y CTeI, el resultado será, en el mejor de los casos, esfuerzos repetidos. Por lo tanto, valdría la pena hacer esfuerzos por crear mayores conexiones en el documento entre estos dos temas. En esta misma línea, si bien no es incongruente que las BPND plantee la posibilidad de desarrollar una “Política Nacional de CTeI de Largo Plazo”, sí lo es el hecho de que ésta se haga de manera desarticulada a la PDP, cuando el tema de CTeI es elemento central –más no el único– de una PDP. Por lo tanto, así como se plantea explícitamente en las BPND que se construirá una política de CTeI de largo plazo, se debería plantear la necesidad de construir una PDP de largo plazo –quizás a través de la elaboración de un documento Conpes– que aterrice los lineamientos generales que se establecen en esta materia en este documento y que profundice la conexión entre PDP y CTeI.  En segundo lugar, la falta de articulación se refleja en que las agendas sectoriales planteadas en las BPND –tales como, por ejemplo, las de los sectores de TIC, Minería y Agricultura– no tienen Preocupa especialmente la falta de articulación entre la PDP con la estrategia de CTeI, con las agendas sectoriales, con las estrategias regionales, y con el penúltimo capítulo de las BPND, “Escenario Macroeconómico”. Vale la pena comentar que este penúltimo capítulo está muy bien estructurado y aborda varios elementos que deberían tener relación con la PDP (tales como análisis de la PTF, encadenamientos entre los sectores, entre otros), pero que no se vinculan con la estrategia de desarrollo productivo de las BPND. 2 Dos ejemplos ilustran estas duplicidades: primero, en la pág. 67 se sugiere una lista de principios para la PDP y las estrategias de CTeI y en la pág. 77, se propone otra lista de principios, con alguna similitudes, exclusivamente para la CTeI; segundo, la estrategia 2.5 de CTeI (pág. 86) repite la estrategia 1.2 de la PDP (pág. 71). 1

conexión con la PDP planteada previamente en las BPND. Si bien es importante dar la responsabilidad a cada sector (“ministerializar”) de liderar su desarrollo productivo para que una PDP sea efectiva, también es clave que los esfuerzos por parte de cada uno de los ministerios se articulen explícitamente bajo la PDP del país. De lo contrario, estos esfuerzos ministeriales terminarán, en el mejor de los casos, siendo ineficientes por falta de coordinación o, en el peor de los casos, implementando programas que se contradicen los unos a los otros. Más aún, es importante tener claro que muchas de las acciones requeridas para incrementar la productividad sectorial no dependen exclusivamente de los ministerios sectoriales. Tal es el caso de formación de capital humano, infraestructura y logística, CTeI, entre otras. Justamente, para lograr tener una “ministerialización” efectiva, el CPC ha sugerido la creación del “PEMANDU (Performance Delivery Unit) colombiano” en el mismo espíritu de la agencia que en Malasia coordina el esfuerzo más importante a nivel mundial en materia de desarrollo productivo. En este sentido, se ha propuesto la conformación de un equipo técnico de la más alta calidad, con mando supraministerial, que articule todos los esfuerzos de la PDP del país3. En caso de que la decisión sea que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MinCIT) coordine los esfuerzos ministeriales bajo la PDP, las BPND deberían otorgarle explícitamente algún tipo de empoderamiento presidencial, además de plantear los ajustes institucionales adicionales requeridos para que esta política se pueda llevar a cabo de una manera efectiva. En cualquier caso, parece poco probable que el mismo Sistema Nacional de Competitividad e Innovación (SNCeI) tal como está en la actualidad –sin ningún ajuste– sea capaz de coordinar la PDP. Si esto fuera así, el SNCeI ya lo habría hecho4. Por lo tanto, se invita a revisar las propuestas de ajuste institucional planteadas en la propuesta de PDP del CPC. En particular, es clave el establecimiento de un Comité Temático para articular la PDP, además de Comités Temáticos para coordinar los temas de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Capital Humano en el marco de esta política. Adicionalmente, es clave que la agenda del SNCeI –incluyendo la PDP– se lleve con cierta periodicidad al Consejo de Ministros (o al Conpes), con el fin de que se le haga seguimiento y se corrijan eventuales descoordinaciones.  En tercer lugar, la falta de articulación de la PDP se manifiesta en la desconexión entre la PDP planteada y las estrategias regionales presentadas en el capítulo 6 de las BPND. Si bien el documento insiste en que “las regiones sean las líderes de las estrategias de desarrollo productivo” y de manera reiterada se hace alusión al principio de especialización inteligente de acuerdo a las vocaciones productivas de las regiones, no existe una clara conexión entre esta PDP y las estrategias regionales planteadas más adelante en el documento. Más aún, se plantea Más que crear una nueva agencia, la propuesta del CPC plantea el traslado a Presidencia del equipo del Programa de Transformación Productiva (PTP) para que se convierta en esta agencia coordinadora, ya no del PTP sino de la PDP del país. Para más detalle ver Política de Desarrollo Productivo para Colombia. 4 El planteamiento que hace las BPND “El nuevo Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología, Innovación y Competitividad será liderado por la Alta Consejería para la Competitividad e Innovación, y su Comité Ejecutivo ejercerá como la máxima instancia de coordinación para las políticas y programas que busquen incrementar la productividad a través de estrategias de CT+I.” (p.100), repite lo que hay actualmente que, a todas luces, tiene mucho espacio de mejora. 3

en las BPND la implementación de un “programa de desarrollo territorial, basado en metodologías de desarrollo económico local…” (pág. 76), sin embargo, no queda claro en qué consistirá tal programa, ni cómo se aterrizará. En particular, no hay una propuesta clara sobre cómo se concretaría la focalización de esfuerzos bajo la PDP sobre las apuestas productivas de los departamentos. Muchos de los instrumentos planteados en las BPND no responden a esta priorización. Por ejemplo, la estrategia 2.2 de CTeI en la página 81 resalta: “Convertir a Colombia en el líder latinoamericano en cinco áreas prioritarias de CT+I”, en dónde se afirma que “se definirán 5 programas estratégicos de CT+I y se avanzará en el diseño de un plan sectorial y de una meta del país en cada uno de esos ámbitos”. Sin embargo, esta focalización en ningún momento tiene en consideración las apuestas productivas de las regiones. Además de lo anterior, esta estrategia puntual genera una serie de preguntas básicas que no se responden en las BPND: ¿por qué 5 áreas? ¿cuáles son los procesos que se surtirán para definir las áreas en las que se van a enfocar los esfuerzos?, ¿cómo se relacionan con las apuestas productivas de las regiones? Es más, si bien estas 5 áreas quedan a la espera de ser definidas, el documento da señales contundentes –pero sin mayor explicación y sin relacionarlo a las vocaciones regionales– de que éstas deben estar asociadas a los sectores salud, ambiental y agropecuario. En síntesis, las BPND deberían hacer un mayor esfuerzo por definir cómo se tendrán en cuenta las apuestas productivas y vocaciones de los departamentos para el diseño e implementación de muchos de los instrumentos –más allá del tema de CTeI– que el documento contiene.  Con el fin de que se puedan plantear alternativas concretas sobre cómo debería darse esta priorización de esfuerzos en el marco de la PDP, se invita al DNP a revisar la propuesta de priorización contenida en la PDP del CPC5. En particular, se enfatiza en la necesidad de que las apuestas de los departamentos (manifestadas muchas de éstas a través de las iniciativas de cluster que vienen desarrollando muchos de ellos) sean la principal señal para esta priorización, poniendo un límite sobre el número de apuestas que los departamentos puedan decidir trabajar con el Gobierno nacional en el marco de la PDP6. Adicionalmente, se menciona la necesidad de que estas prioridades se complementen con apuestas a nivel del país en algunas pocas áreas estratégicas, bajo lo que se denomina PDP “grande”. Para alinear los esfuerzos en torno a estos dos conjuntos de prioridades, se plantea un esquema de contrapartidas bajo el cual el Gobierno Nacional aportaría recursos adicionales si, y sólo si, los proyectos están alineados con las apuestas de los departamentos y del país en el marco de la PDP7.

Ver Recuadro 1 “Instrumentación de la PDP “pequeña” a partir de apuestas productivas de los departamentos”, Política de Desarrollo Productivo para Colombia, Consejo Privado de Competitividad (2014). 6 Se propone que el número de apuestas productivas esté asociado a las capacidades institucionales de los departamentos para implementar este tipo de agendas. 7 Lo anterior podría complementar la propuesta incluida en las BPND que dice: “será objeto de incentivo desde el Gobierno nacional la financiación de proyectos estratégicos sectoriales que articulen las diferentes fuentes presupuestales públicas alrededor de proyectos comunes…” (pág. 79). 5

 Por último, el CPC coincide con las BPND en la urgente necesidad de fortalecer las Comisiones Regionales de Competitividad, particularmente para que puedan jugar un rol central en el marco de la PDP, como plataformas sobre las cuales deberían apoyarse las agendas de apuestas productivas de los departamentos. Sin embargo, el documento se queda corto en cuanto a propuestas concretas para que se dé dicho fortalecimiento8. Un primer paso, puede ser que las CRC sean las encargadas de definir cuáles son las apuestas productivas del departamento en el marco de la PDP, lo cual conjugado al esquema de contrapartidas planteado anteriormente, fortalecería a las CRC ya que todos los actores del nivel local (Gobernador, alcaldes, sector privado, academia, etc.) se verían conminados a utilizar las CRC no sólo para definir cuáles serían estas apuestas, sino para definir los proyectos que serían sujetos del esquema de contrapartidas. Otra acción que fortalecería las CRC sería la de modificar el actual Sistema General de Regalías (SGR), de manera que las CRC tuvieran un rol más definitivo en dichos sistema9, con lo cual se pudiera garantizar que una parte importante de los recursos de regalías vaya a apalancar los Planes Regionales de Competitividad y, en particular, las agendas de las apuestas productivas de los departamentos10. Como soporte a cualquier propuesta de artículo a incluir en la Ley del PND, habría que hacer explícito el tema en el marco de las BPND. III. Ciencia, Tecnología e Innovación Más allá de los elementos asociados a CTeI planteados en el numeral anterior sobre Política de Desarrollo Productivo, se presentan los siguientes comentarios puntuales en materia de CTeI:  Se sugiere incluir como criterios adicionales de definición de los cinco programas estratégicos en CT+I: el nivel de sofisticación y diversificación que aportarían al aparato productivo colombiano, su relación con las apuestas productivas de los departamentos, y la potencialidad de mercado de los resultados de dichos programas.  Se considera importante aclarar el proceso de priorización de las becas de maestrías y doctorados. Por un lado, el documento establece que “en cada una de las áreas que se definan, se identificarán las necesidades de talento humano del más alto nivel, de manera que las becas Por ejemplo, las BPND proponen que “las instancias del orden regional del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo se integrarán en las Comisiones Regionales de Competitividad con el propósito de promover la articulación al interior de las regiones y con el gobierno nacional”. Una propuesta más profunda se incluyó en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 a través del Artículo 33 de la Ley del Plan, buscando que las CRC fuesen las sombrillas de todas las instancias del nivel local (incluyendo instancias que no hacían parte del ámbito del MinCIT). Sin embargo, esto no resultó ni en un mayor fortalecimiento de las CRC, ni en una mejor coordinación entre las instancias del nivel local. 9 Nótese que no se está haciendo alusión explícita a que el concepto de las CRC tenga carácter vinculante en el marco de los Comités Consultivos de los OCAD, rol que le permite la Ley Reglamentaria del Acto Legislativo que definió el nuevo SGR. Lo anterior en la medida en que podría haber opciones adicionales para lograr el objetivo ulterior: que una parte importante de los recursos de regalías estén alineados con las agendas de las CRC. 10 Hoy en día es más la excepción que la regla el que los proyectos de, por ejemplo, el fondo de CTeI de regalías apunten a apalancar las apuestas productivas (o las iniciativas cluster) de los departamentos. 8

de doctorados que el Gobierno otorga cada año privilegien estas necesidades”. Del otro lado, el documento indica que “se focalizará el financiamiento de becas de doctorado y maestría en áreas de ciencia, tecnologías, ingenierías y matemáticas”. Para el CPC ambos criterios de focalización son necesarios. No obstante, se considera importante que el documento aclare que estos dos criterios se tomarán en cuenta para la distribución de becas de una manera coherente, al tiempo que se añada el criterio de dar respuesta a las apuestas productivas de los departamentos en el marco de la PDP.  Se recomienda que el tema de formación técnica y tecnológica y, en general, el tema de identificación y cierre de brechas de capital humano se aborde por fuera de la estrategia de CTeI11. Las brechas de capital humano es –en conjunto con la CTeI– una de las principales distorsiones que debe abordar una PDP e involucra acciones y actores que no necesariamente están asociados al tema de CTeI. Además, el tema de capital humano supone un nivel de complejidad que le amerita un tratamiento mucho más profundo e independiente12.  Dado que en la sección sobre transformación del campo se proponen algunas acciones en materia de CTeI en cabeza del Sistema Nacional de CTeI Agroindustrial, se considera fundamental que el documento incluya el compromiso del Gobierno nacional de coordinar este sistema con el Sistema Nacional de CTeI y Competitividad. Dicha articulación es cada vez más relevante pues, por un lado, el documento sugiere que uno de los programas estratégicos en CTeI está relacionado con el incremento de la productividad del sector agropecuario; por otro, una parte importante de las apuestas productivas (e.g. iniciativas cluster) de los departamentos están relacionadas al sector agropecuario y agroindustrial.  Se sugiere que el Gobierno nacional, liderado por Colciencias, se comprometa a crear un tanque de pensamiento sobre CTeI, con el fin contar con análisis técnicos y económicos robustos y de largo plazo que fortalezcan el diseño, la implementación y la evaluación de las políticas públicas de CTeI. Una institución de referencia es el Science and Technology Policy Institute (STEPI) de Corea del Sur.  Se sugiere que el Gobierno nacional implemente un Sistema de Información Unificado de Beneficiarios de los programas que ejecutan las instituciones del Gobierno central. Actualmente, cada entidad maneja su propia base de datos lo que dificulta la evaluación de los programas y lleva a duplicidades.  Se sugiere incluir una meta de crecimiento de la productividad total de los factores de la economía colombiana. A juicio del CPC, este indicador es más potente para medir los avances

En la actual versión, el tema de formación técnica y tecnológica se encuentra bajo el numeral “2.3. Formar los investigadores e innovadores que lideren la transformación de la CT+I del país”, el cual claramente no corresponde a un tema de la profundidad del de formación técnica y tecnológica. 12 Más adelante, en el numeral sobre Educación, se retoma este tema. 11

que logre el país en materia de sofisticación de la economía y no depende de los ciclos de precios externos.  Se considera que es muy positiva la meta de tener una inversión en ACTI del 0,9% del PIB a 2018. También se considera positivo que el mayor incremento en la inversión provenga del sector privado. Para que esta meta se pueda lograr, será muy importante definir los parámetros de los programas que se implementarán como incentivo para lograr las contrapartidas necesarias por parte de las regiones y del sector privado. IV. Educación Las BPND, en particular el capítulo 4 “Colombia la más educada”, contienen una parte importante de las propuestas hechas por el CPC en materia educativa. En particular, se destacan aquellas estrategias encaminadas a alcanzar la excelencia docente para mejorar la calidad de la educación preescolar, básica y media. Sin embargo, existen algunos aspectos que se deberían fortalecer para lograr el objetivo de ser el país más educado de América Latina en 2025.  Si bien se reconoce la importancia de que, por un lado, la educación de la primera infancia sea un derecho y, por otro, de que se revise la asignación de recursos educativos del SGP, se debería aprovechar las BPND para explicitar la necesidad de incluir recursos para la atención a la primera infancia en el SGP.  Las BPND incluyen la consolidación del Sistema de Seguimiento Niño a Niño para la población atendida integralmente en primera infancia. Sin embargo, tal y como lo propone el Informe Nacional de Competitividad 2014-2015, se requiere un sistema que no solamente dé cuenta de los niños y niñas atendidos y focalizados por el sistema público de atención integral a la primera infancia, sino también de aquellos que reciben atención privada y de aquellos que están por fuera.  Más allá de una mención sobre el papel de las TIC en el marco de la estrategia de bilingüismo del país y como parte de la estrategia de TIC, no hay un planteamiento claro sobre el rol de las TIC en la educación, el cual es clave para mejorar la equidad en el acceso y calidad de ésta. Para ello, sin embargo, se requiere más que lo que se ha hecho hasta el momento (i.e. masificación del acceso a equipos en las sedes educativas del país). Por ello, el CPC viene insistiendo desde años anteriores en la necesidad de diseñar e implementar una política integral de TIC en educación, liderada por el Ministerio de Educación Nacional y apoyada por el Ministerio de TIC. Una política de este tipo, más allá de garantizar la infraestructura física y de servicios de TIC, debe tener en cuenta el impacto sobre los ambientes de aprendizaje, contenidos, formación docente, entre otras.  Probablemente, el principal obstáculo que tiene el país para avanzar en su desarrollo productivo es la falta de capital humano pertinente. En las BPND, las propuestas en el tema se

encuentran en los capítulos “Colombia la más educada”, “Movilidad Social”, “Estrategias regionales” y en una subsección de la estrategia de CTeI (tal como se comentó anteriormente). Aunque esa dispersión puede ser inevitable dada la estructura escogida para las BPND, es fundamental que en la PDP se fortalezca la propuesta de capital humano para el desarrollo productivo o, por lo menos, se haga explícita mención a las propuestas que están en otras partes del documento pero que van dirigidas a cerrar las brechas de capital humano que existen actualmente. En particular, el país hoy no tiene respuestas contundentes para los diferentes actores que vienen liderando ejercicios de apuestas productivas –tanto a nivel nacional (e.g. PTP) como a nivel local (e.g. iniciativas clusters)– sobre cómo abordar el problema de brechas de capital humano que limita las capacidades de éxito de estos ejercicios. Por lo tanto, las BPND deberían plantear la necesidad de diseñar una política que apunte a abordar el problema de brechas de capital humano en el país, en particular para las apuestas productivas en el marco de la PDP. Por lo pronto, las BPND debería recomendar la conformación de un Comité Temático en materia de capital humano para coordinar a todos los actores relevantes (Ministerio de Educación, Ministerio de Trabajo, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, SENA, etc.) para coordinar esfuerzos que apunten a cerrar las brechas de capital humano para las apuestas productivas del país.  Cuando se habla del sistema de Educación Terciaria y, en particular, sobre el Marco Nacional de Cualificaciones (MNC) y el Sistema de Acumulación y Transferencia de Créditos, es necesario mencionar también el Sistema de Certificación de Competencias Laborales (SICECOL) del que habla también el Conpes 3674 de 2010 y el Sistema de Información del que habla tanto este Conpes como la Ley 1429 de 2010 (Sistema Nacional de Información de Demanda Laboral – SINIDEL), como complementos de esta estrategia. Si bien los primeros dos componentes quedaron en manos del Ministerio de Educación Nacional, el tercero en manos del Ministerio del Trabajo y el cuarto en manos del DANE, su articulación es vital para lograr el buen funcionamiento del Sistema Nacional de Cualificaciones.  Si bien la construcción de sistemas de cualificaciones es un proceso de largo plazo que a muchos países les ha tomado incluso décadas, el país no ha avanzado en proporción al tiempo que ha transcurrido desde la expedición del Conpes 3674 de 2010. Una de las mayores dificultades para la implementación de esta política ha sido la coordinación entre distintos actores involucrados en esta política, además de problemas de accountability ya que la responsabilidad está dispersa entre muchos actores. Por lo tanto, las BPND deberían delinear el camino hacia la constitución de una agencia encargada del diseño e implementación del Sistema Nacional de Cualificaciones, así como ha ocurrido en otros países (e.g. Nueva Zelanda y su New Zealand Qualifications Authority). Adicionalmente, las BPND debería establecer metas volantes para la implementación de esta política. En particular, la construcción del MNC y del SICECOL deberían tener en cuenta aquellos sectores que han sido priorizados por el país y por sus regiones en el marco de sus esfuerzos de la Política de Desarrollo Productivo.

 Si bien se reconoce la necesidad de disponer de recursos adicionales para la Educación Superior, las BPND no se plantean una reforma al actual sistema de financiación (en particular, a los artículos 86 y 87 de la Ley 30 que son los que generan mayor rigidez al sistema). La educación superior no sólo requiere recursos adicionales para infraestructura y formación de docentes, sino también para incentivar una oferta educativa más pertinente. En ese sentido, y como lo propone la OCDE (entre otros), se deberían crear fondos concursables y/o esquemas de contrato-programa para financiar las IES con fines específicos. V. Mercado Laboral y Formalización  Dentro de las estrategias para la formalización, a pesar de que se acogen varias de las recomendaciones del CPC (e.g. el fortalecimiento del sistema de Inspección, Vigilancia y Control), no se menciona la posibilidad de continuar disminuyendo los costos laborales no salariales (CLNS). Esto a pesar de que el mismo Presidente Santos se refirió a los altos CLNS en su discurso del 13 de agosto, en el marco de la Comisión Nacional de Competitividad e Innovación. En este sentido, valdría la pena incluir el tema y, en particular, buscar alternativas de financiamiento diferentes a un impuesto parafiscal sobre la contratación laboral para financiar las cajas de compensación.  Se menciona el desarrollo del Sistema de Certificación de Competencias Laborales –aunque se habla de “Esquema” en este caso–. Sin embargo, se debe hacer explícita su articulación con la PDP del país. En este sentido, la normalización, formalización y certificación de competencias, debe estar alineada con los requerimientos de los sectores que el país ha priorizado tanto desde el nivel nacional (e.g. Programa de Transformación Productiva), como del nivel local (e.g. iniciativas cluster de las Cámaras de Comercio, Programa Rutas Competitivas, etc.).  Aunque se menciona que la Red ORMET aportará en el desarrollo de estudios que nutran el Esquema de Certificación de Competencias, se limita a la realización de estudios de prospectiva de demanda laboral, cuando esta red viene desarrollando otras metodologías igualmente potentes, como la de perfiles ocupacionales. Adicionalmente, y como se mencionaba anteriormente, dichos estudios no se pueden realizar para todos los sectores al mismo tiempo, por lo que se deben establecer criterios de priorización. Uno de ellos debe ser el que los sectores que se escojan sean prioridad nacional o regional. Un insumo importante para definir los sectores e identificar las apuestas productivas locales es la Red Cluster Colombia13, la cual contiene un mapa de las iniciativas cluster que se vienen trabajando a lo largo y ancho del país.  Más allá de lo anterior, la Ley 1429 de 2010 estableció la creación de un Sistema Nacional de Información de Demanda Laboral (SINIDEL), a cargo del DANE, el cual no se ha logrado consolidar. Las BPND deberían dar un lineamiento para garantizar los recursos que necesita el DANE para construir y articular este sistema.

13

Iniciativa del CPC e Innpulsa.

 La información que se consolide a través del Servicio Público de Empleo (SPE) no debe utilizarse únicamente para garantizar la pertinencia de la formación profesional. En ese sentido, se deben establecer las bases sobre los arreglos institucionales necesarios para incidir sobre la formación en todos sus niveles, de acuerdo con los requerimientos identificados por el SPE, la Red ORMET, entre otros.  La política de migración laboral no se debe limitar al ámbito nacional, sino que debe abarcar también el internacional y se debería trabajar con el Ministerio de Relaciones Exteriores. De igual manera, la identificación de necesidades de capital humano de las apuestas productivas del país bajo la PDP debe nutrir y servir para atraer el capital humano residente en el extranjero (nacional o extranjero) que se requiera. VI. TIC  En el capítulo (o sección) de TIC se aborda el tema de cómo estas tecnologías deben apoyar el sector educativo. No sólo debe ser éste un componente esencial de las propuestas en materia educativa –y liderado por el Ministerio de Educación Nacional–, sino que las estrategias que se plantean son más del lado de la oferta de infraestructura y servicios, y no desde el lado de la demanda (contenidos, competencias que se quieren formar, apropiación por parte de los docentes, etc.).  Es importante que los componentes de la estrategia de Fortalecimiento de la Industria TI reconozcan las particularidades regionales. En ese sentido, por ejemplo, las estrategias que se plantean para la consecución de un talento humano suficiente y pertinente se plantean de manera general y únicamente reconociendo la necesidad de ingenieros de sistemas, más no las competencias específicas de acuerdo con las apuestas productivas regionales y, mucho menos, ahondando en los requerimientos más allá del perfil de ingeniero de sistemas (e.g. técnicos, tecnólogos, PhD, etc.). VII. Desempeño Logístico: Infraestructura, Transporte y Logística  Para el rápido desarrollo de los proyectos de infraestructura, es fundamental que se plasmen directrices concretas que busquen el establecimiento de un procedimiento claro, expedito y equilibrado en materia de consultas previas. Si bien en varias partes de las BPND se habla sobre la importancia de implementar mecanismos que aseguren los trámites requeridos sobre consulta previa, es demasiado general y no se establecen acciones concretas que puedan agilizar este procedimiento. Es muy importante, por ejemplo, desarrollar una herramienta de información sobre la ubicación de las comunidades ancestrales y utilizar ésta como única fuente para determinar los sujetos legitimados a participar en consultas.  Las BPND no establecen lineamientos específicos que permitan convertir el sector de transporte de carga en un sector de talla mundial. Para esto el CPC ha recomendado la

elaboración e implementación de una agenda integral que busque elevar la competitividad de dicho sector. Esta agenda debe involucrar acciones en materia de: cambios normativos y de regulación, fortalecimiento del capital humano, formalización y empresarismo del sector, coordinación entre generadores y transportistas, requerimientos de infraestructura específica, utilización de TIC en el sector, acciones en materia de ciencia, tecnología e innovación para el sector, entre otros aspectos14.  En particular en materia regulatoria, dicha agenda debe apuntar a tener una normatividad moderna que esté en línea con una visión competitiva del sector. Esta agenda debe contemplar la eliminación de ciertas regulaciones que vienen limitando la competitividad del sector, específicamente las relacionadas con el congelamiento del parque automotor 15 , el establecimiento del esquema de libertad vigilada para el transporte de carga16 y la limitación al uso de vehículos combinados de carga de alto rendimiento (bitrenes).  Aunque las BPND hablan sobre la modernización de las aduanas para reducir el tiempo de “desaduanamiento”, la articulación de esfuerzos privados y públicos para identificar y resolver las limitaciones para exportar, dentro de las cuales están los requisitos aduaneros, lo hacen de manera muy general y no plantean acciones concretas para llevarlo a cabo. Tanto para los procesos de exportación como de importación, es clave la coordinación y unificación de los procesos de inspección.  Es clave establecer acciones concretas que permitan mejorar los trámites de comercio exterior. Es fundamental que el proceso de inspección simultánea para la exportación se extienda a todos los tipos de carga –llenados en puerto, carga suelta y cross-docking– y las demás zonas Si bien de acuerdo con el Ministerio de Transporte, el Conpes 3759 de 2013 ya determina una agenda integral para la modernización del sector transporte, cabe resaltar que este documento sólo define ciertas condiciones para la prestación del servicio, establece unos estándares para los mismos y dicta lineamientos de política para la renovación del parque automotor –con una serie de regulaciones que incluso podrían atentar contra la competitividad del sector. Una agenda como la que propone el CPC va mucho más allá de estos lineamientos de política. 15 No tiene sentido sujetar su incremento a salidas pari passu de vehículos en circulación, en particular, cuando la mayor inserción de Colombia en la economía mundial hace prever un incremento sustancial en la movilización de carga. En este sentido, es prioritaria la eliminación de este tipo de condiciones que restringen el ingreso de nuevos vehículos al parque automotor, de manera que la oferta se ajuste de forma flexible a las condiciones de demanda. 16 Es importante contar con costos de referencia como los que arroja el Sistema de Información de Costos Eficientes (SICE), sin embargo, la reglamentación que existe en la actualidad no es clara y genera diversas interpretaciones. Mantener la posibilidad de intervención del Ministerio y el establecimiento de sanciones por parte de entes de control si el costo del flete se encuentra por debajo de los costos eficientes de operación va en contra de la competitividad del sector. Si bien el CPC está de acuerdo con que se sancione cualquier violación de la libre competencia, considera que no existe ninguna circunstancia microeconómica excepcional en el mercado de transporte de carga que justifique este esquema. Más aún, la Superintendencia de Industria y Comercio ya conceptuó que esta regulación no está en línea con la política de competencia del país, concepto realizado de acuerdo con el Decreto 2897 de 2010, que establece la obligatoriedad de consultar a esta entidad acerca de la incidencia sobre la libre competencia de cualquier proyecto de regulación que se desee expedir. 14

primarias (fronteras y aeropuertos). Así mismo, es prioritario que el proceso de inspección simultánea aplique también para importaciones, para lo cual es necesario acelerar la expedición de un nuevo estatuto aduanero –la cual se menciona en las BPND de manera general. Igualmente, es fundamental agilizar la masificación de la figura del Operador Económico Autorizado (OEA), sobre la cual las BPND no hacen ninguna referencia. VIII. Salud  Si bien las BPND plasman los principales lineamientos para aumentar el acceso y mejorar la calidad de los servicios de salud, así como las condiciones de salud de la población y recuperar la confianza y legitimidad del Sistema, no establecen mecanismos que permitan blindar las instituciones del sector salud del clientelismo. Para esto el CPC recomienda que nombramientos como el del Superintendente de Salud y los directores de instituciones relacionadas con el sector sean independientes del ciclo político. Igualmente, se recomienda que los nombramientos de los gerentes de los hospitales públicos se realicen por concurso.  Aunque las BPND establecen acciones de acuerdo a las particularidades de los entes territoriales, como complemento se recomienda identificar los servicios más demandados a nivel regional y evaluar si están siendo suministrados oportunamente. El Ministerio de Salud y Protección Social y el DNP podrían hacer este análisis, con la colaboración de las secretarías de salud de los departamentos y municipios. A partir de este análisis se deberían tomar las medidas correctivas que permitan realizar esfuerzos de inversión dirigidos a fortalecer y, de ser necesario, a aumentar el número de prestadores de servicios de salud. Igualmente, es clave realizar campañas dirigidas a la promoción de la salud y prevención de enfermedades. En particular en las zonas dispersas, estas campañas deben también estar focalizadas en proporcionar información a la comunidad sobre el Sistema y su funcionamiento, así como los requisitos y pasos requeridos para acceder a los servicios.  De otro lado, el establecimiento de la afiliación única en salud, la atención integral de servicios de salud para los individuos que carecen de recursos, así como la provisión de sus medicamentos y otros aspectos que se derivaban de la Ley Estatutaria, acentuarían el estímulo a pertenecer al régimen subsidiado, lo que obliga a buscar otras fuentes de financiamiento. Si bien las BPND proponen posibles medidas fiscales para asegurar la sostenibilidad financiera del Sistema de Salud, el CPC considera que dadas las condiciones actuales a partir de la Ley Estatutaria, la sostenibilidad del Sistema debería ser por completo con recursos de Presupuesto General de la Nación. En este sentido, sería importante tener en cuenta que este tipo de financiación implicaría la eliminación de distinciones entre afiliados al régimen contributivo y al régimen subsidiado. Una financiación por la vía fiscal permitiría reducir los costos de transacción y mejorar los flujos de recursos entre los actores del Sistema a partir de una administración completa por parte del Estado. Para llevar esto a cabo, es fundamental blindar dicha administración de cualquier tipo de corrupción.

IX. Sistema tributario  Si bien las BPND hablan sobre la importancia de reducir la evasión y se pone metas concretas para hacerlo en materia de IVA y del impuesto de renta para personas jurídicas, no hacen referencia a la importancia de hacer una reforma tributaria que vaya en línea con la competitividad y equidad. El actual sistema tributario presenta distorsiones que van contra los principios de equidad, eficiencia y progresividad, principios establecidos en la Constitucional Política de Colombia.  El actual sistema tributario, incluida la propuesta de reforma tributaria que cursa trámite por el Congreso, afectan negativamente la competitividad de las empresas colombinas y las extranjeras en Colombia. Impuestos como el de patrimonio, el gravamen a los movimientos financieros, el IVA para los bienes de capital, los impuestos a la nómina y el ICA están afectando la competitividad de las empresas y pueden traer consecuencias negativas sobre la inversión17.  Frente a esta situación, el CPC ha recomendado eliminar el impuesto al patrimonio para personas jurídicas, el gravamen a los movimientos financieros y el IVA para los bienes de capital. Aunque la pasada reforma tributaria (Ley 1607 de 2012) redujo los costos laborales no salariales, es clave continuar reduciendo la carga sobre la nómina, en particular eliminar el impuesto que financia las cajas de compensación.  A la vez es fundamental introducir mayor eficiencia y productividad al IVA e incrementar su recaudo18. Para esto es clave aumentar su base gravable y su tarifa. Lo anterior, manteniendo con tasa de 0% los bienes y servicios que efectivamente se exportan y a los que por su función económica y social se consideren exentos. En particular con respecto a este último tipo de bienes y servicios, se recomienda reducir al máximo el número de exenciones que existen en la actualidad y eliminar la categoría de bienes excluidos del IVA e incluir la menor cantidad en la categoría de exentos. Dado que este es un impuesto que pagan todos los individuos sin tener en cuenta su nivel de ingreso, las familias de bajos ingresos podrían verse afectadas. Por lo tanto, con el fin de profundizar la progresividad de este tributo, se recomienda destinar parte del recaudo adicional a programas redistributivos tales como primera infancia, mejoramiento en la calidad de la educación básica, ampliación doble jornada, entre otros.  Si bien es necesario realizar muchos esfuerzos en materia de impuestos nacionales, es clave abordar también el tema de tributación territorial, dado que los impuestos locales también están lejos de cumplir los principios constitucionales. Por lo tanto, es fundamental realizar una reforma tributaria que mejore la gestión tributaria e incremente el recaudo de los entes Se estima que con la propuesta de reforma del Gobierno, la tasa efectiva de tributación de las empresas se incrementaría en 3% en promedio, lo que implica, según un estudio de Roberto Steiner (2014), una reducción de la inversión como porcentaje del PIB en el largo plazo de 1,56%. 18 Este tributo representó en promedio 5,5% del PIB entre 2010 y 2012, porcentaje bajo frente a países como Uruguay y Chile, en los cuales fue más de 8%. 17

territoriales. En particular con respecto al ICA, dado que éste es un tributo que va en contra del principio de eficiencia en la medida en que genera doble tributación para las empresas, se recomienda que sea descontado del impuesto de renta.  Finalmente, con respecto al impuesto de renta a personas naturales, la introducción de distintas reglas en la pasada reforma tributaria (Ley 1607 de 2012) generó mayor complejidad al tributo y más inequidad y regresividad. Por lo tanto, una reforma tributaria en línea con la competitividad y equidad debe implicar la definición de un único régimen y unas mismas tasas a todas las personas naturales, sin hacer distinción entre tipos de personas. Adicionalmente, es fundamental garantizar tasas marginales mayores en la medida en que aumenta el nivel de renta de las personas y no como ocurre en la actualidad para algunos casos19. X. Corrupción Las BPND contienen una parte importante de las propuestas hechas por el CPC en materia de corrupción. Se destaca, por ejemplo, la priorización de la Política Pública Integral Anticorrupción, así como la consignación de mejores prácticas de lucha contra la corrupción tanto en el sector público como en el privado, y la intención de avanzar en las recomendaciones hechas por la OCDE en esta temática. Sin embargo, existen algunos aspectos que se deberían fortalecer en miras a reducir significativamente la corrupción, y en consecuencia, en avanzar en la competitividad del país. Entre estos aspectos se encuentran los siguientes:

 Si bien se hace un llamado a mejorar en la prevención, identificación y sanción de la corrupción a nivel local, se debería profundizar más en este aspecto, en la medida en que este fenómeno tiene un componente local muy importante (ver capítulo de Corrupción del INC 2014-2015). Por ejemplo, se debería enfatizar en la necesidad de incrementar la difusión de información a los ciudadanos a través de portales de transparencia económica municipales, que muestren el desempeño fiscal de los municipios y su capacidad de ejecución.  Aunque se menciona la importancia del fortalecimiento de la Agencia “Colombia Compra Eficiente” (CCE) y la necesidad de implementar Acuerdos Marco de Precios en ciertos sectores para aumentar la transparencia en la contratación pública, no se hace referencia a hacer obligatorio el uso de dichos acuerdos en las entidades territoriales ni en las ramas legislativa y judicial, aspecto que resulta vital para mejorar efectivamente la transparencia en los procesos de licitaciones y contrataciones.

La inclusión en la Ley 1607 de 2012 de gran cantidad de tasas marginales en el Impuesto Mínimo Alternativo Nacional (IMAN) y en el Impuesto Mínimo Alternativo Simple (IMAS) –que, en teoría, deberían ser mayores en la medida en que aumenta el nivel de renta de las personas– contiene errores técnicos que hacen que los ingresos más altos muchas veces resulten gravados con tasas menores que las aplicadas a ingresos más bajos (Aranguren, 2014). 19

 No se destaca de manera suficiente la necesidad de continuar y fortalecer la medición de la corrupción en Colombia, tanto a nivel local, como a nivel de temáticas estratégicas para la competitividad del país (Educación, Salud, Justicia, etc.), a pesar de que se reconocen los avances alcanzados en estas mediciones. XI. Justicia

Las BNPD recogen algunos de los elementos que el CPC considera necesarios para contar con una rama judicial más productiva y de mayor calidad y que además inciden en la competitividad del país. En específico, las BNPD mencionan la importancia de implementar el Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial 2015-2018. Sin embargo, dada la poca difusión que hasta ahora ha tenido dicho plan sectorial, se considera necesario hacer explícito en las BPND ciertos elementos fundamentales para mejorar la rama judicial en Colombia:  Aunque las BPND recogen una de las estrategias más importantes para mejorar la competitividad de la justicia en el país, como es la implementación de TIC en la justicia con programas como justicia en línea, expediente digital en línea, Justicia en red, y Cultura Digital en Justicia, no se hace el énfasis necesario en dichas estrategias, y en particular, en la implementación del Plan Estratégico Tecnológico (PET) de la justicia, aprobado en 2012, pero con grandes retrasos en su ejecución. En este sentido, se considera necesario dar mayor prioridad a la implementación del PET. 

Por otro lado, aunque se reconoce la necesidad de mejorar el capital humano en la rama judicial colombiana, y se menciona la preparación de un proyecto de ley sobre los requisitos para los abogados que interactúan con el sistema de justicia, deberían especificarse de manera detallada las estrategias y programas encaminados hacia esta dirección, pues es un tema muy amplio que requiere de metas y objetivos concretos.

 Las BNPD mencionan de manera tangencial la importancia de contar con mejores estadísticas de la rama judicial en el país. Aunque esta es una estrategia bien encaminada, es únicamente una pequeña actividad que debería estar enmarcada dentro de un programa de mejoramiento de la administración judicial, el cual debería incluir además, otras actividades para mejorar la transparencia y eficiencia del sector.  En las BNPD no se menciona la necesidad de contar con un principio de precedentes judiciales vinculantes. Este tema resulta fundamental, pues los precedentes judiciales vinculantes permiten mejorar la calidad de las decisiones, al unificar la interpretación normativa en casos reiterados, y al obligar a los jueces a seguir sentencias previas de su misma corporación.  Finalmente, no se hace explícita la necesidad de diseñar mecanismos encaminados a la especialización judicial, los cuales necesita con urgencia el país para poder evacuar los procesos judiciales de manera más ágil, y avanzar en el gran desafío que existe hoy en día en términos de congestión judicial.