CORPORACIÓN ANDINA DE FOMENTO SEMINARIO MOVILIDAD Y DESARROLLO URBANO

HACIA LA CONSOLIDACION DE UN MODELO DE GESTIÓN METROPOLITANO

Rediseñando la estructura institucional

Alicia Ribera Mayo 28 y 29 de 2012 Ciudad de Panamá

Las dinámicas de crecimiento urbano y la movilidad

 La ciudad es, sobre todo, contacto, intercambio, comunicación y regulación, que se dan en el marco de la relación entre personas, colectivos e instituciones diferentes. Es lo que se llama Sistema  El Sistema Ciudad o Sistema Urbano está integrado por distintos elementos (la estructura, el mercado, la movilidad, entre otros) y por las interacciones que ponen en relación esos elementos, que son interdependientes entre sí

 El crecimiento urbano no se traduce necesariamente en desarrollo urbano  Es preciso orientar y ordenar el crecimiento de las ciudades, a fin que impacte positivamente en el sistema de movilidad y transporte, y se traduzca en desarrollo urbano

 Los sistemas urbanos actuales tienden a seguir el modelo

anglosajón de ciudad difusa, que se difumina en el territorio ocupando áreas cada vez más extensas, generando separación funcional y segregación social  La malla urbana de la ciudad fragmentada se vuelve insular, amosaicada en su periferia, causando degradación  el espacio se especializa, empobreciendo la complejidad, las

relaciones personales, el contacto en el espacio público; pero sobre todo atenta contra la calidad de vida y la inclusión social de los ciudadanos

 Las partes fragmentadas de la ciudad se unen a través de una densa red vial preponderantemente dirigida al uso del transporte individual, lo que multiplica el consumo de suelo y materiales

 La desvinculación del espacio se salda con un número cada vez

más creciente de viajes motorizados, que recorren cada vez mayores distancias, saturando la red de movilidad  El futuro del planeta es urbano; sin embargo la sostenibilidad

de la ciudad difusa no está garantizada a causa de su insustentable modelo de crecimiento, manifestado en la planificación de los usos del suelo, la dinámica de consumo y la estructura de los sistemas de transporte  La velocidad media del transporte de superficie en las ciudades

es cada vez menor  el aumento de la congestión deteriora el medio ambiente urbano (emisión de gases a la atmósfera, niveles de ruido inadmisibles), incrementa el número de accidentes y el número de horas laborales perdidas, afectando la productividad económica de la ciudad

 En la actualidad se ven profundizadas las dinámicas de

difusión metropolitana, lo que compromete severamente las condiciones de eficacia, eficiencia y equidad de estos ámbitos territoriales, a la vez que la racionalidad de sus esquemas regulatorios

 Las dinámicas de desarrollo urbano son esencialmente tributarias de los sistemas de transporte público y los esquemas de movilidad adoptados, por lo que éstos cobran relevante implicancia en la forma de producir ciudad

Planificación, regulación y gestión de los temas urbanos y de transporte

 Los aglomerados metropolitanos son esencialmente de producción humana, por lo que la comprensión de su evolución y las soluciones a sus problemas intrínsecos importan entender la lógica de las actividades y los comportamientos humanos  Desde esta perspectiva, los procesos socioespaciales deben ser entendidos como incidentales, producto de decisiones u omisiones en cada momento dado, por lo que podrían haber resultado distintos como así también pueden transformarse en el futuro a través de la adecuada intervención  La ausencia o deficiencia de intervención estatal deviene normalmente en contextos metropolitanos con una creciente expansión o dispersión territorial, centrada en el uso preponderante del automóvil, con una marcada fragmentación y discontinuidad del conjunto de tejidos urbanos y redes operativas difusas

 Las configuraciones insertadas en contextos planificados, muestran una acotada potencialidad territorial de expansión, resultando en áreas metropolitanas continuas o parcialmente discontinuas pero compactas y delimitadas  Las áreas metropolitanas compactas se estructuran invariablemente en torno a sistemas de transporte público masivo

 En su evolución, estas configuraciones mantienen su identidad metropolitana unitaria, preservando la funcionalidad de las áreas centrales y subcentros, especialmente los de mayor jerarquía relativa, e impulsan la aparición de nuevas centralidades

 En el núcleo de esta cuestión se ubica el rol del poder público en los procesos y en la dialéctica sociedad-espacio  También ocupa un lugar central la noción de optimización, en términos de deseabilidad y objetivos de los gestores públicos, ponderando y privilegiando la decisión de intervenir sobre los aspectos esenciales de carácter integrado  Sin embargo, la problemática de la gestión urbana y la regulación de sus fenómenos, se profundiza en las Áreas Metropolitanas, dada la confluencia de competencias materiales y territoriales, normalmente de raigambre constitucional, en cabeza del Gobierno Central (normalmente atomizado en diversos órganos y entidades) y los Gobiernos Locales que las integran  existen fenómenos que importan la intervención concurrente de los diferentes niveles de poder político, especialmente en materia de vinculaciones, redes de infraestructura y servicios públicos interjurisdiccionales

Coordinación interinstitucional para la gestión integral del territorio

 Desde la perspectiva institucional, la plurijurisdiccionalidad conlleva necesariamente a enmarañados cuadros de gestión en las Áreas Metropolitanas, donde se carece generalmente de instituciones adecuadas para la gestión del universo complejo, aún en lo meramente analítico  Por ello, la configuración de una trama institucional que asegure la coordinación de potestades es crucial para la gestión del espacio metropolitano  Hablamos de concurrencia o complementariedad entre las jurisdicciones y organismos, que puede significar acción conjunta o bien acción separada, pero coordinada

 Se trata de la búsqueda de equilibrios que permitan superar las

inequidades y deseconomías inherentes a la movilidad en el ámbito urbano-metropolitano

 Debe propugnarse el acceso equitativo a los sistemas de transporte, en el marco de los principios de sostenibilidad e inclusión, considerando la permanente interrelación entre el transporte y el uso del suelo urbano, con visión sistémica  asegurando una gestión participativa

 propiciando la función social de la propiedad y el territorio, entendida como la prevalencia del interés común sobre el individual en la formulación e implementación de las políticas públicas

Institucionalidad de la movilidad en Panamá

 CONSTITUCION DE LA REPÚBLICA  El Estado Panameño adopta un Gobierno de tipo unitario  Es función de la Asamblea Nacional organizar los servicios públicos mediante leyes orgánicas, y establecer impuestos y contribuciones nacionales, rentas y monopolios oficiales para atenderlos  Corresponde al Presidente de la República dirigir, reglamentar e inspeccionar los servicios públicos  El Municipio es la organización política autónoma de la comunidad establecida en un Distrito. Le corresponde: • prestar los servicios públicos, construir las obras públicas que determine la Ley • ordenar el desarrollo de su territorio

 Área Metropolitana de Panamá (AMP)  El AMP está integrada por cuatro distritos: Panamá, San Miguelito, Chorrera y Arraiján  Su desarrollo ha sido condicionado por barreras físicas: el Canal al oeste, el Océano Pacifico al sur, y la antigua Zona del Canal al norte  El aglomerado metropolitano se fue desarrollando y densificando a lo largo de los ejes este-oeste, mostrando una expansión difusa hacia la periferia, una limitada e inadecuada infraestructura vial transversal (norte-sur), y la separación de Chorrera y Arraiján del Distrito de Panamá

 El AMP presenta un sesgo muy significativo en materia de utilización del espacio urbano, favoreciendo al automóvil y penalizando los desplazamientos a pie

 El crecimiento urbano de la AMP no es planificado sino mayormente el resultado de la gestión de desarrolladores inmobiliarios:  En altura, mediante la construcción de grandes rascacielos en las zonas de mayores precios del suelo, provocando congestión en las zonas de influencia  En bajas densidades, con gran dispersión urbana, mediante la construcción de barrios residenciales de viviendas unifamiliares en la periferia donde el suelo es menos valioso, alargando las distancias y costos de provisión de servicios

 Se producen inequidades, reflejadas en la desigualdad de acceso de los habitantes al sistema de transporte y en la distribución del espacio urbano  La población más vulnerable depende exclusivamente del sistema de transporte público, sufriendo la congestión vial  Las actividades comerciales y económicas están concentradas en el centro del Distrito de Panamá  Alto crecimiento de la motorización y de los tiempos promedio de viaje

 ARQUITECTURA INSTITUCIONAL  La Autoridad de Tránsito y Transporte Terrestre (ATTT) es el órgano del Estado responsable de la formulación de políticas, planificación, regulación y fiscalización del transporte en todo el territorio nacional, inclusive el transporte urbano  Otras entidades intervienen directa o indirectamente en aspectos inherentes a la movilidad urbana. Entre ellas se destacan: • Ministerio de Obras Públicas, encargado del desarrollo y mantenimiento de la infraestructura de transporte del país, incluso la urbana • Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, con potestades de desarrollo y planificación sobre todo el territorio, inclusive el urbano • Secretaría del Metro de Panamá • Policía Nacional, adscripta al Ministerio de Seguridad Pública, provee la policía de tránsito •Otras Entidades (Autoridad Nacional del Ambiente , Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales) • Municipios: planifican, recaudan tasas de estacionamiento, autorizan la instalación de estacionamientos fuera de la vía; otorgan los permisos de construcción

 ARQUITECTURA INSTITUCIONAL

 Consciente de la criticidad del sector transporte urbano del AMP, el Gobierno Nacional decidió implementar dos subsistemas de transporte masivo de pasajeros en el AMP: METRO BUS y METRO DE PANAMÁ (con sustento en las potestades conferidas por la Ley Nº 42/2007, que reforma las Leyes Nos. 14/93 y 34/99 sobre transporte terrestre público de pasajeros): • METRO BUS: proyecto de Autotransporte Masivo a cargo de la ATTT, iniciado a finales de 2010, que busca suministrar servicios de transporte público de calidad para la movilización ordenada, segura, rápida y masiva de la población del AMP, mediante una red de corredores troncales de transporte masivo circulando en carriles exclusivos y rutas alimentadoras en cada sector de operación • METRO DE PANAMÁ: proyecto de red maestra guiada de Metro en el AMP, a cargo de la Secretaría del Metro de Panamá, que incluye cuatro líneas y un tranvía costero (Línea 1 N-S). Esta institución tiene a su cargo el diseño, ejecución (obras en conjunto con el MOP), administración, operación y mantenimiento del subsistema metro

Institucionalidad necesaria para la eficiencia del sistema de transporte

 La gestión de la movilidad en las áreas metropolitanas atravesadas o servidas por redes de servicios e infraestructuras, requiere de formatos eficientes de representación y participación de todos los actores, públicos y privados, en el diseño físico, institucional y económico de las redes, en el sistema de regulación y en la definición de las condiciones de prestación y control de los servicios, ya que se trata de una escala operativa y de gestión que trasciende el mero ámbito sujeto a las jurisdicciones locales  Adoptar una concepción sistémica e integral del sistema de transporte y la movilidad urbana por parte de los actores en juego, vinculados por alguna de las formas asociativas posibles, se presenta como un factor sine qua non de su eficiencia y su sostenibilidad institucional, económica, social y ambiental

 Si bien en Panamá se ha procurado encarar la problemática del transporte metropolitano, especialmente a partir de la creación de la ATTT, hasta el presente el enfoque fue parcial y mediante la adopción de proyectos individuales, predominando la construcción de infraestructura vial  Es necesario desarrollar un enfoque global para dar respuesta a la crisis del transporte público metropolitano, coordinando los proyectos y la normativa e interactuando a nivel institucional  las entidades con injerencia en el eje de la movilidad urbana deben coordinar sus actividades y políticas entre sí, y en especial con la ATTT y la Secretaría del Metro de Panamá

 Es preciso fortalecer institucionalmente a las entidades: la complejidad de los subsistemas de transporte urbano y de los marcos regulatorios requiere mayor profesionalización de los cuadros técnicos en la adquisición de nuevas funciones y recursos materiales proporcionados

 Las políticas de movilidad y de mejoramiento del transporte metropolitano deben tender al uso eficiente de los recursos, al resguardo de la calidad de los servicios, a una mayor equidad social, a la sustentabilidad ambiental y a la seguridad de las personas y los bienes  Integralidad y enfoque transversal: sin perjuicio de las cuantiosas potestades de la ATTT, la necesidad de abordar la movilidad de forma integral obliga a incluir en las mesas de trabajo a otras instituciones de gobierno (con participación ciudadana y comunicación social)  La ATTT cuenta con una Dirección de Transporte Terrestre y otra de Movilidad Urbana, y desarrolla importantes Programas en el AMP (Sistema Centralizado de Semáforos; Rehabilitación del Señalamiento Vial; Control y Supervisión de Transito; Administración, Control y Supervisión del Transporte Publico; Mejoramiento del Transporte Masivo y Movilidad; Plan Nacional Decenio de Acción para la Seguridad Vial 2010-2020; entre otros), sin embargo no posee una estructura

funcional específica para atender todo lo relativo al Transporte Masivo y su especificidad

 CONCLUSIONES  El subsistema de movilidad y el transporte metropolitano determinan fuertemente el crecimiento de la ciudad e inciden en su desarrollo, tanto como la estructura de la ciudad afecta el sistema de movilidad  Debe prevalecer un enfoque sistémico que comprenda todos los modos de transporte, público y privado, de pasajeros y de carga, motorizados y no motorizados, que se desempeñan en una vialidad urbana siempre escasa  Una visión sistémica de la ciudad y su subsistema movilidad obliga a encarar políticas de planificación integrales, que recojan y orienten las dinámicas de crecimiento metropolitano, conjugando permanentemente los componentes transporte y uso del espacio urbano  Necesidad de coordinación interjurisdiccional con los Municipios del AMP, dadas sus potestades de planificación del desarrollo urbano

 CONCLUSIONES

 Cualquiera sea la arquitectura institucional adoptada, es claro que el modelo de planificación y gestión metropolitano debe considerar la articulación de la totalidad de los factores político-institucionales, espacio-funcionales y socio-económicos al configurar los esquemas de regulación • la ausencia de una visión integral del fenómeno genera sistemas estancos y desarticulados en una misma ciudad; tanto como diferentes “categorías” de ciudadanos, producto de la inequitativa accesibilidad a los sistemas

 Los modelos de gestión de las redes metropolitanas de infraestructura y de servicios públicos inciden significativamente no sólo sobre la estructuración del espacio metropolitano sino también sobre el diseño, articulación y gestión de las políticas públicas territoriales y sociales; lo que impacta de forma directa en el ejercicio y goce de derechos ciudadanos de inclusión

Gracias!