Sistematización y Análisis de la Misión Zamora Contenido Sistematización y análisis del diseño ................................................................................... 3 Situación Inicial a ser intervenida. ........................................................................ 3 La evolución de la agricultura en el marco de la economía .................................. 3 La situación general de la agricultura finales de del siglo pasado. ....................... 6 La diversidad de la agricultura venezolana........................................................... 8 El desequilibrio rural urbano y la pobreza de la población rural agrícola .............. 9 Los sectores pobres vinculados a la agricultura ................................................. 11 La problemática de la tenencia y uso de la tierra ............................................... 12 La situación alimentaria de la población al inicio de la Misión ............................ 17 Elementos claves de la situación Inicial.............................................................. 19 La Misión en el contexto de la acción del Estado ............................................... 20 El marco constitucional y la nueva orientación de las políticas públicas ............ 20 El proceso de instrumentación de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario .......... 22 El Plan Zamora: antecedente inmediato de la Misión Zamora ........................... 23 El lanzamiento de la Misión Zamora ................................................................... 23 Otras acciones del Estado relacionadas con los objetivos de la Misión ............. 25 El Desarrollo Posterior de las Políticas Públicas en la Materia ........................... 25 Consistencia Interna del Diseño ......................................................................... 26 Los Objetivos Planteados ................................................................................... 26 Organización Institucional ................................................................................... 28 Asignación de Recursos Económicos................................................................. 28 Participación Social y Empoderamiento ............................................................. 29 Sistematización y análisis de la Instrumentación y el desarrollo ....................... 30 Los instrumentos y mecanismos ......................................................................... 30 Para la reestructuración de la tenencia de la tierra ............................................ 30 Para el Desarrollo Socio Productivos ................................................................. 35 Para el Desarrollo Rural Integral ........................................................................ 40 Los Agentes institucionales................................................................................. 41 El INTI como eje inicial de la Misión ................................................................... 41 El Liderazgo del MAT y La Integración de todos los organismos ....................... 42 La Comisión Agrícola Nacional ........................................................................... 42 Síntesis sobre el desarrollo de la Misión y sus etapas ........................................ 43 Sistematización y análisis de los efectos .............................................................. 44 Efectos sobre la estructura de la tenencia .......................................................... 44 Erradicación del latifundio................................................................................... 44 Adjudicación de tierras e incorporación de nuevos productores ......................... 46 Efectos sobre el desarrollo socio productivo ....................................................... 47 Financiamiento, Capacitación y Asistencia Técnica ........................................... 47 Nuevas formas de organización colectiva .......................................................... 49 Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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2 Efectos sobre la seguridad y soberanía agroalimentaria .................................... 49 Efecto sobre la producción ganadera ................................................................. 50 Sobre la producción agrícola en general ............................................................ 51 Efecto sobre la seguridad alimentaria y el abastecimiento interno .................... 52 Efectos sobre el Desarrollo Rural ....................................................................... 52 Generación de empleo e ingresos ...................................................................... 52 Éxodo Rural Urbano ........................................................................................... 53 Efectos Políticos ................................................................................................. 54 Los efectos políticos en el medio rural................................................................ 54 Los efectos políticos en los estados más afectados ........................................... 55 Principales logros y fortalezas ............................................................................ 55 Problemas claves y principales dificultades ........................................................ 56 En el diseño ........................................................................................................ 56 En la ejecución y sus efectos ............................................................................. 56 Recomendaciones y Propuestas ............................................................................ 58 Mejoramiento de la Gestión Pública y Racionalización de la Organización Institucional
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Redefinir la Reestructuración de la Tenencia y la Lucha Contra el Latifundio .... 58 Mejorar la Eficiencia del Crédito Público Agrícola ............................................... 58 Formas realistas de Organización de la Producción ........................................... 58 Inclusión de los Trabajadores Agrícolas en los Programas de Desarrollo Social 59 Programa coordinado de infraestructura agrícola y rural .................................... 59 Consolidación del Desarrollo Agrícola Aumentando su Sustentabilidad ............. 59 Bibliografía ................................................................................................................. 60
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Sistematización y Análisis de la Misión Zamora (Borrador para la discusión)
Sistematización y análisis del diseño Situación Inicial a ser intervenida. 1 El punto de partida del la sistematización y el análisis de la Misión es la caracterización de la situación existente en el país en el momento en que se comenzó su diseño, refiriéndose por supuesto, al ámbito que su acción pretende afectar, en este caso la problemática de la producción agrícola, el medio rural y el mercado de alimentos La evolución de la agricultura en el marco de la economía La economía agro exportadora cafetalera dominante a principios del siglo XX estuvo sometida a una alta vulnerabilidad por la dependencia de un mercado externo muy inestable con fuertes fluctuaciones en los precios y la demanda internacional. Por otra parte a principios del siglo XX Venezuela tiene un Estado muy débil, debido a la gran inestabilidad política que generan múltiples cambios de gobierno, frecuentes alzamientos y enfrentamientos armados. Adicionalmente la presencia endémica del paludismo, desde mediados del siglo XIX, frena el crecimiento de la población y genera la concentración de la población en las zonas de expansión cafetaleras y el Arco Montañoso Costero. Los llanos en general, y especialmente los Altos Llanos Occidentales son despoblados por la malaria, ampliándose las grandes zonas ocupadas sólo por vegetación boscosa. Puede concluirse entonces que el poder de los terratenientes en la Venezuela agro exportadora no fue sólido y estable, siendo permanentemente desestabilizado por las guerras civiles, las endemias rurales y las fluctuaciones del mercado internacional. A partir del desarrollo de la producción petrolera se produjeron cambios muy significativos. Los ingresos provenientes de la exportación de hidrocarburos fortalecieron el poder central y permitieron la unificación del país. El ingreso per cápita creció aceleradamente empujado por el gasto público, la dinámica de la expansión petrolera, el comercio y los servicios que se generaron alrededor de las importaciones. El producto per cápita pasó de 1.350 Bs. en 1937 a 3.675 Bs. en 1960 (a precios constantes de 1957). El crecimiento de la población también se disparó a causa de la mejora en las condiciones de vida y las condiciones sanitarias de la población.2 El rápido crecimiento del mercado interno fue abastecido primordialmente por las importaciones, las cuales aumentaron exponencialmente, y a partir de ellas se 1
En general esta sección toma buena parte de su contenido de los trabajos: Venezuela: Nota de Análisis Sectorial. Agricultura y Desarrollo Rural publicado por la FAO en Diciembre del 2006 y Libro “Elementos claves para la discusión sobre la problemática agraria venezolana” publicado por El Centro de Estudios Rurales Andinos de la Universidad de los Andes en Junio 2008. 2 Agricultura y Desarrollo el Caso Venezolano. Pinto Cohen Gustavo. CENDES 1966 Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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desarrolló aceleradamente una red comercial que llevó los productos de origen externo a todo el país y que carecía de vínculos con la producción interna. Las importaciones crecieron de 98 millones de US$ en 1940 a 1.150 millones de dólares en 1956. Cuadro 1 Población y Producto Interno Bruto Per cápita de Ramas de Actividad Económica 1937,1950 y 1960 (Millones de Habitantes y Bolívares de 1957) Población PIB Per cápita Agricultura Petróleo Minería Manufactura y Construcción Comercio Servicios
1.937 3.467 1.350 298 373 5 196
1.950 5.175 2.500 242 758 4 382
1.960 7.224 3.645 226 1.078 57 607
Var. 60-37 108% 170% -24% 189% 938% 209%
174 304
334 781
543 1.134
213% 273%
FUENTE: Agricultura y Desarrollo el Caso Venezolano. Pinto Cohen Gustavo. CENDES 1966
Con una cierta espontaneidad desde de la Segunda Guerra Mundial y la década de los 50, y como estrategia económica principal del Estado desde principios de los 60, la sustitución de importaciones se convirtió en el motor de la dinámica económica nacional y el centro del crecimiento de la economía y la agricultura. En su primera fase la sustitución de importaciones reemplazó productos terminados traídos del exterior por sus materias primas o componentes, desarrollando un aparato industrial ensamblador e importador Los nuevos agentes industriales pasan a ser los sectores dominantes en las cadenas comerciales y logran ampliar la red comercial importadora hasta llegar a los lugares más apartados, desplazando productos locales y circuitos comerciales regionales. Al final de la década de los 50, la proporción importada del consumo de alimentos se ubica en su nivel más alto.3 Continuando con el proceso de sustitución de importaciones, las agroindustrias se volcaron sobre la agricultura y, con una alta participación del Estado, crearon una nueva agricultura moderna implantando nuevos sistemas productivos. La implantación de la agricultura moderna se produjo, en alguna medida, sustituyendo los restos de los sistemas productivos preexistentes, en las áreas de producción tradicionales, pero principalmente con la colonización de áreas sin uso agrícola previo. El mercado que se desarrolló principalmente a partir de las importaciones y no de la producción interna, tiende a estar fuertemente dominado por sectores comerciales y agroindustriales que controlan la red de distribución. A finales de la década de los setenta, el impulso de la sustitución de importaciones se agota y se interrumpe la dinámica de crecimiento sostenido de la economía venezolana iniciándose un período de inestabilidad, con una clara tendencia al empobrecimiento.
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Leon Guinand, Marcos,. Marco de Referencia sobre la Situación Actual del Sector Agrícola, CIARA. 1973 Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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En el año 2003 el PIB per cápita representó el 60% del existente en 1977 a precios de 19644 En los últimos años de la década de los 80 se puso en marcha un programa de ajuste y estabilización. La política económica se dirigió a una mayor liberalización de la economía, a la disminución de intervención del Estado y a una amplia apertura al comercio exterior a partir de la liberación de la tasa de cambio, las tasas de interés y una reforma comercial profunda. Los objetivos del programa no fueron alcanzados y las tendencias negativas terminaron imponiéndose con nuevas crisis en 1994 y 96. Gráfico 1 Índice del Producto Interno Bruto Real Per cápita 1968-1998 (Base 100 = 1968)
FUENTE: Banco Central de Venezuela, Información Estadística en Internet. Cálculos Propios
La política macroeconómica de corte neoliberal implicó para la agricultura la eliminación de los subsidios y los programas de apoyo, el debilitamiento de la intervención en los precios agrícolas y la eliminación de condiciones de crédito preferenciales. La política comercial se convierte en el único mecanismo de protección de la agricultura y las medidas de frontera no resultaron eficaces como mecanismos de apoyo. El desarrollo agrícola venezolano tiene importantes peculiaridades. El impacto de la expansión petrolera generó una ruptura en la evolución de la agricultura preexistente y una cierta discontinuidad en el desarrollo agrícola del país. La dinámica de la Venezuela petrolera destruyó la agricultura tradicional y con el correr del tiempo tendió a sustituirla por nuevas formas de producción, las cuales son implantadas desde afuera con poca relación con la producción tradicional. Los nuevos tipos de unidades de producción son fundamentalmente, granjas avícolas y porcinas modernas, medianas explotaciones de cultivos mecanizados, complejos agroindustriales azucareros y de palma aceitera, una nueva horticultura y fruticultura moderna y una ganadería semi intensiva de doble propósito que ahora constituyen el centro de la producción agrícola nacional.
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BCV Datos organizados en la Base de datos Agroalimentaria de INNOVAVEN. http://www.innovaven.org/bda.html Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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La situación general de la agricultura finales de del siglo pasado. Como se ha indicado más atrás la política instrumentada a partir de 1989 tiene efectos desastrosos sobre la agricultura y más aún cuando estuvo encuadrada en una política macroeconómica que desestimuló la producción interna. Por una parte los movimientos de la Tasa de Cambio Efectiva son muy bruscos, con permanentes procesos de sobrevaluación frente al dólar norteamericano, llegando esta apreciación a ubicarse cerca del 100% a finales del siglo pasado. Esta situación constituye una desventaja significativa para la producción interna, cuya competitividad frente a los productos importados se ve gravemente afectada. Adicionalmente, la evolución de las tasas de interés bancarias agrava la situación de la producción nacional, afectada ya por la recesión y la sobrevaluación de la tasa de cambio. La disminución de apoyo a la agricultura en el marco macroeconómico antes descrito, tiene efectos negativos sobre la agricultura que sufre una caída de los precios reales a los productores, una disminución del financiamiento privado, con aumento de las tasas de Interés, y una grave inseguridad de mercado para los productos más importantes de la producción vegetal. Como ejemplo de la caída de los precios está la disminución de los precios relativos del maíz al agricultor entre 1984 y 1998, los cuales se ubican en este último año en el 32,6% de los existentes en 1984.5 Los efectos de estas políticas se traducen en una caída significativa de la agricultura que genera una caída del producto agrícola per cápita de 14% y una reducción de la superficie cosechada en alrededor de 700 mil hectáreas, tal como puede observarse en el Gráfico 3. Gráfico 2 Evolución de la Superficie Cultivada 1977 -1998 (Hectáreas)
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IICA-BID La Cadena del Maíz en Venezuela 1999 Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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2.400.000 2.300.000 2.200.000 2.100.000 2.000.000 1.900.000 1.800.000 1.700.000 1.600.000 1.500.000 1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
FUENTE: MAC, Cálculos Propios
Otra dimensión de la problemática se refiere a la disminución de la asignación de recursos para la agricultura por parte del Estado. Como podemos constatar en el Cuadro 2 el gasto público agrícola crece en términos reales desde 1964 hasta 1978 para después disminuir en cada período hasta ubicarse en 1989-93 en menos de la mitad de lo que era 10 años antes. Cuadro 2 Porcentaje del gasto Público en el Sector Agrícola y Gasto Agrícola Real por Períodos 1964-68 – 1989-93 (Porcentajes y Millones de Bs de 1968) % Gasto Agrícola/ Gasto Publico Total
Gasto Agrícola Real
64-68
9,8%
818,1
69-73
8,9%
1.006,0
74-78
10,4%
3.168,5
78-83
7,5%
2.164,7
84-88
6,2%
1.637,6
89-93
5,1%
1.355,1
FUENTE: MAC, Ministerio de Hacienda OCEPRE. Cálculos Propios
En este mismo sentido podemos constatar como se reduce la proporción del gasto público destinado al sector agrícola pasando de un poco más del 10% en el período 1978-84 a alrededor de 5% dos períodos después. Esta contracción del Gasto Público Agrícola se traduce, como era de esperarse, en una disminución del crédito que otorga el estado para el desarrollo de actividades agrícolas. En efecto, como podemos ver en el Gráfico 4, en términos reales el crédito se reduce drásticamente pasando de 2 mil 872 millones a de bolívares de 1984 en 1985 a un poco más de 300 millones en 1997.
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Gráfico 3 Financiamiento Agrícola Público 1984-1997 (Millones de Bs de 1984)
FUENTE: MAC, FCA, ICAP Tomado de BDA de Innova
La disminución de la protección a la agricultura, en el marco de una política macroeconómica desfavorable y con una disminución del apoyo del Estado vía gasto público y financiamiento de la producción, colocan al sector agrícola a finales del siglo pasado en una situación de aguda depresión. La diversidad de la agricultura venezolana Dada la diversidad geográfica y agroecológica del país, y las peculiaridades de su desarrollo agrícola, la agricultura venezolana es compleja y está constituida por distintos sistemas productivos con características muy disímiles: Entre estos sistemas destacan los siguientes: Las granjas avícolas y porcinas integradas, las cuales representan alrededor del 27% de PIB agrícola, las cuales demandan extensiones reducidas de tierras y se ubican en las zonas más densamente pobladas del país La labranza mecanizada moderna, productora de cereales y oleaginosas, la cual representa más del 18% del PIB agrícola y se ubica principalmente en los Altos Llanos al sur del Arco Montañoso Costero con predominio de medianas explotaciones y un gran número de productores y asalariados. Las haciendas ganaderas de doble propósito (de leche y cría) concentradas en la Cuenca del Lago de Maracaibo y el Edo. Falcón con 15% del PIB y donde predominan explotaciones de medianas a grandes con una alta generación de empleo permanente La cadena de producción de ganadera de cría, levante y ceba con 14% del producto agrícola, pero con bajo número de productores y trabajadores. En la cadena la ganadería de cría predomina en los llanos bajos sobre grandes extensiones de tierra y el levante y la ceba en el pie de monte del Arco Montañoso y los grandes valles costeros predominando en este caso explotaciones de medianas a grandes. Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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La producción frutícola y hortícola de piso alto y bajo, generadora de productos de consumo fresco, ubicada fundamentalmente en los Valles Altos y Medios del Arco Montañoso Costero, con predominio de explotaciones pequeñas y medianas en los valles medios y pequeños y muy pequeñas en los valles altos La producción cafetalera y cacaotera. La primera ubicada en laderas del Arco Montañoso Costero y especialmente en los Andes y las estribaciones andinas de Lara y Portuguesa y la segunda en los Valles Costeros de la Cordillera de la Costa y el Macizo Oriental. En ambos casos el tamaño de las explotaciones tiende a ser pequeño predominando la producción familiar. Los complejos agroindustriales azucareros y de palma aceitera que constituyen integraciones o coordinaciones verticales alrededor de la agroindustria procesadora. En ellas participan explotaciones grandes, medianas y pequeñas estando las grandes casi siempre integradas a la industria. Los complejos azucareros se ubican en los principales valles del Arco Montañoso y los Altos Llanos. Mientras los de palma aceitera se ubican en las zonas de alta humedad en diversas regiones del país. Como podemos constatar, los sistemas indicados se desarrollan en escenarios naturales diferentes con diversos patrones tecnológicos, formas de uso de la tierra y escalas de producción, lo cual no permite aplicar un criterio único para evaluar las extensiones de las unidades de producción. El desequilibrio rural urbano y la pobreza de la población rural agrícola El desarrollo de la explotación petrolera generó un cambio fundamental en la distribución territorial del poder y de la riqueza en Venezuela. En las ciudades se centró la dinámica económica basada en la importación, el comercio, los servicios, la construcción y el sector público, mientras las áreas agrícolas permanecieron estancadas o en franco deterioro. El poder articulado a la agro exportación fue arrasado por la expansión petrolera y la depresión de los años treinta. Las nuevas fuentes de poder y riqueza adquirieron un carácter claramente urbano. 6. En este marco el desequilibrio rural urbano crece aceleradamente manteniendo los ingresos de la población rural vinculada a la agricultura, muy por debajo de la que obtienen los pobladores de las ciudades. Cuadro 3 Porcentaje de Familias por Estratos de Ingreso en 1962 Bs/Mes y Porcentajes Ingresos (Bs/Mes) Menos de 500 501 a 1500 Mas de 1500
% Familias Urbanas 27% 53% 19%
% de Familias Rurales 73% 24% 3%
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BCV. 1978 La Economía Venezolana en los Últimos 35 Años. y Pinto Cohen, G 1966 Agricultura y Desarrollo el Caso Venezolano. CENDES 1966. Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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10 FUENTE: OCEI Encuesta de Hogares por Muestreo 1962. Cálculos Propios
Como puede observarse en el Cuadro, a principios de la década de los 60 la diferencia de ingresos familiares entre las áreas rurales y urbanas es muy significativa ubicándose en el nivel más bajo de ingresos (Menos de 500 Bs) el 73% de la población rural mientras sólo el 27% de la urbana. En sentido contrario sólo el 3% de los habitantes del campo se ubican en el estrato más alto mientras en las ciudades esta proporción asciende al 19% En 1983, dos décadas después, la situación se mantiene ubicándose en el estrato más bajo (familias con menos de mil bolívares de ingreso mensual) el 5% de la población urbana y cerca de una cuarta parte (23%) de los pobladores del campo.7 En el período de empobrecimiento general que comienza a principios de los ochenta, el deterioro del ingreso rural es más rápido y agudo que el que se sufre en las ciudades. En efecto, entre el 2º semestre de 1984 y el de 1997 la caída del ingreso real promedio de la población urbana es de 61% mientras en el sector rural es de 73%. 8 La existencia de este notable desequilibrio la podemos también constatar en las remuneraciones por persona ocupada de los trabajadores agrícolas y del resto de la economía que muestran las Cuentas Nacionales del BCV. En la serie 1989 1998 las personas ocupadas en la agricultura tienen remuneraciones que representan en promedio el 30% de las del resto de la economía y el 1994 esta proporción se ubica en el 23% 9 En este marco se genera una acelerada migración rural que comienza por movilizarse hacia las zonas de expansión petroleras y los centros administrativos del Estado y luego hacia los polos urbanos de crecimiento en cada región del país. Cuadro 4 Población Rural y Urbana en Diversos Censos 1941-2001 (Porcentajes) Año
P. Urbana
P. Rural
1941 1950 1961 1971 1981 1990 2001
31,3% 47,4% 62,1% 72,8% 80,3% 84,1% 87,7%
68,7% 52,6% 37,9% 27,2% 19,7% 15,9% 12,3%
FUENTE: INE Censo de Población y Vivienda 2001
Los deprimidos y decrecientes ingresos del sector rural y las remuneraciones de los trabajadores agrícolas configuran una situación de aguda pobreza y marginalización para la población vinculada a la dinámica de la producción agrícola que establece una marcada desigualdad en la distribución geográfica y que genera un acelerado proceso migratorio hacia las ciudades. 7
OCEI. Encuestas de Hogares por Muestreo OCEI Segundo Semestre 1983 OCEI Encuestas de Hogares por Muestreo, tomado de la Base de datos Agroalimentaria de INNOVAVEN. http://www.innovaven.org/bda.html 9 Fuente: BCV, Anuario de Cuentas Nacionales. tomado de la Base de datos Agroalimentaria de INNOVAVEN. http://www.innovaven.org/bda.html 8
Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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Los sectores pobres vinculados a la agricultura No cabe duda que el fenómeno más importante que ha afectado a los sectores de menores ingresos vinculados a la agricultura, desde que se inició la explotación petrolera, es la disolución de la producción campesina y la proletarización de la población vinculada a ella. Este proceso se produce bien sea pasando a actividades urbanas o manteniéndose en la agricultura, pero pasando a vivir de la venta de su fuerza de trabajo como trabajadores o jornaleros Cuadro 5 Porcentaje de la Población Ocupada en Actividades Agrícolas por Categoría Ocupacional 1961-1998 (Porcentajes) Empleados u Obreros Trabajadores por Cuenta Propia Patronos Ayudantes Familiares
1961
1980
1985
1990
1993
1998
33,10%
36,30%
36,80%
39,50%
42,70%
44,30%
51,30%
42,20%
37,10%
37,10%
38,00%
41,20%
2,90% 12,80%
9,00% 12,50%
10,60% 15,50%
13,00% 10,50%
12,70% 6,60%
9,50% 5,00%
FUENTE: OCEI Encuesta de Hogares por Muestreo Cálculos Propios
La proporción de la fuerza de trabajo agrícola, que se declara a sí misma empleado u obrero, pasa del 33% en 1961 a más de 44% en 1998, constituyendo el grupo mayoritario dentro de los ocupados en la agricultura. Si a esto sumamos los campesinos (trabajadores por cuenta propia) que se ven obligados a trabajar también como asalariados pero que se siguen considerando agricultores, no es aventurado afirmar que más de la mitad de la población activa vinculada a la agricultura obtiene su ingreso principal de la venta de su fuerza de trabajo. De acuerdo al Censo Agrícola de 1997 existen mas de 310 mil trabajadores fijos y más de un millón 120 mil temporales.10 Cuadro 6 Porcentaje de la Población Ocupada en Actividades Agrícolas e Ingresos por Categoría Ocupacional Primer Semestre 2007 (Porcentajes) Ingresos Mensuales por familia Actividades agrícolas (% fila) Menos de 200 mil Bs Menos de 500 mil Bs Mas de Un Millón Bs
Total 100% 16,8% 67,3% 3,8%
Empleados y Obreros 47% 10,1% 65,1% 2,1%
Cooperativas y Sociedades 14% 19,7% 67,3% 3,7%
Patronos 8% 3,6% 30,2% 21,6%
Trabajadores por cuenta propia 32% 28,8% 79,7% 1,9%
FUENTE: INE Indicadores de la Fuerza de Trabajo
Como podemos observar en el Cuadro 6, en el primer semestre del 2007 los empleados y obreros ocupados en actividades agrícolas representan el 45% de todos 10
VI Censo Agropecuario 2007 Resultados Preliminares. INE Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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los que trabajan en este sector, y el 47% de los que declaran Ingreso, continuando con el primer lugar entre los grupos de población pobre vinculados a la agricultura.11 Por otra parte estos sectores no constituyen la fracción de menores ingresos dentro de los ocupados en actividades agrícolas, colocándose por encima de los pequeños productores organizados y de los campesinos independientes (trabajadores por cuenta propia) Probablemente el segundo grupo en importancia son los campesinos vinculados a la producción cafetalera y de cuencas altas que se ubican en la Cordillera Andina, las estribaciones Andinas de Lara y Portuguesa y en el Macizo Oriental, entre los cuales se encuentra la población con menores ingresos, tal como podemos constatar en el Cuadro 6.12 Otro grupo de significación son los parceleros Asentamientos Campesinos con organizaciones económicas o los que se han incorporado a la producción a partir de la Ley de Tierras formando distintos tipos de asociaciones, los cuales son contabilizados en las estadísticas desde el 2001 y representan el 14% de los ocupados en el sector. Por último aparecen, con menor importancia, los campesinos tradicionales que desarrollan conucos en zonas apartadas y de frontera agrícola en todas las regiones del país que aparecen dentro de la categoría de “trabajadores por cuenta propia”. Los trabajadores agrícolas son, al mismo tiempo, la mayoría y el sector más olvidado de los pobres del campo. La legislación agraria no los ampara porque supone que son “campesinos sin tierra” y que no deben convertirse en asalariados y en la legislación laboral pues, se les ofrece a la aplicación de una normativa diseñada para los trabajadores urbanos lo cual no resulta realmente factible La problemática de la tenencia y uso de la tierra La evolución del poder terrateniente Dado el hecho de que las tierras descubiertas o por descubrir en América pasaron a ser de la Corona Española, toda la formación de la propiedad territorial agraria no es otra cosa que el proceso de transferencia o apropiación de tierras públicas por sectores privados de extensiones de terreno que un principio fueron del rey y luego de la República. En esta materia habría que comenzar por afirmar que la propiedad territorial agraria en Venezuela nunca fue clara y estable y a ello contribuyo en una gran medida las características naturales y demográficas del país desde el momento mismo de la conquista. Con la guerra de independencia y el largo periodo de guerras civiles que cubrió buena parte del siglo XIX la situación de la tenencia se complicó aun más pues el objeto de las luchas era en buena medida la apropiación de la tierra 11
Esta es la última información completa suministrada por el INE sobre Indicadores de la Fuerza de Trabajo 12 En el Estado Portuguesa los Municipios y Parroquias con menores ingresos son los vinculados a la producción cafetalera como podemos ver en http://www.ingeomaps.com/ASP/Innova/PagesMap/General.php?ID=19&Level=P&urlClient=Inno va Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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multiplicándose los cambios en la propiedad o posesión por vías violentas, o de legalidad precaria. Por otra parte otro factor que contribuyo al oscurecimiento de la propiedad territorial fue extensión del paludismo en amplísimas zonas al sur del Arco Montañoso Costero y otras áreas tropicales húmedas como la Cuenca del Lago de Maracaibo y los Valles Costeros. Como hemos indicado a partir de la expansión de la producción petrolera, el poder terrateniente es fuertemente golpeado por la nueva dinámica que centra el poder y la riqueza en las actividades urbanas y particularmente, la importación el comercio, los servicios y la construcción.13 Las haciendas cafetaleras y cacaoteras se encuentran en una situación de grave deterioro. En muchos casos están abandonadas, invadidas o en un estado ruinoso de tal manera que su adquisición por parte de la Reforma Agraria fue en realidad una salida para el terrateniente. Otras grandes propiedades en diversas regiones del país se encuentran virtualmente abandonadas y son propiedad de sucesiones donde la mayoría de los herederos se habían trasladado a las ciudades y participaban de actividades que nada tenían que ver con la agricultura Los hatos llaneros ahora sólo tenían un real valor si sus dueños eran capaces de desarrollar una integración donde en el hato se realizaba la cría y en otros fundos el levante y la ceba y aun así estaban sometidos al dominio de los mataderos y los mayoristas. La Reforma Agraria de los sesenta El consenso nacional en torno a la Ley Reforma Agraria nos muestra claramente que para el momento de su instrumentación, a finales de la década de los 50, el poder del latifundismo era nulo y que ella favorecía en una medida importante a los sectores terratenientes que querían salir de la actividad agrícola y trasladar sus negocios a las ciudades. La afectación de tierras a la Reforma Agraria paso por varias etapas con relación al ritmo de afectación y el origen de las tierras que se adquirían. En los primeros años el ritmo de adquisiciones fue acelerado y se dio un énfasis importante en
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Francisco Mieres presenta muy claramente la situación “La incertidumbre persiste y los costos aumentan en el campo, la rentabilidad disminuye, mientras en las ciudades y campamentos hay reanimación comercial, colocaciones burocráticas, especulación en terrenos, construcciones, etc. Con entera razón los latifundistas trasladan su centro de gravedad a las ciudades, especialmente aquéllas que empiezan a disfrutar del petróleo. El fundo pasa a segundo plano, en manos de un capataz que cobra las rentas y dirige la recolección y el envío del café o el cacao al comerciante. La ganadería, que venia siendo golpeada directamente por la crisis del latifundio o por su derivación política - las guerras civiles – durante décadas, encuentra en este proceso el acta de defunción como actividad exportadora. El absentismo de los terratenientes y la realización de actividades económicas urbanas lo va convirtiendo poco a poco en grupos distintos a la burguesía estéril y les va borrando su fisonomía original de clase terrateniente” (Mieres, 1962) Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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tierras privadas y particularmente en aquellas se encontraban invadidas u ocupadas.14 En una segunda fase a partir de 1963, el ritmo de afectación sigue siendo acelerado pero el énfasis se pone en las tierras públicas especialmente después del Decreto 192 de Noviembre de 1964, el cual transfirió genéricamente los baldíos de un gran número de distritos de 10 estados, que podían implicar alrededor de 7 millones de hectáreas. Cuadro 7 Origen de las Tierras Afectadas por la Reforma Agraria 1959 -98 (Hectáreas y Porcentajes) Origen de las Tierras Privadas Baldíos Ejidos Nacionales Total Has
Superficie 2.049.358 7.351.075 192.725 1.459.501 11.052.659
Porcentaje 19% 67% 2% 13% 100%
FUENTE: IAN, Gerencia de Tierras IAN (Tomado de Soto, Oscar David)
Una estimación de las tierras ingresadas al fondo de tierras del IAN puede observarse en el Cuadro 5. Como queda evidenciado, alrededor de 2 millones de hectáreas son de origen privado y representan el 19% del total, predominando las tierras públicas y dentro de ellas los baldíos. La asignación de parcelas con sus títulos correspondientes a los beneficiarios previstos en la Ley, no es sino una de las formas de distribución de las tierras de Reforma Agraria y por cierto, no siempre la más importante. En el Fondo de Tierras del IAN se registran como parceladas un poco más de 2 millones de hectáreas y a pesar de que las dotaciones hasta 1973 alcanzan a un poco más de 180 mil familias y 5 millones de hectáreas, no hay duda de que muchas de estas titulaciones se realizan dos o más veces sobre los mismos lotes y muchas de ellas corresponden más a regularizaciones de tierras ocupadas por medianos o grandes productores que a reales adjudicaciones. Todos estos elementos nos permiten concluir que en buena medida el papel más importante de la Reforma Agraria fue permitir la libre ocupación de tierras para la expansión de las medianas explotaciones tipo farmer que se desarrollan al sur del Arco Montañoso Costero y la ganadería de doble propósito de la Cuenca del lago de Maracaibo. La concentración de la propiedad de la tierra y el latifundismo Una visión nacional de la distribución de la tenencia de la tierra muestra una altísima concentración de la propiedad, a pesar del importante peso de las 14
El proceso no resultó conflictivo pues una alta proporción de las tierras se adquieren por negociación amistosa y en muchos casos son ofrecidas por sus propietarios. El 58% de los beneficiarios de estas adquisiciones son ocupantes o pisatarios y en una proporción semejante “sigue trabajando el mismo lote que trabajaba anteriormente” (CENDES CIDA 1967) Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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explotaciones de tamaño intermedio que representan alrededor del 23% de las explotaciones y el 35% de la superficie. Como podemos observar en el Cuadro 8, el 48% de las explotaciones que tienen extensiones de menos de 5 hectáreas sólo representan el 1.6% de la superficie. En sentido contrario, el 0.1% de las explotaciones con mas de 5 mil hectáreas supera el 19% de la superficie censada Cuadro 8 Distribución del Número de Explotaciones y la Superficie por Categorías de Tamaño (Unidades, Hectáreas y Porcentajes) TAMAÑO
No
Menos de 5 has De 5 a 20 has De 20 a 500 De 500 a 5000 Mas de 5000 TOTAL
%
242.879 133.910 113.196 10.453 521 500.959
48,5% 26,7% 22,6% 2,1% 0,1% 100,0%
Superficie
%
473.628 1.225.386 10.433.390 12.160.381 5.771.499 30.064.283
1,6% 4,1% 34,7% 40,4% 19,2% 100%
VI Censo Agropecuario 2007 Resultados Preliminares. INE
Sin embargo, una visión agregada a nivel nacional puede conducir a equívocos al sumar y comparar escenarios naturales y sistemas productivos donde los tamaños de las explotaciones tienen una significación muy diferente. En efecto si observamos donde se ubican las explotaciones de más de 5 mil hectáreas, podemos constatar que 442 de las 521 explotaciones, es decir el 85% de ellas, y el 88% de la superficie que ocupan, se ubican en los 6 estados con predominio de llanos bajos, y en el Estado Bolívar (en zonas con una bajísima densidad de población), donde se desarrolla la cría extensiva de ganado bovino. Cuadro 9 Número de Explotaciones y la Superficie de Explotaciones con más de 5 mil Hectáreas en Estados con Cría Extensiva de Bovinos. (Unidades, Hectáreas y Porcentajes) Entidades Apure Guárico Bolívar Barinas Cojedes Anzoátegui Estados de ganadería de Cría Otros 18 Estados Total
No Unidades 163 94 77 44 33 31 442 79 521
% 31% 18% 15% 8% 6% 6% 85% 15% 100%
Has
%
2.256.254 929.691 732.285 520.159 446.796 207.767 5.092.950 678.548 5.771.499
39% 16% 13% 9% 8% 4% 88% 12% 100%
VI Censo Agropecuario 2007 Resultados Preliminares. INE
Como podemos observar en el Cuadro 9, solamente entre los dos estados llaneros por excelencia: Guárico y Apure están cerca del 50% de estos latifundios y más del 56% de las tierras que ocupan.
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Es de hacer notar que estos datos no incluyen los latifundios ganaderos de estados donde no predomina la ganadería extensiva pero que tiene una fracción de su superficie en el Llano Bajo tales como son Monagas y Portuguesa. La asociación de estas explotaciones con la ganadería extensiva es clara y puede evidenciarse en otra información aportada con el VI Censo Agrícola. En efecto en estos estados se encuentra el 75% del área de pastos y el 67% de los bovinos existentes en 1997.15 En estos casos una proporción importante de los propietarios de los latifundios ganaderos son familias muy ricas de las grandes ciudades que conservan estas propiedades no como su fuente de riqueza sino como un elemento de prestigio social y una afición sofisticada. Se trata más de ricos con hatos ganaderos que de ganaderos ricos. También respecto de las explotaciones muy pequeñas, de menos de 5 has, habría que hacer un análisis mas detallado pues ellas no predominan en los estados donde predomina el latifundio ganadero. Mientras a nivel nacional las unidades de menos de 2 hectáreas representan el 23% de las explotaciones, en los estados llaneros (Guárico, Apure y Barinas) ellas solo significan el 7.7% de las unidades de producción En sentido contrario el minifundismo tienen una importancia muy grande en los estados donde se desarrolla una agricultura más intensiva en áreas periurbanas o en estados donde predominan plantaciones de café y cacao, así como la producción hortícola. Como podemos observar en el Cuadro 10, en agriculturas periurbanas como las que se desarrollan en el Distrito Federal, Nueva Esparta y buena parte de Miranda, las explotaciones muy pequeñas son predominantes con cerca de 78% de las unidades y un porcentaje no despreciable de la superficie (17%) Cuadro 10 Número de Explotaciones y la Superficie de Explotaciones con menos de 5 Hectáreas en Estados con Agricultura Intensiva. (Unidades, Hectáreas y Porcentajes) Explotaciones DTTO FEDERAL MIRANDA NUEVA ESPARTA Periurbanas LARA MERIDA TACHIRA TRUJILLO SUCRE Café, Cacao y Horticultura
3.023 22.571 706 26.300 21.516 19.513 13.604 25.997 19.606 100.236
%
Superficie 85 77 89 78% 63 57 46 68 67 61%
5.001 37.305 784 43.090 40.112 35.602 27.337 44.499 40.684 188.235
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% 43 16 24 17% 5 8 4 11 19 7%
Estos porcentajes excluyen el estado Zulia donde se desarrolla una ganadería mas intensiva de leche, ceba o doble propósito con pastos cultivados Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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17 VI Censo Agropecuario 2007 Resultados Preliminares. INE
También en Lara, Sucre y los estados andinos donde tienen una alta importancia las plantaciones de café, cacao y la horticultura, el peso de las explotaciones muy pequeñas es muy alto representando, como puede verse en el Cuadro 10, más del 60% de las explotaciones En definitiva resulta claro que el latifundio esta fuertemente asociado a la ganadería extensiva de cría de bovinos en los Llanos Bajos y otras regiones apartadas del país y ella está en una proporción importante en manos de sectores económicos poderosos de las ciudades. El minifundio no esta asociado a estos latifundios sino a sistemas productivos más intensivos. Las áreas de conflictos por la tenencia de la tierra Los conflictos por la tierra no han sido un fenómeno generalizado en el país y ellos cobran fuerza en zonas donde se han producido ocupaciones claramente abusivas de tierras públicas o no se ha completado y estabilizado el desarrollo agrícola y compiten sistemas productivos por imponerse. Las áreas donde se concentran los conflictos por la tierra son: Las zonas ganaderas y de producción campesina en la Cuenca del lago de Maracaibo Las zonas de la última expansión de la frontera agrícola en los Llanos Occidentales y particularmente la zona donde convergen Barinas, Táchira y Apure Zonas de los Valles medios y bajos de los ríos Yaracuy y Aroa Algunas zonas de la última expansión de la frontera agrícola en los Llanos Orientales Otro centro de conflictos en materia de tenencia se ubica en las áreas peri urbanas de alto potencial agrícola en el Arco Montañoso Costero, donde terratenientes urbanos mantienen significativas extensiones de tierras de gran potencial sin uso, mientras sectores urbanos sin vivienda presionan la agricultura peri urbana que logra sobrevivir. La situación alimentaria de la población al inicio de la Misión Las Hojas de Balance de Alimentos del INN nos muestran como desde mediados de los 70 se produce una caída en el consumo que se expresa en una disminución de la disponibilidad de calorías.16 Esta contracción del consumo, desde el inicio de los años 90, ubica las disponibilidades por debajo de los requerimientos promedio estimados, planteando importantes riesgos nutricionales para la población. Como podemos observar en el Gráfico 1 la disponibilidad de calorías se ubica por debajo de 2.400 desde comienzo de los 90 y continúa cayendo con altibajos al menos 16
Las Hojas de Balance de Alimentos son publicadas por el INN desde la década del 50 Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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hasta el 2003. De tal manera que en momento en que se plantea la Misión estamos en el punto más bajo en materia de consumo alimentario desde la década delo 60. Gráfico 4 Disponibilidad Calórica por Persona 1960-2005 (kilocalorías por Persona año)
Fuente: Hojas de Balance de Alimentos INN tomado de la BDA de INNOVA
Las Encuestas de Ventas al Detal del Banco Central de Venezuela y el Índice de Volumen de Ventas que se realiza desde 1997 ratifica el comportamiento del consumo de alimentos en los últimos años.17 Una caída en el consumo de estas dimensiones plantea un riesgo de desnutrición para una fracción importante de la población cuyos ingresos declarados se ubican por debajo del costo de la Canasta Mínima de Alimentos y por tanto se encuentran en situación de Pobreza Extrema. El crecimiento de esta fracción de la población, la cual viene aumentando desde principio de los 80, tiende a disminuir en los primeros años del siglo, sin embargo se acelera considerablemente con la crisis económica del 2002 llegando a alcanzar a más de 7 millones de habitantes, casi un millón más que en 1997.18 Adicionalmente para 1998 la dependencia externa de calorías y nutrientes para la alimentación es muy alta. De acuerdo a las Hojas de Balance de Alimentos para ese año, el 44,5% de las calorías y el 45% de la proteína consumida por la población eran de origen importado. En definitiva, en el momento en que se plantea la Misión el consumo de alimentos per cápita se ubica en su nivel más bajo desde la década de los 60 y los sectores de 17
BCV, Sistema de indicadores de volumen y valor de las actividades de comercio: http://www.bcv.org.ve/c2/indicadores.asp 18 Múltiples estudios sobre la pobreza muestran este proceso de crecimiento de la pobreza desde finales de la década de los 70 en Venezuela. Para ver más información sobre este tópico recomendamos: http://www.gerenciasocial.org.ve/ y http://www.derechos.org.ve/publicaciones Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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menores ingresos se encuentran en grave riesgo de desnutrición, todo ello en el marco de una significativa dependencia externa Elementos claves de la situación Inicial Resumiendo podríamos caracterizar la situación inicial que da pie a la Misión de la siguiente forma: 1. El desarrollo agrícola venezolano tiene importantes peculiaridades. El impacto de la expansión petrolera generó una ruptura en la evolución de la agricultura preexistente y una cierta discontinuidad en el desarrollo agrícola del país. La dinámica de la Venezuela petrolera destruyó la agricultura tradicional y con el correr del tiempo tendió a sustituirla por nuevas formas de producción, las cuales son implantadas desde afuera con poca relación con la producción tradicional. 2. En la década de los 90 la disminución de la protección a la agricultura, en el marco de una política macroeconómica desfavorable y con una disminución del apoyo del Estado vía gasto público y financiamiento de la producción, colocan al sector agrícola a finales del siglo pasado en una situación de aguda depresión 3. Los deprimidos y decrecientes ingresos del sector rural y las remuneraciones de los trabajadores agrícolas configuran una situación de aguda pobreza y marginalización para la población vinculada a la dinámica de la producción agrícola que establece una marcada desigualdad en la distribución geográfica de la riqueza y que genera un acelerado proceso migratorio hacia las ciudades. 4. Los trabajadores agrícolas son, al mismo tiempo, la mayoría y el sector más olvidado de los pobres del campo. En la legislación agraria se supone que son “campesinos sin tierra” y que no deben ser asalariados, y en la legislación laboral se les ofrece la aplicación de una normativa diseñada para los trabajadores urbanos que no resulta realmente factible. 5. El papel más importante de la Reforma Agraria instrumentada desde la década de los 60 fue permitir la libre ocupación de tierras para la expansión de las medianas explotaciones tipo farmer que se desarrollan al sur del Arco Montañoso Costero y la ganadería de doble propósito de la Cuenca del lago de Maracaibo. 6. Dada la diversidad geográfica y agro ecológica del país, y las peculiaridades de su desarrollo agrícola, la agricultura venezolana es compleja y está constituida por distintos sistemas productivos con características muy disímiles que se desarrollan en escenarios naturales diferentes con diversos patrones tecnológicos, formas de uso de la tierra y escalas de producción, lo cual no permite aplicar un criterio único para evaluar las extensiones de las unidades de producción. 7. El latifundio esta fuertemente asociado a la ganadería extensiva de cría de bovinos en los Llanos Bajos y otras regiones apartadas del país, el cual está en una proporción importante, en manos de sectores económicos poderosos de Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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las ciudades. El minifundio no esta asociado a estos latifundios sino a sistemas productivos más intensivos. 8. Los conflictos por la tierra no han sido un fenómeno generalizado en el país y ellos cobran fuerza en zonas donde se han producido ocupaciones claramente abusivas de tierras públicas o no se ha completado y estabilizado el desarrollo agrícola y compiten sistemas productivos por imponerse. 9. En el momento en que se plantea la Misión el consumo de alimentos per cápita se ubica en su nivel más bajo desde la década de los 60 y los sectores de menores ingresos se encuentran en grave riesgo de desnutrición, todo ello en el marco de una significativa dependencia externa en materia de abastecimiento alimentario.
La Misión en el contexto de la acción del Estado El marco constitucional y la nueva orientación de las políticas públicas Dentro de la nueva configuración del Estado que instrumento la Constitución de 1999, la agricultura y el desarrollo rural adquirieron un nuevo status normativo a partir de orientaciones constitucionales específicas. Los artículos 305 a 308 definen la orientación de las políticas públicas en materia de agricultura, desarrollo rural y redistribución de la tierra. Estos artículos señalan fundamentalmente lo siguiente: Artículo 305. El Estado promoverá la agricultura sustentable como base estratégica del desarrollo rural integral a fin de garantizar la seguridad alimentaria de la población; entendida como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor. La seguridad alimentaria se alcanzará desarrollando y privilegiando la producción agropecuaria interna, entendiéndose como tal la proveniente de las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola. La producción de alimentos es de interés nacional y fundamental para el desarrollo económico y social de la Nación. A tales fines, el Estado dictará las medidas de orden financiero, comercial, transferencia tecnológica, tenencia de la tierra, infraestructura, capacitación de mano de obra y otras que fueren necesarias para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento. Además, promoverá las acciones en el marco de la economía nacional e internacional para compensar las desventajas propias de la actividad agrícola. Artículo 306. El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina un nivel adecuado de bienestar, así como su incorporación al desarrollo nacional. Igualmente fomentará la actividad agrícola y el uso óptimo de la tierra mediante la dotación de las obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia técnica. Artículo 307. El régimen latifundista es contrario al interés social. La ley dispondrá lo conducente en materia tributaria para gravar las tierras ociosas y establecerá las medidas necesarias para su transformación en unidades económicas productivas, rescatando igualmente las tierras de vocación agrícola. Los campesinos o campesinas y demás productores agropecuarios y productoras agropecuarias tienen derecho a la Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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propiedad de la tierra, en los casos y formas especificados en la ley respectiva. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y particulares de propiedad para garantizar la producción agrícola. El Estado velará por la ordenación sustentable de las tierras de vocación agrícola para asegurar su potencial agroalimentario. Artículo 308. El Estado protegerá y promoverá la pequeña y mediana industria, las cooperativas, las cajas de ahorro, así como también la empresa familiar, la microempresa y cualquier otra forma de asociación comunitaria para el trabajo, el ahorro y el consumo, bajo régimen de propiedad colectiva, con el fin de fortalecer el desarrollo económico del país, sustentándolo en la iniciativa popular. Se asegurará la capacitación, la asistencia técnica y el financiamiento oportuno. Los componentes fundamentales de esta normativa son los siguientes:
La prioridad de la agricultura, declarando la producción de alimentos de interés nacional y base estratégica del desarrollo nacional, privilegiando la producción agropecuaria interna para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento y estableciendo compensación frente a las desventajas propias de la agricultura, todo ello para garantizar la seguridad alimentaria de la población
El desarrollo rural integral, que significa promoción del empleo y el bienestar de la población rural mediante la dotación de las obras de infraestructuras, insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia técnica.
La eliminación del latifundio y la ocupación abusiva de tierras públicas gravando las tierras ociosas y rescatando las tierras de vocación agrícola.
La promoción y protección de cooperativas, microempresas y formas asociativas bajo régimen de propiedad colectiva asegurándoles financiamiento, capacitación y asistencia técnica.
Esta normativa central es instrumentada por un conjunto de leyes entre las cuales destaca la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, la cual además de normar las condiciones de afectación, rescate y redistribución de las tierras, crea el impuesto sobre las tierras ociosas y establece la nueva institucionalidad pública agraria, creando el Instituto Nacional de Tierras, el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y la Corporación Venezolana Agraria. Adicionalmente esta ley reforma la Jurisdicción Especial Agraria dictando nuevas normas para los tribunales con competencia en esta área. Otras de las leyes que instrumentan aspectos de los nuevas orientaciones constitucionales en el 1er período de gobierno de Chávez son la Ley de Mercadeo Agrícola (Enero 2002); la Ley de Crédito para el Sector Agrícola (Octubre 2002); Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas (Septiembre 2003); Ley Del Fondo de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal y Afines (FONDAFA) (Junio 2001); la Ley de Pesca y Acuicultura (Mayo 2003); Ley Especial de Asociaciones Cooperativas La instrumentación de las orientaciones constitucionales pone el énfasis en los problemas derivados de la distribución de los recursos dentro de la agricultura, y en especial en la erradicación del latifundio, así como en el desarrollo rural integral centrado en la protección y apoyo a la población rural pobre, dejando en segundo plano todo lo relacionado con la prioridad, protección y apoyo a la actividad agrícola en general. Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario se convierte en el centro de la acción gubernamental en materia agrícola, mientras el resto de las políticas para el sector son tímidas y circunstanciales El proceso de instrumentación de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario La plena aplicación de la Ley de Tierras ha presentado un conjunto de dificultades que derivan de las enormes complejidades técnicas que ella plantea tanto por difíciles procedimientos internos, como por indefiniciones y dependencias de Planes del Ejecutivo que no ha sido posible elaborar. En efecto La Ley supone un sistema de registro y seguimiento de todas las tierras públicas o privadas con actualizaciones constantes, con el fin de emitir las Certificaciones de Fincas Productivas, o Mejorables así como la Calificación de las Tierras Ociosas. Cada una de estas certificaciones implica un amplio expediente con al menos 7 documentos y un informe técnico referido también a los Planes Agroalimentarios Nacionales y la Clasificación de Tierras que debe realizar el Instituto Nacional de Tierras. Por otra parte se establece un procedimiento inviable para la Adjudicación de Tierras. De acuerdo a la Ley, las adjudicaciones se harán en respuesta a las solicitudes individuales y en plazo de 30 días hábiles incluyendo la identificación del terreno cuya adjudicación es solicitada con su respectivo protocolo, la delimitación de la parcela solicitada y un proyecto de producción para ella con base en los planes de desarrollo del Ejecutivo Nacional. El impuesto planteado para las tierras ociosas es incalculable e incobrable. La forma de cálculo es difícil de entender y requiere una base estadística de la que carece el país. Para la aplicación del impuesto es necesario que el Instituto Nacional de Tierras realice estudios de suelo muy detallados que permitan establecer, a nivel de unidad de producción, una clasificación de las tierras y sus usos potenciales. Por último la recaudación y control del tributo es asignada al SENIAT (Art. 105 y 115) lo cual implica que este organismo lleve un registro de todas las “tierras rurales” y su situación productiva, lo cual requiere otra institución de proporciones enormes El rescate de tierras y la adquisición de latifundios plantean algunas dificultades pero en el caso del impuesto predial después de 8 años todavía no ha podido ser instrumentado. Por otra parte las adjudicaciones de acuerdo a la Ley resultan extremadamente dificiles Para evadir estas dificultades el Ejecutivo ha debido tomar un conjunto de iniciativas para garantizar que los beneficios a la población pobre del campo que están en el espíritu de la Ley. En esta dirección se produce el Decreto 2.290 de Febrero del 2004, donde se crea la figura de las Cartas Agrarias al margen de la Ley de Tierras Este Decreto establece la transferencia de las tierras de los organismos públicos al INTI y un trámite expedito para adjudicarlas por medio de Cartas Agrarias que “certificarán” la ocupación con fines productivos por “agrupaciones campesinas”. El Artículo 4 del Decreto deja claro que “las medidas previstas en el presente Decreto procederán únicamente sobre tierras incultas con vocación agrícola cuya propiedad este en manos del Estado venezolano” Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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El plan Zamora y posteriormente la Misión Zamora se desarrollan en el marco de las dificultades encontradas por la nueva institucionalidad creada por la Ley de Tierras para realizar un cambio significativo en la estructura de la tenencia de la tierra e incorporar masivamente a “campesinos sin tierra” a la producción agrícola. El Plan Zamora: antecedente inmediato de la Misión Zamora El Plan Zamora tiene como objetivo agilizar la entrega de tierras rurales a campesinos en la búsqueda por lograr el desarrollo agrícola dentro de una justa y clara distribución de las tierras agrarias del país, acorde con los principios de equidad y justicia social. El mismo garantiza la distribución y posesión de los terrenos para aquellos hombres y mujeres que demuestren actitud para desarrollar y cultivar la tierra. Las tierras se otorgan a través de Cartas Agrarias y otros instrumentos, con el fin de garantizarle a un importante sector campesino los componentes y recursos necesarios para producir la tierra. Igualmente, se brinda apoyo técnico y financiero al campesino o campesina para mejorar la productividad de la actividad agropecuaria, a través de las instituciones correspondientes, todo enmarcado dentro del desarrollo rural integral. Como se explicará más adelante, La Misión Zamora preserva y refuerza buena parte de los componentes en los que se sustentó el Plan Zamora, entre los cuales se destacan: Proyectos Integrales Conuqueros: son unidades agro productivas individuales desde el punto de vista del financiamiento agrícola, sin menoscabo de una visión integral de la problemática comunitaria, que parte de la búsqueda de soluciones a los diferentes problemas que se presenten en las comunidades en conjunto, integrando para ello a todas las instituciones involucradas. Programa Vuelta al Campo: Su propósito es disminuir el hacinamiento en las ciudades, el colapso en los servicios públicos y los desequilibrios territoriales existentes en el país, modificando el patrón de asentamiento y articulando un modelo de desarrollo sostenible, que permita a las poblaciones de los grandes centros urbanos ir revirtiendo paulatinamente los grandes desequilibrios demográficos. Programa Todas las Manos a la Siembra. El Plan Zamora se apoya también en este programa que persigue apoyar la producción agrícola primaria y agroindustrial, con énfasis en las prácticas conservacionistas y en la reactivación, transformación y dinamización de las cadenas agro productivas que propicien la competitividad, la seguridad alimentaría y el desarrollo sostenible del medio rural. El lanzamiento de la Misión Zamora Para el 28 de diciembre del 2003, el presidente de la República, anunció durante la transmisión del programa dominical Aló Presidente N° 176, realizado en Sabaneta, Edo. Barinas, en el Central Agroindustrial Azucarero Ezequiel Zamora, que el Plan Zamora se convertiría en adelante en una de las Misiones del Gobierno Bolivariano: "Hemos cumplido la primera fase del plan... Hoy venimos a entregar Cartas Agrarias, instrumentos revolucionarios para ir construyendo tierras libres y hombres libres. La revolución en el campo". Este anuncio señala la intención del Presidente de que el Plan Zamora se transforme y pase a ser parte de las Misiones Sociales. En este orden de ideas, el 4 de febrero del 2004 el INTI señala que la Misión: Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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“… se inició el 4 de febrero de 2003 como Plan Zamora. A partir del primero de febrero de 2004 paso a formar parte de las misiones sociales con el nombre de Misión Zamora El objetivo general de la Misión Zamora consiste en erradicar el latifundio como tal y dentro de sus objetivos específicos se señala:
Reorganizar la tenencia y el uso de las tierras ociosas, con vocación agrícola para erradicar el latifundio (rescate, regularización y justa distribución de la tierra).
Emprender un plan masivo de adjudicación de tierras agrícolas, dirigido a todos aquellos hombres y mujeres con actitud para su desarrollo y cultivo.
Incorporar al pequeño productor a un sistema de producción y comercialización, permitiendo avances en la seguridad y soberanía agroalimentaria a través del desarrollo de una agricultura sustentable.
Otorgar financiamiento oportuno y adecuado, así como capacitación técnica y científica a las productoras y productores
Promover la organización y el trabajo colectivo de las familias campesinas, privilegiando el sistema cooperativo y autogestionario
Generar fuentes de empleo, frenar el éxodo rural y propiciar el retorno de las personas que abandonaron el campo e integrarlos nuevamente a la actividad agrícola.
Desarrollar la infraestructura productiva y social en las zonas rurales, promoviendo el desarrollo del medio rural en los ejes estratégicos del país.
Desarrollar la formación sociopolítica en el campesinado
Los objetivos antes descritos podríamos agruparlos en cinco categorías Tenencia de la tierra Cambios profundos en la estructura de la tenencia de la tierra erradicando el latifundio por medio del rescate de tierras ociosas con vocación agrícola y el desarrollo de un plan masivo de adjudicaciones Desarrollo Socio productivo Incorporación del pequeño productor a un sistema de producción y comercialización apoyado por financiamiento oportuno y adecuado, así como por capacitación técnica privilegiando la organización y el trabajo colectivo y, privilegiando el sistema cooperativo y autogestionario. Seguridad y Soberanía Alimentaria El cumplimiento de los objetivos anteriores debe permitir avances en la seguridad y soberanía agroalimentaria a través del desarrollo de una agricultura sustentable
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Desarrollo Rural Integral Desarrollar la infraestructura productiva y social en las zonas rurales, promoviendo el desarrollo del medio rural y la generación de empleo para así frenar el éxodo rural y propiciar el retorno de las personas que abandonaron el campo. Formación Sociopolítica Desarrollar la formación sociopolítica en el campesinado para fortalecer su adhesión al proceso de cambio que impulsa el Gobierno Nacional Otras acciones del Estado relacionadas con los objetivos de la Misión Es de hacer notar que los aspectos considerados en la Misión Zamora no son ni mucho menos las únicas acciones que instrumenta el Ejecutivo en función del desarrollo rural integral y el apoyo a los sectores más pobres del campo. Las más importantes de ellas se mencionan en el punto anterior y se refiere a la Misión Vuelvan Caras y el apoyo a los Núcleos de Desarrollo Endógeno de PDVSA. Estos programas han encausado un importante volumen de recursos para el apoyo directo a los participantes por vía de becas y de importantes recursos financieros de organismos públicos y en particular del FONDAFA Adicionalmente tienen importancia significativa en estas áreas El Plan Café del Ministerio de Agricultura y Tierras y las significativas inversiones realizadas por medio del FIDES y otras instituciones con Gobernaciones, Alcaldías y Consejos Comunales El Desarrollo Posterior de las Políticas Públicas en la Materia Las nuevas leyes aprobadas en el contexto de la Ley Habilitante 2008 referidas a la agricultura y el medio rural, generan un nuevo marco normativo que en una proporción importante sólo esta comenzando a instrumentarse. Esta nueva normativa esta constituida por las siguientes leyes
Ley Orgánica Seguridad Soberanía Agroalimentaria
Ley de Salud Agrícola Integral
Ley de Crédito para Sector Agrario
Ley del Banco Agrícola
Ley de Beneficios y Facilidades de Pago para las Deudas Agrícolas
Este conjunto de leyes tiene algunos elementos en común que es importante resaltar:
Aumento de la regulación, control y fiscalización sobre el sector privado en la dinámica agroalimentaria con un fuerte régimen de sanciones y penalidades
Altas exigencias para el sector público por múltiples necesidades de reglamentación de las leyes para hacer posible su aplicación y altos requerimientos técnicos y de trabajo burocrático para los funcionarios que las apliquen Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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Marco flexible para la introducción de medidas y acciones para la transición hacia el Socialismo Bolivariano
Normas que dan una alta prioridad al autoabastecimiento y la producción interna de alimentos y que obligan a disminuir la dependencia externa en materia agroalimentaria
Altas exigencias y regulaciones agro ambientales en el marco de la ciencia agroecológica
Multiplicación de las formas organizativas para la participación de la población en los ámbitos de las diferentes leyes
La nueva normativa sin duda introducirá cambios de significación en toda la política agroalimentaria y la Misión, sin embargo todavía estas modificaciones apenas comienzan a producirse y es demasiado temprano para evaluarlas
Consistencia Interna del Diseño Los Objetivos Planteados La Misión y la Intervención del Estado en el medio rural y en el sector agroalimentario Como hemos indicado, el conjunto de la intervención del Estado en la dinámica agroalimentaria va mucho mas allá de la Misión, tanto por otras regulaciones y acciones destinadas al medio rural y el sector agrícola como por otro ámbito de actuación que es el referido abastecimiento de alimentos donde la Misión Alimentación y el Ministerio del mismo nombre actúan dando prioridad a garantizar el suministro de alimentos para la población La Misión pareciera circunscribirse a lo que podríamos llamar el ámbito de la reforma agraria, es decir, a los nuevos productores que surgen de los cambios en la estructura de la tenencia producto del rescate de tierras ociosas en manos de latifundistas. Esto implica una limitación en los objetivos de la Misión que no puede pretender producir efectos significativos más allá de su ámbito de actuación, impactando la agricultura en su conjunto Problemas en los objetivos relacionados con la reestructuración de la tenencia de la tierra Tal como anotamos en el punto anterior, en relación a este objetivo parecería haber una dificultad que deriva de que si los latifundios más importantes se ubican en el Llano Bajo y están asociados a la ganadería de cría bovina, no parece posible que su erradicación, incluso total, pueda dar pie a un plan masivo de adjudicación de tierras pues en estos sistemas productivos la presencia de minifundistas no es muy importante y las extensiones de tierra que se requieren para que una familia pueda mantenerse son considerables, lo cual implica limitaciones al número de beneficiarios de las adjudicaciones.
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Problemas con los objetivos relacionados con el desarrollo socio productivo Al considerar los objetivos ligados al desarrollo socio productivo también encontramos problemas de coherencia pues no pareciera fácil que el financiamiento adecuado y oportuno de los entes públicos esté acompañado de capacitación técnica y al mismo tiempo se desarrollen nuevas formas de organización de la producción de carácter colectivo sobre las cuales existen poca experiencia tanto en los pequeños productores como en el Ejecutivo Nacional. La coincidencia de un financiamiento apropiado con la asistencia y capacidad técnica necesaria en el marco de una organización eficiente de carácter colectivo sólo puede darse en un número limitado de experiencias y más aún cuando las formas de organización colectiva que promueve el Estado todavía no han logrado madurar. Los avances en créditos, capacitación y asistencia técnica podrían ser independientes de las nuevas formas de organización Conflicto con el avance de la seguridad y soberanía alimentaria Los dos problemas indicados en los puntos anteriores conducen a quizás la más importante limitación en la concepción de la Misión y ella es la de pretender que se generará a partir de ella un avance en la seguridad y soberanía alimentaria producto del desarrollo de una agricultura sustentable. Dadas las limitaciones del alcance y el desarrollo productivo de la Misión que hemos indicado, y los problemas de abastecimiento que ha sufrido y sufre el país, no pareciera coherente evaluar sus resultados en función de los avances de la agricultura sustentable y mucho menos en términos de los niveles de autoabastecimiento alimentario que se han alcanzado. Problema con los Objetivos relacionados con el Desarrollo Rural Integral En materia de desarrollo rural el primer objetivo específico de ella es el referido al desarrollo de infraestructura productiva y social, aunada a mejoras en las condiciones de vida en las comunidades rurales lo que resulta coherente, sin embargo pensar que ello, y la generación de empleo que implica la Misión, pueden frenar el éxodo hacia las ciudades e incluso “propiciar el retorno de las personas que abandonaron el campo e integrarlos nuevamente a la actividad agrícola” no parece realista. A pesar de los notables éxitos que puedan lograrse en materia de crecimiento agroalimentario endógeno y desarrollo rural, revertir la tendencia de las migraciones resulta imposible dado el desequilibrio rural urbano existente y el hecho de que el boom económico de los últimos 4 años generó un crecimiento muy acelerado del comercio, la construcción, el sector financiero y el de telecomunicaciones que se ubican preponderantemente en las ciudades. El conjunto de estas limitaciones nos hacen pensar que en la concepción de la Misión aparecen problemas de diagnóstico de la situación inicial y de la definición de objetivos que pueden afectarla mostrando resultados poco alentadores a pesar de los logros obtenidos en algunas áreas.
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Organización Institucional De acuerdo a la escasa documentación obtenida sobre la Misión, el organismo que lideriza desde su inicio la Misión es el Instituto Nacional de Tierras, que tiene a su cargo todo lo relacionado con la reestructuración de la tenencia de la tierra. Sin embargo en su desarrollo, el Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras parece tomar el liderazgo dada la necesidad de intervención de casi todos, si no todos, los organismos adscritos a esta institución En la organización institucional vinculada a la Misión también podemos observar algunos problemas dignos de ser comentados Los cambios en el marco normativo y en la orientación de las políticas públicas han generado un conjunto de nuevas instituciones y con ellas la multiplicación de programas y proyectos de diverso tipo que, en la actual coyuntura fiscal, cuentan con volúmenes de recursos nunca antes soñados. Por otra parte, estos cambios se introducen en un aparato gubernamental que arrastra deficiencias importantes y tiene, en general, una baja capacidad de gestión. Adicionalmente, el proceso de reestructuración no se produce de una forma planificada y ordenada, sino que está llena de marchas y contramarchas en la organización del sector público y en la asignación de funciones y competencias que generan mayor inestabilidad institucional. Un ejemplo de esta situación de inestabilidad es FONDAFA, el principal brazo financiero público para el sector agrícola. Esta institución vital para la pequeña producción agrícola, pasó al Ministerio de Finanzas, luego regresó al MAT y poco después pasó al MINEP para por fin volver a estar adscrito al MAT. La combinación de estos factores plantea un gran desafío para el sector público agrario, que se ve obligado a adaptarse a una rápida dinámica de cambios y de multiplicación de programas que dificulta consolidar la capacidad de gestión. Áreas particularmente críticas en este sentido son la coordinación interinstitucional, y la información (tanto a nivel general como específico). En el campo de la coordinación institucional en Febrero del 2005, para apoyar la Misión y mediante el Decreto, se crea “con carácter temporal una comisión agrícola nacional para la inserción en el proceso productivo, destinado al desarrollo agrario nacional de las tierras ociosas, abandonadas o infra utilizadas, en coordinación con los estados y los municipios. En la comisión participan todos los entes públicos relacionados con la materia, la Fuerza Armada Nacional y los poderes regionales y locales y su objeto es coordinar las acciones para lograr los objetivos de la Misión Zamora En el caso de las estadísticas agrícolas, la inestabilidad institucional ha deteriorado gravemente esta área, lo cual se constituye en una grave limitante para mejorar la capacidad de gestión, al no contarse con información para la toma de decisiones. Asignación de Recursos Económicos La estimación de los recursos destinados al sector agrícola y el medio rural fue en el pasado una labor relativamente sencilla pues ellos se concentraban fuertemente en el MAC y en unos pocos programas de otros ministerios. En la actualidad esta labor es Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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muy compleja pues el número de organismos donde se distribuye el gasto es mucho mayor, y varia de año a año. Además, los gastos presupuestados son sólo una fracción de los gastos reales, dado el volumen de créditos adicionales que se han aprobado y la magnitud de los recursos extra presupuestarios que se asignan. A partir de los cambios legales que permiten la utilización de las reservas internacionales excedentarias y los excedentes en dólares de PDVSA para financiar proyectos en el país, aparece una fuente de recursos distinta al Presupuesto y a la Tesorería Nacional constituida por el Fondo de Desarrollo Nacional (FONDEN) y los fondos administrados por PDVSA, entre los cuales se destaca el Fondo para el Desarrollo Económico y Social del País (FONDESPA). FONDESPA ha dispuesto de 2.300 millones de dólares entre 2004 y 2005 (cerca de 5 billones de bolívares) y de ellos ha destinado al sector agroalimentario y rural 290 millones de dólares (624 mil millones de Bs viejos.) dirigidos principalmente a proyectos agroindustriales, de maquinaria agrícola y de riego. Adicionalmente PDVSA-CVP, a través de los Fideicomisos de Apoyo a Programas y Proyectos del Gobierno, ha financiado a FONDAFA con 527 millardos de bolívares, al Plan Café con más de 233 millardos, al INTI (Instituto Nacional de Tierras) con alrededor de 88 millardos y en 2006, 140 millardos para el Plan Nacional de Consumo de Alimentos de la CVA. Las Misiones también han recibido por esta vía volúmenes de recursos significativos. A la Misión Mercal, en 2004, se le otorgaron 178.560 millones y para el 2005 se han presupuestado 634.000 millones. A la Misión Vuelvan Caras, hasta ahora, se le han asignado 630.000 millones de bolívares dirigidos al pago de becas a los beneficiarios, a los instructores y supervisores y también para la dotación de materiales y maquinarias para esta Misión Social. Por último PDVSA ha destinado 76.5 millardos de bolívares a los Núcleos de Desarrollo Endógeno entre el 2004 y mayo de 2005. En el 2007 y 2008 los recursos se amplían aún más tanto por la vía presupuestaría como por las extrapresupuestarias. El presupuesto del MAT pasa de 757,3 millones de bolívares fuertes a 1.645 millones de bolívares fuertes con crecimiento en términos nominales de 117% y de 43% en términos reales. Participación Social y Empoderamiento Uno de los elementos resaltantes de esta Misión, y en general de la acción pública en la agricultura y el medio rural, ha sido la movilización de los pobladores del campo y sus comunidades. La Misión Vuelvan Caras, Zamora y las otras misiones sociales en las pequeñas poblaciones y áreas rurales han tenido particular relevancia incrementando notablemente la organización popular y la participación política. En el caso de la Misión Zamora, su efecto no se ha limitado a sus los beneficiarios directos del proceso de reestructuración de la tenencia sino que ha alcanzado a buena parte de la población rural y los pequeños productores agrícolas que han tendido a activarse solicitando tierras, financiamiento, capacitación y apoyo social y aumentando su participación social y poder ciudadano
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Sistematización y análisis de la Instrumentación y el desarrollo La segunda sección del estudio pretende realizar un análisis del desarrollo de la Misión examinando diversos aspectos de su instrumentación.
Los instrumentos y mecanismos Para cada uno de los objetivos de la Misión que hemos intentado sistematizar y sintetizar en la sección anterior, examinaremos los instrumentos y mecanismos utilizados para alcanzarlos. Para la reestructuración de la tenencia de la tierra El proceso de reestructuración de la tenencia de la tierra tiene dos componentes fundamentales: Erradicación del latifundio. Este proceso implica la identificación de las explotaciones que pueden calificarse de latifundio para luego proceder al rescate si se trata de tierras públicas ociosas con vocación agrícola o la expropiación en caso de que se trate de tierras privadas. En el caso de tierras privadas la expropiación debía sólo representar una segunda opción tras la aplicación del impuesto predial para estas tierras previsto en la ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Sin embargo como este sistema impositivo no ha sido posible instrumentarlo, la expropiación aparece como primera opción El proceso implica en primer lugar la Declaratoria de Tierras Ociosas que da paso a las Medidas Cautelares que permiten la ocupación de los fundos. En el año 2005 se identificó alrededor de 6.095.455 ha. con características de latifundio, de las cuales se rescataron 29 fundos, en una superficie de 647.926 ha. es decir, sólo de la superficie bajo ese régimen, un 11% de los latifundios. 19 En el año 2006 la Memoria y Cuenta del MAT indica que se calificaron como tierras ociosas 291 predios con una superficie de 867 mil hectáreas y se dictaron medidas cautelares sobre 190 explotaciones con una superficie de 984 mil hectáreas y una superficie promedio por predio de 5.181 hectáreas. Los predios afectados por medidas vinculadas a la lucha contra el latifundio son 481, con una superficie de alrededor de un millón 851 mil hectáreas Para el año 2006 se dispone de la distribución por Entidad Federal de las tierras afectadas por medidas de rescate y ella muestra que el 49% de los predios y el 87% de la superficie con medidas cautelares de encuentran en los 6 estados
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donde se concentra la ganadería extensiva de cría y entre los estados Apure, Barinas y Bolívar el 72% de la superficie afectada. 20 La información que incluye el periodo 2003-2008 no permite discriminar entre las Declaratorias de Tierras Ociosas y las que tienen ya Medidas Cautelares, refiriéndose sólo a Tierras Recuperadas por el INTI. 21 Cuadro 11 Número de predios y la Superficie Recuperada por el INTI 2003-2008 Número, Hectáreas y Porcentajes No Predios
Has
Ha/Predio
% Predios
% Has
Estados Cría Extensiva (6)
318
1.368.308
4.303
41%
72%
Estados Ganaderos (9)
525
1.509.536
2.875
67%
79%
Resto de Estados (15)
255
398.213
1.562
33%
21%
Total
780
1.907.748
2.446
100%
100%
Presentación del INTI Julio 2008
Como podemos observar los predios recuperados llegan a 780 con una superficie que se acerca a los 2 millones de hectáreas, de las cuales 72% están en los estados donde predomina la ganadería extensiva de cría de bovinos que además representan el 41% de los predios afectados. Si a estas entidades sumamos otras tres, donde los predios afectados son fundamentalmente ganaderos (Portuguesa, Monagas y Zulia) llegamos a un 67% de los fundos afectados y al 79% de la superficie recuperada.22 En el resto de las 15 Entidades Federales del país el solo se encuentran el 33% de los fundos y el 21% de la superficie recuperada. En los estados de cría extensiva el promedio de superficie afectada por predio es de más de 4 mil 300 has, mientras en el resto de los estados sin predominio ganadero de alrededor de mil 500 hectáreas Es de hacer notar que en algunos estados el promedio de superficie por predio recuperado es muy bajo. La superficie promedio rescatada es de menos de 350 has. en Táchira, Trujillo, Nueva Esparta, Vargas y Delta Amacuro Como podemos constatar, desde el 2005 están identificados los predios calificados como latifundios con alrededor de 6 millones de hectáreas y se ha avanzado progresivamente en su recuperación pero dentro de ellos se incluyen predios
20
La información de la Memoria y Cuenta del MAT 2006. Los estados de ganadería extensiva de cría son: Anzoátegui, Apure, Barinas, Bolívar, Cojedes y Guárico. Para mayor detalle sobre esta información véase la hoja de cálculo “Memoria MAT 2006.xlsx” que constituye anexo de este informe. 21 La fuente de esta información INTI presentación realizada en el Foro-Debate “La contribución de las Misiones Zamora, Che Guevara y Ciencia a la construcción del Nuevo Modelo Productivo Socialista Venezolano”. Junio 2008 22 Los datos detallados pueden observarse en la hoja de cálculo “Tenencia 2008.xlsx” que constituye anexo de este informe. Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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probablemente ociosos, de superficies relativamente moderadas. El proceso fue obviamente lento hasta el 2005 y se acelera progresivamente a partir de ese año En el rescate de tierras es evidente el predominio de los latifundios vinculados a la ganadería de cría extensiva tal como era previsible dado las grandes extensiones que se presentan en este sistema productivo y su vinculación a sectores económicamente poderosos de las grandes ciudades Adjudicación de tierras Este segundo componente de la reestructuración de tenencia se refiere a la incorporación masiva de nuevos productores individuales o colectivos en las tierras recuperadas en el proceso. Esta línea de acción se produce a partir de tres instrumentos: las Cartas Agrarias, las Declaratorias de Permanencia y los Títulos de Adjudicación Las Cartas Agrarias son un instrumento Jurídico creado a partir de la Resolución Nº 177 del Directorio Nacional de INTI de fecha 04/02/2003, a través de la cual se autoriza la ocupación de grupos campesinos organizados o no, en las tierras públicas con vocación agrícola, mientras se tramitan y resuelven los procedimientos de adjudicación. Las cartas “certificarán” la ocupación con fines productivos de extensiones de tierra y han sido el medio mas utilizado por el INTI para la incorporación de nuevos productores. Sin embargo, es de hacer notar que este instrumento puede tener un doble significado pues, por una parte puede certificar una ocupación preexistente o legitimar una nueva ocupación, siempre en el ámbito de tierras publicas Las Declaratorias de Permanencia es un acto administrativo, dictado por el INTI, sobre tierras determinadas en el artículo 2 y lo que se establece en el artículo 17 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. Este Artículo establece que se garantiza: la permanencia de los grupos de población asentados, las cooperativas agrarias y otras organizaciones económicas campesinas y también de los pequeños y medianos productores agrarios “en las tierras que han venido ocupando pacíficamente para el momento de la promulgación de la presente Ley”. Y más adelante indica que “La garantía de permanencia deberá ser declarada mediante acto dictado por el Instituto Nacional de Tierras”.23 Como puede observarse este instrumento no implica incorporación de nuevos productores sino un mecanismo de protección contra el desalojo de las tierras que ocupan y trabajan Los Títulos de Adjudicación son otorgados por el Instituto Nacional de Tierras, a los fines, que mediante un acto administrativo se otorgue el derecho de trabajar, usar, disfrutar y percibir los frutos de una parcela. A tales efectos, debe realizarse el procedimiento administrativo contemplado en los artículos 62 y siguientes de la Ley de la Tierras y Desarrollo Agrario, el cual debe iniciarse por la Oficina Regional de Tierras del estado donde se encuentre ubicado el lote de terreno solicitado,
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cumpliéndose con los requisitos establecidos en el Art. 62 de la Ley que como hemos indicado, implican un procedimiento complicado y difícil. De acuerdo a la Memoria y Cuenta del MAT en el 2005 se “otorgó seguridad jurídica a 143.212 familias de campesinos (as), pequeños y medianos productores (as), en una superficie de 1.215.152,68 hectáreas incorporadas al proceso productivo, ubicadas a nivel nacional, a través del otorgamiento de 3.000 Cartas Agrarias, en una superficie de 256.386,35 ha, 80 Títulos de Adjudicación en un área de 35.507,09 ha, 780 declaratorias de derechos de permanencia en una superficie de 125.023,24 ha.” 24 Como puede observarse, los instrumentos indicados más arriba solo afectan alrededor de 417 mil hectáreas con 3 mil 860 beneficiarios. Es resto de los beneficiarios y superficie mencionada deben ser declaratorias de finca productiva o mejorable es decir, predios y superficies que no pueden ser declaradas ociosas. En este año no cabe duda de que la incorporación de nuevos productores dista mucho de ser masiva En el 2006 se otorgan 4 mil 794 Cartas Agrarias (78%) sobre alrededor de 660 mil hectáreas. 2 mil 151 Declaratorias de Permanencia (20%) sobre 245.410 y 485 Títulos de Adjudicación (2%) sobre 27 mil 232 hectáreas. En total unos 7.430 instrumentos sobre 932.435 con lo cual se duplican los logros del año anterior Para el año 2006 se dispone de la distribución por Entidad Federal de estos instrumentos de regularización y adjudicación, la cual muestra de nuevo el predominio de las zonas de ganadería extensiva de cría que representan el 49% de los instrumentos y el 2/3 de la superficie considerada. Si ellos sumamos el Zulia, estos siete estados representan el 55% de las medidas del INTI. 25 Cuadro 12 Instrumentos de Regularización y Adjudicación del INTI Por Tipo 2003-2008 Número, Hectáreas y Porcentajes Cartas Agrarias
Declaratorias de Permanencia
Títulos de Adjudicación
TOTAL
Cantidad
87.275
12.476
1.843
101.594
Hectáreas
3.927.893
374.054
78.200
4.380.147
% Cantidad
86%
12%
2%
100%
% Superficie
90%
9%
2%
100%
Has/Unidad
45,0
30,0
42,4
43,1
Presentación del INTI Julio 2008
En el período 2003-2008 la distribución de los instrumentos del INTI podemos observarla en el Cuadro 12 24
Memoria y Cuenta MAT 2005 La información de la Memoria y Cuenta del MAT 2006. Los estados de ganadería extensiva de cría son: Anzoátegui, Apure, Barinas, Bolívar, Cojedes y Guárico. Para mayor detalle sobre esta información véase la hoja de cálculo “Memoria MAT 2006.xlsx” que constituye anexo de este informe. 25
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Como podemos constatar, las Cartas Agrarias tienden a aumentar su peso porcentual, mientras disminuyen el de las Declaratorias de Permanencia y se mantiene constante la proporción de Títulos de Adjudicación. Como puede observarse, estos títulos que constituyen el objeto final del proceso de regularización siguen teniendo un número muy pequeño de beneficiarios y una superficie poco significativa en el país. En el mismo lapso la información por Entidad no esta discriminada por tipo de medida pero podemos observarla en el Cuadro 13 Cuadro 13 Instrumentos de Regularización y Adjudicación INTI Por Grupos de Estados 2003-2008 Número, Hectáreas y Porcentajes Entidad
No
Has
Has/No
% No
% Has
Estados Cría Extensiva (6)
33.717
2.624.895
78
33%
60%
Estados Ganaderos (9)
51.958
3.295.197
63
51%
75%
Resto de Estados (15)
49.635
1.084.949
22
49%
25%
Total
101.593
4.380.145
43
100%
100%
Presentación del INTI Julio 2008
Como podemos observar, las medidas del INTI llegan a más de 101 mil, sobre una superficie que se acerca a los 4,4 millones de hectáreas, de las cuales 60% están en los estados donde predomina la ganadería extensiva de cría de bovinos que además representan el 33% de las medidas acordadas. Si a estas entidades sumamos otras tres que son fundamentalmente ganaderas (Portuguesa, Monagas y Zulia) llegamos a más de la mitad de los instrumentos otorgados y al 75% de la superficie afectada.26 En el resto de las 15 Entidades Federales del país está el 49% de los instrumentos y el 25% de la superficie. Por otra parte, en estos estados la distribución es muy desigual. Miranda, Aragua y Carabobo representan el 16% de los beneficiarios y el 12% de las tierras, mientras estados muy campesinos como los andinos más Yaracuy y Falcón, solo el 12% de los instrumentos y el 7% de la superficie Con la información disponible no es posible determinar en que proporción se trata de incorporación de nuevos productores y en cual de regularización y legitimación de ocupantes que ya estaban en la producción agrícola, sin embargo tanto el número de beneficiarios como las superficies involucrados hacen pensar que una proporción importante eran agricultores pre existentes. Al igual que en la afectación de tierras puede observarse una aceleración muy significativa del proceso de emisión de medidas de regularización y adjudicación a partir de 2006 que tiende a casi duplicarse cada año.
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Los datos detallados pueden observarse en la hoja de cálculo “Tenencia 2008.xlsx” que constituye anexo de este informe. Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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Para el Desarrollo Socio Productivos Financiamiento En materia de financiamiento para la pequeña producción agropecuaria, el esfuerzo realizado por el Ejecutivo en los últimos años es considerable colocándose en ordenes de magnitud infinitamente superiores a los alcanzados desde la década delos 80 y 90. Como podemos ver en el Cuadro 14, en el período 1999-2006 el financiamiento concedido por FCA/FONDAFA es más de 68 veces superior al otorgado en el periodo 1994-98 Cuadro 14 Financiamiento Otorgado por FCA/FONDAFA por Periodo Presidencial Millones de Bolívares e Índice Base 1994-98 Período
Índice
1979-1983
Total (Mill de Bs) 8.339
1984-1988
9.290
20%
1989-1993
17.450
37%
1994-1998
47.345
100%
1999-2006
3.247.504
6859%
18%
FCA/FONDAFA en BDA de INNOVA
Después de la crisis económico política del 2002 -2003 los volúmenes de financiamiento para la producción agrícola crecen en forma exponencial hasta alcanzar volúmenes realmente significativos. Como podemos observar en el Cuadro 15, en términos nominales el crédito concedido por el Estado al sector agrícola se multiplica casi 9 veces, lo cual significa que a precios constantes (bolívares del 2003) el crecimiento también es muy alto alcanzando 364%, es decir multiplicándose por cerca de 4 veces Cuadro 15 Financiamiento Público Agrícola Millones de Bolívares e Índice Base 1994-98 Año
Mill. BsF Corrientes
Índice Base 2003
Mill. BsF de 2003
Índice Base 2003
2003
1.790
100%
1.790
100%
2004
4.516
252%
3.709
207%
2005
6.323
353%
4.479
250%
2006
8.993
502%
5.605
313%
2007
10.513
587%
5.520
308%
2008
15.957
891%
6.519
364%
MPP de Agricultura y Tierras
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Este volumen de crédito público para la agricultura se ubica desde el 2005 en niveles semejantes a la Cartera Agrícola de la Banca privada, fuente de financiamiento de una proporción muy importante de la producción agropecuaria.27 Adicionalmente no todo el financiamiento que reciben las comunidades rurales se dirige a la agricultura, de tal manera que otros financiamientos son aportados por otras instituciones. Cuadro 16 Financiamiento Público de las Cooperativas de la Misión Vuelvan Caras 2006 Millones de Bolívares e Índice Base 1994-98 Ente Financiero
BANMUJER BPS FONCREI FONDAFA FONDEMI INAPYMI TOTALES
Cooperativas Financiadas 1192 1078 849 975 1091 442 5.627
Monto Total (Mill de Bs) 93.534.309 76.616.586 257.531.514 230.918.178 150.982.238 100.666.521 910.249.346
%
10% 8% 28% 25% 17% 11% 100%
MINEP Presentación Misión Vuelvan Caras 2006
En efecto en el financiamiento de cooperativas de la Misión Vuelvan Caras participan 6 organismos financieros públicos de los cuales los créditos de FONDAFA solo representan el 25%. A pesar de que esto es fácil de precisar, una fracción no despreciable de estos recursos van al medio rural y a pequeñas poblaciones Capacitación y asistencia técnica La Misión determinó que la formación sociopolítica y la capacitación técnicoproductiva se realizaría coordinadamente entre el INDER y CIARA Hasta el año 2007, la Fundación de Capacitación e Innovación para Apoyar la Revolución Agraria (CIARA) capacitó y brindó acompañamiento socio-productivo a 67.221 familias rurales en las áreas de conformación y gestión de organizaciones comunitarias y en aspectos productivos del sector agropecuario. Respaldo a 84 Fundos Zamoranos y proporcionó acompañamiento y capacitación a 3702 organizaciones socio productivas o comunales. El INDER por su parte desarrolla también un programa de capacitación y asistencia técnica donde se han capacitado 7 mil 420 personas en 424 aulas agroecológicas activas en todo el país.28 Adicionalmente FONDAFA crea un sistema de asistencia técnica para el acompañamiento y supervisión de sus créditos que pasó por distintas formas organizativas pero pretendió dar apoyo para cada financiamiento concedido 27
Véase la Información sobre la cartera Agrícola de la Banca en la Página Web de SUDEBAN en http://www.sudeban.gob.ve/inf_estadistica.php 28 MAT http://www.mat.gob.ve/publiarchivos/logros.pdf Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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Otro programa importante que se encuentra fuera de la Misión es el desarrollado por la Misión Vuelvan Caras (Ahora Che Guevara) y el Ministerio del Poder Popular para la Economía Popular, que llegó a alcanzar en el 2006 alrededor de 170 mil lanceros (beneficiarios) en el Frente de Formación Técnico-Productiva en el área agroalimentaria. Es de hacer notar que en todos estos programas de capacitación y asistencia se dio gran prioridad a la formación sociopolítica de los participantes y que en numerosos casos esta formación se colocó por encima de los objetivos técnico productivos. Nuevas formas de organización colectiva Para la organización de la producción en las nuevas unidades surgidas del proceso, el Ejecutivo ha desarrollado diversas opciones cuya vigencia no siempre se ha mantenido El Proyecto PAIS-SARAO
Una primera iniciativa conducida desde el Ministerio de Planificación esta constituida por los PAIS SARAO: PAÍS: Pueblos Agro Industriales Sostenibles; y SARAO: Sistema de Asociaciones Rurales Auto Organizadas. Este Proyecto fue diseñado y comenzado a ejecutar, como un instrumento del Plan Nacional de Desarrollo Regional (del Ministerio de Planificación y Desarrollo), como parte del Plan Zamora 2000 El SARAO es un fundo colectivo estructurado (indivisible e inembargable), basado "en los principios de mutua cooperación y solidaridad, privilegiando el sistema cooperativo, mediante la organización y destinación de bienes productivos, la organización de personas para el trabajo colectivo y el desarrollo del poder autogestionario de los empresarios colectivos”. Como tal se organiza sobre una configuración espacial de 3 zonas diferenciadas donde, además de albergar los 3 sectores laborales (primario, secundario y terciario), se vive en ellas: a) La micro-producción es la esencia del Plan (24 viviendas en 2 Unidades Vecinales) b) La meso-producción (granja integral); y c) Una mínima unidad de servicios Los SARAOS lamentablemente fueron concebidos partiendo de modelos ideales de organización y participación y poco en función de las necesidades y condiciones de la población rural, lo que hizo difícil que el Plan se sostuviera en el tiempo Núcleos de Desarrollo Endógeno Agrícolas
Los Núcleos de Desarrollo Endógeno (NUDE) fueron promovidos por la Misión Vuelvan Caras y PDVSA en el llamado Frente Agrícola utilizando los recursos no plenamente utilizados del estado y las comunidades locales.
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PDVSA en su página Web indica: “Un núcleo de Desarrollo Endógeno se activa cuando la comunidad se organiza y descubre potencialidades que pueden ser aprovechadas en beneficio de la colectividad. Un trapiche abandonado, un campo industrial desmantelado, una tierra sin sembrar, un silo que lleva años sin almacenar un grano, una hermosa playa que no puede ser disfrutada por carecer de vías de acceso, por ejemplo esa conexión de comunidad organizada y posibilidad de desarrollo local hace de una zona un Núcleo de Desarrollo Endógeno." “Además, que los recursos de la zona permitan generar un conjunto de actividades productivas donde participe la colectividad en pleno, sin que nadie quede afuera, acabando con la exclusión social, cultural y económica. Esto se entiende como formación de Cadenas Productivas.” “Finalmente, presentes todas estas condiciones, el propósito principal es que la comunidad reciba un espaldarazo del Estado a través del apoyo financiero, capacitación para el trabajo y la adopción de valores cooperativos y participativos.”29 PALMAVEN, la filial de PDVSA para el Desarrollo Social y el Ministerio para la Economía Popular surgido de la Misión Vuelvan Caras son las instituciones oficiales encargadas de promover y apoyar los NUDEs. Los Núcleos creados por la Misión Vuelvan caras y el Ministerio para la Economía Popular constituyen un desarrollo ulterior a las cooperativas creadas con los beneficiarios y pretenden dar continuidad y solidez a las nuevas formas de organización Los Fundos Zamoranos
Por su parte, el proyecto bandera del INTI fue el de los Fundos Zamoranos Estructurados Individuales y Colectivos. El fundamento de los Fundos se encuentra en el artículo 4 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario: Los Fundos Zamoranos tienen las siguientes características: Se conforman como un espacio de desarrollo agrícola sustentable, Deben ser biológicamente diversificados, Impulsan la participación campesina a través de sistemas autogestionarios Propician la equidad y las relaciones de intercambio justas Fomentan los valores familiares y comunitarios de solidaridad y cooperación Los Fundos Zamoranos comienzan a conformarse al aprobarse la Ley de Tierras. En el mes de febrero del 2003, después de aprobado el decreto 2.292 y la resolución Nº177 del INTI, el gobierno oficializa, en el estado Barinas, el lanzamiento del Plan Nacional Ezequiel Zamora.
29
Vease:http://www.pdvsa.com/index.php?tpl=interface.sp/design/readmenu.tpl.html&newsid_obj _id=215&newsid_temas=92 Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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“Se define como Fundo Zamorano a un sistema de relaciones académicascomunitarias, de orientación socio-productiva y cultural, en el cual una Unidad de Producción Agroalimentaria tiene su centro de acción, de manera que contribuya a fortalecer los planes de desarrollo rural y de seguridad alimentaría del Estado, asesorados por una mesa interinstitucional integrada por diferentes organismos promotores del desarrollo agropecuario”.30 En la actualidad han aparecido otras formas de organización de la producción que no corresponden a las indicadas, algunas de carácter estatal o mixto como los llamados Proyectos Estratégicos y otros de carácter comunal o comunitario como son las Comunas Socialistas que se comienzan a desarrollar en la actualidad. En la memoria y Cuenta del MAT del 2005 se indica que se establecieron 76 Fundos Zamoranos y se encuentran en la fase inicial de ejecución 25 proyectos agro productivos en Fundos Zamoranos formulados por el INTI y ubicados en los estados Apure, Aragua, Barinas, Bolívar, Carabobo, Cojedes, Guárico, Monagas y Yaracuy, incorporando 150.310 ha. al proceso productivo agrícola.” En la Memoria y Cuenta 2006 no se mencionan los Fundos Zamoranos, ni se establecen logros en esta área, sin embargo el INTI reporta la creación de 22 Fundos sobre más de 5 mil hectáreas Según entrevista realizada al presidente del INTI, Juan Carlos Loyo a mediados del 2008, “Con la Misión Zamora se han consolidado 84 Fundos Zamoranos en todo el país, que representan 450 mil hectáreas. Están siendo trabajadas, en su mayoría, por cooperativas que en la actualidad suman 443, con un total de 6 mil 631 asociados” De acuerdo a la información consolidada 2003-2008, suministrada por el INTI, la redistribución de las tierras recuperadas por tipo de beneficiarios es la siguiente: Cuadro 17 Redistribución de la Superficie Recuperada por Tipo de Beneficiario Millones de Bolívares e Índice Base 1994-98 Grupos de Estados Estados Cría Extensiva (6) Estados Ganaderos (9) Resto de Estados (15) Total (Has) Estados Cría Extensiva Estados ganaderos Resto de Estados (15) Total Porcentaje Verical Estados Cría Extensiva Estados ganaderos Resto de Estados (15) Total Porcentaje Horizontal 30
Individuales
Proyectos Estratégicos
Fundos Zamoranos
Total
842.924 959.718 160.398 1.120.116 75,3% 85,7% 14,3% 100% 54% 56% 80%
607.645 610.377 8.522 618.899 98,2% 98,6% 1,4% 100% 39% 36% 4%
116.408 138.109 30.622 168.731 69,0% 81,9% 18,1% 100% 7% 8% 15%
1.566.977 1.708.204 199.541 1.907.746 82,1% 89,5% 10,5% 100% 100% 100% 100%
59%
32%
9%
100%
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40 Presentación del INTI Julio 2008
Como podemos ver en el Cuadro 17 cerca del 60% de las tierras recuperadas están siendo explotadas individualmente con una proporción mucho mayor (80%) en los estados no ganaderos, a pesar de que en estos últimos también la mayoría de la superficie corresponde a esta modalidad. Los estados donde predomina la ganadería extensiva de cría tienen el 75% de las dotaciones individuales y 85% los estados donde predomina la ganadería. Los Proyectos estratégicos de carácter público o mixto representan tienen el 32% de la superficie recuperada y desarrollan casi exclusivamente en los estados con ganadería extensiva de cría. Los Fundos Zamoranos solo ocupan cerca de 170 mil hectáreas que representan el 9% de la superficie rescatada, con una proporción un poco mayor en los estados no ganaderos. Con relación a los NUDEs (MINEP) la información que pudimos obtener es limitada pues ellos se apoyan en las cooperativas constituidas por la Misión Vuelvan Caras que en algunos casos, no están realmente en funcionamiento. Sin embargo desde el Censo del año 2001, las Encuestas de Hogares por Muestreo incluyen como categoría ocupacional “Miembros de cooperativas y sociedades de personas” la cual en el primer semestre del 2007 (último publicado) representa 121 mil ocupados en actividades agrícolas lo que es el 14% de los que trabajan en este sector. Para el Desarrollo Rural Integral Infraestructura productiva y social. En materia de infraestructura no hay duda del crecimiento de las inversiones públicas en área rural. Estas inversiones se realizan por parte del poder central por la vía del Ministerio de Agricultura y Tierraa, a través del INDER así como del Ministerio de Infraestructura y otros Ministerios. Adicionalmente se realizan importantes inversiones del poder regional y local financiados por FIDES y más recientemente toda la inversión realizada a través de los Consejos Comunales. Sobre los volúmenes de recursos involucrados y sus orígenes ya hemos aportado alguna información en la sección destinada a la Asignación de Recursos a la Misión. Los recursos para infraestructura en el medio rural no han faltado y si alguna limitación ha existido ella deriva de la capacidad de gestión del sector público y no de los recursos disponibles Sin embargo el mejoramiento de las condiciones de vida en las pequeñas poblaciones y ámbito rural no tiene como sustento principal la mejora de la dotación de infraestructura sino el incremento en los ingresos de la población rural y agrícola
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Mejoramiento del Ingreso y la generación de empleo El mejoramiento del ingreso tiene como fuentes principales el volumen de recursos crediticios introducidos y los apoyos directos y transferencias que por distintas vías ha instrumentado el Gobierno. Como hemos indicado en el punto referido al financiamiento, los volúmenes volcados sobre la pequeña producción y el medio rural es, desde hace varios años, igual o superior a toda la cartera agrícola de la banca comercial y es obvio que una fracción de estos recursos se ha convertido no en inversión productiva sino en ingreso de los beneficiarios. Este asunto se retomará al examinar los efectos de la Misión en el ámbito socio productivo pero no hay duda que ha sido un factor de mejoramiento del ingreso Por otra parte están las transferencias directas que en forma de becas concedió la Misión Vuelvan Caras que representaban en algunos caso más de 320 BsF mensuales por persona y que en una familia con varios “lanceros” podría hasta duplicarse. Esta Misión por supuesto, también implicó nuevos empleos vinculados a los créditos para las cooperativas y al propio aparato de la Misión Por otra parte otras Misiones y Los Consejos Comunales, más recientemente, han producido transferencias directas y la generación de nuevos empleos. Las transferencias del Estado tienen una significación en las zonas rurales deprimidas del país que no es comparable con las ciudades grandes e intermedias. Los ingresos rurales son mucho menores que los urbanos .Una muestra de ello es que en el segundo semestre del 2007, el 67% de los jefes de familias ocupados en actividades agrícolas declaran ingresos de menos de 500 mil bolívares mientras esta proporción es solo de 30% en otras actividades.31 Para una familia rural 320 BsF pueden aumentar su ingresos considerablemente para muchas familias urbanas es solo un pequeño incremento.
Los Agentes institucionales El INTI como eje inicial de la Misión Al inicio del Plan Zamora y los primeros pasos de la Misión, el rol fundamental era realizado por el Instituto Nacional de Tierras, él comenzaba sus actividades a partir de la transformación del viejo Instituto Agrario Nacional y el centro de su actividad era las exigentes tareas que le planteaba la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. El resto de los organismos que esta ley creo estaban todavía en proceso de organización y su actividad no es significativa Por otra parte, algunos de los componentes más importantes de la Misión no estaban todavía ni siquiera adscritos al Ministerio de Agricultura y Tierras y la Misión Vuelvan Caras y el MINEP tenían un papel protagónico en todo lo relacionado con el desarrollo 31
La información es tomada del INE Indicadores de la Fuerza de Trabajo y puede verse en detalle Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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productivo y contaban con organismo crediticio fundamental del sector público agrícola que es el FONDAFA. Esta situación se extiende a todo el año 2004 y 2005 y sólo es en el 2006 cuando el conjunto de la Misión pasa a estar bajo la responsabilidad del MAT El Liderazgo del MAT y La Integración de todos los organismos A partir del 2006 el FONDAFA pasa a estar adscrito al MAT y entran en plena actividad los organismos creados por la Ley de Tierras, con lo cual el MAT pasa a ser la institución pivote de la Misión Zamora El INTI mantiene sus funciones en todo lo relacionado con la restructuración de la tenencia de la tierra pero se integran orgánicamente el resto de los organismos adscritos al MAT Un diagrama puede mostrarnos las funciones de los distintos organismos dentro de la Misión: Diagrama 1 Organismos Participantes y su Papel en la Misión Zamora
32
La Comisión Agrícola Nacional A pesar de que se logra que la Misión tenga un organismo rector, obviamente se mantienen problemas importantes de coordinación interinstitucional tanto del los organismos del MAT como con otros entes de la administración central y fundamentalmente con los poderes regionales y municipales. Estos hechos provocan que en el 2005 se cree una comisión con carácter temporal para coordinar las acciones de los entes públicos incorporando el sector universitario, la Fuerza Armada nacional y los poderes regionales y municipales en apoyo del INTI 32
MPPAT Presentación en MS PowerPoint sobre la MISION ZAMORA 2007 Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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Síntesis sobre el desarrollo de la Misión y sus etapas Todo lo examinado nos permite establecer claramente tres etapas en el proceso de transformación agraria iniciada con la Ley de Tierras en el 2001 y dos en el desarrollo de la Misión Zamora propiamente dicha. La primera etapa de instrumentación del proceso se extiende desde finales del 2001, cuando se promulga el Decreto Ley de Tierras y Desarrollo Agrario en el marco de la Ley Habilitante de aquel momento, hasta finales del año 2003 cuando el Plan Zamora se transforma en Misión. En esta etapa aparecen un conjunto de dificultades técnicas y políticas para la instrumentación del proceso y los recursos y la capacidad institucional eran muy limitados. Los logros obtenidos no son significativos. La segunda etapa corresponde a los dos primeros años de la Misión 2004 y 2005, cuando todavía la capacidad institucional es baja y permanece el paralelismo con la Misión Vuelvan Caracas y el MINEP. En estos años los avances son significativos pero lentos Por último la tercera etapa se inicia en el 2006 cuando el MAT se convierte en el organismo rector de la Misión los recursos para ella se multiplican y los organismos participantes tienen mayor madurez. En esta etapa la misión se acelera y se logran avances rápidos
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Sistematización y análisis de los efectos Efectos sobre la estructura de la tenencia Erradicación del latifundio Desde el punto de vista de la superficie afectada las recuperaciones realizadas tienen sin duda una cierta significación, a pesar de que sólo representan alrededor del 10% de la superficie utilizada con fines agrícolas. Las cerca de 2 millones de hectáreas que han pasado a manos del INTI son el 31% de las tierras calificadas de latifundio por esa institución. Sin embargo para tener una idea más precisa del efecto sobre la estructura de la tenencia que tienen estas acciones, es necesario establecer cuantas de las tierras corresponden realmente a la definición de latifundio y cuales sólo a pequeñas superficies ociosas o que pasaron al INTI por otras razones. Es claro que una proporción muy importante de las tierras recuperadas corresponden a definición de latifundio pero no hay duda que otra fracción no puede ser calificada de tal. En efecto, en 6 Entidades Federales del país de muy distintas características, las superficies promedio recuperadas son inferiores a 400 has. Cuadro 18 Número de Predios, Superficie y Superficie por Predio de Tierras Recuperadas por el INTI en algunas Entidades Federales 2003-2008 Cantidad y Hectáreas Estado
No Predios
Delta Amacuro Nueva Esparta Táchira Trujillo Vargas Zulia Total
22 5 29 11 5 145 217
Has 5.919 1.412 7.194 3.853 1.118 57.218 76.714
Ha/Predio 269 282 248 350 224 395 354
Presentación del INTI Julio 2008
Como podemos observar, en algunos estados de importancia agrícola como Táchira, Trujillo y Zulia las superficies recuperadas pueden corresponder a tierras ociosas pero difícilmente pueden ser calificadas de latifundio. En Táchira y Trujillo, más del 20% de las explotaciones tienen más de 500 has. y en Zulia esta proporción se acerca al 50% Adicionalmente es necesario establecer la importancia real de las tierras recuperadas, pues es claro que en diversos sistemas productivos las extensiones tienen significados distintos. Como podemos constatar en el Cuadro 18, las superficies recuperadas tienen una real importancia en las Entidades donde predomina la ganadería extensiva de cría que se desarrolla en el Llano Bajo o en zonas muy poco pobladas del estado Bolívar. En efecto Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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los seis estados con estos sistemas de producción, representan el 72% de las tierras que han pasado a manos del INTI Cuadro 18 Superficie de las Tierras Recuperadas, Superficie Promedio y Porcentaje de los Predios con más de 5 mil Hectáreas en algunas Entidades Federales 2003-2008 Hectáreas y Porcentajes Estados
Superficie Recuperada
% Sup Recuperada
Sup Promedio Afectada
% Más de 5000 has
Cojedes Barinas Apure Bolívar Estado Ganadería de Cría (6) Otros Ganaderos (3) Total
187.257 196.123 672.601 198.670 1.368.308
10% 10% 35% 10% 72%
13.375 4.670 10.509 33.112 4.303
42% 38% 30% 27% 27%
8% 2.446
1.840 100%
33%
147.207 1.907.748
Presentación del INTI Julio 2008 y VI Censo Agrícola 2007
Como podemos ver en los cuatro estados más importantes de la ganadería de cría, el porcentaje afectado de las grandes explotaciones de más de 5 mil hectáreas es muy importante, alcanzando el 42% en el estado Cojedes, el 38% en Barinas, 30% en Apure y 27% en Bolívar, al igual que en los seis estados considerados. Adicionalmente podemos observar como los predios recuperados son de grandes extensiones los cuales, con excepción de Barinas, superan las 10 mil hectáreas El combate al latifundio sin duda se concentra en estas áreas y sistemas productivos y tiene en el ámbito político social un alto valor simbólico, pues buena parte de estas propiedades estuvieron en manos de familias y grupos económicamente muy poderosos de las grandes ciudades que las mantenían más como símbolo de prestigio y afición sofisticada que como fuente principal de riqueza Sin embargo la importancia económica de esta reestructuración de la tenencia es muy limitada pues la ganadería de cría extensiva es el eslabón inicial y más débil de la cadena de la carne bovina, donde los agentes dominantes son los grandes mataderos y mayoristas de carne. Adicionalmente el éxito de estas unidades sólo es posible integrándose verticalmente, contando explotaciones donde realizan el levante y la ceba del ganado en el llano alto o en zonas húmedas de los valles costeros, donde es posible mantener pasto todo el año. Tal como afirma Juan Luis Hernández, “El problema en la ganadería de carne es mucho más la concentración del ganado que el de la tierra” 33 Por otra parte la ganadería de cría tiene una importancia relativamente baja dentro de la agricultura nacional y una evidencia de ello podemos constatarla al observar el peso
33
“Elementos claves para la discusión sobre la problemática agraria venezolana” Centro de Estudios Rurales Andinos de la Universidad de los Andes en Junio 2008 Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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del estado Apure, el más representativo de la ganadería de cría en el Llano Bajo, el cual sólo aporta el 4.5% del valor de la producción agrícola.34 En conclusión se puede afirmar que la recuperación de tierras realizada tiene una real importancia en las áreas donde predomina la ganadería de cría extensiva y ella tiene un alto valor simbólico pues afecta los predios en manos de la “oligarquía” pero tiene una significación económica muy limitada. Adjudicación de tierras e incorporación de nuevos productores En materia de incorporación de nuevos productores los efectos son menos claros El hecho de que las Cartas Agrarias se hayan constituido en el atajo para incorporar productores, evadiendo lo establecido sobre adjudicaciones en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, y que ellas sean una “certificación” de ocupación sobre tierras públicas, no permite afirmar que los beneficiarios de este instrumento sean nuevos productores. La información aportada por el INTI nos indica que han sido beneficiarios de este instrumento alrededor de 87 mil familias sobre una superficie que se acerca a los 4 millones de hectáreas. Es decir que se debe tratar de 140 mil nuevos ocupados en la agricultura, o que dentro de ella han pasado a ser productores y no asalariados. Lamentablemente no hay evidencia del aumento en el número de ocupados o productores ni de la disminución del número de asalariados. De acuerdo a los Indicadores de la Fuerza de Trabajo del Instituto Nacional de Estadísticas, los ocupados en la agricultura han disminuido en términos absolutos en los tres últimos años. Gráfico 5 Numero de Jefes de Familia Ocupados en Actividades Agrícolas Primer Semestre 2001-2008 (kilocalorías por Persona año)
INE: Indicadores de la Fuerza de Trabajo
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El dato es tomado de la Base de datos Agroalimentaria de INNOVAVEN. http://www.innovaven.org/bda.html Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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Como podemos observar en el Gráfico 4 los ocupados en actividades agrícolas son en el 2008 43 mil menos que en el 2003 y alrededor de 125 mil menos que en el 2005. Por otra parte si buscamos en las mismas estadísticas del INE los que declaran ser agricultores, ganaderos y actividades afines, podemos observar que ellos también han disminuido en alrededor de 78 mil personas.35 Adicionalmente el número de obreros y empleados en actividades agrícolas sigue subiendo entre 1998 y el 2007 como puede constarse en los cuadros 5 y 6 En sentido contrario se puede argumentar que en el primer semestre del 2007, en actividades agrícolas aparecen más de 130 mil ocupados en cooperativas y otras sociedades, sin embargo no es posible determinar si ellos son nuevos productores incorporados o productores preexistentes que se asociaron a cooperativas u otras formas de organización. En cualquier caso los Títulos de Adjudicación, que son el resultado definitivo de la incorporación de nuevos productores producto del proceso redistributivo agrario son una proporción muy baja de los beneficiarios de medidas del INTI que representa sólo el 2% de los beneficiarios y de las tierras sujetas a medidas de regularización y adjudicación. Los Títulos de Adjudicación solo han beneficiado a cerca de mil 900 productores En conclusión, no es claro que la reestructuración de la tenencia haya conducido a una masiva incorporación de nuevos productores y las que se han realizado son de dimensiones modestas que no han cambiado en absoluto la estructura y las tendencias de los ocupados en actividades agrícolas
Efectos sobre el desarrollo socio productivo Financiamiento, Capacitación y Asistencia Técnica No hay duda del crecimiento exponencial del financiamiento público destinado a los pequeños productores y las organizaciones surgidas del proceso de reestructuración de la tenencia. Sin embargo todo parece indicar que los créditos otorgados no cumplieron las condiciones de de ser oportunos y adecuados pues una fracción muy importante de ellos obviamente no se destino a la producción. Este hecho puede ser evidenciado de forma directa e indirecta. De manera directa podemos constatar como una fracción importante de los créditos otorgados se han desviado de su objetivo y no han sido recuperados. En efecto FONDAFA, en una supervisión realizada en 2005, dice “sobre 1.058 solicitudes de crédito aprobadas en el estado Guárico, encontrando que el 53% de ellas no eran viables y por tanto deberían ser revocadas”. 36 En este mismo sentido podemos constatar en la Memoria y Cuenta de FONDAFA del 2006, la situación de los créditos 35
La fuente de la Información son los Indicadores de la Fuerza de Trabajo del INE y el detalle de los datos puede verse en Hoja de Cálculo “Ocupados Ag 98 08.xlsx” que se anexa a este documento 36 Información tomada de FONDAFA en su página de Internet para el momento (http://www.fondafa.gov.ve). Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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otorgados. Como podemos observar en el Cuadro 19 los créditos no recuperados pasan de poco más de 200 mil millones de bolívares en el 2005 a cerca de 740 mil millones en el 2006, pasando del18 al 65% de la cartera de créditos. Cuadro 19 Superficie de las Tierras Recuperadas, Superficie Promedio y Porcentaje de los Predios con mas de 5 mil Hectáreas en algunas Entidades Federales 2003-2008 Hectáreas y Porcentajes Millones de Bolívares 2005 2006 1.180.749 1.139.541 1.058.275 540.907 0 18.274 194.959 709.119 12.576 12.493 -85.060 -141.253 207.534 739.886
Cartera de Créditos Créditos Vigentes Créditos Reestructurado Créditos Vencidos Créditos en Litigio Provisión Créditos No Recuperados
Porcentajes 2005 2006 100% 100% 90% 47% 0% 2% 17% 62% 1% 1% -7% -12% 18% 65%
FONDAFA Balances 2005 y 2006 en Memoria y Cuenta del MAT 2006
En la actualidad el FONDAFA se ha convertido en el FONDAS y las deudas de los agricultores han sido virtualmente condonadas a partir de la Ley dictada en el 2008, sin embargo es indispensable tomar medidas en la materia pues de otra manera el ciclo de descomposición institucional que sufrieron instituciones como el BAP,ICAP y FONDAFA puede repetirse Por vía indirecta también es posible constatar que los recursos otorgados en financiamiento no obtuvieron los resultados productivos correspondientes. En efecto un crecimiento del financiamiento como el que observamos en el Cuadro 20, el cual supera en varios años la Cartera Agrícola de la Banca Comercial, debía haber generado un salto en la producción agrícola y ello como veremos más adelante no se ha producido. Cuadro 20 Cartera Agrícola de la Banca Comercial y Financiamiento Público Agrícola Millones de Bolívares Fuertes Año
Cartera Agrícola de la Banca
Financiamiento público agrícola
2003
1.405
1.790
2004
2.937
4.516
2005
4.438
6.323
2006
6.967
8.993
2007
11.510
10.513
2008
17.699
15.957
SUDEBAN y Cuadro 15
Es evidente la grave falta de eficiencia y eficacia del crédito público agrícola y sus deficiencias en materia técnica y organizativa, así como su baja articulación con la capacitación y el apoyo técnico Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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Sobre esta materia se puede concluir que el crecimiento exponencial de los volúmenes de crédito a los pequeños productores agrícolas, y nuevas formas de organización surgidas del proceso, sólo en una medida pequeña se han traducido en desarrollo productivo, desviándose para mejorar los ingresos de los beneficiarios y de muchos otros agentes económicos Nuevas formas de organización colectiva Es evidente que ha existido un crecimiento muy importante del sector cooperativo en el ámbito agrícola con diversos grados de consistencia y solidez. El algunos casos el surgimiento de cooperativas es producto de necesidades reales y de decisiones propias de sus participantes. En otros no son sino el instrumento para obtener un financiamiento del Estado con una baja exigencia de pago. Se estima que entre el 60 y el 70% de las más de 130 mil cooperativas registradas no están activas, sin embargo hay evidencia del funcionamiento de un poco mas de 38 mil cooperativas de las cuales más de 9 mil son de producción y de ellas una buena proporción se dedican a actividades agrícolas.37 Sin embargo las formas organizativas promovidas por el Estado: PAIS SARAO, NUDES y Fundos Zamoranos no parecen haber tenido una alta significación dentro de la propia Misión y mucho menos dentro de la agricultura en general. Dentro de la distribución de las tierras recuperadas por el INTI sólo el 9% (168 mil has.) ha sido entregada a Fundos Zamoranos mientras el 59% es explotada individualmente. Si partimos de la información de que existen 84 Fundos Zamoranos que explotan 450 mil hectáreas, donde funcionan 443 cooperativas con un total de 6 mil 631 asociados, la importancia de estas organizaciones es muy pequeña, representando el 0.7% de los ocupados en actividades agrícolas en el 2008 y el 2.3% de la superficie con uso agropecuario En conclusión puede afirmarse que se producido crecimiento muy importante del sector cooperativo en el ámbito agrícola con diversos grados de consistencia y solidez, pero las nuevas formas de organización promovidas por el Estado han tenido una importancia muy pequeña
Efectos sobre la seguridad y soberanía agroalimentaria Como indicamos al analizar la coherencia de los objetivos de la Misión, las limitaciones en el alcance de la reestructuración de la tenencia y el desarrollo productivo de los beneficiarios no permite que se genere a partir de ella un avance en la seguridad y soberanía alimentaria. Dadas las limitaciones del alcance y desarrollo productivo de la Misión, que hemos indicado, y los problemas de abastecimiento que ha sufrido y sufre el país, no pareciera coherente evaluar sus resultados en función de los avances de la agricultura sustentable y mucho menos en términos de los niveles de autoabastecimiento alimentario que se han alcanzado.
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La información es tomada del Documento “Nuevas Formas de Propiedad y gestión en las Organizaciones en la Transición Hacia el Socialismo del Siglo XXI de Oswaldo Alonso ILDIS Agosto del 2007 Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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Tal como indicamos los efectos sobre la producción y el autoabastecimiento no aparecen con claridad Efecto sobre la producción ganadera Dado que buena parte de la reestructuración de la tierra se concentra fuertemente en la ganadería bovina de cría, examinaremos la evolución reciente de esta actividad en términos de producción y consumo de carne bovina y el rebaño ganadero. Con relación a la producción y el consumo de carne podemos observar en el Gráfico 6, como a partir del 2004 el consumo de carne bovina se dispara pasando de cerca de 16 kg/persona/año a más de 23 kg. Sin duda el crecimiento de la economía y el ingreso aumentan la demanda en forma significativa. Gráfico 6 Consumo Aparente y Producción de Carne Bovina Per Cápita 1990-2008 (kilocalorías por Persona año)
FUENTE: Gaceta Ganadera
Sin embargo y en sentido contrario podemos observar como la producción de carne, es decir el beneficio de reses de origen nacional, baja desde alrededor de 17 kg/persona/año a menos de 11 kg abriéndose una enorme brecha entre la producción y el consumo que es llenado por importaciones. La dinámica es la siguiente, el acelerado crecimiento del consumo empieza a generar desabastecimiento y presiones sobre los precios y frente a ello el Gobierno realiza y permite importaciones. Las importaciones a dólar de CADIVI y las subsidiadas tienen ventaja frente a la producción interna por lo que la producción de origen interno se cae En efecto las importaciones de carne bovina pasan de unas 4 mil 300 toneladas promedio en el período 2001-2003 a más de 350 mil toneladas el 2008. 38 38
La información es tomada de la Gaceta Ganadera y el detalle de los datos puede verse en Hoja de Cálculo “Balance Carne 90 08.xlsx” que se anexa a este documento Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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Por otra parte, esta situación aunada a otro conjunto de factores provocan que el rebaño bovino no aumente considerablemente, manteniéndose prácticamente estancado desde el 2004, con crecimiento de solo 2%.39 Los nuevos productores y organizaciones surgidas del proceso, al igual que el resto de los ganaderos sufren el efecto negativo de las importaciones promovidas y permitidas por el Estado y de una política macroeconómica que las favorece Sobre la producción agrícola en general Si sobre la producción ganadera el efecto no es visible mucho menos lo es sobre la agricultura en general. Entre 1998 y el 2007 el crecimiento de la agricultura ha sido modesto. El valor de la producción vegetal per cápita se ha incrementado en sólo 10% en estos 9 años, con una tasa de crecimiento interanual de 1.1% Como puede observarse en el gráfico, el crecimiento es producto del aumento en la producción de cereales que se incrementó en 69% con una tasa interanual de 6% Gráfico 7 Variación Porcentual del Valor de la Producción Per Cápita en la Agricultura Vegetal 1998-2007 (Porcentajes)
FUENTE: MAT tomado de la BDA de INNOVA (Precios constantes de 1984)
El maíz, con un incremento de más de 100% entre 1998 y el 2007, explica el 91% del crecimiento de la agricultura vegetal en ese período. Si no se incluyen los cereales, se hubiera producido un decrecimiento de 7% Los rubros tropicales donde tenemos ventajas naturales y que pueden ser el centro de una agricultura sustentable tienden a retroceder significativamente Estos hechos muestran que no parece haber avances importantes en el camino de una agricultura sustentable y diversificada, tal como lo manda la norma constitucional y es objetivo de la Misión 39
La información proviene del Servicio Autónomo de Sanidad Agropecuaria (SASA) y el detalle de los datos puede verse en Hoja de Cálculo “Balance Carne 90 08.xlsx” que se anexa a este documento Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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Efecto sobre la seguridad alimentaria y el abastecimiento interno En el marco de un crecimiento acelerado de la demanda y un aumento moderado de la producción agrícola interna, las importaciones tienden a crecer más que la producción nacional y la proporción importada del consumo de alimentos tiende a aumentar. Este hecho todavía resultaba poco claro hasta el 2006 pero ya no tiene dudas en el 2007 y 2008. Cuadro 21 Valor de las Importaciones Totales y Agroalimentarias 2007-2008 Sector económico TOTAL Agrícola vegetal Alimenticias, Bebidas y Tabaco Agroalimentarias
2007
2008
41.911 2.214 1.976 4.190
45.128 4.815 2.761 7.576
% 2007 100% 5% 5% 10%
% 2008 100% 11% 6% 17%
Var % 8% 117% 40% 81%
FUENTE: INE Comercio Exterior 2007-2008
Como podemos observar en el Cuadro 21 las importaciones de productos vegetales más que se duplican y los de origen agroalimentario se incrementan 81% mientras las importaciones totales sólo aumentan 8%. Con este comportamiento las compras externas de alimentos pasan de 10% de las importaciones totales a 17% de ellas. Las necesidades de abastecimiento de la población y de mantener precios bajos para productos básicos, así como una política macroeconómica que favorece las importaciones han provocado que lejos de avanzar en el sentido de la soberanía agroalimentaria, el país se dirija en sentido contrario.
Efectos sobre el Desarrollo Rural Generación de empleo e ingresos Todo parece indicar que se ha producido un incremento muy importante de los ingresos de las áreas rurales y la población vinculada a la producción agrícola. No obstante como esas mejoras se han producido para toda la población, y la distribución del ingreso es en general más equitativa, es difícil mostrar como se han reducido las diferencias urbano rurales No obstante podemos señalar que los ingresos de la población ocupada en actividades agrícolas alcanzan en el 1er Semestre del 2007 el 62% del de los ocupados en actividades no agrícolas, proporción muy superior al que encontramos en promedio en las décadas anteriores. Adicionalmente podemos también constatar que el porcentaje de población con los ingresos menores de 200 mil bolívares antiguos son un porcentaje pequeño de la población agrícola (16%) del mismo orden de magnitud que la ocupada en otras actividades, lo cual nos indica una reducción de la pobreza extrema en el campo.40
40
La información es tomada del INE Indicadores de la Fuerza de Trabajo 1er Semestre 2007 y el detalle de los datos puede verse en Hoja de Cálculo “Ingreso Rural Urbano.xlsx” que se anexa a este documento Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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Por último es necesario indicar que el conjunto de transferencias y nuevos ingresos en el campo han presionado los salarios hacia arriba beneficiando también a los asalariados del campo Éxodo Rural Urbano En esta materia, tal como se indicó al discutir la coherencia de los objetivos, pensar en que se puede frenar el éxodo hacia las ciudades e incluso “propiciar el retorno de las personas que abandonaron el campo e integrarlos nuevamente a la actividad agrícola” no parece realista. Revertir la tendencia de las migraciones resulta imposible dado el hecho de que el boom económico de los últimos 4 años generó un crecimiento muy acelerado del comercio, la construcción, el sector financiero y el de telecomunicaciones que se ubican preponderantemente en las ciudades En efecto como podemos constatar en el Grafico 7 a partir del 2005 la población ocupada en actividades agrícolas tiende a disminuir en términos absolutos representando el 96% de la que existía en el 2003 y es 11% inferior a la del 2005. Gráfico 7 Variación Porcentual del Valor de la Producción Per Cápita en la Agricultura Vegetal 1998-2007 (Porcentajes)
FUENTE: INE Indicadores de la Fuerza de Trabajo 1eros Semestres 2003-2008
Entre el 2005 y el 2008 los ocupados en la agricultura disminuyen 125 mil jefes de familia mientras en la economía en su conjunto los ocupados se incrementan Como era de esperarse la Misión Zamora y todos los otros programas destinados a apoyar la agricultura y el medio rural no logran contrapesar los efectos de un crecimiento económico muy acelerado donde los sectores más dinámicos son fundamentalmente urbanos, tales como las telecomunicaciones, los servicios financieros, el comercio y la construcción.
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Efectos Políticos Los efectos políticos en el medio rural No hay duda que la Misión Zamora y el conjunto de acciones destinados a apoyar la agricultura y el medio rural han logrado una amplia adhesión al proceso y fuerte fidelidad hacia el Gobierno en las pequeñas poblaciones y el área rural La mejoría real de sus ingresos y condiciones de vida, así como las expectativas de nuevas posibilidades en el futuro han generado este fenómeno que puede constatarse en los resultados de las elecciones realizadas del 2006 a esta parte. En el Referéndum Constitucional del 15 de Febrero del 2009 este hecho es patente. Cuadro 22 Resultados de las Opciones del Referéndum de Febrero del 2009 por tipo de Poblados Votos y Porcentajes % SI
% NO
2.167.402
Diferencia SI-NO -349.170
46,3%
53,7%
3.524.214
3.406.042
-118.172
49,1%
50,9%
3.991.227 1.196.609 5.187.836
4.039.120 2.250.939 6.290.059
47.893 1.054.330 1.102.223
50,3% 65,3% 54,8%
49,7% 34,7% 45,2%
Tipo de Poblados
NO
SI
Gran Ciudad Ciudades Grandes e Intermedias Ciudades Poblados y Rural Total
2.516.572
FUENTE: CNE y Cálculos Propios
Como podemos observar en el Cuadro la Opción del SI no es mayoritaria ni en las Grandes Ciudades y obtiene un margen muy estrecho en las ciudades en su conjunto. Sin embargo en los pequeños poblados y el área rural se impone por un margen muy importante obteniendo una ventaja de1 millon 54 mil votos, es decir el 96% de la diferencia de votos con la que impuso Este comportamiento es sostenido y podemos observarlo al comparar los votos obtenidos por el Presidente Chávez en las Presidenciales del 2006, con la Opción del SI en el Referéndum del 2007 y el del 2009. Cuadro 22 Variación de la Votación Favorable al Gobierno por Tipo de Poblados Porcentajes Tipo de Poblado Gran Ciudad Ciudad Intermedia Ciudad Pequeña Poblados Rurales Total
% de Variación 2009-2006 -15,7%
% de Variación 2009-2006 25,8%
-14,0%
26,7%
-10,7% -8,3% -6,7% -12,3%
28,3% 27,8% 30,6% 27,4%
FUENTE: CNE y Cálculos Propios
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Como podemos ver los pequeños poblados y las áreas rurales son las que tuvieron un menor disminución respecto de las Presidenciales del 2006 y las que obtuvieron mayores recuperaciones de la Opción SI del entre los Referéndum del 2007 y 2009 La importancia política de la adhesión al proceso de las áreas rurales y la población es fundamental para el Gobierno pues es ella la que le garantiza contar con una mayoría estable en el país Los efectos políticos en los estados más afectados Lo que no parece ser evidente es que sean las acciones relacionadas con la erradicación del latifundio y la reestructuración de la tenencia las que tengan mayor impacto y generen mayor adhesión al proceso. Cuadro 23 Variación de la Votación Favorable al Gobierno en Algunas Entidades Porcentajes Estados Apure Barinas Guárico Total
Var % Of 09-06 -16,7% -16,4% -17,2% -12,3%
Var % Of 09-07 12,9% 19,8% 23,2% 27,4%
FUENTE: CNE y Cálculos Propios
Como podemos observar en el Cuadro 23 no son los estados llaneros donde se ha concentrado la recuperación de tierras donde el comportamiento de la votación favorable al gobierno ha sido la mejor. Efecto en los tres estados señalados la votación decrece mas que el promedio entre el 2006 y el 2009 y crece menos que en el país en su con junto entre los referéndum del 2007 y 2009
Principales logros y fortalezas Los Logros más importantes de la Misión pueden resumirse de la siguiente forma
Una importante recuperación de tierras en las áreas donde predomina la ganadería de cría extensiva que tiene un alto valor simbólico pues afecta los predios en manos de sectores muy poderosos dentro de la economía venezolana
Un crecimiento exponencial del financiamiento público destinado a los pequeños productores y las organizaciones surgidas del proceso de reestructuración de la tenencia.
Una mejoría considerable en las condiciones de vida y un incremento muy importante de los ingresos de las áreas rurales y la población vinculada a la producción agrícola.
Un crecimiento muy importante del sector cooperativo en el ámbito agrícola
Una amplia adhesión al proceso y fuerte fidelidad hacia el Gobierno en las pequeñas poblaciones y el área rural garantiza contar con una mayoría estable en el país Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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Problemas claves y principales dificultades En cuanto a los problemas y dificultades que plantea la Misión podemos distinguir los que se refieren a el diseño y la coherencia de los objetivos y los instrumentos y los que se relación con los efectos de su ejecución En el diseño Como es indicado en la sección correspondiente la Misión tiene un conjunto de problemas de diseño que afectan la coherencia de los objetivos y los instrumentos. Ellos podríamos resumirlos de la siguiente forma:
La Misión no puede pretender producir efectos significativos más allá de su ámbito de actuación, impactando la agricultura en su conjunto menos aún cuando la Misión Alimentación y el Ministerio del mismo nombre actúan dando prioridad a garantizar el suministro de alimentos para la población.
Dado que los latifundios más importantes se ubican en el Llano Bajo y están asociados a la ganadería de cría bovina, no parece posible que su erradicación, incluso total, pueda dar pie a un plan masivo de adjudicación de tierras. En este sistema las extensiones requeridas son grandes y esto limita el número de beneficiarios.
La coincidencia de un financiamiento apropiado con la asistencia y capacidad técnica necesaria en el marco de una organización eficiente de carácter colectivo sólo puede darse en un número limitado de experiencias y ello obviamente limita los efectos sobre la agricultura en su conjunto
Las limitaciones del alcance y el desarrollo productivo de la Misión no le permiten lograr avances de la agricultura sustentable y mucho menos en términos de los niveles de autoabastecimiento alimentario que se han alcanzado
Revertir la tendencia de las migraciones resulta imposible dado el desequilibrio rural urbano existente y el hecho de que el boom económico de los últimos 4 años generó un crecimiento muy acelerado del comercio, la construcción, el sector financiero y el de telecomunicaciones que se ubican preponderantemente en las ciudades.
La Misión no contempla ningún objetivo relacionado con el grupo mayoritario dentro de pobres del campo que son los Jornaleros y obreros agrícolas.
En la ejecución y sus efectos En estos aspectos algunos elementos a resaltar son los siguientes:
la Misión Zamora se desarrollan en el marco de las dificultades encontradas por la nueva institucionalidad creada por la Ley de Tierras para realizar un cambio significativo en la estructura de la tenencia de la tierra e incorporar masivamente a “campesinos sin tierra” a la producción agrícola
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Limitada capacidad de gestión de los organismos involucrados que se traduce en falta de eficiencia y eficacia de programas y agudos problemas de coordinación, información y evaluación de la gestión.
La reestructuración de la tenencia no ha conducido a una masiva incorporación de nuevos productores y las que se han realizado son de dimensiones modestas que no han cambiado en absoluto la estructura y las tendencias de los ocupados en actividades agrícolas.
Grave falta de eficiencia y eficacia del crédito público agrícola con deficiencias en materia técnica y organizativa, así como una baja articulación con la capacitación y el apoyo técnico requerido. Estos hechos provocan que el crecimiento exponencial de los volúmenes de crédito a los pequeños productores agrícolas, y nuevas formas de organización surgidas del proceso, sólo en una medida pequeña se han traducido en desarrollo productivo, desviándose para mejorar los ingresos de los beneficiarios y de muchos otros agentes económicos
las nuevas formas de organización promovidas por el Estado han tenido una importancia muy limitada y sus resultados económicos no han sido evaluados
El crecimiento de la agricultura ha sido modesto y es exclusivamente producto del aumento en la producción de cereales mientras los rubros tropicales donde tenemos ventajas naturales tienden a retroceder significativamente. No parece haber avances importantes en cuanto a la sustentabilidad de la agricultura y la diversificación de la producción, tal como lo manda la norma constitucional y es objetivo de la Misión.
Las necesidades de abastecimiento de la población y de mantener precios bajos para productos básicos, así como una política macroeconómica que favorece las importaciones han provocado que lejos de avanzar en el sentido de la soberanía agroalimentaria, el país se dirija en sentido contrario.
La Misión Zamora y todos los otros programas destinados a apoyar la agricultura y el medio rural no logran contrapesar los efectos de un crecimiento económico muy acelerado donde los sectores más dinámicos son fundamentalmente urbanos, tales como las telecomunicaciones, los servicios financieros, el comercio y la construcción
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Recomendaciones y Propuestas Los problemas de diseño e instrumentación indicados, asi como lo muy significativos volúmenes de recursos que ella requiere imponen la necesidad de cambios importantes en ella a fin de garantizar su sustentabilidad. Algunas de las recomendaciones planteadas son las siguientes:
Mejoramiento de la Gestión Pública y Racionalización de la Organización Institucional En esta área se requieren programas de apoyo para el ordenamiento de la organización institucional y el desarrollo de la coordinación entre organismos; la organización y difusión de la información sobre programas, proyectos, beneficiarios, recursos involucrados, etc. ; la producción de estadísticas sobre diversos aspectos de la agricultura y el desarrollo rural y mecanismos de seguimiento de los programas y proyectos desarrollados. Por otra parte se requieren programas de capacitación y de entrenamiento en servicio para los funcionarios públicos.
Redefinir la Reestructuración de la Tenencia y la Lucha Contra el Latifundio Centrando la atención en las zonas con desarrollo agrícola más intensivo, instrumentando el impuesto predial previsto en la Ley de Tierras y dando énfasis en el otorgamiento de Títulos de Adjudicación y certificaciones de Finca productiva a pequeños y medianos productores. Esta reorientación probablemente requiere una modificación de la ley de Tierras para hacer posible instrumentar el impuesto predial y hacer mas agiles las adjudicaciones
Mejorar la Eficiencia del Crédito Público Agrícola En esta área la línea de trabajo más importante es el apoyo para el diseño e instrumentación de sistemas de crédito y apoyo técnico para pequeños productores, cooperativas y otras organizaciones que mejoren la eficiencia del financiamiento público, sus resultados productivos y su recuperación. Algunos de los elementos en esta dirección podrían ser: Establecer un sistema de apoyo y supervisión técnica, así como control del crédito para pequeños productores y cooperativas a partir de las experiencias exitosas existentes en este campo Instrumentar un sistema de manejo de riesgo y de aseguramiento de las cosechas para los beneficiarios que incluya mecanismos de garantía para los productores que puedan pasar a ser financiados por la banca privada Sincerar y hacer flexibles los créditos de carácter social incluyendo partidas no reembolsables a fin de no deteriorar la condición del deudor y la cartera de la institución
Formas realistas de Organización de la Producción Es indispensable evaluar los resultados de las formas organizativas que se han promovido y en especial los Fundos Zamoranos y examinar también experiencias organizativas en el país y el exterior a fin de instrumentar organizaciones con diversos grados de cooperación y Teléfono: 0212 9857846. Correo Electrónico;
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trabajo que colectivo que puedan multiplicarse y sostenerse en el tiempo. Un alejamiento de los modelos teóricos y una mayor aproximación a las necesidades planteadas por la realidad parece una exigencia del momento
Inclusión de los Trabajadores Agrícolas en los Programas de Desarrollo Social Un campo de iniciativas indispensable es el relacionado con la inclusión de los trabajadores asalariados en los programas de desarrollo social y en especial en los relacionados con la capacitación. En el marco de la Misión o de otras podría pensarse en un ambicioso programa de calificación de la mano de obra, claramente articulado a las actividades productivas donde participa el trabajador. Adicionalmente debería instrumentarse un mecanismo para instrumentar lo establecido en la Ley de Tierras sobre la participación de los asalariados agrícolas en los excedentes de explotación.
Programa coordinado de infraestructura agrícola y rural Planificación y coordinación de las obras de infraestructura y equipamiento para el sector agrícola y el medio rural, con la participación de los ministerios del ramo y el FIDES. En este sentido podría pensarse en un programa coordinado de vialidad rural e infraestructura agrícola con previsiones de financiamiento a mediano plazo
Consolidación del Desarrollo Agrícola Aumentando su Sustentabilidad Para lograr una aceleración del desarrollo agrícola son indispensables programas y proyectos de diversificación y reconversión de la producción agrícola así como de expansión de cultivos tropicales y permanentes. En este sentido una línea de trabajo podría dirigirse al desarrollo de opciones económicamente eficientes para la incorporación de pequeños productores y cooperativas a sistemas productivos existentes o a nuevos programas de producción. Por otra parte, es necesario diseñar e instrumentar nuevos sistemas de producción y cadenas productivas con nuevos rubros, que abran posibilidades adicionales para pequeños productores.
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