República Dominicana
DE LA CRISIS FINANCIERA INTERNACIONAL AL CRECIMIENTO PARA TODOS
Notas
de
Política
Roby Senderowitsch Yvonne M. Tsikata Editores
República Dominicana - Notas de Política Copyright © 2010 por Banco Mundial, Oficina de República Dominicana Calle Virgilio Díaz Ordoñez #36, Edificio Mezzo Tempo, Suite 401. Teléfono: 809-566-6815 Página web: www.bancomundial.org.do Todos los derechos reservados Primera edición en español: Junio de 2010 Tiraje: 4000 ejemplares Este volumen es un producto del personal del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en esta publicación no necesariamente reflejan la opinión de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial o de los gobiernos que representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta publicación. Derechos y permisos El contenido de este libro es propiedad del Banco Mundial República Dominicana y no puede ser reproducido, transmitido o distribuido en ningún formato, sin la previa autorización por escrito del Banco Mundial en República Dominicana. La reproducción, duplicación, transmisión o explotación comercial de estos materiales, con derechos de autor, están protegidas por las leyes y tratados internacionales de derechos de autor. Este libro no otorga de ninguna manera ninguna licencia, ya sea por implicación o de otra manera, para utilizar, copiar, distribuir o ejecutar públicamente o mostrar el contenido de este libro para ningún propósito. Si desea obtener permiso para usar cualquiera de estos contenidos en cualquier forma, favor enviar un correo electrónico a
[email protected] a la atención de Alejandra De La Paz. Coordinación Editorial: Alejandro De La Paz, Jordi Álvarez Fotografías: Valerie Hermann, Davide Zucchini Diseño y publicación del catálogo: Amigo del Hogar - 2010-06-15 República Dominicana
INDICE
Introducción ....................................................................................................................................................................................... 3 Capítulo I: Crecimiento Económico y Desarrollo Social en la República Dominicana 1. Introducción..........................................................................................................................................................................17 2. Diagnóstico: Origen de los resultados obtenidos en crecimiento y desarrollo Social.....................................................18 2.1 Desempeño del crecimiento en el largo plazo...............................................................................................................18 2.2 Crecimiento, Distribución y Bienestar..........................................................................................................................20 2.3 Atributos del crecimiento..............................................................................................................................................22 3. Prospección: Cómo conjugar crecimiento económico y desarrollo social.......................................................................27 3.1 Perspectivas de crecimiento...........................................................................................................................................27 3.2 Convergencia entre crecimiento e indicadores sociales................................................................................................29 4. Conclusiones .........................................................................................................................................................................32 Capítulo II: La facilitación de Negocios 1. Introducción..........................................................................................................................................................................35 2. Diagnóstico y opciones de política.......................................................................................................................................36 2.1 Oportunidades de reforma.............................................................................................................................................36 2.1.1. Apertura de una empresa................................................................................................................................36 2.1.2. Permisos de construcción.................................................................................................................................38 2.1.3. Registro de Propiedades...................................................................................................................................40 2.1.4. Obtención de crédito.......................................................................................................................................41 2.1.5. Protección a inversores....................................................................................................................................43 2.1.6. Pago de impuestos............................................................................................................................................44 2.1.7. Comercio transfronterizo.................................................................................................................................45 2.1.8. Cumplimiento de contratos.............................................................................................................................46 2.1.9. Cierre de una empresa.....................................................................................................................................48 3. Conclusiones .........................................................................................................................................................................49 Capítulo III: La logística para la Competitividad 1. Introducción..........................................................................................................................................................................51 2. Diagnóstico............................................................................................................................................................................52 2.1 El desempeño logístico..................................................................................................................................................52 2.1.1. Indicadores de desempeño logístico...................................................................................................................52 2.1.2. Impacto de los costos logísticos..........................................................................................................................55 3. Alternativas de Política.........................................................................................................................................................56 3.1 Agenda para mejorar el desempeño logístico y la competitividad................................................................................56 4. Conclusiones .........................................................................................................................................................................59
Notas de Política / INDICE
Abreviaturas y Acrónimos.............................................................................................................................................................. vii Gráficas, Tablas y Mapas.................................................................................................................................................................. xi Agradecimientos............................................................................................................................................................................... xv Prefacio..............................................................................................................................................................................................xvii
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Notas de Política / INDICE
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Capítulo IV: Acceso a Servicios Financieros: Financiamiento a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (MIPYMES) 1. Introducción .........................................................................................................................................................................61 2. Diagnóstico............................................................................................................................................................................62 2.1 Oferta de Servicios Financieros.....................................................................................................................................62 2.1.1. El Sistema Financiero.........................................................................................................................................62 2.1.2. El Financiamiento de las MIPYMES..................................................................................................................64 2.2 Demanda de Servicios Financieros: características de las MIPYMES y obstáculos reportados....................................66 2.3 Marco de Apoyo Gubernamental..................................................................................................................................68 3. El Sector Financiero..............................................................................................................................................................69 3.1 Oferta de servicios financieros......................................................................................................................................69 3.2 Demanda de servicios financieros.................................................................................................................................70 3.3 Programas del Gobierno y elementos de la Infraestructura Financiera........................................................................70 3.3.1 Programas gubernamentales...............................................................................................................................70 3.3.2 Elementos de la Infraestructura Financiera.......................................................................................................70 4. Alternativas de Política.........................................................................................................................................................72 4.1 Oferta de servicios financieros......................................................................................................................................72 4.2 Demanda de servicios financieros.................................................................................................................................72 4.3 Marco de Apoyo Gubernamental y Elementos de Infraestructura Financiera.............................................................72 5. Conclusiones.........................................................................................................................................................................74 Capítulo V: El Sector Eléctrico 1. Introducción .........................................................................................................................................................................77 2. Diagnóstico . ..........................................................................................................................................................................77 2.1 Antecedentes del Sector...............................................................................................................................................77 2.2 Estructura del Sector.....................................................................................................................................................78 2.3 Estado Actual................................................................................................................................................................79 3. Desafíos..................................................................................................................................................................................80 3.1 Fortalecimiento Institucional........................................................................................................................................80 3.2 Racionalización de Tarifas.............................................................................................................................................81 3.3 Pérdidas técnicas y comerciales.....................................................................................................................................81 3.4 Costos operacionales.....................................................................................................................................................82 3.5 Diversificación de fuentes energéticas..........................................................................................................................83 4. Alternativas de Política.........................................................................................................................................................84 4.1 Racionalización del esquema tarifario...........................................................................................................................84 4.2 Reducción de pérdidas en distribución y transmisión...................................................................................................84 4.3 Reducción de costos operacionales...............................................................................................................................84 4.4 Políticas de diversificación energética...........................................................................................................................85 4.5 Rehabilitación de plantas de generación.......................................................................................................................85 4.6 Institucionalidad del sector para la reducción de los costos de transacción.................................................................85 4.7 Focalización de los subsidios en la población más pobre...............................................................................................85 5. Conclusiones .........................................................................................................................................................................86 Capítulo VI: El Cambio Climático y la República Dominicana 1. Introducción .........................................................................................................................................................................89 2. Diagnóstico . ..........................................................................................................................................................................90 2.1 Vulnerabilidad al cambio climático...............................................................................................................................90 2.2 Huella de carbono de la República Dominicana...........................................................................................................91 2.3 Impactos de cambio climático.......................................................................................................................................92 3. Alternativas de Política.........................................................................................................................................................94 4. Conclusiones .........................................................................................................................................................................95
Notas de Política / INDICE
Capítulo VII: El Sector Salud 1. Introducción..........................................................................................................................................................................97 2. Diagnóstico............................................................................................................................................................................98 2.1 Situación actual.............................................................................................................................................................98 2.2 El gasto en salud y la provisión de los servicios.............................................................................................................99 2.3 La provisión de servicios de salud...............................................................................................................................100 2.4 La reforma del sector salud: marco financiero y legal.................................................................................................101 2.5 La implementación de la reforma de la salud..............................................................................................................102 2.6 Financiamiento del sector salud..................................................................................................................................103 2.7 Principales retos y prioridades del sector salud...........................................................................................................104 3. Alternativas de Política.......................................................................................................................................................105 Capítulo VIII: Desarrollo Territorial: Políticas de Convergencia en un País Divergente 1. Introducción........................................................................................................................................................................111 2. Diagnóstico..........................................................................................................................................................................112 2.1 Crecimiento sin desarrollo...........................................................................................................................................112 2.2 Desequilibrios territoriales...........................................................................................................................................112 2.3 Los desequilibrios territoriales en el territorio.............................................................................................................113 2.4 Inequidades espaciales en el acceso a servicios...........................................................................................................114 3. Las Políticas Territoriales y su Institucionalización.........................................................................................................115 3.1 La planificación y la programación..............................................................................................................................115 3.2 La regionalización y la zonificación del territorio........................................................................................................116 3.3 La descentralización y el modelo municipal................................................................................................................116 3.4 La conceptualización de la política territorial.............................................................................................................116 3.5 La experiencia internacional.......................................................................................................................................117 3.6 Los arreglos institucionales..........................................................................................................................................117 3.7 El papel del financiamiento.........................................................................................................................................118 4. Alternativas de Política.......................................................................................................................................................119 4.1 La estrategia y planificación territorial........................................................................................................................119 4.2 Mecanismos institucionales.........................................................................................................................................119 4.3 Secuencia de institucionalización de los mecanismos para el desarrollo territorial....................................................119 5. Conclusiones.......................................................................................................................................................................120 Capítulo IX: Hacia un Sistema de Rendición de Cuentas y Desempeño en la República Dominicana 1. Introducción........................................................................................................................................................................123 2. La Reforma: Objetivos y Estado de Situación..................................................................................................................123 2.1 Fundamentos, atributos y requerimientos...................................................................................................................123 2.2 Marco analítico para la reforma..................................................................................................................................124 2.3 La experiencia de implantación del presupuesto por resultados.................................................................................125 2.3.1 Variedades de modelos de mejora de los sistemas presupuestarios.................................................................125 2.3.2 Requerimientos de un presupuesto informado por desempeño......................................................................126 3. Diagnóstico: Avances y desafíos en la implementación de las reformas........................................................................129 3.1 Estado de los precursores del presupuesto en base a resultados..................................................................................129 3.2 Articulación de la planificación y el presupuesto........................................................................................................130 3.3 Actores clave en el ciclo presupuestario.....................................................................................................................131 4. Alternativas de Política.......................................................................................................................................................132 5. Conclusiones.......................................................................................................................................................................134 Anexos.........................................................................................................................................................................................135
v
AHP AIRAC APORDOM ARS BAC BC BHD BNV CAC CAF* CAIT* CBI* CC CCPSD CDD CDE CDEEE CEPAL CEPP CFI CNE COFIDE CORFO CPACC*
Asociaciones de Ahorro y Préstamo Asociación de Instituciones Rurales de Ahorro y Crédito Autoridad Portuaria Dominicana Administradoras de Riesgos de Salud Bancos de Ahorro y Crédito Bancos Comerciales Banco Hipotecario Dominicano Banco Nacional de Fomento de la Vivienda y la Producción Cooperativas de Ahorro y Crédito Marco Común de Evaluación (Common Assessment Framework) Herramienta de Análisis de Indicadores Climáticos (Climate Analysis Indicators Tool) Iniciativa de la Cuenca del Caribe (Caribbean Basin Inititiative) Corporaciones de Crédito Cámara de Comercio y Producción de Santo Domingo Centro Dominicano de Desarrollo Corporación Dominicana de Electricidad Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales Comisión Económica para América Latina y el Caribe Compañía de Electricidad de Puerto Plata Corporación de Fomento Industrial Comisión Nacional de Energía Corporación Financiera de Desarrollo Corporación de Fomento a la Producción Proyecto de Planeación para la Adaptación al Cambio Climático Global en el Caribe (Caribbean Planning for Adaptation to Climate Change)
N o t a s d e Po l í t i c a / A B R E V I AT U R A S Y A C R Ó N I M O S
ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS
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N o t a s d e Po l í t i c a / A B R E V I AT U R A S Y A C R Ó N I M O S
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CRI* CRI* DGA DGII DR-CAFTA* DUA ECLOF* EDE EGEHID END ENDESA ENHOGAR ETED ETI* FDD FEDOMU FET FONDESA FV GEF* GEI GHG* I&D ICPARD IDDI IDECOOP IDSS IFC* IFRS* IIBI INFOTEP IPCC* IPP* ITBIS LNG* LPI* LSCI* MAMS* MFA* MFN* MIPYMES MPMPs MW* OC OCDE ODM OMC OMS ONAPI
Índice de Recuperación de Efectivo (Cash Recovery Index) Índice Decadal de Riesgo (Climate Decadal Risk Index) Dirección General de Aduanas Dirección General de Impuestos Internos Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana (Dominican Republic – Central America Free Trade Agreement) Declaración Única Aduanera Fundación Ecuménica de Crédito (Ecumenical Church Loan Fund) Empresas Distribuidoras de Electricidad Empresa de Generación Hidroeléctrica Dominicana Estrategia Nacional de Desarrollo Encuesta Demográfica y de Salud Encuesta Nacional de Hogares de Propósitos Múltiples Empresa de Transmisión Eléctrica Dominicana Índice de Facilitación de Comercio (Enabling Trade Index) Fundación Dominicana de Desarrollo Federación Dominicana de Municipios Fondo de Estabilización de la Tarifa Fondo para el Desarrollo Sistemas Fotovoltaicos Fondo para el Medio Ambiente Mundial (Global Environmental Facility) Gases de Efecto Invernadero Gases de Efecto Invernadero (Greenhouse Gas) Investigación y Desarrollo Instituto de Contadores Públicos Autorizados de la República Dominicana Instituto Dominicano de Desarrollo Integral Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo Instituto Dominicano de Seguridad Social Corporación Financiera Internacional (International Finance Corporation) Estándares Internacionales para Reportes Financieros (International Financial Reporting Standards) Instituto de Innovación en Biotecnología e Industria Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional Panel Intergubernamental del Cambio Climático (Intergovernmental Panel on Climate Change) Productores de Energía Independientes (Independent Power Producer) Impuesto a las Transferencias de Bienes Industrializados y Servicios Gas Natural Licuado (Liquefied Natural Gas) Índice de Percepción Logística (Logistics Perception Index) Índice de Conectividad de las Líneas Navieras (Liner Shipping Connectivity Index) Modelo de Simulaciones para los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Maquette for Millennium Development Goals Simulation) Acuerdo Multifibras (Multifibre Arrangement) Nación Más Favorecida (Most Favored Nation) Micro, Pequeñas y Medianas Empresas Marcos Presupuestarios de Mediano Plazo Megavatio (Megawatt) Organismo Coordinador Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico Objetivos de Desarrollo del Milenio Organización Mundial de Comercio Organización Mundial de la Salud Oficina Nacional de Propiedad Intelectual
*Por sus siglas en inglés
Organización no gubernamental Programa Nacional de Apoyo a la Eliminación del Fraude Eléctrico Población Económicamente Activa Producto Interno Bruto Plan Indicativo de Expansión de Generación Eléctrica Plan Nacional de Alimentación y Nutrición Plan Nacional de Ordenación del Territorio de República Dominicana Plan Nacional Plurianual del Sector Público Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Paridad del Poder Adquisitivo Contratos de Compra de Energía (Power Purchase Agreement) Asociaciones Público-Privadas (Public Private Partnership) Programa de Reducción de Apagones Programa de Apoyo a las Pequeñas Empresas Privadas Dominicanas Programa de Medicamentos Esenciales/Central de Apoyo Logístico Consejo Nacional de Promoción y Apoyo a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa Oficina de Protección al Consumidor Programa de Servicios de Salud Gratuitos Pequeña y Mediana Empresa Proyecto de Desarrollo de Energía Renovable (Renewable Energy Development Project) Superintendencia de Bancos Secretaría de Estado de Administración Pública Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo Secretaría de Estado de Hacienda Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales Seguro Nacional de Salud Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social Sistema Integrado de Administración Financiera del Estado Superintendencia de Electricidad Sistema Integrado de Gestión Financiera Seguro Popular de Salud Informes Especiales sobre Escenarios de Emisiones (Special Reports on Emission Scenarios) Servicios Regionales de Salud Sistemas fotovoltaicos Unión Europea Unidad de Electrificación Rural y Suburbana Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (United Nations Conference on Trade and Development) Fondo de Población de las Naciones Unidas (United Nations Fund for Population Activities) Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (United Nations Children’s Fund) Foro Económico Mundial (World Economic Forum) Zona de Actividades Logísticas
N o t a s d e Po l í t i c a / A B R E V I AT U R A S Y A C R Ó N I M O S
ONG PAEF PEA PIB PIEGE PLANAN PNOT PNPSP PNUD PPA PPAs* PPP* PRA PROEMPRESA PROMESE/CAL PROMIPYME PROTECOM PSSG PyME REDP* SB SEAP SEEPyD SEH SEMARENA SeNaSa SESPAS SIAFE SIE SIGEF SPS SRES SRS SV UE UERS UNCTAD* UNFPA* UNICEF WEF* ZAL
ix
GRÁFICAS, TABLAS Y MAPAS
Capítulo I GRÁFICA 1. GRÁFICA 2. GRÁFICA 3. GRÁFICA 4. GRÁFICA 5. GRÁFICA 6. GRÁFICA 7. GRÁFICA 8. GRÁFICA 9. GRÁFICA 10. GRÁFICA 11.
Distribución del PIB total por rama de actividad económica..................................................................................19 Formación de capital como proporción de la demanda agregada............................................................................19 Exportaciones de bienes y servicios como porcentaje de la demanda agregada......................................................20 Distribución del empleo total por Actividad Económica.........................................................................................23 Productividad laboral para las actividades de mayor creación de empleo...............................................................23 Gasto público social por persona..............................................................................................................................24 Componentes del gasto público social por persona..................................................................................................25 Impacto en el crecimiento sectorial y elasticidad del PIB. Choque equivalente al 1% del PIB...............................27 Encadenamientos hacia adelante y hacia atrás por rama de actividad....................................................................28 Balance entre crecimiento del consumo y nivel de desarrollo humano...................................................................30 Balance entre crecimiento del consumo y nivel de desarrollo humano para diferentes niveles de presión presupuestaria.....................................................................................................31
GRÁFICA 1. Relación entre el desempeño logístico y el PIB por persona en América Latina.....................................................53 GRÁFICA 2. Tiempo (costo) promedio de despacho de contenedores.........................................................................................55 GRÁFICA 3. Estructura promedio de costos logísticos..................................................................................................................56 TABLA 1. TABLA 2. TABLA 3. TABLA 4. Capítulo IV
El Logistics Perception Index y sus sub-índices........................................................................................................52 Global Enabling Trade Report..................................................................................................................................54 Índice de conectividad de las Líneas Navieras (LCSI)............................................................................................54 Indicadores de facilitación del comercio..................................................................................................................55
GRÁFICA 1. Intermediación Financiera (Crédito al Sector Privado/PIB)....................................................................................62 GRÁFICA 2. Proporción de depósitos a la vista y de ahorros en el total de depósitos (%)...........................................................64 GRÁFICA 3. Ventas Mensuales de las Empresas por Sector (% total de ventas)..........................................................................67 TABLA 1. TABLA 2. TABLA 3. TABLA 4. TABLA 5. TABLA 6.
Estructura del sistema financiero..............................................................................................................................63 Evolución de la cartera de préstamos de los bancos de ahorro y crédito.................................................................65 Cartera de préstamos de las ONG dedicadas a microfinanzas.................................................................................66 La clasificación de las MIPYMES dominicanas........................................................................................................66 Las MIPYMES en latinoamérica..............................................................................................................................67 Instituciones Públicas Vínculadas a ls MIPYMES...................................................................................................68
Notas de Política / G R Á F I C A S , TA B L A S Y M A PA S
Capítulo III
xi
Capítulo V GRÁFICA 1. Pérdidas totales de las distribuidoras (CDEEE).......................................................................................................81 GRÁFICA 2. Comparación de Indicador de Eficiencia - MWh/Trabajador..................................................................................82 GRÁFICA 3. Comparación de Indicador de Eficiencia - Número de Clientes/Trabajador............................................................83 Capítulo VI GRÁFICA 1. Tendencias de los Gases de Efecto Invernadero (GEI) ...........................................................................................91 GRÁFICA 2. Emisiones GHG por Sector en 2000........................................................................................................................91 TABLA 1. Índice Decadal de Riesgo (Climate Decadal Risk Index- CRI) ......................................................................................90 Capítulo VII GRÁFICA 1. GRÁFICA 2. GRÁFICA 3. GRÁFICA 4.
Partos institucionales y mortalidad materna en países selectos de América Latina y el Caribe..............................98 Composición del Gasto Nacional en Salud de varios países de América Latina y el Caribe por tipo de gasto.....................................................................................................................................99 Importancia del gasto en medicamentos como parte del gasto total de bolsillo en salud......................................100 Porcentaje del gasto de bolsillo de los individuos que tuvieron gastos en salud en los últimos meses por quintil de ingreso y tipo de gasto. República Dominicana, 2007..................................100 GRÁFICA 5. Uso de servicios de salud ambulatorios según la institución en la que los servicios fueron provistos. República Dominicana, 2007.................................................................................................................................101 GRÁFICA 6. Ritmo de crecimiento de la afiliación al Régimen Subsidiado en los pasados cinco años.....................................102 GRÁFICA 7. Financiamiento para el Régimen Solidario.............................................................................................................103 GRÁFICA 8. Gasto público total en salud y gasto público total para el Régimen Subsidiado como proporción del producto interno bruto en República Dominicana 1995 – 2009.........................................104
Notas de Política / G R Á F I C A S , TA B L A S Y M A PA S
TABLA 1. Indicadores Selectos de Salud en República Dominicana - 2007.....................................................................................98
xii
Capítulo VIII MAPA 1. MAPA 2.
Hogares pobres por provincia.................................................................................................................................113 Ubicación geográfica de los hogares pobres............................................................................................................114
Capítulo IX CUADRO 1. Experiencias internacionales en Marcos Presupuestarios de Medio Plazo.............................................................127 CUADRO 2. Experiencias internacionales sobre incentivos para la gestión por resultados.......................................................128 CUADRO 3. Consolidación de mecanismos y funciones en el proceso de rendición de cuentas ..............................................131 TABLA 1. TABLA 2. TABLA 3.
Instrumentos de planificación de largo, mediano y corto plazo.............................................................................124 Tipos de indicadores de desempeño.......................................................................................................................125 Relación entre la asignación de recursos y la información de desempeños...........................................................126
AGRADECIMIENTOS
E
l Banco Mundial agradece la estrecha colaboración de las autoridades dominicanas en la elaboración de las presentes Notas de Política.
Especialmente valiosos fueron los aportes y sugerencias del Ministro Juan Temístocles Montás, la Dra. Magdalena Lizardo y el Dr. Guarocuya Félix.
Las nueve notas que componen el estudio son obra de Maurizio Bussolo, Economista Senior en Política Económica; Samuel Freije-Rodríguez, Economista Senior en Reducción de la Pobreza; Carolina Díaz-Bonilla, Economista en Reducción de la Pobreza, y Calvin Zebaze Djiofack, Consultor. Jean Michel Lobet, Especialista en Desarrollo del Sector Privado; con la supervisión de Sylvia Solf, Gerente de Programa, y Marialisa Motta, Gerente del Sector Desarrollo del Sector Privado. José Luis Guasch, Consejero Regional Senior en Regulación y Competitividad de América Latina y el Caribe; Marco Arena, Economista del Sector Financiero, y Denika Torres. David Reinstein, Especialista Senior del Sector Energético, y Juan Miguel Cayo, Especialista Senior del Sector Energético. Walter Vergara, Especialista en Cambio Climático, y Seraphine Haeussling, Consultora en Cambio Climático. Fernando Montenegro Torres, Economista Senior del Sector Salud. Roberto Martínez Nogueira, Consultor; David Tuchschneider, Especialista Senior en Desarrollo Rural, y Mark Austin, Oficial Senior de Operaciones en Agricultura y Desarrollo Rural. Ana Bellver, Especialista Senior del Sector Público y Gobernabilidad; Pedro Arizti, Especialista del Sector Público y Gobernabilidad, María Poli, Especialista en Gobernabilidad y Rendición de Cuentas y Theo Thomas, Especialista Senior del Sector Público y Gobernabilidad. El equipo desea agradecer especialmente a Yvonne Tsikata, Directora del Banco Mundial para la Región del Caribe, y a Rodrigo Chaves, Gerente del Sector de Política Economía, por su orientación estratégica y asesoramiento; a David Rosenblatt, Consejero Económico, y Omar Arias, Líder del Sectorial de Desarrollo Humano, José Ghillerme Reis, Economista Líder en Comercio, por sus comentarios y revisiones; y a Eduardo Somensatto, Representate del Banco Mundial para Colombia, Christina Malmberg Calvo, Líder del Sector de Desarrollo Sostenible para el Caribe; Miguel Ceara, Oficial de Operaciones para la República Dominicana; Christian Contín, Valeriano García, Roberto Martínez Nogueira, Andrea Gallina, Davide Zucchini y Jordi Álvarez (Consultores), por su invaluable contribución a la presente publicación.
Notas de Política / AGRADECIMIENTOS
El presente estudio es obra del Equipo del Banco Mundial a cargo de la República Dominicana dirigido por Roby Senderowitsch bajo la orientación general de Yvonne Tsikata.
xv
PREFACIO
“R
epública Dominicana: de la crisis financiera internacional al crecimiento para todos” es una compilación de 9 notas de política solicitadas por el Gobierno dominicano como insumo a la Estrategia Nacional de Desarrollo del país. Las notas incluidas en este estudio son el resultado de una serie de conversaciones exhaustivas con las contrapartes del gobierno, combinadas con lecciones a partir de la experiencia de la República Dominicana y otros países del mundo. Estoy complacida con la muy productiva colaboración entre el gobierno y los equipos técnicos del Banco Mundial que han sustentado la producción de estas notas.
Espero que el lector encuentre estas notas interesantes y que, a través de este humilde aporte, podamos contribuir al debate público nacional entre los actores del gobierno, la sociedad civil y el sector privado. Espero que las ideas innovadoras incluidas en este estudio ayuden a los dominicanos a construir una sociedad mejor, a continuar la lucha contra la pobreza y a ofrecer oportunidades para todos.
Yvonne M. Tsikata Directora del Banco Mundial para la Región del Caribe
Notas de Política / P R E FAC I O
Estas notas fueron preparadas durante un período muy especial para la República Dominicana y otros países del mundo experimentaron la peor crisis financiera y económica en décadas. Esta crisis dio la oportunidad de abordar, de manera creativa, los desafíos de desarrollo que existen hace mucho tiempo en la República Dominicana, un país que, a pesar de tener altos niveles de crecimiento económico, se enfrenta a múltiples retos para reducir la pobreza y la desigualdad.
xvii
INTRODUCCIÓN
De la Crisis Financiera Internacional al Crecimiento para Todos en República Dominicana ROBY SENDEROWITSCH(a) DAVIDE ZUCCHINI(b)
En este mismo período, el Gobierno de la República Dominicana se dio a la tarea de diseñar una Estrategia Nacional de Desarrollo de largo plazo, con un horizonte temporal de 20 años. Como parte de este proceso, las autoridades dominicanas solicitaron el apoyo de varias agencias internacionales de desarrollo mediante (a) Representante del Banco Mundial para la República Dominicana. (b) Consultor del Banco Mundial.
la producción de una serie de notas de política que pudieran echar luz sobre los principales desafíos que enfrenta el país. En este sentido, el Gobierno Dominicano solicitó al Banco Mundial la elaboración de nueve notas de política que se presentan en este volumen. Estas nueve notas se centran en los siguientes temas: (i) el crecimiento económico y el desarrollo social; (ii) la facilitación de negocios; (iii) la logística para la competitividad; (iv) el acceso a servicios financieros con especial énfasis en el financiamiento a la micro, pequeña y mediana empresa; (v) el sector eléctrico; (vi) el cambio climático, (vii) el sector salud, (viii) el desarrollo territorial y las políticas de convergencia, y (ix) el desempeño y la rendición de cuentas en la administración pública. En este contexto, en el marco de un ejercicio de planificación estratégica al más alto nivel – que contó con la participación de amplios sectores de la sociedad dominicana – y
Notas de Política / INTRODUCCIÓN
A
partir de la segunda mitad del año 2008 el mundo presenció la peor crisis económica a nivel global en más de 70 años. Los efectos que se derivaron de esta crisis aún pueden percibirse en la mayor parte del planeta. Crecimientos económicos bajos o negativos en países desarrollados y economías emergentes, altos niveles de desempleo y millones de personas por debajo de la línea de pobreza, son algunos de los ejemplos más destacados. En la República Dominicana, los efectos de esta crisis internacional se evidenciaron en la reducción del comercio internacional, la merma en el turismo y en las remesas y por una tasa de crecimiento económico menor a lo esperado.
3
durante una de las peores crisis económicas a nivel global, el Banco Mundial se dio a la tarea de contribuir con un conjunto de alternativas para el desarrollo del país. Las notas que aquí se presentan se sustentan en un diálogo permanente con contrapartes gubernamentales y con aportes e información proveniente del sector privado y la sociedad civil. Las ideas que se comparten en este volumen deben ser entendidas como alternativas de políticas, basadas en un importante cúmulo de experiencias internacionales y no como recetas únicas para el desarrollo del país. Entre otras cosas, la crisis internacional enfatizó la necesidad de contar con espacios de reflexión sobre los modelos de crecimiento económico y de desarrollo – tanto a nivel global como local – lo cual sumado al proceso de definición de la Estrategia Nacional de Desarrollo puso de manifiesto la necesidad de promover un crecimiento incluyente que pueda generar oportunidades para las y los dominicanos. Esto se traduciría en menores niveles de pobreza y mayores niveles de equidad social.
Las notas de política que aquí se presentan sostienen que un desarrollo de mejor calidad es posible en la República Dominicana. Sin embargo, existen grandes desafíos que deben ser enfrentados para que esto suceda. Del análisis presentado en este volumen se desprenden cuatro retos que deben ser abordados de manera frontal para lograr un desarrollo sostenible incluyente. El primero reto es la necesidad de promover un crecimiento con equidad, que pueda incorporar amplios sectores de la sociedad dominicana en el mismo. El segundo desafío es elevar los niveles de competitividad del país, aprovechando a pleno su dotación de recursos, incluyendo su privilegiada posición geográfica en el mundo. El tercer desafío se centra en enfrentar los retos institucionales que obstaculizan la solución de una serie de problemas en diversos sectores de las políticas públicas. Por último, el cuarto desafío pone de manifiesto la necesidad de continuar el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática a partir de la producción de resultados concretos y tangibles para la ciudadanía.
Notas de Política / INTRODUCCIÓN
1. La República Dominicana puede emprender la senda del crecimiento con equidad
4
Es sabido que el crecimiento económico es una condición necesaria pero no suficiente para el desarrollo de un país. El desarrollo, entendido en sus múltiples dimensiones, requiere de un crecimiento económico incluyente, que permita vincular a amplios sectores de la sociedad con el sistema productivo y sea capaz de sostener la inversión pública en capital humano.
La creciente integración económica del país se ha caracterizado por profundos cambios en la estructura del PIB. Así, en los años setenta y a principios de los ochenta la República Dominicana era principalmente un país exportador de productos agrícolas y de manufactura para convertirse, a partir de mediados de los años ochenta, en un proveedor de servicios y turismo.
Como se presenta en el Capítulo I de este volumen, durante las últimas cinco décadas, la República Dominicana ha tenido un crecimiento económico superior al de la región de América Latina y el Caribe, manteniendo una expansión del PIB promedio de 5.3% contra el 3.8% de la región.
Según se ilustra en el siguiente gráfico, estos cambios en la estructura y composición del PIB coinciden con un aumento de la participación de las exportaciones en la demanda agregada y han conllevado importantes consecuencias para el mercado de trabajo.
Exportaciones de bienes y servicios como porcentaje de la demanda agregada Exportaciones / (Consumo + inversión + exportaciones)
5 per. Mov. Prom.
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
0.0%
Fuente: Capítulo I, pág. 20
Desde los años 90, la creación de empleo se ha concentrado en actividades relacionadas mayormente con el turismo. Así, entre 1991 y el 2005 se han creado cerca de un millón de nuevos empleos de los cuales el 40% corresponde al sector de los servicios del comercio, restaurantes y hoteles, al 11% en el sector de
la construcción, al 26% en otros servicios y, finalmente, al 11% en transporte y comunicaciones (Pág. 22). Paradójicamente, y como se presenta en el siguiente gráfico, los sectores que más contribuyen al crecimiento del PIB y del empleo son los que menos se han caracterizado por su aporte a la productividad.
Productividad Laboral (PIB por trabajador) para las actividades de mayor creación de Empleo Agricultura
Manufactura
Construcción
Comercio, rest. y hoteles
Notas de Política / INTRODUCCIÓN
180.0%
160.0%
140.0%
120.0%
100.0%
80.0%
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: Capítulo I, pág. 23
5
Esta dualidad de la economía dominicana explica por lo menos parcialmente, la razón por la cual el crecimiento económico no se haya traducido en una reducción significativa de la pobreza y de las desigualdades. La expansión del producto en las últimas décadas no fue acompañada por una reducción sustancial de la pobreza y la desigualdad, ni ha producido mejoras equiparables en salud y educación. En el caso de la República Dominicana, la evidencia empírica sugiere que existe una relación asimétrica entre crecimiento económico y reducción de la pobreza. En períodos de crecimiento, la pobreza disminuye poco y lentamente, mientras que en períodos de crisis sube de manera considerable y rápidamente. Entre 1986 y 1998, la pobreza disminuyó casi 9 puntos porcentuales bajando de 37.5% a 28.6%. Este declive coincide con un fuerte crecimiento económico pasando el PIB per cápita de US$ 3,243 a US$ 4,384, lo que constituye un incremento superior al 35%. Según los datos que se presentan en el Capítulo I, durante el período 1997-2002, la pobreza se mantuvo alrede-
dor del 27% a pesar del continuo crecimiento del PIB per cápita (US$ 5,145 en 2002). Durante la crisis de 200304, el PIB per cápita descendió sólo 4%, pero el 42% de la población cayó bajo la línea de pobreza. Luego de la crisis, el PIB per cápita retomó su vigoroso crecimiento (con más de un 7% anual). Esto se tradujo en una reducción de los niveles de pobreza a un 37.8% (según datos preliminares). Si bien esto refleja una mejora significativa con respecto a los niveles presentados durante la crisis, la pobreza sigue ubicándose en niveles semejantes a los de 1986 y muy por encima de los niveles experimentados hacia finales del siglo. Además del ingreso, otra variable a considerar es el rol del gasto público y, en particular, del gasto social como instrumento para lograr mayores niveles de equidad en la sociedad. Como se ilustra en el siguiente gráfico, entre el 1973 y el 1996 el gasto social de la República Dominicana ha sido tendencialmente bajo, alrededor de 3,000 pesos por persona por año, para aumentar en el 1999 a 4000 pesos y alcanzar en 2008 cerca de 10.000 pesos.
Gasto Público Social por persona
6
500
7,500
375
5,000
250
2,500
125
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
0
1975
0
Real US$
US dólares constantes de 2000
10,000
1973
Notas de Política / INTRODUCCIÓN
Real pesos
Pesos constantes de 2008
Fuente: Capítulo I, pág. 24
Aunque hay que reconocer que han habido importantes avances con respecto a la cantidad de recursos asignados al gasto social, todavía queda pendiente un camino por recorrer que debería llevar a mejorar tanto la cantidad de recursos asignados así como su calidad.
Una visión de desarrollo que genere inclusión, cohesión social y sentido de pertenencia tiene que construirse sobre la base del principio de igualdad de oportunidades. En este sentido, la inversión en capital humano es un elemento clave y el acceso a la atención
sanitaria de calidad un factor primordial. El Capítulo VII de este volumen analiza el gasto en salud en la República Dominicana. La información más reciente acerca de la cobertura de servicios y resultados sanitarios sugiere que la República Dominicana ha tenido mejoras importantes reflejadas en el incremento de la expectativa de vida y en la disminución de la mortalidad por causas infecciosas. Aún así,
la calidad en la provisión de servicios no ha crecido al mismo ritmo que el acceso, lo cual crea nuevos retos en el sistema de salud como demuestran las cifras de partos institucionales (atendidos en un centro de salud) y los estimados de mortalidad materna. Como se ilustra en el siguiente gráfico, a pesar de que más del 95% de las mujeres dan a luz en centros hospitalarios, la mortalidad materna presenta datos alarmantes – ubicándose muy por encima de lo esperado en países con este nivel de cobertura.
Tasa de Mortalidad Materna 25 PERÚ
20 PARAGUAY
REP. DOMINICANA
15
EL SALVADOR COLOMBIA
ECUADOR BRAZIL
ARGENTINA
CHILE
JAMAICA
10
MÉXICO
5
COSTA RICA URUGUAY
0 100
95
90
85
80
75
70
65
Porcentaje de partos atendidos por personal autorizado
Un análisis riguroso del sector salud requiere considerar, además de la cantidad de los recursos invertidos y de la calidad del gasto, la composición del gasto. En la República Dominicana el porcentaje del gasto de bolsillo (out of the pocket) es uno de los más altos de la región. Como se ilustra en el siguiente gráfico, el gasto privado es la principal fuente de recursos para financiar los servicios de salud, cons-
tituyendo el gasto de bolsillo el grueso del financiamiento nacional en salud (el 58%) y superando ampliamente la totalidad del gasto público en el sector (el 36%). La característica principal del gasto de bolsillo es su regresividad: aunque los hogares de menores ingresos gastan menos en términos absolutos, en términos relativos al ingreso este gasto resulta sumamente gravoso (Pág. 99).
Notas de Política / INTRODUCCIÓN
Fuente: Capítulo VII, pag. 98
7
Composición del Gasto Nacional en Salud de varios países de América Latina y el Caribe por tipo de gasto. Público
Privado, No Gasto de Bolsillo
Gasto de Bolsillo
100% 10 90% 31
80%
33
35
18
7
27
34
70% 60%
57
56
1
8
42
42
48
52
46 40
5
55
16
19
50% 40%
8 60
50
7
7
3
83
30%
45
52
28
19
23
26
7
3
3
18
7 7 72
47
65 45
46
20%
36
53
10
57
51
43
45
36
39
50
49
45
38
29
10%
B
y
la
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a
0%
Fuente: Capítulo VII, pág. 99
Notas de Política / INTRODUCCIÓN
Un modelo de desarrollo incluyente debe tomar en cuenta las diferencias territoriales y la necesidad de contar con políticas públicas que promuevan la cohesión territorial. Como se analiza en el Capítulo VIII un análisis de la infraestructura física y de comunicación con que cuenta el país permite evidenciar que se ha reforzado la concentración económica y demográfica en las regiones de Santo Domingo, el Cibao y las zonas
8
turísticas del Este, dejando en una posición subalterna las otras regiones. Además, la red secundaria de carreteras, y en muchos casos la primaria, se encuentra en condiciones precarias, reforzando el aislamiento de provincias enteras y dificultando su incorporación a la dinámica económica general. Como se ilustra en el siguiente grafico, la pobreza refleja esta situación del país (Pág. 113).
Hogares pobres por provincia
Al analizar los datos a nivel territorial, se pueden aclarar algunas importantes diferencias regionales. La brecha en los niveles de pobreza entre provincias aumentó en 7 puntos porcentuales entre 1981 y 2002, pasando del 15% al 22%. Romper el círculo vicioso de pobreza, posición periférica con respecto a los centros económicos y financieros del país de muchos territorios y bajo acceso a servicios es uno de los desafíos que tiene la República Dominicana para crear las condiciones que permitan un crecimiento con más cohesión territorial y social, es decir un modelo de desarrollo que beneficie a todos y todas.
República Dominicana debería repensar su modelo productivo, actualmente impulsado por las exportaciones, para aumentar la demanda interna de bienes y servicios de calidad y así generar empleos productivos y con alto contenido de capital humano.
Para seguir manteniendo el ritmo de crecimiento actual y lograr las metas de desarrollo sostenible e incluyente que se han fijado en la Estrategia Nacional de Desarrollo, la
La atención al desarrollo territorial es un elemento prioritario a la hora de pensar un modelo de desarrollo que promueva un crecimiento económico con equidad.
Una de las precondiciones para poder realizar con éxito estos cambios es expandir y mejorar el gasto social, lo que significa crear las condiciones para que la ciudadanía pueda participar completamente en la vida económica, social y cultural que, a su vez, aumenta las posibilidades de desarrollo de un país.
2. La República Dominicana tiene una posición geográfica privilegiada que puede potenciarse on mejores niveles de competitividad Una de las principales ventajas comparativas de la República Dominicana es su posición geográfica, ya que se encuentra situada a una relativamente corta distancia del mercado más grande del mundo. Aprovechar esta ubicación geográfica privilegiada requiere aumentar los niveles de competitividad del país y mejorar el clima de negocios.
Entre otros elementos, esto implica fortalecer los niveles de coordinación entre instituciones públicas, elevar la calidad de la inversión en capital humano, mejorar los servicios logísticos con que cuenta el país y promover la articulación entre instancias públicas y privadas. Estos elementos son tomados en cuenta en los capítulos II, III y VIII.
Notas de Política / INTRODUCCIÓN
Fuente: Capítulo VIII, pág. 113
9
En el Capítulo III se abordan las cuestiones relacionadas con la logística para la competitividad. Los diversos indicadores que miden el desempeño logístico de los países muestran que la República Dominicana arroja resultados muy por debajo de la media internacional. Por ejemplo, y como se refleja en la siguiente tabla, el Índice de Percepción Logística (Logistics Perception Index - LPI) ubica a la República Dominicana en la posición 96 sobre 150 países. Este índice se estima sobre la base de opiniones de operadores internacionales de carga sobre siete aspectos clave (sub-índices) que se combinan en un indicador único. Conforme a los subíndices, los problemas más serios están vinculados a la organización de los servicios (Pág. 52).
Tal y como se presenta en el Capítulo I, la economía dominicana posee un mercado interno relativamente pequeño y su desarrollo depende considerablemente de los recursos provenientes de las exportaciones de bienes y servicios. En este escenario, la reducción de la pobreza y la creación de empleos de calidad están muy vinculadas con el desarrollo y desempeño de los sectores exportadores. Los servicios para facilitar las exportaciones se convierten, entonces, en una política importante de desarrollo y, a través de la creación de oportunidades productivas, de reducción de la pobreza.
Índice de percepción logística y sus sub-índices
Países Argentina
Ranking -LPI Aduanas Infraestructura Facilidad General de despacho
Servicios Logísticos
Facilidad de Seguimiento
Costos Logísticos Puntualidad Internos
45
51
47
49
44
46
93
46
Panamá
54
48
48
58
61
49
26
49
México
56
60
53
53
57
48
101
51
El Salvador
66
75
68
61
78
61
74
73
Costa Rica
72
64
67
82
89
78
48
90
Honduras
80
65
79
93
91
91
86
93
Guatemala
75
87
104
73
79
90
65
64
Rep. Dominicana
96
82
97
107
108
107
54
91
Notas de Política / INTRODUCCIÓN
Fuente: Capítulo III, pág. 52
10
Como se refleja en el siguiente gráfico, el desempeño logístico de la República Dominicana se ubica por debajo de lo esperable, al tomar en cuenta el PIB per cápita.
Relación entre el desempeño logístico y el PIB por persona en América Latina
3.4 Chile 3.2
3
Argentina
Percepción Logística SCC
Panamá México
Perú
2.8
Basil
El Salvador 2.6
Ecuador
Paraguay
Venezuela Costa Rica
Guatemala
Colombia
Honduras 2.4
Uruguay
R. Dominicana Bolivia Nicaragua
Haití 2.2
Jamaica
Guyana 2 0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
PIB per cápita (PPP)
Para aprovechar las grandes posibilidades que brinda el comercio internacional, en el Capítulo III se concluye que la agenda de trabajo debería construirse alrededor la modificación de las estructuras de los servicios, la ampliación de la participación del sector privado, el fortalecimiento de los organismos públicos relacionados con el tema y la mejora de la facilitación del comercio. La mejora en los servicios logísticos debe tomar en cuenta la integración del territorio nacional, convirtiéndolo en un verdadero “hub logístico” o trampolín para la exportación. Esto incluye elementos como la conectividad interna, la existencia de puertos eficientes y de centros de acopio de mercancías ubicados de manera estratégica y la inversión en infraestructura y capital humano a lo ancho y largo del país. En este sentido, es necesario mantener un foco en el nivel local mientras se planifica el nivel nacional y su inserción en los mercados internacionales. El Capítulo VIII provee un marco para territorializar las políticas
sectoriales. El reto principal de las políticas públicas es generar políticas de convergencia en un país divergente. En la actualidad, existen enormes diferencias al interior de regiones, provincias y municipios, con procesos simultáneos de concentración y despoblamiento. El desarrollo territorial es resultado de procesos históricos que han dado lugar a un patrón no deseable de concentración del ingreso y de la riqueza, en estrecha relación con la ubicación geográfica y los recursos naturales. Las características de la geografía interna y la ubicación de infraestructura existente plantean desafíos importantes para la competitividad del país. Las comunicaciones físicas en la República Dominicana tienen un fuerte carácter radial. Los principales ejes ligan la ciudad capital con las grandes zonas geográficas: el Cibao, el sur y el este. En cambio, la intercomunicación entre estas zonas es escasa, con dificultadas en ciertas áreas por la orografía escarpada. Como se aborda en el Capítulo VI, converger y mejorar la coordinación entre los niveles de la administración
Notas de Política / INTRODUCCIÓN
Fuente: Capítulo II, pág. 53
11
pública es también un aspecto relevante la política para reducir las vulnerabilidades y los efectos del cambio climático. En el Capítulo VI se presentan los principales
desafíos de la República Dominicana que es el cuarto país más afectado por eventos de clima extremo según el Índice de Riesgo Climático (Pág. 90).
Índice Decadal de Riesgo (Climate Decadal Risk Index - CRI) CRI 1998-227 País Puntaje CRI
Promedio Víctimas Mortales
Promedio muertes por 100,000 habitantes
Promedio Pérdidas totales (en millones US$ PPP)
Promedio Pérdidas como % del PIB
1
Honduras
6.75
579
8.50
1,166
5.15
2
Bangladesh
10.92
1,093
0.70
4,426
3.02
3
Nicaragua
11.62
308
5.70
528
4.30
4
República Domincana
14.83
414
5.00
503
0.98
5
Haití
15.75
402
5.10
232
2.42
6
Vietnam
18.33
406
0.50
2,152
1.47
7
India
18.83
4,532
0.40
12,047
0.62
8
Mozambique
24.75
121
0.60
228
1.98
9
Venezuela
24.75
3.012
11.9
433
0.18
10
Philippines
25.83
472
0.60
698
0.33
Fuente: Capítulo VI, pág. 90
Notas de Política / INTRODUCCIÓN
El impacto del cambio climático en la geografía de la República Dominicana y, por consiguiente, en sus posibilidades de desarrollo pone de relieve la necesidad de adoptar un conjunto de políticas para mejorar el manejo de los recursos hídricos (Pág. 92), aumentar la calidad de las infraestructuras y de los servicios para mantener la oferta turística, reducir el impacto del aumento de la población, la sedimentación y el alcantarillado así como de otras formas de contaminación (Pág. 93) y prepararse a los cambios en los patrones de
12
las enfermedades infecciosas como dengue y malaria (Pág. 93). En conclusión, según lo expresado anteriormente, aprovechar las ventajas comparativas que se derivan de la posición geográfica privilegiada de la Republica Dominicana requerirá un fuerte énfasis en mejorar los servicios logísticos del país, elevar los niveles de competitividad internos y el clima de negocios, la integración territorial y reducir la vulnerabilidad ante el cambio climático.
3. El aporte de soluciones concretas a los desafíos de la Republica Dominicana debe tomar en cuenta un profundo análisis institucional y político Un crecimiento incluyente, que genere bienestar para la mayoría de la ciudadanía y que reduzca las brechas en el acceso a los servicios así como las diferencias territoriales necesita contar con instituciones públicas eficaces, eficientes y transparentes que puedan dar previsibilidad a los diferentes actores sociales y fortalecer la confianza en el Estado. Como se evidencia en muchos de los ejemplos contenidos en estas notas, los desafíos de la República Dominicana no se basan en la ausencia de soluciones técnicas. Existe mucho conocimiento sobre qué hace falta hacer y
ejemplos de cómo hacerlo. Sin embargo, la falta de atención a las dimensiones institucionales y políticas parece atentar contra el éxito de las soluciones técnicas. En el Capítulo II sobre facilitación de negocios se presentan distintos indicadores que reflejan la calidad de las instituciones públicas en el país, sobre todo aquellas vinculadas al clima de negocios. Según el reporte Doing Business 2010, la República Dominicana se sitúa en el puesto 86 entre 183 economías que cubre el informe, lo que representa un
avance en 16 puestos en relación al reporte del 2009. Con la posición 17 entre 32 países, la República Dominicana se sitúa en “la mitad de la tabla” con respecto a las economías de América Latina y el Caribe. En los últimos dos años, el país presentó mejoras significativas en cinco áreas del Doing Business: apertura de una empresa, registro de propiedades, protección de inversionistas, pago de impuestos y comercio transfronterizo (Pág. 35). Los avances obtenidos en los últimos años reflejan que es posible avanzar expeditamente cuando existe la voluntad política para hacerlo y cuando las acciones de los actores involucrados están coordinadas. En el Capítulo IV se presenta un diagnóstico del acceso al financiamiento por parte de las Micro, Pequeñas y Medianas empresas (MIPYMES). Como ya se ha presentado anteriormente, existe un amplio conocimiento de las soluciones técnicas a los problemas de acceso al crédito y se han hecho esfuerzos importantes para reducir la brecha entre la deman-
da y la oferta de financiamiento, siendo la organización institucional del sector y los mecanismos de coordinación y colaboración entre instituciones el principal aspecto a mejorar. Las MIPYMES de la República Dominicana aportan al PIB un 23% y su aporte al empleo también es significativo (36.2% de la población económicamente activa). Paradójicamente, sólo una de cada diez de las MIPYMES tiene acceso a servicios de financiamiento formales (Pág. 61). Para solucionar este problema se han creado un conjunto de instituciones públicas que apoyan a las MIPYMES: el Consejo Nacional de Promoción y Apoyo a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (PRO-MIPYME), la Corporación de Fomento Industrial (CFI-PROINDUSTRIA), el Centro de Exportación e Inversión de la República Dominicana (CEI-RD), el Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional (INFOTEP), el Instituto de Innovación en Biotecnología e Industria (IIBI) y PROEMPRESA (Pág. 68). La siguiente tabla presenta las principales instituciones y programas públicos así como las actividades que desempeñan.
Instituciones Públicas Vínculadas a las MIPYMES Entidad
Actividades
PROMIPYME
Otorgar financiamiento directo (préstamos comerciales para capital de trabajo, compra, instalación y modernización de maquinaria y equipo, entre otros) y de segundo piso. Así mismo proveer servicios de asistencia técnica gratuita en coordinación con la Misión Taiwán, en base al acuerdo bilateral de cooperación industrial entre la República Dominicana y Taiwán.
PROINDUSTRIA
Establecimiento de Distritos Industriales con lo que se busca promover a las MIPYMES.
INFOTEP
Desarrollo de programas dirigidos a la capacitación y formación de trabajadores y empresarios.
IIBI
Conducir investigación científica, transferencia e innovación tecnológica, así como consultoría técnica, en áreas relevantes para el desarrollo nacional, a fin de contribuir a mejorar el nivel de competitividad de la Nación.
CEI-RD Programa de Apoyo a la Empresa Privada Dominicana (PROEMPRESA)
Promoción y fomento de las exportaciones dominicanas y las inversiones, a fin de impulsar la inserción competitiva del país en los mercados internaciones de bienes y servicios.
Fuente: Capítulo IV, pág. 68
Con recursos de la Unión Europea busca promover la capacitación y asesoría, la asociatividad y el mejoramiento del entorno en que operan las empresas dominicanas.
Notas de Política / INTRODUCCIÓN
13
El desafío es principalmente institucional. Considerando que los recursos a disposición son limitados y que la brecha a cerrar para que las MIPYMES estén adecuadamente financiadas es significativa, aumentar la coordinación y la prestación conjunta de servicios se torna una necesidad fundamental. Como ya se ha evidenciado en más de una nota de política, es necesario establecer un marco institucional transparente, con reglas claras para participar, y diseñar una serie de incentivos para mejorar la articulación entre las instituciones públicas y entre estas y el sector privado. El análisis contenido en el Capitulo V sobre el sector eléctrico es tal vez el mejor ejemplo para entender la importancia que la dimensión institucional tiene sobre el desarrollo.
Notas de Política / INTRODUCCIÓN
El sector eléctrico de la República Dominicana ha pasado por varias reformas desde los años 90 y no obstante sigue siendo uno de los principales desafíos del país. Tras la privatización de las compañías de generación y la creación de las tres empresas privadas de distribución que tuvo lugar entre el 1998 y el 1999, en el 2001 se aprobaba la Ley de Electricidad inspirada en las reformas realizadas en otros países de la región (Pág. 78).
14
En el 2008 el sector tuvo un fuerte impacto sobre el presupuesto fiscal. El fuerte aumento de los precios del petróleo incrementó dramáticamente los costos de generación y las necesidades de transferencias para cubrir la brecha tarifa-costos. La volatilidad de los precios resultó en una brecha tarifaria creciente que, sumada a las persistentes perdidas en la distribución eléctrica, ocasionó que los recursos del Tesoro destinados al sector eléctrico alcanzaran el 3% del PIB en el 2008 (Pág. 79). Parece haber acuerdo sobre las soluciones técnicas necesarias para mejorar la eficacia y eficiencia del sector. Según el análisis contenido en este volumen, la clave radica en la dimensión institucional. Para consolidar los enormes avances logrados en materia legislativa en el sector, es necesario fortalecer acciones gerenciales e institucionales que permitan recuperar la credibilidad de los inversionistas y que estimulen a los consumidores a pagar el servicio. Una de las lecciones contenidas en este volumen gira alrededor de la importancia de comprender el papel de las instituciones y la naturaleza política contenida en los retos que enfrenta el desarrollo del país. El comportamiento que se espera de las instituciones es que éstas generen credibilidad y, con ésta, resultados.
4. La gobernabilidad democrática en la RepÚblica Dominicana puede fortalecerse con la producción de resultados más concretos y tangibles para la ciudadanía
En años recientes, y como parte del debate sobre cómo mejorar la gestión pública, se ha ido consolidando una corriente que pone de manifiesto la necesidad de centrarse en la producción de resultados – más allá de los necesarios insumos y productos de las políticas públicas. En otras palabras, el foco de la planificación se centra en los resultados que se quieren obtener para luego orientarse a los procesos e insumos para que esto pase. El foco en la generación de resultados, además de mejorar la calidad del gasto público, tiene efectos positivos sobre la confianza en las instituciones del Estado y por ende, en el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática. Cuando los ciudadanos perciben que las intervenciones públicas generan resultados tangibles, son más proclives a pagar sus impuestos, lo que naturalmente se ve reflejado en una mayor recaudación fiscal – muy necesaria para que el Gobierno pueda implementar políticas públicas de calidad, una mayor rendición de cuenta y una democracia más participativa. Esto convierte la relación entre Estado y ciudadano en un círculo virtuoso y es la base de la rendición de cuentas electoral. El Capítulo IX de este volumen aborda estas cuestiones planteando los principales avances y desafíos de la rendición de cuentas y la administración basada en resultados en la República Dominicana. Con la reforma del sistema de planificación e inversión pública del año 2006, la Repú-
blica Dominicana ha adoptado un esquema para mejorar la transparencia, la disciplina fiscal y la rendición de cuentas a través de mejores controles y equilibrios institucionales basados en la gestión por resultados (Pág. 124). El espíritu de la reforma, descansa en la necesidad de crear un sistema que permita la articulación de las políticas públicas en el territorio - y en particular la inversión pública - promoviendo la coordinación y participación de los actores a nivel local. Como es posible apreciar a lo largo de estas notas de política, una parte importante del éxito de las políticas públicas se basa en tener instituciones fuertes y en la capacidad del sector público de generar procesos de coordinación, confianza y transparencia. Estos procesos son los que permiten que las políticas públicas den resultados y que los resultados fomenten mayores niveles de cohesión social y territorial y, por consiguiente, en oportunidades para todos. La reciente crisis financiera internacional ha puesto de manifiesto las vulnerabilidades que enfrenta la República Dominicana en términos económicos y sociales, así como la necesidad de encontrar un modelo de desarrollo que pueda dar respuesta a las aspiraciones de las y los dominicanos. El país no parte de cero y es necesario construir este diálogo sobre los aciertos y errores del pasado, a la luz de la experiencia internacional. La reciente crisis ha marcado un punto de inflexión en este camino y ha hecho evidente la necesidad de que la República Dominicana logre disminuir significativamente los niveles de pobreza e incremente los niveles de equidad social para que los resultados positivos actuales y futuros puedan sustentar un cambio a largo plazo en la estructura socio-económica del país y crear las condiciones para un crecimiento sostenible e incluyente.
Notas de Política / INTRODUCCIÓN
La transición democrática en la República Dominicana ha dado importantes frutos en garantizar los derechos ciudadanos y en expandir la cobertura de los servicios públicos a la población. Sin embargo, este desarrollo democrático sumado al importante y sostenido nivel de crecimiento económico aún no han terminado de generar resultados concretos y tangibles para amplios sectores de la población.
15
CAPÍTULO I
Crecimiento Económico y Desarrollo Social en la República Dominicana MAURIZIO BUSSOLO(a) SAMUEL FREIJE-RODRÍGUEZ(b) CAROLINA DÍAZ-BONILLA(c)
1. INTRODUCCIÓN
E
l objetivo de esta Nota de Política es evaluar el desempeño económico de las últimas décadas de la República Dominicana e identificar, en base a las experiencias pasadas, lecciones útiles para el debate sobre la política económica y para hacer frente a los retos del futuro. El desarrollo reciente fue exitoso en materia de crecimiento, especialmente cuando se compara con otros países de Latinoamérica y el Caribe. Sin embargo, este crecimiento ha tendido a concentrarse en algunos sectores clave pero que, sin embargo, podrían no ser sostenibles en el largo plazo. Además, no ha generado los beneficios esperados en materia de reducción de la pobreza y avances en desarrollo humano. En contraste con el nivel de progreso
(a) (b) (c) (d) 1 2 3 4 5
registrado, algunos indicadores de bienestar están muy por debajo de la región. Esta Nota de Política está organizada en cuatro secciones que siguen a ésta introducción. La Sección 2 describe las fuentes de crecimiento histórico y sus efectos sobre la pobreza y otros indicadores de bienestar y presenta una explicación de las causas de este desempeño. En esta sección se hace referencia a dos ejercicios: a) un análisis de encadenamientos económicos para identificar sectores promisorios, b) un ejercicio de equilibrio general con los “trade-offs” a enfrentar para alcanzar objetivos de crecimiento y desarrollo social. La Sección 3 concluye con un sumario de las lecciones del pasado y los retos hacia futuro1.
Economista Senior en Política Económica. Economista Senior en Reducción de la Pobreza. Economista en Reducción de la Pobreza. Consultor del Banco Mundial. Las tablas a que se hace referencia a lo largo del texto se anexan al final del documento. Economista Senior en Política Económica. Economista Senior en Reducción de la Pobreza. Economista en Reducción de la Pobreza. Consultor del Banco Mundial.
Crecimiento Económico y Desarrollo Social en la República Dominicana / CAPÍTULO I
CALVIN ZEBAZE DJIOFACK(d)
17
2. Diagnóstico: Origen de los resultados obtenidos en crecimiento económico y desarrollo social
Crecimiento Económico y Desarrollo Social en la República Dominicana / CAPÍTULO I
2.1 Desempeño del Crecimiento en el Largo Plazo Durante el período 1961-2007, el PIB se expandió a un ritmo anual de 5.3%, más rápido que el promedio de Latinoamérica y el Caribe (3.8%). En términos per cápita, la expansión fue del 3.0% frente al promedio de la región de 1.7%. Este desempeño le ha permitido a la República Dominicana moverse desde la posición número tres como país más pobre en la región en 1961 (en PIB per cápita) hasta una posición media dentro del ranking (2007), debajo de Brasil y por encima de Colombia y Perú. Si se mantiene un ritmo de crecimiento anual del 5% en el largo plazo, podrá alcanzar los US$ 11,500 y convertirse en un país de alto ingreso aproximadamente en el año 2040. La fuente de crecimiento fue una mayor acumulación de factores de producción en el período 1960-1980, complementada por un aumento en la productividad total de los factores en la década de los noventa. Esta mayor acumulación estuvo asociada a la estabilidad política y a las reformas estructurales adoptadas desde principios de los años 70, complementadas por las de los 80 y principios del 902. El crecimiento de las últimas tres décadas se caracterizó por la creciente integración a la economía mundial y por un cambio en la oferta exportadora.
2 3
18
El país pasó de ser un exportador de productos agrícolas y manufactureros en los setenta y principios de los ochenta, a convertirse en un proveedor de turismo y otros servicios desde mediados de los ochenta. Este proceso se refleja en a) el cambio en el peso relativo de distintas actividades en la composición del PIB; b) la contribución de estas actividades al crecimiento total de la economía y c) la evolución en los componentes de la demanda agregada. En 35 años, la agricultura, la manufactura y los servicios generales (financieros, inmobiliarios, de salud, educación, etc.) han reducido su participación relativa en el total del PIB. A principio de los años 70, la agricultura representaba 21%, mientras que la manufactura y los servicios generales alcanzaban un 22 y 24%. En total, estos sectores contribuían con más de 2/3 del producto. Una tendencia diferente presentaron los sectores de construcción, transporte y comunicaciones, comercio y restaurantes-hoteles (Gráfica 1). La construcción pasó del 7.4%, al inicio de los 70, al 13.9% en los primeros años del 2000. Transporte y telecomunicaciones han tenido una expansión más reciente: del 9.2%, al principio de los 90, al 15.8% actual. En los 70, las manufacturas eran el sector más pujante, habiendo sido este liderazgo desplazado por construcción, transporte y comunicaciones. Es decir, los productos transables fueron el principal motor de crecimiento en los 70, pero desde inicios de los 90 las infraestructuras se convirtieron en los líderes por la expansión de los “nuevos” transables (turismo y sus demandas de construcción y comunicaciones)3.
Véase Jaramillo y Sancak (2007) así como Loayza, N, P. Fajnzylber y C. Calderón (2004). Una discusión sobre las relaciones entre los sectores de la economía dominicana se presentará en la Sección 4.1. En la sección también se considera si este patrón se puede mantener en el futuro u otros sectores podrían emerger como nuevos motores del crecimiento económico.
GRÁFICA 1:
DISTRIBUCIÓN DEL PIB TOTAL POR RAMA DE ACTIVIDAD ECONÓMICA Construcción y utilidades Gobierno y otros servicios
Agricultura
Minería y manufactura Transporte y comunicaciones
Comercio, restaurantes y hoteles Finanzas
100.0% 23.5%
25.2%
24.3%
23.5%
20.4%
1.7% 7.8%
2.4% 8.1%
2.4% 7.9%
4.4% 8.0%
5.5%
4.5% 11.2%
7.4%
8.1%
8.2%
9.4%
10.6%
13.5%
16.8%
17.7%
17.7%
16.6%
18.8%
21.2%
19.6%
16.6%
50.0%
22.0%
23.9%
25.0%
0.0%
22.0%
9.2%
21.5%
18% 3.8% 15.8% 13.9%
19.1%
17.3%
20.8%
17.3%
16.7%
14.9%
13.3%
12.1%
11.6%
1970-1974
1975-1979
1980-1984
1985-1989
1990-1994
1995-1999
2000-2005
Fuente: Banco Central de la República Dominicana (Procesamiento de los autores).
formación de capital representó menos del 15% de la demanda agregada total durante los 60. En los 70, la expansión de la inversión hizo que esta participación creciera a más del 20%, manteniéndose entre el 20% y 25% desde los 80 (Gráfica 2). Las exportaciones de bienes y servicios han fluctuado alrededor del 15% de la demanda agregada durante tres décadas, hasta que en los 80 comenzaron a crecer a más de un cuarto (Gráfica 3).
La relevancia de los sectores orientados hacia el exterior se refleja en el crecimiento del PIB y en los componentes de la demanda agregada. En los 70, el consumo representó más del 60% de la demanda agregada, disminuyendo su participación a causa de: a) una expansión de la formación de capital a mediados de los 70, y b) el crecimiento de las exportaciones desde mediados de los 80. Debido en parte a la inestabilidad política, la GRÁFICA 2:
FORMACIÓN DE CAPITAL COMO PROPORCIÓN DE LA DEMANDA AGREGADA Inversión / (Consumo + inversión + exportaciones)
5 per. Mov. Prom.
30.0%
25.0%
20.0%
15.0%
10.0%
5.0%
Crecimiento Económico y Desarrollo Social en la República Dominicana / CAPÍTULO I
75.0%
23%
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
0.0%
19
GRÁFICA 3:
EXPORTACIONES DE BIENES Y SERVICIOS COMO PORCENTAJE DE LA DEMANDA AGREGADA Exportaciones / (Consumo + inversión + exportaciones)
5 per. Mov. Prom.
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
20
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
Crecimiento Económico y Desarrollo Social en la República Dominicana / CAPÍTULO I
0.0%
Fuente: Banco Central de la República Dominicana (Procesamiento de los autores).
2.2 Crecimiento, Distribución y Bienestar La expansión del producto de las últimas décadas no fue acompañada por una reducción sustancial de la pobreza y la desigualdad, ni ha producido mejoras equiparables en salud y educación. La evidencia empírica sugiere que existe una relación asimétrica entre crecimiento económico y reducción de la pobreza. En períodos de crecimiento, la pobreza disminuye poco y despacio, pero en períodos de crisis sube mucho y rápido. Entre 1986-1998, la pobreza disminuyó de 37.5% a 28.6% (Tabla 1). Este declive coincide con un fuerte crecimiento (el PIB per cápita pasó de US$ 3,243 a US$ 4,3844, un incremento de más del 35%). Para 1997-2002, la pobreza se mantuvo alrededor del 27% a pesar del continuo crecimiento del PIB per cápita (US$ 5,145 en 2002). Durante la crisis de 2003-04, el PIB per cápita descendió sólo 4%, pero la pobreza alcanzó al 42% de la 4 5
6
población. Luego de la crisis, el PIB per cápita retomó su vigoroso crecimiento (más de 7% anual), reduciéndose la pobreza pero, según los datos más recientes, alcanzando al 36%, nivel aún superior a los anteriores a la crisis5. Las pobrezas moderada y extrema tienen una evolución similar. La tendencia también se manifiesta en cuanto a la pobreza urbana y rural. La pobreza extrema urbana es mucho mayor que al principio de la década y, aún, que la de décadas anteriores. Combinado con el aumento de la urbanización, la consecuencia es que la pobreza extrema urbana ha incrementado su participación sobre el total de pobreza6. Dos ejercicios analíticos proporcionan una comprensión adicional de la relación entre crecimiento y pobreza: primero, la elasticidad-crecimiento de la pobreza; segundo, una descomposición de cambios en la pobreza. La elasticidad-crecimiento de la pobreza (porcentaje de cambio de
En dólares constantes al año 2005 (PPP US$), según los Indicadores Económicos del Banco Mundial. Debe advertirse que las cifras de pobreza presentadas provienen de diversas fuentes y, por lo tanto, están sujetas a cálculos de autores distintos con metodologías diversas. Para una discusión sobre los problemas de los diversos cálculos de pobreza disponibles en la República Dominicana ver “Dominican Republic Poverty Assessment Report”, Banco Mundial (2006). Puede probarse que un cambio en la cantidad de pobres puede descomponerse en tres partes: i) cambio en la incidencia de la pobreza en zonas rurales, ii) cambio en la incidencia de la pobreza en las zonas urbanas, y iii) cambio en el tamaño relativo de las zonas urbanas y rurales (lo cual puede ser debido a migraciones y/o diferentes tasa de crecimiento demográfico). Para el caso de la República Dominicana, 2.4 puntos porcentuales del total de crecimiento de 3.3 puntos porcentuales en pobreza extrema entre el 2000 y el 2007, son debido a la alta incidencia de pobreza extrema en zonas urbanas. La migración y otros componentes demográficos representan sólo 0.5 puntos porcentuales del total. En otras palabras, la migración y otras fuerzas demográficas representaron un componente menos importante en el reciente incremento de la pobreza extrema en la República Dominicana.
La descomposición de cambios en la pobreza se muestra en la Tabla 2. El componente de crecimiento corresponde a impactos sobre la pobreza atribuibles a cambios en los ingresos promedio con la misma distribución inicial del ingreso. El componente de distribución refleja el cambio residual atribuible a las variaciones en la distribución. Este ejercicio confirma la apreciación anterior. Para 1986-1992, el crecimiento pudo provocar una reducción de 6.7% de la pobreza, con una reducción adicional de 3.3 % entre 1992-1998. La recesión 2002-2004 es responsable por el incremento de 13.94% en la pobreza. Es decir, más personas fueron empujadas debajo de la línea de pobreza durante el período corto de recesión que el número de aquellos que pudieron escapar de la pobreza durante toda la década anterior de expansión económica. Según esta descomposición, los cambios en la desigualdad fueron siempre menores que los cambios en el ingreso promedio, lo que indica que este factor es predominante en la evolución de la pobreza. También el análisis permite observar que el cambio en la distribución del ingreso fue regresivo en los 80 (con crecimiento del ingreso mayor para aquellos con mayores ingresos) y muy levemente progresivo en los 90. La Tabla 3 contiene estimaciones de la evolución de medidas de desigualdad conforme al coeficiente de Gini9. Este pasa de 47.8 a 52.1 entre 1986 y 2000, siendo 49.9 en 200510. Las estadísticas de la Secretaría de Planificación muestran estabilidad entre el 2000-2004 (54.6), con una reducción a 52.1 7
8
9 10
para 2007. Este nivel de desigualdad es elevado comparado con los países de la región. Aunque las medidas de desigualdad de los ingresos son conocidas por cambiar muy lentamente, hay algunas pruebas de la reducción de la desigualdad durante la década de los noventas y principios de los 2000 en México y Brasil. La fuente de estas reducciones en desigualdad es difícil de determinar y puede ser debido a una combinación de crecimiento económico, mejor distribución de algunos bienes de producción (es decir, la salud, la educación, la tierra) y eficacia en los programas de asistencia social. El hecho de que la desigualdad se ha mantenido estable en la República Dominicana, significa que el país necesita un mayor esfuerzo en acceso a salud, educación y otros servicios sociales, así como una expansión y mejor focalización, entre los pobres, de la protección social. En la actualidad es ampliamente conocido que, por ejemplo, un mayor acceso a la educación y a los servicios de salud para los pobres, así como un rápido alcance de las metas del milenio, conduce hacia una distribución más igualitaria de las oportunidades y a un mayor y más inclusivo crecimiento en el largo plazo. Cuando se le compara con otros países de Latinoamérica, la República Dominicana se muestra relativamente bien en algunos de los indicadores pero no así en otros (Tabla 4). Por ejemplo, para el año 2005, la República Dominicana poseía bajos niveles de finalización de educación primaria, tanto femenino como masculino, comparado con los demás países de la región. El gasto por estudiante era también el más bajo. En relación a la promoción de igualdad de género, el país exhibe la mejor relación masculino-femenina de inscripción en secundaria entre los países bajo comparación. Sin embargo, en otros aspectos de equidad de género – tales como la relación masculino-femenina para la inscripción en primaria, la participación de las mujeres empleadas en el sector no agrícola y los indicadores de mortalidad ma-
Estas cifras provienen del “Dominican Republic Poverty Assessment Report”, Banco Mundial (2001). Se refieren a lo que se conoce como la elasticidad de la pobreza a un crecimiento distributivamente neutral. Es decir, se calculan los cambios en índices de pobreza a cambios en tasa de crecimiento del PIB, controlando por cambios en algún indicador de desigualdad de ingresos. Véase, por ejemplo, las elasticidades de crecimiento medidas por la Secretaría de Economía, Planificación y Desarrollo (2008). De hecho, la tasa de individuos en la pobreza moderada aumentó en casi 8 puntos porcentuales entre 2002 y 2003, mientras que el PIB cayó en casi un porciento. Dado que no se realiza el control de este cálculo para los cambios en la distribución de los ingresos, esta cifra no es plenamente comparable a las anteriores medidas de elasticidad. Sin embargo, como se muestra en la tabla 4, el índice de Gini (un indicador usual de desigualdad de ingresos) no muestra una variación muy grande entre 2002 y 2004, por lo que cabe sospechar que aun controlando por cambio en la desigualdad, la elasticidad-crecimiento de la pobreza fue muy superior en 2002-2003 que las medidas anteriormente. El coeficiente de Gini es una medida de desigualdad que va desde 0 (no desigualdad) hasta 100 (máxima desigualdad cuando todo el ingreso va directamente a un solo individuo) Cifras según “World Development Indicators”.
Crecimiento Económico y Desarrollo Social en la República Dominicana / CAPÍTULO I
la pobreza por cada punto porcentual de cambio en el PIB) para 1986-1992 y 1992-1998, se estimó en -2.72 y -0.38 respectivamente. Es decir, un incremento de un 1% de crecimiento del PIB implica una reducción de 2.72% en la pobreza entre 1986-1992 y de 0.38 entre 1992-19987. Una estimación para 2002-2004 indica una elasticidad mayor de aproximadamente -8.0. Aunque no directamente comparables, estos valores refuerzan la apreciación de que el impacto del crecimiento sobre la pobreza ha sido más fuerte en períodos de recesión que de expansión8.
21
Crecimiento Económico y Desarrollo Social en la República Dominicana / CAPÍTULO I
terna – el país reporta bajos niveles en comparación con otros países. Los aspectos de género ameritan cierta explicación adicional. En República Dominicana, la probabilidad de asistencia escolar para las edades entre 3 y 16 es igual para niñas y niños. Aparte de eso, los indicadores de inscripción para secundaria y terciaria son actualmente mayores para las niñas que para los niños. Por lo tanto, el logro educacional es ligeramente superior para las niñas que para los niños: el número promedio de años de escolaridad es 12 para las niñas y 11 para los niños, niveles similares a los de países comparables en la región. A pesar de esta relativa equidad, el desempeño del mercado laboral difiere por género. La participación de la fuerza laboral femenina se ha incrementado constantemente durante los años más recientes, pero a un nivel de 49.6% todavía se encuentra por debajo de la mayoría de los países de ingreso medio de la región. La tasa de desempleo es también más alta entre las mujeres que entre los hombres y está por encima de la tasa de desempleo femenino en los países comparables (todos los cuales registran tasas por debajo de 20%). La razón principal de las diferencias encontradas en educación y trabajo radica, en parte, en aspectos relativos a la dinámica social y de salud. Las mujeres abandonan la escuela o no participan activamente en el mercado laboral debido al trabajo doméstico o a los embarazos prematuros. Algunas cifras ilustran este problema. La tasa de fertilidad en la República Dominicana ha descendido en las décadas recientes, pero con 2.7 nacimientos por mujer en edad fértil (en 2006), se mantiene como uno de los más altos entre los países con niveles de ingresos similares. Esta alta tasa de fertilidad se debe, en parte, a la alta incidencia de embarazos en adolescentes: 108 de cada 1000 niñas con edades entre 15-1911. En términos de los indicadores de salud de los Objetivos del Milenio como tasa de mortalidad infantil, incidencia de tuberculosis y prevalencia de SIDA, se reportan resultados superiores a la mayoría de los países compra-
11
22
bles. Con 29.2 de cada 1000, la mortalidad infantil está por encima de todos los países comparables (exceptuando México). La incidencia de la tuberculosis con 88.8 por cada 100,000 es la más alta entre los países comparables (con excepción de Perú). Y el SIDA con 1.1 es también el más alto (con excepción de Jamaica). Finalmente, los dos indicadores de sostenibilidad del medioambiente (emisiones de CO2 y mejoramiento de las fuentes de agua) muestran una posición intermedia cuando se compara con los demás países. La República Dominicana reporta 2.1 toneladas métricas de emisiones de CO2 per cápita, por encima de las 1.2 toneladas de Colombia y Perú, y por debajo de las 4.0 toneladas de Jamaica. Las fuentes de aguas tratadas están disponibles para el 95 por ciento de los dominicanos, por encima del 84 por ciento de Perú y del 93 por ciento de Colombia, pero aún por debajo del 98 por ciento de Costa Rica.
2.3 Atributos del crecimiento Varias razones explican que el crecimiento no haya contribuido a reducir la pobreza y la desigualdad o a mejorar indicadores del bienestar general: Empleo, Gasto Social y Régimen de Impuestos. Empleo. Desde los 90, la creación de empleo se concentró en actividades relacionadas mayoritariamente con el turismo. Cerca de un millón de puestos de trabajo fueron creados entre 1991 y 2005, de los cuales, el 40% corresponde a Servicios del Comercio, Restaurantes y Hoteles y 11% a Construcción (Tabla 5). Otros Servicios representan un 26% y transporte y comunicaciones un 11% adicional. Así, se ha alterado la composición del empleo: un aumento en la participación de Comercio, Restaurantes y Hoteles y Servicios de Construcción de 5% y 3% respectivamente, y una disminución semejante en Agricultura e Industrias Manufactureras (Gráfica 4). En contraste, el sector de servicios del Comercio, Restaurantes y Hoteles ha tenido el menor incremento de la productividad laboral (Gráfica 5).
Esta cifra es similar a la de Nicaragua o Guatemala, países con un nivel de ingreso inferior al de la República Dominicana, pero superior a la de países como Colombia (67) o Perú (61). Datos para 2006, según Banco Mundial, “World Development Indicators”.
GRÁFICA 4:
DISTRIBUCIÓN DEL EMPLEO TOTAL POR ACTIVIDAD ECONÓMICA
Comercio, rest. y hoteles
Agricultura
Transporte
Manufactura
Utilidades
Finanzas
Construcción
Serv. sociales y privados
100.0% 0.27
0.27
0.27
0.28
0.27
0.27
0.06
0.06
0.06
0.07
0.07
0.08
0.22
0.23
0.24
0.23
0.23
40%
0.04
0.04
0.04
0.04
0.05
30%
0.18
0.22
80%
0.07
70%
0.26
60% 50%
0.22 0.07
0.07
0.18
0.19
0.18
0.18
0.18
0.20
0.19
0.17
0.14
0.15
1991
1992
1993
1994
1995
0.27
0.27
0.27
0.26
0.08
0.07
0.08
0.07
0.07
0.27
0.27
0.26
0.26
0.27
0.07
0.06
0.07
0.07
0.07
0.15
0.14
0.15
0.15
0.15
0.27
0.23
0.05
0.25
0.07
0.18
0.17
0.15
0.17
0.18
0.15
0.16
0.14
0.15
0.15
1996
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
20% 10% 0.0%
Fuente: Banco Central de la República Dominicana (Procesamiento de los autores)
GRÁFICA 5:
PRODUCTIVIDAD LABORAL (PIB/TRABAJADOR) PARA LAS ACTIVIDADES DE MAYOR CREACIÓN DE EMPLEO Agricultura
Manufactura
Construcción
Comercio, rest. y hoteles
180.0%
160.0%
140.0%
120.0%
100.0%
80.0%
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: Banco Central de la República Dominicana (procesamiento de los autores).
Este modelo de creación de empleo puede explicar, en parte, la baja elasticidad del crecimiento y de la reducción de la pobreza. La mayor parte de la variación del producto per cápita entre 1991-2005 se debió a 12
aumentos en la productividad por trabajador (RD 146.6 pesos de un aumento total en productividad per cápita de RD 230.7 pesos, a precios constantes)12. El aumento en Transporte y Comunicaciones representa 49 de
Los cambios en la producción per cápita pueden descomponerse en cambios en la producción por trabajador, cambios en la tasa de participación laboral y cambios en la tasa de población potencialmente activa. Los dos primeros están relacionados con la productividad laboral y la oferta de trabajo, respectivamente, mientras que el tercero está asociado a fuerzas demográficas. Para una explicación de las fórmulas y los procedimientos para esta descomposición ver Gutiérrez, Paci y Ranzani (2008).
Crecimiento Económico y Desarrollo Social en la República Dominicana / CAPÍTULO I
90%
23
los 146.6 pesos de ganancias de productividad (más del 30%). La Agricultura y la Industria contribuyen casi 30 pesos cada uno (25%). Sin embargo, estos sectores no tuvieron un gran aumento en el empleo. Por el contrario, los sectores que más contribuyen al crecimiento del empleo (Construcción y Comercio, Restaurantes, Hoteles) no tienen grandes contribuciones al crecimiento de la productividad. En general, para aumentar los rendimientos de la mano de obra se debería impulsar el crecimiento de la productividad en aquellos sectores cuyos índices de productividad actuales son bajos y, a la vez, llevar adelante iniciativas que alienten la reasignación
Gasto social: Este gasto fue estable durante mucho tiempo a niveles muy bajos. La Gráfica 6 muestra la evolución desde principios de los setenta. Entre 19731996, en términos reales, ha oscilado en torno a los 3,000 pesos por persona (75 en dólares de los EE.UU. constantes de 2000). En 1999, el gasto social superó por primera vez los 4000 pesos por persona, alcanzando en 2008 cerca de 10.000 pesos por persona13.
GASTO PÚBLICO SOCIAL POR PERSONA
Real pesos
500
7,500
375
5,000
250
2,500
125
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
0
1975
0
Fuente: Fondo Monetario Internacional, Government Financial Statistics y World Bank, World Development Indicators (procesamiento de los autores). Nota: Datos de gasto a partir de 1995 provienen de Banco Central de la República Dominicana y Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo
Esta tendencia es el resultado de tres componentes: PIB per cápita, gastos del gobierno como porcentaje del PIB (presión presupuestaria) y proporción del gasto social en el total de los gastos del gobierno (prioridad fiscal)14. La Gráfica 7 muestra la evolución hasta 2008. Desde los 70 hasta principios de los 90, el gasto social per cápita fue relativamente estable, con tendencia a la baja. El PIB per cápita aumentó un 56% pero las presiones sobre el pre13
14
24
US dólares constantes de 2000
10,000
1973
Crecimiento Económico y Desarrollo Social en la República Dominicana / CAPÍTULO I
Pesos constantes de 2008
Real US$
GRÁFICA 6:
de trabajadores de las actividades de baja productividad a otros de más elevada productividad.
supuesto se redujeron aproximadamente en 17%, hasta alcanzar el 11%, mientras que la prioridad fiscal fluctuó entre 22,3% y el 34,7%. Desde mediados de los 90 el patrón ha cambiado. La presión presupuestaria ha aumentado hasta más del 20%, la producción per cápita ha seguido creciendo y la prioridad fiscal se ha mantenido estable en torno al 29% (había llegado a un nivel mucho más alto inmediatamente antes de la crisis de 2003).
Una definición restringida de los gastos sociales se adopta aquí. Incluye los gastos en educación, salud y la seguridad social y beneficencia del gobierno central consolidado. No incluye; otros gastos sociales como la vivienda y servicios públicos o actividades culturales y recreativas, ni los gastos sociales no ejecutados por los organismos del gobierno central. En términos formales, si SX / POP representa el gasto social per cápita, PIB / POP significa el PIB per cápita, SX / TX significa prioridad fiscal y TX / PIB presión presupuestaria y, a continuación, una identidad en materia de estos términos se puede escribir como sigue:
SX = SX POP TX
TX GDP
GDP POP
COMPONENTES DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL POR PERSONA Gasto Social / gasto del gobierno central
Producto Real per capita
1.00
175,000
0.80
140,000
0.60
105,000
0.40
70,000
0.20
35,000
–
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
–
Fuente: Fondo Monetario Internacional, Government Financial Statistics y World Bank, World Development Indicators (procesamiento de los autores). Nota: Datos de gasto a partir de 1995 provienen de Banco Central de la República Dominicana y Secretaría de Estado De Economía, Planificación y Desarrollo.
En consecuencia, el estable y bajo nivel de gasto social per cápita para 1975/1995, se debió a niveles de ingresos más bajos, menor presión presupuestaria y menor prioridad. En 2008, el PIB per cápita fue prácticamente el doble del de 1988 y la presión presupuestaria ha aumentado sostenidamente hasta acercarse al nivel de países con rentas comparables. Sin embargo, la prioridad fiscal se ha mantenido al bajo nivel que alcanzó luego de la crisis del 2003 (ver sub-sección siguiente sobre crecimiento y pobreza en el corto plazo). Estas cifras indican que un mayor gasto social per cápita podría ser provisto por un crecimiento económico adicional y/o por el incremento de la prioridad fiscal15. Régimen de impuestos y transferencias. La recaudación de impuestos fue de alrededor del 17% del PIB en 2007, comparado con el 13% a comienzos de los 90, por debajo de otros países de América Latina (Panamá 26%, Costa Rica 22%, Uruguay 24%) y muy inferior a la media de la OCDE (alrededor del 35%). La tendencia fue acompañada por un cambio en la composición de las fuentes de ingresos. Alrededor del 2000, la estructura fiscal se caracterizaba por una gran contribución de los impuestos sobre el comercio internacional (Casi 40%) y los impuestos sobre bienes y servicios (alrededor del 30%). Sólo un pequeño porcentaje procede de impuestos sobre la renta 15
y contribuciones a la seguridad social. Sin embargo, esta estructura ha cambiado, siendo más similar a la del resto de América Latina (la mayoría de los cuales dependen más de los impuestos sobre los bienes y servicios en lugar de impuestos sobre el comercio internacional) y los países de la OCDE (que dependen más de los impuestos sobre la renta y las cotizaciones sociales). Sin embargo, la estructura de la recaudación de impuestos ha cambiado rápidamente en los últimos años. En 2007, la proporción de los impuestos sobre el comercio internacional ha disminuido a menos del 10% del total de los ingresos. Al mismo tiempo, los ingresos públicos derivados de los bienes y servicios ha aumentado a más del 50% y los impuestos sobre la renta, los beneficios y las ganancias de capital han llegado al 30%. Esta evolución se debe a varios factores: a) el patrón de crecimiento basado en las exportaciones y b) su mercado laboral, con un 40% de empleo informal. Recientes medidas administrativas han aumentado la capacidad de recaudación de algunos impuestos sobre la propiedad y el consumo. La introducción del DR-CAFTA reducirá aún más la recaudación de los impuestos al comercio internacional y las necesidades para el desarrollo social podrían requerir una mayor recaudación de impuestos sobre la renta y de cotizaciones a la seguridad social.
Un debate sobre el equilibrio entre el aumento de la presión fiscal frente la prioridad fiscal como formas de financiación de un mayor gasto social será presentado en la sección subsiguiente. Esa sección también evalúa los efectos a corto plazo sobre el crecimiento - y en la reducción de la pobreza - de una política más activa en favor del gasto público en el desarrollo humano.
Crecimiento Económico y Desarrollo Social en la República Dominicana / CAPÍTULO I
Cociente
Gasto del Gobierno Central / PIB
Pesos dominicanos reales (base 2008)
GRÁFICA 7:
25
Los programas de transferencias han proliferado y recibido una creciente asignación de recursos. Sin embargo, estos programas todavía son relativamente fragmentados y su focalización no es plenamente satisfactoria. La cobertura del Seguro Familiar de Salud Subsidiado ha aumentado entre 2002 y 2007 de 37,000 a 700,000 personas, y el programa Solidaridad tiene más de 200,000 beneficiarios. Con esfuerzos adicionales se espera alcanzar a 1,1 millones de personas en pobreza extrema. Algunas estimaciones indican que, en ciertas regiones, el número de beneficiarios es
mayor que el de pobres extremos, lo que expone problemas de focalización y una problemática incidencia, tanto relativa como absoluta. De igual manera, otros subsidios, como los de electricidad, carecen de análisis exhaustivos sobre sus efectos distributivos16. Todas estas limitaciones en la estructura de los impuestos y las transferencias dificultan la reducción de la pobreza y la desigualdad. Por lo, tanto se requieren acciones que produzcan cambios hacia una política de impuestos y transferencias que favorezcan una reducción en la pobreza y la desigualdad.
Crecimiento Económico y Desarrollo Social en la República Dominicana / CAPÍTULO I
CRECIMIENTO Y POBREZA EN EL CORTO PLAZO: CICLO ECONÓMICO, INFLACIÓN Y POLÍTICAS ANTI-CÍCLICAS
26
El análisis presentado en el texto se concentra en las tendencias de largo plazo referidas a la creación de empleo, el gasto social y el régimen de impuestos y transferencias, como principales explicaciones a la paradoja de alto crecimiento con limitada reducción de pobreza y desigualdad en la República Dominicana. Sin embargo, explicaciones adicionales pueden encontrarse en los desbalances de corto plazo que ha observado la economía dominicana, tales como desajustes del tipo de cambio real, déficit en el saldo fiscal y comercial, así como períodos de alta inflación. Desde esta perspectiva de corto plazo, puede ser de especial interés revisar la crisis el periodo 2002-2003 y compararla con la crisis internacional acaecida entre 2008 y 2009. Como ya se mencionó, la crisis del 2003 tuvo severos costos en términos de aumento de pobreza al llevar a más de un millón de personas a situación de pobreza, incrementando la tasa de pobreza moderada en más de 15 puntos porcentuales (ver Tabla 1). Por otro lado, los gastos en desarrollo humano (salud, educación, agua y saneamiento, además de otros gastos sociales) mostraron un comportamiento pro-cíclico. En el año 2003 sufrieron una reducción dramática (ver Gráfica 6 y Gráfica 7). Para el caso de algunos gastos, como en salud, la crisis del 2003 fue equivalente a eliminar más de cinco años de progreso en este sentido. Esta reducción de las inversiones en desarrollo humano puede estar relacionada a la lenta reducción de la pobreza una vez que el crecimiento se reinició después de la crisis. Otro aspecto clave de la crisis del 2003 fue la inflación. Durante la crisis bancaria del 2003, la inflación aumentó debido a la expansión de liquidez que se produjo por el rescate de las entidades financieras que colapsaron, lo cual exacerbó la depreciación del peso y condujo a una inflación promedio que alcanzó el 52.4 por ciento en 2004. En este sentido, es bien sabido que la inflación tiende a actuar como un impuesto regresivo dado que las personas con mayores ingresos, debido a que dependen menos de ingresos en efectivo y pueden diversificar sus portafolios, pueden protegerse de la inflación más efectivamente que las personas de bajos ingresos. Además, la tasa de inflación de la canasta de bienes que consumen las familias de bajos ingresos es diferente a la tasa de inflación de la de familias de altos ingresos. Al tomar en consideración la mayor proporción de alimentos que contiene la canasta de bienes de las familias en pobreza, estas sufrieron una inflación de 57.7 por ciento en 2004, más de cinco puntos porcentuales por encima de la inflación promedio. Como en el caso de los gastos sociales, por lo menos en la crisis del 2003, la inflación también ha actuado pro-cíclicamente acentuando la pobreza en un periodo de recesión. Aunque las cifras finales no están disponibles aún, la crisis del 2008-2009 muestra importantes diferencias con respecto a la del 2003-2004 en las dos variables analizadas aquí. Los gastos sociales han sido parcialmente protegidos y, con el apoyo de organismos financieros internacionales, el gobierno está adoptando una política fiscal anti-cíclica. En segundo lugar, luego del rápido incremento de precios en los alimentos y otros productos básicos que presionaron las alzas de precios en 2007 y 2008, los precios locales han mostrado una tendencia a la baja durante parte del año 2009. Cabe esperar que la pobreza aumente en 2009, pero hay indicios preliminares de que el incremento no será tan severo como el observado en la crisis anterior. 16
Para una completa discusión del impacto distributivo de los impuestos y algunos programas sociales, véase Banco Mundial (2006).
3. Prospección: Cómo conjugar crecimiento económico y desarrollo social
Haciendo uso de datos recientes y de una metodología sencilla, se ha evaluado el potencial de algunos subsectores en términos de su impacto sobre el crecimiento17. Como se muestra en la Gráfica 8, Otros Servicios presenta el más alto porcentaje de cambio sobre el PIB, así como la elasticidad más elevada (un 1% de impacto positivo sobre el PIB agregado de Otros Servicios produce, a través de efectos multiplicadores y vínculos intersectoriales, un aumento del PIB global de aproximadamente 2%; mientras que con un 1% de incremento en la producción interna de cada sector se verifica un efecto sobre el PIB agregado de casi la mitad de un punto porcentual ). En el extremo opuesto, cuando Minería recibe choques GRÁFICA 8:
positivos sobre la demanda, éstos provocan efectos mínimos sobre la economía. En cambio, Hoteles y restaurantes generan un impacto de 1,75 % del PIB, mientras que los Alimentos generan un impacto del 1,14% del PIB. Sin embargo, cuando el choque inicial es proporcional a la propia producción sectorial, los efectos multiplicadores se acercan: la elasticidad del PIB de Hoteles y Restaurantes es del 0,29 y el de Comidas, Bebidas y Tabaco es 0,26 debido a que los productos alimenticios tienen mayor dependencia de las importaciones (10% de su demanda total -intermedia y final combinados-) y, por tanto, menores vínculos hacia atrás. En Hoteles y restaurantes las importaciones no son tan importantes y la mayoría de su producción se vende a los extranjeros, creándose por lo tanto encadenamientos hacia adelante más débiles.
IMPACTO EN EL CRECIMIENTO SECTORIAL Y ELASTICIDAD DEL PIB. CHOQUE EQUIVALENTE AL 1% DEL PIB DEL 2005. 2.50
0.45 Porcentaje cambio del PIB
Elasticidad del PIB
0.40
Porcentaje cambio del PIB
2.00
0.35 0.30
1.50
0.25 0.20
1.00
0.15 0.10
0.50
0.05
a
f.
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0.00 Co me rci o
0.00
Fuente: Cálculos de los autores.
17
Pueden utilizarse dos metodologías para hacer comparaciones en términos de su impacto sobre el crecimiento. En una primera, todos los sectores, uno a la vez, reciben un mismo choque exógeno igual al 1% del PIB y se mide sus efectos sobre el PIB agregado. Otra metodología consiste en determinar la elasticidad del PIB para cada sector que se deriva de un aumento de la demanda con el mismo choque proporcional del 1% de la producción sectorial, evaluándose luego los efectos proporcionales sobre el PIB. Este segundo método no se ve afectado por el “sesgo del tamaño”, que está presente en el primer tipo y que utiliza el mismo impacto para todos los sectores. Los resultados deben ser interpretados con cautela debido a las hipótesis que se incorporan ya que se supone que economía opera con exceso de capacidad y recursos no utilizados (Véase Thorbecke 2000). Dado que el modelo multiplicador detrás de estos cálculos es un modelo lineal, estas dos mediciones poseen una relación estrictamente algebraica. Como se menciona en el texto principal, los dos choques difieren en su tamaño, pero la forma en que ejercen su efecto, a través de sus relaciones intersectoriales, es exactamente la misma. El primer choque, equivalente al 1% del PIB agregado (del año 2005), es equivalente a aproximadamente 10 billones de pesos corrientes (al 2005). El segundo choque, equivalente al 1% del valor agregado sectorial de Otros Servicios, es equivalente a aproximadamente 3 billones de pesos corrientes.
Crecimiento Económico y Desarrollo Social en la República Dominicana / CAPÍTULO I
3.1 Perspectivas de crecimiento
27
La Gráfica 9 es un resumen de los vínculos intersectoriales19. De acuerdo con este análisis, Otros Servicios, Hoteles y Restaurantes, Productos Alimenticios y Transporte y las Comunicaciones son cuatro sectores clave. En consonancia con el planteamiento anterior, Alimentos muestra encadenamientos hacia adelante GRÁFICA 9: 2.50
más fuertes, mientras que Hoteles y Restaurantes tienen mayores efectos en sus industrias suministradoras. Los sectores más débiles, en términos de encadenamientos, incluyen Manufacturas, Zonas Francas, Minería, Construcción, Energía, Agricultura de Exportación e Industria Pesada.
ENCADENAMIENTOS HACIA ADELANTE Y HACIA ATRÁS POR RAMA DE ACTIVIDAD (2005)
Forward Oriented
Key
2.00
Forward Linkages
Crecimiento Económico y Desarrollo Social en la República Dominicana / CAPÍTULO I
Food Prod.
Hotel Restaur.
1.00 Heavy Manufact. 0.50
Other Manuf. Zonas Francas Mining
0.00
Textiles Zonas Fr.
Livestock Fishery
Energy Water Const.
Govern. Services Other Agric. Food Prod. Zonas Fr. Textiles
Export Agric.
Weak Sectors
0.64
0.74
0.84
0.94
1.04
1.14
1.24
Commerce Backward Oriented 1.34
1.44
Backward Linkages Fuente: Cálculos de los autores.
La diferencia entre los cuatro sectores clave y los llamados débiles puede quedar más explícita. Considérese la posibilidad de un experimento en el que un choque positivo - equivalente a alrededor del 5 por ciento del PIB total, en primer lugar, se concentra sólo en los sectores clave y, a continuación, en una segunda etapa, sólo en los sectores débiles. Los resultados se presentan en la Tabla 6. El mismo choque produce un aumento de los ingresos en los hogares del 2,2 por ciento cuando son estimulados los sectores clave, y sólo del 0,8 por ciento cuando los sectores débiles reciben la inyección. Los 19
28
Transp.Communic
1.50
sectores débiles no interactúan mucho con el resto de la economía, ni producen fuerte demanda adicional de insumos de trabajo y, por tanto, una vez que alcanzan su equilibrio general y se tienen en cuenta los efectos directos e indirectos, el efecto sobre los ingresos es bastante bajo. Esto tiene repercusiones también para la reducción de la pobreza. Una inyección en los sectores clave reduce la cantidad global de pobres en casi 1 punto porcentual, en contraste con la reducción de 0,3 puntos porcentuales cuando la inyección se dirige a los sectores débiles. Puede notarse también que los
Este gráfico se presenta sobre el eje vertical “la fuerza” (expresado por la elasticidad) de los encadenamientos hacia adelante del sector y, en el eje horizontal, la de sus encadenamiento hacia atrás. El gráfico se divide en cuatro cuadrantes, agrupando en el bloque inferior izquierdo los sectores cuya fuerza de sus encadenamientos es inferior a 1, y en la esquina superior derecha se agrupan los sectores clave, es decir, aquellos con resultados mayores que 1 en sus encadenamientos.
3.2 Convergencia entre crecimiento e indicadores sociales Para analizar la convergencia entre crecimiento del producto y los indicadores de bienestar, el análisis llevado a cabo utiliza un marco para la evaluación empírica de costos y beneficios de diferentes estrategias de los Objetivos de Desarrollo del Milenio elaboradas en el Banco Mundial: con el Modelo de Simulaciones para los Objetivos de Desarrollo del Milenio (MAMS)20. La Tabla 7 presenta los datos de los principales indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en la República Dominicana para 1990 y 2007 (el año base para las simulaciones en MAMS), así como las metas del 2015. Como puede observarse, el Objetivo de Desarrollo del Milenio número 7b (Acceso a mejores servicios de saneamiento) ya se ha logrado. Para el resto de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, incluso con un crecimiento optimista para la República Dominicana, no es probable que se alcance ninguno en la simulación base (la simulación basada en mantener las tendencias recientes de la economía). Asumiendo que las tendencias anteriores se mantengan, el Objetivo de Desarrollo del Milenio 4 (La tasa de mortalidad en menores de cinco años) y el 5 (Mortalidad materna) mostrarían grandes progresos, con 57-64% de la distancia a la meta cubierta en el escenario base (véase la última columna del cuadro). Aunque el Objetivo de Desarrollo del Milenio 7a
20
21
(Acceso a mejores fuentes de abastecimiento de agua) cubre una menor parte de la distancia, está más cerca en niveles a su meta. Por otro lado, el pleno logro de la meta de educación (Objetivo de Desarrollo del Milenio 2) es la más difícil de lograr. El Objetivo de Desarrollo del Milenio de educación en este caso responde a una definición estricta de la tasa de terminación dado que alcanzar plenamente este ODM requeriría que todos los estudiantes de la edad correcta ingresen al primer grado en 2008 y completen con éxito los 8 años del ciclo de primaria hasta 2015. El progreso es más positivo cuando se ponen de relieve sólo los aumentos, por ejemplo, en la tasa de graduación en la escuela primaria (de alrededor del 90% en 2007 a 98% en 2015) o la tasa de entrada en el primer grado (de alrededor del 78% en 2007 a 98 % en 2015). En términos de pobreza moderada, al ritmo de crecimiento usual de la economía sólo se podrá cubrir el 44% de la distancia hacia el objetivo. Los costos de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio dependen de la disponibilidad de recursos (mano de obra, capital e insumos intermedios), de las políticas complementarias (como el suministro de infraestructura pública) y del crecimiento global del país. Estos costos pueden ser más bajos cuando la demanda de servicios es mayor, la contribución del sector privado es mayor y la infraestructura necesaria está disponible y es de calidad suficiente. Al mismo tiempo, un crecimiento más rápido en el sector privado es probable que incremente los salarios en toda la economía y, por lo tanto, aumente los costos de proporcionar los servicios públicos que impacten sobre esos objetivos. La causalidad opera también en sentido contrario: un buen desempeño respecto de estos objetivos tiene efectos positivos sobre el crecimiento (las mejoras en la escolarización aumentan la proporción de trabajadores calificados en el empleo total, lo que, a su vez, conduce a una mayor productividad laboral media, por ejemplo21).
Hasta la fecha, MAMS se ha aplicado en unos 35 países en América Latina y el Caribe, el Medio Oriente, África y Asia. Es una herramienta flexible de análisis que puede alojar una amplia variedad de bases de datos y circunstancias específicas de los países. Las principales ventajas de MAMS incluyen: la “producción” explícita de los distintos indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, numerosos enlaces de alta definición de prestación de servicios hacia el resto de la economía a través del mercado de trabajo y las limitaciones presupuestarias del gobierno, así como el reconocimiento de los posibles efectos secundarios positivos cuando varios de los Objetivos de Desarrollo del Milenio son atacados al mismo tiempo. Existen otros posibles efectos secundarios, como el aumento de la productividad laboral, debido a la mejora de la salud de los trabajadores y mayores tasas de supervivencia de los niños que luego pasan a unirse a la fuerza de trabajo. Sin embargo, esta posibilidad no es considerada en las simulaciones presentadas en este trabajo debido al alcance del marco temporal del análisis: las mejoras en la salud de los niños es probable que se traduzcan en una fuerza laboral más numerosa y más saludable en un lapso mayor que el punto final de nuestras simulaciones (2015).
Crecimiento Económico y Desarrollo Social en la República Dominicana / CAPÍTULO I
efectos en el crecimiento del primer tipo de shock son más favorables a los pobres que los de la segunda. En el primer caso, los ingresos de los hogares rurales, y en cuyo grupo se encuentra la cantidad más alta de pobreza, experimenta el mismo tipo de aumento que la de los hogares residentes en la capital. En el segundo caso, los ingresos en las zonas rurales se expanden menos que las rentas en las zonas urbanas.
29
30
plazo, pero que no tienen retroalimentación inmediata en el crecimiento de corto plazo. Con el fin de cuantificar el crecimiento en Desarrollo Humano, debido al trade-off entre gastos sociales y de capital, se definieron una serie de simulaciones donde el presupuesto público se fija en los niveles de referencia (línea base que representa un crecimiento basado en las tendencias recientes de la economía dominicana), pero la asignación de los recursos del gobierno se hace variar de intensivo en infraestructura a intensivo en Desarrollo Humano. Los resultados de cada simulación en términos de crecimiento del consumo y el nivel medio de consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (excluyendo el referido a pobreza monetaria), son representados como puntos de trade-off en la curva de la Gráfica 10.
GRÁFICA 10: BALANCE ENTRE CRECIMIENTO DEL CONSUMO Y NIVEL DE DESARROLLO HUMANO (SIMULACIÓN BASADA EN MAMS PARA LA REPÚBLICA DOMINICANA) 60
% de Desarrollo hunamo alcanzado en 2015
Crecimiento Económico y Desarrollo Social en la República Dominicana / CAPÍTULO I
Aunque existe una importante complementariedad entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio y la consecución de estrategias de crecimiento del producto en el largo plazo, también existen importantes “trade-offs” entre Desarrollo Humano y las actividades enfocadas hacia el crecimiento del producto en el corto plazo. Por ejemplo, frente a un presupuesto fijo, el gobierno de la República Dominicana puede no ser capaz de disponer de los recursos suficientes para financiar el conjunto completo de las actividades de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ni tampoco mantener un nivel adecuado de inversiones en infraestructura. En este caso, en términos generales, se puede distinguir entre la inversión en actividades que son beneficiosas para el crecimiento de corto y largo plazo (como infraestructura) y las actividades que mejoren el desarrollo humano con importante efecto en el largo
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40
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Consumo per cápita en 2015 (2007 = 100) Fuente: Cálculos de los autores.
La curva de los trade-offs es cóncava, lo que implica que la inversión adicional, dado un presupuesto fijo, ya sea en Desarrollo Humano o en los Servicios de Infraestructura, resulta en mejoras progresivamente decrecientes en los indicadores relevantes. Como se ha sugerido, esta relación entre desarrollo humano y el crecimiento en general tiende a estabilizarse a medida que un país se acerca a la consecución de sus objetivos de Desarrollo Humano22. En otras pa22
Véase Bourguignon y Sundberg (2006)
labras, es muy probable que los costos por unidad de llegar a las zonas más remotas de la población (tanto desde el punto de vista económico como del social) se vuelvan más elevados a medida que el país se acerca hacia las metas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, haciendo que esos pasos finales sean más costosos en términos del sacrificio en el crecimiento, que al compararlos con el momento en el cual las estrategias fueron inicialmente aplicadas.
de menor consumo per cápita (y, en el corto plazo, una menor reducción de la pobreza). La Gráfica 11 también muestra dos curvas cóncavas que representan trade-off entre el Desarrollo Humano y el crecimiento en dos niveles de gastos. Movimientos entre los puntos A y D corresponden a los cambios del nivel general de los gastos totales, mientras que los movimientos a lo largo de las curvas cóncavas corresponden a los cambios en la composición de una cantidad fija de los gastos. La forma diferente de estas dos curvas sugiere que el nivel general del presupuesto influye en el trade-off entre el Desarrollo Humano y el crecimiento del producto. Más importante aún, y al observar que estas dos curvas eventualmente se intersectan, este análisis demuestra que es posible aumentar los logros de Desarrollo Humano a través de una reorientación de las inversiones hacia el desarrollo humano en un determinado nivel de presupuesto, pero esto tiene un límite, y aumentos adicionales en Desarrollo Humano sólo se alcanzarán con recursos presupuestarios adicionales.
GRÁFICA 11: BALANCE ENTRE CRECIMIENTO DEL CONSUMO Y NIVEL DE DESARROLLO HUMANO PARA DIFERENTES NIVELES DE PRESIÓN PRESUPUESTARIA (SIMULACIÓN BASADA EN MAMS)
% de Desarrollo hunamo alcanzado en 2015
70 60 D C
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B A
40 30 20 10 0
12.
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Consumo per cápita en 2015 (2007 = 100) Fuente: Cálculos de los autores.
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Crecimiento Económico y Desarrollo Social en la República Dominicana / CAPÍTULO I
Abandonar la limitación de un presupuesto fijo, es decir, permitiendo un incremento del gasto público global, es otra manera de acelerar el logro de los objetivos de Desarrollo Humano. Como se mencionó anteriormente, una financiación más amplia de los gastos sociales puede ser alcanzada mediante el aumento de la presión presupuestaria. Sin embargo, la recaudación de impuestos (o deuda) tiene efectos sobre el equilibrio general que influyen en el crecimiento y la reducción de la pobreza a través de un menor consumo privado (o un menor ahorro). La Gráfica 11 muestra la relación entre los objetivos de Desarrollo Humano y el consumo per cápita a diferentes niveles de presión presupuestaria. Con la misma combinación inicial de los gastos en sectores sociales e infraestructura, el punto A corresponde a un presupuesto de presión de 10,8%, B al 11.9%, C al 13.1% y D al 14.4%. La pendiente negativa de la línea que une los puntos A, B, C y D indica que un aumento en los logros de Desarrollo Humano se puede alcanzar con grandes presupuestos, pero a costa
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Crecimiento Económico y Desarrollo Social en la República Dominicana / CAPÍTULO I
4. Conclusiones
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La República Dominicana se ha desempeñado muy bien en términos de crecimiento global en las últimas tres décadas. En los últimos años, el crecimiento de la producción ha alcanzado tasas muy altas de alrededor del 7 por ciento anual. Entonces, ¿por qué preocuparse por el crecimiento en este país? Esta Nota de Política ha demostrado al menos dos cuestiones que, si no se abordan, pueden limitar el crecimiento futuro. La primera es que, debido a su pequeño mercado interno, el modelo de crecimiento de la República Dominicana ha sido fundamentalmente impulsado por las exportaciones. Sin embargo, los sectores orientados hacia el exterior en repetidas ocasiones han llegado a la madurez rápidamente o han encontrado dificultades en la expansión de sus cuotas de mercado en una economía mundial cada vez más competitiva. Además, la mayoría de los nuevos puestos de trabajo, creados en los sectores orientados a la exportación (por ejemplo el turismo), no están pagando salarios muy altos, una indicación de su menor productividad. La reciente expansión de estos sectores ha generado un fuerte crecimiento y la creación de empleo, pero ¿es sostenible esto en el largo plazo? La segunda cuestión es la relativa al tipo de crecimiento en la República Dominicana, que tiende a ser no-incluyente y con escaso efecto sobre la desigualdad. El reciente crecimiento sostenido no parece ser muy progresivo y
las crisis y recesiones, inevitables en una economía muy abierta como la de República Dominicana, parecen ser muy regresivas. La pobreza, la distribución de los ingresos y el crecimiento son todos endógenos al proceso de desarrollo: un crecimiento, desequilibrado, que no beneficia a amplios sectores de la sociedad, termina por no ser sostenible en el largo plazo. Los encargados de formular políticas en el país son muy conscientes de este problema social, pero, sin embargo, deberán enfrentar algunas decisiones difíciles de cara a abordar el problema. Esta Nota Política transmite además tres mensajes principales. En primer lugar, la República Dominicana ha sido capaz de mantener un rápido crecimiento en el largo plazo, pero con avances relativamente lentos en reducción de la pobreza y la desigualdad. En segundo lugar, a fin de combinar un crecimiento acelerado con una mayor reducción de pobreza y desigualdad, el país tiene que encontrar un patrón de desarrollo que fomente el crecimiento en áreas con grandes encadenamientos hacia atrás y hacia adelante y con una mayor creación de empleos productivos. En tercer lugar, el sistema de impuestos y transferencias deberá ser diseñado de tal manera que permita una recolección suficiente de fondos, así como una asignación de recursos más progresiva que permita un crecimiento económico con mayores resultados en materia de desarrollo social.
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Crecimiento Económico y Desarrollo Social en la República Dominicana / CAPÍTULO I
REFERENCIAS
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CAPÍTULO II
La Facilitación de Negocios JEAN MICHEL LOBET(a)
E
n esta Nota de Política se describen las reformas sobre las que la República Dominicana podría avanzar para facilitar la realización de negocios con un entorno mejorado y con impactos directos sobre los indicadores de Doing Business2. Los obstáculos que enfrentan los residentes para producir y realizar transacciones y asegurar sus derechos de propiedad impactan a la inversión y por lo tanto a la pobreza. Por la diversidad de temáticas tratadas, las sugerencias de política se presentan a continuación con una breve exposición de cada una de ellas. En el reporte Doing Business del 2010, la República Dominicana se sitúa en el puesto 86 entre 183 economías que cubre el informe, 16 puestos por encima
en 2009, ocupando el lugar 17 entre las 32 economías de América Latina y el Caribe. En los últimos dos años, el país presentó mejoras significativas en cinco áreas de Doing Business: Apertura de una empresa, Registro de propiedades, Protección de inversionistas, Pago de impuestos y Comercio transfronterizo. Las recomendaciones que se avanzan son preliminares y susceptibles de ser refinadas y ajustadas tras ulteriores visitas de seguimiento por los equipos del Proyecto y de la Unidad de Reforma de Doing Business. Además, las reformas que se emprendan deberían ser adecuadamente publicitadas y supervisadas. En particular, el seguimiento de los cambios en el entorno em-
(a) Especialista en Desarrollo del Sector Privado. 1 Esta nota de política ha sido preparada por Jean Michel Lobet, con la supervisión de Sylvia Solf del equipo del Proyecto Doing Business y de Marialisa Motta, de la Unidad de Reformas Doing Business/FIAS. Además realizaron aportaciones a este trabajo Alejandro Álvarez de la Campa, Melissa Johns, Andrei Mikhnev, Lars Nikolajs Grava, y Justin Yap todos ellos de FIAS; Ernesto Martin Montero, y Alvaro Quijandría de IFC LAC Advisory; Frédéric Bustelo, César Chaparro Yedro, Roger Coma-Cunill, Santiago Croci, Allen Dennis, Carolin Otonglo, Yara Salem, Umar Shavurov, Justin Yap y Lior Ziv del equipo del Proyecto Doing Business; y Adolfo Rouillon, y Rachel (Raha) Shahidsaless de la Vicepresidencia Legal del Banco Mundial. Comentarios adicionales fueron emitidos por Salem Rohana, Representante IFC República Dominicana; y Miguel Eduardo Ceara Asuad, Banco Mundial República Dominicana. 2 Se consideran en particular las áreas de: Apertura de una empresa, Manejo de permisos de construcción, Registro de propiedades, Protección de inversores, Cumplimiento de contratos, Obtención de crédito, Comercio transfronterizo, Pago de impuestos y Cierre de
La Facilitación de Negocios / C A P Í T U LO I I
1. INTRODUCCIÓN
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presarial permitirá identificar éxitos y necesidades de mayores esfuerzos3. En Doing Business, indicadores elevados no indican necesariamente un desempeño sobresaliente, pero los
bajos ilustran sobre trabas que pueden resultar negativas para el crecimiento; en otras palabras, estos últimos implican elevados costos de transacción y probablemente falta de seguridad jurídica.
2. Diagnóstico y opciones de política 2.1 Oportunidades de reforma 1.
Apertura de una empresa
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Doing Business mide procedimientos, tiempo y costos necesarios para comenzar a operar una sociedad de responsabilidad limitada. A junio del 2009, eran necesarios 8 procedimientos, 19 días y un equivalente al 17.3% del ingreso nacional per cápita. En febrero de 2008 el Consejo Nacional de Competitividad (CNC) inauguró un sistema automatizado por el que cualquier persona que se inscriba en el sitio web de la entidad puede comprobar la disponibilidad de una posible denominación social y registrarla (ante la ONAPI), inscribir la sociedad en la Cámara de Comercio y Producción de Santo Domingo (CCPSD) y abonar los impuestos correspondientes (ante la DGII). Se ha adoptado también una nueva Ley de Sociedades con eventuales impactos sobre este indicador (ver Anexo I). Para mejorar aún más el proceso, el Gobierno podría introducir las siguientes reformas para reducir el número de procedimientos, el tiempo y el costo necesarios para abrir una empresa.
a. Sugerencias
Promover y facilitar el uso de la aplicación virtual para la apertura de empresas. En febrero del 2008 se implantó un sistema en línea para realizar solicitudes. Su utilización es aún relativamente baja debido a la escasa familiaridad de los usuarios con el sistema. Es importante seguir promoviendo el uso en línea con medios adicionales a las actuales campañas en los medios. Podrían instalarse computadores para el uso del sistema cuando
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Para el corto plazo
los solicitantes acuden al Registro y establecerse líneas telefónicas para resolver problemas o dudas. Estas medidas contribuirían a la familiarización con el sistema y su uso, evitando las respuestas negativas generadas por las dificultades encontradas en los primeros intentos.
Para el mediano plazo
Acelerar el proceso de registro de empresas a través de la firma electrónica y permitir registro electrónico de la empresa. Si bien ya es posible remitir los documentos por vía electrónica para su inscripción, el certificado definitivo de inscripción debe ser firmado por el registrador o su delegado y sellarse. Al matricular la empresa, el solicitante debe presentar también los documentos originales para su sello. El Registro de Santo Domingo prevé agilizar el proceso otorgando poderes al registrador para emplear la firma electrónica antes de finales de 2010. El proceso se podría mejorar aún más si se permitiese utilizar la firma electrónica a los solicitantes, suprimiendo de este modo la necesidad de aportar los documentos originales para la inscripción definitiva. Hacer que el requerimiento del certificado de nombre de la empresa sea opcional y considerar una reducción en el costo. La República Dominicana cuenta con un requisito único en el mundo para que los empresarios obtengan un certificado de denominación social y publiciten dicha denominación en una publicación mensual por si hay objeciones de terceras partes. Estas formalidades no requieren mucho tiempo pero son costosas, pues la publicación en un periódico de tirada nacional demanda alrededor de diez días, pudiendo los emprendedores satisfacer ulteriores formalidades una vez obtenido el certificado de publicación.
una empresa. La metodología de Doing Business tiene sus limitaciones. Otras áreas importantes para las empresas, como por ejemplo la proximidad del país a los grandes mercados, la calidad de su infraestructura (al margen de las de comercio transfronterizo), la seguridad de la propiedad frente a robos y saqueos, la transparencia de las actividades del Ente Público, las condiciones macroeconómicas o la fortaleza subyacente de las instituciones, no son objeto de estudio directo por parte del Proyecto Doing Business. En Anexo II se presentan comentarios a las leyes referidas a la facilitación de negocios y las tablas con la ubicación de la República Dominicana en Doing Business.
Introducir una tarifa fija para la inscripción de empresas en el Registro. En lugar de cobrar con base al importe de capital autorizado, el Registro podría introducir una tarifa fija para la inscripción de la empresa, independientemente del capital. Numerosos países, como Egipto, Mozambique o Sri Lanka, han implantado esta reforma. Allí, debido a un aumento en el número de inscripciones a causa de las reformas, la recaudación de las instituciones públicas aumentó a pesar de haber disminuido las tasas de inscripción. Una tasa fija también evita el riesgo de sub-declaración del capital autorizado. Eliminar el impuesto de constitución. Los empresarios deben abonar un impuesto del 1% a la Dirección General de Impuestos (DGII), que representa cerca de la mitad del costo total para abrir una empresa según la medición de Doing Business. Es decir, el empresario debe pagar un impuesto cuando la empresa aún no ha comenzado a operar y obtener beneficios. Esto induce a sub-declarar el capital autorizado. Se recomienda la eliminación de dicho impuesto para incentivar la creación de empresas.
Para el largo plazo
Eliminar la necesidad de declarar la suscripción de acciones ante notario (aplicable a Sociedades Anónimas). Cuando se crea una Sociedad Anónima los socios fundadores o sus representantes deben acudir ante un notario para firmar y autenticar la declaración que demuestre 4
que se ha suscrito el 10% del capital autorizado. El notario simplemente autentifica la declaración. Es importante tener en cuenta que los trámites notariales siguen siendo los más costosos para la creación de empresas en la República Dominicana. Se recomienda eliminar este procedimiento o sustituirlo por un formulario de declaración jurada que se deposite en el Registro en el momento de la matriculación. Integrar el proceso de registro de los empleados en la Secretaría de Trabajo y en la Oficina de la Seguridad Social al portal virtual de registro de compañías. Para agilizar el procedimiento de apertura, el portal en línea para la inscripción de empresas podría integrarse en un único sistema junto con la inscripción de los empleados ante la Secretaría de Trabajo y la Oficina de la Seguridad Social. Esta integración requiere coordinación entre las diferentes autoridades implicadas en el proceso. Facilitar el proceso de registro con todas las agencias involucradas (Registro, Seguridad Social, Dirección General de Impuestos Internos, etc.). Cada vez que un empresario inscribe una empresa ante organismos públicos como el Registro, la Dirección General de Impuestos Internos, la Secretaría de Estado de Trabajo y la Oficina de la Seguridad Social, se asigna a dicha empresa un número diferente de identificación. Podría considerarse la armonización del número de identificación social, asignando un único número en el momento de la inscripción, que pueda exhibirse ante todos los organismos. Esto agilizaría el procedimiento de inscripción y permitiría una mejor coordinación entre las diferentes instituciones.
b. Beneficios y experiencias de otros países Procedimientos sencillos de apertura estimulan la creación de empresas. El gobierno de Senegal reformó el registro de sociedades en julio de 2007 y para mayo de 2008 se habían inscrito 3.060 empresas nuevas, con 80% de incremento con respecto al año anterior. Estudios sobre México, India, Brasil y la Federación Rusa concluyen que un régimen simplificado de acceso se asocia a un número mayor de empresas registradas. El estudio de México analizó el efecto de simplificar la obtención de licencias municipales concluyendo que esta medida aumentó en cerca del 4% el número de empresas registradas4.
Kaplan, David, Eduardo Piedra y Enrique Seira. 2008. “Entry Regulation and Business Start-Ups: Evidence from Mexico”. Documento de trabajo, Unidad de Análisis Empresarial, Banco Mundial, Washington, DC.
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La obtención de un certificado de denominación social en la Oficina Nacional de Propiedad Intelectual (ONAPI) demanda sólo unos pocos días. No obstante, este certificado representa el 16% del costo total de apertura de una empresa (RD$3,607.00), añadiendo la publicación a este importe RD$971.00. El sentido de las formalidades es garantizar la univocidad de la denominación social y prevenir conflictos. En la mayoría de los países el empresario puede comprobar la inexistencia de una denominación igual a la suya antes de la inscripción, pero no debe adquirir un certificado o publicar el nombre. Las islas Mauricio, por ejemplo, acaban de eliminar el requisito de permiso de denominación. Si los emprendedores prefiriesen el certificado y la publicación del nombre de la empresa, el requisito podría convertirse en opcional. Adicionalmente, basándose en la valoración del costo actual de los trámites administrativos, podría analizarse una reducción de la tarifa.
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El establecimiento de procedimientos sencillos de apertura también está correlacionado con una mayor productividad en las empresas ya constituidas. Un análisis reciente en 97 países revela que recortar los costos de creación de empresas en un 80% del ingreso per cápita produce un ascenso estimado del 22% en el factor total de productividad. Al analizar 157 países, el hallazgo es que la misma reducción en los costos de creación aumenta la producción de cada trabajador en un 29%.5 Una posible razón para explicar estos importantes incrementos puede ser que la disminución de los costos de inscripción estimula la creación de nuevas empresas, lo que genera mayor competencia y termina sacando del mercado a las firmas menos productivas. De hecho, un estudio sobre la creación de empresas en México concluye que la competencia generada por nuevas firmas más eficientes generó una caída de un 1% en los precios y la reducción de los ingresos de las empresas menos productivas en un 3,5%6.
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2. Permisos de construcción Doing Business mide los procedimientos, tiempo y costos necesarios para construir un almacén comercial y conectarlo a los servicios públicos.7 Con 17 procedimientos, 214 días y un costo de 131.6% del Ingreso Nacional per cápita, la República Dominicana se halla en el puesto 92º de los 183 países clasificados en el indicador. Las siguientes sugerencias de mejoras a corto, mediano y largo plazo podrían agilizar los procesos de concesión de los permisos necesarios para construir, en este ejemplo, un almacén en Santo Domingo.
a. Sugerencias
Establecer normas claras y consistentes para proyectos de construcción en los Ayuntamientos y en la Secretaría de Obras Públicas y Comunicaciones. En múltiples ocasiones, los solicitantes tienen que modificar los proyectos presentados ante los Ayuntamientos y la Secretaría. Las razones aducidas por las autoridades consisten en problemas técnicos de los proyectos 5 6 7
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Para el corto plazo
o documentación incompleta. Estas circunstancias han originado importantes retrasos. Para evitar estos problemas, se recomienda introducir y publicitar pautas claras sobre requisitos de los proyectos y sobre la documentación. Además, es conveniente una primera comprobación de la documentación en el mostrador de recepción de documentos de los Ayuntamientos. Implantar en los Ayuntamientos un sistema de manejo de aplicaciones electrónico. Los Ayuntamientos están implantando un sistema automatizado para la autorización de proyectos que puede contribuir a mejorar su eficiencia en la autorización de permisos de construcción. Se distribuirán nuevas aplicaciones a los funcionarios municipales en relación con su carga de trabajo. El sistema también ayudará a supervisar las áreas con mayores demoras en el proceso de aprobación, y permitirá una mejor asignación de recursos humanos en los Ayuntamientos. Se recomienda una rápida implantación del sistema para agilizar el proceso de autorización. Implantar procesos de aprobación basados en el “nivel de riesgo” en la Secretaría de Obras Públicas. Las autorizaciones de proyectos ante esta Secretaría requieren, en promedio, varios meses. El proceso puede acelerarse reduciendo la carga administrativa implantándose procesos de aprobación basándose en el riesgo de los proyectos. Los proyectos de bajo riesgo requerirían un proceso simplificado y más ágil, con menos requisitos, y los más complejos un mayor escrutinio al momento de la evaluación. Agilizar y coordinar las aprobaciones de los permisos de construcción en los Ayuntamientos y la Secretaría de Obras Públicas. Los solicitantes emplean varios meses en obtener, de los Ayuntamientos y de la Secretaría de Obras Públicas y Comunicaciones, las autorizaciones necesarias. La solicitud se presenta ante los Ayuntamientos y se somete a una primera revisión por el Departamento de Planeamiento Urbano del Ayuntamiento de la Jurisdicción correspondiente. Posteriormente, la solicitud se remite al Departamento de Tramitación de Planos de la Secretaría de Obras
Barseghyan, Levon. 2008. “Entry Costs and Cross-Country Differences in Productivity and Output”. Journal of Economic Growth 13 (2): 145–67. Bruhn, Miriam. 2008. “License to Sell: The Effect of Business Registration Reform on Entrepreneurial Activity in Mexico”. Documento de trabajo de investigación sobre políticas 4538, Banco Mundial, Washington, DC. Además del proceso de obtención de permisos de construcción, los trámites de obtención de otros tipos de licencias de funcionamiento de las municipalidades locales pueden ser gravosos y poco claros.
Como primer paso para mejorar la coordinación entre las dos instituciones, se recomienda asignar a cada solicitud un único código. Las solicitudes y la documentación deberían remitirse entre las instituciones sin necesidad de que el solicitante hiciera un seguimiento. Un único expediente por proyecto también reduciría la duplicación de la documentación. Se sugiere un sistema de notificación automática y un servicio de seguimiento para que los solicitantes puedan verificar, en cualquier momento, el estado de la autorización del proyecto. Por último, los solicitantes deberían poder depositar y retirar el permiso de obra y sus correspondientes autorizaciones de todas las instituciones a través de una única autoridad, por ejemplo los Ayuntamientos, en un lapso de tiempo previsible.
Para el medio plazo
Enlazar los Ayuntamientos y la Secretaría de Obras Públicas con el catastro (Dirección de Mensuras Catastrales). Antes de emitir el permiso de obra, los Ayuntamientos y la Secretaría de Obras Públicas y Comunicaciones inspeccionan el terreno por separado para garantizar el cumplimiento de las regulaciones urbanísticas, tasar el valor del proyecto y/o realizar mediciones del solar. Conforme a lo señalado, aclarar las regulaciones sobre planificación urbanística y publicar el plan puede eliminar la necesidad de inspecciones. Además, las dos instituciones deberían estar vinculadas al catastro para evitar la duplicación de tareas o, lo que es peor, títulos de derecho ambiguos por las diferencias entre los lindes establecidos por los distintos entes públicos. Tales medidas eliminarían la necesidad de que ambas instituciones realicen una inspección in situ para tomar decisiones sobre el proyecto. En la mayoría de los países con sistemas eficientes de concesión de permisos de construcción, como por ejemplo Singapur, Dinamarca y México, el permiso de obra se emite sin la previa inspección física del sitio. Crear y publicar normas de zonificación y planificación en los Ayuntamientos. Uno de los primeros pasos
que debe dar el solicitante es obtener un certificado de uso de suelo para garantizar que el proyecto cumple con los reglamentos de urbanismo. Además, los Ayuntamientos envían inspectores para evaluar el terreno en lo que respecta a altitud, proximidad a un aeropuerto o autopista, suministro de agua y otros factores. Ambos procedimientos serían superfluos si hubiera reglamentos de urbanismo en vigor y se publicitaran. La carencia de éstos, por otro lado, no sólo añade formalidades, sino da lugar a malentendidos por parte de los solicitantes y a una excesiva discreción de las autoridades. Un plan de urbanismo claro permitiría a los solicitantes y a los Ayuntamientos el conocimiento de los parámetros de las obras por zona, eliminando la necesidad de certificados individuales de compatibilidad de uso y la inspección previa al permiso, acelerando la autorización del permiso de obra. Considerar la transferencia de la supervisión de los proyectos durante la fase construcción a profesionales calificados. En muchos países, la responsabilidad por la calidad de la obra corre a cargo de profesionales calificados. Singapur, uno de los países con mejores resultados en el manejo de permisos de construcción, es un buen ejemplo. Todas las inspecciones y la supervisión de los proyectos se delegan a profesionales de la construcción (arquitectos e ingenieros). Las autoridades no realizan inspecciones, salvo a la hora de emitir la licencia de ocupación una vez completado el proyecto. Estas medidas reducen la carga administrativa para las autoridades y para el constructor. La calidad de la edificación queda garantizada, pues el experto calificado (es decir, arquitecto o ingeniero) debe certificar que se cumple con todos los estándares de seguridad para su utilización. Este sistema es viable siempre que se halle en funcionamiento un sistema de responsabilidad profesional para los expertos.
Para el largo plazo
Introducir procesos electrónicos para la solicitud de permisos de construcción. La presentación de solicitudes en línea y la remisión electrónica de documentos ahorra tiempo a los constructores y a los funcionarios gubernamentales. En países como Kuwait se ha introducido un sistema automatizado para todas las instituciones del gobierno que emiten autorizaciones técnicas para la instalación de servicios públicos. La reforma ha tenido como resultado una reducción del tiempo total de casi dos semanas. Los profesionales de la construcción
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Públicas. Los solicitantes deben ir a esta Secretaría para comprobar si la solicitud ha sido efectivamente remitida por los Ayuntamientos, ya que el código de seguimiento asignado a la solicitud por los Ayuntamientos es diferente al que le asignan en la Secretaría. Esto impide a los solicitantes realizar un seguimiento de su solicitud con el número asignado en los Ayuntamientos, debiendo acudir a la Secretaría para conocer el nuevo código asignado.
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de Singapur remiten todas sus solicitudes a través del sistema CORENET, con un ahorro de tiempo y dinero. Para 2009, la Autoridad de Edificación y Construcción de Singapur está planeando introducir un sistema de autorización en tres dimensiones. Si los proyectos requieren modificaciones, los solicitantes no necesitan volver a remitir los planos y dibujos, ya que lo pueden hacer en línea y de un modo sincronizado. Portugal y Costa Rica están trabajando en la implantación de sus sistemas de solicitud en línea. Esta reforma es, sin duda, un compromiso a largo plazo y requiere considerables recursos.
b. Beneficios y experiencias de otros países Las economías que obtienen los mejores puestos en facilidad de obtención de permisos de construcción suelen tener procesos de concesión rigurosos, pero a su vez, expeditos y transparentes. La celeridad es importante: un estudio reciente en los Estados Unidos demuestra que, en un proyecto de 22 meses, agilizar en tres meses la concesión de permisos incrementa la recaudación del impuesto sobre la propiedad en un 16,15%, y el gasto en construcción por parte de los gobiernos locales en un 5,7%.8
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3. Registro de propiedades El indicador mide los procedimientos, tiempo y costo de transferir una propiedad de una empresa nacional a otra en Santo Domingo. La República Dominicana ha introducido reformas positivas en este campo. En 2007, debido a la entrada en vigor de la Ley 108-5 y a la modernización del Registro, el tiempo para inscribir una propiedad se redujo de 107 a 60 días. Esta reforma también ha facilitado la automatización del Registro. En 2008, debido a la Ley 173-07 de Eficiencia Recaudatoria, el impuesto de transferencia se ha reducido al 3%. En la actualidad son necesarios 7 procedimientos, 60 días y un costo de 3.7% del valor de la propiedad para transferir un inmueble. El programa de modernización del Registro ha entrado en su segunda fase que, además de concluir el proceso de digitalización de todos los títulos de propiedad, tiene como objetivo la creación de una base de datos que simplificará las búsquedas en el Registro. Las
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siguientes reformas podrían mejorar el proceso de registro de propiedades.
a. Sugerencias
Para el Mediano plazo
Reducir el tiempo para registrar una propiedad en el Registro. Son necesarios cerca de 30 días para inscribir una propiedad en el Registro. Se pueden adoptar diversas medidas para agilizar el proceso con base en un análisis de los procesos internos en el Registro. Por ejemplo, en la actualidad el registrador de Santo Domingo debe firmar varios cientos de documentos al día manualmente (la transmisión de títulos, certificados de ausencia de gravámenes o modificaciones, etc.). Otros registros del país ya tienen experiencia en agilizar el proceso permitiendo la firma electrónica. La ley sobre Firma Electrónica está en vigor desde 2002, pero no ha sido implantada. También, dado que el registrador y el subregistrador son las únicas autoridades con potestad para firmar los documentos mencionados, el proceso sería más expedito si se autorizara a más personal del Registro a firmar la documentación. Por otro lado, sería importante que se cumplieran los plazos establecidos como límite para registrar una propiedad.
Para el largo plazo
Crear una base datos con acceso en línea para permitir a los usuarios la búsqueda de títulos y propiedades prendadas de manera electrónica. El Registro de Santo Domingo ha completado la digitalización de todos los títulos de propiedad. En consecuencia, debería implantarse una base de datos en línea con toda la información relevante sobre la titularidad de la propiedad y los gravámenes sobre la misma para facilitar la búsqueda y la comprobación de las cargas y gravámenes existentes9, garantizándose una aplicación ágil de esta medida. Hacer opcional la notarización del contrato de compraventa de una propiedad. Las partes en una transferencia de propiedad deben presentar el contrato de compraventa ante un notario público para su autentificación según el tenor de la ley, debiendo luego remitirlo para su inscripción en el Registro. La República Dominicana es
PricewaterhouseCoopers. 2005. “The Economic Impact of Accelerating Permit Processes on Local Development and Government Revenues”. Informe preparado para el Instituto Americano de Arquitectos, Washington, DC. Según la información disponible al momento de este trabajo, existe un plan para comenzar en noviembre de 2008 la transferencia de dicha información en los libros a una base de datos para consulta.
Completar el mapa electrónico y actualización del catastro (Dirección de Mensuras Catastrales). Se halla en curso una reforma para recopilar mapas electrónicos de todos los terrenos. Con un registro de la propiedad y un catastro actualizados, este último no necesitaría enviar peritos agrimensores en cada transmisión de propiedad y la administración fiscal no necesitará inspeccionar el terreno para tasar la propiedad, permitiendo a la administración fiscal calcular los impuestos de un modo más eficiente.
b. Beneficios y experiencias de otros países Eliminar los obstáculos existentes para registrar y transmitir propiedades. Los títulos formales de propiedad estimulan la transferencia de tierras, impulsan la inversión y proporcionan a los empresarios acceso a los mercados formales de crédito.10 Sin embargo, una enorme fracción de las propiedades de los países en desarrollo no está formalmente registrada. Los títulos informales no pueden emplearse como garantía para la obtención de préstamos, limitando las oportunidades de financiación para las empresas. Muchos gobiernos han reconocido el problema y han iniciado programas intensivos de regularización de títulos de propiedad. Con todo, atraer los bienes inmuebles al sector formal sólo es una parte del entramado. Cuánto más complicado y costoso sea transmitir formalmente una propiedad, más posibilidades habrá de que los títulos formalizados retornen a la informalidad.
4. Obtención de crédito La República Dominicana se halla dentro del primer tercio de países en este indicador que mide la disponibilidad de la información crediticia y la fortaleza de los derechos legales de prestamistas y prestatarios. Este indi10
cador cuenta con dos componentes principales: el primero es la disponibilidad, el alcance y la calidad de la información crediticia, aspectos evaluados por el índice de alcance de la información crediticia, la cobertura de los registros públicos de crédito (o cobertura de los burós privados de crédito) y la protección de los derechos de acreedores y deudores; mientras que el segundo componente es la facilidad para emplear bienes muebles como garantía en virtud de las leyes sobre garantía e insolvencia, ámbitos recopilados en el índice de fortaleza de los derechos legales (puesto 68º del mundo, 16º de la región, principalmente debido a un índice bajo en fortaleza de derechos legales (3 de 10)). En cuanto a información crediticia, la República Dominicana presenta muy buenos resultados, con un índice de alcance de la información crediticia de 6 sobre 6. El país cuenta con un registro público de crédito y numerosos burós privados de crédito. La ley sobre burós de crédito, Ley 288-05, que regula las Sociedades de Información Crediticia y de Protección al Titular de la Información, entró en vigor en 2005. El buró privado distribuye información crediticia histórica sobre individuos y empresas. La información que proporciona incluye información positiva (por ejemplo, importes del préstamo y puntualidad de pagos) además de información negativa (demoras en el pago e impagos). Además, los burós de crédito recopilan información no sólo de instituciones financieras, sino también de servicios como empresas de telefonía móvil o de venta al por menor, lo que permite obtener un amplio espectro de información. La cobertura del registro público es 33.9% de la población adulta, y la cobertura del buró de crédito es 35.0%.
a. Sugerencias
Para el corto plazo
Incrementar la cobertura. El buró privado de crédito cuenta con los datos de 2,2 millones de sujetos en su base de datos, de una población adulta de 6,5 millones, y una población total de 9,7 millones con una cobertura del 35%, relativamente baja. El buró debería seguir incorporando proveedores adicionales de información, para incrementar esa cobertura. Estas medidas deberían ser sostenidas y garantizar la incorporación de más empresas minoristas, proveedores de servicios públicos, instituciones de microfinanciación o proveedores de tarjetas de crédito que aporten información, permitiendo que más personas y medianas empresas constituyan sus
Miceli, Thomas, y Joseph Kieyah. 2003. “The Economics of Land Title Reform”. Journal of Comparative Economics 31 (2): 246–56.
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uno de los 40 países (de los 183 analizados) que requieren esta doble verificación (por un representante legal y por los funcionarios del Registro). Otros países han definido que la participación del notario es opcional para las empresas que deseen transmitir una propiedad; las partes sólo necesitan firmar el contrato en persona ante el Registro. Las empresas pueden recurrir a una asesoría profesional, pero esta es su opción. Una reforma de este tipo eliminaría un trámite, un día del tiempo y aproximadamente US$1,000.00 del costo del proceso de inscripción de propiedades.
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historiales de crédito y puedan acceder con más facilidad al crédito en el futuro. En cuanto al índice de derechos legales, son susceptibles de un mayor refuerzo las disposiciones legales que estimulen el préstamo y el crédito por parte de deudores y acreedores.
Para el largo plazo
La introducción de cambios en tales disposiciones requeriría reformas legislativas. Algunos cambios que mejorarían los derechos de deudores y acreedores, dentro del amplio contexto de la ley de transacciones garantizadas, serían los siguientes:
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Eliminar las restricciones en los tipos de bienes que pueden ser usados como garantía para un préstamo. No hay un mecanismo legal que permita que un negocio constituya un derecho de garantía sin desplazamiento sobre todos (o prácticamente todos) los bienes presentes y futuros de una empresa. Estas limitaciones consiguen que sea más difícil gravar un grupo de bienes como garantía. China ha liberado un importe estimado de dos billones de dólares estadounidenses en “capital muerto”, es decir, bienes que no podían emplearse anteriormente a causa de limitaciones, al expandir el tipo de bienes que pueden constituir garantía.
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Permitir una descripción general de la garantía y la deuda en contratos de garantía y en el registro. Las partes de un contrato de garantía necesitan proporcionar una descripción detallada de los bienes puestos como garantía, tanto en el contrato como ante el Registro. La modificación de la ley debería permitir una mayor flexibilidad en este tipo de contratos y en el proceso de inscripción. Por ejemplo, las partes de un contrato que otorguen un título de garantía sobre el inventario del deudor deberían poder describir la garantía en estos términos: “todo el inventario”. La legislación reformada debería permitir descripciones genéricas de la deuda y de las obligaciones; por ejemplo, las partes podrían utilizar un bien en particular para constituir garantía sobre “todas las deudas y obligaciones” que existan entre ellos. Otorgar a los acreedores garantizados una posición prioritaria dentro y fuera de los procesos de quiebra. Las demandas de los acreedores garantizados deberían tener prioridad sobre las demandas en materia laboral y fiscal con carácter general, tanto si están incluidas o excluidas de un procedimiento de insolvencia, a no ser que dichas demandas laborales y fiscales se hayan interpuesto
antes de la reclamación del acreedor garantizado. En la actualidad, la administración tributaria y las demandas en materia laboral tienen prioridad sobre los acreedores garantizados en caso de insolvencia. Si los acreedores garantizados pudieran prever su prioridad relativa a otros acreedores (incluyendo los del Ente Público) con cierta fiabilidad, pondrán a disposición los créditos con mayor facilidad y a un costo inferior. La prioridad de los acreedores garantizados no debería extenderse a los costes judiciales, los honorarios de los abogados o los gastos de la liquidación. Además, las demandas de compradores que hayan adquirido los bienes garantizados de buena fe (compradores bona fide) y las demandas por empréstitos realizados a la empresa para adquirir la titularidad del bien garantizado (como los derechos reales de garantía de pago del precio de venta) deberían tener prioridad frente al acreedor garantizado. Permitir métodos de ejecución de una garantía fuera de los tribunales. Permitir tal flexibilidad abre las puertas a la ejecución extrajudicial de las deudas. Cuando los acreedores (principalmente instituciones financieras) conozcan que en caso de mora no tendrán que soportar el costo y los retrasos aparejados a los procedimientos judiciales, mostrarán una mayor inclinación a conceder préstamos. Francia adoptó una reforma similar en 2006. India, Perú y Serbia también han posibilitado la ejecución extrajudicial de contratos de garantía. Crear un registro unificado de garantías mobiliarias. Actualmente, el presidente del juzgado de primera instancia actúa como registrador. No existe comunicación de datos entre los registros del país ni hay una base electrónica de datos. Como resultado, cuando una empresa desea utilizar sus bienes como garantía en cualquier lugar del país, independientemente de dónde está inscripto, en la actualidad no puede hacerlo pues los registros del país no están interconectados. El acreedor de Santo Domingo no podrá saber si la empresa ha utilizado esos mismos bienes como garantía en Santiago a no ser que se desplace al Registro de Santiago y realice una consulta allí. Si los registros estuvieran vinculados y tuvieran una versión electrónica de sus datos, el acreedor en Santo Domingo podría consultar el Registro de Santiago y averiguar si hay derechos de garantía que graven los bienes de la empresa. Muchos países han llevado a cabo este tipo de reformas, entre ellos Francia, India y Micronesia.
Tanto la protección del prestamista, a través del sistema legal, como los registros de crédito se asocian a mayores porcentajes de crédito al sector privado sobre el PIB. Por ejemplo, un incremento de 1 punto en el índice de derechos de los acreedores se asocia a un crecimiento del 6,5% de la tasa anual de crecimiento promedio del ratio de crédito privado sobre PIB en los tres años tras la reforma, en relación con los tres años anteriores a la misma.11 Los estudios realizados demuestran que introducir un registro de crédito produce un alza de 4,2 puntos porcentuales en el uso de crédito por parte de las empresas.12 Esto se debe en parte a que la creación de registros impulsa el aumento de la tasa de repago: los prestatarios se muestran más reticentes a dejar deudas impagas, ya que ello puede impedirles obtener nuevos créditos en un futuro. En las economías en desarrollo la tasa de repago se puede incrementar hasta el 80% cuando comienza a operar un registro de crédito. Las empresas pequeñas son las que obtienen mayores beneficios: en las economías de transición que establecieron nuevos registros de crédito, su acceso al crédito creció el doble de rápido con respecto a las empresas grandes13.
5. Protección a inversores El Congreso Nacional de la República Dominicana adoptó, al final del 2008, la nueva Ley de Sociedades Comerciales. Gracias a esta reforma la República Dominicana obtuvo una puntuación de 5.7 en la fortaleza de protección legal de los inversores minoritarios, situándose en el puesto 57º del mundo en este indicador. Doing Business mide la fortaleza de la protección de los accionistas minoritarios contra el uso abusivo de activos de la empresa por parte de los directores, para su propio beneficio. En un rango de 0 a 10, la puntuación obtenida por la República Dominicana en este indicador fue de 5 en el índice del grado de transparencia, 4 en el índice de responsabilidad de los directores y 8 en el índice de facilidad para juicios de accionistas.
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Para incrementar la protección de los inversores minoritarios, la República Dominicana podría modificar la Ley de Sociedades Comerciales, así como la Ley 1900 de Mercado de Valores. Para mejorar la protección de los inversores de la República Dominicana son relevantes las reformas expuestas a continuación.
a. Sugerencias
Para el corto plazo
Establecer deberes y derechos claros de los directores para actuar de manera apropiada durante su mandato en la compañía. La Ley de Sociedades Comerciales contiene limitadas disposiciones en lo que refiere las obligaciones de los directores de las empresas. La ley debería exigir que los directores muestren la oportuna diligencia y tomen decisiones informadas durante su gestión. También debería evitar los conflictos de interés, y situar el interés corporativo por encima del suyo propio o el de terceros. En caso de transacciones entre partes vinculadas que resultaran perjudiciales, los directores deberían abonar los daños y perjuicios causados a la empresa y reembolsar los beneficios obtenidos al atentar contra deberes para con la empresa. Requerir la divulgación inmediata de la información sobre transacciones con conflicto de interés al público y a los reguladores del mercado. La Ley de Mercado de Valores no exige una declaración inmediata de las grandes transacciones entre partes vinculadas. Por tanto, la modificación de la ley debería exigir una información detallada sobre la naturaleza y el ámbito del conflicto de interés, los principales términos y condiciones de la transacción y toda la información relevante sobre dicha transacción. Esta información, preferentemente, podría publicarse en el sitio web de la empresa (si disponen de uno) y también en el sitio web del Mercado de Valores de la República Dominicana.14 Es también importante que la ley exija la plasmación de dicha información en el reporte anual de las sociedades.
Djankov, Simeon, Caralee McLiesh y Andrei Shleifer. 2007. “Private Credit in 129 Countries”. Journal of Financial Economics 84 (2): 299–329. 12 Brown, Martin, Tullio Jappelli y Marco Pagano. 2008. “Information Sharing and Credit: Firm-Level Evidence from Transition Countries”. Documento Económico de Trabajo 201, Instituto Europeo de Gobernanza Corporativa, Bruselas. 13 Brown, Martin, y Christian Zehnder. 2007. “Credit Registries, Relationship Banking, and Loan Repayment”. Journal of Money, Credit and Banking 39 (8): 1883–918.
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b. Beneficios y experiencias de otros países
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Requerir el informe de un auditor externo sobre transacciones entre partes vinculadas antes de que estas tengan lugar. La Ley de Sociedades Comerciales no exige la revisión de las condiciones de una transacción entre partes vinculadas por parte de un auditor como requisito previo a que la junta directiva y/ o asamblea general de accionistas autorice la transacción. El informe de un auditor debería evaluar los principales términos de la transacción y mostrar una opinión informada sobre si la transacción se va a llevar a cabo de acuerdo con su valor de mercado. Para facilitar la transparencia de las transacciones, dicho informe de auditoría debería ser obligatorio. Permitir que la corte anule transacciones entre partes vinculadas que hayan causado un perjuicio a la compañía. La ley no permite la anulación de transacciones entre partes vinculadas. En caso de que una transacción entre partes vinculadas fuera perjudicial para la empresa (es decir, sin limitarse a los casos de fraude o mala fe), la ley debería ofrecer la posibilidad de rescisión de la transacción para que se pudiera resarcir el daño causado a la empresa.
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Exigir categorías de documentos del demandado, sin identificar documentos de forma específica. Para que los inversores puedan hacer valer estos derechos, la República Dominicana también puede modificar sus normas sobre el procedimiento civil para permitir que los inversores puedan aportar y obtener con mayor facilidad pruebas ante los juzgados. A menudo es muy difícil implantar modificaciones en los juzgados, así que estas reformas tienen repercusión a largo plazo. La modificación de la ley debería permitir que las partes en un procedimiento puedan exigir categorías de documentos del demandado, sin identificar documentos en forma específica.
b. Beneficios y experiencias de otros países Una buena protección de los accionistas minoritarios se asocia a mercados de valores más amplios y activos. Las empresas necesitan obtener capital para crecer, bien sea a 14 15 16
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Para el largo plazo
través de un préstamo bancario o atrayendo inversión en sus acciones. La venta de acciones permite a las empresas expandirse sin necesidad de constituir garantías ni reembolsar préstamos bancarios. Sin embargo, los inversores se preguntan si recuperarán el capital invertido, y demandan leyes que los protejan. Un estudio reciente revela que la presencia de medidas protectoras de los inversores en leyes y regulaciones es la causa del 73% de la decisión de invertir. En contraste, las características de las empresas sólo motivan entre el 4% y el 22% de esa decisión.15 Esto supone que tanto los gobiernos como las empresas tienen un interés en las reformas que fortalezcan la protección de los inversores. Sin ésta salvaguarda para los inversores, los mercados de valores no llegan a desarrollarse y los bancos se convierten en la única fuente de financiación. Como resultado, las empresas no pueden alcanzar un volumen eficiente por carecer de financiamiento, y el crecimiento económico se debilita. Un estudio realizado en 22 economías de mercados emergentes revela que cuando los inversores disponen de pocos recursos contra las actividades que perjudican la empresa, invierten en las pocas empresas en que puedan tener cuotas mayoritarias.16
6. Pago de impuestos a. Sugerencias En promedio, en la República Dominicana son necesarios 9 pagos y 324 horas al año para cumplir con la normativa tributaria. Doing Business registra las contribuciones e impuestos obligatorios que una empresa de tamaño medio debe abonar o retener en un ejercicio determinado, así como el tiempo que tarda en cumplir estas obligaciones. La tasa de impuesto total es 35.7% del beneficio comercial. Esto sitúa a la República Dominicana en el puesto 72º del índice de Doing Business sobre facilidad en el pago de impuestos. Se sugiere que las autoridades continúen aplicando la nueva legislación y sigan incidiendo en campañas públicas de información que incrementen el uso de los sistemas en línea para la declaración y el pago de impuestos. Se han adoptado reformas referidas al indicador de pago de impuestos. Un sistema en línea para
La reforma de la Ley de Mercado de Valores tendrá un impacto en el indicador de protección de inversores sólo si el Mercado de Valores fuera a tener más de 10 sociedades cotizadas. En la actualidad no hay sociedades cotizadas en el Mercado de Valores de la República Dominicana. Doidge, Craig, Andrew Karolyi y René M. Stulz. 2007. “Why Do Countries Matter So Much for Corporate Governance?”. Journal of Financial Economics 86 (1): 1–39.. Dahya, Jay, Orlin Dimitrov y John McConnell. 2008. “Dominant Shareholders, Corporate Boards, and Corporate Value: A Cross- Country Analysis”. Journal of Financial Economics 87 (1): 73–100.
b. Beneficios y experiencias de otros países Las empresas prefieren tasas de impuestos reducidas que se apliquen de un modo claro y directo; o bien, si las tasas son altas, poder contar con buenos servicios públicos. En los países donde los impuestos son elevados y los beneficios, en contrapartida, resultan escasos, muchas empresas simplemente eligen operar en la informalidad. Un estudio reciente revela que elevadas tasas de impuestos se asocian a una menor inversión privada, a un menor número de empresas formales per cápita y a tasas inferiores de apertura de empresas. El estudio sugiere, por ejemplo, que un incremento del 10% en la tasa efectiva del impuesto de sociedades reduce el ratio inversión privada/PIB en dos puntos porcentuales.17
7. Comercio transfronterizo El indicador de Comercio transfronterizo mide tiempo, costo y documentos necesarios para importar y exportar por mar un cargamento estándar. En promedio, son necesarios nueve días para exportar y diez días para importar, con un costo asociado de US$916.00 para exportar y US$1150.00 para importar (véase Tabla 1). En la actualidad, para la exportación se requieren seis documentos, y siete para la importación. La República Dominicana reformó en esta área al introducir el Formulario de Declaración Única Aduanera. La presentación en línea de documentos y el pago en línea ya están totalmente implantados. Sin embargo, aún hay aspectos donde se puede continuar con los esfuerzos reformadores en esta área.
a. Sugerencias
Para el largo plazo
Reducir el número de documentos necesarios para el comercio transfronterizo. Se necesitan seis documentos para exportar y siete para importar mercancías de comer17
cio transfronterizo. Reducir el número de documentos necesarios para completar las transacciones de declaración aduanera contribuirá a agilizar el tránsito internacional de mercancías. En Francia sólo son necesarios dos documentos para declarar mercancías en aduanas. La creación del Formulario de Declaración Única Aduanera (DUA) ya ha acelerado el tiempo de preparación de los documentos. Los esfuerzos para mejorar el sistema de interfaz electrónico de datos y posibilitar la admisión de todos los documentos de aduanas, contribuiría a facilitar el proceso de declaración aduanera en el comercio internacional. Crear una “ventanilla única virtual” para el comercio transfronterizo. El actual sistema permite la remisión electrónica del DUA entre el comerciante y los servicios aduaneros. El portal en línea puede detectar automáticamente si el formulario está incompleto y notifica al instante al comerciante, contribuyendo a agilizar el proceso aduanero. Otra mejora ha sido permitir que los pagos se realicen a través del sistema en línea. Esta vía ha sido aprobada por la Dirección General de Contabilidad Gubernamental con el número 003-07, incrementado la eficiencia en las aduanas. El intercambio electrónico de datos también puede mejorarse en lo sucesivo vinculando instituciones públicas como aduanas (DGA), agentes de seguridad, autoridades portuarias en Santo Domingo y Caucedo, autoridades sanitarias y de control técnico y bancos en una plataforma electrónica común. Dado que la mayor parte de estas instituciones necesitan una información similar sobre las mercancías que se desean pasar por aduanas como requisito previo a la autorización del tránsito, sería de gran ayuda crear una plataforma para mejorar la transmisión de información entre estas instituciones, para facilitar el proceso de declaración aduanera. Singapur, a través de su sistema TradeNet, tramita entre 20 y 30,000 declaraciones aduaneras al día y vincula 35 unidades gubernamentales de control. Implantar un sistema de inspección basado en el riesgo de las mercancías. La oficina de aduanas se halla en las primeras fases de implantación de inspecciones basadas en el riesgo. Este proceso debería agilizarse. Las declaraciones para la importación y la exportación en la actualidad requieren dos días en promedio. Las inspecciones deberían limitarse solamente a los cargamentos más arriesgados, y las
La Facilitación de Negocios / C A P Í T U LO I I
la declaración y pago de impuestos, que se inició como proyecto piloto en 2006, se halla ahora plenamente operativo. Además, la tasa del impuesto sobre los ingresos de las empresas se ha reducido del 29% al 25%. En este informe no se sugieren otras reformas sobre el sistema tributario porque la ley se halla en fase de implantación.
Djankov, Simeon, Tim Ganser, Caralee McLiesh, Rita Ramalho y Andrei Shleifer. 2008. The Effect of Corporate Taxes on Investment and Entrepreneurship. Documento de trabajo 13756 de la NBER. Cambridge, MA: Oficina Nacional de Investigación Económica (NBER).
45
aduanas deberían aspirar a tener un porcentaje de inspecciones de entre el 5% y el 10%, como ocurre en Dinamarca. Esto permitiría que la mayor parte de los cargamentos inofensivos se tramitaran con mayor celeridad.
suponen un 55% del valor de exportación de Irlanda y un 65% del de Tailandia.21
Proceder a integrar las acciones anteriores con las que se sugieren en materia fronteriza y portuaria en la Nota de Políticas respectiva.
En Doing Business 2010, la República Dominicana se situó en el puesto 86 en facilidad de cumplimiento de contratos. Son necesarios 460 días desde el momento en que se presenta una demanda hasta que el deudor realiza el pago, y el costo se eleva al 40.9% del valor de la demanda. Si bien los juzgados son relativamente rápidos (460 días) en resolver los casos, en comparación con el promedio en la región de América Latina y el Caribe (710 días), aún presentan un retraso de 300 días respecto de los diez países más eficientes del indicador. Es también bastante caro resolver una disputa comercial a través de los juzgados: cuesta el 40.9% del importe reclamado en honorarios de abogados y en costes procesales. Supone un importe más elevado que el promedio regional de 31% y el promedio de los primeros diez países del indicador, situado en el 11.7%. Existe, por lo tanto, un gran potencial para contribuir a que el proceso de cumplimiento de contratos sea más rápido y menos gravoso.
b. Beneficios y experiencias de otros países
La Facilitación de Negocios / C A P Í T U LO I I
Un estudio reciente de 126 economías ha calculado que cada día de demora en exportar equivale a un costo del 1% del volumen de comercio. Respecto de las mercancías perecederas de carácter agrícola, cada día de retraso cuesta casi el 3% de dicho volumen.18 Algunos productos no agrarios pueden verse también afectados por las dilaciones, como la indumentaria de moda y los artículos electrónicos. Otro estudio revela que por cada nueva autorización que tiene que obtener una empresa, el comercio internacional experimenta una reducción del 4,2%. Las economías que reducen las demoras pueden integrarse más rápidamente en el comercio global. Para los productos de gama alta la disminución es de cerca del 5%.19 Los costos elevados en el comercio transfronterizo constriñen la participación de muchos países, especialmente de África, en el mercado global. Un estudio ha revelado que las preferencias establecidas en régimen libre de aranceles para el mercado con Estados Unidos (en virtud de la Ley de Crecimiento y Oportunidades para África) y con la Unión Europea (según el acuerdo de Cotonou) se están desaprovechando de forma significativa.20 Los retrasos y trámites excesivamente costosos en la importación también perjudican a las economías en general. Muchas exportaciones forman parte de cadenas globales de suministro. Para participar en estas cadenas, los fabricantes dependen del suministro puntual de productos de importación. Los materiales importados conforman un tercio del valor de exportación de China en productos electrónicos, por ejemplo. De igual modo, 18 19 20 21
46
8. Cumplimiento de contratos
a. Sugerencias Para el corto plazo Evaluar los procesos de los juzgados y hacer un seguimiento de la carga de trabajo para identificar los puntos de demora y formular soluciones. A menudo, la fuente de retrasos no se encuentra en las salas de los juzgados, sino en sus oficinas. Sería útil realizar un estudio para detectar las causas concretas del retraso. Cuando se realiza un estudio de esta índole, un equipo realiza los pasos necesarios para llevar una demanda comercial ante los juzgados y registra el tiempo asociado a cada fase del proceso. Este tipo de estudios sirve para identificar los puntos del proceso donde se producen obstáculos a los casos comerciales, y piensan en estrategias para eliminarlos. A petición del Gobierno, sería posible realizar un estudio del proceso judicial en la República Dominicana.
Djankov, Simeon, Caroline Freund y Cong Pham. Próxima edición. “Trading on Time”. Review of Economics and Statistics. Sadikov, Azim. 2007. “Border and Behindthe- Border Trade Barriers and Country Exports”. Documento de trabajo 7/292 del FMI, Fondo Monetario Internacional, Washington, DC. Bureau, Jean-Christophe, Raja Chakir y Jacques Gallezot. 2007. “The Utilization of EU and US Trade Preferences for Developing Countries in the Agri-Food Sector”. Documento de trabajo, Trinity College, Dublín. Nordas, Hildegunn, Enrico Pinali y Massimo Geloso-Grosso. 2006. “Logistics and Time as a Trade Barrier”. Documento de trabajo sobre políticas comerciales de la OCDE 35, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), París.
Para el medio plazo Desarrollar medidas de evaluación de la eficiencia de los jueces. Podría emplearse un sistema de gestión de causas para recopilar y procesar datos sobre la eficiencia de cada juez. Esto permitiría una mejor distribución de la carga de trabajo e incrementar la productividad. Un sistema de gestión del rendimiento permitiría identificar y reducir las causas de los atascos en el sistema judicial. Se ha comenzado a trabajar en el desarrollo del sistema, tarea que debe persistir.
22 23
Para el largo plazo Establecer sistemas de juzgados electrónicos. Esta tecnología se utiliza en una serie de juzgados de máxima eficiencia (incluyendo Hong Kong, China, Austria y Singapur). Los sistemas automatizados simplifican, entre otros aspectos, los siguientes: fases de procedimiento como la presentación de demandas, al permitir la presentación electrónica; la gestión de causas al autorizar, por ejemplo, el acceso a los expedientes judiciales en línea; los canales de comunicación entre las partes, los abogados y el juzgado. Esta reforma exige una inversión apropiada en equipamiento, además de formación del personal, por lo que su implantación lleva tiempo. Establecer un tribunal o una sección comercial especializada. De las disputas comerciales en general se ocupa la Cámara Civil y Comercial del Juzgado de Primera Instancia del Distrito Nacional. Esta Cámara también se ocupa de la resolución de otras disputas civiles como divorcios o herencias, por lo que no hay personal judicial especializado ni un seguimiento de las disputas comerciales. Una división comercial especializada exige un número adecuado de jueces que estén especialmente formados, que se ocupen solamente de asuntos comerciales, que cuente con personal auxiliar adecuado y que dispongan de una normativa habilitada para que las materias comerciales sean tramitadas con celeridad. Establecer un juzgado comercial o una cámara especializada permitiría a los jueces adquirir un mejor conocimiento de cuestiones comerciales específicas, lo que incrementaría la calidad y la cantidad de sus decisiones. Como resultado también se produciría una reducción del tiempo para resolver las cuestiones comerciales más sencillas.
Safavian, Mehnaz, y Siddharth Sharma. 2007. “When Do Creditor Rights Work?”.Journal of Comparative Economics 35 (3): 484–508. Dabla-Norris, Era, Mark Gradstein y Gabriela Inchauste. 2008. “What Causes Firms to Hide Output? The Determinants of Informality”. Journal of Development Economics 85 (1): 1–27.
La Facilitación de Negocios / C A P Í T U LO I I
Introducir normas simplificadas para demandas de monto reducido. El Juzgado de Paz tiene jurisdicción sobre las demandas de monto reducido con procedimientos simplificados. Sin embargo, el umbral de valor monetario de la demanda para poder presentarla ante el Juzgado de Paz es muy bajo. El umbral puede incrementarse hasta un valor monetario que represente el 200% del Producto Nacional Bruto per cápita (aproximadamente US$6,000.00). Introducir una “vía rápida”, para los casos con un valor económico bajo o para casos con conformidad de las partes, mejoraría la eficiencia de los juzgados dominicanos. En primer lugar, descongestionaría la vía ordinaria, agilizando así el tiempo para ejecutar tanto las demandas por pequeña cuantía, como las más cuantiosas. En segundo lugar, proporcionaría normas más simples para demandas de pequeña cuantía, como por ejemplo un formulario estándar para la demanda, así como normas procesales más sencillas sobre la prueba. De igual modo, esto podría reducir el promedio de honorarios de los abogados.
47
b. Beneficios y experiencias de otros países Los tribunales ineficaces acarrean costos considerables. Un estudio reciente realizado en Europa Oriental revela que en países con tribunales más lentos se produce una menor financiación bancaria para la inversión de las empresas. Las reformas en otras áreas como en los derechos de los acreedores, sólo contribuyen a un aumento de los empréstitos bancarios si se puede garantizar la existencia de procedimientos eficaces para forzar el cumplimiento de los contratos ante los tribunales.22 Un segundo estudio realizado en 41 países en desarrollo establece que una mejora del 10% en la eficiencia de la resolución de disputas comerciales disminuye la participación del sector informal en un 2,3% del total de la actividad económica.23 Los tribunales facilitan el clima de negocios si son ágiles, accesibles y equitativos. En todo el mundo sólo el 35% de las empresas analizadas por las Encuestas de Empresa del Banco Mundial creen que los tribunales de su país son justos, imparciales y transparentes.24
La Facilitación de Negocios / C A P Í T U LO I I
9. Cierre de una empresa Este proceso requiere 3.5 años, cuesta el 38% de la propiedad inmobiliaria y los deudores recuperan 8.9 centavos por cada dólar, todo ello a través de los procedimientos de quiebra o insolvencia. El indicador mide tiempo, costo y tasa de recuperación de un procedimiento de insolvencia que afecte una empresa nacional. En este indicador, la República Dominicana se halla en el puesto 146º de las 183 economías analizadas. El procedimiento más común para cerrar la empresa que se propone en el estudio de caso es la eje-
24 25
26
48
27
cución del bien objeto de la garantía. El proceso lleva más tiempo que en la región de la OCDE (1,3 años) y el importe que se recupera por dólar es inferior que en la OCDE (74,1 centavos). Los acreedores necesitan recuperar su dinero y es mejor si el proceso es ágil y poco costoso. Dado que la Ley de Reestructuración Mercantil se está debatiendo en el Congreso Nacional, para maximizar el valor recuperable por los acreedores se recomienda que la legislación sobre insolvencia sea enmendada para permitir una liquidación eficiente de las empresas no viables y la recuperación de las empresas viables. Además, unas reformas similares a las que se proponen para el cumplimiento de contratos también podrían solucionar los actuales atascos en los procesos de insolvencia de la República Dominicana, ya que los casos de insolvencia son tramitados por el mismo juzgado, el Juzgado Civil y Comercial de Primera Instancia.
a. Sugerencias de mejoras a largo plazo Mejorar la eficiencia del sistema judicial reduciendo el tiempo para completar los procedimientos de insolvencia. En el apartado “Cumplimiento de contratos”, y en el Principio A5 de los Principios sobre la Insolvencia Efectiva y los Sistemas de Derechos de los Acreedores25, se encuentran recomendaciones sobre cómo mejorar la eficiencia de las cortes. Los beneficios de una regulación eficiente de los procesos de insolvencia son particularmente manifiestos al observar las economías más ricas. Una serie de estudios recientes en Europa argumentan que las tasas de retorno efectivas para los acreedores ascienden al 92%
Encuestas de Empresa del Grupo del Banco Mundial (http://www.enterprisesurveys.org). Para conseguir un sistema crediticio funcional es necesario que se sustente en mecanismos y procedimientos que garanticen unos métodos eficientes, transparentes y fiables de satisfacción de los derechos de los acreedores, ya sea mediante procedimientos judiciales o procedimientos extrajudiciales de resolución de disputas. En la medida de lo posible, el sistema legal de un país debería prever procedimientos ejecutivos o abreviados para la recaudación de deudas. Los sistemas de ejecución deberían garantizar métodos eficientes, poco costosos, transparentes y fiables (judiciales y extrajudiciales) para ejecutar un derecho de garantía constituido sobre activos. Los procedimientos de ejecución deberían permitir que se puedan hacer valer con celeridad derechos sobre garantías constituidas sobre bienes, diseñados para permitir la máxima recuperación de acuerdo con los valores de mercado de dichos bienes. Davydenko, Sergei, y Julian Franks. 2008. “Do Bankruptcy Codes Matter? A Study of Defaults in France, Germany and the UK”. Journal of Finance 63 (2): 565–608.. Djankov, Simeon, Oliver Hart, Caralee McLiesh y Andrei Shleifer. 2006. Debt Enforcement around the World. Documento de trabajo 12807 de la NBER. Cambridge, MA: Oficina Nacional de Investigación Económica (NBER).
del importe del préstamo en Reino Unido, al 80% en los Países Bajos, al 67% en Alemania y al 56% en Francia.26 Un proceso de reorganización o quiebra que funcione de manera eficaz facilita el acceso al crédito.
En aquellas economías donde las leyes de insolvencia son más efectivas, los acreedores confían en que podrán recuperar sus créditos y son más proclives a conceder préstamos.27
3. Conclusiones la complejidad de cómo atacar las dificultades y de cómo mejorarlas. Sus tareas necesitan el apoyo sistemático por parte de todas las instituciones proveedoras de servicios. El reto con miras hacia el futuro de comercio y el cuidado de su clima de inversión consiste en hacer un seguimiento y una evaluación sistemática de estos procesos identificados, introduciendo las mejoras necesarias para lograr alcanzar estándares internacionales.
La Facilitación de Negocios / C A P Í T U LO I I
Un elemento fundamental para el éxito en esta tarea es contar con una coordinación centralizada y con el apoyo de las distintas instituciones involucradas en los diferentes procesos (Consejo Nacional de la Competitividad y Centro de Exportación e Inversión de la República Dominicana). Como se aprecia en este trabajo, son múltiples las consideraciones que un país debe asumir para facilitar el flujo de inversión hacia y desde él. Esta multiplicidad de aristas incrementa
49
CAPÍTULO III
La Logística para la Competitividad JOSÉ LUIS GUASCH(a)
E
n gran medida, el crecimiento económico, la reducción de la pobreza y el empleo en la República Dominicana dependen del desarrollo y desempeño de los sectores de exportación y de servicios como el turismo. A su vez, en el desempeño de estos sectores incide fuertemente la calidad y naturaleza de las capacidades y facilidades logísticas del país. En esta Nota de Política se analiza la relevancia y atributos del tema, en particular, teniendo en cuenta las ventajas comparativas derivadas de la ubicación geográfica de la República Dominicana en el centro de un mercado de transacciones de enorme dimensión y potencialidad, sugiriéndose un marco y un desempeño efectivo que reproduzca y adapte las mejores prácticas. La logística es un factor central para la determinación de la competitividad de la economía. Su impor-
tancia es creciente ya que la globalización del comercio ha abierto nuevas oportunidades para los países que pueden insertarse en cadenas de abastecimiento regional y mundial.1 En este documento, se define la logística como “…la parte del proceso de la cadena de abastecimiento que planifica, implementa y controla el eficiente y efectivo flujo y almacenamiento de bienes, de servicios y de información, desde el punto de origen hasta el de consumo, procurando satisfacer los requerimientos de los clientes”2. El país enfrenta desafíos importantes para la sostenibilidad de su modelo de exportación. Del total de recursos que obtiene de sus transacciones externas, el 70% proviene de Zonas Francas3, el 20% del Turismo y el 10% de otros bienes, con riesgos mayores para las exportaciones de las zonas de libre comercio. Hay una
(a) Consejero Regional Senior en Regulación y Competitividad de América Latina y el Caribe. 1 Estudios realizados recientemente por el Banco Mundial concluyen que “el análisis empírico sugiere que las medidas destinadas a mejorar el desempeño logístico y facilitar el comercio son probablemente las que pueden tener el mayor efecto positivo en la expansión del comercio de los países en desarrollo, incrementando el impacto de la reducción de las restantes barreras al comercio por un factor de dos o más.” 2 Adoptado de Simchi-Levi et al., 2008. 3 La Zonas Francas están exentas del Impuesto Sobre la Renta, del 1.5% a los ingresos brutos, del 30% sobre utilidades netas y del 16% de impuesto del valor agregado. 4 Consejero Regional Senior en Regulación y Competitividad de América Latina y el Caribe.
La Logística para la Competitividad / CAPÍTULO III
1. INTRODUCCIÓN
51
serie de problemas que generan pérdida de productividad, altos costos, inventarios excesivos, bienes que no llegan al mercado y poca integración de las PYMES a la cadena de valor y de exportación. Además, estos problemas obstaculizan el desarrollo de nuevos proyectos.
aparición de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (Caribbean Basin Inititiative- CBI) tienen el mismo efecto. 5El tema logístico está en la agenda del Gobierno y están tomando medidas para mejorar su desempeño, algunos ejemplos son: la Iniciativa Aduanera (procesos electrónicos y perfiles de riesgo) y la Ley No 392-07 sobre Competitividad e Innovación Industrial de Abril 2007, Título III, Capitulo I (de la Facilitación Comercial y Logística). No obstante, resta una gran tarea para lograr un acercamiento a las mejores prácticas internacionales.
4Hubo muchos altibajos en el esquema de incentivos; la eliminación de subsidios a las Zonas Francas altera los incentivos establecidos y crea incertidumbre y mayor inseguridad. A su vez, en el marco de relaciones DR-CAFTA, el desvanecimiento del Acuerdo Multifibras - MFA, la des-
2. Diagnóstico 2.1 E1 desempeño logístico
radores internacionales de carga sobre siete aspectos claves (sub-índices) que se combinan en un indicador único (Tabla 1). Conforme a los subíndices, los problemas más serios están vinculados a la organización de los servicios. La posición de República Dominicana es mucho más baja que la de los países de América Central y del Sur, según el ingreso per cápita, la regresión del Índice indica que su desempeño debería ser considerablemente mayor (una puntuación 15% más elevada, inferior a la de Colombia).
2.1.1 Indicadores de desempeño logístico Diversos indicadores que miden el desempeño logístico muestran resultados muy por debajo de la media internacional. El Índice de Percepción Logística (Logistics Perception Index - LPI) ubica a la República Dominicana en la posición 96 sobre 150 países. Este índice se estima sobre la base de opiniones de ope-
La Logística para la Competitividad / CAPÍTULO III
TABLA 1: EL LOGISTICS PERCEPTION INDEX Y SUS SUB-ÍNDICES
52
Países Argentina
Ranking -LPI Aduanas Infraestructura Facilidad General de despacho
Servicios Logísticos
Facilidad de Seguimiento
Costos Logísticos Puntualidad Internos
45
51
47
49
44
46
93
46
Panamá
54
48
48
58
61
49
26
49
México
56
60
53
53
57
48
101
51
El Salvador
66
75
68
61
78
61
74
73
Costa Rica
72
64
67
82
89
78
48
90
Honduras
80
65
79
93
91
91
86
93
Guatemala
75
87
104
73
79
90
65
64
Rep. Dominicana
96
82
97
107
108
107
54
91
Fuente: Connecting to Compete – The World Bank.
GRÁFICA 1:
RELACIÓN ENTRE EL DESEMPEÑO LOGÍSTICO Y EL PIB POR PERSONA EN AMÉRICA LATINA
3.4 Chile 3.2
3
Argentina
Percepción Logística SCC
Panamá México
Perú
2.8
Basil
El Salvador 2.6
Ecuador
Paraguay
Venezuela Costa Rica
Guatemala
Colombia
Honduras 2.4
Uruguay
R. Dominicana Bolivia Nicaragua
Haití 2.2
Jamaica
Guyana 2 0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
PIB per cápita (PPP)
Otro indicador, el Global Enabling Trade Report (Tabla 2), con dimensiones referidas a los servicios de transporte y de facilitación comercial, coloca a la República Dominicana en la posición 63 sobre 118 países. El Doing Business
4
Report, calculado en 2008 para 181 países, la ubica en el puesto 94 en el índice denominado “Comercio Transfronterizo” compuesto por indicadores relevantes para la logística del comercio exterior4.
El Global Enabling Trade Report, elaborado por el World Economic Forum (WEF), consideró 10 pilares, que permitieron elaborar cuatro subíndices, que finalmente se resumen en un indicador único denominado Enabling Trade Index 2008 (ETI 08). La información de base conjuga entrevistas (percepción) y algunos datos disponibles. Los subíndices que muestran las mayores debilidades son los servicios de transporte (109), infraestructura de transporte (73) y transparencia y eficiencia de la aduana (78). El Doing Business, elaborado por el Grupo del Banco Mundial, se basa en encuestas periódicas a empresas con el objeto de analizar regulaciones y clima de inversión.
La Logística para la Competitividad / CAPÍTULO III
Fuente: Banco Mundial 2008
53
TABLA 2: GLOBAL ENABLING TRADE REPORT País ETI-08 Eficiencia Aduana Eficiencia
Transparencia aduana Procedim. Exp e Imp.
Infraestructura de Transporte
Servicios de Transporte
CHILE
27
17
30
18
45
38
COSTA RICA
44
65
53
42
68
88
PANAMÁ
46
41
20
67
26
57
GUATEMALA
54
19
81
63
84
84
EL SALVADOR
55
72
64
49
94
68
R. DOMINICANA
63
50
47
78
73
109
HONDURAS
64
77
77
74
70
105
MEXICO
65
63
76
57
87
55
NICARAGUA
67
85
65
73
96
107
NOTA: El World Economic Forum consideró 10 pilares que permitieron elaborar cuatro subíndices, que finalmente se resumen en un indicador único, denominado Enabling Trade Index 2008 (ETI 08). Cubrió 118 países. La información de base conjuga entrevistas (percepción) y algunos datos disponibles.
El Liner Shipping Connectivity Index (LSCI) (Tabla 3), otro de los índices de medición internacionales, que refleja la cantidad y dimensión de los buques de línea que acceden a un
país, muestra que la República Dominicana se encontraba en el puesto 47 en el año 2007, sobre un total de 163 países, habiendo mejorado algo en relación a su posición en el 20045.
La Logística para la Competitividad / CAPÍTULO III
TABLA 3: ÍNDICE DE CONECTIVIDAD DE LAS LÍNEAS NAVIERAS (LCSI) Puesto 2004
Puesto 2007
Brasil
28
24
México
30
25
Panamá
22
27
Colombia
39
30
Jamaica
33
37
República Dominicana
59
47
Guatemala
60
59
Costa Rica
57
60
Honduras
80
84
El Salvador
101
91
Fuente: UNCTAD. Surge de considerar la cantidad de buques de línea, la capacidad de carga de contenedores, la cantidad de empresas navieras, el número de rutas navieras y la dimensión del mayor buque, que tocan puertos del país.
En cuanto a indicadores de manejo de tiempos (Gráfica 2), la República Dominicana también presenta evidencias de rezago: el tiempo promedio de despacho de con-
5
54
País
tenedores es 13 días, mientras el promedio en América Latina es de 9 días y 5 en el Asia Oriental.
El Liner Shipping Connectivity Index es elaborado por la United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), y su valor surge de considerar la cantidad de buques de línea que tocan puerto en un país, su capacidad de carga de contenedores, la cantidad de empresas navieras, el número de rutas navieras y la dimensión del mayor buque que puede acceder a los puertos de país.
GRÁFICA 2:
TIEMPO (COSTO) PROMEDIO DE DESPACHO DE CONTENEDORES (TAMAÑO DE LA MUESTRA EN PARÉNTESIS)
Rep. Dom.
Asia Sureste (1)
África (5)
LAC (4)
Asia del Este (9)
OECD (7)
0
2
4
6
8
10
12
14
Número de Días Fuente: International Exhibitions Logistics Associates website, World Bank (2004). Investment Climate Survey 2005.
TABLA 4: INDICADORES DE FACILITACIÓN DEL COMERCIO Ranking Total Documentos para exportar Tiempo para exportar Costo de exportar Documentos para importar Tiempo para Importar Costo de importar
32 6 9 días US$916 7 10 días US$1150
Fuente: Doing Business 2009.
2.1.2 Impacto de los costos logísticos Los costos logísticos equivalen a aranceles que impactan a los precios finales. En promedio, el costo de transporte es el de mayor peso con 31.8% de los costos logísticos, mientras que los costos administrativos de la operación logística y el costo de almacenaje le siguen en importancia. Los tiempos, a su vez, tienen consecuencias
sobre los plazos de recuperación de la inversión. Por ejemplo, una reducción de un día en los envíos equivale a una reducción de 0.8 de valorem tariff (Hummels, 2001), o a 1% de comercio, o a una reducción de la distancia de 70 km (Djankov, Freund and Pham, 2006). Se estima que eliminar el poder de mercado en las navieras incrementaría el comercio entre un 5 y un 15% (Hummels, Lugovskyy and Skiba, 2009 pend.).
La Logística para la Competitividad / CAPÍTULO III
Finalmente, los indicadores del Doing Business del Banco Mundial en el tema de facilitación de Comercio también salen inquietantes para República Dominicana (Ver Tabla 4).
55
GRÁFICA 3:
ESTRUCTURA PROMEDIO DE COSTOS LOGÍSTICOS Almacenaje 19.0%
Leyenda •
Trámites - Aduanas, fitosanitarios si aplican, entre otros
•
Costos Administrativos - Overhead del área logística - Seguros - Seguridad
•
Almacenaje - Costos de almacenes utilizados - Costo de mermas, deterioros y/o pérdidas que se generan durante el transporte
Costos Administrativos 20.5%
Inventarios (Costo Financiero) 18.7%
Trámites 10.1%
Transporte de Carreteras y/o Ferrocarriles 14.0%
Transporte Facilidades Portuarias 17.8%
Costo de Transporte = 31.8%
La Logística para la Competitividad / CAPÍTULO III
La experiencia internacional arroja aprendizajes importantes. Singapor, Korea, Taiwan, Chile, Sur África, Eslovenia, Latvia, Croacia, Malasia suelen señalarse como casos de interés. Algunas recomendaciones se derivan: la necesidad de contar con una política de estado para promover la competitividad, con un Consejo Nacional ya sea de Competividad y/o de Logística, desarrollar una planificación estratégica de la infraestructura, seleccionar y analizar el desempeño y cuellos de botella en una serie de cadenas de valor críticas para el país, modernizar el modelo de servicios portuarios y atraer al sector privado a través de concesiones y/o Asociaciones Público-Privadas (Public Private Partnership – PPP), separar las funciones de la Autoridad Portuaria del planeamiento, regulación y operación de servicios, crear un ente supervisor, eliminar procedimientos y tramites innecesarios, acortar tiempos de proceso e implementar ventanillas únicas; reformas al sector de transporte carretero; elaborar leyes multimodales y un marco para el desempeño de operadores multimodales; y establecer plataformas logísticas e informáticas.
56
3. Alternativas de Política 3.1 Agenda para mejorar el desempeño logístico y la competitividad El nuevo escenario económico mundial generará una mayor competencia en el comercio exterior, realzando la sensibilidad al desempeño logístico. La economía de República Dominicana está fuertemente ligada a las de América del Norte, Europa y Este de Asia, por lo que es de esperar que los altos ritmos de crecimiento recientes del comercio exterior sean reemplazados por una estabilización o eventual reducción de los volúmenes.
Ante una reducción de los fletes marítimos, los costos de la logística interna cobrarán mayor relevancia. Este escenario probablemente realzará sensiblemente la importancia de los costos logísticos como factor de competitividad. Los fletes y los precios del “charteo” de buques han tenido reducciones masivas entre Junio y Diciembre de 2008, reflejando en forma inmediata la crisis financiera mundial. Los fletes por el transporte de contenedores han bajado hasta una cuarta parte en las principales rutas, el charteo de buques porta contenedores se cotiza a menos de la mitad y el de buques graneleros a sólo una quinta parte. De igual manera, los fletes entre China y América del Norte y entre China y Europa han bajado, lo que reduce la ventaja geográfica/locacional de República Dominicana respecto a ambos mercados.
REFORMAS INSTITUCIONALES
• Creación del Consejo de Facilitación Comercial y Logística: Se trataría de un ámbito que ejerza el liderazgo e impulse y haga el seguimiento de la agenda. Sus tareas podrían ser: a) elaboración del Plan Maestro Nacional y Logística Asociada, b) desarrollo de un observatorio de costos logísticos con seguimiento de las cadenas de valor de mayor importancia para el comercio exterior, c) participación activa en las decisiones en materia portuaria, por su impacto sobre toda la cadena logística, d) seguimiento para verificar que los beneficios de las medidas se trasladen a todos los eslabones de la cadena de valor y contribuyan a mejorar a la competitividad.
• Reforma Institucional Portuaria: consistiría en diseñar y promover un modelo de organización portuaria eficiente y orientada a la competencia de manera de reducir costos a los usuarios. El desarrollo portuario no debe ser visto sólo como un problema de planificación física y financiamiento, sino como una palanca para modificar la organización del mercado de servicios logísticos, promoviendo la competencia en todos los segmentos.
• La nueva organización debería superar la fragmentación actual y alcanzar economías de escala. Se debería restablecer la solvencia financiera de la Autoridad Portuaria vía su racionalización y realizando las inversiones de capital y de mantenimiento de la infraestructura, incluyendo los accesos al puerto y un saneamiento general. La reforma podría comprender la separación de las funciones regulatorias de las operaciones portuarias. Habría que clarificar y establecer claras jurisdicciones e incentivos, asociados con los servicios portuarios (cadena de
frío, almacenaje, inspecciones y certificados), equipos, consolidación, tracking y sistema de información y coordinación con aduanas. • Fortalecimiento de los organismos públicos y mejorar su coordinación. No hay proporción entre la importancia asignada a los problemas de la logística y la asignación de recursos para su gestión. Esto es particularmente evidente en lo referido al desempeño de las funciones de política portuaria. EL COMPONENTE PORTUARIO
• Implementación de la iniciativa de Ventanilla Única. • Reformar /fortalecer la Autoridad Portuaria Dominicana - APORDOM.
• Mejorar la seguridad portuaria y de su entorno. • Reducir/eliminar la satelización de las playas portuarias. • Desarrollar un sistema efectivo de información basado en la Comunidad Portuaria. • Modernización de procesos aduaneros incluyendo la introducción del sistema de intercambio de datos electrónico y también la implementación de “risk-based inspections” o inspecciones basadas en perfiles y reputación. • Rediseñar la estructura y ubicación de los procesos y movimientos portuarios. • Expandir y mejorar servicios logísticos portuarios. • Considerar usos de líneas dedicadas, por ejemplo, a bienes perecederos. • Mejorar los accesos al puerto y la oferta de servicios portuarios como el tratamiento del frío y el almacenaje. • Establecer una plataforma/terminal logística en el puerto.
La Logística para la Competitividad / CAPÍTULO III
En ese contexto, se sugiere una agenda para mejorar el desempeño logístico que incorpore las causas de los principales problemas y que apunte a modificar las estructuras de los servicios, a ampliar la participación privada, a fortalecer los organismos públicos y a mejorar la facilitación del comercio.
57
EL COMPONENTE DE FACILITACIÓN DE COMERCIO MÁS ALLÁ DEL TEMA PORTUARIO
• Mejorar las actividades necesarias para la efectividad del DR-CAFTA, en particular, procedimientos aduaneros, certificación y control de reglas de origen, oferta, uso y certificación de estándares de calidad y las políticas de asignación de contratos (procurement policies). • Implementar un sistema efectivo de devolución de impuestos (“duty drawback”) para ambos tipos de empresas: las enmarcadas en las Zonas de Libre Comercio y las que no. • Mejorar los costos de la facilitación de comercio a través de: a) reducir el porcentaje de contenedores inspeccionados (ya ha habido mejoras); b) mejorar los servicios portuarios, separando las funciones regulatorias de la Autoridad Portuaria de la operación del Puerto; c) fortaleciendo los procedimientos aduaneros a través de sistemas de información integrados y automáticos (se ha avanzado en este tema); y d) mejorar la seguridad para cumplir con las normas y requerimientos exigidos por los EEUU.
La Logística para la Competitividad / CAPÍTULO III
• Eliminar discrepancias en procedimientos adminis-
58
trativos y acceso a infraestructura entre empresas de Zonas Francas y las que no lo son.
• Facilitar vínculos en la cadena de valor (backward linkages) vía: a) la introducción de un bajo y uniforme impuesto de importación basado en el esquema de la Nación Más Favorecida (Most Favored Nation – MFN) y aplicable a todas las empresas en la República Dominicana sin el requerimiento mínimo de exportación; b) de forma gradual, incrementar la tasa corporativa de impuestos a empresas de Zonas Francas y extender el Impuesto a las Transferencias de Bienes Industrializados y Servicios (ITBIS) a las empresas de Zonas Francas para asegurar un tratamiento homogéneo y conforme con la reglas de la Organización Mundial de Comercio (OMC).
• Establecer una base de datos de perfiles de riesgos. • Establecer un marco de corredores logísticos. • Desarrollar el mercado de servicios a la exportación, particularmente el área de logística comercial, distribución de mercancías y empaquetamiento. • Mejorar la oferta de la cadena de frío. EL COMPONENTE COMPLEMENTARIO
• Apoyo a las PYMES en organizar sus cadenas de abastecimiento: programa de apoyo para la reingeniería de su flujo de materiales, reduciendo los costos logísticos, adoptando el modelo implementado en México, acompañado de un programa de capacitación. En este contexto, se propone la evaluación de la implantación de una Zona de Actividades Logísticas (ZAL) en el área portuaria, atendiendo al impacto que tenga no sólo en la competitividad en general, sino en las PYMES exportadoras y en el desarrollo del mercado local de operadores logísticos.
• Ordenar la logística urbana en el Área Metropolitana de Santo Domingo: se propone definir una red de circulación de vehículos pesados y la creación de parques logísticos, a manera de ordenar la circulación de los camiones, reduciendo sus tiempos de viaje y mejorando la previsibilidad. Se propone también analizar el desarrollo de una terminal de cargas en el aeropuerto, que podría ser brindada en concesión.
• Apoyar la profesionalización del transporte carretero de cargas: se propone impulsar cursos de formación de recursos humanos (conductores, auxiliares, empresarios) y de gestión de flotas. Existen modelos que se pueden adoptar con el apoyo del sector empresarial. La capacitación puede hacerse extensiva al sector empresarial como parte del programa de desarrollo de las PYMES.
• Mejorar la eficiencia y procesos en el paso de frontera con Haití.
• Mejorar y aprobar el nuevo anteproyecto de Ley de concesiones y PPP y su reglamento.
• Facilitar la co-producción en las áreas económicamente rezagadas en la frontera con Haití.
• Facilitar actividades productivas innovadoras para mejorar la competitividad, lograr nichos de mercado y estimular la inversión en Investigación y Desarrollo (I&D).
4. Conclusiones deben ser perfeccionados, tanto los componentes portuarios como los facilitadores del comercio, así como los aspectos complementarios que sirven de apoyo a los temas portuarios y logísticos en general, que son fundamentales para establecer un sistema logístico eficiente que le asegure al empresario, tanto nacional como internacional, que sus productos llegarán a su destino final en el tiempo requerido, en las condiciones requeridas, con la calidad necesaria y a los costos más competitivos.
La Logística para la Competitividad / CAPÍTULO III
Como se ha podido observar en esta sección, los desafíos para la República Dominicana en materia de Logística son muy importantes. Las oportunidades de éxito están presentes en este campo. La República Dominicana ha tenido la suerte de “flotar” en el centro del mercado más grande del mundo, lo que pone a su disposición una ventaja fundamental dentro del paquete de herramientas necesarias para ser competitivos en este entorno. Sin embargo, el resto de los instrumentos
59
CAPÍTULO IV
Acceso a Servicios Financieros: Financiamiento a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (MIPYMES) MARCO ARENA(a) CON LA COLABORACIÓN DE DENIKA TORRES
L
as Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYMES) tienen un impacto significativo en el PIB y el empleo. Aportan aproximadamente el 23% del PIB y emplean al 36.2 por ciento de la población económicamente activa. Sin embargo, sólo 1 de cada 10 de las MIPYMES tendría acceso a servicios de financiamiento formales. Por consiguiente, esta Nota de Política tiene por objetivo identificar las restricciones que pueden provenir de la oferta (provisión) de servicios de financiamiento, de la demanda por dichos servicios, así como del entorno o marco institucional y regulatorio de apoyo o relaciona-
(a) Economista del Sector Financiero.
do a las MIPYMES. Para esta tarea, se utiliza un enfoque comprensivo que toma en cuenta la oferta y la demanda de financiamiento para hacer un diagnóstico y ofrecer sugerencias de política. La Nota tiene cuatro secciones adicionales. La segunda presenta un diagnóstico de la oferta y demanda de servicios de financiamiento y del marco institucional de apoyo a las MIPYMES. La tercera presenta los temas de política y la cuarta discute opciones de política.
Acceso a Servicios Finacieros (MIPYMES) / CAPÍTULO IV
1. INTRODUCCIÓN
61
2. Diagnóstico 2.1 Oferta de Servicios Financieros 2.1.1. El Sistema Financiero El sistema financiero dominicano es uno de los más pequeños y con menores niveles de intermediación de la reGRÁFICA 1:
gión. El ratio de activos del sector bancario con respecto al PIB es alrededor del 38%. El nivel de intermediación financiera, medido por el ratio de crédito al sector privado sobre PIB, se encuentra alrededor del 21 %, nivel similar al de Perú y México, pero uno de los más bajos de la región (Gráfica 1).
INTERMEDIACIÓN FINANCIERA (CRÉDITO AL SECTOR PRIVADO/PIB)
80 73
70
60 52
50 43
40
40 36
35
34
46
44
30 20
20
25
10
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Acceso a Servicios Finacieros (MIPYMES) / CAPÍTULO IV
25
21
21
16
14
62
21
Fuente: Estadísticas Financieras Internacionales, FMI.
Este sistema es altamente concentrado y dominado por el sector bancario comercial. Los Bancos Comerciales representan el 83% del total de activos (los tres bancos comerciales más grandes representan el 62% del total de activos) de las entidades de intermediación financiera reguladas por la Ley Monetaria y Financiera (LMF). Las entidades de intermediación financiera reguladas por esta ley incluyen doce bancos comerciales, veintiséis bancos de ahorro y crédito, dieciséis asociaciones de ahorro y préstamos y quince corporaciones de
crédito. También se incluyen dos entidades públicas de intermediación financiera (Banco Nacional de Fomento de la Vivienda y la Producción y Banco Agrícola) (Ver Tabla 1). El Banco de Reservas (Banreservas) es el único banco comercial público o del estado, el cual representa el 24% del total de activos del sistema financiero. Sólo hay dos bancos de propiedad extranjera (Scotiabank y Citibank), los cuales representan menos del 10% de los activos del sistema financiero, y un banco local (BHD) con participación extranjera.
TABLA 1: ESTRUCTURA DEL SISTEMA FINANCIERO A DICIEMBRE DE 2008
Activos
Número
Miles
Miles
de Instituciones
de Millones RD$
de Millones US$
%
%
GDP Total Activos 1
Instituciones bajo la Ley Monetaria y Financiera Bancos Comerciales
12
486.7
13.9
30.3
78.6
10
447.7
12.8
27.9
72.3
Locales
Públicos
1
138.0
3.9
8.5
22.3
Privados
9
309.7
8.8
19.2
50.0
2
39.0
1.1
2.4
6.3
Asociaciones de Ahorro y Préstamo
Propiedad Extranjera (mayoritaria)
16
77.9
2.2
4.8
12.6
Bancos de Ahorro y Crédito
26
18.1
0.5
1.1
2.9
Corporaciones de Crédito
15
1.9
0.1
0.1
0.3
2 22.5 0.6 (BNV, Banco Agrícola) Instituciones no reguladas por la Ley Monetaria y Financiera
1.4
3.5
Cooperativas de Ahorro y Crédito
1.8
Entidades Públicas de Intermediación Financiera
ONGs
151/1
11.0
0.3
0.7
9
1.04
0.0
0.1
0.2
Fondesa
0.5
0.1
Resto de ONGs/3
0.5
0.1
/2
/4
1/ 2/ 3/ 4/
Incluye 14 instituciones bajo la Asociación de Instituciones Rurales de Ahorro y Crédito (AIRAC) y Cooperativa ADEPE. Miembros de la Red de Microfinanzas de la República Dominicana. El resto de ONGs incluye: ADOPEM, ASPIRE, FDD, ADEPE, MUDE, CDD, ECLOF, e IDDI. Información a diciembre 2007.
El 65 % de la base de depósitos en el sector bancario está constituido por depósitos a la vista y de ahorros de corto plazo.2 Ésta no es una característica particular de la República Dominicana, ya que varios países de la región la comparten incluso a niveles mayores (Gráfica 2). Según información financiera de los bancos más grandes del país, 1/3 de los préstamos es de corto plazo (menor a un año), 1/3 tiene una ma-
1 2
duración entre uno y tres años, y el tercio restante mayor a tres años. Dada la estructura de la base de depósitos, una significativa proporción de los préstamos tendría una naturaleza de corto plazo. Por ello, una menor proporción de préstamos de largo plazo no sólo sería un problema potencial a las MIPYMES, sino un problema transversal al conjunto empresarial en el país.
Estos números incluyen los ahorros no regulados y los préstamos de las Cooperativas y las Organizaciones No Gubernamentales. Tomando datos de la Superintendencia, 65 por ciento de los depósitos son a la vista y ahorro. Este cálculo no toma en cuenta los valores en circulación en el total de depósitos. Sin embargo, tomando datos del Banco Central, la proporción de depósitos a la vista y de ahorros es del 50 por ciento.
Acceso a Servicios Finacieros (MIPYMES) / CAPÍTULO IV
Fuente: Superintendencia de Bancos, Red de Microfinanzas de la República Dominicana.
63
GRÁFICA 2:
PROPORCIÓN DE DEPÓSITOS A LA VISTA Y DE AHORROS EN EL TOTAL DE DEPÓSITOS (%)
100 92 90
86
80 73
69
70 60 52 50 40
66
67
66
55
52
49
48
46
41
52
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76
75
30 20
20 10
Acceso a Servicios Finacieros (MIPYMES) / CAPÍTULO IV
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Fuente: Bancos Centrales y Superintendencias de Bancos. Los datos para la República Dominicana provienen de la Superintendencia de Bancos. El total de depósitos no considera valores en circulación. Tomando valores en circulación como parte del total de depósitos, el ratio de depósitos a la vista y de ahorros sería del 50 por ciento.
2.1.2 El financiamiento a las MIPYMES Los Bancos de Ahorros y Crédito (BAC) y, en menor medida, los Bancos Comerciales son los principales proveedores de financiamiento a las MIPYMES. Este financiamiento está creciendo rápidamente. A diciembre del 2008, su cartera de préstamos vigentes alcanzó un monto de RD$ 13.6 billones (0.85% del PIB). La cartera de préstamos de los bancos ADEMI, ADOPEM y PYME B.H.D. que pertenecen a la Red de Microfinanzas, representa el 44% del total de activos de estos bancos y alcanza la suma de RD$ 6.4 billones (0.4 % del PIB) (Tabla 2). La
3
64
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tasa de crecimiento de la cartera de préstamos de estas entidades para 2006, 2007 y 2008 ha sido de 24%, 30% y 21% respectivamente, con 115,000 clientes (2.7 % de la PEA), y una tasa de crecimiento del 68 % comparado con el 2004. Con respecto a los bancos comerciales, de acuerdo a las entrevistas sostenidas, los bancos Banreservas, Popular y Scotiabank3 (69% de los activos de los bancos comerciales) tendrían, en promedio, el 4% de su cartera de créditos en el sector PYME (aproximadamente RD$ 7 billones, 0.4 % del PIB). Sin embargo, bancos comerciales privados estarían atendiendo al segmento superior de las PYMEs en términos de activos y ventas.
El Banco BHD separó la atención al segmento PYME a través de la compra del Banco de la Pequeña Empresa para constituir PYME BHD. El Banco BHD es el tercer banco comercial en términos de activos (14 por ciento del total de activos de bancos comerciales).
TABLA 2: EVOLUCIÓN DE LA CARTERA DE PRÉSTAMOS DE LOS BANCOS DE AHORRO Y CRÉDITO Bancos Año inicio Cartera Cartera Variación de Ahorro de operación de Préstamos de Préstamos Cartera y Crédito Vigente 2005 Vigente 2008 de Préstamos (RD$ millones) (RD$ millones) vigente 2008/2007 En %
Variación Número Número Cartera de clientes de clientes de Préstamos vigentes vigentes vigente 2007/2006 2005 2007
Variación Número de clientes vigentes 2007/2005
En %
En %
ADEMI
1998
2,676
4,881
20
32
33,145
47,598
Pyme BHD
2004
238
261
6
-9
5,000
5,333
44 7
ADOPEM
2004
382
1,303
48
35
30,374
61,897
104
Sub-Total
3,296
6,445
24
30
68,519
114,828
68
Total Bancos de Ahorro y Crédito
7,977
13,607
33
25
n.d.
n.d.
Fuente: Superintendencia de Bancos, Red de Microfinanzas.
Fuera del marco regulatorio de la Ley Monetaria y Financiera, las Cooperativas de Ahorro y Crédito (CAC) proveen servicios financieros a las MIPYMES en las zonas rurales, en particular a la micro y pequeña empresa. 15 cooperativas (14 pertenecen a la Asociación de Instituciones Rurales de Ahorro y Crédito-AIRAC) dan servicios (depósitos y préstamos)
a las MIPYMES en las zonas rurales. En diciembre de 2007, la cartera de préstamos de estas cooperativas fue superior a los RD$ 11,000 millones, casi similar al volumen de préstamos de los Bancos de Ahorros y Crédito. Estas cooperativas cuentan con 81 oficinas y más de 290,000 miembros (7% de la PEA). El financiamiento dado por estas cooperativas está creciendo rápidamente, habiendo sido en 2008 un 15 % mayor que en el año precedente. Hay Organizaciones No Gubernamentales que también otorgan financiamiento a las MIPYMES, en particular a la micro y pequeña empresa. A diciembre 2007, la cartera de préstamos vigente de las ONGs ascendió a RD$ 1,012 millones y tendrían más de 54,000 clientes. Las ONGs obtienen los fondos a través de préstamos de bancos comerciales, Banco Nacional de Fomento de la Vivienda y la Producción (BNV), PROMIPYME (programa gubernamental de financiamiento tanto de primer como de segundo piso dirigido al sector MIPYME) y FONDOMICRO (ONG que otorga financiamiento de segundo piso dirigido al sector de MIPYMES) (Ver Tabla 3).
Acceso a Servicios Finacieros (MIPYMES) / CAPÍTULO IV
Las entidades públicas de intermediación financiera también proveen servicios de financiamiento dirigidos a las MIPYMES. El Banco Nacional de Fomento de la Vivienda y la Producción (BNV) otorga financiamiento de segundo piso dirigido al sector MIPYMES. A diciembre 2008, aproximadamente el 4 % de su cartera de préstamos vigente (RD$ 155 millones) era financiamiento de segundo piso para microfinanzas. Los principales receptores del financiamiento son Cooperativas de Ahorro y Crédito y ONGs especializadas en microfinanzas. Con respecto al Banco Agrícola, el 50% de su cartera de préstamos (aproximadamente RD$ 3,000 millones) representaría crédito a pequeños productores.
65
TABLA 3: CARTERA DE PRÉSTAMOS DE LAS ONG DEDICADAS A MICROFINANZAS ONGs Cartera Cartera Variación % Número Número Variación % de Préstamos de Préstamos Cartera de clientes de clientes Número Vigente 2005 Vigente 2007 de Préstamos vigentes vigentes de clientes (RD$ millones) (RD$ millones) vigente vigentes 2007/2005 2005 2007 2007/2005 FONDESA
190
491
158
6,452
16,791
160
Resto de ONGs1/
397
521
31
44,187
37,3982/
-15
Total
587
1,012
72
58,229
54,189
-7
Fuente: Red de Microfinanzas.
Acceso a Servicios Finacieros (MIPYMES) / CAPÍTULO IV
1/ 2/
66
El resto de ONGs incluye: ADOPEM, ASPIRE, FDD, ADEPE, MUDE, CDD, ECLOF, e IDDI. La disminución se debe principalmente al traspaso de clientes de ADOPEM ONG a Banco ADOPEM.
El programa gubernamental PROMIPYME otorga financiamiento directo y de segundo piso dirigido al sector. El fondo de PROMIPYME es administrado por el Banco de Reservas y se compone de recursos estatales y donaciones internacionales. A diciembre del 2008, la cartera de préstamos ascendió a RD$ 1,979 millones. Más del 90 % de la cartera está compuesta por préstamos directos y, en menor medida, por financiamiento de segundo piso.
a los de El Salvador y Honduras (1.3% y 1.6% respectivamente), pero por debajo de Nicaragua (9%).5
La cartera de crédito a las MIPYMES representa el 1% del PIB en la República Dominicana, ascendiendo a US$ 474 millones (sumando la cartera de los Bancos de Ahorro y Créditos, las Organizaciones No Gubernamentales y PROMIPYME).4 En comparación a otros países de Centroamérica, el ratio con relación al PIB sería cercano
Las MIPYMES se han incrementando en un 71 % en los últimos cinco años. En el 2000 existían 359,304, aumentando a 616,215 al final del 2005. Aproximadamente el 96% de las empresas son microempresas. Esta estimación se ha realizado usando la clasificación que se detalla en la Tabla 4.6
2.2 Demanda de Servicios Financieros: Características de las MIPYMES y obstáculos reportados
TABLA 4: LA CLASIFICACIÓN DE LAS MIPYMES DOMINICANAS Tipo de Empresa
Número de Trabajadores
Activos
Ventas
Micro
1 a 10
Hasta US$ 30,000
Hasta US$ 60,000
Pequeña
11 a 50
Hasta US$ 300,000
Hasta US$ 1,200,000
Mediana
51 a 150
Hasta US$ 1,200,000
Hasta US$ 5,000,000
Grande
Más de 150
Más de US$ 1,200,000
Más de US$ 5,000,000
Fuente: Estudio sobre el mercado de financiamiento a las pequeñas y medianas empresas en la República Dominicana. FONDOMICRO (Fondo para el Financiamiento de la Microempresa).
4 5 6
Si se considera la cartera de crédito de los bancos comerciales y de cooperativas, el ratio podría llegar al 1.3 por ciento del PIB. La información de la cartera de crédito a MIPYMES de los países mencionados proviene del Mixmarket. La recientemente aprobada Ley MIPYMES define un criterio oficial para clasificar estas empresas: 1) microempresa: 1 a 15 trabajadores, activos de hasta US$88,000 e ingresos brutos hasta US$176,000 por año. 2) pequeña: 16 a 60 trabajadores, activos de US$88,001 a US$353,000 y con ingresos brutos de US$176,001 a 1,180,000 por año. 3) mediana: 61 a 200 trabajadores, activos de US$353,001 a 1,180,000 y con ingresos brutos de 1,180,001 a 4,412,000 por año.
En el 2005, este sector generó un total de 1,445,162 empleos. De acuerdo al último censo de FONDOMICRO, el 77.3% de las MIPYMES están ubicadas en zonas urbanas y sólo el 22.7% en zonas rurales. Más de medio millón de
empleos se generaron en Santo Domingo y las ciudades del interior. La importancia de las MIPYMES en el tejido empresarial y el PIB en la República Dominicana es similar al de otros países de la región (Tabla 5).
TABLA 5: LAS MIPYMES EN LATINOAMÉRICA Países
Peso de las MIPYMES sobre el total tejido empresarial (%)
Porcentaje de empleos de MIPYMES sobre total (%)
Peso Económico de MIPYMES (% del PIB)
Argentina
99,5
39
45,1
Brasil
99,7
57
30
Chile
98,7
50
n.d.
Colombia
96,0
63
25
Costa Rica
97,9
48
28
El Salvador
96,9
50
24 a 36
Honduras
98,0
45
18
Nicaragua
80,0
60,0
n.d.
Panamá
36,0
12,0
11
Perú
98,3
88,0
n.d.
Rep. Dominicana
96,0
29,0
23
Venezuela
92,5
41,5
4,9
La mayoría de las MIPYMES se encuentran concentradas en los sectores de comercio (46.6%) y de servicios (31.6%). Un total de 287,156 son empresas de comercio, 194,724 de servicios y 134,335 son manufactureras. Entre 2000 y 2005, la participación empresarial creció 5% en el sector de servicios y 3.7% en el comercial. De modo contrario, el número de empresas en el sector de manufactura se redujo de 31% al 22% durante este mismo período.
GRÁFICA 3:
Las empresas de servicios y comercio son las que reportan los volúmenes de ventas más altos. Una de cada cuatro MIPYMES reportó ventas mensuales por debajo de RD$ 3,000. Asimismo, el 21% contó con ventas mensuales entre RD$ 3,000 y RD$ 10,000 pesos, mientras que sólo una de cada 10 empresas contó con más de RD$ 100,000 pesos mensuales. El 11.4% de las empresas de servicio y el 13.3% de las empresas comerciales cuenta con ventas de más de RD$ 100,000. (Ver Gráfica 3).
VENTA MENSUAL DE LAS EMPRESAS POR SECTOR (% DEL TOTAL DE VENTAS)
100% 90% 80%
Más de 500,000
70%
De de 100,001 a 500,000
60%
De de 50,001 a 100,000
50%
De de 20,001 a 50,000
40%
De de 10,001 a 20,000
30%
De de 3,000 a 10,000 Hasta 3,000
20%
Acceso a Servicios Finacieros (MIPYMES) / CAPÍTULO IV
Fuente: La financiación de las pequeñas y medianas empresas en Iberoamérica.
10% 0%
Manufactura
Comercio
Servicios
Total
Fuente: Banco Central de la República Dominicana (Procesamiento de los autores)
67
Aún cuando el número de MIPYMES con acceso a fuentes de financiamiento formales se ha incrementado de 5.4% en el 2000 a 10.3% en el 2005, este acceso continúa siendo uno de los principales obstáculos para su desarrollo. En el 2005, el 29.3% de las empresas accedió a dinero en efectivo de fuentes formales e informales durante los 12 meses previos a la encuesta. Cerca del 30% de negocios de hasta 10 empleados obtuvo dinero en efectivo, de los cuales el 9.8% recurrió a instituciones formales. Sólo el 22% de los negocios con más de 11 trabajadores logró obtener financiamiento: el 14.8% lo hizo a través de un banco o institución financiera, mientras que el 7.1% obtuvo crédito de prestamistas. Familiares y amigos son otra fuente de crédito importante para el 9.8% de los microempresarios. Asimismo, las ONGs con programas de microfinanzas operan con el 3.3% de las empresas.
2.3 Marco de Apoyo Gubernamental Existen instituciones públicas que apoyan a las MIPYMES pero con falta de coordinación. Entre ellas se encuentran el Consejo Nacional de Promoción y Apoyo a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (PROMIPYME), la Corporación de Fomento Industrial (CFI-PROINDUSTRIA), el Centro de Exportación e Inversión de la República Dominicana (CEI-RD), el Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional (INFOTEP), el Instituto de Innovación en Biotecnología e Industria (IIBI) y PROEMPRESA. Aquella coordinación sería importante para desarrollar programas conjuntos y alcanzar un mayor efecto de escala, en particular considerando sus limitados recursos. Tampoco se observa una estrecha articulación y cooperación entre entidades públicas y organizaciones del sector privado orientadas a las MIPYMES.
TABLA 6: INSTITUCIONES PÚBLICAS VINCULADAS A LAS MIPYMES
Acceso a Servicios Finacieros (MIPYMES) / CAPÍTULO IV
68
Entidad
Actividades
PROMIPYME
Otorgar financiamiento directo (préstamos comerciales para capital de trabajo, compra, instalación y modernización de maquinaria y equipo, entre otros) y de segundo piso. Así mismo proveer servicios de asistencia técnica gratuita en coordinación con la Misión Taiwán, en base al acuerdo bilateral de cooperación industrial entre la República Dominicana y Taiwán.
PROINDUSTRIA
Establecimiento de Distritos Industriales con lo que se busca promover a las MIPYMES.
INFOTEP
Desarrollo de programas dirigidos a la capacitación y formación de trabajadores y empresarios.
IIBI
Conducir investigación científica, transferencia e innovación tecnológica, así como consultoría técnica, en áreas relevantes para el desarrollo nacional, a fin de contribuir a mejorar el nivel de competitividad de la Nación.
CEI-RD Programa de Apoyo a la Empresa Privada Dominicana (PROEMPRESA)
Promoción y fomento de las exportaciones dominicanas y las inversiones, a fin de impulsar la inserción competitiva del país en los mercados internaciones de bienes y servicios. Con recursos de la Unión Europea busca promover la capacitación y asesoría, la asociatividad y el mejoramiento del entorno en que operan las empresas dominicanas.
La Ley MIPYMES crea el Consejo Nacional PROMIPYMES con autonomía administrativa y financiera como organismo responsable de la administración, control y ejecución de la Ley. El Consejo es el ente encargado del diseño, formulación y ejecución de las políticas públicas de promoción y apoyo a las MIPYMES. Asimismo, se encargará de promover y coordinar con otras instituciones públicas y privadas el desarrollo de programas de apoyo a las MIPYMES. La Ley establece que el
Poder Ejecutivo consignará el 0.4% de las recaudaciones fiscales para el Consejo. De estos recursos, el 30% se destinarán a la creación de un Fondo de Garantías, el 6% a actividades educativas y desarrollo empresarial y el 50% servirán para financiar el Fondo MIPYMES cuyo objetivo es promover el financiamiento de las MIPYMES. De los recursos que administre el Fondo, el 90% se destinarán a operaciones crediticias de primer piso y el resto para operaciones de segundo piso.
3. El Sector financiero
En lo referente a las evaluaciones de activos, existiría una asimetría en las reglamentaciones de la Superintendencia de Bancos (SB) con respecto al tratamiento de bancos comerciales (BC) y las demás entidades de crédito reconocidas en la Ley Monetaria y Financiera. Los Bancos de Ahorro y Crédito (BAC), Asociaciones de Ahorro y Préstamo (AHP) y Corporaciones de Crédito (CC), reguladas también por la ley, cumplen las mismas regulaciones prudenciales que los bancos comerciales. Esto último es importante para evitar arbitrajes regulatorios entre diferentes tipos de entidades financieras. Sin embargo, en la reglamentación de evaluación de activos, los Bancos de Ahorro y Crédito y las Corporaciones de Crédito son tratados de manera diferente que los Bancos Comerciales y las Asociaciones de Ahorros y Préstamos. Esto último podría introducir condiciones diferenciadas de competencia en el mercado. La modificación de la reglamentación de evaluación de activos a comienzos del 2008 es un elemento positivo para incrementar el volumen de préstamos a las MIPYMES a través del incremento del límite superior del deudor comercial menor; pero no todo está resuelto. Por ejemplo, de acuerdo a la actual reglamentación, para los Bancos Comerciales y las Asociaciones de Ahorros y Préstamos, un deudor comercial menor es aquel cuyas obligaciones consolidadas son menores o iguales a RD$ 15 millones. Sin embargo, el límite es de RD$ 10 millones para los Bancos de Ahorro y Crédito y Corporaciones de Crédito. Se debería incrementar el techo de RD$10 millones que tienen los Bancos de Ahorro y Crédito, que se especializan en el sector de PYMES, y ponerlos en pie de igualdad con los bancos comerciales. Si bien es cierto, los bancos comerciales y los Bancos de Ahorro y Crédito tienen diferentes niveles mínimos de capital pagado, eso no implica que los Bancos de Ahorro y Crédito no tengan la capacidad de evaluar financieramente préstamos entre RD$ 10 y 15 millones bajo el criterio de morosidad. Bajo la categoría de deudor comercial menor, la evaluación financiera se basa principalmente en el historial crediticio del cliente (morosidad). Para la
7
evaluación financiera de un deudor comercial mayor se requiere mayor documentación tal como estados financieros auditados. Esta asimetría en el límite superior, para definir a un deudor comercial menor, afecta la expansión de crédito a las PYMES dado que las entidades especializadas evalúan a las PYMES principalmente por su historial de crédito y no por su capacidad de pago a través de estados auditados.7 La Ley Monetaria y Financiera debería incluir a las Cooperativas de Ahorro y Crédito (CAC). Ellas contribuyen positivamente a la profundización financiera a través de la provisión de servicios financieros, particularmente en las zonas rurales. Sin embargo, no cuentan con supervisión y regulación financiera. Aún cuando el volumen de activos de las CAC es aproximadamente 2% del total de activos del sistema financiero, la tasa de crecimiento de los préstamos en los últimos tres años ha oscilado entre 15% y 20%, reflejo de una dinámica de crecimiento y expansión significativa. En este contexto, es necesario implementar un marco regulatorio y de supervisión para las cooperativas. Actualmente, el Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP) desarrolla una labor de fiscalización; es decir, verifica que las cooperativas se sigan comportando como cooperativas, pero no una labor de regulación y supervisión. El financiamiento directo al segmento MIPYMES por parte de PROMIPYME estaría causando una distorsión de mercado. Más del 90% de los recursos de PROMIPYME son canalizados de manera directa y a tasas de interés subsidiadas, entre 12% y 15%, muy por debajo de las tasas de mercado (entre 25% y 38%). En este contexto, está compitiendo con las instituciones especializadas en otorgar financiamiento a las MIPYMES, incluyendo Banreservas. Esta competencia estaría creando una distorsión de mercado, más allá de los obvios excesos de demanda por sus recursos. Por otro lado, el Banco Nacional de Fomento de la Vivienda y la Producción está otorgando financiamiento de segundo piso a las MIPYMES, planteándose la posibilidad de operar directamente con este segmento. De ser así, también competiría directamente con las entidades de microfinanzas, pudiendo llegar a desplazarlas (crowding out).
De acuerdo a la información obtenida, la tasa de recuperación de los créditos a las MIPYMES es mayor al 96 por ciento.
Acceso a Servicios Finacieros (MIPYMES) / CAPÍTULO IV
3.1. Oferta de servicios financieros
69
3.2 Demanda de servicios financieros
Acceso a Servicios Finacieros (MIPYMES) / CAPÍTULO IV
El acceso al financiamiento es un obstáculo importante para el desarrollo de las MIPYMES aún cuando el acceso a los servicios de financiamiento formales se ha incrementado últimamente. El mayor acceso a servicios financieros con relación a cinco años atrás se debe principalmente a la mayor penetración de ONGs con una tecnología de crédito acorde a las características del sector, y una tasa de recuperación del crédito superior al 97%. Los bancos comerciales privados están buscando desarrollar una tecnología de crédito similar, que difiere de sus tecnologías utilizadas para la banca de consumo y corporativa, para incursionar de manera más agresiva en el sector. Sin embargo, el elemento que va a permitir una mayor profundización de servicios de financiamiento es la mayor adecuación de la normativa o reglamentación bancaria a las características o naturaleza del negocio.
70
Las MIPYMES no sólo necesitan servicios de financiamiento. Si bien el acceso a financiamiento es identificado como un obstáculo importante para el desarrollo de las empresas, no es el único. Las MIPYMES demandan un apoyo integral. Este apoyo involucra programas de desarrollo empresarial (gestión y capacitación gerencial), asistencia técnica y financiera (desarrollo de la cultura financiera) y programas de desarrollo tecnológico e innovación. Así mismo, las PYMES necesitan programas que ayuden a su acceso a nuevos mercados (domésticos y externos), brinden informaciones estratégicas, y generen asociatividad empresarial.
3.3 Programas del Gobierno y elementos de la Infraestructura Financiera 3.3.1. Programas gubernamentales El apoyo gubernamental al sector se ha caracterizado por atomizado y no coordinado. En el pasado, la falta de una entidad del gobierno que centralice y coordine el desarrollo de una política integral de apoyo a MIPYMES generó que diferentes entidades públicas desarrollen sus propias actividades diluyendo así su impacto total, más aún si se toma en cuenta que los recursos utilizados son bastante limitados. La Ley MIPYMES crea una entidad PROMIPYME para el desarrollo de la política del sector. Dicha entidad se ha concentrado en el financiamiento directo. Sin embargo, tendrá que desarrollar políticas y programas
de desarrollo empresarial, fomento a las exportaciones y acceso a nuevos mercados, informaciones estratégicas, actividad en clusters (articulación productiva) y transferencia y asistencia tecnológica; para ello, deberá elevar su capacidad de instrumentación de programas de apoyo. La reglamentación de la Ley se debe realizar en cuatro meses, pero el fortalecimiento institucional demandará un período mucho mayor, siendo este una condición para una implementación exitosa. Bajo la Ley, PROMIPYME continuará su labor de financiamiento directo. El 90% del Fondo será dedicado a ello. La intervención directa a tasas subsidiadas generaría una competencia desnivelada con las entidades de microfinanzas y, de esta manera, se continuaría introduciendo una distorsión de mercado. Las autoridades podrían recibir la sugerencia de evaluar técnicamente la implementación de una estrategia de segundo piso para transferir los recursos. De acuerdo a la Ley, 30% de los ingresos fiscales destinados al Consejo se destinarán a la creación de ese Fondo. Es necesario realizar un estudio técnico durante el período de reglamentación de la Ley para diseñar el esquema de la garantía creado por la ley MIPYMES. El esquema involucra la determinación del porcentaje de cobertura, el costo o Premium y los criterios para poder aplicar a la garantía. Este estudio debe determinar la demanda potencial por la garantía para evaluar si los fondos serán suficientes o no. Lo último requiere una discusión con las entidades financieras a través de las cuales se hará efectiva la garantía. Por último, el estudio debe presentar los principios y lineamientos básicos a través de los cuales el Fondo de Garantías será auto sostenido sin implicar costos o cargas fiscales al gobierno.
3.3.2. Elementos de la Infraestructura Financiera DERECHOS DE LOS ACREEDORES Y NORMAS DE INSOLVENCIA
Las deficiencias en la infraestructura financiera dan lugar a restricciones de acceso al financiamiento para el conjunto de las empresas, no sólo a las MIPYMES. Se ha hecho un progreso significativo en modernizar algunos elementos de su infraestructura financiera, en particular en el sistema de pagos y de reporte crediticio. Sin embargo, los reglamentos de insolvencia y los derechos de los acreedores muestran deficiencias. Por un lado, existe un número limitado de activos que pueden ser usados como
Existe un número limitado de activos muebles que pueden ser usados como colateral. Sólo las prendas sobre automóviles y maquinarias son los activos muebles aceptados y de todos modos no hay un Registro institucionalizado para las mismas. El Registro para garantías de inmuebles es percibido como costoso (tiene un impuesto de registro del 2 por ciento) y largo en términos de tiempo (el registro no es totalmente computarizado). No existe un mecanismo de consulta computarizado fácilmente asequible para el público. Sólo cinco bancos comerciales tendrían acceso a algún tipo de información del Registro de inmuebles. Los títulos de propiedad de la tierra no siempre aseguran el derecho total sobre la propiedad. Los activos inmuebles que pueden servir como colateral se expandirían significativamente si las incertidumbres sobre los títulos son aclaradas. Un paso importante, aún en estado inicial, para aclarar los límites demarcatorios de la propiedad inmueble es el deslinde. Así mismo, la limitación del uso de cartas de certificación está siendo implementada y puede convertirse en una medida importante. La legislación de insolvencia (bancarrota) no es usada tanto porque no provee un mecanismo de reorganización o un proceso de liquidación eficiente. La mayoría de las provisiones legales aplicables a casos de insolvencia son consideradas anticuadas e ineficientes. Actualmente, el Congreso está debatiendo el Antepro-
8
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yecto de Restructuración Empresarial que representa un paso importante hacia la modernización de la legislación de insolvencia. NORMAS DE CONTABILIDAD Y AUDITORÍA
La profundización de los servicios de financiamiento involucra no sólo el desarrollo de reglamentación financiera adecuada a las MIPYMES, sino también de regulaciones que faciliten la formalización de las empresas. Es decir, normas y regulaciones que tomen en cuenta las condiciones particulares y especiales de los diferentes tipos de empresas y que creen un marco legal que incentive la formalización de las empresas.8 El marco regulatorio sobre normas contables no hace una diferenciación entre empresas pequeñas, medianas y grandes en términos de obligaciones de reportes financieros y requerimientos de auditoría. La nueva Ley de Sociedades (Diciembre 2008), que no introduce cambios substanciales en cuanto a los requerimientos contables y de auditoría, tampoco ha introducido una diferenciación en el régimen regulatorio para las MIPYMES. En los reportes financieros, todas las compañías comerciales9 deben aplicar los estándares promulgados por el Instituto de Contadores Públicos (ICPARD) que son más astringentes que sus pares en Centro América, Estados Unidos y la Unión Europea; lo que por ser poco realista no es observado en la práctica. Con respecto a los requerimientos de auditoría, el Código de Comercio señalaba que todas las compañías con un capital igual o mayor a RD$ 50,000 deben de ser auditadas. Sin embargo, este límite ha sido reemplazado por un potencial límite superior, lo cual podría constituirse en un elemento positivo a la formalización de las MIPYMES.
Esta discusión asume la existencia de un criterio homogéneo para definir a una unidad productiva como micro, pequeña y mediana empresa tanto a nivel de entidades públicas como privadas. Si bien es cierto que la nueva Ley MIPYMES presenta una definición homogénea, causa sorpresa que sea diferente a la que se estaba trabajando en las anteriores versiones del anteproyecto (agosto 2008). No queda claro cuál fue el criterio técnico para desarrollar esa nueva clasificación. La Ley contempla cinco tipos de compañías comerciales (corporaciones, compañías de responsabilidad limitada, y sociedades). También introduce empresas individuales de responsabilidad limitada, para las cuales, sin embargo, los requerimientos de contabilidad y auditoría no están claramente definidas.
Acceso a Servicios Finacieros (MIPYMES) / CAPÍTULO IV
colateral y los mecanismos para hacer cumplir las normas relacionadas al reclamo de estos activos no son efectivas. Por otro lado, los procedimientos de insolvencia son raramente usados y aún existe la percepción de la necesidad de una reforma legal al respecto.
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4. Alternativas de Política 4.1. Oferta de servicios financieros • La Superintendencia de Bancos podría considerar la implementación de una reglamentación de evaluación de activos homogénea a través de las entidades de crédito reguladas bajo la Ley Monetaria y Financiera.10 Dado que las entidades de crédito cumplen las mismas regulaciones prudenciales, también podrían tener un trato homogéneo en la reglamentación para evitar condiciones diferenciadas de competencia en el mercado. Si bien es cierto que las entidades de crédito tienen diferentes niveles mínimos de capital pagado, eso no implica que no tengan la misma capacidad para desarrollar la evaluación financiera de los clientes.
Acceso a Servicios Finacieros (MIPYMES) / CAPÍTULO IV
• Sería importante implementar un esquema de supervisión y regulación financiera para las cooperativas. La profundización de servicios financieros no puede ser separada de la estabilidad financiera del sistema. Las cooperativas contribuyen de manera significativa a la profundización de los mismos. Dentro de las enmiendas realizadas a la Ley Monetaria y Financiera se incluye a las cooperativas dentro del marco regulatorio. Esto representa un elemento positivo, sin embargo, dado que actualmente las cooperativas se encuentran autorreguladas, la Superintendencia de Bancos podría optar primero por un marco regulatorio inicial que tome en cuenta las características de las cooperativas para luego hacer un tránsito o convergencia regulatoria hacia la Ley Monetaria y Financiera.
• El Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP) no tiene en estos momentos la capacidad institucional necesaria para efectuar la supervisión financiera de las cooperativas, por ello sería ideal que la supervisión de las mismas recaiga en la Superintendencia de Bancos de tal manera que se aprovechen las sinergias, trabajo coordinado, flujo completo de información y la credibilidad de la institución.
• Sería conveniente que el apoyo financiero del Gobierno hacia el sector de MIPYMES sea canalizado de forma exclusiva en forma de segundo piso. Los recursos se canalizarían de manera más transparente 10
72
y competitiva a las entidades especializadas en el sector MIPYMES, eliminando distorsiones y excesos de demanda generados por tasas de interés subsidiadas. Este modelo permitiría el fortalecimiento institucional de las entidades especializadas dado que tendrían que competir por los recursos. La entidad de segundo piso tendría que tener un mandato claro y debería introducir mecanismos de mercado que permitan la movilización de recursos del sector privado al sector agrícola. Ejemplos de este modelo en otros países son; la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE) en Perú, la Corporación de Fomento a la Producción (CORFO) en Chile, que cuenta también con líneas y programas para las PYMES. Ambas instituciones dinamizan y desarrollan el mercado de préstamos a las MIPYMES a través de los intermediarios financieros.
4.2 Demanda de Servicios Financieros • La política pública de apoyo a las MIPYMES debería desarrollar un soporte de apoyo integral, más allá del ámbito financiero. El soporte integral debe incluir programas de desarrollo empresarial (gestión y capacitación gerencial), asistencia técnica y financiera (desarrollo de la cultura financiera), programas de desarrollo tecnológico e innovación y programas que ayuden a las MIPYMES a acceder a nuevos mercados que brinden informaciones estratégicas, y generen asociatividad empresarial.
• Hay interrogantes respecto a la suficiencia de recursos presupuestados. Se debería desarrollar un estudio técnico que permita estimar si los recursos a ser asignados al Consejo creado por la ley MIPYMES serían suficientes para atender la demanda de todos sus servicios.
4.3 Marco de Apoyo Gubernamental y Elementos de Infraestructura Financiera • Es recomendable fortalecer institucionalmente a la entidad encargada de desarrollar la política pública integral de apoyo a las MIPYMES. El Consejo Nacional PROMIPYMES necesita de un fortalecimiento
La evaluación técnica es importante para determinar los potenciales riegos que pudieran introducirse a la estabilidad del sistema financiero en su conjunto.
• Antes de desarrollar esquemas de garantías adicionales a lo establecido por la Ley MIPYMES, se debería ver primero cómo funciona el Fondo de Garantías mencionado en la Ley. Luego de desarrollar de manera técnica el diseño del esquema del Fondo de Garantías, como se ha mencionado anteriormente, se debe observar su funcionamiento y utilización antes de incluir esquemas adicionales tales como el de garantías recíprocas propuesto por el Banco Central; más aún si se toma en cuenta que los fondos de garantía necesitan recursos iniciales del Estado que son escasos y no podrían multiplicarse de manera simultánea para diversos esquemas de garantías.
• Una mayor profundización de los servicios de financiamiento a las MIPYMES requeriría que las reglamentaciones y regulaciones se adecuen más a sus características. Las normativas o reglamentaciones financieras deberían tomar en cuenta la naturaleza del negocio y no necesariamente el tipo de institución financiera que otorgue el préstamo. Por ello, los techos sobre límite de créditos deberían ser modificados para
11
poner a las entidades no bancarias en pie de igualdad con los bancos comerciales; más aún si se tiene en cuenta que los bancos de ahorro y crédito se dirigen al sector MIPYMES con una tecnología de crédito diferente y especializada al sector.
• Las regulaciones relacionadas al colateral usado en transacciones financieras deben ser actualizadas. Una revisión comprensiva del marco legal permitirá ampliar el número de activos muebles que pueden ser usados como colateral, así como también organizar un registro. Actualmente, las prendas sobre automóviles y maquinarias son los activos muebles más aceptados. Así mismo, se debe estudiar técnicamente los beneficios de reducir los costos del registro de activos.
• Las autoridades deben evaluar técnicamente los beneficios de un marco regulatorio de normas contables que introduzca una diferencia entre empresas pequeñas, medianas y grandes, tanto en términos de obligaciones de reportes financieros, como en requerimientos de auditoría. Las compañías comerciales11 deben aplicar los estándares promulgados por el Instituto de Contadores Públicos (ICPARD), la cual, a su vez, ha adoptado los estándares internacionales de reporte financiero para compañías listadas (IFRS), sin diferenciación de tamaño o si se encuentran listadas o no. En este contexto, las empresas dominicanas deben cumplir requerimientos de reporte financiero más astringentes que sus pares en Centro América, USA y la Unión Europea; lo que resulta poco realista y no observado en la práctica. Entre los países que aplican normas de contabilidad diferenciadas por tamaño de empresa están Sudáfrica, Inglaterra y El Salvador (en progreso).
La Ley contempla cinco tipos de compañías comerciales (corporaciones, compañías de responsabilidad limitada, y sociedades). También introduce empresas individuales de responsabilidad limitada, para las cuales, sin embargo, los requerimientos de contabilidad y auditoría no están claramente definidas.
Acceso a Servicios Finacieros (MIPYMES) / CAPÍTULO IV
institucional que eleve su capacidad de instrumentación de programas. Este fortalecimiento es necesario, más aún, si se toma en cuenta que PROMYPIME se ha concentrado fundamentalmente en la provisión de financiamiento. Para desarrollar este fortalecimiento se podrían tomar en consideración las recomendaciones planteadas en el Plan Nacional de Competitividad Sistémico elaborado por el Consejo Nacional de Competitividad. Así mismo, puede observarse la experiencia de CORFO en la implementación de programas empresariales (gestión y desarrollo empresarial, asociatividad, innovación y acceso a mercados internacionales) incluyendo a las MIPYMES.
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5. Conclusiones La profundización de los servicios de financiamiento a las MIPYMES es un tema amplio que no debe reducirse únicamente a los temas de tasas de interés y fondos de garantías, ya que deben considerarse los obstáculos y/o restricciones propias a las MIPYMES por el lado de la oferta y la demanda de servicios de financiamiento, así como las potenciales restricciones y/o obstáculos que pueden provenir de las acciones gubernamentales, organizacionales y normativas (regulación).
Acceso a Servicios Finacieros (MIPYMES) / CAPÍTULO IV
Una política pública integral de apoyo a las MIPYMES debería desarrollar un soporte de apoyo amplio que iría más allá del ámbito financiero. Un apoyo integral involucra el desarrollo y coordinación, con el sector privado, de programas de desarrollo empresariales (gestión y capacitación gerencial), asistencia técnica y financiera (desarrollo de la cultura financiera), programas de desarrollo tecnológico e innovación y programas que ayuden a las MIPYMES a acceder a nuevos mercados (domés-
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ticos y externos), brinden informaciones estratégicas y generen asociatividad empresarial. En base a experiencias internacionales, se recomienda iniciar un proceso de diálogo que permita modificar y/o adecuar las regulaciones bancarias, contables y de auditoría, tomando en consideración las características de las MIPYMES. En el ámbito financiero sugerimos la evaluación de programas de financiamiento de segundo piso que permitan desarrollar el mercado de préstamos a este sector, pudiendo éstos tornarse en soluciones que aporten un impacto más positivo para el sector que con los programas actuales de financiamiento de primer piso. Se sugiere que la autoridad regulatoria ponga especial énfasis en el control de los bancos con cartera en rápido aumento. El fuerte crecimiento de los préstamos al sector puede generar problemas de cartera morosa y, eventualmente, problemas de solvencia si es que la capacidad de análisis de los bancos no crece al mismo ritmo.
CAPÍTULO V
El Sector Eléctrico DAVID REINSTEIN(a) JUAN MIGUEL CAYO(b)
1. INTRODUCCIÓN
L
as políticas energéticas tienen un importante rol en la agenda del Gobierno de la República Dominicana. A pesar de que el país disfruta de una economía en crecimiento y estable, con un PIB per cápita de US$ 4.406,4 (2007), y un poder de compra (PPP) relativamente alto en América
Latina, el sector eléctrico constituye un área a resolver para mejorar la competitividad, lograr la reducción de pobreza y consolidar un crecimiento económico sostenible. Esta Nota de Política busca proporcionar una perspectiva balanceada sobre los temas relevantes en el sector eléctrico.
2.1 Antecedentes del Sector Antes de la reforma de los 90, el sector eléctrico se encontraba en manos de la Corporación Dominicana de Electricidad (CDE), propiedad del estado y verticalmente integrada. Sus operaciones se caracterizaron por grandes pérdidas de energía, bajo cobro de facturas, mal funcionamiento y mantenimiento deficiente, con un servicio que padeció cortes y racionamientos frecuentes, todo lo cual fundamentó la reforma del sector. La rápida expansión del sector fue el reflejo del gran crecimiento que experimentó el país. La demanda total de electricidad se elevó a una tasa anual del 7,5% (a) Especialista Senior del Sector Energético. (b) Especialista Senior del Sector Energético.
entre 1992-2001, mientras que el crecimiento del PIB fue del 5,9%. Como la capacidad de generación no era suficiente para cubrir la demanda en los picos, con constantes restricciones del suministro y apagones masivos, el gobierno estimuló a productores de energía independientes (IPP, por sus siglas en inglés) a firmar contratos de compra de energía (PPA, por sus siglas en inglés) con la CDE. Estos contratos, dieron origen a altos precios de electricidad. En 1998-99 se desagregó el sector y se crearon cinco empresas (dos generadoras y tres distribuidoras) vendiéndose con éxito el 50% de estas tres últimas. Para resolver los continuos y permanentes problemas
El Sector Eléctrico / CAPÍTULO V
2. Diagnóstico
77
de falta de capacidad instalada y de constantes apagones, se promulgó la Ley General de Reforma de la Empresa Pública, que proporcionó el marco para la privatización y reestructuración del sector. Entre 1998 y 1999, bajo el primer gobierno de Leonel Fernández, el monopolio de la Corporación Dominicana de Electricidad (CDE) fue disuelto en una serie de compañías de generación. EGE Haina y EGE Itabo, que operaban las plantas de generación térmica, fueron privatizadas. Se crearon y privatizaron tres compañías de distribución: EdeNorte (Empresa Distribuidora de Electricidad del Norte), EdeSur (Empresa Distribuidora de Electricidad del Sur) y EdeEste (Empresa Distribuidora de Electricidad del Este).
El Sector Eléctrico / CAPÍTULO V
La Ley de Electricidad de 2001, inspirada en reformas realizadas en otros países de la región, instauró el marco regulador integral. Se otorgó al sector privado la generación y la distribución, y se reservó al Estado la transmisión y la generación hidroeléctrica. La presencia operativa del Estado en el sector se hace a través de tres entidades: la corporación de servicios públicos antiguamente integrada CDE (que mantuvo los contratos con los productores de energía independientes –IPP-), la Empresa de Transmisión Eléctrica Dominicana (ETED), y la Empresa de Generación Hidroeléctrica Dominicana (EGEHID).
78
Se estableció además un nuevo conglomerado de empresas, la Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales (CDEEE), para que asumiera la propiedad de ETED y EGEHID y sustituyera a la CDE. Inicialmente, el gobierno pensó en transferir sus activos para administrar las empresas como una inversión bajo un fondo en fideicomiso independiente de las entidades reguladoras del sector, en lugar de usar su titularidad como instrumento potencial para las políticas del sector. Sin embargo, este cambio no se realizó. La Ley y sus normas complementarias de 2002 incluyeron la creación de una agencia reguladora autónoma, la Superintendencia de Electricidad (SIE).1 También se crearon la Comisión Nacional de Energía (CNE), como órgano coordinador de la política energética, y un mercado mayorista bajo la responsabilidad de un Organismo Coordinador (OC). Debido a nuevas inversiones, entre fines de 2000 y mediados de 2003, la capacidad de generación efec1
tiva experimentó un aumento del 43%. También se registraron mejoras en la red de distribución, con una reducción provisional de apagones y de pérdidas en distribución y un incremento en la eficacia operativa. El suministro de energía no atendido disminuyó al 11% de la demanda potencial en 2002, por debajo del 40% de 1991. En ese período, se estima que el déficit de capacidad para afrontar la demanda cayó del 30% al 16%. En el 2002 estalló la peor crisis eléctrica, con hasta 20 horas de racionamiento, y se renegociaron los PPAs mediante el llamado “Acuerdo de Madrid” con una extensión hasta el 2016. Ante el incremento de precios del petróleo, el gobierno congeló las tarifas y se comprometió a compensar los costos a los generadores con recursos del Tesoro (hasta US$ 20 millones por mes). El Gobierno no tuvo los recursos para compensar a los IPPs y acumuló una deuda de US$ 179 MM (Sept. 2002), no pudiendo cumplir sus compromisos por el congelamiento tarifario. Por su parte, las EDEs no podían solventar el shock petrolero. En 2003, condiciones desfavorables y una fuerte presión política llevaron al gobierno a readquirir las acciones de Unión Fenosa en las empresas de distribución privatizadas EdeNorte y EdeSur. Desde su renacionalización, estas empresas han experimentado un deterioro en su eficacia operativa.
2.2 Estructura del Sector La CDEEE es un agente importante del sector, reuniendo a todas las compañías de generación, transmisión y distribución del gobierno y los programas oficiales asociados:
• Empresa de Generación Hidroeléctrica Dominicana, EGEHID.
• Empresa de Transmisión Eléctrica Dominicana, ETED. • Unidad de Electrificación Rural y Suburbana, UERS. • Programa de Reducción de Apagones, PRA. • 50% de la Empresa Distribuidora de Electricidad del Norte, EdeNorte.
• 50% de la Empresa Distribuidora de Electricidad del Sur, EdeSur.
• 50% del conglomerado público de la Empresa Distribuidora de Electricidad del Este, EdeEste.
Bajo el ámbito de la SIE también quedó establecida la Oficina de Protección al Consumidor (PROTECOM).
manos de las empresas a través de CDEEE y del Fondo Patrimonial de las Empresas. El 86% de la capacidad de generación está en manos privadas (excluyendo la autogeneración) y el 14% es de propiedad pública. La capacidad de generación está compartida por diferentes empresas de la siguiente manera:
La Comisión Nacional de Energía (CNE) está encargada de definir las políticas energéticas. Una de sus mayores responsabilidades es la elaboración del Plan Nacional de Energía. En 2004 se presentó el Plan para el período 20042015, así como el Plan Indicativo de Generación de Electricidad (PIEGE) para 2006-2020. La distribución está en Empresas
Capacidad de generación (MW)
Participación (%)
Áreas geográficas (Norte, Sur, Este)
Haina (privada)
663,3
19,5%
N, S, E
Itabo (privada)
630,5
18,6%
N, S, E
Hidroelectricidad (pública)
469,3
13,8%
N, S
515
15,2%
N, S, E
Unión Fenosa Unión Fenosa (privada)
194,5
5,7%
N
CEPP (privada)
76,8
2,3%
N
Transcontinental Capital Corp. (privada)
116
3,4%
S
Monte Río (privada)
100
2,9%
S
AES (privada)
555
16,4%
E
Metaldom (privada)
42
1,2%
S
31,4
0,9%
N
Productores de energía independientes (IPP) (privada)
Laesa (privada) TOTAL
3.394,1
Fuente: Estadísticas de la Superintendencia de Electricidad.
La CDEEE, la CNE y la SIE diseñaron el Plan al que se hizo referencia para alcanzar la autosuficiencia. Sus objetivos principales son: (i) lograr que el sector sea financieramente sostenible; (ii) reducir los precios para los consumidores finales; y (iii) promover el uso eficiente de la energía. Para el mediano plazo, el Plan recomienda la renegociación de los contratos con los generadores, la construcción de plantas a carbón, el desarrollo de planes de transmisión, el aumento de la capacidad hidroeléctrica, la promoción de fuentes de energía renovable, una revisión de los subsidios cruzados y el fortalecimiento de la Superintendencia de Electricidad (SIE). Actualmente existe un proyecto de asistencia técnica para el sector eléctrico de US$ 11 millones para 20042010 con US$ 7,3 millones de fondos del Banco Mundial. Sus propósitos son: (i) fortalecer al gobierno como regulador y la protección del consumidor, (ii) mejorar la formulación e implementación de políticas, (iii) diseñar la red de transmisión y el mercado eléctrico mayorista, (iv) aumentar la calidad y cantidad de electricidad para los pobres y (v) proteger el medio ambiente. También se han ejecutado varias de las reformas de segunda generación del programa para el sector eléctrico a través de un fondo de US$ 150 millones que financió el Banco Mundial para el período 2005-2008. Este programa, que cons-
tó de dos préstamos basados en políticas, y de un préstamo de inversión en distribución, apoyó la estrategia para la recuperación del sector eléctrico. Dirigido a: i) reducir pérdidas y mejorar la calidad del servicio, especialmente mediante la reducción de los apagones masivos; ii) establecer condiciones para el sostenimiento financiero de las empresas; y iii) aumentar el porcentaje de población con acceso a la electricidad. El sector atraviesa un momento muy complicado por la confluencia de factores como indisponibilidad de varias plantas de generación, falta de dinero para el pago a los generadores de los compromisos asumidos, escalada de los precios del petróleo y problemas más estructurales, como robo de energía y no pago del servicio por los consumidores, lo que agrava el panorama de gestión eficiente de las empresas de distribución eléctrica. Toda esta confluencia de factores impacta negativamente la sostenibilidad del sector. En 2008 el sector tuvo un fuerte impacto sobre el presupuesto fiscal. El shock de precios del petróleo incrementó dramáticamente los costos de generación y las necesidades de transferencias para cubrir la brecha tarifa-costos. La volatilidad de los precios resultó en una brecha tarifaria creciente y mayores costos, ocasionando que los recursos del Tesoro destinados al sector eléctrico alcanzaren el 3% del PIB.
El Sector Eléctrico / CAPÍTULO V
2.3 Estado Actual
79
Las tarifas están entre las más altas de América Latina y el Caribe, lo que plantea desafíos a la competitividad y a la equidad social. Operan para ello diversos factores: dependencia de combustibles importados, frágil ambiente institucional, dificultades para demandar a grandes deudores morosos, altos precios negociados inicialmente en contratos de compra de energía con los generadores, elevados riesgos para los generadores (como el impago o pago atrasado de las empresas de distribución y/o del gobierno), bajo índice de recuperación de efectivo (CRI, por sus siglas en inglés) y altos costos operativos en la distribución.
El Sector Eléctrico / CAPÍTULO V
La política de subsidiar de forma cruzada las tarifas residenciales, con aumentos desproporcionados en las comerciales e industriales, se traduce en precios más altos para estos consumidores en comparación con los residenciales. En 2007, la tarifa residencial media fue de US$ 0,160 por Kwh. (el promedio ponderado de América Latina y el Caribe fue de US$ 0,115 en 2005), mientras que la tarifa industrial media fue de US$ 0,230 (el promedio ponderado de esa misma región fue de US$ 0,107 por Kwh. en 2005), mientras que la tarifa comercial media llegó a US$ 0,290 por Kwh.
80
Se estima que los subsidios superaron los US$ 1000 millones en 2008. La necesidad de subsidios ha crecido por el aumento de los precios de los combustibles con tarifas constantes. Los subsidios se canalizan a través de dos mecanismos principales: el Programa de Reducción de Apagones (PRA) y el Fondo de Estabilización de la Tarifa (FET), diseñado para reducir el impacto de los precios del combustible. La carga financiera se transfiere a las empresas de distribución que se han visto imposibilitadas para cubrir sus costos por los combustibles en aumento, una baja eficiencia y una base limitada de clientes
a los que se les puede cobrar para financiar el subsidio cruzado. El PRA fue establecido en 2001, inicialmente diseñado por dos años pero se fue ampliando para suplir la ausencia de una alternativa para resolver los apagones y el subsidio a la población de menores recursos. Su objetivo es la asignación de subsidios a los pobres según su distribución geográfica y la realización de apagones rotativos de forma más organizada. Actualmente, el subsidio tiene un techo que llega a los 700 Kwh.-mes, lo que incentiva el consumo innecesario y tiene un efecto negativo en los balances de las empresas. Cerca del 80% de los usuarios residenciales de áreas externas al PRA entran en esta categoría. El consumo de la población realmente necesitada del subsidio está muy por debajo de este nivel (100-120 Kwh.-mes). El criterio geográfico, con el cual se han aplicado los subsidios, ha incentivado la mudanza de muchos consumidores a dichas áreas, elevando la energía que se despacha con un efecto muy negativo en los balances operacionales de las empresas de distribución. El sector ha permanecido en una crisis sostenida desde 2002 y, por tanto, la planeación, estrategia y políticas deben apuntar a lograr su consolidación y sostenibilidad. Las crisis han demostrado ser (a) cíclicas en aspectos como los relacionados con los precios de los combustibles y los altos costos fiscales, y (b) permanentes, como baja calidad del servicio, ineficiencia empresarial e improvisaciones. Una mirada retrospectiva desde los años 80 y una cuidadosa planeación del sector sugieren que la estrategia y las políticas deberían responder a: a) lograr la consolidación de las reformas introducidas en años anteriores, b) lograr la sostenibilidad del sector para responder en forma oportuna y eficiente a la futura demanda, c) incrementar la inversión en generación.
3. Desafíos 3.1 Fortalecimiento institucional El desafío clave es la consolidación del esquema actual para fortalecer y recuperar la credibilidad del sector. La República Dominicana aprobó las leyes y creó las instituciones necesarias para mejorar la eficiencia y el desempeño del sector, como por ejemplo, la posibilidad de introducir el capital privado. Aún esas reformas no han podido mostrar los resultados
esperados debido a decisiones que a veces son contradictorias con la filosofía que fundamentó la introducción de las mismas. Para consolidar el esquema y los enormes avances logrados en materia legislativa, estas decisiones deben fortalecer acciones gerenciales e institucionales que permitan recuperar la credibilidad de los inversionistas y asumir por parte de los consumidores la responsabilidad y madurez para con los prestadores del servicio eléctrico.
El sector privado parece haber perdido la confianza en las instituciones del sector y busca garantizar sus inversiones por medio de contratos directos con el Estado debido a la poca credibilidad en los organismos de regulación y control, lo que lleva al incumplimiento de los compromisos por parte de los agentes del sector, como es el caso de CDEEE en el tema del pago a los generadores de electricidad.
3.2 Racionalización de tarifas La actual crisis financiera e insostenibilidad del sector se puede enfrentar reduciendo la vulnerabilidad a la alta volatilidad de los precios del petróleo. Como fue necesario firmar varios contratos en momentos de crisis, estos resultaron en acuerdos o fórmulas de remuneración que no solamente arrancaron con un precio muy alto para los combustibles, sino que quedaron indexados con fórmulas de ajuste o mecanismos que incentivan el aumento de precios para mejorar la rentabilidad de los generadores, mientras que no tienen mecanismos de alivio para los consumidores en el caso de que los precios de los combustibles disminuyan. Esto resulta a su vez, en la inexistencia de incentivos para instalar nueva generación o a mejorar la eficiencia de
GRÁFICA 1:
las plantas, por cuanto la rentabilidad para los inversionistas disminuiría. Constituyen también desafíos importantes y fundamentales el mejorar las cobranzas y todo el tema de focalizar los subsidios (evaluación del Programa de Reducción de Apagones - PRA).
3.3 Pérdidas técnicas y comerciales Es importante continuar con los esfuerzos para reducir gradualmente las pérdidas técnicas y comerciales. Éstas, incluyendo el hurto de electricidad, se incrementaron en forma consistente de 10,7% en 1990 a 21,6% en el año 2000 (Gráfica 1). A partir de entonces se han venido reduciendo gradualmente como resultado de medidas para mejorar la medición y la recuperación de cartera de las empresas, las que incluyen la tercerización de la medición y el cobro de facturas con incentivos para prevenir el fraude, el desarrollo de sistemas remotos de medición y la mejora de la calidad de los servicios de suscripción, medida, facturación y recolección de pagos (por ejemplo, utilizando bancos comerciales para facilitar los pagos), y conexión y desconexión remota de los consumidores una vez se identifican los fraudes.
PÉRDIDAS TOTALES DE LAS DISTRIBUIDORAS (CDEEE)
50% 45%
45% 43%
41%
38%
39% 36%
35% 30%
30%
27%
29%
25% 20% 15% 10% 2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009 (1Q)
Un ejemplo de reducción de pérdidas es Codensa en Bogotá, Colombia. En 1997 las pérdidas técnicas y comerciales eran del 24%. La empresa redujo sus pérdidas a 10% en tres años y actualmente son del 8,6%. Codensa inició su estrategia focalizándose en los barrios de menores ingresos que era donde estaban ubicados la mayoría de usuarios sin medidores o con conexiones ilegales (aproximadamente 400.000). Se trabajó con la población de manera de explicar la naturaleza de los trabajos y los beneficios que acarrearían (conexiones mejoradas, mejor servicio e iluminación pública en las calles) alcanzando acuerdos escritos y firmados sobre derechos y obligaciones de los usuarios. Sólo las comunidades dispuestas a cooperar se beneficiaron del programa. Al
El Sector Eléctrico / CAPÍTULO V
40%
46%
81
cabo de tres años se legalizaron 349.000 usuarios con un costo de US$76,4 millones (un promedio de aproximadamente US$ 220 por usuario). Adicionalmente se establecieron programas para la normalización del servicio y el control de fraude en barrios seleccionados (369,000 usuarios a un costo de US$ 35 millones, US$ 95 por usuario), y para grandes clientes (8,000 usuarios a un costo de US$ 2.8 millones, $350 por usuario). Los ingresos adicionales por reducción de pérdidas fueron equivalentes a los ingresos brutos del 2000, año en que se completó el programa. Codensa continúa previendo pérdidas al crear incentivos que generen lealtad, tales como proveer crédito para comprar electrodomésticos o instructivos acerca de medidas de ahorro energético. Como resultado, los usuarios de ingresos bajos prefieren usar los servicios de Codensa que de otras empresas. Otro ejemplo es Albania. Allí se lograron reducir las ineficiencias en el uso de la electricidad y aumentaron los ingresos del sector. El programa tuvo tres componentes: a) un Plan de Acción para reducir pérdidas mediante mejor gestión en las labores de medición, corte y re-conexión de usuarios; b) asistencia técnica y educación, y c) apoyo a la reforma institucional y al fortalecimiento del sector. El Plan de Acción incluía varios elementos, algunos de los cuales se están aplicando en la República Dominicana, como: (1) Aumentar el número de inspectores y reorganizarlos; (2) Actualización y mejora de los equipos de medición; (3) Mejora en la gestión del servicio al consumidor (incluyendo contratos) y el desarrollo de confiables bases de datos sobre clientes; (4) Campaña de publicidad; (5) Introducción de esquema de incentivos en las entidades de distribución, y (6) Establecimiento de un nuevo esquema financiero y de contabilidad. La sostenibilidad del esquema está soportada en el acompañamiento y educación a las comunidades y clientes sobre los costos de la electricidad y la auto organización para recibir un mejor servicio y realizar pagos conforme a su capacidad económica.
3.4. Costos operacionales Un desafío es reducir los costos operacionales. Las gráficas siguientes ponen de manifiesto el problema.
GRÁFICA 2:
COMPARACIÓN DE INDICADOR DE EFICIENCIA MWH / TRABAJADOR
14000 12000
12438
10000
El Sector Eléctrico / CAPÍTULO V
8000
82
6204
6000
5651
4000
3806 2270
2000
1535
1105
EEQ (Quito)
EDEs (DR)
0 CHILENA (Santiago)
EDELNOR (Lima)
EDENOR (BsAs)
ELECTROPAZ HIDROANDINA (La Paz) (Norte Perú)
COMPARACIÓN DE INDICADOR DE EFICIENCIA NÚMERO DE CLIENTES / TRABAJADOR
GRÁFICA 3: 2500
2270 2000 1711 1486
1500
1327 1000
934
500
396 221
0 CHILECTRA (Santiago)
EDELNOR (Lima)
3.5. Diversificación de fuentes energéticas La mayor parte de la generación de electricidad proviene de fuentes térmicas. Sólo el 14% de la capacidad instalada
ELECTROPAZ (La Paz)
EDENOR (BsAs)
EEQ (Quito)
EDEs (RD)
es hidroeléctrica y, si se toma en cuenta toda la autogeneración térmica, el 9%. El plan de expansión de EGEHID contempla el incremento de 762 MW de capacidad hidroeléctrica durante el período 2006-20122.
El Proyecto de Desarrollo de Energía Renovable (REDP) de China, iniciado en 2001, ha tenido resultados exitosos en el mercado para el desarrollo de tecnología fotovoltaica. A junio de 2007 se apoyó la instalación de 374,000 sistemas fotovoltaicos (FV) con una capacidad total de 9 MW, beneficiando a más de 2 millones de personas y la creación de más de 30 empresas comercializadoras de estos equipos en las provincias del noroeste. Los costos de sistemas FV han disminuido en un 50 %. El programa introdujo dos innovaciones: (i) fondos competitivos y (ii) una facilidad de respuesta rápida para los temas de calidad de los componentes FV existentes. Su diseño se basó en el Programa de Investigación FV Holandés (NOZ-PV) existente entre 1997 y 2001. Se recibieron cerca de 200 propuestas por un monto aproximado de US$ 3.3 millones, con impacto significativo en el mercado al introducir centros de prueba y productos FV Chinos de calidad e innovación a mercados internacionales. China fijó como objetivo, al 2020, que el 15% del total de la energía generada fuera de fuentes renovables. El gobierno promulgó la Ley de Energía Renovable apoyado por un proyecto de asistencia técnica del Banco, que también apoyó la Ampliación de Energía Renovable mediante un préstamo por US$ 174 millones y financiamiento GEF por US$ 40 millones. Paralelamente la IFC hizo un préstamo a la empresa hidroeléctrica local Zhongda Sanchuan por US$ 22 millones para el desarrollo de tres hidroeléctricas de pasada a lo largo del río Blanco en la provincia de Yunnan. Por otra parte, la Unidad de Financiamiento de Carbono del Banco Mundial compra emisiones de carbono por 100 MW del parque eólico en Huitingxile.
2
Según la CDEEE, la primera de la nueva serie de represas y plantas hidroeléctricas (Pinalito) es un “modelo de administración del medio ambiente”, ya que sólo 12 familias fueron reubicadas y se ha realizado una amplia reforestación.
El Sector Eléctrico / CAPÍTULO V
HIDRANDINA (Norte Perú)
83
4. Alternativas de Política La consolidación supone acciones en cuatro áreas que se interrelacionan mutuamente y pueden contribuir a alcanzar, en el mediano plazo, la sostenibilidad del sector: (i) racionalización tarifaria; (ii) reducción de pérdidas; (iii) reducción de costos operacionales; y (iv) focalización de subsidios en la población más pobre.
4.1 Racionalización del esquema tarifario
El Sector Eléctrico / CAPÍTULO V
El descongelamiento de las tarifas reduciría la crisis al disminuir el déficit fiscal, dando señales a los consumidores. Un congelamiento de las tarifas hace que el Estado asuma el déficit o faltante con un alto impacto en la estabilidad macroeconómica. La racionalización tarifaria resultaría en una mejora sustancial en las finanzas del sector. Esa racionalización debería mejorar la cobertura de costos a través de toda la cadena de producción de electricidad. Esto permitiría contratar nueva generación por mecanismos competitivos y utilizar nuevas tecnologías, como el aprovechamiento de un mayor volumen de gas natural en la generación y una adecuada remuneración de la transmisión y la distribución.
84
El rezago tarifario se podría enfrentar con una decisión inmediata de incrementar las tarifas en una proporción acorde a las posibilidades. Con los actuales bajos niveles de precios de los combustibles líquidos, un incremento de las tarifas permitiría al sector alcanzar una situación de relativa solvencia en el corto plazo, con pagos a las empresas de generación de acuerdo con el Plan de Ajuste acordado, estableciendo un esquema de pago eficiente. Lo anterior facilitaría la implementación de un nuevo orden tarifario para encarar el problema en el largo plazo.
4.2 Reducción de pérdidas en distribución y transmisión Se hace necesario mejorar la eficiencia operativa del sector. Existen varios proyectos de inversión para incrementar el nivel de medición de la electricidad que se entrega al mercado, así como el recobro de las empresas de distribución. Es también preciso introducir un plan de mejora de la eficiencia para que
el incremento en el CRI no sea absorbido por las ineficiencias en su administración. Los indicadores de gestión de las empresas deben ser definidos por la Superintendencia de Electricidad, al mismo tiempo que se deberían implementar mecanismos de control y seguimiento a la gestión administrativa, financiera y técnica de esas empresas. Otra necesidad es poner en funcionamiento el reglamento de la ley contra el fraude para incrementar el pago de la electricidad por parte de grandes consumidores comerciales e industriales. En 2002 el gobierno creó, por Decreto No. 748, El Programa Nacional de Apoyo a la Eliminación del Fraude Eléctrico (PAEF). Su principal objetivo era ayudar a las empresas de distribución en su esfuerzo por eliminar el fraude. Los resultados hasta el momento han sido modestos. El avance mayor se realizó en 2007 con la modificación de la Ley de Electricidad, convirtiendo en delito al fraude eléctrico (conexiones ilegales, no pago, etc.) y penalizando con multas y/o condenas de prisión a quienes no la cumplan. La ley no ha sido reglamentada y el fraude continúa en altas proporciones, aún por parte de la población con suficiente capacidad de pago.
4.3. Reducción de Costos Operacionales Es necesario mejorar la eficiencia de las empresas adoptando políticas de mejoramiento de su capacidad gerencial:
• Profesionalización de la gestión, superando consideraciones políticas y organizacionales.
• Reducción de costos y gastos administrativos y operacionales, con seguimiento a través de indicadores para la mejora continua (número de empleados por consumidor, eficiencia del sistema de cobro, desconexiones por fraude, etc.).
• Perfeccionamiento de la coordinación entre todos los niveles gerenciales y administrativos de las instituciones, eliminando la duplicación de funciones y la superposición de responsabilidades.
• Inversión en áreas cruciales como el mantenimiento de las redes de distribución, mejoras en los sistemas de facturación y administración de las empresas.
nistro de energía por parte de los actuales y nuevos generadores, evitando transacciones en momentos de crisis que resultan en mayores costos y que requieren excepciones a las normas de adquisición de bienes y servicios que garantizan procesos competitivos y transparentes.
• Planificación financiera que permita regularizar los pagos a los actuales generadores al mismo tiempo que se asumen compromisos con nuevos inversionistas.
4.4. Políticas de diversificación energética Debería considerarse la adopción de políticas de eficiencia energética nacional y de diversificación de la matriz energética para disminuir la actual dependencia del petróleo y sus derivados, reducir costos y un uso más intenso de energías renovables y la electrificación rural.
4.5 Rehabilitación de plantas de generación La República Dominicana posee el mayor terminal de LNG operacional en el área. Una rápida negociación para hacer un mejor aprovechamiento de la inversión realizada por el propietario de esa terminal permitiría, en muy corto plazo, incentivar una mayor utilización del gas natural. Esto facilitaría adelantar un plan de rehabilitación de algunas plantas de generación hoy obsoletas y de mantenimiento muy costoso.
3
4.6 Institucionalidad del sector para la reducción de los costos de transacción Una mayor institucionalidad dándole mayor claridad y operatividad eliminaría costos de transacción y permitiría facilitar la toma de decisiones y planificación estratégica de la matriz energética. Ello podría requerir:
• Redefinición de roles y responsabilidades de cada uno de los actores que intervienen en el proceso de definición de política energética, planeación del sector, implantación de las políticas, materialización de las inversiones y el proceso de control y vigilancia de las actuaciones de los agentes y actores del sector.
• Diálogo horizontal entre entidades del sector para la coordinación y cooperación. • Diálogo vertical entre los niveles de gobierno nacional y regional.
• Incorporación explícita a las políticas públicas de la relación entre energía, recursos naturales y ambiente3.
4.7 Focalización de los Subsidios en la Población más Pobre Es necesario reformar el esquema del Programa de Reducción de Apagones (PRA) de manera que los subsidios sean dirigidos hacia la población más pobre. Para ello, es necesario rediseñar el sistema de subsidios y racionamiento, prosiguiendo con la tarea en curso de reducir gradualmente los subsidios cruzados con el objetivo final de limitarlos a hogares con un consumo mensual que sea sustancialmente menor al actual.
En 2005 la Comisión Nacional de Energía (CNE) y la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARN) firmaron un acuerdo de cooperación mutua para la implementación de una estrategia ambiental basada en la participación activa del sector privado, la CNE y la SEMARN a través de la formación de auditores ambientales certificados por una firma internacional, los que serán responsables de verificar el cumplimiento por las compañías energéticas de las regulaciones ambientales y certificar que están sujetas a los planes de manejo ambiental definidos en la licencia concedida por la SEMARN. La CNE verificará que los proyectos de desarrollo del sector responden al Plan definido por esa entidad.
El Sector Eléctrico / CAPÍTULO V
• Implementación de esquemas competitivos de sumi-
85
5. Conclusiones
El Sector Eléctrico / CAPÍTULO V
Las conclusiones de la presente nota de política energética para la República Dominicana se pueden resumir en la necesidad de adelantar en el corto y mediano plazo acciones tendientes a lograr la consolidación de las reformas introducidas en años anteriores, construyendo una mejor y más eficiente institucionalidad para la formulación, ejecución, regulación y
86
evaluación de la política energética. En el largo plazo, sería conveniente persistir en los esfuerzos por lograr la sostenibilidad del sector para responder en forma oportuna y eficiente a la futura demanda de electricidad. Adicionalmente, y a manera de atender en mayor medida a consideraciones de equidad, debería revisarse el esquema de subsidios vigente.
Eds. Aline Coudel, Anis A. Dani, Stefano Paternostro. 2006. “Evaluating the Fiscal and Social Cost of Fuel Subsidies”. Poverty and Social Impact Analysis (PSIA) Group, Fiscal Affairs Department, The World Bank, Washington DC.
Informe Sobre el Desempeño del Sector Eléctrico, Monitoreo del Sector Eléctrico, Unidad de Análisis Financiero-Administrativo, Unidad de Análisis de Distribución, Unidad de Análisis de Generación, CDEEESIE, Santo Domingo, República Dominicana, Diciembre 2008.
Eds. Kristin Komives, Vivien Foster, Jonathan Halpern, y Quentin Wodon. 2006. “Water, Electricity, and the Poor: Who Benefits from Utility Subsidies?” World Bank, Washington D.C.
Jehan Arulpragasam, 2007. “Indonesia Fuel Subsidy Reallocation - Moving to Targeted Cash Transfers to the Poor: UCT and CCT”, May 22, 2007 at http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/ TOPICS/EXTPOVERTY/0,,contentMDK:20479154~pagePK:21005 8~piPK:210062~theSitePK:336992,00.html.
Dominican Republic CAS – Completion Report, Norman Hicks, Consultant, December 2008. Dominican Republic Electricity Sector Monitoring Committee, Report, Six Months to June 2008. Dominican Republic Electricity Sector Monitoring Committee, Report, Six Months to December 2008.
Ley General de Electricidad No. 125-01, Modificada por la ley 186-07 del 6 de Agosto, 2007, Santo Domingo, República Dominicana, 2007. Monitor Energético, Unidad Asesora de Análisis Económico y Social, Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo, No. 5, Santo Domingo, República Dominicana, Octubre 2008.
El Sector Eléctrico / CAPÍTULO V
REFERENCIAS
87
CAPÍTULO VI
El Cambio Climático y la República Dominicana WALTER VERGARA(a) SERAPHINE HAEUSSLING(b)
E
s muy probable que los efectos del cambio climático, que ya se hacen sentir a nivel mundial,1 sean muy intensos en América Latina y el Caribe, donde hay un gran número de eco-regiones muy sensibles al clima. Si bien los efectos del cambio climático a largo plazo son especulativos, se tiene suficiente información sobre las tasas de cambio para varios parámetros climáticos, como por ejemplo, el cambio en la temperatura de la superficie del mar Caribe, la tasa de retroceso de glaciares en los Andes tropicales y la tasa de aumento de nivel de mar, entre muchos otros.
es el cuarto país más afectado por eventos de clima extremo2, 3. Entre los sectores más vulnerables al cambio climático se encuentran los recursos hídricos y el turismo. Se esperan cambios importantes en la calidad y la cantidad de agua y en el estado de las cuencas. El impacto en el sector turismo (que representa el 13% del PIB) podría tener importantes repercusiones económicas. Otros sectores identificados como vulnerables son; el sector forestal, sector agrícola, sector salud y los ecosistemas costeros-marinos.
Estos cambios catalizan riesgos particularmente importantes para la República Dominicana. Según el índice de riesgo climático (para 1998-2007), la RD
Esta Nota de política plantea las principales cuestiones a que el país deberá hacer frente y las decisiones críticas a adoptar.
(a) Especialista en Cambio Climático. (b) Consultor en Cambio Climático. 1 Las emisiones globales de CO2 ya superan el peor de los escenarios de emisiones (SRES) del IPCC, ya que las emisiones promedio globales hasta el 2007 han superado las proyectadas bajo el peor de los escenarios conocido como AR4 A1FI, tal como se observa en la Gráfica 1. Por lo tanto, la tendencia actual puede dar lugar a una situación que supere las consecuencias previstas. Aunque existe un grado de incertidumbre con respecto a las consecuencias exactas, se espera que, aún con escenarios de emisiones mucho más modestos, se afecte el funcionamiento y la integridad de los ecosistemas claves. Estos impactos se suman a la presión por los efectos antropogénicos locales (Evaluación de Ecosistemas del Milenio, 2007), representando en forma combinada un desafío sin precedentes para el desarrollo socioeconómico y la biosfera mundial. 2 El Global Climate Risk Index analiza en qué medida los países han sido afectados por los impactos de eventos relacionados con el clima, como huracanes e inundaciones, y toma en consideración los siguientes indicadores: número total de muertos, muertes por cada 100,000 habitantes, pérdidas absolutas en millones de US$ (al nivel de cambio de paridad -PPP) y pérdidas por unidades del PIB en %. 3 http://www.preventionweb.net/files/8658_cri2009.pdf.
El Cambio Climático / CAPÍTULO VI
1. INTRODUCCIÓN
89
2. Diagnóstico 2.1. Vulnerabilidad al Cambio Climático El índice de riesgo climático destaca la situación de vulnerabilidad del país. La Tabla 1 presenta indicadores específicos para los diez países más afectados por eventos climáticos extremos entre 1998 y 2007. TABLA 1: ÍNDICE DECADAL DE RIESGO (CLIMATE DECADAL RISK INDEX- CRI) CRI 1998-227 País Puntaje CRI
Promedio Víctimas Mortales
Promedio muertes por 100,000 habitantes
Promedio Pérdidas totales (en millones US$ PPP)
Promedio Pérdidas como % del PIB
6.75
579
8.50
1,166
5.15
1
Honduras
2
Bangladesh
10.92
1,093
0.70
4,426
3.02
3
Nicaragua
11.62
308
5.70
528
4.30
4
República Dominicana
14.83
414
5.00
503
0.98
5
Haití
15.75
402
5.10
232
2.42
6
Vietnam
18.33
406
0.50
2,152
1.47
7
India
18.83
4,532
0.40
12,047
0.62
8
Mozambique
24.75
121
0.60
228
1.98
9
Venezuela
24.75
3.012
11.9
433
0.18
10
Philippines
25.83
472
0.60
698
0.33
Fuente: Global Climate Risk Index; Weather-related Loss Events and their Impacts on Countries in 2007 and in a Long-term Comparison; Sven Harmeling.
De acuerdo a los escenarios desarrollados bajo la Primera Comunicación Nacional a la Convención Marco de Naciones Unidas de Cambio Climático preparada el 2003, se anticipan los siguientes cambios:
• Aumentos en la temperatura: se proyecta llegar a un
El Cambio Climático / CAPÍTULO VI
promedio de 26.2o C en el año 2010, de 26.9o en 2030, de 27.7o en 2050 y de 29.6o en 2100.
90
• Reducción en la precipitación: el nivel de precipitación anticipado en el año 2010 es de 1,277 mm; 1137 mm en el año 2030, (reducción de 11% en comparación con el año 2010); 976 mm en 2050, y 543 mm en 2100, lo cual representa una reducción de 57% en comparación con 2010.
• Aumentos de nivel del mar: se esperan aumentos entre 1.47 a 13.55 cm para el año 2010, entre 3.77 a 26.73 para el año 2050, y 12.71 a 105.67 para el año 2100, dependiendo de los escenarios.
4
Las proyecciones de aumento de temperatura, junto con la reducción esperada en las precipitaciones, llevarán a un aumento en la evapotranspiración y, por consecuencia, a un déficit de agua con una reducción en el escurrimiento de hasta 95% para el año 2100, asumiendo el escenario más pesimista. Se anticipa también una transición de las zonas más húmedas a las más secas y una expansión de las áreas que han sido las más secas en el pasado.4 Dentro de las principales vulnerabilidades, se encuentran; i) la exposición a eventos extremos; ii) el impacto del aumento en la temperatura del mar con implicaciones para los arrecifes de coral que, a su vez, tiene impactos en la protección costera, turismo y pesca; iii) el aumento en el nivel del mar con impactos en la infraestructura costera y las comunidades y iv) los cambios en los ciclos de precipitación.
World Bank; Climate Change Aspects in Agriculture; Dominican Republic Country Note.
2.2 Huella de carbono de la República Dominicana
lo. El país ocupa el lugar 110 en emisiones de GEI, representando el 0.07% de las emisiones globales. Sin embargo, la intensidad de carbono no es baja y asciende a 0.5 Kg. CO2e /$PIB PPP. Las emisiones per cápita ascienden a 3.2 t CO2e.5 Las gráficas 1 y 2 muestran tanto las tendencias de las emisiones como la distribución de los GEI por sectores.
Las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) son relativamente modestas. En el 2000, el país emitió 27.7 MtCO2 incluyendo emisiones por cambio de uso del sueGRÁFICA 1:
TENDENCIAS DE LOS GASES DE EFECTO INVERNADERO (GEI)
160% Emisiones Nacionales de CO2 (no incluye cambios en el uso de la tierra)
140% 120% 100%
PPP
80%
Emisiones CO2 per cápita (no incluye cambios en el uso de la tierra)
60% 40%
PPP / persona
20% 0%
Población
-20% 1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
Fuente: Climate Analysis Indicators Tool (CAIT).
GRÁFICA 2:
EMISIONES GHG POR SECTOR EN 2000
Sectores
MtCO2
%
17.4
93.1
Electricidad & Calor
6.5
34.7
Manufactura & Construcción
1.5
7.8
Transporte
6.6
35.5
Otros Combustibles [1]
2.8
15.1
Emisiones Fugitivas[1]
--
--
1.3
6.9
Agricultura
--
--
Cambio en el uso del suelo & Forestación
--
--
Desechos
--
--
Energía
Procesos Industriales [1]
Total
El Cambio Climático / CAPÍTULO VI
República Dominicana
18.7
Fuente: Climate Analysis Indicators Tool (CAIT) Version 6.0. (Washington, DC: World Resources Institute, 2009).
5
Cait.wri.org.
91
La República Dominicana ha venido desarrollando un programa para enfrentar los problemas que surgen como resultado del cambio climático. La Primera Comunicación Nacional se presentó en al año 2003 e incluyó el primer inventario de gases de efecto invernadero y estudios de los impactos del cambio climático en los sectores de agricultura, salud humana, recursos hídricos y recursos costeros marinos. En este momento se está elaborando el Proyecto para la Segunda Comunicación Nacional.
2.3. Impactos del cambio climático •
Recursos hídricos
El Cambio Climático / CAPÍTULO VI
La República Dominicana tiene desafíos en el manejo de sus recursos hídricos. La escasez del agua es un problema regional resultado de un manejo deficiente del recurso agua, de la oferta hídrica urbana y de la infraestructura turística en las regiones más áridas del país. La contaminación y la degradación en cuencas altas contribuyen de manera significativa a la degradación de cuencas costeras, sumándose a las presiones locales de la industria turística en estas áreas. El manejo deficiente de cuencas lleva a erosiones de suelos y amplifica el daño causado y la frecuencia de inundaciones. Las tasas de erosión han aumentado por un factor de 4 desde 1980. El enturbiamiento, causado por la sedimentación en tierra, afecta la formación de arrecifes en la costa6.
92
De acuerdo a un estudio de vulnerabilidad y adaptación de los Recursos Hídricos, las reservas de aguas subterráneas están seriamente afectadas por su deterioro físico-químico y por la disminución del potencial hídrico debido al déficit de lluvia. El ascenso del nivel del mar y los cambios en patrones de precipitación anticipados afectarían las cuencas subterráneas, principalmente al sur del país. Las conclusiones del estudio afirman que los escenarios más probables se caracterizarían por una merma significativa del potencial hídrico del país, tanto superficial como subterráneo, con el deterioro de la calidad química y biológica del agua. Con respecto a las aguas subterráneas, el ascenso del nivel del mar produciría el fenómeno de la intrusión salina.7
•
Turismo
El crecimiento del importante sector turismo dependerá de la calidad del medio ambiente, incluidas la seguridad del agua potable, playas limpias, arrecifes de coral no degradados y áreas protegidas bien administradas. Sin embargo, el sector está siendo afectado por la deficiencia en los servicios hídricos y en el tratamiento de aguas residuales. La disminución en la calidad de las aguas costeras y los riesgos para la salud por malas condiciones ambientales, amenazan los destinos turísticos establecidos. Las operaciones turísticas presionan los ecosistemas costeros y su desarrollo ocurre en zonas naturalmente frágiles. Amplias áreas costeras han sido impactadas por actividades no sustentables, incluyendo el reacondicionamiento de playas que, a su vez, provoca daños por sedimentación. Otros impactos incluyen; vertimiento de aguas residuales no tratadas y de residuos sólidos a lo largo de la costa, sobre-explotación de aguas subterráneas, destrucción de coberturas boscosas y sobre-pesca de corales y especies marinas. Esos impactos conllevan a aumentar la vulnerabilidad a las consecuencias anticipadas por el cambio climático ya que reducen la resiliencia de ecosistemas. Cambios en la intensidad de eventos extremos de clima impactarán la infraestructura turística y la erosión costera. El estado de los arrecifes de coral es particularmente preocupante. En las costas este y noroeste aparecen anchas plataformas costeras de poca profundidad, pero la turbidez, provocada por sedimentos provenientes de tierra firme, impide la formación de arrecifes en el resto de la costa. A esto se suma el blanqueamiento de los corales debido a la subida de la temperatura del mar con impactos en la disponibilidad de arena, sobre el turismo especializado en el buceo y en su carácter de barrera natural de protección costera.8
•
Ecosistemas forestales y costeros-
marinos
En 1994, una evaluación ambiental del Banco Mundial identificó la deforestación como la principal prioridad ambiental. Desde entonces, debido a una política
6 Banco Mundial, Prioridades Ambientales y Opciones Estratégicas, Análisis ambiental del país, 2004. 7 Plan de Acción nacional de adaptación al cambio climático en la R.D., Pana RD. 8, 9 Banco Mundial, Prioridades Ambientales y Opciones Estratégicas, Análisis ambiental del país, 2004.
agresiva contra la deforestación, subsidios al gas licuado de petróleo que substituye el uso de leña en zonas rurales, migración a la zona urbana y esfuerzos de reforestación, la deforestación neta parece haber disminuido o incluso cesado. Sin embargo, las consecuencias de la deforestación del pasado aún se padecen: grandes áreas son vulnerables a la erosión debido a la falta de una capa forestal9, provocada, a su vez, por huracanes. Se espera que el aumento en la intensidad y frecuencia de los huracanes amplifique esos impactos. Sería recomendable estudiar con más detalle el impacto del cambio climático en ecosistemas forestales y la contribución de medidas de reforestación y restauración al aumento de la resiliencia a impactos anticipados. El aumento de la población, la sedimentación, el alcantarillado y otras formas de contaminación provenientes de la agricultura, la minería, la industria, la actividad naviera y el turismo, ejercen una gran presión sobre las playas, los arrecifes de coral y las zonas de pesca. El cambio climático exacerbará estos problemas especialmente a través de la subida del nivel del mar, el aumento en la temperatura y eventos extremos, causando impactos adicionales sobre los ecosistemas costeros y marinos ya debilitados.
•
Agricultura y seguridad alimentaria
•
Salud
Existe una clara relación entre los cambios de las variaciones climáticas y los cambios en los patrones de comportamiento de enfermedades como dengue y malaria. La importancia de estos efectos radica en el número de enfermos y en que se producen en meses y temporadas diferentes en relación con su comportamiento normal. Las proyecciones del estudio están validadas con el comportamiento actual de los patrones de las enfermedades y por algunas tendencias en su manifestación. Los impactos atribuibles al estrés climático, causados por las variaciones, no son despreciables y, al conjugarse con las condiciones higiénicas sanitarias de cada región, pueden ocasionar grandes contingencias de salud pública. Los resultados evidencian que el dengue y, en menor medida la malaria, son enfermedades muy vulnerables a los cambios climáticos y la tendencia que se espera es al aumento en dichos casos. A esto se suman otros factores de riesgo que pudieran agravar o atenuar los impactos que se han descrito; por ejemplo los relacionados con los grupos de edades, grado de urbanización y elementos migratorios entre otros.11 El Cambio Climático / CAPÍTULO VI
La contribución del sector agrícola a las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) del país es modesta. De acuerdo a la Primera Comunicación Nacional, el sector agrícola era responsable por el 1% de dichas emisiones en 1994. Del total de las emisiones de metano y óxido nitroso, el 38% y 86%, respectivamente, están
atribuidas a actividades agrícolas. Sin embargo, el sector es muy vulnerable a la variabilidad climática, particularmente en el sur-oeste y en el norte-oeste donde se dan sequías con impacto significativo en los rendimientos de la cosecha. Además, el país está muy vulnerable a eventos extremos, como tormentas e inundaciones, que impactan directamente al sector. Por lo tanto, es fundamental reducir esta vulnerabilidad por su importancia sobre la seguridad alimentaria y la generación del sustento de las poblaciones rurales.10
10 11
Climate Change Aspects in Agriculture; Dominican Republic Country Note. Plan de Acción nacional de adaptación al cambio climático en la R.D., Pana RD.
93
3. Alternativas de Política •
Estudios
El Cambio Climático / CAPÍTULO VI
La RD debería adoptar una estrategia anticipatoria con respecto al cambio climático, con énfasis en los sectores identificados como más vulnerables (agua, turismo, agricultura, infraestructura, energía etc.). Para ello se requiere un análisis más profundo de la vulnerabilidad de cada sector. En efecto, habría que tener en cuenta los escenarios de impactos basados en el marco de las Comunicaciones Nacionales y en el Plan de Acción Nacional de Adaptación al Cambio Climático, elaborado por la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARENA). Este esfuerzo debería incluir el análisis, sistematización de variables climatológicas de precipitación, temperatura y balance hídrico, proyecciones sobre nivel del mar y su temperatura y la ocurrencia de eventos hidro-meteorológicos intensos y frecuentes, para diferentes escenarios de cambio climático (por ejemplo: los escenarios SRES elaborados por el IPCC)12. En el sector hídrico será necesario desarrollar herramientas para bajar a nivel de cuenca (dato de entrada para modelos lluvia-escurrimiento) la información consignada en los escenarios de cambio climático. En este sector se podrían apoyar pilotos orientados a un manejo más eficiente de los recursos hídricos existentes (Ej.: adopción de irrigación por goteo) y al aprovechamiento de fuentes alternativas de agua, como el tratamiento y uso de aguas lluvias y la desalinización de agua marina con fuentes de energías renovables. Además, deberían realizarse estudios para analizar el impacto del cambio climático sobre la disponibilidad de recursos hídricos y para estimar los costos de oportunidad de los diferentes usuarios. Ello ayudaría a mejorar la planificación del manejo de recursos hídricos y a crear incentivos para un uso más eficiente13.
•
Se sugiere adoptar las medidas del estudio “Prioridades Ambientales y Opciones Estratégicas – Análisis ambiental del país” apoyado por el Banco Mundial.14 12
13
94
Estrategia de política
14
Todas esas medidas beneficiarán en el proceso de planificación y de implementación, proporcionando datos más detallados sobre escenarios del impacto de cambio climático en los recursos hídricos. La integración de consideraciones de cambio climático ayudará a aumentar la sustentabilidad de esas medidas y a aumentar la resiliencia del recurso hídrico. Esas consideraciones se basan en las proyecciones de la mayoría de los modelos aplicados en el marco de la Comunicación Nacional que apuntan a un aumento en la escasez de los recursos hídricos en el futuro.
•
Políticas sectoriales
Se deberían considerar estrategias sectoriales con el objetivo de consolidar la capacidad necesaria para responder a los impactos anticipados del cambio climático. Esas estrategias deberían procurar mejorar la capacidad de adaptación a los impactos con énfasis en los sectores más vulnerables y, a su vez, deberían buscar integrar el tema de cambio climático dentro de las políticas sectoriales y de los planes de desarrollo. Las políticas deberían considerar los resultados de los estudios de vulnerabilidad y de los escenarios generados de cambio climático para cada sector, con evaluaciones económicas de los impactos esperados y análisis de costos y beneficios de medidas de adaptación. Este proceso debería acompañarse de un aprendizaje a través de la implementación de pilotos de adaptación. Estos pilotos ayudarían generar datos e informarían el proceso de diseño de políticas. Se sugiere adoptar un marco coherente para el manejo de los recursos hídricos que además se concentre en la demanda sostenible, considerando, entre otras cosas, las posibilidades de reducir la demanda de agua para riego y programas de incentivos para manejo del riego, suministro de agua en la zona urbana, reforestación y reducción de la erosión, manejo de los acuíferos costeros y la ordenación de cuencas. De igual manera, la pros-
Las proyecciones de estas variables se deberían basar en modelos de Circulación General Atmosférica y Regionales disponibles. Como ejemplo, se podrían considerar, entre otros, los resultados del modelo Simulador de la Tierra del MRI de Japón, con una alta resolución (de actualmente 20 Km. X 20 Km. pero en un futuro 5 x 5 km). En este sentido, la experiencia acumulada en la región es de gran utilidad tanto en la implementación de pilotos de adaptación como en la realización de estudios para analizar los impactos de manera más especifica (Ej.: en Perú se está realizando un estudio que está analizando los impactos de CC en los recursos hídricos que están siendo afectados por el retroceso de glaciares). Banco Mundial, Prioridades Ambientales y Opciones Estratégicas, Análisis ambiental del país, 2004.
pectiva de generación de energía hidroeléctrica debería tener en cuenta previsiones derivadas de los estudios de cambio climático y de sus impactos sobre las cuencas hidrográficas.
•
Capacidades institucionales
En paralelo al desarrollo de los pilotos, ha resultado esencial el fortalecimiento de las capacidades institucionales locales para analizar los escenarios de cambio climático y sus impactos en los diferentes sectores, y definir respuestas en forma de diseño de pilotos y de políticas. En este sentido, la capacitación de científicos locales en la aplicación de modelos climáticos de alta resolución en áreas y zonas de interés, ha sido de gran utilidad para definir programas de adaptación de más largo plazo. En la implementación de acciones locales ha resultado fundamental para el éxito la participación activa de las comunidades locales.
•
Pilotos de experimentación
Varios pilotos de adaptación ya están generando datos sobre costos y beneficios de adaptación15. Algunos ejemplos incluyen la desalineación de acuíferos costeros usan-
do energía eólica y osmosis inversa en la Isla de Bequia, el refuerzo de infraestructura costera para enfrentar vientos huracanados en Saint Lucia, y la repoblación de corales afectados por blanqueo térmico en Belice. En relación a este último piloto, una política que toma en cuenta tanto las amenazas locales como las globales a los ecosistemas, es el establecimiento de áreas marinas protegidas. La creación de zonas de no-pesca dentro de áreas protegidas es una buena estrategia para reducir el estrés en los arrecifes coralinos y para mantener un equilibrio sano16. Experiencias en restauración de corales han demostrado ser más efectivas en zonas de no-pesca que en arrecifes afectados por sobre-pesca.17 En resumen, el programa de adaptación en el Caribe empezó en el 1997 con el proyecto CPACC apoyado por el GEF que ayudó en aumentar la conciencia de los tomadores de decisiones sobre el cambio climático. Este proyecto se siguió por el proyecto MACC que apoyó la introducción de consideraciones de cambio climático en políticas y programas sectoriales. Finalmente, la tercera etapa, que está todavía bajo implementación, consiste en implementar medidas de adaptación específicas para aprender sobre costos y beneficios de medidas de adaptación.
Debido a que el país tiene una alta vulnerabilidad a los impactos de cambio climático, resulta crítico iniciar un proceso intenso de adaptación. Se espera que los impactos de cambio climático agreguen un estrés adicional a los sectores económicos, en particular al turismo y al sector agrícola. Por lo tanto, es importante considerar el cambio climático en las políticas sectoriales y fortalecer las capacidades locales para enfrentar esos desafíos. La región de América Latina es líder en la implementación de medidas
15 16 17
específicas y el fortalecimiento institucional. La experiencia demuestra que el enfoque ecosistémico es muy útil y comprensivo. Este enfoque permite manejar varios problemas y sectores de manera simultánea y fortalece la base de recursos para las actividades económicas. Un ecosistema fortalecido es más resistente a los impactos de cambio climático y es más probable que siga beneficiando a la pesca, el turismo, la protección costera, la biodiversidad y la oferta hídrica, entre otros.
La región del Caribe lleva más de 10 años trabajando en el tema de adaptación. Marshall and Schuttenberg 2006, Grimsditch and Salm 2006. International’s Coral Gardens-Living Reefs Initiative. www.counterpart.org; Bowden-Kerby et al, 2005.
El Cambio Climático / CAPÍTULO VI
4. Conclusiones
95
CAPÍTULO VII
El Sector Salud FERNANDO MONTENEGRO TORRES(a)
1. INTRODUCCIÓN
n los últimos cinco años se ha avanzado en reformas orientadas a mejorar la capacidad de respuesta y eficiencia del sistema de salud. Las reformas han implementado pasos claves para la expansión del seguro universal, la descentralización y el fortalecimiento de las redes regionales. Sin embargo, todavía quedan pasos pendientes para lograr una suficiente y eficiente asignación de los recursos. El gasto público en salud en la RD está por debajo de la media en comparación con otros países del mismo nivel de ingreso e inclusive con otros de menor ingreso. Naturalmente, y dada la situación fiscal, el aumento del gasto público en salud requiere mejorar la capacidad de ejecutar presupuesto basado en resultados. En 2001 se aprobaron las leyes General de Salud (4201) y la de creación del Sistema Dominicano de Seguridad Social (87-01). Los objetivos clave de estas leyes para mejorar el desempeño y eficiencia del sistema de salud son: (i) mejorar la equidad del gasto público para la salud por vía de la cobertura universal de seguro de salud con tres regímenes, uno totalmente subsidiado para la población pobre y en condiciones de vulnerabilidad; (ii) la transformación de la provisión de servicios regionales
(a) Economista Senior del Sector Salud.
de salud en redes públicas descentralizadas y autónomas; y, (iii) la reorganización del sistema de salud, separando las funciones de financiamiento, gestión del riesgo, compra de servicios de salud y la provisión de los mismos. Esto implica el fortalecimiento de la Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social (SESPAS) como ente rector del sistema de salud. Las entidades contempladas en la ley 87-01 ya han sido creadas, y el Régimen Subsidiado que da cobertura de seguro de salud a las poblaciones más pobres ha comenzado a implementarse. La SESPAS ha desarrollado un abordaje para la provisión de servicios de salud descentralizados enfocados en los Servicios Regionales de Salud (SRS) descentralizados. Los SRS consisten en redes de proveedores públicos organizados alrededor de la provisión de servicios bajo un modelo de atención primaria de salud y con un sistema de convenios de gestión anuales con las autoridades centrales de SESPAS que se monitorean con indicadores de resultados. Los primeros convenios anuales de gestión, entre el nivel central de la SESPAS y los dos primeros servicios regionales de salud (Regiones VI y VIII), ya han sido firmados en el 2009 y
El Sector Salud / CAPÍTULO VII
E
97
el resto de regiones se han comenzado a preparar para firmarlos a corto y mediano plazos. Los grandes retos del sector salud están vinculados a tres temas: (i) disminución de la inequidad en el financiamien-
to de salud; (ii) mejoramiento del nivel del gasto público en salud (uno de los más bajos de la región) por vía de la expansión en la cobertura del seguro de salud (en especial del Régimen Subsidiado); e (iii) introducción de mecanismos de financiamiento por resultados.
2. Diagnóstico 2.1. Situación actual La información más reciente acerca de la cobertura de servicios y resultados sanitarios sugiere que han habido mejoras importantes reflejadas en el incremento de la expectativa de vida y en la disminución de la mortalidad por causas infecciosas. No obstante, al igual
que otros países de la región, el país tiene un doble desafío: a) superar una agenda inconclusa de resolución de enfermedades típicas de países de bajo nivel de desarrollo (enfermedades infecciosas comunes, salud maternoinfantil, etc.) y b) la prevención y tratamiento necesarios para responder al rápido crecimiento del padecimiento de enfermedades crónicas.
TABLA 1: INDICADORES SELECTOS DE SALUD EN REPÚBLICA DOMINICANA - 2007 Expectativa de Vida Mortalidad Infantil Mortalidad Materna
% diagnosticado por médico con alguna enfermedad crónica
% diagnosticado por médico con hipertensión
Hombres: 66
1996: 47
1992-2002: 178
Áreas urbanas: 15.0%
Áreas urbanas: 7.7%
Mujeres: 74
2007: 32
1997-2007: 159
Áreas rurales: 13.4%
Áreas rurales: 6.5%
Fuente: OMS, UNICEF, UNFPA, y Encuesta Demográficas y de Salud (ENDESA) República Dominicana 2007.
Sin embargo, la calidad en la provisión de servicios no ha crecido al mismo ritmo que el acceso, lo cual agrava los retos del sistema de salud. Un ejemplo de esto se refleja en el análisis de las cifras de parto institucional (atendido en un hospital) y los estimados de GRÁFICA 1:
mortalidad materna. A pesar de haber un elevado número de partos institucionales (más del 95%), la situación de mortalidad materna es similar a la de países de ingreso similar de la región que cuentan con menores tasas de parto hospitalario.
PARTOS INSTITUCIONALES Y MORTALIDAD MATERNA EN PAÍSES SELECTOS DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE.
El Sector Salud / CAPÍTULO VII
Tasa de Mortalidad Materna
25 PERÚ
20 PARAGUAY
REP. DOMINICANA
ECUADOR BRAZIL
ARGENTINA
CHILE
JAMAICA
10
MÉXICO
5
COSTA RICA URUGUAY
0 100
95
90
85
80
75
Porcentaje de partos atendidos por personal autorizado
98
15
EL SALVADOR COLOMBIA
Fuente: Organización Mundial de la Salud, 2007.
70
65
2.2. El gasto en salud y la provisión de los servicios La República Dominicana financia el gasto total nacional con uno de los porcentajes más altos del gasto de bolsillo de la región, como indican las Gráficas 2 y 3. COMPOSICIÓN DEL GASTO NACIONAL EN SALUD DE VARIOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE POR TIPO DE GASTO.
GRÁFICA 2:
Público
Privado, No Gasto de Bolsillo
Gasto de Bolsillo
100% 10 90% 31
80%
33
35
18
7
27
57
56
1
8
60%
26
34
70%
42
48
52
46 40
5
55
16
19
50% 40%
8 60
50
3
3
18
7
7 7
72
47
65 45
46
20%
36
57
51
43
45
36
53
10
7
7
3
83
30%
45
52
42
28
19
23
49
45
39
50 38
29
10%
B
y
la
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il
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ia
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in nt ge Ar
Bo
a
0%
El gasto privado es la principal fuente de recursos para financiar servicios de salud, constituyendo el gasto de bolsillo el grueso del financiamiento nacional en salud, superando con creces la totalidad del gasto público, tal como lo indica la Gráfica 1. El gasto de bolsillo es regresivo; aunque los hogares de menores
ingresos pueden gastar menos en términos absolutos, en términos relativos al ingreso resulta sumamente gravoso. El análisis de la encuesta muestra además que el gasto en medicamentos constituye la mayor parte del gasto total de bolsillo, siendo mayor para los hogares de los quintiles más pobres.
El Sector Salud / CAPÍTULO VII
Fuente: Base de datos del World Development Indicators.
99
GRÁFICA 3:
IMPORTANCIA DEL GASTO EN MEDICAMENTOS COMO PARTE DEL GASTO TOTAL DE BOLSILLO EN SALUD Distribución porcentual del gasto de bosillo promedio en salud según categorías de gasto en República Dominicana 2007
50.0% 46.2%
45.0% 40.0% 35.0% 35.0% 30.0%
23.6%
25.0% 20.0%
12.6%
9.8%
10.0%
7.8%
5.0% 0.0% Consulta
Medicamentos
Exam. Lab
Rayos X/otros
Otros/no Categ.
La Gráfica 4 presenta los datos anteriores por quintil de ingreso. GRÁFICA 4:
PORCENTAJE DEL GASTO DEL BOLSILLO DE LOS INDIVIDUOS QUE TUVIERON GASTOS EN SALUD EN LOS ÚLTIMOS MESES POR QUINTIL DE INGRESO Y TIPO DE GASTO. REPÚBLICA DOMINICANA, 2007.
60.0% 49.9%
48.5%
47.8%
50.0%
9.6%
47.7%
45.0%
50.5%
30.0% 27.5%
22.4% 20.3%
20.0% 10.0%
9.6%
15.1%
18.1%
22.3%
20.3% 9.6% 10.0%
9.6%
8.3%
39.9%
9.4%
El Sector Salud / CAPÍTULO VII
0.0%
100
Quintil 1 (Más pobre)
Consulta Médica
Quintil 2
Otros/No Informa
Quintil 3
Quintil 4
Exámenes y Diagnósticos
Quintil 5 (Más rico)
Medicamentos
Fuente: Encuesta Demográfica y de Salud ENDESA, 2007.
2.3. La provisión de servicios de salud La provisión de servicios de salud está dominada por la SESPAS a través de los SRS que proveen servicios ambulatorios y hospitalarios a más de la mitad de las personas que demandan atención médica. El sector privado provee servicios a 1/3 de la población en servicios ambulatorios y algo más en servicios hos-
pitalarios. Según la Encuesta Demográfica y de Salud (ENDESA) del año 2007, menos del 12% de la población estaba afiliada al Régimen Subsidiado de Salud, cuyo proveedor obligatorio es la SESPAS. Es decir, aún cuando el Régimen Subsidiado todavía no se ha expandido a toda la población objetivo (1.2 millones del estimado total de 3.4 millones), los SRS de la Secretaría son los principales proveedores de servicios de
salud para la gran mayoría de la población1. Las mejoras que se puedan introducir a la provisión de estos servicios tendrán, por lo tanto, un impacto positivo
GRÁFICA 5:
directo en la mayoría de la población, en especial los más pobres (Gráfica 5).
USO DE SERVICIOS DE SALUD AMBULATORIOS2 SEGÚN LA INSTITUCIÓN EN LA QUE LOS SERVICIOS FUERON PROVISTOS. REPÚBLICA DOMINICANA, 2007
FAA/PN 1% IDSS 5%
Sector Privado 29%
Otros No Públicos 4% No Info 4%
SESPAS 57%
La encuesta muestra un alto porcentaje de individuos que demandan servicios médicos en caso de enfermedad (98.4%). Sin embargo, un 5% de la población rural no recurre a servicios médicos por carencia de recursos para la consulta o el transporte y un 2.5% no lo hace por evaluar como mala la calidad de la atención prestada; por la carencia de medicamentos, por la ausencia de médicos o por otras falencias de las unidades de salud.
2.4 La reforma del sector salud: marco legal y financiero El sector de salud pública tenía dos instituciones (SESPAS e IDSS) que mantenían su propia red de proveedores de servicios. Ambas entidades actuaban como un subsistema de salud integrado verticalmente, sin separación entre el financiamiento y la provisión de servicios. 1 2
Esto implicaba que no había ninguna relación contractual o cuasi-contractual que permitiera una gestión fundamentada en el financiamiento vinculado a resultados medibles. Tampoco existía una lista explícita de los servicios de salud garantizados. Estos factores tornaban más complicados los esfuerzos por desarrollar y mantener sistemas de acceso efectivo y de calidad que permitieran monitorear resultados, tanto por parte del gobierno como por parte de la población beneficiaria. Las leyes de reforma del sector del 2001 proveen el marco regulatorio para un cambio radical en el financiamiento de la salud, orientado a que sea éste sea más eficiente, equitativo y sostenible a largo plazo. Estas leyes procuran lograr una mejor calidad del financiamiento que permita reducir las brechas en el acceso y la calidad de los servicios sin empobrecer o ahondar la pobreza de los estratos de menores ingresos.
Y según las cifras de la última encuesta de ENDESA, se mantiene como el principal proveedor de las poblaciones en los estratos más pobres y vulnerables de la población. Las cifras para el uso de servicios de internamiento es similar pero se incrementa el uso del sector privado. La distribución reportada es: SESPAS 55.5%; Sector Privado 36.6%; Instituto Dominicano de la Seguridad Social 3.4%; Fuerzas Armadas 2.1%; Otros no públicos 1.6%; y no informa 0.7%.
El Sector Salud / CAPÍTULO VII
Fuente: Encuesta Demográfica y de Salud ENDESA, 2007.
101
ministrar los recursos para el Régimen Subsidiado de Salud, permite que la asignación de recursos financieros, destinados a la provisión de servicios de salud para hogares pobres y vulnerables, tenga un marco contractual específico. Estas nuevas reglas contractuales crean las condiciones para monitorear la provisión de servicios alineando los incentivos financieros con una mejora del acceso de la población a servicios de mayor calidad.
El nuevo marco legal crea un sistema universal de protección social en salud con tres regímenes; a) un Régimen Subsidiado (para los grupos más pobres y vulnerables de la población y que están fuera del sector laboral formal), b) un Régimen Contributivo (para los hogares cuyos jefes de familia pertenecen al sector formal laboral) y, finalmente, c) el Contributivo-Subsidiado para individuos que no pertenecen a ninguno de los anteriores. En el régimen subsidiado, el gobierno debe financiar el 100% del costo de los afiliados. Además, los proveedores deben ofrecer un paquete de servicios de salud explícito. Las leyes determinan que la Tesorería del Sistema Universal de Seguro de Salud es la única entidad autorizada para la acumulación de recursos. También crean Administradoras de Riesgos de Salud (ARS), que son responsables de la gestión de los recursos recolectados de diferentes fuentes: las contribuciones del empleador y del empleado en el caso del Régimen Contributivo; las contribuciones del estado para el Régimen Subsidiado; y las contribuciones de los afiliados y el Estado para el Régimen Contributivo-Subsidiado.
2.5. La implementación de la reforma de la salud Desde que se aprobaron las leyes, la implementación de la reforma sectorial ha avanzado a un ritmo substancialmente más lento que el planificado. Las leyes proveían un plazo de diez años para finalizar el establecimiento de los tres regímenes y la afiliación de toda la población al Seguro Familiar de Salud. Los primeros años se establecieron algunas de las instituciones claves encargadas de la gestión financiera y administrativa del sistema de protección social en salud; sin embargo, la afiliación fue sumamente lenta. Hoy en día parece poco probable que la meta de cobertura total pueda cumplirse para el año 2011.
El establecimiento del Seguro Nacional de Salud (SENASA) como Administradora de Riesgos de Salud, y como entidad encargada de recibir y ad-
GRÁFICA 6:
RITMO DE CRECIMIENTO DE LA AFILIACIÓN AL RÉGIMEN SUBSIDIADO EN LOS PASADOS CINCO AÑOS. Expansión Afiliación al Régimen Subsidiado Noviembre 2003 a Noviembre 2008
35.0%
102
25.0% 20.0% 10.0% 5.0%
Período 5 años Fuente: Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo, 2008.
00 8 v. 2 No
00 5 No v. 2
v. 2
00 3
0.0%
No
El Sector Salud / CAPÍTULO VII
30.0%
A partir de 2004, se decidió dar un énfasis mayor a la protección social para los estratos más pobres de la población. El ritmo de afiliación se incrementó notablemente, en particular en los últimos tres años, tal como puede verse en el Gráfica 7. A finales del 2008 estaban afiliados más de 1.2 millones de individuos de GRÁFICA 7:
hogares pobres, lo que representa aproximadamente el 26% de la población objetivo. En 2007, luego de un largo proceso de negociaciones, el régimen contributivo comenzó finalmente a implementarse y las cifras de afiliados se acercan a los 2 millones de personas para fines del 2009.
FINANCIAMIENTO PARA EL RÉGIMEN SOLIDARIO Financiamiento Fiscal anual para eI Régimen Solidario
2500
RD$ Millones
2000 1500 1000 500 0.0% 2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fuente: Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo, 2008.
El reto principal es mejorar la focalización y la calidad del gasto público mientras se incrementa el gasto público en salud concomitantemente con la introducción de mecanismos de rendición de cuentas y monitoreo de resultados. A medida que el espacio fiscal lo permita, es también crucial incrementar el financiamiento para la provisión de servicios a los estratos más pobres. La literatura en economía de la salud sugiere que, cuando hay altas tasas de gasto de bolsillo de los individuos para financiar los servicios de salud, este financiamiento es regresivo y tiene impacto negativo directo sobre el presupuesto familiar de los hogares más pobres de la población3 pero también disminuye los recursos disponibles para otros tipos de inversión en capital humano. Aparte de la necesidad de priorizar y proteger el gasto en salud, es un reto muy importante introducir mecanismos de financiamiento focalizados y que permitan generar nuevos incentivos para una más eficiente y mejor provisión de servicios de salud con énfasis en el primer nivel de atención. Actualmente, el grueso de los recursos se asignan mediante mecanismos no óptimos para la focalización del gasto y alinear incentivos para mejorar la calidad de los servicios 3
de salud. Ejemplo de ello es el financiamiento para la provisión de servicios de salud de la SESPAS a la red de proveedores públicos regionales y el financiamiento de fármacos para la atención primaria. Los fondos se definen principalmente en función de los montos de presupuestos pasados con incrementos o decrementos marginales. El incremento del financiamiento por medio de las capitaciones para el régimen subsidiado abre la posibilidad de incrementar el financiamiento al sector salud por vía de mecanismos más equitativos y eficientes. La introducción de mecanismos de compra estratégica, tanto para servicios como para bienes y medicamentos, permitiría mejorar la asignación del gasto en función de metas acordadas con los proveedores públicos, tanto por vía de SESPAS como del Régimen Subsidiado. La Secretaría explora mecanismos para fortalecer su capacidad de rectoría, mejorar el marco de incentivos y explotar sinergias con SENASA para mejorar la eficiencia de la asignación de recursos en el sector salud, incluyendo el desarrollarlo de sistemas de información que permitan el monitoreo de la mejora de la provisión de servicios. El acuerdo logrado entre PROMESE/CAL y SENASA permitirá que todo incremento del financiamiento al sector salud por vía de la expansión de la cobertura del régimen subsidiado
Baeza y Packard “Beyond Survival: Protecting Households from Health Shocks in Latin America”. The World Bank, 2006.
El Sector Salud / CAPÍTULO VII
2.6. Financiamiento del sector salud
103
sea más transparente y efectivo. Por otro lado, aunque la consolidación de la gestión, para el uso eficiente y transparente de recursos destinados a la compra de medicamentos y otros insumos, ha tenido un progreso muy importante a través de Programa de Medicamentos Esenciales - PROMESE/CAL-, institución que todavía debe expandir la gestión del suministro de medicamentos en todo el sector público.
GRÁFICA 8:
El gasto público destinado al Régimen Subsidiado creció en los últimos dos años, sin embargo, el gasto histórico es todavía predominante como se puede ver en la Gráfica 8. Al momento se han afiliado al Régimen Subsidiado un total de 1, 226,142 individuos elegibles. Esto representa aproximadamente un tercio de la población objetivo total estimada al 2007, de aproximadamente 3.7 millones de individuos elegibles.
GASTO PÚBLICO TOTAL EN SALUD Y GASTO PÚBLICO TOTAL PARA EL RÉGIMEN SUBSIDIADO COMO PROPORCIÓN DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO EN REPÚBLICA DOMINICANA 1995 - 2009.
1.80% 1.60% 1.40% 1.20% 1.00% 0.80% 1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Gasto Salud
2004
2005
2006
2007
2008* 2009**
Gasto Salud + SFS-RS
* Presupuesto planificado. ** Presupuesto Preliminarmente Estimado.
El Sector Salud / CAPÍTULO VII
Fuente: Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo, 2008.
104
Si se mantiene el ritmo de afiliación, de un promedio de 500,000 individuos anualmente, toda la población objetivo del Régimen Subsidiado, es decir, básicamente la población pobre, podría cubrirse en un lustro al año 2013. Sin embargo si el ritmo de afiliación promedio anual al Régimen Subsidiado disminuye a la mitad, a 250,000 individuos, la meta de afiliación de toda la población objetivo se obtendría en diez años, lo que representaría un retraso de 7 años con respecto al mandato de las leyes del 2001 y la pérdida de oportunidades para una inversión más eficiente en capital humano pues las inversiones en salud, en particular en salud materno-infantil tienen un impacto de largo plazo en la vida de los individuos potenciando los resultados de las inversiones públicas en educación y en protección social e inclusive en la competitividad laboral.
2.7. Principales retos y prioridades del sector salud La prioridad es incrementar el financiamiento para los grupos más pobres de la población por medio de mecanismos de aseguramiento (Régimen Subsidiado)
y, progresivamente, reducir el porcentaje relativo asignado por medio de financiamiento histórico. La mayor parte de los recursos se asignan mediante mecanismos imperfectos en cuanto a focalización y falta de incentivos para mejorar la calidad. Algunos ejemplos son los financiamientos para la provisión de servicios a la red de proveedores públicos regionales y de medicamentos esenciales para la atención primaria, que se asignan conforme a criterios históricos. La asignación de recursos a los proveedores regionales se encuentra en proceso de descentralización y el gobierno comenzará a explorar los potenciales beneficios de introducir nuevos mecanismos de asignación basados en resultados dentro del marco de los convenios de gestión. Debería fortalecerse la capacidad de gestión de la Secretaría, tanto para la atención individual como para la prevención colectiva, a través del refinamiento de acuerdos de gestión con proveedores de servicios y sistemas de información y evaluación que permitan el monitoreo del cumplimiento y progreso de metas. De igual manera, se
deberían mejorar los incentivos y procurar sinergias con la expansión del Seguro Familiar de Salud. También habría que desarrollar sistemas de información que permitan la gestión descentralizada y el monitoreo de resultados. Adicionalmente, la situación requiere consolidar una gestión más eficiente y transparente en la compra de servicios de salud e insumos tales como medicamentos (privilegiando la atención primaria). La expansión de mecanismos de planificación de necesidades y compra, sincronizados y más perfectos, permitiría asignar recursos en función de las necesidades reales de las poblaciones a cubrir y en función de resultados acordados con los proveedores públicos. Para que se pueda implementar
de manera más eficiente la compra de medicamentos a gran escala para el sector público (SESPAS y SENASA) se requiere la introducción de sistemas de monitoreo e información a nivel de los SRS que permitan que PROMESE/CAL pueda adquirir y distribuir medicamentos basado en usos reales y no meramente en reemplazo de inventarios. El reto principal es el diseño y el control de calidad de la información de entrada a nivel de cada una de las unidades de salud que sea usado a diferentes niveles gerenciales. La automatización eventual de dicho sistema puede facilitar la gestión más eficiente siempre y cuando el sistema de información se haya comprobado que puede funcionar con claras responsabilidades de recolección, flujos y control de calidad.
3. Alternativas de Política Consolidación y expansión de la afiliación al Régimen Subsidiado y su respectivo financiamiento;
• Priorizar y proteger a los grupos más pobres por vía
El Sector Salud / CAPÍTULO VII
del Régimen Subsidiado, canalizando el financiamiento con mecanismos que mejoren la eficiencia del gasto. Si el monto per cápita se mantuviese fijo en los próximos cinco años, el monto total anual incremental, necesario para financiar a toda la población elegible del Régimen Subsidiado, sería aproximadamente US$150 millones anuales. En efecto, el monto total anual por individuo del Seguro Familiar de Salud para el Régimen Subsidiado es de RD$2,176 (aproximadamente 61 dólares4 anuales). La cobertu-
ra de aproximadamente 1.2 millones de individuos afiliados al régimen subsidiado representa un monto total anual de RD$ 2.6 miles de millones (aproximadamente US$75 millones). El financiamiento de aproximadamente 2.2 millones adicionales de beneficiarios (asumiendo que los estimados de población objetivo son 3.4 millones) requeriría de un presupuesto anual adicional de RD$4.7 mil millones (aproximadamente US$137 millones). Para alcanzar este objetivo, sería recomendable una concertación multisectorial y multi-institucional con participación de los actores clave del sector salud y de protección social para asegurar una planificación multianual realista pero que avance en la dirección correcta.
4
Estimado a una tasa de cambio de RD$35 por 1 dólar estadounidense.
105
Ejemplos de protección social en salud protegiendo el Gasto de Seguro en Salud: prioridades presupuestarias, focalización y expansión progresiva pero sostenida del aseguramiento universal. Taiwán y la República de Corea tienen estrategias exitosas de aseguramiento universal en salud. En Corea, un contexto de crecimiento y la ampliación del mercado laboral formal fueron factores importantes en el éxito, pero varios análisis han señalado que la planificación y protección del presupuesto de la población ya afiliada permitió consolidar logros y avanzar progresiva pero sostenidamente en la cobertura universal del seguro de salud. En Taiwán, la obligatoriedad de la afiliación a un seguro de salud se dio al final de un proceso de reformas que tomo más de una década. Un factor para el éxito fue la introducción de programas parciales con paquetes progresivamente más complejos y la evaluación rigurosa para aprender lecciones de la implementación. Taiwán comenzó con la población más pobre y rural (agricultores) para hacer un uso eficiente de recursos fiscales para la protección de los grupos más desfavorecidos. Luego de varios ciclos de expansión a diversos grupos, la ley de aseguramiento universal incorporó las lecciones aprendidas y los resultados de la progresiva implementación con recursos financieros persistentes. Una vez incorporado un grupo de la población, los recursos fiscales eran la primera prioridad en cada ciclo de planificación y ejecución del presupuesto gubernamental. Tan solo dos años después de la aprobación de las leyes de aseguramiento universal, toda la población contaba con un seguro médico. En Corea el proceso de aseguramiento fue la confluencia de varios programas para la población en el sector formal e informal. El primer programa que tuvo prioridad en Corea fue el Programa de Servicios de Salud Gratuitos (PSSG) que era subsidiado para la población de ingreso bajo. La selección de servicios de salud y su afinamiento para asegurar que el PSSG respondiera a las necesidades de la población pobre fuera del sector formal. Al inicio del programa, a fines de los años setenta, solamente 9% de la población contaba con alguna forma de aseguramiento médico; sin embargo diez años más tarde casi el 80% ya tenía un paquete de servicios de salud que había progresado de lo más simple a lo más complejo gradualmente. La prioridad del gobierno fue el garantizar primero la cobertura de la población más pobre y en zonas rurales o urbanas pequeñas, para lo que se priorizó la asignación de recursos fiscales. El último grupo que a fines de los años ochenta se incorporó a un programa de seguro médico estaba limitado a los trabajadores de cuenta propia de áreas urbanas. A principios de los años noventa la población total de Corea, más de cuarenta y dos millones de personas contaban con seguro de salud.
• Afinar la cartera de servicios de salud para asegu-
El Sector Salud / CAPÍTULO VII
rar que responda a las necesidades prioritarias de la población dando prioridad a la carga de la enfermedad de los grupos más pobres y vulnerables y que pueda ser sostenible. El adoptar un paquete de salud único, que cubra servicios para todas las enfermedades (complejas y no complejas), puede convertirse no sólo en un serio reto para el financiamiento sostenible del seguro universal de salud, sino que podría no garantizar la satisfacción de las necesidades de servicios que resuelven el grueso de la carga de la enfermedad de los grupos más pobres. Una alternativa es comenzar un proceso progresivo de transición de financiamiento histórico a uno prospectivo basado en resultados, priorizando las intervenciones de prevención, promoción y las curativas, fortaleciendo 5
106
una estrategia de atención primaria en un proceso gradual que comience por fortalecer el primer nivel de atención y la salud materno-infantil con monitoreo de impacto fiscal.
• Consolidar el ritmo de expansión y desarrollo de redes públicas regionales descentralizadas de proveedores (SRSs). El financiamiento por resultados en el marco de acuerdos de gestión (para el caso de SESPAS) o contratos (para el caso de SENASA) con los proveedores regionales, permitiría colocar recursos con mecanismos de rendición de cuentas y promoción de incentivos. Todo ello requiere capacidad de rectoría y capacidad institucional en las regiones, las que pueden construirse progresivamente aprendiendo de la propia implementación5. Sin
En el caso del Plan Nacer de Argentina (ver el recuadro en esta sección) en vez de iniciar el nuevo seguro materno-infantil en las provincias con mayor capacidad institucional, se comenzó precisamente en aquellas con menor capacidad. El Gobierno decidió utilizar el marco de un préstamo de apoyo presupuestario para reformas de políticas públicas (“Development Policy Lending - DPL”) y de manera paralela de trabajo en un programa de préstamos adaptable (“Adaptable Lending Program – APL”) para superar este obstáculo.
embargo, ya las regiones de salud están gestionando recursos de manera descentralizada, pues para la provisión de servicios de salud SENASA ya mantiene contratos con estos proveedores públicos. Este abordaje requiere también el desarrollo e implementación de un sistema de información para la gestión y la compra que vincule a varios actores a nivel central y regional, lo que demanda inversiones y coordinación.
• Los mecanismos contractuales del RS pueden ser fortalecidos con instrumentos de monitoreo e información para capturar datos de la demanda y
oferta de servicios de salud. Los tres regímenes de seguro han generado nuevos arreglos organizacionales entre la función de compra (en el RS ejercida por el SENASA) y de provisión de servicios (proveedores públicos.) SENASA utiliza la capitación para el primer nivel de atención y la compra directa se usa para el resto de servicios. El financiamiento por mecanismos de capitación (asignación de recursos per cápita), con pago en dos tramos6, puede ser utilizado para generar incentivos orientados a mejorar el acceso a servicios de calidad del primer nivel utilizando fórmulas simples de pago.
El Seguro Popular de Salud de México priorizó la consolidación de un paquete de servicios focalizado, diseñado para solucionar el grueso de los problemas de salud de la población más pobre desarrollando más tarde el financiamiento para asegurar eventos catastróficos a través de un fondo común. El Seguro Popular de Salud (SPS) inició su fase piloto en 2001 que duró tres años. El SPS comenzó con el subsidio del 100% para las poblaciones de los dos deciles más pobres de la población. Los estudios preliminares sugirieron la conveniencia de iniciar con un paquete de servicios de salud que respondiera a las necesidades epidemiológicas de estas poblaciones. El paquete original contaba con 78 intervenciones focalizadas en el primer nivel, pero también incluían intervenciones del segundo nivel de atención. Algunos estudios señalan que para los hogares beneficiarios la mejora en el acceso a servicios de calidad, dada por la disponibilidad oportuna y completa de la medicación, actúa como un poderoso incentivo para la demanda continua de servicios. En 2004, el paquete se incrementó de 78 a 91 intervenciones, igualmente con énfasis en el primer y segundo nivel de atención.
• Explorar el desarrollo de mecanismos de pago para servicios especializados que permitan la contención de costos a medida que la población cubierta y la demanda se incrementen, sobre todo para servicios hospitalarios de alta especialidad. En este momento, el mecanismo de pago predominante para los servicios del segundo y tercer nivel de atención es el pago por servicios prestados (también conocido como “fee-for-service”). Ésta práctica podría ser útil
6
para la expansión y el monitoreo del financiamiento en las etapas iniciales del seguro de salud; sin embargo, puede generar un eventual crecimiento de costos que ponga en riesgo la sostenibilidad del sistema de protección social. El explorar la introducción de otros mecanismos de pago, para algunos servicios hospitalarios y de especialidad apropiados a la realidad de República Dominicana, que contribuyan a fortalecer una política de contención de costos, permitiría la
En las capitaciones con pagos en dos tramos, el primer tramo se paga en función de la certificación del listado de afiliados a un seguro; o de la población adscripta a un programa de mejora de cobertura y calidad (para evitar doble afiliación o para facilitar compensaciones entre diversas áreas de cobertura). El segundo tramo se paga en función del cumplimiento periódico de metas de indicadores que se pactan usualmente de manera anual.
El Sector Salud / CAPÍTULO VII
Los análisis de los resultados de la aplicación del programa mostraron que había una importante demanda de servicios pues se consideraba que el paquete disminuía barreras de acceso, en particular financieras, pues no sólo consistía en prevención, diagnóstico y atención de enfermedades, sino que dotaba a los beneficiarios de medicamentos. En etapas ulteriores, la aceptación del programa, y la demanda creciente de servicios, han permitido la creación de mecanismos de protección para enfermedades que requieren el tercer nivel de atención y atención de alta especialidad (incluyendo las enfermedades catastróficas). La gestión del paquete de servicios para enfermedades más complejas y costosas se realiza reuniendo fondos de recursos de varios orígenes.
107
expansión de la demanda sin que el costo de los servicios de alta especialidad lleguen eventualmente a limitar la capacidad de inversión en intervenciones clave de atención primaria.
• Explotar las oportunidades de dar un salto cualitativo en la coordinación inter-sectorial para explotar sinergias orientadas a mejorar la calidad de servicios frente al aumento de la demanda de servicios del primer nivel de atención. El trabajo
en coordinación con otras políticas de protección social, y con las intervenciones de la Secretaria de Economía y Planificación orientadas a mejorar la planificación presupuestaria y el financiamiento basado en resultados, permitirá que el fortalecimiento de la oferta sea consistente con el incremento de servicios requerido por la expansión y consolidación de un sistema nacional de protección social, incluyendo el programa nacional “Solidaridad” de transferencias monetarias condicionadas.
El Plan Nacer en Argentina y la consolidación de mecanismos de información para el financiamiento por resultados a través de un sistema descentralizado de provisión de servicios. El Plan Nacer en Argentina es un programa de seguro materno-infantil para las madres y niños sin cobertura de ningún tipo de seguro, siendo un esfuerzo conjunto entre el Gobierno Federal y las Provincias. Este programa de seguro comenzó en las provincias con los grupos poblaciones más pobres y en donde la experiencia y capacidad institucional de los gobiernos provinciales era menor en términos relativos comparada con otras provincias. El Plan Nacer generó seguros materno-infantiles en cada provincia con el financiamiento del Gobierno Federal y de las Provincias. Cada Seguro Provincial establece contratos con los proveedores de servicios de salud públicos en los que el financiamiento por resultados está basado en un sistema de información generado por los proveedores, pero que se audita por una firma externa. El pago captado que se estimó en función del costo promedio per cápita de un paquete de intervenciones en las provincias elegidas para comenzar el seguro se paga en dos partes. La primera en función de un listado de beneficiarios auditado por una firma externa, y la segunda en función del cumplimiento de metas acordadas anualmente entre las autoridades del seguro materno-infantil y los proveedores de salud. La generación y gestión de la información de indicadores de cumplimiento de metas negociadas entre el seguro de salud materno-infantil provincial y los proveedores (conocidas en Argentina como “trazadoras”) permite mayor transparencia y eficiencia en la colocación de recursos al generar incentivos para un proceso continuo de mejora de acceso y calidad de provisión de servicios materno-infantiles.
El Sector Salud / CAPÍTULO VII
• Para mejorar el desempeño y los resultados en el
108
sector salud, la separación de funciones en el sistema de salud público requiere el fortalecimiento del rol rector de SESPAS para asegurar que el tránsito entre modelos no impacte negativamente a las intervenciones prioritarias de salud pública. El avance en la implementación de una estrategia de salud centrada en un modelo de atención primaria requiere que la reorganización estratégica institucional de la SESPAS contemple el desarrollo de arreglos organizacionales, sistemas de información y asignación de recursos humanos necesarios para fortalecer la prevención y promoción de la salud así como también un sistema de monitoreo de intervenciones de salud colectiva. La separación de funciones debe implementarse con un sistema que permita un estrecho
monitoreo de la salud pública que disminuya el riesgo de tener efectos negativos en la organización de áreas preventivas tales como la vacunación de niños, el control de vectores, etc. La experiencia de otros países de la región indica que es c lave, en la transición de modelos de organización del sistema público de salud, el no descuidar la organización de la provisión de servicios orientados a la protección de los bienes públicos de salud.
• Los avances de la compra y logística de distribución de medicamentos por parte del PROMESE/ CAL pueden ponerse al servicio de la consolidación de un modelo de atención primaria con el desarrollo de una plan estratégico de cuatro años, con metas claras que permitan la disponibilidad
En síntesis, la República Dominicana debería concentrar sus esfuerzos en tres áreas: a) desarrollar un plan para mantener la expansión del régimen subsidiado priorizando a los beneficiarios del programa Solidaridad; b) introducir mecanismos de financiamiento que incentiven la mejora de la calidad del gasto público al primer nivel y la rendición de cuentas y resultados; y c) consolidar los logros en la compra y distribución de medicamentos con énfasis en los medicamentos para la atención del primer nivel.
El Sector Salud / CAPÍTULO VII
de medicamentos en hospitales y unidades de salud, con énfasis en el primer nivel de atención en todas las regiones de salud. La agregación de la demanda, el aumento del poder de compra, la obtención de precios más competitivos para medicamentos y la reducción de compras discrecionales serían consecuencias de esa armonización. Un sistema de compra de medicamentos, al mismo tiempo, permite incrementar la garantía de un sistema de distribución más eficiente y fomentar la agregación de la demanda.
109
CAPÍTULO VIII
Desarrollo Territorial: Políticas de Convergencia en un País Divergente ROBERTO MARTÍNEZ NOGUEIRA(a) CON LA COLABORACIÓN DE DAVID TUCHSCHNEIDER(b) Y MARK AUSTIN(c)
1. INTRODUCCIÓN
El proceso de transformación hacia un modelo de convergencia, que fomente la cohesión social y territorial, demanda una visión de largo plazo y exige una nueva cultura política y reformas institucionales y organizacionales para la formulación e implementación de políticas que consoliden la gobernabilidad y logren un mayor im-
(a) (b) (c) 1
pacto sobre el crecimiento y la equidad1. La nota concluye con recomendaciones para alcanzar una mayor coherencia de lo sectorial con lo territorial en el marco de una estrategia nacional con participación local. Las insuficiencias de la información sobre distribución espacial de la actividad económica, gasto público, dotación de recursos naturales e infraestructura de transporte y comunicaciones, impiden analizar con profundidad los desequilibrios en el territorio. En un país muy heterogéneo en su desarrollo regional, las estimaciones nacionales no reflejan la situación real de diferenciaciones extremas. Esta nota hace uso de los datos disponibles para caracterizar algunos aspectos centrales de una política de cohesión territorial, pero sin considerar cuestiones como la conservación del medio ambiente y la planificación del uso de suelo.
Consultor. Especialista Senior en Desarrollo Rural. Oficial Senior de Operaciones en Agricultura y Desarrollo Rural. El enfoque adoptado en esta nota de política está respaldado por los análisis y conclusiones del informe World Bank -World Development Report 2009: Reshaping Economic Geography (2008).
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E
sta nota tiene por objetivo brindar elementos de juicio para la formulación de políticas de cohesión social y territorial y proveer un marco para territorializar las políticas sectoriales. Se presentan en forma muy sumaria las falencias y las desigualdades entre distintos ámbitos espaciales. Luego, se hace referencia a los progresos registrados y las oportunidades abiertas. En tercer lugar, se describen experiencias que pueden iluminar las opciones de política y la definición de prioridades para potenciar el impacto conjunto de las políticas públicas.
111
2. Diagnóstico 2.1. Crecimiento sin desarrollo La República Dominicana ha tenido en las últimas décadas un comportamiento relativamente exitoso. Sin embargo, la volatilidad en ese desarrollo y su fragilidad fiscal abren signos de interrogación para el futuro. Su economía ha tenido períodos de crecimiento sostenido y baja inflación, con tasas de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) mayores al 5% entre 1995 y 2000. Sin embargo, también tuvo períodos de inflación alta, sobre todo en la década de los 80 y a principios de la década del 2000, y aguda crisis económica en el primer quinquenio del 2000. El impuesto inflacionario, que es sumamente regresivo, y bajas en el poder de compra de los remitos de los dominicanos en el exterior, tuvo efectos deletéreos sobre los niveles de pobreza.
Existen enormes diferencias al interior de regiones, provincias y municipios, con procesos simultáneos de concentración y despoblamiento. El desarrollo territorial es resultado de procesos históricos que han dado lugar a un patrón no deseable de concentración del ingreso y de la riqueza, en estrecha relación con la ubicación geográfica y los recursos naturales2.
El número de empresas y de empleados por actividad está fuertemente concentrado en tres zonas (Distrito Nacional, Provincia Santo Domingo y Santiago) que acumulan el 77% de los establecimientos y el 80% del total de empleos7. Las desigualdades se manifiestan también en el desempleo. Hay tres regiones con niveles relativamente bajos, mientras que hay otras con tasas muy altas8. Las áreas favorecidas por el turismo y las zonas francas experimentaron un crecimiento poblacional aún cuando, en el caso de éstas últimas, se ha producido en los últimos años una caída del empleo, en particular en Santiago, La Romana, San Pedro de Macorís y La Vega.
La concentración de funciones y actividades políticoadministrativas y económico-productivas en las principales ciudades, especialmente Santo Domingo, está asociada a la densidad poblacional. El crecimiento urbano fue desordenado, con importantes áreas de informalidad y marginación3. Una buena parte del territorio se halla casi despoblado y/o con poblaciones dispersas, particularmente las áreas de montaña en el Suroeste (especialmente la Cordillera Central) y a lo largo de la frontera con Haití 4.
Las comunicaciones físicas en la República Dominicana tienen un fuerte carácter radial. Los principales ejes ligan la ciudad capital con las grandes zonas geográficas: el Cibao, el sur y el este. En cambio, la intercomunicación entre estas zonas es escasa, con dificultadas en ciertas áreas por la orografía escarpada. La infraestructura física y de comunicación ha reforzado la concentración económica y demográfica (en Santo Domingo, el Cibao y las zonas turísticas del
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2.2. Desequilibrios territoriales
112
Las zonas rurales no se beneficiaron con la prosperidad de la segunda mitad de los noventa, y constituyen los principales lugares de origen de las migraciones. La migración hacia otros países, con un índice neto de 2,4, ha contribuido a reducir la tasa de crecimiento de la población, mientras que la interna ayudó a nivelar los ingresos. Según el Censo 2002, durante el quinquenio 1998-2002, la región Metropolitana siguió siendo el principal foco receptor de migrantes (34.4% del total), principalmente del Suroeste, aunque con reducciones sensibles con respecto a períodos anteriores, ya que en el período 1986/89 recibió el 46%6.
2
3 4 5 6
7 8
De las zonas que conforman el Territorio Nacional,17 son costeras, incluyendo el Distrito Nacional, y tienen como base económica la pesca y el desarrollo turístico; cinco tienen frontera con Haití. El resto de las provincias consideradas mediterráneas aprovechan la fertilidad de sus valles para el desarrollo agropecuario, y la topografía y el clima de los sistemas montañosos para el desarrollo forestal y las actividades ecoturísticas. Las principales conurbaciones distribuidas en los entornos de las provincias Distrito Nacional, Santo Domingo, Santiago y San Cristóbal, concentran el 48.8% de la población. En la capital, Santo Domingo, reside una cuarta parte del total de la población. Las tres regiones occidentales (Noroeste, El Valle y Enriquillo) acogen menos de un 15% de la población y las cinco provincias fronterizas sólo un 3.6%. Las provincias receptoras fueron La Altagracia, San Pedro de Macorís, La Romana, Independencia y Santiago. Este retroceso en el poder de atracción de la región Metropolitana se debe a la hipertrofia y al caos urbanístico, en favor de otros focos y áreas beneficiadas por la implantación de zonas francas industriales y el desarrollo turístico. Le siguen en importancia como receptoras las provincia de Santiago (10.1%), San Cristóbal (6.2%) y La Altagracia (4.4%). Directorio industrial del año 2004, Banco Central de la República Dominicana. Entre las primeras están Cibao Noroeste, El Valle y Cibao Norcentral. Las segundas son el Distrito Nacional, Valdesia y Esquillo.
este), sin haber sido concebidas conforme a criterios de equilibrio entre regiones. La red secundaria de carreteras, y en muchos casos la primaria, se encuentra en condiciones precarias, reforzando el aislamiento de provincias enteras y dificultando su incorporación a la dinámica económica general.9
2.3. Los desequilibrios sociales en el territorio La pobreza refleja la situación de fragmentación del país. El Mapa 1 indica el número de hogares pobres por provincia. Las disparidades de ingresos son más acentuadas entre los municipios de cada provincia que entre éstas. Las consecuencias son la necesaria complejidad y diferencias de impacto de las políticas. Esas disparidades exigen esfuerzos de acercamiento a la especificidad de cada situación territorial, con desagregación de progra-
mas y descentralización en su ejecución. Este panorama se reproduce entre municipios, barrios, secciones y parajes al interior de las provincias. Más de la mitad de los hogares y personas pobres, y un 40% de aquellos en pobreza extrema, residen en las zonas urbanas10. Existe una correlación entre pobreza, perifericidad geoeconómica y acceso a servicios. Esta correlación es mayor cuando se consideran servicios como la educación y la electricidad, y sobre todo el saneamiento sanitario. Es menor cuando se consideran servicios más básicos como la salud y el abastecimiento de agua. El Informe de Desarrollo Humano del PNUD para el año 2008 concluye que la brecha entre provincias aumentó entre 1981 y 2002, pasando el coeficiente de variación interprovincial de pobreza del 15% al 22%. En algunos sectores, como educación, el proceso de convergencia ha sido muy positivo.
9
10
El Informe de Desarrollo Humano 2008 ha señalado las profundas diferencias entre las provincias en el acceso a los servicios de telecomunicación. El número de cuentas de internet ha pasado de 82,518, en el 2002, a 264,284 en el 2007 (de ellas 143,400 DSL). Según ENDESA 2007, el 26% de los hogares del Distrito Nacional tienen computadora (18.7 según el Censo 2002), pero el valor nacional es de solo 12%. La provincia con mayor porcentaje de pobres en el 2002 es Elías Piña, con el 82.9%, y el 47.3% en pobreza extrema. Por encima del 70% están las provincias fronterizas Bahoruco e Independencia, y también San Juan. El Seibo, San José de Ocoa y Monte Plata también presentan porcentajes por encima del 65%. El Distrito Nacional, el municipio y zona urbana con mayor ingreso per cápita, registran las mayores concentraciones y densidad de hogares y población pobre. Estas concentraciones alcanzan densidades en torno a los 20,000 pobres/Km2 en barrios de la Circunscripción 3 (Domingo Savio, La Zurza, Güaley, Ensanche Capotillo, Simón Bolívar). El mapa 1 presenta los hogares pobres por provincia, según datos de 2002.
D e s a r r o l l o Te r r i t o r i a l / C A P Í T U LO V I I I
MAPA 1: HOGARES POBRES POR PROVINCIA
113
Las inequidades en el acceso a servicios básicos que se registran a nivel interprovincial se aprecian en el propio interior de las áreas urbanas más dinámicas. El hacinamiento, la insalubridad, el deficiente acceso y calidad de los servicios básicos y la marginalidad constituyen problemas generalizados11. El Mapa 2 presenta la ubicación geográfica de los hogares pobres
por barrios y parajes para el mismo año. Se advierte que la información por provincia no es suficiente para describir adecuadamente la situación en términos territoriales. La pobreza rural tiene una distribución territorial que también pone de manifiesto grandes disparidades territoriales, tal como muestra el cuadro 4 para el año 2002.
MAPA 2: UBICACIÓN POLÍTICA DE LOS HOGARES POBRES
D e s a r r o l l o Te r r i t o r i a l / C A P Í T U LO V I I I
2.4. Inequidades espaciales en el acceso a servicios Como en la mayoría de los países, en la RD existen notables desigualdades territoriales en el acceso a infraestructuras y servicios básicos como educación, salud, abastecimiento de agua, saneamiento, energía eléctrica y telecomunicaciones. Hay fuerte correlación entre pobreza en la periferia y el acceso a servicios12, sobre todo los más complejos (especialmente del Suroeste). En cuanto al acceso a servicios de salud y al abasteci11 13
13
114
miento de agua, el alcance territorial es más amplio, alcanzando a provincias periféricas y con elevados niveles de pobreza13. Según los indicadores de desarrollo humano, la República Dominicana posee indicadores educativos de cobertura y asistencia superiores al resto de los países de América Latina y del Caribe. Se han realizado esfuerzos para mejorar la cobertura (especialmente en la secundaria, dados los logros ya alcanzados en primaria), pero permanecen cuestiones pendientes en materia de
Los estudios realizados por el Centro de Estudios Padre Montalvo en los barrios más pobres de la Circunscripción 3 del Distrito Nacional así lo ponen de relieve. La provincia con menor porcentaje de hogares pobres, el Distrito Nacional, es la que tiene mejor nivel de acceso a todos los servicios. Por el contrario, tres provincias situadas entre las cinco con mayor porcentaje de hogares pobres (Elías Piña, Bahoruco y Pedernales) se encuentran recurrentemente posicionadas entre las cinco con peor nivel de acceso. Para el análisis de las desigualdades territoriales existentes se ha tomado como base los indicadores y mapas correspondientes publicados en el Informe Nacional de Desarrollo Humano República Dominicana 2008 y en la ENDESA 2007. Un ejemplo es la provincia Independencia (sexta más pobre del país según el Banco Mundial) que está entre las cinco mejor posicionadas a nivel nacional en cuanto a indicadores de acceso a la salud y abastecimiento de agua.
abandono y repetición, calidad, infraestructura, hacinamiento y los dobles y triples turnos, con notables diferencias territoriales. El acceso a servicios básicos y a vivienda ha mejorado pero persisten brechas significativas entre grupos de la población y en la calidad de los servicios. A pesar de los avances en el suministro de electricidad en las áreas rurales, la carencia de un suministro confiable y conti-
nuo sigue siendo un grave problema. Aunque un 86% de las familias tiene acceso nominal a agua potable, un hogar promedio conectado a la tubería de agua, recibe agua por el equivalente a tres días completos a la semana. El acceso a servicios sanitarios también está por debajo del promedio de América Latina y el Caribe y sigue siendo desigual: sólo el 54.2% de los hogares disponen de inodoro (privado 43.9% y compartido 10.3%), servicio disponible en las grandes ciudades14.
3. Las políticas territoriales y su institucionalización
La República Dominicana presenta una trayectoria histórica de carencias y debilidades institucionales, con una centralización muy elevada. A finales de los 90 se inicia un proceso de modificaciones normativas para la modernización del estado y el fortalecimiento de la estructura del gobierno central y de la gestión pública15. Los cambios alcanzan a las Secretarías de Estado de Hacienda, Economía, Planificación y Desarrollo (SEEPyD), Medio Ambiente y Recursos Naturales, y Administración Pública y al ordenamiento y la gestión presupuestaria y fiscal16. La Ley No. 170-07 del Sistema del Presupuesto Participativo Municipal establece mecanismos de participación ciudadana destinando el 40% de la transferencia que reciben los municipios a inversión. Ley 176-07, referida al Distrito Nacional y a los Municipios, asigna competencias y define mecanismos de rendición de cuentas y de participación social17,18.
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El propósito de elaborar planes de desarrollo para disminuir las brechas sociales y aumentar la cohesión se ha puesto de manifiesto en diversas iniciativas19. La Ley 498-06 crea el Sistema de Planificación e Inversión Pública, estableciendo la obligación de elaborar la Estrategia Nacional de Desarrollo20. Por Ley 423-06 de Presupuesto, las entidades públicas deben elaborar presupuestos trianuales a partir de planes estratégicos institucionales. La Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo está en proceso de elaborar esa Estrategia y el Plan Plurianual. A pesar de la necesaria subordinación del segundo con respecto a la estrategia, por razones de conveniencia temporal se están elaborando simultáneamente ambos documentos. A pesar de estos avances normativos, no se ha alcanzado todavía una adecuada convergencia de políticas en una estrategia nacional de desarrollo con impactos significativos sobre el desarrollo territorial.
El abastecimiento eléctrico alcanzaba en 2007, según ENDESA, al 95.7% de los hogares. Por otro lado, según la encuesta ENHOGAR 2006, el 53% de los hogares del quintil más pobre usa combustible vegetal o de origen vegetal, mientras en los demás grupos sociales tiene un uso marginal. Ley General de Educación, Ley General de Salud, Ley que crea el Sistema Dominicano de la Seguridad Social, Ley de Municipios, Ley de Organizaciones no Gubernamentales, Ley General de Medio Ambiente y Recursos Naturales y el Código Procesal Penal, entre otros. Leyes de Planificación y de Inversión Pública, la Orgánica de Presupuesto para el Sector Público, sobre Seguros y Fianzas, la de Tesorería, la ley de Crédito Público, la ley de Administración Financiera Integrada, la ley de Cámara de Cuentas, la de Control Interno y Auditoría y sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones. Esta ley reconoce que las comunidades tienen el derecho de asociarse con otras en “Mancomunidades” para la ejecución en común de obras y servicios de su competencia. La ley explica que no es necesario que los municipios pertenezcan a la misma provincia para mancomunarse, ni que exista entre ellos continuidad territorial. Oficina Nacional de Planificación. Estrategia para iniciar la formulación del Plan Nacional de Ordenación del Territorio de República Dominicana (PNOT) (2005) Señala: “La REPÚBLICA DOMINICANA no cuenta con un marco legal idóneo que defina los dos instrumentos básicos de la OT, que son: 1) política territorial; 2) plan nacional de ordenación del territorio. Tampoco existen instrumentos legales complementarios como son: 1) ley de uso del suelo; 2) ley de bases del régimen local. Aunque la legislación municipal vigente es obsoleta, el proyecto de Ley que reposa en el Congreso se adapta aceptablemente a los objetivos que se persiguen con el PNOT. Entre estas iniciativas están: a) la elaboración del documento República Dominicana 2030, con apoyo de la CEPAL, b) la elaboración del Plan Estratégico del la Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo y c) el diseño y aprobación del Proyecto de Desarrollo Regional, Local y Comunitario, con el respaldo del Banco Mundial. El eje de la cohesión social y territorial estará presente en la Estrategia Nacional de Desarrollo. Ley que debería estar aprobada en el mes de Junio del año 2009. También establece la formulación del Plan Plurianual del sector público.
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3.1. La planificación y la programación
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3.2. La regionalización y la zonificación del territorio
recursos humanos y tecnologías de gestión obsoletas. Todo ello produce baja eficiencia y eficacia.
No se cuenta con legislación nacional sobre regionalización, zonificación o usos del suelo. La República Dominicana tiene numerosos niveles de gobierno y, por lo tanto, las políticas sectoriales pueden ser contradictorias. La ausencia de clasificaciones compartidas ha quitado fuerza a los intentos de desconcentración y descentralización, fracturando aún más la prestación de los servicios estatales. La zonificación en el ámbito rural y urbano ha generado conflictos por su ausencia o ambigüedad. La legislación nacional carece de instrumentos modernos de gestión del suelo. La captura de las plusvalías, los procesos de compensación y de distribuciones de beneficios y costos sobre el desarrollo del suelo entre propietarios y el Estado, no han sido abordados con rigurosidad. Estos instrumentos son del especial interés de los gobiernos locales para la financiación de las inversiones locales en infraestructuras y servicios y para suministrar seguridad jurídica a los derechos de propiedad y alentar la inversión.
El proceso de descentralización fue una respuesta a demandas de mayor participación ciudadana, sin que se discutiese cómo dicho proceso mejoraría los servicios y la eficiencia del gasto público21. Según el Banco Mundial (2002) las restricciones principales del proceso de descentralización son: a) descuido de las consideraciones fiscales y administrativas, b) carencia de una visión final del proceso y c) prevalencia de lo político e ideológico. Estas restricciones explican porque en la RD el proceso haya sido más formal que efectivo y que no se haya puesto énfasis en las mejoras para el ciudadano común y se haya centrado en la cuestión de la participación de los municipios en el presupuesto22.
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3.3. La descentralización y el modelo municipal El modelo que ha prevalecido tradicionalmente es la provisión de servicios por los entes centralizados del Poder Ejecutivo. La situación actual no responde a un diseño que atienda a principios de distribución de capacidades entre niveles de gobierno, sino a trayectorias institucionales que dieron lugar a una fuerte concentración decisoria y de recursos en el Poder Ejecutivo Central, conformando relaciones entre actores y prácticas sociales caracterizadas por la dependencia de ese núcleo central y por la segmentación y la fractura institucional y territorial. Pese a algunos avances, la situación está caracterizada por la dispersión de esfuerzos, las fracturas institucionales y la carencia de capacidades instaladas en las instancias centrales y locales para el desarrollo territorial. Esta carencia de capacidades forma parte de una problemática mayor de los gobiernos municipales, con baja formalización, reducida profesionalización, elevada rotación de
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Los resultados de la descentralización no han sido satisfactorios. No existe un empoderamiento real de los gobiernos locales, hay poca transparencia y falta de fiscalización de los municipios por los órganos de control del Estado. De todas maneras, quizás por el consenso en superar el centralismo y la fragmentación, la reforma de la gestión pública avanza en la desconcentración y en el fortalecimiento de los municipios.
3.4. La conceptualización de la política territorial Las políticas para un desarrollo territorial incluyente son complejas, plantean grandes desafíos y enfrentan enormes obstáculos. La aspiración de superar desequilibrios entre regiones y zonas a través de políticas dirigidas a desalentar el crecimiento de las ciudades, a reducir rápidamente las diferencias de riqueza entre el campo y la ciudad, o de creación de empleo en zonas rezagadas, pueden tener impactos contraproducentes si no están fundadas en políticas adecuadas. Por ello, la estrategia debe identificar prioridades de intervención conforme a criterios de maximización de impacto. La experiencia internacional refleja que las medidas para mitigar desigualdades regionales han tenido resultados ambiguos y en algunos países han generado
En el año 2002 el Banco Mundial produjo un perfil de la descentralización en la REPÚBLICA DOMINICANA. En él, se consignan sus antecedentes, situación, dificultades y riesgos, y se hacen una serie de recomendaciones de política . El 90% de los ingresos municipales son transferencias del gobierno central, lo cual refleja una gran incapacidad recaudatoria en la mayoría de los municipios. El máximo alcanzado de transferencia es 6.8%, de un 10% legal. La Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) reclama el cumplimiento del 10%, pero los gobiernos municipales no proveen los servicios mínimos municipales ni cumplen el término del 25% para salarios.
3.5. La experiencia internacional La experiencia internacional muestra que el proceso de desarrollo territorial debe ser participativo; tener apoyo político y objetivos claros y, sobre todo, contar con recursos presupuestarios para llegar a los objetivos. Este desarrollo exige cambios culturales y nuevos comportamientos en los sectores públicos y privado. Dentro del estado, supone redefinición de competencias y asunción de nuevas responsabilidades. También es fundamental el compromiso de los municipios, la movilización social y acuerdos sobre el modelo de descentralización. Cuando algunas de estas condiciones no estuvieron presentes, los esfuerzos fracasaron por falta de sostén y legitimidad social23. La experiencia europea es particularmente ilustrativa; aunque debe tomársela en el contexto de países altamente desarrollados. Por ejemplo, Irlanda y Gran Bretaña cuentan ya con una larga experiencia en desarrollo territorial. La regionalización a nivel nacional ha sido adoptada por casi todos los países de la UE, con atribuciones que difieren según las realidades históricas de cada país, siendo una cuasi condición para acceder a los recursos comunitarios. Se pretende superar las visiones sectoriales e integrar contenidos de política, ya sea con una mayor delegación en los gobiernos locales o a través de ámbitos especialmente creados para el desarrollo local y territorial. La experiencia también indica que la descentralización puede acrecentar las brechas entre territorios y empeorar la provisión de servicios (como ocurrió en Argentina luego de la descentralización precipitada por razones de des-financiamiento público). Por ello, es fundamental 23
24
contar con suficiente presupuesto, buenas capacidades técnicas y diseños con clara distribución de responsabilidades; además de un consenso nacional. La evidencia de varios países latinoamericanos indica que los procesos progresivos son más sostenibles que los acelerados24. La integración territorial requiere, además de recursos económicos, capacidad de gestión, cosa que no se adquiere rápidamente, por lo que el proceso requiere tiempo. Por lo tanto, es un error establecer un marco uniforme de descentralización (no existe un modelo único de diseño institucional para el desarrollo territorial), cada país tiene que atender la heterogeneidad de sus territorios y evaluar su capacidades fiscales y de gestión.
3.6. Los arreglos institucionales
La desconcentración
La desconcentración es un proceso que, con distingo grado de éxito –o fracaso- observamos en casi todos los países de América Latina. La centralización tiene sus ventajas (sobre todo en coordinación operativa), pero su principal desventaja es que no genera capacidad al nivel donde se proveen los servicios.
i.
La descentralización
La descentralización es más compleja y su desafío consiste en: a) fortalecer a los receptores de la descentralización, b) identificar y medir la capacidad de gestión de los receptores y c) asignar recursos de acuerdo a las nuevas responsabilidades. La experiencia internacional indica su avance progresivo, pero también frustraciones por expectativas exageradas con respecto a tiempos y a la facilidad de satisfacer las condiciones señaladas. La transferencia de esas funciones, en países federales, a las provincias (casos de Brasil y Argentina), o en los unitarios directamente a regiones (Perú), o municipios (Colombia), es una estrategia que responde a diferentes objetivos: redistribuir las capacidades en términos de recursos y gastos, mayor efectividad gubernamental, mayor control social, etc. Algunas de las experiencias citadas fueron
Las experiencias de Venezuela en los primeros años de los 90, al igual que en Bolivia y Perú en la misma época, ejemplifican lo afirmado. Las distintas experiencias de la República Dominicana en materia de descentralización, que carecieron de continuidad y coherencia, también son relevantes en este punto. En Chile el proceso de descentralización fue sometido a una “mesa de negociaciones” en 1992, estableciéndose un sendero con tiempos y metas. El proceso en Colombia lleva varios quinquenios, con progresos y rezagos, pero con continuidad en los objetivos.
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costosas distorsiones. Por ello, estas medidas deben evaluarse a la luz de sus costos y beneficios económicos (sin consideraciones políticas.) En otras palabras, la estrategia tiene que crear las condiciones para actividades competitivas y promisorias, dejando de lado subsidios a actividades con bajo potencial y a las grandes inversiones en infraestructura. Además, los gobiernos regionales y municipales tienen que ser responsables de su diseño pero en un marco de política nacional.
117
ambiciosas en sus objetivos e implementadas con persistencia, pero debieron confrontar enormes dificultades (en particular, Colombia).
ii.
Mecanismos regionales o territoriales de coordinación
Una alternativa para perfeccionar la convergencia de políticas a nivel territorial es crear mecanismos de coordinación, que pueden tener alcances temáticos diversos. Los horizontales tienen como condición una mayor desconcentración de los órganos de ejecución, a la vez que el firme compromiso de las autoridades políticas centrales de negociar, a nivel local, la adecuación de las políticas centrales. Los verticales procuran esa armonización entre órganos nacionales, regionales y locales. El problema con estos mecanismos es la frecuente ausencia de incentivos para la coordinación y la colaboración. La restricción de financiamiento de los diferentes ámbitos y niveles constituyeron con frecuencia obstáculos importantes y por ello, para ser efectivos, estos mecanismos requieren recursos y atribuciones para su manejo.25
iii. La regionalización
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La RD tiene varios esquemas de regionalización (como modalidades de desconcentración), pero las regiones no tienen entidad institucional ni siquiera a nivel de planificación. Una alternativa sería que el país delimite regiones (con jerarquía superior a los munici-
25 26 27
118
pios) para la coordinación de políticas y la asunción de roles vinculados a la regulación y complementación de sus acciones. Otra alternativa sería la constitución de agencias regionales. Muchos son los países que han implantado esta Gráfica.26 Su ventaja es tener un mandato definido, autonomía, gestión por objetivos, participación de actores públicos y privados y financiamiento de fuentes múltiples. Estas agencias tienen, a su vez, requerimientos precisos para ser exitosas: un mandato claro, relación fluida con los agentes de desarrollo, capacidades técnicas, legitimidad y financiamiento adecuado. Las experiencias no tienen resultados concluyentes, pero han demostrado que pueden ser herramientas útiles para la acción territorial focalizada y convergente, superando a la vez las rigideces y el centralismo de los mecanismos tradicionales27. La República Dominicana podría adoptar esta Gráfica para ciertas regiones prioritarias.
3.7. El papel del financiamiento El espacio fiscal y la asignación de recursos es muy importante para el éxito de este tipo de programas. En efecto, la regionalización, supone presupuesto regional y recursos que permitan la implementación de sus planes y programas. Por su parte, los mecanismos de coordinación regional, para que funcionen bien requieren recursos dentro de un presupuesto coordinado. No solo las autoridades regionales requieren recursos sino también las agencias de desarrollo regional o territorial los necesitan y es importante presupuestarlos.
Rona Michie and John Bachtler. “Managing the Structural Funds: Institutionalizing Good Practices” (European Polices Research Center. 1996). Polonia, Austria, Escocia, Inglaterra, Canadá y Nueva Zelanda entre otros. En América Latina, con distinto carácter hay iniciativas en Argentina, Brasil, Chile y México. Irene McMaster. “From Regional Deficit to Institutional Overload? Regional Policy in the Czech Republic.” European Policy Research Paper. Number 52. 2004.
4. Alternativas de Política
4.1. La estrategia y planificación territorial • La estrategia territorial debe ser financiera y socialmente viable. Esta estrategia debe: a) Responder a una visión del desarrollo territorial con un horizonte temporal de largo plazo. b) Dar lugar a planes con identificación de prioridades sectoriales con metas que posibiliten la gestión por resultados, el monitoreo y la evaluación. c) Identificar y definir los ámbitos territoriales para establecer un esquema de conectividad territorial. La estrategia debe determinar las necesidades de infraestructura e incorporarlas a los planes de desarrollo a manera de facilitar la movilidad de la población.
4.2. Mecanismos institucionales • Es recomendable revisar el marco legal y la formulación de las políticas de desarrollo territorial. Esta tarea debe ser liderada por la SEEPyD y concertarse con las demás instituciones que tienen competencias en desarrollo territorial. Con ello, superar las deficiencias de una estructura gubernamental segmentada. • Es necesario mejorar la planificación regional con mecanismos para la participación de distintos sectores y niveles de gobierno. Esto comprende la definición de responsabilidades (y la construcción de capacidades) en los órganos de planificación nacionales.
• El proceso de transferencia de recursos y responsabilidades a los gobiernos locales debe ser gradual. Ello demandará una infraestructura técnica y financiera con información, capacidad de análisis, recursos asignados, controles efectivos y sistemas de monitoreo y seguimiento territorial.
• Conforme a lo anterior, es necesario desarrollar capacidades para la formulación de planes, programas y proyectos a nivel del territorio, su seguimiento adecuado y la evaluación de productos, resultados e impactos. Esas capacidades deben localizarse en el Gobierno Central y en los niveles sub-nacionales, con sistemas de información rigurosos, oportunos y confiables que apoyen la toma de decisiones de gobierno, aseguren la transparencia en el uso de los recursos públicos y brinden los elementos que permitan el involucramiento productivo de la sociedad en el desarrollo territorial.
• La incorporación de criterios de desarrollo territorial en el presupuesto es un instrumento central para visualizar prioridades, asegurar el cumplimiento de los objetivos de cohesión e integración y de seguimiento y evaluación de los resultados e impactos de las políticas. Esa incorporación se refiere a los presupuestos de los distintos niveles de gobierno, con particular importancia de parte de los gobiernos municipales. El principio básico es clarificar las responsabilidades mediante la definición del estándar de provisión, asignación de partidas presupuestarias y monitorear resultados en el territorio.
• Lo anterior exige desarrollar estadísticas territoriales que permitan conocer el PIB por municipio e identificar las actividades económicas que sirvan para focalizar la inversión. Como parte de ese esfuerzo, se debe fortalecer la información catastral e impulsar la implementación de sistemas de información georeferenciados, incluyendo protocolos sobre el acceso a la información.
4.3. Secuencia de institucionalización de los mecanismos para el desarrollo territorial • La institucionalización de mecanismos para el desarrollo territorial debería seguir una secuencia con metas inmediatas y de mediano y largo plazo. Esas secuencias podrían tener diferente complejidad e ir asumiendo progresivamente funciones más exigentes:
D e s a r r o l l o Te r r i t o r i a l / C A P Í T U LO V I I I
En esta sección presentamos recomendaciones fundadas en las consideraciones presentadas en las secciones anteriores.
• Delegados regionales de la SEEP para asegurar la correspondencia y seguimiento, arreglo de alguna manera ya vigente.
119
• Funcionarios de la SEEP a nivel regional con capacidad de convocatoria a representantes de los sectores y de los municipios con funciones de verificación y seguimiento de la correspondencia de políticas y proyectos con prioridades regionales y sectoriales.
• Creación de Consejos Regionales que, además de la in-
civil. Habría para ello que definir ámbitos territoriales que compartan cierta homogeneidad de problemáticas y recursos.
• Creación de agencias de desarrollo territorial con funciones a definir pero que podrían enriquecerse progresivamente.
tegración anterior, asegure la presencia de la sociedad
5. Conclusiones
D e s a r r o l l o Te r r i t o r i a l / C A P Í T U LO V I I I
La República Dominicana tiene el desafío de generar políticas de convergencia en un país divergente. En esta nota de política se ha descrito la situación presente y se ha sugerido una estrategia que construya las bases institucionales para una mejor respuesta a aquel desafío.
120
La dimensión territorial en la planificación y la consideración de las alternativas para avanzar hacia una mayor descentralización pueden contribuir a un desarrollo más acelerado y que repare las grandes brechas sociales y territoriales presentes.
1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8) 9) 10) 11) 12) 13) 14) 15) 16) 17) 18) 19) 20)
Programa Mundial de Alimentos. Atlas del Hambre y la Desnutrición en la República Dominicana”. 2007. Banco Mundial. “Informe Sobre la Pobreza en la República Dominicana: Logrando un Crecimiento Económico que Beneficie a los Pobres”. 2006. Banco Mundial. A strategic view of decentralization in the Dominican Republic: advances, obstacles, risks and opportunities, and recommendations. May, 2002. Banco Mundial, Geography in Motion. 2009, WDR 20009. CESDEM. Encuesta Demográfica y de Salud. 2007. CONAU. Política Nacional de Desarrollo Urbano para los asentamientos humanos, 2000. CONAU. Política Nacional de Desarrollo y ordenamiento territorial urbano, 2002. CONAU. Lineamientos de Políticas de Desarrollo Urbano. 1998-2008. Consejo Nacional de Reforma del Estado – CONARE-. Procesos de Reforma y Modernización Institucional en República Dominicana. Santo Domingo, República Dominicana. 2006. Comité de recuperación del sector eléctrico, Dirección Ejecutiva. “Plan de Acción para la Recuperación del sector Eléctrico 2008”. Corral, Julio. Diagnóstico de la situación municipal en relación con el ordenamiento territorial y la gestión ambiental. FEDOMU 2007. Espitia, Gonzalo. Lineamientos para una Ley Tributaria Municipal. Editora Amigo del Hogar. Santo Domingo, República Dominicana. 2001. Montalvo, Gustavo. La descentralización en la REPÚBLICA DOMINICANA. Notas de Política .2008 Gobierno de la República Dominicana. Reforma del Estado y sus Instituciones. Plan de Acción de Gobierno 2004-2008 Instituto Agustín Codazzi. Guía Metodológica para la formulación del plan de ordenamiento territorial municipal. Bogotá, 1997. Ley 64-00, 2000 SEMARRNN. Ley 496-06, 2006 SEESPyD. Ley 498-06, 2006 SNPeIP. Ley 202-04, 2006 SINAP. Ley 147-02, sobre Gestión de riesgos.
21) Matías H, Domingo y Castillo, Juan. Diagnóstico sobre la descentralización en República Dominicana. Delegación de la Comisión Europea en la República Dominicana y Cuba. 22) Montalvo F, Gustavo. Proyecto de Desarrollo Comunitario. 2006. 23) Montás, Juan T. Cohesión social: la experiencia dominicana. Secretariado Técnico de la Presidencia (2006). 24) Oficina Nacional de Planificación. Estrategia para iniciar la formulación del Plan Nacional de Ordenación del Territorio de República Dominicana (PNOT) (2005). 25) Oficina Nacional de Planificación. Secretariado Técnico de la Presidencia “Focalización de la Pobreza en la República Dominicana. 2005”. 26) ONE. “Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples ENHOGAR 2006”. 2007. 27) ONE. “VIII Censo de Población y Vivienda 2002”. 2005 28) Organización Mundial de la Salud (OMS). “Informe sobre la salud en el mundo. Colaboremos por la salud”. 2006. 29) PNUD. “Informe sobre Desarrollo Humano. República Dominicana 2008”. 30) Secretaría de Estado de Educación Superior y Tecnología (SEESCYT). “Informe General. Estadísticas de Educación Superior 2004 y 2005”. 31) Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social (SESPAS). “Indicadores Básicos de Salud 2008”. 32) Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social (SESPAS) “Anuario Estadístico 2007”. 33) Secretariado Técnico de la Presidencia. Comentarios al Informe Nacional De Pobreza. 2005. 34) SEEPyD, SSEPLAN, DGODT. Proyecto de Desarrollo Regional, Local y Comunitario. Santo Domingo, República Dominicana. Abril 2008. 35) World Bank. LAC Spatial Study 9-28-08. 36) Banco Central de la República Dominicana. http:// www. bancentral.gov.do . 37) INDOTEL (http:// www.indotel.gov.do). 38) Superintendencia de Electricidad, datos extraídos de http:// www.sie.gov.do/estadisticas.php. 39) Informe del Desarrollo Mundial (World Bank World Development Report 2009: Reshaping Economic Geography). 2008.
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REFERENCIAS
121
CAPÍTULO IX
Hacia un Sistema de Rendición de Cuentas y Desempeño en la República Dominicana ANA BELLVER(a) PEDRO ARIZTI(b) THEO THOMAS(c)
E
n los últimos años la RD ha reformado el marco legal para los procesos de planificación, inversión y presupuestación. Estas reformas tratan de mejorar la transparencia, la disciplina fiscal y la rendición de cuentas a través de mejores controles y equilibrios institucionales.
El objetivo de esta Nota de Política es ofrecer sugerencias para la implementación de las reformas. Primero, describimos la intención de la reforma y el modelo de gestión por resultados que pretende implementar. Segundo, identificamos los avances realizados y los desafíos enfrentados. Tercero, y basados en la experiencia de países de la OCDE, sugerimos políticas para consolidar la reforma.
2. La reforma: objetivos y estado de situación 2.1. Fundamentos, atributos y requerimientos Las reformas tienen dos pilares: tración financiera gubernamental de planificación de políticas con go, mediano y corto plazo. Esos
a) una adminisy b) un sistema objetivos de larpilares pretenden
(a) Especialista Senior del Sector Público y Gobernabilidad. (b) Especialista del Sector Público y Gobernabilidad. (c) Especialista Senior del Sector Público y Gobernabilidad.
construir un modelo de gestión centrado en el cumplimiento y en la rendición de cuentas por metas de política explícitamente definidas. Si bien esas reformas no incluyen la adopción técnica del Presupuesto por Resultados sientan las bases para avanzar en ella. Por eso esta Nota presta particular atención a lo que ese avance requeriría.
Rendición de Cuentas y Desempeño / CAPÍTULO IX
1. INTRODUCCIÓN
123
4Según el nuevo marco legal, la gestión por resultados es el modelo que propone la administración de los recursos públicos centrada en el cumplimiento de acciones estratégicas establecidas en un plan, en un período de tiempo determinado1. Es un modelo que postula que la gestión de las instituciones públicas debe orientarse a lograr los resultados que se persiguen, con los recursos presupuestados. Es de vital importancia para el éxito del esquema asignar claras responsabilidades para la obtención de resultados. 5Este modelo se apoya en subsistemas estrechamente relacionados: a) planificación pública, b) presupuesto orientado a prioridades de política, c) administración de
recursos y d) control de gestión (monitoreo y evaluación)2. La interacción entre ellos se produce a nivel macro (entre la Estrategia Nacional de Desarrollo y la Programación Macroeconómica), sectorial (entre los Planes Sectoriales y el Presupuesto Plurianual) e institucional (entre los Planes Estratégicos Institucionales, la Programación Anual Preliminar y los Presupuestos Institucionales). Las distintas fases de estos procesos están entrelazadas y requieren coordinación entre los órganos rectores (Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo (SEEPYD) y Secretaría de Estado de Hacienda (SEH)), constituyendo el desafío fundamental en la implantación del sistema. En el cuadro siguiente mostramos los instrumentos.
TABLA 1: INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN DE LARGO, MEDIANO Y CORTO PLAZO
Largo y Mediano Plazo
Corto Plazo
• Estrategia Nacional de Desarrollo
Nivel Macro
• Programación Macroeconómica de Mediano Plazo
• Programación Macroeconómica Anual
• Marco Fiscal de Mediano Plazo • Política Presupuestaria Anual
• Plan Plurianual del Sector Público • Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos
Rendición de Cuentas y Desempeño / CAPÍTULO IX
• Presupuesto Plurianual del Sector Público
Nivel Institucional
• Programación Anual Preliminar
• Planes Estratégicos Institucionales
• Presupuestos Institucionales
• Contratos por Resultado y Desempeño
2.2. Marco analítico para la reforma
crito. En estos contratos, se definen compromisos sobre:
Estos instrumentos permitirán a las instituciones públicas y a los órganos rectores suscribir los Contratos por Resultados y Desempeño previstos en la Ley Orgánica de Presupuesto. Los qué podrán celebrar entre SEEPYD, la SEH, la SEAP, la máxima autoridad de un organismo y el Secretario de Estado al que dicho organismo esté ads-
• Cumplimiento de políticas y metas verificables me-
1 2
124
• Planes Sectoriales
3
diante indicadores bien definidos.
• Tipo y monto de incentivos presupuestarios que se otorgan a los organismos y/o funcionarios durante el período del contrato, por parte de los órganos rectores3.
Ver Gestión orientada a Resultados y Contratos por Resultado y Desempeño, SEEPYD 2008. Por ejemplo, las leyes que establecen el Sistema Nacional de Planificación y el Sistema de Presupuesto (No. 423-06 y No. 498-06), y sus decretos reglamentarios, prescriben una modalidad de fuerte relación e interdependencia entre el proceso presupuestario y el proceso de planeamiento. Ver Artículo 14 de la Ley 423-06 y Gestión Orientada a Resultados y Contratos por Resultados y Desempeño, SEEPYD, 2008.
Las instituciones públicas:
• Explicitan, para el largo y mediano plazo, los resultados que se comprometen alcanzar y los mecanismos para alcanzarlos. • Definen anualmente tanto sus metas como procesos y recursos que dichas metas le insumirán. • Formulan indicadores de desempeño, monitoreo, evaluación y rendición de cuentas. • Establecen acuerdos entre ellas para obtener resultados y otros compromisos. • Gestionan los recursos para obtener los productos y resultados que ha comprometido. • Enfatizan la transparencia; hacen que terceros independientes evalúen su desempeño. • Reportan la evaluación a la sociedad y explican el porqué de las brechas entre metas y resultados. Los órganos rectores deberán fortalecer su capacidad de seguimiento y evaluación. La Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo ha definido en su Plan Estratégico Institucional el desarrollo de sistemas de seguimiento de políticas y la estructuración gradual del seguimiento de compromisos institucionales y administración de incentivos4. Coherente con el modelo,
las modificaciones al Sistema Nacional de Control Interno sientan las bases para el desarrollo de una estrategia de control superadora del control previo para transitar hacia un control posterior, con delegación de autonomía a las instituciones y más centrado en el desempeño que en los aspectos administrativos y financieros.
2.3 La experiencia de implantación del presupuesto por resultados 2.3.1. Variedades de modelos de mejora de los sistemas presupuestarios Desde hace muchos años, se han venido realizando esfuerzos en países, tanto de la OECD como de América Latina, para introducir mejoras en los sistemas presupuestarios como la implantación del presupuesto por programas y las iniciativas de implantación del presupuesto por resultados. El Presupuesto por Programas está orientado a los productos y su relación con los recursos económico/ financieros. El Presupuesto por Resultados relaciona la asignación de recursos con resultados mensurables5. En la tabla siguiente se señalan los tipos de indicadores de desempeño utilizados con mayor frecuencia.
Indicadores de desempeño y Tiempo
Productos
Cantidad, Calidad, Tiempo
Eficiencia
Costo / Producto
Productividad
Producto / Insumo
Metas de política alcanzadas
Resultados intermedios (Consecuencias directas de los productos) Resultados finales (Atribuibles de manera significativa a los productos
Efectividad
Contribución del producto al resutado deseado (Intermedio o final)
Costo efectividad
Costo / Resultado (Intermedio o final)
Estas medidas basadas en resultados son válidas solo cuando hay una clara relación causa con los productos
Fuente: Ketelaar, Manning y otros OECD, 2007.
Es posible distinguir tres categorías de presupuesto basado en resultados (Ver Tabla 3)6.
4 5 6
SEEPYD, Plan Estratégico Institucional 2008-2012, Santo Domingo,2008. http://stp.gov.do/Uploads/2008120421393_Plan_ Estrategico_SEEPYD.pdf. OECD, Modernizing Government: The Way Forward, OECD Publishing, Paris, 2005. Performance Budgeting at OECD Countries, OECD, Paris, 2007.
Rendición de Cuentas y Desempeño / CAPÍTULO IX
TABLA 2: TIPOS DE INDICADORES DE DESEMPEÑO
125
Alto Ad Hoc
Grado de Institucionalización
TABLA 3: RELACIÓN ENTRE LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS Y LA INFORMACIÓN DE DESEMPEÑO Fuerte
Débil
Presupuestar Método Directo o Fórmula
Presupuestar Basado en Información de Desempeño
(Uso limitado a pocos países de la OECD y en sectores muy específicos)
(Es el uso más extendido en los países de la OECD)
Uso Presentacional No hay casos (Uso limitado a pocos países de OCDE)
Basado en: WORLD BANK, 2008, Performance formed Budgeting in Lat American Experience and Opportunitie.
• El presentacional utiliza la información de desempeño
• Presupuestos por Programas que reflejen las priori-
como antecedente en el documento de presupuesto. Es de carácter complementario y no juega un rol en la asignación de recursos; persigue el propósito de rendir cuentas y enriquecer el diálogo con legisladores y ciudadanos.
dades de políticas, según los procesos productivos del aparato público, con identificación de sus productos y determinación de las relaciones insumo-producto.
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• El presupuesto por método directo o fórmula propone una relación más fuerte entre asignación de recursos y resultados. El vínculo entre asignación y unidad de desempeño –generalmente, productos- es directo y puede estar basado en una fórmula/contrato asociada a resultados alcanzados. Este tipo de presupuesto es utilizado en un número limitado de países de la OECD y aplicada a sectores muy específicos.
• El presupuesto basado en información de desempeño utiliza los datos de desempeño para la decisión presupuestaria, pero éstos no son determinantes de la asignación de recursos. Estas informaciones son consideradas junto con las referidas a restricciones fiscales.
2.3.2. Requerimientos de un presupuesto informado por desempeño
micas plurianuales, objetivos fiscales y techos de Sistema Integrado de Información de Gerencia Financiera con aportes en la formulación, la ejecución y la evaluación presupuestaria.
• Monitoreo y Evaluación con identificación de metas e indicadores de resultados de proyectos, programas y políticas sectoriales que faciliten el análisis de su efectividad y eficiencia7.
• Control de Gestión, con un plan sistemático de auditorías -internas y externas- de los organismos de control que aborden plenamente la dimensión del desempeño.
• Información de desempeño con indicadores que abarquen progresivamente todas las dimensiones del desempeño.
De acuerdo a la experiencia internacional, la implementación de un presupuesto basado en información de desempeño requiere de avances en las siguientes áreas:
7
126
• Presupuesto anual con proyecciones macroeconó-
Complementando estos sistemas sectoriales o ‘verticales’ en los países de la OCDE se ha observado un esfuerzo por realizar evaluaciones de carácter transversal u ‘horizontal’ que analizan diferentes escenarios con diferentes niveles de financiación y aportan valiosa información para una priorización de los programas y los recursos de todo el presupuesto más allá de una visión sectorial.
CUADRO 1: EXPERIENCIAS INTERNACIONALES EN MARCOS PRESUPUESTARIOS DE MEDIO PLAZO En la mayoría de los países de la OCDE, los procesos presupuestarios se han reorientado para cubrir el periodo que abarcan los marcos fiscales. Aunque la forma específica varía, la mayor parte de los Marcos Presupuestarios de Mediano Plazo (MPMPs) incluye claros supuestos de políticas fiscales, proyecciones macroeconómicas de medio a largo plazo y establecen la tendencia esperada de las cifras agregadas de ingresos y déficits durante los siguientes 3-5 años. En general, se requiere que los Ministerios de Línea se mantengan dentro de sus asignaciones presupuestarias en el año fiscal y que calculen explícitamente el impacto en el gasto de otras medidas de medio plazo. Los objetivos del MPMP incluyen: • Mejorar la disciplina fiscal y la predictibilidad estableciendo objetivos fiscales y estrategias sectoriales de “arriba a abajo”, y un conjunto integrado de objetivos macroeconómicos y fiscales, y proyecciones consistentes con la sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica. • Mejorar la planificación, la asignación y la ejecución de recursos hacia prioridades estratégicas. La estructura ofrece una mejor planificación de los programas y gasto de inversión que se realizarán en los próximos años. • Aumenta la eficiencia del gasto público ofreciendo mayor certeza a los actores que manejan recursos sobre la disponibilidad de recursos futuros, al tiempo que ofrece un mecanismo para pedirles cuentas por los recursos que les fueron asignados.
• Se requiere un alto apoyo político para que el compromiso con políticas fiscales sostenibles sea creíble. • Los MPMPs se basan en sistemas de gestión financiera integrados sólidos y consolidados (i.e. presupuesto, tesorería, compras públicas, informes, etc.) que generan presupuestos anuales creíbles y transparentes. Tiene que haber también una fuerte conexión entre el MPMP y el presupuesto anual. • Las agencias presupuestarias centrales, como los Ministerios de Finanzas y Planificación, desempeñan un papel fundamental en hacer cumplir las reglas del juego y coordinar la actuación de las agencias públicas a todos los niveles de gobierno. Sin embargo, sólo cuando existe suficiente capacidad y sistemas instalados en los Ministerios de Línea, las proyecciones detalladas “de abajo a arriba” serán de utilidad. • Existe en general un dilema entre el período a cubrir y el nivel de detalle de los Marcos Presupuestarios de Mediano Plazo, por ejemplo en países en los que los Marcos Presupuestarios de Mediano Plazo no son revisados cada año estos tienden a incluir únicamente niveles agregados para ingresos y gastos. • A menudo se utilizan proyecciones moderadas de ingreso y crecimiento, combinadas con reservas presupuestarias, para introducir cierto grado de flexibilidad en el MPMP.
Rendición de Cuentas y Desempeño / CAPÍTULO IX
El diseño del MPMP es crítico para su éxito. En la Unión Europea, la mayor parte son marcos multianuales flexibles, con objetivos fiscales que cubren preferentemente la totalidad del gobierno central para abarcar todo el impacto de las políticas públicas. Los estudios destacan también “la relación entre la calidad de las instituciones de planificación presupuestaria a medio plazo y la capacidad para lograr cumplir los objetivos de gasto.” (EC, 2007). Entre las lecciones que se desprenden de los MPMPs de la OECD se incluyen:
Fuente: European Economy, No 3, Public Finances, 2007, EC y OECD Economic Outlook, No. 81, June 2007 y World Bank.
127
CUADRO 2: EXPERIENCIAS INTERNACIONALES SOBRE INCENTIVOS PARA LA GESTIÓN POR RESULTADOS La experiencia en los países OCDE confirman que una estructura de incentivos para cimentar una gestión por resultados y el presupuesto por resultados, es clave. Estos incentivos recaen en agencias y en los gerentes de mayor jerarquía, quienes son responsables de producir y alcanzar las metas y de alinearlas con los objetivos del gobierno. Además, las reformas de gestión deben venir acompañadas de medidas que desemboquen en el presupuesto por resultados sin antecederlo, ya que si se hace de forma independiente a las reformas del proceso presupuestario, estas tienden a ser más limitadas en su alcance. Entonces la introducción de acuerdos de gestión basada en desempeño, que por lo general se enfocan en el servicio civil de mayor antigüedad, son de alcance limitado, enfocándose en “la calidad de los productos de las agencias y no en la capacidad de respuesta ante los cambios de prioridades del gobierno”. Establecer acuerdos de gestión de desempeño dentro del contexto del presupuesto por resultados puede vincular los incentivos de los funcionarios a las prioridades políticas en sentido amplio como en los Estados Unidos, Francia y Reino Unido, donde los acuerdos de desempeño de las agencias derivan directamente en “acuerdos” de desempeño para la gerencia. Para ello es importante tener visión clara a través del laberinto gubernamental de objetivos y metas de desempeño, y tener en mente que el uso más productivo de las mediciones de desempeño es el diálogo y no el control.
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Los países de la OCDE han concedido a sus ministros y gerentes mayor discrecionalidad para escoger la combinación de insumos que ayuda a la prestación más eficiente de servicios, pero una mayor delegación requiere un sistema de rendición de cuentas sólido. En el Reino Unido, muchos ministerios tienen libertad para utilizar los fondos provistos para cada programa de la forma que deseen, sujetos únicamente a dos restricciones mínimas: en primer lugar, que no se incremente la cantidad de dinero provista para la contratación de personal y, en segundo lugar, que el dinero no puede trasladarse de la cuenta de capital a la de gastos corrientes.
128
Pero la simple delegación de autoridad a las agencias de gasto sin fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas por el uso de los recursos aumenta las oportunidades para la malversación. Para prevenirlo se debe cambiar la naturaleza de los controles de gasto, la introducción de mecanismos formales para asegurar que la rendición de cuentas se base en resultados de programas, manteniendo o fortaleciendo la autoridad financiera y la rendición de cuentas a nivel de agencia de gasto para asegurar que los presupuestos sean efectivamente ejecutados. En Francia existe un sistema por el cual los administradores están identificados claramente con cada programa, tanto a nivel nacional como local, creando una cadena de responsabilidades. Pero, ¿cómo cambiar esta cultura de control? En primer lugar, los sistemas que formalmente enfatizan el control financiero, con ministerios de finanzas centralizados, como Francia, España y muchos casos en América Latina deben estar dispuestos a delegar fondos y responsabilidades a los agentes ejecutores. Además, las agencias de gestión deben tener la capacidad, los incentivos y la voluntad de adoptar el cambio y aceptar la responsabilidad. Todo esto conlleva tiempo y perseverancia. En la OCDE, la medición de desempeño y las metas a menudo se utilizan entre acuerdos estructurados como los contratos o cuasi-contratos, y estos contratos se interpretan de manera flexible en la realidad más para informar que para determinar de forma mecánica unas consecuencias sobre recursos y programas. Además, los contratos tampoco hacen que los programas sean inmunes a las intervenciones políticas cuando los riesgos son altos. En América Latina, las posibilidades de aumentar la delegación y de elaborar contratos orientados a la obtención de resultados son limitadas. Se requerirían importantes reformas administrativas en varias de las administraciones centralizadas de América Latina para implementar sistemas de delegación. La solución podría ser la introducción de un enfoque de informalidad formalizada; es decir, acuerdos formales entre las agencias de línea y los ministerios de finanzas y presidencias a fin de que reconozcan explícitamente que la información de desempeño es la base para un diálogo continuo y no el desencadenante de acciones relacionadas a la gestión o acción presupuestaria. Estos contratos necesitarán una normativa marco a fin de asegurar su cumplimiento, calidad y contraste con la realidad.
3. Diagnóstico: Avances y desafíos en la implementación de las reformas
Presupuesto por programas: Por Decreto No. 492-07, que aprueba el Reglamento de Aplicación de la Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público, se ha adoptado la técnica del Presupuesto por Programa. Su Artículo 8 establece: “los presupuestos anuales de los organismos públicos se elaborarán, ejecutarán y evaluarán atendiendo a los principios presupuestarios establecidos en la Ley y aplicarán la técnica del presupuesto por programas, la cual deberá expresar claramente los planes estratégicos, las relaciones insumo-producto, enfatizar en el desarrollo metodológico y la aplicación de los indicadores de resultados y lograr que los responsables de los programas presupuestarios definan rigurosamente sus productos, los revisen y actualicen, establezcan los correspondientes indicadores para permitir la evaluación de la ejecución y provean información detallada sobre sus logros y dificultades”8.
A pesar de la reforma, todavía hay una brecha entre la ley y la implementación. Esto porque para fines presupuestarios no existe una definición precisa de lo que es un “programa”; por otro lado tampoco están bien definidos los “productos” y por lo tanto es difícil definir los insumos. Además, existe confusión en el uso de la categoría programática de proyecto, incluyendo en algunos casos la diferencia entre gastos de capital y gastos corrientes. Hasta el ejercicio fiscal 2008, el presupuesto no incluyó información sobre la producción física, ni en la fase de formulación ni en la de ejecución. En materia de planificación y presupuesto se han sancionado instrumentos plurianuales y se está formulando la primera Estrategia Nacional de Desarrollo (END) y el primer Plan Nacional Plurianual del Sector Público (PNPSP) con los que se da inicio al desarrollo de la Programación Macroeconómica de Mediano Plazo y el Marco Financiero Fiscal Plurianual.
8 9
En el desarrollo de los instrumentos de mediano plazo no se han definido los procesos participativos; en algunos casos, falta completar la reglamentación del nuevo marco legal9 y no se cuenta con el marco fiscal de mediano plazo que sustente los instrumentos de planificación en desarrollo. El sistema integrado de información financiera ha tenido un importante desarrollo: se ha dispuesto, en el Artículo 14, de la Ley 5-07, la creación de un Sistema de Información Integrado de Gestión Financiera (SIGEF) como soporte del Sistema Integrado de Administración Financiera del Estado (SIAFE). El SIGEF ha tenido un importante desarrollo, no obstante: a) aún no contiene la información relativa a la totalidad del gasto del sector público, b) presenta debilidades en el registro de los momentos del gasto, en especial en lo que se refiere al compromiso y al gasto devengado, c) aún no posee funcionalidades que le permitan dar cuenta de la programación y de la ejecución de metas y volúmenes de trabajo. La Ley Orgánica de Presupuesto establece la evaluación física y financiera de la ejecución presupuestaria. No obstante, al no contener el presupuesto información sobre la producción institucional, y al haber fuertes déficits en los sistemas de información de las instituciones públicas sobre los bienes y servicios generados, esta evaluación se limita al aspecto financiero y no aborda ninguna dimensión vinculada al desempeño. El nuevo marco legal moderniza el sistema de control de gestión desplazando el foco de actuación del control ex ante al ex post. No obstante, sigue imperando el control ex ante centrado en aspectos administrativos, financieros y legales por parte de la Contraloría General de la República, en especial, en materia de intervención previa en los libramientos de pago. Por otra parte, el órgano de control externo, la Cámara de Cuentas de la República, ha incorporado en su plan estratégico el desarrollo de auditorías de gestión, acogiendo los conceptos de eficacia, resultados e impacto de la aplicación
Artículo 8 del Decreto No. 492-07, Reglamento de Aplicación de la Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público. Por ejemplo, el Reglamento para la Elaboración del Marco Financiero Plurianual, así como para el diseño del seguimiento y la evaluación de su ejecución.
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3.1. Estado de los precursores del presupuesto en base a resultados
129
de los recursos públicos. Sin embargo, en la práctica, realiza básicamente auditorías de tipo financieras. La Secretaría de Estado de Administración Pública ha iniciado un ambicioso programa de calidad de la gestión pública, que incluye la obtención de certificaciones de las organizaciones públicas conforme a modelos de gestión de calidad y la implantación de evaluaciones del desempeño del personal que se articulen con las metas de la institución en cuestión. Dicho programa, que se encuentra todavía en una fase preliminar, es una iniciativa para atender debilidades en la calidad de la información de desempeño institucional. Se requiere un sistema para implementar todas las iniciativas enumeradas arriba, que ofrezca la información de desempeño de manera oportuna. Para ello, es importante la participación de la Oficina Nacional de Estadística, así como mejorar los registros administrativos de las instituciones. Dando conformidad a la ley de Acceso a la Información Pública.
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3.2 Articulación de la planificación y el presupuesto El carácter incipiente del proceso de formulación del Plan Nacional Plurianual del Sector Público y Presupuesto Plurianual del Sector Público, no permite verificar el grado de consistencia entre los instrumentos. Si bien la SEEPYD y la SEH han realizado avances, armonizando procesos y concertando documentos metodológicos, falta lograr una coordinación efectiva que satisfaga las exigencias del modelo adoptado, de fuerte relación e interdependencia. Diversas instituciones públicas han venido desarrollando planes sectoriales estratégicos10, pero los presupuestos institucionales no reflejan dichos planes; esto por las siguientes razones: a) no expresan la producción de bienes y servicios para el ejercicio anual, b) la estructura programática no es consistente con lo expuesto en los planes y c) la asignación de recursos se realiza sobre 10
11
130
12
la base de criterios históricos. En algunos casos, los productos son expresados de forma vaga y no permiten una traducción presupuestaria. Los distintos planes institucionales existentes no fueron formulados bajo orientaciones metodológicas comunes. La producción de documentos metodológicos comunes, que colaboren con la articulación plan-presupuesto en el nivel institucional continúa siendo una deuda de la SEEPYD y SEH. Se concretaron avances cuando SEEPYD, SEH y SEAP11 firmaron contratos de desempeño y resultados a través de “Actas Acuerdo” para iniciar las experiencias con cuatro secretarías de línea (Secretarías de Estado de Educación, de Salud Pública, de Agricultura y de Trabajo). La SEEPYD ha avanzado en la elaboración de un manual de gestión por resultados y de aplicación de los contratos12 que establece seis fases: 1) Incorporación de instituciones, 2) Evaluación de condiciones básicas, 3) Asistencia técnica para el desarrollo de capacidades institucionales, 4) Establecimiento y gestión de compromisos, 5) Monitoreo y aplicación de incentivos y sanciones y 6) Evaluación. El modelo de contrato propuesto prevé compromisos en torno a indicadores de resultados de la producción intermedia y final. El objetivo es suscribir contratos a fines del año 2009 con incidencia en el presupuesto 2010. Se contempla también compromisos en torno a otros indicadores de desempeño tales como: de eficiencia, de economía, de recursos y de calidad. Estas experiencias plantean algunos retos como: a) la necesidad de fortalecer las instituciones en sus procesos de planificación, de presupuesto y de administración de información y monitoreo, b) selección de indicadores pertinentes y simples, c) contar con un sistema ad hoc de seguimiento para estas primeras experiencias de aplicación y d) definir un esquema de incentivos institucionales, definidos de manera coordinada por la SEEPYD, SEH y SEAP.
Sólo a modo de ejemplo, se pueden citar: el Plan Decenal de Educación 2008-2018, Plan Decenal de Salud 2006-2015, el Plan Nacional de Alimentación y Salud (PLANAN) 2000-2010, Plan Estratégico para Erradicación de las Peores Formas de Trabajo Infantil, el Plan Estratégico para el Sector Vivienda 2004-2008, el Plan Estratégico de Ciencia y Tecnología 2008-2018, el Plan Nacional de Igualdad y Equidad de Género 2006-2016, la Estrategia Nacional para la Sociedad de la Información, la Estrategia de Eficiencia Energética para la República Dominicana, entre otros. La Secretaría de Estado de Administración Pública - SEAP se ha incorporado como órgano rector firmante a partir de su constitución como Secretaría de Estado. Las funciones de SEAP, al momento de promulgarse la Ley Orgánica de Presupuesto, eran desempeñadas por la Oficina Nacional de Administración Pública (ONAP) bajo la órbita del Secretariado Técnico de la Presidencia (actual SEEPYD). Gestión Orientada a Resultados y Contratos por Resultados y Desempeño, SEEPYD, 2008.
3.3. Actores clave en el ciclo presupuestario Los órganos públicos y la sociedad civil pueden y deben utilizar los resultados obtenidos para mejorar su participación en las distintas fases del proceso presupuestario. No obstante, el papel que estos actores pueden desempeñar se ve condicionado por: a) fuertes interrogantes sobre la calidad de los registros administrativos y las características de los sistemas de información existentes, b) la capacidad
de los actores involucrados para la producción, gestión y utilización de la información de desempeño, c) la accesibilidad a la información que estimule su utilización por parte de los actores clave y d) sistema de incentivos, positivos y negativos ligado a la información por desempeño que incentive su utilización. En este sentido, es clave la mejora en la calidad de los indicadores de desempeño y de la información financiera, así como el acceso al SIGEF por parte de los actores fuera del Ejecutivo y, en particular, por parte de las Cámaras del Congreso y de los ciudadanos.
La experiencia reciente de los países de la OCDE confirma la importancia de establecer lo antes posible en el proceso de reforma de mecanismos, funciones y/o instituciones que fortalezcan las capacidades de los usuarios de información de desempeño y la mejora de la calidad de dicha información y de los sistemas que la generan. El reciente informe del Órgano Supremo de Auditoría de Nueva Zelanda (Auditor-General) que informa sobre la debilidad de la información de desempeño en dicha administración resulta esclarecedor por dos razones: la función que cumple un órgano tradicionalmente dedicado a la auditoría en la revisión de información de desempeño (no financiera) y las debilidades observadas por este órgano en una administración tradicionalmente pionera en estos menesteres. Para tratar de prevenir o enmendar esta problemática muchos países de la OCDE están haciendo uso extensivo de órganos y unidades para la consolidación de mecanismos y funciones que permitan aumentar la calidad y veracidad de la información de desempeño y un uso más fiable por los diferentes actores a lo largo del proceso presupuestario, incluyendo el legislativo, las diferentes partes del ejecutivo y la ciudadanía. En el Reino Unido se ha creado un panel de información de desempeño (Performance Information Panel, PIP) que incluye actores claves en la generación y uso de información de desempeño como el Departamento de Tesorería, la Oficina de Gabinete del Primer Ministro, la Oficina Nacional de Auditoría, la Comisión de Auditoría y la Oficina Nacional de Estadísticas. Estos nuevos vínculos entre los actores crean comunidades de prácticas para velar por la calidad y veracidad de la información de desempeño fortaleciendo las capacidades de los usuarios para manejar la información de desempeño. Por ejemplo, la Oficina Nacional de Auditoría cuenta con una Dirección de Medición de Desempeño para coordinar la medición de desempeño como parte de las auditorías financieras, revisiones de la gobernabilidad de los órganos del gobierno central y los estudios de eficiencia en el uso de recursos públicos. La Comisión de Auditoría cuenta con un centro para la medición del desempeño cuyo objetivo es el aprendizaje práctico poniendo en contacto gestores de la administración local y nacional, y desarrollando vínculos fuertes con el mundo académico, el sector público y privado. La Oficina Nacional de Estadísticas tiene una unidad central que ofrece apoyo sobre metodologías y certificación de la calidad de información usada y sobre sus fuentes. En España la Agencia Nacional de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL) fue creada para usar la evaluación en la mejora de la calidad de los servicios públicos, aumento de la rendición de cuentas al público de los órganos del gobierno y promoción de un mejor uso de los fondos públicos. Su creación estuvo basada en las recomendaciones de un panel de expertos académicos, distinguidos profesionales y administradores públicos. La Agencia, dependiente del Ministerio de Administración Pública, evalúa los programas y políticas seleccionadas cada año por el gabinete español y presenta en el Parlamento un reporte anual sobre los esfuerzos de las agencias centrales del Gobierno por mejorar la calidad de los servicios que proveen al público. Un contrato de gestión rige las actividades de la Agencia y sus relaciones con el Gobierno, quien financia esas actividades. El Directorio de la Agencia incluye representantes del Ministerio de Administración Pública, del Ministerio de Finanzas, del Ministerio de la Presidencia, del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de los sindicatos, así como también profesionales independientes de reputación. Fuente: Controller and Auditor-General, “The observations on the quality of performance reporting”, ISBN 978-0-478-32609-3, New Zealand, 2008; HM Treasury, Cabinet Office, National Audit Office, Audit Commission, and Office for National Statistics, “Choosing the right fabric, A Framework for Performance Information”, . Feinstein, Osvaldo y Pedro Arizti, “Policy and Program Evaluation in Spain, The Case of the Spanish Evaluation Agency (AEVAL), (2008), “Budget for results in Spain: Lessons learned after two decades of reforms” Eduardo Zapico-Goñi, OECD; “The impact of joining the European Union on the evaluation of public policy: the case of Spain”, Veronica Viñas, Universidad Carlos III de Madrid; “La agencia de evaluación y calidad y la necesidad de evaluar las intervenciones públicas”, Inés Pérez-Durantez Bayona, Presupuesto y Gasto Público, Instituto de Estudio Fiscales, 51-(2/2008).
Rendición de Cuentas y Desempeño / CAPÍTULO IX
CUADRO 3: CONSOLIDACIÓN DE MECANISMOS Y FUNCIONES EN EL PROCESO DE RENDICIÓN DE CUENTAS
131
4. Alternativas de Política Mejorar la predictibilidad del presupuesto anual y fortalecer los controles e información del gasto. Es crítico continuar fortaleciendo el SIGEF en el corto plazo, para lo cual se recomienda lo siguiente:
• Asegurar un proceso de expansión sostenida del SIGEF hasta agotar todo el sector público.
• Mejorar el registro del devengado y lograr una clara distinción con el comprometido.
• Incorporar información que dé cuenta de la programación y de la ejecución de metas y volúmenes de trabajo.
• Continuar con la implantación de la Cuenta Única del Tesoro. Otra acción importante es reforzar el Presupuesto por Programas. En tal sentido se considera importante:
Rendición de Cuentas y Desempeño / CAPÍTULO IX
• Incorporar información sobre producción física. La co-
132
rrecta identificación y medición de la misma, tanto en la formulación como en la ejecución presupuestaria, constituyen el primer escalón en la construcción de indicadores de desempeño.
• Revisar la estructura programática del presupuesto. Una correcta identificación de los productos terminales e intermedios sienta las bases para una revisión de las estructuras programáticas de los presupuestos institucionales. En tal sentido, se considera importante realizar con las instituciones públicas: a) un análisis de las prioridades de política y sus misiones institucionales, b) un análisis de los procesos productivos y de las estructuras organizativas y c) una determinación de las relaciones insumo- producto. Sobre esa base se sugiere comenzar un proceso gradual de ajustes en las redes programáticas institucionales.
• Evaluar el presupuesto en forma integral, particularmente sus aspectos no financieros. En la medida que se mejore la determinación y medición de los productos institucionales, resulta imperativo que la evaluación presupuestaria abarque efectivamente la dimensión física del presupuesto y amplíe además su valoración a los diversos aspectos del desempeño.
Consolidar el proceso de desarrollo de la estrategia a medio plazo, del plan plurianual y del presupuesto a medio plazo Es importante que los que los instrumentos de planificación y presupuesto de mediano plazo que se comienzan a desarrollar sean sostenidos y fortalecidos. En el Cuadro 1 se resumen algunas lecciones de la experiencia internacional. Para seguir avanzando en los procesos que ya se han iniciado en el país, se recomienda:
• La institucionalización del proceso de concertación, sus ámbitos y procedimientos, así como el diseño del mecanismo de actualización de la Estrategia Nacional de Desarrollo.
• La elaboración del Manual Metodológico para la Formulación y Evaluación del Plan Nacional Plurianual del Sector Público.
• La elaboración de las Pautas Metodológicas para la Programación Macroeconómica de Mediano Plazo.
• La definición de la metodología para la formulación del Presupuesto Plurianual del Sector Público.
• La elaboración del Reglamento de Elaboración del Marco Financiero Plurianual, así como el diseño del seguimiento y la evaluación de su ejecución. Continuar con el proceso de elaboración y aplicación de los Contratos por Resultados y Desempeño en Secretarías de Estado y fortalecer con ellos sistemas de monitoreo y evaluación. Resulta conveniente la reglamentación del Artículo 14 de la Ley Orgánica de Presupuesto a efectos de determinar las características operativas de estos contratos, las condiciones que deben reunir los organismos para incorporarse a este régimen, así como la periodicidad y mecanismos de evaluación que se utilizarán para verificar su cumplimiento. En particular, la definición de un esquema de incentivos definido de manera conjunta por SEEPYD, SEH y SEAP, que establezca un tratamiento diferencial para aquellas instituciones que suscriban contratos, estableciendo:
ción de resultados en materia de ejecución presupuestaria (modificaciones presupuestarias, programación de la ejecución y excedentes presupuestarios), tesorería, compras y contrataciones, administración de recursos humanos y diseño organizacional.
• Un esquema de incentivos diversos al personal. Es también imprescindible ampliar la función de evaluación. La evaluación constituye un factor clave para el diseño de políticas, para la toma de decisiones vinculadas a la asignación de recursos y para el establecimiento de un modelo de gestión por resultados. En tal sentido, se considera importante:
• Definir un modelo de seguimiento y evaluación de programas que integre y comprometa el esfuerzo de los distintos órganos rectores y las secretarías de línea.
• Identificar indicadores de resultados e impacto que expresen las prioridades de política definidas en los instrumentos de planificación. Establecer hipótesis de vinculación con la producción pública.
Mejorar la gestión de la Administración Pública, para apoyar el movimiento hacia la gestión para resultados. En el corto plazo se recomienda apoyar la labor emprendida por la Secretaría de Estado de Administración Pública en las siguientes materias:
• Implementación y utilización de técnicas de gestión de calidad total tales como las del modelo CAF (Common Assessment Framework) puesto en marcha por la Unión Europea13.
• Certificación internacional de algunos procesos de gestión clave, como la contratación y la evaluación de personal.
• Evaluación de la calidad de la gestión como parte del diagnóstico institucional previo al desarrollo de los Contratos por Resultados y Desempeño y que se inclu-
13
yan indicadores para medir los avances en cada área de gestión, incluyendo la gestión de personal.
• Articulación de las metas institucionales y las evaluaciones del desempeño.
Fortalecer el papel de los actores externos al Poder Ejecutivo en el ciclo de rendición de cuentas Para que el proceso de reforma resulte en una mejor calidad del gasto público, es fundamental reforzar el rol del Congreso de la República, la Cámara de Cuentas y la sociedad civil. Estos actores desempeñan un papel clave para que el sistema de rendición de cuentas ofrezca los incentivos necesarios para que las reformas abordadas se traduzcan en una mejor calidad del gasto. Uno de los propósitos de reforzar el rol de Congreso es elevar la calidad de la discusión presupuestaria e incorporar la lógica de la disciplina fiscal. También se persigue fortalecer las capacidades del Congreso para analizar el Proyecto de Presupuesto de Ingresos (y la Ley de Gastos Públicos) y elevar la calidad del proceso de rendición de cuentas. Por último, los ciudadanos y los usuarios de servicios públicos desempeñan un papel fundamental en monitorear la asignación y ejecución presupuestaria, y exigir cuentas de los gestores públicos y los prestadores de servicios. Para reforzar el papel de los actores externos se sugiere:
• Dar acceso al SIGEF al Congreso, a la Cámara y al público en general, y realizar talleres de capacitación sobre la información que el sistema provee.
• Promover y hacer efectiva la ley de acceso a la información pública. • Presentar los Contratos por Resultados y Desempeño en talleres de socialización y publicar en la página de Internet de la Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo el sistema de monitoreo de los indicadores de desempeño para que los ciudadanos y usuarios de servicios públicos puedan monitorear el cumplimiento de los mismos.
El Marco Común de Evaluación (CAF) desarrollado por el Grupo de Servicios Públicos Innovadores de la Unión Europea, es una herramienta de autoevaluación expresamente concebida para las organizaciones públicas que incorpora las características principales de varios modelos de excelencia. Se trata de un esquema común de evaluación de las organizaciones públicas que por su sencillez y compatibilidad con otros modelos resulta idóneo para su aplicación en administraciones nacionales. Para una versión en castellano del documento “CAF 2006, el Marco Común de Evaluación” véase www.aeval.es.
Rendición de Cuentas y Desempeño / CAPÍTULO IX
• Flexibilidades administrativas en función de la obten-
133
5. Conclusiones Las reformas iniciadas en las áreas presupuestarias y de planificación e inversión son críticas para avanzar hacia una gestión basada en el desempeño que mejore la calidad del gasto público. Su implementación requiere un cambio cultural e institucional a todos los niveles. Gestionar ese cambio y lograr vencer la resistencia a la reforma va a ser el reto más importante. El otro gran reto va a ser diseñar un proceso de reforma gradual que comience por sentar las bases institucionales de la reforma y generar resultados tangibles en el corto plazo mientras se avanza en las reformas estructurales de medio plazo.
Rendición de Cuentas y Desempeño / CAPÍTULO IX
En esta nota se han presentado un conjunto de recomendaciones que persiguen el propósito de apoyar este proceso de reforma gradual teniendo en cuenta el contexto dominicano y las experiencias de algunos países de la OCDE que han pasado por un proceso similar. Las siguientes cinco áreas son prioritarias en el corto plazo:
134
• Mejorar la predictibilidad del presupuesto anual y fortalecer los controles e información del gasto. • Consolidar el proceso de desarrollo de la estrategia de desarrollo a medio plazo, del plan plurianual y del presupuesto a medio plazo. • Continuar con el proceso de elaboración y aplicación de los Acuerdos para “Resultados y Desempeño” en Secretarías de Estado clave y fortalecer la sistemas monitoreo y evaluación de resultados. • Mejorar la gestión del Administración Pública para apoyar el movimiento hacia la gestión para resultados. • Fortalecer la capacidad de los actores clave en el proceso presupuestario para manejar la información de resultados y desempeño.
ANEXOS
ANEXO I TABLA 1: POBREZA MODERADA EN LA REPÚBLICA DOMINICANA Nacional
Banco Mundial (1)
Urbano
Banco Mundial SEEPYD Banco Mundial Banco Mundial (2) (3) (1) (2)
Rural SEEPYD (3)
Banco Mundial Banco Mundial SEEPYD (1) (2) (3)
1986
37.5
28.5
47.3
1992
33.9
19.3
49.0
Apr-97
1998
26.7
28.6
17.7
20.5
38.1
42.1
Apr-00
25.8
27.2
16.8
17.7
42.5
44.6
Oct-00
27.7
28.2
18.2
18.3
45.3
46.7
Apr-01
27.7
28.1
18.1
18.2
45.5
46.4
Oct-01
27.4
27.8
18.5
18.5
44.0
45.1
Apr-02
26.6
27.6
18.0
18.9
42.4
43.6
Oct-02
27.7
29.1
18.2
19.9
45.4
46.1
Apr-03
34.7
35.3
24.0
24.3
54.6
55.6
Oct-03
35.3
36.0
27.2
27.8
49.8
50.7
Apr-04
42.1
42.5
34.5
34.4
56.1
57.3
Oct-04
42.2
43.4
34.7
35.4
55.7
58.0
33.6
54.3
Apr-05
40.9
Oct-05
40.1
Apr-06
37.6
30.7
50.1
Oct-06
36.3
28.4
50.8
Apr-07
35.8
Oct-07
(*)
35.8
Apr-08
(*)
35.2
Oct-08
(*)
37.8
SOURCES: (1) (2) (3) (*)
33.0
53.2
World Bank (2001), Dominican Republic Poverty Assessment, Report No. 21306-DR World Bank (2006), Dominican Republic Poverty Assessment, Report No. 32422-DR SEEPYD (2008), Análisis del Desempeño Económico y Social de la República Dominicana, Enero-Junio 2007 Cifras preliminares
Efecto crec.
Efecto Distr.
Residual
Cambio total en pobreza moderada
1986-1992
-6.70
4.60
-1.50
-360
1992-1998(1)
-3.30
-1.50
-0.50
-5.30
1997-2002
0.60
-0.74
0.00
-0.14
2002-2004
13.94
-0.19
0.00
13.75
(2)
SOURCES: (1) (2)
Notas de Política / ANEXO I
TABLA 2: DESCOMPOSICIÓN DE LOS CAMBIOS EN LA POBREZA
World Bank (2001), Dominican Republic Poverty Assessment, Report No. 21306-DR World Bank (2006), Dominican Republic Poverty Assessment, Report No. 32422-DR
137
TABLA 3: COEFICIENTE DE GINI EN LA REPÚBLICA DOMINICANA
Banco Mundial (1)
Banco Mundial (2)
Banco Mundial (3)
1986
47.8
1989
50.5
1992
51.4
1996 1997
48.7 49.6
Apr-00
53.3
55.3
Oct-00
51.1
54.6
Abr-01
51.2
53.1
Oct-01
50.4
52.5
Apr-02
51.0
53.0
Oct-02
50.8
52.0
Apr-03
50.9
53.5
Oct-03
50.8
54.1
Apr-04
49.7
53.8
Oct-04
50.1
54.6
2004
51.6
2000
2003
Notas de Política / ANEXO I
51.9
Apr-05
53.7
Oct-05
53.7
2005
138
52.1
49.9
Apr-06
53.0
Oct-06
54.1
Apr-07
52.1
Oct-07 SOURCES: (1) (2) (3)
World Bank (Various Years), World Development Indicators World Bank (2006), Dominican Republic Poverty Assessment, Report No. 32422-DR SEEP YD (2008), análisis del Desempeño Económico y Social de la República Domincana, Enero-Junio 2007
TABLA 4: ESTATUS DE LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO POR METAS (C. 2005) Millenium Goal Achieving Univesal Primary Education
Target Variable
Colombia
Peru
Brazil
Cuba
86.6
107.1
101.2
111.2
91.2
79.9
103.4
100.9
109.8
91.9
8.2
16.2
7.2
12.8
33.8
95.1
98.5
100.7
94.2
97.5
120.1
110.9
102.8
110.1
101.7
38.3
48.3
37.5
41.0
42.6
29.2
20.7
25.2
20.0
6.7
99.0
88.0
99.0
99.0
96.0
150.0
130.0
240.0
110.0
45.0
91.7
75.9
37.3
Births attended by skilled health staff (% of total)
95.5
96.4
86.9
96.6
99.9
Invidence of tuberculosis (Per 100,000 people)
88.8
45.0
162.4
49.4
9.0
1.1
0.6
0.5
0.6
0.1
CO2 emissions (Metric tons per capita)
2.1
1.2
1.2
1.8
2.3
Improved water source (% of population with access)
95.0
93.0
84.0
91.0
91.0
Primary completion rate, female (% of relevant age group) Primary completion rate, male (% of relevant age group) Expenditure per student, primay (% of GDP per capita)
Dominican Republic
Ratio of female to male primary enrollment Ratio of female to male secondary enrollment Share of women employed in the nonagricultural sector (% of total nonagricultural employment)
Reducing Child Mortality
Mortality rate, under-5 (Per 1,000) Immunization, measles (% of children ages 12-23 months)
Improving Maternal Health
Maternal mortality ratio (Modeled estimate, per 100,000 live births) Maternal mortality ratio (Nacional estimate, per 100,000 live births)
Combating Disease
Prevalence of HIV, total (% of population ages 15-49) Ensuring Environmental Sustainability
SOURCES: (1)
World Bank (Various years), world Development Indicators
Notas de Política / ANEXO I
Promoting Gender Equality
139
140
2413.3
2397.4
2398.6
2465.8
2888.9
2979.5
3176.5
3315.0
3098.4
3209.9
3276.4
1992
1993
1994
1995
1996
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
100.0%
1.9%
20.1
477.8
476.3
426.0
526.0
474.3
522.7
493.8
357.6
351.2
345.6
407.3
451.0
457.7
Agricultura
-0.2%
-1.5
5.9
4.9
7.34
7.6
5.8
7.6
8.2
8.8
10.4
9.3
8.1
7.9
7.4
Minería
7.8%
79.9
486.7
494.1
456.0
471.5
486.7
519.0
531.8
433.0
436.4
443.2
448.4
423.8
406.8
Manufactura
Fuente: ILO (2005) Key iIndicators of Labor Market, 5th edition
del Total
%
(2005-1991)
Cambio
1028.9
2399.6
1991
Total
Total
2247.5
1.8%
18.0
26.2
26.1
26.4
26.0
28.8
13.2
14.9
13.7
15.0
17.3
17.0
8.3
8.2
Utilidades
11.7%
120.2
213.4
213.2
220.2
195.2
209.8
214.1
199.7
127.1
113.8
107.0
104.4
96.2
93.2
Construcción
40.4%
415.5
899.1
832.3
811.0
885.8
866.0
794.8
765.5
572.9
559.1
558.0
567.6
546.1
483.6
Comercio, Rest. y Hoteles
10.0%
102.8
238.5
232.8
239.4
245.5
241.1
218.4
198.2
186.0
175.7
161.2
140.7
144.2
135.7
Transp. y Comunicaciones
TABLA 5: DISTRIBUCIÓN DEL EMPLEO POR ACTIVIDAD ECONÓMICA EN LA REPÚBLICA DOMINICANA
Notas de Política / ANEXO I
0.3%
3.5
62.3
55.7
63.7
66.6
56.4
37.9
36.5
94.7
86.1
88.5
67.3
69.5
58.8
Finanzas
26.3%
270.4
866.5
873.9
848.4
890.9
807.6
651.8
640.4
671.9
650.9
667.3
652.6
652.4
596.1
Servicios públicos y soc.
TABLA 6: SECTORES CLAVE VS. SECTORES DÉBILES, INGRESOS Y EFECTOS SOBRE LA POBREZA Grupos de Hogares
Cambio Ingreso %
Tasa de Pobreza luego del cambio en los ingresos Pobreza Moderada
Cant (pers.)
P1
Diferencias absolutas con respecto a los niveles iniciales de Pobreza
Pobreza Extrema P2 Cant (pers.)
P1
Pobreza Moderada P2 Cant (pers.)
P1
Pobreza Extrema P2 Cant (pers.)
P1
P2
Choque: Equivalente al 5% de la demanda del PIB, incremento solamente en los sectores clave Distrito Nacional
2.3
20.0
7.6
4.3
5.8
2.7
1.9
0.6
0.3
0.1
0.3
0.1
0.0
Otras Zonas Urbanas 2.2 31.0 Rural 2.3 41.6
12. 5
7.2
10.9
4.3
2.6
1.0
0.4
0.2
0.6
0.1
0.1
17. 8
10. 2
15.1
6.1
3.6
1.1
0.5
0.3
0.6
0.2
0.1
Agregado 2.2 31.8
13. 1
7.5
11.0
4.5
2.8
0.9
0.4
0.3
0.5
0.1
0.1
Choque: Equivalente al 5% de la demanda del PIB, incremento solamente en los sectores débiles Distrito Nacional
0.8
20.5
7.8
4.4
6.0
2.7
1.9
0.1
0.1
0.1
0.0
0.0
0.0
Otras Zonas Urbanas 0.8 31.6 Rural 0.7 42.3
12. 8
7.3
11.3
4.4
2.7
0.4
0.1
0.1
0.1
0.1
0.0
17. 2
10. 5
15.5
6.2
3.6
0.3
0.2
0.1
0.3
0.1
0.0
Agregado 0.8 32.4
13. 4
7.7
11.4
4.6
2.8
0.3
0.1
0.1
0.1
0.1
0.0
Fuente: Estimaciones de los autores. NOTA: P1 representa el índice de brecha de pobreza y P2 la severidad de la pobreza.
TABLA 7: SITUACIÓN ACTUAL DE LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO Y LÍNEA BASE EN LA REPÚBLICA DOMINICANA
1990
2007
REPÚBLICA DOMINICANA
2015 (Objetivo)
Distance covered in ‘base’
ODM 1: Personas viviendo debajo de la línea de pobreza nacional (% de población)
29
38
14
44%
ODM 2: Tasa de completitud de Primaria (% del grupo de edad relevante)
22
27
100
35%
ODM 4: Tasa de mortalidad en niños por debajo de 5 años (Por cada 1,000 nacimientos)
58
35
19
64%
ODM 5: Tasa de mortalidad materna (por cada 100,000 nacimientos vivos)
229
81
57
57%
ODM 7a: Acceso a fuentes de agua potable (% de la población)
83
76
92
39%
ODM 7b: Acceso a facilidades sanitarias adecuadas (% de la población)
60
97
80
100%
Fuente: Sistema de Indicadores Sociales de la UIS; SEE; ENDESA; and OPS/OMS UNICEF. NOTA: Último año disponible si no se disponen de datos para 1990 o 2007. Relativa a los valores del año 1990, las metas del año 2015 son: reducir a la mitad el ODM1, al 2/3 el ODM 4 y al ¾ el ODM5; reducir a la mitad los porcentajes de la población sin acceso a agua y saneamiento (ODM 7a y 7b); conseguir la realización del 100% para el ODM2; La tasa de pobreza en la columna de 1990 es para 1998; En 1990 y 2007, para el ODM2 los valores corresponden a la estricta definición de la tasa de terminación: la proporción de estudiantes en su edad correcta que entran en primer grado y lo completan satisfactoriamente en el tiempo establecido (sin repetición) los 8 grados de la escuela primaria.
Notas de Política / ANEXO I
141
ANEXO II
Facilitación de los Negocios Comentarios sobre la nueva Ley de Sociedades con respecto al indicador sobre la apertura de empresa
Notas de Política / ANEXO II
En el momento de redacción de este informe el Congreso Nacional de la República Dominicana estaba en proceso de aprobar la nueva Ley de Sociedades Comerciales y Empresas Individuales de Responsabilidad Limitada. La nueva legislación introduce una nueva estructura corporativa de responsabilidad limitada (Sociedad de Responsabilidad Limitada o S.R.L.) que conlleva una mejora significativa, pues ofrece a los emprendedores una mayor flexibilidad a la hora de abrir una empresa. En contraste con la forma de sociedad más frecuente (Sociedad Anónima, S.A.), la nueva S.R.L. no necesita un accionariado mínimo de siete accionistas, lo que se había calificado a menudo como obstáculo. La vigencia de esta ley tendrá un impacto en el indicador de apertura de una empresa. Este indicador de Doing Business podría pasar a basarse en la nueva forma empresarial, la S.R.L. A este respecto, la nueva ley también tendría una potencial influencia en el proceso existente para crear y operar una empresa.
142
Requisito obligatorio de depósito de capital autorizado en el banco. La nueva ley exige al empresario un depósito de todo el capital inicial en una cuenta bancaria en el momento de la matriculación e inscripción. Esto añadiría un requisito adicional al proceso de apertura. El propósito y la efectividad de este requisito son cuestionables, ya que todos los fondos pueden ser retirados inmediatamente después de la inscripción de la sociedad. En este sentido, no hay una protección de los inversores o acreedores, algo que a menudo se cita como la base lógica de dichos requisitos de depósito. En todo el globo los países están eliminando paulatinamente los requisitos
de capital mínimo pagado, o los requisitos de depósito previos a la inscripción. Los países que instauraron por primera vez esos requisitos (Reino Unido y Francia) ya los han suprimido. Autenticación notarial obligatoria del certificado de depósito. La nueva ley exige que una vez se haya depositado el capital social en el banco, los empresarios deberían llevar el certificado de depósito a un notario para que éste verifique su autenticidad. El notario no comprueba si los fondos se han depositado realmente. Este requisito de que los empresarios depositen los fondos en el banco, obtengan un certificado y a su vez lo autentiquen ante notario, podría reemplazarse por un trámite por el que los empresarios tuvieran que demostrar ante el Registro Mercantil que cuentan con fondos suficientes en el momento de la matriculación. Tiempo para completar la inscripción de la empresa ante el Registro. Es posible que la entrada en vigor de la nueva ley exija una nueva inscripción de empresas existentes basándose en el capital. Se han establecido límites mínimos y máximos de capital autorizado según el tipo de sociedad (un mínimo de 30 millones de pesos dominicanos para las SA; un máximo de 60 millones de pesos dominicanos para las SRL). Este hecho influirá en el volumen de inscripciones y en la carga de trabajo de los registros mercantiles. Para evitar los potenciales retrasos causados por el exceso de trabajo o por los expedientes retrasados, deberían garantizarse los recursos materiales y humanos necesarios.
Catálogo Modelo de Deberes y Responsabilidades de los Administradores de las Sociedades Anónimas para Futura Reforma de la Nueva Ley de Sociedades NOTA: El lenguaje para la formulación de los artículos a continuación ha sido inspirado de la ley de Mercado de Valores de México (2006). México es el país que tiene la posición más alta de la región América Latina y Caribe según el ranking de protección de inversores del reporte Doing Business.
Artículo x1.- Los miembros del consejo de administración, en el ejercicio diligente de las funciones que esta Ley y los estatutos sociales le confieran a dicho órgano social, deberán actuar de buena fe y en el mejor interés de la sociedad y personas morales que ésta controle, para lo cual podrán: Párrafo I. Solicitar información de la sociedad y personas morales que ésta controle, que sea razonablemente necesaria para la toma de decisiones. Al efecto, el consejo de administración de la sociedad podrá establecer, con la previa opinión del comité que desempeñe las funciones en materia de auditoría, lineamientos que establezcan la forma en que se harán dichas solicitudes y, en su caso, el alcance de las propias solicitudes de información por parte de los administradores. Párrafo II. Requerir la presencia de directivos relevantes y demás personas, incluyendo comisario de cuentas, que puedan contribuir o aportar elementos para la toma de decisiones en las sesiones del consejo. Párrafo III. Aplazar las sesiones del consejo de administración, cuando un consejero no haya sido convocado o ello no hubiere sido en tiempo o, en su caso, por no habérsele proporcionado la información entregada a los demás administradores. Dicho aplazamiento será hasta por tres días naturales, pudiendo sesionar el consejo sin necesidad de nueva convocatoria, siempre que se haya subsanado la deficiencia. Párrafo IV. Deliberar y votar, solicitando se encuentren presentes, si así lo desean, exclusivamente los miembros del consejo de administración. Artículo x2.- Los miembros del consejo de administración, los directivos relevantes y las demás personas que desempeñen facultades de representación de la sociedad anónima, deberán proveer lo necesario para que se cumpla lo dispuesto en esta Ley. La información que sea presentada al consejo de administración de la sociedad por parte de directivos relevantes y demás empleados, tanto de la propia sociedad
como de las personas morales que ésta controle, deberá ir suscrita por las personas responsables de su contenido y elaboración. Los miembros del consejo de administración y demás personas que desempeñen un empleo, cargo o comisión en alguna de las personas morales que controle una sociedad anónima o en las que ésta tenga una influencia significativa, no faltarán a la discreción y confidencialidad establecida en ésta u otras leyes, cuando proporcionen información conforme a lo aquí previsto al consejo de administración de la sociedad anónima, relativa a las referidas personas morales. Artículo x3.- Los miembros del consejo de administración de las sociedades anónimas faltarán al deber de diligencia y serán susceptibles de responsabilidad, cuando causen un daño patrimonial a la sociedad o a las personas morales que ésta controle o en las que tenga una influencia significativa, en virtud de actualizarse alguno de los supuestos siguientes: Párrafo I. Se abstengan de asistir, salvo causa justificada a juicio de la asamblea de accionistas, a las sesiones del consejo y, en su caso, comités de los que formen parte, y que con motivo de su inasistencia no pueda sesionar legalmente el órgano de que se trate. Párrafo II. No revelen al consejo de administración o, en su caso, a los comités de los que formen parte, información relevante que conozcan y que sea necesaria para la adecuada toma de decisiones en dichos órganos sociales, salvo que se encuentren obligados legal o contractualmente a guardar secreto o confidencialidad al respecto. Párrafo III. Incumplan los deberes que les impone esta Ley o los estatutos sociales de la sociedad. Artículo x4.- La responsabilidad consistente en indemnizar los daños y perjuicios ocasionados a la sociedad o a las personas morales que ésta controle o en las que tenga una influencia significativa, por falta de diligencia de los miembros del consejo de administración de las sociedades anónimas, derivada de los actos que ejecuten o las decisiones que adopten en el consejo o de aquellas que dejen de tomarse al no poder sesionar legalmente dicho órgano
Notas de Política / ANEXO II
DEL DEBER DE DILIGENCIA
143
social, será solidaria entre los culpables que hayan adoptado la decisión u ocasionado que el citado órgano social no pudiera sesionar. Dicha indemnización podrá limitarse en los términos y condiciones que expresamente señalen los estatutos sociales o por acuerdo de asamblea general de accionistas, siempre que no se trate de actos dolosos o de mala fe, o bien, ilícitos conforme a ésta u otras leyes. Las sociedades anónimas podrán pactar indemnizaciones y contratar en favor de los miembros del consejo de administración seguros, fianzas o cauciones que cubran el monto de la indemnización por los daños que cause su actuación a la sociedad o personas morales que ésta controle o en las que tenga una influencia significativa, salvo que se trate de actos dolosos o de mala fe, o bien, ilícitos conforme a ésta u otras leyes. DEL DEBER DE LEALTAD Y DE LOS ACTOS O HECHOS ILÍCITOS
Artículo x5.- Los miembros del consejo de administración de las sociedades anónimas, deberán guardar confidencialidad respecto de la información y los asuntos que tengan conocimiento con motivo de su cargo en la sociedad, cuando dicha información o asuntos no sean de carácter público.
Notas de Política / ANEXO II
Los miembros del consejo de administración, que tengan conflicto de interés en algún asunto, deberán abstenerse de participar y estar presentes en la deliberación y votación de dicho asunto, sin que ello afecte el quórum requerido para la instalación del citado consejo.
144
Los administradores serán solidariamente responsables con los que les hayan precedido en el cargo, por las irregularidades en que éstos hubieren incurrido si, conociéndolas, no las comunicaran por escrito al comité que desempeñe las funciones en materia de auditoría y al auditor externo. Asimismo, dichos administradores estarán obligados a informar al comité de auditoría y al auditor externo, todas aquellas irregularidades que durante el ejercicio de su cargo, tengan conocimiento y que se relacionen con la sociedad o las personas morales que ésta controle o en las que tenga una influencia significativa. Artículo x6.- Los miembros del consejo de administración de las sociedades anónimas incurrirán en deslealtad frente a la sociedad y, en consecuencia, serán responsables de los daños y perjuicios causados a la misma o a las personas morales que ésta controle o en las que tenga una influencia
significativa, cuando, sin causa legítima, por virtud de su empleo, cargo o comisión, obtengan beneficios económicos para sí o los procuren en favor de terceros, incluyendo a un determinado accionista o grupo de accionistas. Asimismo, los miembros del consejo de administración incurrirán en deslealtad frente a la sociedad o personas morales que ésta controle o en las que tenga una influencia significativa, siendo responsables de los daños y perjuicios causados a éstas o aquélla, cuando realicen cualquiera de las conductas siguientes: Párrafo I. Voten en las sesiones del consejo de administración o tomen determinaciones relacionadas con el patrimonio de la sociedad o personas morales que ésta controle o en las que tenga influencia significativa, con conflicto de interés. Párrafo II. No revelen, en los asuntos que se traten en las sesiones del consejo de administración o comités de los que formen parte, los conflictos de interés que tengan respecto de la sociedad o personas morales que ésta controle o en las que tengan una influencia significativa. Al efecto, los administradores deberán especificar los detalles del conflicto de interés, a menos que se encuentren obligados legal o contractualmente a guardar secreto o confidencialidad al respecto. Párrafo III. Favorezcan, a sabiendas, a un determinado accionista o grupo de accionistas de la sociedad o de las personas morales que ésta controle o en las que tenga una influencia significativa, en detrimento o perjuicio de los demás accionistas. Párrafo IV. Aprueben las operaciones que celebren la sociedad o las personas morales que ésta controle o en las que tenga influencia significativa, con personas relacionadas, sin ajustarse o dar cumplimiento a los requisitos que esta Ley establece. Párrafo V. Aprovechen para sí o aprueben en favor de terceros, el uso o goce de los bienes que formen parte del patrimonio de la sociedad o personas morales que ésta controle, en contravención de las políticas aprobadas por el consejo de administración. Párrafo VI. Hagan uso indebido de información relevante que no sea del conocimiento público, relativa a la sociedad o personas morales que ésta controle o en las que tenga influencia significativa.
Al efecto, se considerará, salvo prueba en contrario, que se aprovecha o explota una oportunidad de negocio que corresponde a la sociedad o personas morales que ésta controle o en las que tenga una influencia significativa, cuando el consejero, directa o indirectamente, realice actividades que: • Sean del giro ordinario o habitual de la propia sociedad o de las personas morales que ésta controle o en las que tenga una influencia significativa. • Impliquen la celebración de una operación o una oportunidad de negocio que originalmente sea dirigida a la sociedad o personas morales citadas en el inciso anterior. • Involucren o pretendan involucrar en proyectos comerciales o de negocios a desarrollar por la sociedad o las personas morales citadas en el inciso a) anterior, siempre que el consejero haya tenido conocimiento previo de ello. Lo previsto en el primer párrafo de este artículo, así como en las Párrafos V a VII del mismo, también será aplicable a las personas que ejerzan poder de mando en la sociedad. Tratándose de personas morales en las que una sociedad anónima tenga una influencia significativa, la responsabilidad por deslealtad será exigible a los miembros del consejo de administración de dicha sociedad que contribuyan en la obtención, sin causa legítima, de los beneficios a que se refiere el primer párrafo de este artículo. Artículo x7.- Los miembros del consejo de administración de las sociedades anónimas, deberán abstenerse de realizar cualquiera de las conductas que a continuación se establecen: Párrafo I. Generar, difundir, publicar o proporcionar información al público de la sociedad o personas morales que ésta controle o en las que tenga una influencia significativa, o bien, sobre los valores de cualquiera de ellas, a sabiendas de que es falsa o induce a error, o bien, ordenar que se lleve a cabo alguna de dichas conductas.
Párrafo II. Ordenar u ocasionar que se omita el registro de operaciones efectuadas por la sociedad o las personas morales que ésta controle, así como alterar u ordenar alterar los registros para ocultar la verdadera naturaleza de las operaciones celebradas, afectando cualquier concepto de los estados financieros. Párrafo III. Ocultar, omitir u ocasionar que se oculte u omita revelar información relevante que en términos de este ordenamiento legal deba ser divulgada al público, a los accionistas o a los tenedores de valores, salvo que esta Ley prevea la posibilidad de su diferimiento. Párrafo IV. Ordenar o aceptar que se inscriban datos falsos en la contabilidad de la sociedad o personas morales que ésta controle. Se presumirá, salvo prueba en contrario, que los datos incluidos en la contabilidad son falsos cuando las autoridades, en ejercicio de sus facultades, requieran información relacionada con los registros contables y la sociedad o personas morales que ésta controle no cuenten con ella, y no se pueda acreditar la información que sustente los registros contables. Párrafo V. Destruir, modificar u ordenar que se destruyan o modifiquen, total o parcialmente, los sistemas o registros contables o la documentación que dé origen a los asientos contables de una sociedad o de las personas morales que ésta controle, con anterioridad al vencimiento de los plazos legales de conservación y con el propósito de ocultar su registro o evidencia. Párrafo VI. Alterar las cuentas activas o pasivas o las condiciones de los contratos, hacer u ordenar que se registren operaciones o gastos inexistentes, exagerar los reales o realizar intencionalmente cualquier acto u operación ilícita o prohibida por la ley, generando en cualquiera de dichos supuestos un quebranto o perjuicio en el patrimonio de la sociedad de que se trate o de las personas morales controladas por ésta, en beneficio económico propio, ya sea directamente o a través de un tercero. Lo previsto en este artículo también será aplicable a las personas que ejerzan poder de mando en la sociedad. Artículo x8.- La responsabilidad consistente en indemnizar los daños y perjuicios ocasionados con motivo de los actos, hechos u omisiones a que hacen referencia los
Notas de Política / ANEXO II
Párrafo VII. Aprovechen o exploten, en beneficio propio o en favor de terceros, sin la dispensa del consejo de administración, oportunidades de negocio que correspondan a la sociedad o personas morales que ésta controle o en las que tenga influencia significativa.
145
artículos x5, x6 y x7 de esta Ley, será solidaria entre los culpables que hayan adoptado la decisión y será exigible como consecuencia de los daños o perjuicios ocasionados. La indemnización que corresponda deberá cubrir los daños y perjuicios causados a la sociedad o personas morales que ésta controle o en las que tenga una influencia significativa y, en todo caso, se procederá a la remoción del cargo de los culpables.
La sociedad afectada, en ningún caso, podrá pactar en contrario, ni prever en sus estatutos sociales, prestaciones, beneficios o excluyentes de responsabilidad, que limiten, liberen, sustituyan o compensen las obligaciones por la responsabilidad a que se refieren los preceptos legales mencionados en el párrafo anterior, ni contratar en favor de persona alguna seguros, fianzas o cauciones que cubran el monto de la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados.
Notas de Política / ANEXO II
Comentarios Sobre el Proyecto de Ley de Quiebra Mercantil
146
La iniciativa de la República Dominicana de modernizar su legislación de insolvencia mercantil es oportuna y elogiable. Los sistemas efectivos de resolución de la insolvencia empresaria son de gran importancia para la estabilidad del sistema financiero y para el desarrollo económico. Un proceso eficiente de insolvencia contribuye a estabilizar las relaciones comerciales y a crear una cultura crediticia razonable así como a alentar comportamientos empresarios responsables.
Igualmente será crucial apreciar la suficiencia del marco institucional previsto para los procesos de insolvencia (la judicatura, el Centro de Reestructuración Mercantil de la Cámara de Comercio y los profesionales especializados en insolvencia). Una evaluación con esas características se llevará a cabo en el ejercicio ICR ROSC (Insolvency and Creditor Rights Report on the Observance of Standards and Codes). Las apreciaciones que siguen han de tomarse entonces como preliminares y provisorias.
Los sistemas de insolvencia proporcionan un mecanismo eficiente de salida para las empresas no rentables y ayudan a reorganizar a las empresas viables. Los procedimientos de insolvencia representan una forma de tratar a las víctimas de la competencia en el mercado. Cuando las empresas son incapaces de competir rentablemente, lo lógico es proporcionar el medio para su disolución o salida voluntaria del mercado. Cuando una empresa en dificultades o insolvente no puede cumplir los acuerdos comerciales, la confianza del mercado cae. Tal situación debe ser resuelta a través de un procedimiento colectivo que asegure una solución pronta y el mayor recupero para los acreedores. Este procedimiento debe ser lo suficientemente flexible para proporcionar una variedad de opciones, incluidas la reorganización para las empresas viables y la liquidación para las no viables.
La Propuesta de Ley adhiere en general a los objetivos y políticas de los modernos procedimientos de insolvencia, pero en el diseño de dichos procesos se observan defectos importantes que podrían conspirar contra el funcionamiento efectivo del sistema proyectado. Las principales debilidades del sistema que a primera vista se observan son las siguientes:
La Propuesta de Ley para la Reestructuración Mercantil o Liquidación Judicial de Empresas (borrador de enero de 2006; de aquí en más, la Propuesta de Ley), contempla dos procedimientos de insolvencia diferenciados: la reestructuración mercantil y la liquidación judicial. La regulación propuesta es sumamente detallada y extensa, por lo cual la evaluación definitiva de la Propuesta de Ley demandará un estudio en profundidad. También será preciso analizar la integración de las normas proyectadas con el resto de las leyes del país con las cuales la legislación de insolvencia debe armonizarse.
• Difícilmente el sistema atraiga a los deudores insolventes a utilizar los mecanismos de insolvencia proyectados, ya que, aún en la reestructuración, el deudor se vería expuesto, con demasiada facilidad, a perder la administración de la empresa por simple decisión del Comité de Acreedores, sin que la Propuesta de Ley contemple las causales determinantes de esa pérdida de la administración. En la reestructuración, además, el deudor es prácticamente ajeno a la formulación y negociación del Plan y, eventualmente, a la ejecución de dicho Plan. • Desde el punto de vista de los acreedores, ellos individualmente no podrían aprobar o rechazar el Plan de reestructuración. La negociación y aprobación del Plan se haría exclusivamente con los miembros del Comité de Acreedores. Por otra parte, los miembros de ese Comité votarían de manera promiscua, sin establecerse diferencias en el poder de voto de los acreedores con garantías reales. Tampoco habría salvaguar-
das para preservar la prioridad de los créditos con esas garantías. Así, por vía del Plan podría desvirtuarse el sistema de prioridades entre créditos. Esto podría tener efectos muy serios en el suministro de crédito en general y en el costo del crédito.
negociar esa clase de acuerdos extrajudiciales (por ejemplo, la amplitud de los actos revocables en los procesos de insolvencia o las sanciones que se establecen por dilatar la presentación del deudor en dichos procesos). En síntesis: la decisión de reformar la legislación dominicana de insolvencia es oportuna e importante y la Propuesta de Ley podría constituir un paso adecuado en la dirección correcta. Sin embargo, en esa Propuesta se aprecian tanto notorias debilidades en el proceso de reestructuración formal como elementos que desalentarían la utilización de mecanismos informales de reestructuración. Esa apreciación hace aconsejable una evaluación en profundidad y la eventual reconsideración del actual diseño de la Propuesta de Ley.
• La Propuesta de Ley no aporta elementos que contribuyan al desarrollo de la reestructuración informal o extrajudicial (workouts). Estos mecanismos acelerados y económicos de resolución de ciertas insolvencias empresarias constituyen hoy un componente fundamental de los modernos sistemas de insolvencia. Su importancia puede llegar a ser crucial en casos de crisis económica general o sistémica. La Propuesta de Ley además contiene provisiones que serían contrarias a la posibilidad de
TABLA 1: COMPORTAMIENTO DE LA REPÚBLICA DOMINICANA EN LOS INFORMES DE 2008 Y 2009 DE DOING BUSINESS
Doing Business en 2008
Doing Business en 2009
Mejor práctica global (2008)
Clasificación
89
84
Australia
Procedimientos (número)
9
8
Tiempo (días)
22
19
31,1
19,4
0
0
Apertura de una empresa
Costo (% del ingreso per cápita) Capital mín. (% del ingreso per cápita)
Manejo de permisos de construcción Clasificación
75
77
Procedimientos (número)
17
17
Tiempo (días)
214
214
116,12
93,2
Costo (% del ingreso per cápita)
San Vicente y las Granadinas
Clasificación
110
97
Islas Marshall
Índice de dificultad de contratación
56
44
Singapur
Índice de rigidez en los horarios
40
40
Estados Unidos
Índice de dificultad de despido
0
0
Índice de rigidez del empleo
32
28
Costo del despido (semanas de salario)
88
88
Registro de propiedades Clasificación
112
106
Procedimientos (número)
7
7
Tiempo (días)
86
60
5,11
3,8
Costo (% del valor de la propiedad)
Nueva Zelanda
Notas de Política / ANEXO II
Empleo de trabajadores
Obtención de crédito Clasificación
61
68
Índice de fortaleza de los derechos legales
3
3
Reino Unido
147
CONT. Índice de alcance de la información crediticia
6
6
Protección de inversores Clasificación
125
126
Índice de grado de transparencia
5
5
Índice de responsabilidad de los directores
0
0
Índice de facilidad para juicios de accionistas
7
7
Índice de fortaleza de protección de inversores
4,0
4,0
Nueva Zelanda
Pago de impuestos Clasificación
139
72
Maldivas
Pagos (número)
74
9
Irlanda
Tiempo (horas)
286
480
Nueva Zelanda
40,02
35,7
Tasa de impuesto total (%)
Comercio transfronterizo Clasificación
37
32
Documentos para exportar (número)
6
6
Tiempo para exportar (días)
12
9
Costo de exportación (US$ por contenedor)
815
916
Documentos para importar (número)
7
7
Tiempo para importar (días)
13
10
1015
1150
Costo de importación (US$ por contenedor)
Singapur
Cumplimiento de contratos Clasificación
82
83
Procedimientos (número)
34
34
Tiempo (días)
460
460
40,09
40,9
Costo (% de la deuda)
Hong Kong, China
Notas de Política / ANEXO II
Cierre de una empresa
148
Clasificación
145
144
Tiempo (años)
3,5
3,5
Cost (% de los bienes)
38
38
Tasa de recuperación (centavos por dólar)
8,4
8,9
Posición global en facilidad de hacer negocios
110
97
Japón
Singapur
Fuente: Base de datos de Doing Business, www.doingbusiness.org. Téngase en cuenta que las clasificaciones publicadas en Doing Business 2008 no son comparables con las de Doing Business 2009, puesto que se han añadido dos nuevos países al grupo de estudio y en un área se mejoró la metodología: Obtención de crédito (derechos legales). Las clasificaciones que se muestran aquí se han calculado de nuevo, tomando en consideración dichas novedades.
Temas
Posición Global: 68
Índice de Alcance de la Información Crediticia: 6/6
Índice de Fortaleza de los Derechos Legales: 3/10
Posición Global: 106
Costo (%INB): 3.8%
Días: 60
Procedimientos: 7
Posición Global: 77
Costo (%INB): 93.2%
Días: 214
Procedimientos: 17
Posición Global: 84
Costo (%INB): 19.4%
Días: 19
Procedimientos: 8
Indicadores (2009 Reporte DB)
Notas de Política / ANEXO II
Obtención de Crédito
Registro de Propiedades
Manejo de Permisos de Construcción
Apertura de una Empresa
Incrementar la información disponible en los bureaus de crédito: • Incrementando la cobertura (medida sin impacto en los indicadores).
• Establecer normas claras y consistentes para proyectos de construcción en los Ayuntamientos y en la Secretaría de Obras Públicas. • Implantar sistema de manejo de aplicaciones electrónico en los Ayuntamientos. • Implantar procesos de aprobación basados en el “nivel de riesgo” en la Secretaría de Obras Públicas. • Agilizar y coordinar las aprobaciones de los permisos de construcción en los Ayuntamientos y la Secretaría de Obras Públicas.
• Promover y facilitar el uso de la aplicación virtual para apertura de una empresa.
Sugerencias de mejoras a Corto Plazo
TABLA II: FACILIDAD DE HACER NEGOCIOS EN LA REPÚBLICA DOMINICANA: SUGERENCIAS DE REFORMA A CORTO Y LARGO PLAZO
149
• Eliminar las restricciones en los tipos de bienes que pueden ser usados como garantía para un préstamo. • Permitir una descripción general de la garantía y la deuda en contratos de garantía y en documentos de inscripción. • Otorgar a los acreedores garantizados una posición prioritaria dentro y fuera de los procesos de quiebra. • Permitir métodos de ejecución de una garantía fuera de los tribunales. • Crear un registro unificado de garantías mobiliarias.
• Reducir tiempo para registrar una propiedad en el Registro. • Crear una base datos con acceso en línea para permitir a los usuarios la búsqueda de títulos y propiedades prendadas de manera electrónica. • Hacer opcional la notarización del contrato de compraventa de una propiedad. • Completar el mapa electrónico y actualización del catastro (Dirección de Mensuras Catastrales).
• Enlazar los Ayuntamientos y la Secretaría de Obras Públicas con el catastro (Dirección de Mensuras Catastrales). • Crear y publicar normas de zonificación y planificación en los Ayuntamientos. • Considerar la transferencia de la supervisión de los proyectos durante la fase construcción a profesionales calificados. • Introducir procesos electrónicos para la solicitud de permisos de construcción.
• Acelerar el proceso de registro de una empresa a través del uso de firma electrónica y permitir registro electrónico de la empresa. • Hacer del requerimiento del certificado de nombre de la empresa opcional y considerar la reducción del costo. • Introducir una tarifa fija para la inscripción de empresas en el Registro. • Eliminar el impuesto de constitución. • Eliminar la necesidad de declarar la suscripción de acciones ante notario (aplicable a Sociedades Anónimas, S.A.). • Integrar el proceso de registro de los empleados con el Departamento del Trabajo y la Oficina de Seguridad Social al portal virtual de registro de compañías. • Facilitar el proceso de registro con todas las agencias involucradas (Registro, Seguridad Social, Dirección General de Impuestos).
Sugerencia de mejoras a Mediano / Largo Plazo
Temas
Posición Global: 144
centavos de 1 US$
Tasa de recuperación: 8.9
Tiempo: 3.5 años
Posición Global: 72
Tiempo (horas): 480
Número de Pagos: 9
Posición Global: 83
Costo (% de la demanda): 40.9
Tiempo (días): 460
Posición Global: 32
Días para exportar: 9
Días para importar: 10
• Continuar con la correcta implementación de la “Ley de Eficiencia Recaudatoria”
• Evaluar los procesos de los tribunales para identificar los puntos de demora y formular soluciones. • Introducir reglas simplificadas para casos de monto reducido.
Incrementar la protección de los accionistas minoritarios reformando el Código Comercial/Ley de Sociedades Comerciales y la ley de Mercado de Valores para: • Establecer deberes y derechos claros de los directores para actuar de manera apropiada durante su mandato en la compañía. • Requerir la divulgación inmediata de la información sobre transacciones con conflicto de interés al público y a los reguladores del mercado. • Requerir el informe de un auditor externo sobre transacciones entre partes vinculadas antes de que estas tengan lugar. • Permitir que la corte anule transacciones entre partes vinculadas que hayan causado un perjuicio a la compañía.
Sugerencias de mejoras a Corto Plazo
• Implementar las reformas recomendadas para el indicador sobre cumplimiento de contratos.
• Desarrollar medidas de evaluación de la eficiencia de los jueces. • Establecer sistemas de juzgados electrónicos. • Establecer un tribunal o una sección comercial especializada.
• Reducir el número de documentos necesarios para el comercio transfronterizo. • Crear una “ventanilla única virtual” para el comercio transfronterizo. • Implantar sistema de inspección basado en el riesgo de las mercancías.
• Modificar el código de Procedimiento Civil para dar a los demandantes: • El derecho de solicitar evidencia en términos generales (sin necesidad de identificar la evidencia de manera específica) al demandado.
Sugerencia de mejoras a Mediano / Largo Plazo
El progreso en los indicadores de Pago de impuestos se verán también reflejados en el informe Doing Business en 2010 (véase metodología en el informe de Doing Business).
Cierre de una Empresa
Pago de Impuestos
Cumplimiento de Contratos
Comercio Transfronterizo
Posición Global: 126
Inversores: 4.0/10
Índice de Protección de
Índice de Facilidad para Juicios de Accionistas: 7/10
Índice de Responsabilidad de los Directores: 0/10
Índice de Transparencia: 5/10
Indicadores (2009 Reporte DB)
Notas de Política / ANEXO II
Protección de Inversores
150
Notas de Política, consta de 4,000 ejemplares y se terminó de imprimir en el mes de julio del 2010, en los talleres de Amigo del Hogar. Impreso en República Dominicana