Universidad de Talca Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales Escuela de Derecho

“DE LA PENSIÓN MÍNIMA GARANTIZADA POR EL ESTADO DE CHILE AL APORTE PREVISIONAL SOLIDARIO. ANÁLISIS CRÌTICO”

Memoria para optar al grado de Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales.

Alumno: David Edgardo Muse Ortiz. Profesor Guía: Juan Sebastián Gumucio Rivas.

TALCA-CHILE 2008

“A mis padres y hermanos… Por ellos soy lo que soy. A Dios… Por concederme la dicha de vivir un día más”

RESUMEN

El decreto ley número 3.500 establece en Chile un sistema previsional basado en un régimen de capitalización individual, donde cada persona es responsable de acumular sus fondos necesarios para financiar sus pensiones. En este sistema el Estado asume un rol subsidiario en la solución de las contingencias, y esto se expresa por ejemplo, por intermedio de la garantía estatal que otorga pensiones mínimas. No obstante ello, los cambios sociales y económicos en los últimos 25 años han provocado serias falencias en materia de cobertura y de beneficios. Es por eso que el Gobierno implementa este año cambios al sistema. Se complementa el actual régimen con un pilar solidario que entregue mejores beneficios y sea más universal. El Aporte Previsional Solidario pretende beneficiar a aquellos afiliados que han efectuado aportes en sus cuentas pero que no han podido reunir recursos suficientes para tener pensiones dignas en su etapa de pasividad laboral.

ABSTRACT

The law decree number 3.500 introduced in Chile a system based in the capital individulization, where each person is responsible for accumulate your own resources necessary to financed your pensions. In this system the State has a subsidiary role in the solution of social problems, and this is expressed, for example, for the state benefit of minimun contribution. However, the economic and social changes in the last 25 years caused serious damage in the area of coverage and benefits.

Then, this year the government implements changes to the system, because this is complemented by a solidarity support to delivers better benefits and also is more universal. The “solidary contribution” pretend to benefit all the people who save resources in their own accounts but they can´t have decent balances during the old ages.

INTRODUCCIÓN

La presente memoria, titulada “De la Pensión Mínima garantizada por el Estado de Chile al Aporte Previsional Solidario .Análisis crítico”, tiene su fundamento en la importancia social que implica sobrellevar un sistema de pensiones que sea solidario y equitativo para todos los habitantes de nuestro país. La característica principal del sistema de pensiones vigente en Chile, reglamentado en el decreto ley número 3.500 de 1980, radica en que el financiamiento de este se basa en su totalidad en el ahorro individual que efectúen en su vida laboral los afiliados al sistema. Además de ello, se entrega la labor administrativa

a

sociedades

anónimas

de

giro

exclusivo

denominadas

Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), los que serán las encargadas de recepcionar, invertir y posteriormente entregar a los afiliados los recursos ahorrados vía pensión. A la época de la publicación del mencionado decreto ley, la fuerza laboral estaba compuesta mayoritariamente por empleos indefinidos. Pero los cambios que experimentó el país en los últimos 25 años envolvieron una mayor rotación laboral, lo que significó una baja sostenible en la capacidad de cotizar regularmente para las personas, lo que en definitiva concluye en bajos porcentajes de capitales que sin duda afectará de gran manera las pensiones que pudieran obtener los contribuyentes del sistema. La débil adaptación del sistema previsional a las nuevas realidades sociales y económicas presentes hoy en día en Chile, además de las ya constantes demandas sociales, y los estudios presentados por expertos en la materia que revelaban serias falencias en la implementación del sistema, básicamente en temas como la cobertura, administración, otorgamiento de prestaciones, entre otros, conllevaron a que el actual Gobierno encargara estudiar posibles cambios al régimen. Así entonces, y para superar uno de los tantos problemas presentados, que es el de los bajos índices de otorgamiento de la garantía estatal que otorga pensiones

mínimas

para

todo

aquel

que,

entre

otros

requisitos,

cotizó

periódicamente por un lapso de 20 años, es que se propuso crear un pilar solidario, que entre otros aspectos constituya una contribución para todo aquél que cotizó habitualmente, pero que debido a desavenencias en su etapa laboral activa

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(producto fundamentalmente de la inestabilidad laboral), no logra obtener una pensión digna que pueda salvaguardar de buena manera aquella etapa de la vida en que se dejen de percibir remuneraciones. En vista de lo anteriormente expuesto, se deberán verificar las ventajas y desventajas de las principales disposiciones tanto del régimen actual de pensiones, como los que se proponen en la ya promulgada y vigente reforma previsional, focalizando los criterios de análisis en las garantías estatales que establecen pensiones mínimas y los aportes previsionales solidarios, temas centrales de este trabajo de investigación. En base a estos planteamientos, la Memoria se estructura en dos capítulos. En el primero de ellos se apreciará someramente el sistema de pensiones vigente en Chile establecido en el decreto ley número 3.500 de 1980, determinando cuales son sus puntos fuertes y débiles, para luego analizar detallada y críticamente la garantía estatal que otorga pensiones mínimas, que por lo demás está contenida dentro de la citada disposición legal. En el segundo capítulo se observarán cuales son las principales innovaciones propuestas por la ley número 20.255 que establece cambios al sistema previsional, realizando al igual que en capítulo anterior, un examen de sus aspectos positivos y negativos. En la parte final del segundo capitulaje se efectuará un parangón entre las pensiones mínimas y los aporte previsionales solidarios, confeccionando de todas maneras un diagnóstico de cuales son los aportes y vacíos que este suplemento estatal entrega a la legislación previsional. Para alcanzar los objetivos esperados, se efectuará un tipo de investigación jurídico-dogmático-documental. Además, será esencial para el buen desarrollo de este trabajo de investigación el acudir tanto a libros, documentos, artículos, monografías, entre otros, que constituirán la base del estudio de todo lo que implica el sistema previsional en Chile.

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CAPÍTULO I. LA PENSION MÍNIMA COMO GARANTÍA ESTATAL, ASPECTOS POSITIVOS Y NEGATIVOS.

1. Breve reseña del sistema de pensiones vigente en Chile

El decreto ley número 3.500 publicado el 13 de noviembre de 1980 establece el actual régimen previsional derivado de la capitalización individual, el que ha experimentado múltiples modificaciones. La última de estas es la ley número 20.255 publicada el 17 de marzo de 2008 que realiza modificaciones importantes al sistema, básicamente en lo que respecta a los regímenes asistenciales y la garantía estatal que otorga pensiones mínimas. Tal como lo establece en su artículo primero1, la característica principal del sistema de pensiones vigente en nuestro país, reside en que su financiamiento se basa en su totalidad en el ahorro individual de los trabajadores, en su capitalización individual. Sin perjuicio de esto, el ahorro se complementa con un seguro para financiar las pensiones de aquellos trabajadores que por haberse invalidado o fallecido prematuramente, no alcanzaron a reunir los fondos suficientes para financiar su pensión. Dicho de otra manera, el régimen tiene como objetivo fundamental asegurar un ingreso estable a aquellos trabajadores que han concluido su vida laboral, procurando que la calidad de vida en la etapa de pasividad sea igual o al menos parecida a aquella que se tuvo mientras se percibían ingresos producto del trabajo realizado. Es necesario establecer entonces cuales son las bases que fundamentan el sistema de pensiones establecido en el decreto ley número 3.500, estas son: - El Sistema de Pensiones está basado en la capitalización individual que efectúa el trabajador. Así cada afiliado posee una cuenta individual en donde se depositan sus cotizaciones previsionales periódicas, las cuales se capitalizan y se invierten obteniendo futuras rentabilidades que las instituciones encargadas de su administración realizan con los recursos disponibles.

1 Artículo 1º DL.3500: Créase un Sistema de Pensiones de Vejez, de Invalidez y Sobrevivencia derivado de la capitalización individual que se regirá por las normas de la presente ley.

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Los trabajadores afiliados al sistema están obligados a cotizar en su cuenta de capitalización individual el 10 % de sus remuneraciones2 (para el caso de los trabajadores por cuenta ajena) o rentas imponibles3 (en el caso de los trabajadores independientes), teniendo como tope máximo 60 UF. En la situación específica de los trabajadores independientes, tanto la afiliación al sistema como la obligación de cotizar es inicialmente voluntaria, sin embargo las reformas implantadas por el presente Gobierno involucraron un cambio en este escenario. Así entonces en virtud de la ley número 20.255 se establece la afiliación obligatoria de los trabajadores independientes (que emiten boleta

de

honorarios) a los sistemas de pensiones, salud y al Seguro de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, lo que permitirá igualar derechos y deberes entre trabajadores dependientes e independientes4. Los cotizantes poseen en las entidades administradoras sus propias cuentas de capitalización individual, por medio de las cuales se efectúan los depósitos de manera regular, los que a su vez son invertidos con el objetivo de obtener rentabilidades, lo que eventualmente incrementará el monto de las pensiones. Las cotizaciones de carácter obligatorio deben enterarse, o realizarse la declaración de no pago, dentro de los diez primeros días del mes siguiente a aquel en el cual se devengaron las remuneraciones y, en caso de mora, están sujetas a procedimientos de cobranza por parte de las Administradora de Fondos de Pensiones. Fuera de lo anteriormente señalado, cada afiliado puede efectuar depósitos voluntarios, los que no tendrán el carácter de cotizaciones previsionales. A contar del 1 de marzo de 2002 entró en vigencia la ley número 19.7685, la cual reformó el 2

Se debe utilizar el término remuneración en conformidad a lo que establece el artículo 41 del Código del Trabajo, y que excluye a las asignaciones o prestaciones no retributivas tales como viáticos, asignación de colación, asignación de movilización, etc., así como también las asignaciones familiares que no constituyen remuneración. 3

La base es la renta expresada en dinero que el interesado declara al efectuar la correspondiente declaración mensual de cotizaciones, cuyo monto no puede ser inferior a un ingreso mínimo. 4

La renta imponible o base imponible de estos trabajadores será el 80 % de sus rentas declaradas para efectos del pago de impuesto a la renta de segunda categoría (rentas de trabajo). Por otra parte, a partir del 1 de enero de 2012, los independientes deberán cotizar sobre el 40 % de su base imponible, salvo que expresamente manifiesten su voluntad de excluirse. Al año siguiente el porcentaje se elevará al 70%; y a partir del 1 de enero de 2014 subirá al 100%, esto es, al 80% de las rentas tributables.

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Ley que introduce adecuaciones de índole tributaria al mercado de capitales y flexibiliza el mecanismo de ahorro voluntario.

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mecanismo de ahorro previsional voluntario, ampliando el número de instituciones que pueden administrarlo: tales como bancos, fondos mutuos, compañías de seguros, administradoras de fondos para la vivienda y otras que autorice la Superintendencia de Valores y Seguros Luego, estos recursos son devueltos al afiliado o a sus beneficiarios sobrevivientes en aquella época en que se dejan de percibir remuneraciones, en la forma de alguna modalidad de pensión. En un primer cálculo, la cuantía de las pensiones dependerá del monto del capital acumulado; mientras mayor es el ahorro, mayor será el monto que se obtendrá. Sin embargo, el monto de las pensiones dependerá adicionalmente de otros factores, estos son: composición del grupo familiar, expectativas de vida del afiliado y de los miembros de su grupo familiar y de la rentabilidad pronosticada o real obtenida durante el periodo normal de cotización del trabajador. - El Sistema Previsional que entró en vigencia en la década de los 80 tiene entre sus características el otorgamiento de la gestión de los fondos previsionales a sociedades anónimas que tengan como objeto único la administración de los fondos de pensiones. Esto implica que desde la entrada en vigencia del mencionado decreto ley, se entrega la responsabilidad de administrar los fondos previsionales a los particulares –las AFP- los cuáles deberán responder por la rentabilidad con sus propios bienes, y más concretamente responden de la “rentabilidad mínima” que es una referencia al promedio de las rentabilidades obtenidas por el conjunto de las AFP. En todo caso, el patrimonio de la Administradora es independiente del patrimonio del fondo que se gestiona, no obstante, las AFP pueden cobrar comisiones que se deducirán de las cuentas individuales y que se atribuirán a la comisión fija mensual, que de todas maneras será suprimida por efectos de la ley número 20.2556. Esta situación es diametralmente opuesta a la situación que se presentaba hasta antes de que se dictara el DL 3.500, pues toda gestión administrativa estaba entregada a cajas de previsión, que en un principio eran entes semifiscales, que posteriormente fueron fusionados en una entidad estatal llamada Instituto de

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Hasta el 31 de diciembre de 1987, dichas comisiones se conformaron por una porcentual variable, otra fija y una adicional sobre la remuneración imponible; a raíz de las modificaciones introducidas por la ley número 18.646, a contar del 1 de enero de 1988, las Administradoras que operan en el ámbito previsional pueden cobrar una comisión fija o una porcentual, o una mezcla de ambas.

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Normalización Previsional (INP), de los que dependían una diversidad de subsistemas todo lo cuál conformaba una extensa estructura. Así, los regímenes de pensiones antiguos estaban administrados por más de 30 Cajas de Previsión, segmentadas profesionalmente7. Su forma de otorgamiento de pensiones se basaba en un sistema de prestaciones definidas que se calculaban en función de años de cotización. Las personas que completaban 30 o 35 años, según los regímenes de que se tratara, podían obtener una jubilación equivalente a tantas 30 avas o 35 avas partes de la remuneración base de pensión por cada año de servicios cotizados8. El control de las cajas era ejercido principalmente por dos entidades: La Superintendencia de Seguridad Social y la Contraloría General de la República. Estos organismos básicamente fiscalizaban el manejo de los recursos disponibles y dictaminaban acerca de la efectiva procedencia en el pago de beneficios. A juicio de los reformistas de 1980, estas Cajas de Previsión usualmente tenían gastos de administración bastante elevados, pero que dada la conformación del sistema basado en el reparto9, muchas veces pasaban inadvertidos pues el Estado les otorgaba suplementos que en cierta medida equilibraban sus presupuestos. Sostienen los reformistas que el régimen administrado por el INP conformaba un sistema impositivo bastante alto y engorroso, lo que de todas maneras debía ser modificado. En efecto, de un régimen basado en el sistema de reparto se pasaría a uno fundado en la capitalización individual. Es por eso que uno de los cambios trascendentales de la reforma implicó la transformación de una administración estatal o paraestatal a una privada con fines de lucro. Los legisladores de 1980 fundamentaron este cambio señalando entre 7

Los entes gestores más importantes del antiguo sistema fueron la Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas, la Caja de Previsión de Empleados Particulares y el Servicio de Seguro Social. 8

GUMUCIO RIVAS, Juan. Apuntes de clases dictados en la Cátedra de Seguridad Social, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales Escuela de Derecho, Universidad de Talca, 2008. (No editados).

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El sistema de reparto consiste en equilibrar anualmente el monto de los ingresos (percibidos principalmente vía cotizaciones) por las entidades encargadas de recepcionar, administrar y otorgar recursos, con el total de las salidas que en forma de prestaciones se hayan entregado, de manera que el total de sus entradas cubra la totalidad de los beneficios o prestaciones que otorguen y los gastos de administración. No obstante este sistema requiere para su completo funcionamiento, una reserva de eventualidades que fluctúen entre el 2% y el 5% de los ingresos anuales, esto con el objetivo de atender imprevistos productos de egresos no presupuestados.

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otros argumentos: “…La administración estatal no es garantía de seguridad ni de acciones desinteresadas, como en algún momento se supuso. Muy por el contrario, en instituciones previsionales dirigidas por quienes no tienen que responder con sus bienes y más aún en las instituciones con clientes cautivos, casi siempre han florecido la ineficiencia y la atención inadecuada, con pérdidas para los imponentes y para la sociedad… Estas pérdidas han redundado en un menor bienestar para los más necesitados, por los recursos fiscales que deben desviarse para cubrir su déficit crónico (…). Por todo lo anterior, se ha estimado imprescindible la aplicación del principio de subsidiariedad. El Estado arbitrará las medidas que enmarquen la acción privada, orientándola al bien común, pero dejando la administración directa a los particulares. Estos, sometidos a la competencia y sujetos a una adecuada estructura de incentivos, generarán un mayor grado de eficiencia y de calidad de los servicios…”10 En el actual sistema, el Estado juega un rol subsidiario en la solución de los conflictos sobre contingencias previsionales, la cuál tiene variadas manifestaciones. Una de estas manifestaciones es la garantía de la pensión mínima, tanto para las contingencias de vejez, de invalidez y de sobrevivencia, institución que detallaremos más adelante. - El Estado estará representado por la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones (SAFP), que es la autoridad técnica de supervigilancia y control de las Administradoras. Se relaciona con el Gobierno a través del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, por intermedio de la Subsecretaría de Previsión Social. El título X del DL

3.500

se refiere a esta materia señalando que la

Superintendencia es una entidad autónoma, dotada de personalidad jurídica y patrimonio propio, de duración indefinida y que se regirá por un Estatuto Orgánico especial. Como se aludió en el párrafo anterior, a ella le competen la supervigilancia y control de las AFP, esto significa que fiscalizará a las Administradoras en todo lo que tenga que ver con su creación y correcto funcionamiento, pudiendo imponer multas y disponer la disolución de aquellas en los casos previstos por la ley. Además, el legislador puso especial atención en todo lo que tenga que ver con el control financiero, implementando para aquello una serie de medidas, entre las que 10 Discurso del Ministro del Trabajo y Previsión Social don José Piñera, con motivo de la promulgación de la Reforma Previsional.

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se destacan las auditorias periódicas de las cuentas individuales, informes diarios sobre movimientos financieros, entre otras. -El trabajador elige la entidad a la cual se afilia. Esta elección también conlleva la libertad de cambiarse de una Administradora a otra cuando lo estime conveniente. En efecto, el artículo 2º del decreto ley número 3.500 señala que la afiliación al sistema es única y permanente, y subsiste durante toda la vida del afiliado. Asimismo se instituye que el trabajador podrá estar afiliado a una AFP, y para que aquello ocurra deberá comunicar a su empleador con 30 días de anticipación cual será la AFP a la que se afilie o a la que decida cambiarse. Los trabajadores que se afiliasen por primera vez después del 31 de diciembre de 1982, deberán incorporarse obligatoriamente a una Administradora de Fondos de Pensiones, no siendo posible afiliarse a un ente gestor del sistema antiguo. Por su parte, los que estaban incorporados a INP podrán optar por mantener su afiliación o bien incorporarse a aquella establecida en el DL 3.500. Los trabajadores independientes podrán afiliarse en forma voluntaria, así lo expresa el artículo 89 del mencionado decreto ley11. Sin embargo, esta situación quedará paulatinamente sin efecto, pues a contar del 1º de enero de 2012 la afiliación al sistema será obligatoria para estos sectores de trabajadores. El afiliado también se encuentra en la posición de elegir libremente el tipo de fondo de pensión en donde efectuará sus cotizaciones, eso si, estará limitado por los posibles riesgos que puedan efectuar sus ahorros. - Con relación a los beneficios otorgados, el sistema entrega pensiones de vejez, pensiones por vejez anticipada y pensiones por invalidez y sobrevivencia. a. Pensión por Vejez: Tienen derecho, pero no la obligación, de pensionarse por vejez todos los afiliados que cumplan con la edad legal exigida, esto es, 65 años de edad para los hombres y 60 años en el caso de las mujeres. Las personas que cumplan las edades recién descritas, pero que sin embargo no ejerzan su derecho a pensionarse por vejez no pueden pensionarse por invalidez. b. Pensión por Vejez Anticipada: Como el sistema se basa en la capitalización individual, los afiliados pueden pensionarse antes de cumplir las edades legales, siempre y cuando cumplan con ciertos requisitos establecidos por el legislador. El fundamento de esta se basa en que el afiliado logra ahorrar un monto 11

Artículo 89 DL.3.500: Toda persona natural que, sin estar subordinada a un empleador, ejerce una actividad mediante la cual obtiene un ingreso, podrá afiliarse al Sistema que establece esta ley.

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suficiente para financiar su pensión antes de que se cumplan las edades exigidas legalmente. La regulación de las pensiones anticipadas las encontramos en el artículo 68 del DL 3.500. Los requisitos exigidos para optar a esta clase de pensión son: i. Una pensión igual o superior al 64% del promedio de las remuneraciones o rentas imponibles de los últimos 10 años de trabajo; y ii. Una pensión igual o superior al 150% de la pensión mínima garantizada por el Estado. A contar del 19 de agosto de 2010, los montos del promedio de las remuneraciones o rentas imponibles aumentarán al 70%, en el caso de las pensiones mínimas se mantendrá el 150 %. Sin embargo a contar del 1 de julio de 2012, el requisito de que la pensión financie a lo menos un determinado porcentaje de la pensión mínima se cambia para financiar el 80% de la pensión máxima con aporte solidario. c. Pensión por Invalidez y Sobrevivencia: Los trabajadores normalmente enfrentan riesgos, que en la mayoría de los casos implica una contingencia de invalidez o muerte. Es por esto que las Administradoras de Fondos de Pensiones están obligadas a contratar seguros para sus afiliados cotizantes, denominado Seguro de Invalidez y Sobrevivencia, el que debe ser financiado por los trabajadores durante su vida laboral con una fracción de su cotización adicional. Los afiliados a una Administradora no cubiertos por este seguro deberán financiar su pensión únicamente con los fondos acumulados en su cuenta personal de capitalización. La pensión de invalidez se concede para aquellos afiliados no pensionados que tengan edad inferior para pensionarse por vejez, que hayan sido declarados inválidos por las Comisiones Médicas Regionales y en una eventual segunda instancia por la Comisión Médica Central12, y que además cumplan con los siguientes requisitos: A.- La pérdida de al menos dos tercios de su capacidad de trabajo, por lo que tendrá derecho a una pensión de invalidez total. B.- La pérdida superior al cincuenta por ciento e inferior a dos tercios de la capacidad de trabajo. Aquí se obtendrá una pensión de invalidez parcial. 12

La invalidez se califica de acuerdo a las "Normas para la evaluación y calificación del grado de invalidez de los trabajadores afiliados al nuevo sistema de pensiones" que fija la Comisión Técnica de Invalidez a que se refiere el art. 11 bis del DL 3.500.

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Una vez que se haya dictaminado que la invalidez es total, no será objeto de revisión alguna; en otras palabras, la declaración de invalidez total es definitiva13. Ahora, en el caso de la declaración de invalidez parcial se establece siempre con carácter provisional, pues el pensionado deberá someterse a una nueva calificación a los tres años de haberse declarado por primera vez la invalidez. En este segundo dictamen bien puede ratificarse el carácter de la pensión parcial, puede variarse su grado (de parcial a total o viceversa),

o lisa y llanamente

extinguirse. Si se mantiene la pensión de invalidez, sea conservando su grado o no, la invalidez se considerará definitiva. Aquellos afiliados dependientes que por alguna razón se convierten en cesantes, pueden mantener el derecho al Seguro de Invalidez y Sobrevivencia, siempre que la invalidez ocurra dentro del período de doce meses desde la última cotización, habiendo el trabajador cotizado como mínimo durante seis meses en el año anterior al primer mes de cesantía. Los trabajadores independientes, por su parte, tienen requisitos más estrictos: Se les exige haber cotizado en el mes calendario anterior al siniestro. - Las pensiones se financian con los recursos acumulados en las cuentas de capitalización individual de cada uno de los afiliados. En ese sentido, el saldo acumulado representa la suma de cotizaciones obligatorias, cotizaciones voluntarias y depósitos convenidos realizados durante la vida laboral del afiliado; además, los traspasos de fondos desde la cuenta de ahorro voluntario a la de capitalización individual, si es que existieren; la rentabilidad ganada por los fondos debido a las inversiones de la Administradora; el Bono de Reconocimiento14, si es que el trabajador tiene derecho a él; el aporte adicional de la AFP en el caso de las pensiones de invalidez y sobrevivencia15; y los aportes derivados del sistema de 13

Esto en virtud de la reforma de la ley número 20.255 publicada recientemente en marzo de este año.

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El Bono de Reconocimiento es el instrumento que reconoce las cotizaciones efectuadas al sistema antiguo de INP por aquellos afiliados que optaron por cambiarse al nuevo sistema de las AFP. Este Bono se hace exigible al momento de cumplir la edad legal para pensionarse por vejez o ante la invalidez o fallecimiento del afiliado. Sin embargo, si un afiliado quisiera pensionarse antes de la edad legal, puede transar el bono en los mercados secundarios formales, endosarlo a una Compañía de Seguros con el objeto de financiar la prima para una renta vitalicia inmediata o solicitar a la AFP la valorización del bono para el cálculo de la pensión.

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El Aporte Adicional se refiere al aporte que deben efectuar las administradoras de fondos de pensiones, con cargo al seguro de invalidez y sobrevivencia que deben contratar con las Compañías de Seguros a las cuentas de aquellos afiliados declarados inválidos o fallecidos que tengan derecho al Seguro de Invalidez y Sobrevivencia. Este aporte equivale al monto, expresado en unidades de fomento, que resulte de la diferencia entre los recursos necesarios para financiar las pensiones de

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garantía de rentabilidad mínima. Todo lo anterior reduciendo el costo de las comisiones pagadas con cargo a los fondos. - Cada modalidad de otorgamiento de pensión tiene su propia forma de financiamiento y gestión, a las que pueden acceder los afiliados: 1) Retiro Programado: El trabajador al pensionarse mantiene su cuenta de capitalización individual en la AFP que se encontraba afiliado, pudiendo en esta situación retirar anualidades, las que se resultan dividiendo el saldo acumulado en su cuenta por el capital necesario16. El resultado de estas anualidades se dividirá en cuotas que serán entregadas al beneficiario mensualmente pero que se reajustarán con el alza del costo de la vida, por lo que será necesario entonces recalcularla cada doce meses. En definitiva, bajo esta modalidad de retiro programado es la Administradora la que gestiona los recursos, pero será el afiliado quien asuma los riesgos de sobrevida y financiero, manteniendo entonces la propiedad de sus fondos. Sin perjuicio de lo anterior, el afiliado puede disolver su decisión de modalidad de pensión en cualquier momento y optar por la alternativa de renta vitalicia. 2) Renta Vitalicia: Los afiliados pueden contratar el pago de sus respectivas pensiones con una Compañía de Seguros de Vida de libre elección, la que asume el compromiso de pagarles una renta mensual constante en términos reales de por vida, y eventualmente pagar pensiones de sobrevivencia a sus beneficiarios. De esta forma se trasladan los recursos del afiliado desde la Administradora de Fondos de Pensiones en la que se estaba adherido anteriormente, para así entregarles a la Compañía de Seguros de Vida los montos, quien asume el riesgo financiero y el riesgo de sobrevida del pensionado y su grupo familiar. En este caso, una vez que el afiliado opta por esta modalidad y suscribe el contrato con la Compañía, el contrato se tornará es irrevocable, dado que se pierde la propiedad sobre los recursos.

referencia y la suma del saldo acumulado en la cuenta del afiliado y el Bono de Reconocimiento, si éste existe, a la fecha que fallezca o quede ejecutoriado el segundo dictamen de invalidez. Cuando la diferencia antes mencionada sea negativa el aporte adicional será igual a cero. 16

Se trata de un cálculo actuarial que depende de la expectativa de vida del grupo familiar y de los descuentos que aplican las mismas Administradora de Fondos de Pensiones. Esta tasa se calcula en base a la rentabilidad media del Fondo de Pensiones y a la tasa de interés implícita en las rentas vitalicias.

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3) Renta Temporal con Renta Vitalicia Diferida: Aquí el afiliado contrata con una Compañía de Seguros de Vida el pago de una renta mensual fija y reajustable en Unidades de Fomento, y que será a contar de una fecha posterior al momento en que se pensiona. Entre la fecha en que solicita esta modalidad y la fecha en que comienza a percibir la renta vitalicia, el afiliado recibe mensualmente una pensión financiada con fondos que se retienen especialmente para este propósito en la cuenta de capitalización en su respectiva AFP. Así entonces el afiliado mantiene la propiedad y asume el riesgo financiero sólo de la parte de su fondo que permanece en la AFP, que por lo demás será por un periodo limitado de su vida. En todo caso no asume el riesgo de sobrevida, pues este debe afrontarlo la Compañía de Seguros con que contrató la renta vitalicia diferida, al igual que el riesgo financiero de este período. La renta vitalicia diferida que se contrate no puede ser inferior al 50% del primer pago de la renta temporal, ni tampoco puede ser superior al 100% de dicho pago. Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, es necesario acotar que si bajo todas las modalidades recién descritas, el trabajador obtiene una pensión superior al 150% de la pensión mínima garantizada por el Estado y superior al 70% del promedio de la remuneración mensual imponible de los últimos diez años, podrá disponer del llamado excedente de libre disposición,

esto es, de los fondos

remanentes en la cuenta de capitalización individual, luego de efectuado el cálculo del monto necesario para la obtención de pensión y descontado del saldo acumulado. El afiliado podrá disponer de este monto asignado para los fines que estime pertinente. A partir del primero de julio de 2012, el requisito consistente en financiar a lo menos el equivalente al 150% de la pensión mínima se sustituirá por el 100% del monto máximo de la pensión con derecho a aporte solidario.

1.1 Fortalezas y debilidades del sistema previsional establecido en el decreto ley número 3.500 de 1980

Corrían los años cercanos a los 70, cuando el presidente de la época don Eduardo Frei Montalva proponía al Congreso Nacional un proyecto de ley que modificaba aspectos sustanciales del régimen previsional de la época, y que tal

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como se vio, estaba conformado por un sinnúmero de cajas segmentadas profesionalmente. Básicamente se propuso un sistema que agrupara a todas las cajas con un régimen único y uniforme, consistente en otorgar pensiones bajo los mismos requisitos, con idénticos montos calculados de similar manera y sujetos a reajustes periódicos parejos. En el mensaje del proyecto se reconocían defectos del sistema, tales como el otorgamiento de beneficios sin existir reales estados de necesidad, efectos regresivos del sistema y sus elevados costos de administración. Sin perjuicio de las intenciones por unificar y adecuar un sistema que comenzaba a presentar falencias, no fue aprobado. El Gobierno Militar desde el comienzo de su gestión propuso la necesidad de reemplazar el actual sistema por uno totalmente diferente que, a juicio de sus precursores, tuviera el carácter de uniforme, universal, integro y eficiente. Es por eso que en el año 1981 Chile diseñó un modelo que prometía revolucionar la forma en la cual los chilenos se prepararían para su vejez, en donde las compañías privadas que administran las cuentas de ahorro individuales de los trabajadores entregarán al final de la vida laboral de este, los ahorros que periódicamente el afiliado entregó a la respectiva AFP. Podemos dilucidar entonces que el Gobierno Militar pretendió resolver de manera urgente el problema de las pensiones, y no otros estados de necesidad financieros o sociales de aquellos que son parte de la fuerza laboral de Chile. No obstante ello, y a pesar de que hoy en día es considerado un sistema totalmente individualista y no solidario, debemos reconocer que el régimen de capitalización individual con administración privada ha tenido logros significativos (en comparación con el antiguo sistema de reparto). Entre los aspectos positivos encontramos: Primero, la existencia de un sistema unificado con las mismas reglas para todos los afiliados y contribuyentes. La gestión administrativa del sistema antiguo no fue de alcance nacional sino que privilegió a ciertos grupos, esto porque el sistema se dividió por oficios y empleos llegando a existir más de 50 cajas sujetas a normativas y reglas totalmente diferentes, lo que en consecuencia concluyó en que se otorgasen beneficios desiguales entre una y otra caja. A modo de ejemplo, en 1980 existían 32 instituciones previsionales, y dentro de estos se podían

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subdistinguir hasta 100 regímenes previsionales diferentes, teniendo en algunos casos menos de 100 afiliados17. Como consecuencia de existir tantas instituciones se produjo una sobrecarga de trabajo, no existiendo reformas que readecuaran y modernizaran la administración, y esto porque los entes previsionales eran catalogados muchas veces como burocráticos e ineficientes, teniendo muchas veces prioridades diferentes a las que debieran tener realmente los sistemas de pensiones. Es por esto que existió consenso en la doctrina de la época en subrayar que una reforma sustancial que renueve y readecue el sistema en este punto era justificada y necesaria. Así pues se decide entregar la gestión administrativa del sistema a sociedades anónimas con objeto único, sujetas a la fiscalización de una superintendencia especializada. El sistema establecido en el decreto ley número 3.500, consagra tanto un régimen aplicable a todos los trabajadores del país como también uno que es aplicable a los miembros de las Fuerzas Armadas y de Orden18. En el caso del régimen de los trabajadores, se entrega la opción de obtener recursos en atención al esfuerzo personal de cada uno. Podemos decir entonces que en este aspecto se constituyo, en cierta medida, un avance; pues se intenta primeramente eliminar los sectores privilegiados, acentuando la intención de igualar las condiciones de afiliación al sistema de todos los trabajadores, como también de facilidades para la movilidad laboral (que se intensifica en un país cada vez más globalizado). Segundo, la existencia de un régimen con beneficios directamente relacionados con los aportes realizados durante la vida laboral del afiliado. Esto sin lugar a dudas, afirman los legisladores de la época, contribuye a incentivar la responsabilidad personal de los trabajadores pues se desalienta la evasión, y además de ello, este régimen no requería de mucha sofisticación financiera. Este aspecto sin duda que es diametralmente opuesto a lo que ocurrió en el sistema antiguo, ya que la relación aporte-beneficio fue mínimo, lo que por un lado se produjo por razones tales como la evasión impositiva, deficiencias administrativas

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LANATA FUENZALIDA, Gabriela, Manual de Legislación Previsional, Editorial Jurídica Conosur Ltda., Santiago de Chile, 2001, Pág. 62. 18 A grandes rasgos se trata de un sistema que permite pensionarse por incapacidad o retiro, y que protege a los familiares dependientes de los afiliados activos o pensionados que fallecen.

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y malas inversiones o manejos de los fondos, lo que conllevó a tener recursos notoriamente bajos a la hora de repartir. Concluían los expertos que el problema no radicaba en el sistema mismo, sino que mas bien la estructuración del sistema no estaba enfocado en otorgar prestaciones de manera igualitaria, y esto debido a que los montos de las pensiones eran muchas veces determinados según parámetros en los cuales no figuraba el monto de los aportes efectuados. Con esto podemos decir entonces que el fin último del antiguo sistema chileno era buscar una justa redistribución de los ingresos, en términos tales que cada uno aportaría según su capacidad y recibiría según su necesidad. Sin embargo ello no fue posible, puesto de que el sistema adolecía de una excesiva regresividad, en efecto, los sectores de más bajos ingresos efectuaban el mayor aporte financiero recibiendo, por el contrario, beneficios sustancialmente menores. Esto se indujo básicamente porque los regímenes previsionales fueron surgiendo como consecuencia de presiones sectoriales y no como una política general de la Seguridad Social, esto también involucró que los sectores de ingresos altos evadieran constantemente las cotizaciones, y esto porque el sistema consideraba los últimos años de imposiciones para determinar el monto de la jubilación. Gracias a esto se incitaba al trabajador a imponer sólo un mínimo exigido en sus primeros años de afiliación, pero una vez que se empezaban a computar los años que determinaban su monto, estimulaban gradualmente sus imposiciones. Por su parte quienes percibían salarios mínimos no podían evadir imposiciones, ya que evidentemente al tener pocos ingresos, se encontraban en la posición de imponer desde un comienzo el piso exigido por la ley. Por último, podemos agregar que el sistema de capitalización individual está mas acorde con la libertad personal, pues el afiliado puede sin restricción alguna trasladar sus propios fondos de una AFP a otra tomando en consideración a aquellas que sean más eficientes, cotizar más de lo que señala la ley pudiendo optar entonces a una mayor pensión a futuro, pensionarse antes de cumplir la edad que establece la ley (reuniendo eso si los fondos necesarios para financiar una adecuada pensión), entre otros beneficios. Cambiando totalmente de perspectiva, y enfocándonos ahora en dilucidar las deficiencias del sistema (que por lo demás son notorias hoy en día), podemos tomar como referencia que las cifras nos señalan que cada año cerca de 100 mil personas logran la edad suficiente para jubilar; de ellos alrededor de 50 mil son atendidos por

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el sistema público. Los otros 50 mil, en su gran mayoría, manifiestan que los fondos acumulados en las administradoras no les alcanzan ni para un fragmento de la pensión mínima y tampoco gozan de los meses legalmente requeridos para optar a dicha garantía estatal. Las AFP y el sistema en sí no son capaces de suministrar pensiones dignas a la mayoría de los afiliados al sistema. Para el futuro los pronósticos son terminantes: gran parte de las pensiones de la mayoría de los chilenos va a depender directamente del sistema previsional público19. Es por eso que el sistema de administradoras de fondos de pensiones ha sido objeto de incontables críticas. El modelo instaurado en 1981 prometía que los trabajadores gozarían de una suma mensual apropiada en su jubilación gracias a sus recursos reunidos por años en sus cuentas de capitalización individual, lo que en primer lugar ponía en manos del afiliado la responsabilidad de procurarse un fondo de retiro, y a las administradoras de esos fondos, que sin duda los harían crecer mediante inversiones. Sin embargo los resultados obtenidos cumplidos poco más de 25 años de implementación del régimen demuestran que al menos el 40% de los afiliados al sistema no logrará financiar una pensión mínima20, por lo que requerirá apoyo estatal. Causas pueden ser muchas, pero existe plena certeza y convicción en el sector de que el cambio en el panorama laboral tanto en Chile como en el mundo entero debe ser considerado como la base de una inadecuada estructuración en la implementación de un sistema previsional. Las tendencias económicas centran sus principios en que lo más importante hoy en día es el rendimiento financiero, la eficiencia empresarial y la competencia; esto reflejado en el campo laboral lleva como consecuencia que surjan los empleos esporádicos y la inestabilidad. Se pensó entonces en un sistema económico de mercado en que el productor o empleador trata de minimizar costos. En definitiva existe un sistema ideado por técnicos que pensó en lo financiero, pero no en lo previsional.

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Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo CENDA, El Sistema Previsional Chileno: Antecedentes para un debate y una reforma urgente. Disponible en www.cep.cl/Cenda/Cen_Documentos/Indice_AFP_Cenda/Varios_Cenda_AFP/Triptico.doc. Consultado el día 1 de septiembre de 2008. 20

EL MERCURIO, Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, Situación de las Pensiones. Disponible en http://www.bcn.cl/carpeta_temas/temas_portada.2005-10-27.1690064663/archivos_prensa.2005-1031.8094079981/articulos_prensa.2005-10-31.3361938533/archivo1. Consultado el día 1 de octubre de 2008.

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Ahora bien, el régimen previsional que se ideó en un comienzo, fue concebido bajo el supuesto de que los trabajadores gozarían de empleos indefinidos estables, y que la sociedad estaría conformada por familias tradicionales, en donde el padre sea el proveedor y sustento económico dejando a la esposa encargada del cuidado del hogar. No se previeron las nuevas particularidades y tendencias económico-sociales, en los cuales surgen los trabajadores independientes y los temporeros, la incorporación de la mujer al trabajo, el aumento de las tasas de divorcio, el aumento de las expectativas de vida y el acrecimiento considerable de los trabajos a plazo fijo y esporádicos. Concretamente, uno de los puntos que más ha causado debate en torno a la eficacia del régimen de capitalización individual se debe a la poca cobertura que tiene este entre los trabajadores. Se ha recalcado que los precursores del tan mencionado régimen en Chile han sido demasiado optimistas al creer que los trabajadores ahorrarían para su jubilación. En primer lugar, el sistema se esbozó partiendo del supuesto de que la mayoría cotizaría durante más de las dos terceras partes de su vida activa, pero por desgracia la realidad nos presenta una situación totalmente diferente, y es que la mayoría de los afiliados al sistema sólo ha conseguido cotizar la mitad de este tiempo. Diversos estudios estiman que la baja cobertura que tienen las AFP constituye uno de los puntos esenciales de los escasos ingresos en la edad de retiro de una significativa proporción de la población en nuestro país. Un informe evaluatorio del sistema de AFP efectuado por el Fondo Monetario Internacional sostiene que de un millón de cuentas de capitalización individual, esto es, aproximadamente un 15% del total tienen un saldo inferior a 90 mil pesos, y sus cuentas bordean apenas el millón quinientos mil pesos, por lo que muchos alcanzarán la edad de jubilación teniendo un monto que francamente deja mucho que desear del actual sistema21. Otro dato estadístico nos muestra que el 96.5% de los afiliados a las AFP se declaran asalariados dependientes, estos mismos presentan promedios de cotizaciones que bordean los 5 meses por año en el caso de los hombres y 4.5 en el caso de las mujeres, sin embargo más de la mitad de ellos presenta deficiencias en este aspecto, puesto de que las cifras nos hablan de que en realidad cotizan menos

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ASIMET, Sistema Previsional: Modelo que urge cambiar. Disponible http://www.asimet.cl/sistema_previsional.htm. Consultado el día 1 de septiembre de 2008.

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en

de 4.2 meses los hombres y menos de 3.6 en la situación de las mujeres. Por su parte aquellos asalariados con trabajos estables que cotizan todo el año son menos del 11% del total. Por último los independientes declarados estables, afiliados como tales, son el 3.5% del total22. Las estadísticas recién detalladas nos indican que la fuerza de trabajo existente en Chile rota constantemente entre períodos de trabajo asalariado de corta duración, trabajos informales y períodos de desempleo. Ello es confirmado por las estadísticas del nuevo seguro de desempleo que revelan que el año 2004 se creó cerca de un millón de empleos y se perdieron 800 mil, y la duración de más de la mitad de ellos fue de menos de cuatro meses23. Por otra parte se presenta la situación de los trabajadores independientes, si bien es cierto se produce una apertura generalizada del sistema para que aquellos que trabajen por cuenta propia, lo cierto es que se torna muy difícil obligar a un afiliado a cotizar cuando no es un empleador el que les descuenta en forma obligatoria. El problema es que en el caso de aquellos que trabajen por su cuenta, y por ende manejan ellos mismos sus propios fondos, prefieren atender urgencias aún más apremiantes, como pagar cuentas o la educación de los hijos. Es por eso que actualmente hay un millón de trabajadores independientes que no cotizan en forma sistemática, y existen otros 1,5 millones que directamente no tienen previsión24. Recalcan los expertos en el tema que la baja cobertura que están alcanzando las AFP debe ser tomada en cuenta, y esto porque tanto el bienestar social como también la seguridad económica de los miembros de la población dependen en gran medida de la protección de los sistemas previsionales de pensiones (y de salud), en especial para los hogares y familias de menores recursos. Otro punto que merece reparos es el referente a la interrogante planteada por años de que si efectivamente el actual sistema de pensiones administrado por las AFP otorga pensiones significativamente mejores en comparación con el sistema 22

Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo CENDA, Diez Mitos del Sistema Previsional Chileno. Disponible en http://www.cep.cl/Cenda/Cen_Documentos/Indice_AFP_Cenda/Varios_Cenda_AFP/Diez_Mitos_AFP.h tml. Consultado el día 2 de septiembre de 2008. 23

Idem.

24

BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE, El futuro del sistema de pensiones. Disponible en http://www.bcn.cl/carpeta_temas/temas_portada.2005-10-27.1690064663. Consultado el día 1 de septiembre de 2008.

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administrado por INP. Lo cierto es que para dilucidar esta cuestión nos debemos remitir necesariamente a los principios de la Seguridad Social. En efecto, la doctrina nos plantea que la Seguridad Social debe servir de herramienta a la política socioeconómica del Estado, ayudándolo en la solución de los estados de contingencia social más que en la simple búsqueda de soluciones a un estado de necesidad determinado. Es por esto que es el principio de la solidaridad el que debe ser tomado como punto de partida o base para una adecuada estructuración de todo el engranaje que implica la Seguridad Social, y más concretamente, de un régimen de pensiones. A juicio de don Patricio Novoa Fuenzalida, la solidaridad existirá en la medida que se redistribuya el ingreso nacional,

y esto mediante la Seguridad

Social. Constituye pues un esfuerzo de toda la comunidad, y este esfuerzo implica que todos deben contribuir según sus capacidades y posibilidades para el logro del bien común. “De la aplicación conjunta de los principios de integridad –de acuerdo al cual las prestaciones se han de otorgar en relación a las necesidades de las personas-, y del de solidaridad –que prescribe exigir esfuerzos a los administrados, en proporción a su capacidad económica-, resulta la ansiada redistribución del ingreso nacional, función o resultado que debe lograr la Seguridad Social”25. Nuestro Sistema de Pensiones, al menos en el ámbito de los beneficios por vejez, escaparía totalmente de este principio rector de la Seguridad Social. Las posturas que avalan y legitiman el actual sistema subrayan que la Seguridad Social no es la encargada de solucionar los problemas que origina la mala distribución de la riqueza. Si un trabajador obtiene altas rentas durante su vida laboral activa, producto de su trabajo esforzado, está en el legítimo derecho de mantener en sus años de pasividad un nivel de vida similar al que obtuvo en su etapa como trabajador. Así entonces el sistema previsional no debe pretender solucionar los inconvenientes de aquellos que se vieron en una situación disminuida desde el punto de vista económico, a pesar de que se haya originado, por ejemplo, por la escasez de oportunidades. El actual sistema privado de pensiones buscó una fórmula que reconociera el esfuerzo impositivo de cada trabajador, en otras palabras, se incitó que existiera una

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NOVOA FUENZALIDA, Patricio, Derecho de Seguridad Social, Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 1977, Pág. 111.

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legítima relación entre aporte y beneficio. Esto último sobrellevo que se buscaran herramientas o instancias que aseguren el efectivo resguardo de los ahorros con que cada aportante financiaría sus futuras pensiones, para que así se protejan de buena manera los recursos ante eventualidades tales como los vaivenes de la economía. Es por esto que se optó por el régimen financiero de capitalización individual, sin fines distributivos. Así eventualmente se retornaría a la esencia de los seguros sociales, los cuales concluyentemente están exentos de todo fin instrumental en relación a la política social dominante. Se buscó que las pensiones obtenidas luego de cumplido el ciclo laboral fuesen sustancialmente mejores, por cuanto se tomaría en cuenta tanto el tiempo cotizado como los montos de las cotizaciones periódicas efectuadas, todo ello bajo la modalidad de una responsabilidad totalmente personal, y esto con el único objetivo de solucionar un estado de necesidad determinado, desligándose entonces del fin último de la Seguridad Social, el cuál es la redistribución de la riqueza. En síntesis, la doctrina subraya que el sistema de administración privada no incluye ninguna forma de solidaridad intra o inter generacional. El Sistema Previsional Chileno en la actualidad no puede considerarse como un sistema que se encuentre en gran medida financiado y solventado por el sistema privado. Las cifras en este aspecto son lapidarias: el principal componente es el sistema público que aún logra entregar a la mayor parte de los adultos mayores pensiones modestas pero dignas por lo general, y que ineludiblemente son muy superiores a las ofrecidas por las AFP26. Las pensiones públicas cubren a un 73.9% de los adultos mayores. Es decir, actualmente, tres de cada cuatro recibe una pensión pública. Si se consideran los mayores de 70 años, más del 90% percibe una pensión pública de algún tipo El sistema de AFP otorgó pensiones a 69.207 adultos mayores en el año 2004, financiados íntegramente con los fondos acumulados en las cuentas individuales. Ello equivale sólo a un 4.3% de los adultos mayores. Adicionalmente, las AFP financian una quinta parte de 65.000 pensiones mínimas garantizadas, debiendo el Estado aportar los cuatro quintos restantes. Ello da un total de 134.207 pensiones de vejez otorgadas por las AFP. 26

Las cifras que se entregan a continuación puede ser corroboradas en el Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo CENDA, Diez Mitos del Sistema Previsional Chileno. Disponible en http://www.cep.cl/Cenda/Cen_Documentos/Indice_AFP_Cenda/Varios_Cenda_AFP/Diez_Mitos_AFP.h tml. Consultado el día 2 de septiembre de 2008.

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Además, tanto el sistema público como las AFP entregan varios cientos de miles de prestaciones previsionales a personas que no son todavía adultos mayores. El total de beneficiarios de la previsión pública alcanzó a 1.544.480 (al año 2005), mientras el total de beneficiarios de las AFP llegó a los 475.324 el 2004. El promedio de las pensiones públicas percibidas por adultos mayores en el año 2005 fue de $147.293 mensuales. Aproximadamente la mitad de las pensiones públicas no asistenciales del INP el año 2004 estuvieron entre $77.000 y $120.000. Las pensiones de los empleados públicos obtuvieron un promedio de $359.332. Por otra parte, y tal como lo vimos anteriormente, la enorme mayoría de los afiliados a las AFP cotizan de manera muy irregular, y esto solo cuando acceden a un trabajo asalariado; eventualmente lo hacen cuando obtienen remuneraciones muy bajas. La situación real es la siguiente: A diciembre del 2004, más de la mitad de los afiliados: -Son mayores de 37 años. -Cotizan menos de 4.2 meses por año. -A ese ritmo, van a acumular menos de 184 cotizaciones al cumplir la edad de jubilar, por lo tanto no van a tener derecho a pensión mínima estatal. -Tienen acumulado menos de $1.362.673 en su cuenta de capitalización. -Tienen sueldos inferiores a $202.094. -Con esos datos, van a acumular al jubilar menos de $8.317.482. Lo que les arroja una pensión inferior a $48.844 mensuales (suponiendo una rentabilidad promedio del fondo de 4.5% real anual). En las actuales condiciones laborales más de la mitad de la fuerza de trabajo, concretamente más de tres millones y medio de chilenas y chilenos, no tienen cobertura por parte del sistema de AFP.

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Estas enunciaciones han sido corroboradas por constantes estudios publicados tanto por la propia Superintendencia de AFP como además por la Asociación de AFP. Ambas han determinado de manera tajante

que

alrededor de la mitad de los afiliados existentes a la fecha en Chile, no podrán contar con adecuados fondos para financiar, por ejemplo, una pensión mínima, ni tampoco cumplirán las exigencias establecidas por ley para obtener la garantía estatal que corresponda27. Constantemente se aprecian anuncios de las AFP recalcando que si los trabajadores cotizan todos los meses de manera regular, obtendrán una buena jubilación en la etapa en que dejen de trabajar. Sin embargo, detrás de ello se oculta que en el inestable mercado laboral de hoy no lograrán obtener trabajos indefinidos, o al menos que sean por un lapso bastante largo de años, lo que les daría estabilidad. Es por eso que grandes cantidades de trabajadores llegarán al final de su vida laboral sin los fondos requeridos ni siquiera para disfrutar de la garantía estatal que otorga pensiones mínimas, ni tampoco alcanzarán bajo ninguna perspectiva los requisitos de dicha garantía estatal. En pocas palabras, se afirma que no estarán cubiertos por el sistema de AFP. En el ámbito del régimen administrativo, acentúa la doctrina de nuestra época que el sistema chileno se aleja totalmente de los principios tradicionales involucrados en esta materia. Estos principios nos dicen que la idea de la intervención privada en la administración de los beneficios de la Seguridad Social debe estar radicada en entes sin fines de lucro, y que sean estrictamente controlados por el Estado. Como se sabe, las AFP son sociedades anónimas y que como tales son entes que buscan fines de lucro. Ahora bien, resulta bastante peculiar el argumento que se expresó a la hora de optar por estas entidades y no por corporaciones sin fines de lucro, que se encargaran de la administración. Se prefirió estas entidades (las AFP) por ser “ágiles, competitivas y eficientes. De empresas con dueño. De empresas deseosas de innovación y deseosas de rentabilidad”28. 27

Idem.

28

LANATA FUENZALIDA, Gabriela. Op. Cit. Pág. 78

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En primer lugar, las administradoras efectúan un cobro por concepto de administración de los fondos que los afiliados poseen en sus cuentas individuales, en estos casos puede llegar hasta el 20% de los fondos obligatorios del afiliado, lo que hace que la rentabilidad obtenida, en este aspecto, no sea la mejor. Por otra parte el modelo fue pensado con la clara pretensión de que se generara una efectiva competencia entre las administradoras, lo que concluiría en una activación del mercado, pudiendo proponerse novedosas formas de lograr rentabilidad, beneficiando en teoría lo más posible al trabajador. En este aspecto se han presentado algunos problemas producto de que las AFP han invertido sumas considerables con motivo de la búsqueda de estrategias que estimulen lo mayor posible el traspaso de una AFP a otra. De las 22 AFP que existían en 1990 hoy solamente van quedando 5, lo que inevitablemente conlleva a que la competencia se redujo, generando así una preferencia de todas las administradoras para ir todas hacia un mismo lado. De estas 5, la mayor administra los fondos de más de un 40% de los afiliados, y las tres mayores superan el 80%29. Concretamente, las comisiones netas cobradas por las AFP a sus afiliados bordearon los 200 mil millones de pesos al año 2004. A ello hay que añadir el cobro de comisiones por el orden de los 130 mil millones de pesos, y que en este caso se destinaron al financiamiento del seguro de invalidez y sobrevivencia, en el que las AFP deben contratar con empresas del rubro. Las comisiones de las AFP no tienen topes determinados por ley, a pesar que se trata de una industria en la cual todos los asalariados están, hipotéticamente, obligados por ley a cotizar. Por otra parte las remuneraciones de estas entidades con fines de lucro no dejan de ser llamativas: 855 millones de pesos en remuneraciones al directorio y 30.542 millones en gastos de comercialización, todo esto en el año 2004. Como contraparte de lo anterior, el costo de operación del INP (que tal como se vio administra en el presente gran parte de las pensiones públicas) fue de poco más de 55 mil millones de pesos en el 2004.

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Los datos entregados en el presente párrafo y en los posteriores se pueden verificar en el Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo CENDA, Diez Mitos del Sistema Previsional Chileno. Disponible en http://www.cep.cl/Cenda/Cen_Documentos/Indice_AFP_Cenda/Varios_Cenda_AFP/Diez_Mitos_AFP.h tml. Consultado el día 2 de septiembre de 2008.

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Como se ve, los números dejan de manifiesto que el costo operacional del sistema antiguo equivale a poco más de la cuarta parte de las comisiones netas cobradas por las Administradoras. Finalmente, no se puede dejar pasar una de las críticas más repetidas en las discusiones sobre la efectividad del régimen de

pensiones en Chile, y que

corresponde al alto gasto fiscal que incurre el sistema AFP. Ciertamente aquí se da una situación bastante paradójica, puesto de que una de las virtudes que se le reconoce, internacionalmente hablando, al sistema de capitalización individual instaurado en Chile, es que en cierta medida evitó el colapso de las finanzas públicas al que conducía el sistema de reparto administrado por INP. Sin perjuicio de ello, el gasto previsional del Fisco que no incluye el gasto de las cajas de la Defensa Nacional llegó a un 4,05% del PIB a diciembre del 2005. 3,43 puntos porcentuales están asociado a los costos de la transición, correspondiendo 2,2 puntos del PIB al pago de las pensiones de las antiguas cajas (actual INP) y 1,23 puntos del PIB al pago de los Bonos de Reconocimiento de los trabajadores que se traspasaron al nuevo sistema y liquidaron su bono ese año. Sólo un 0,62% del PIB se asocia al sostenimiento del primer pilar: pensiones mínimas garantizadas por el Estado del Sistema de AFP (0,08% del PIB), pensiones asistenciales (0,33% del PIB) y pensiones no contributivas que incluye exonerados, ley de reparación y ley del carbón (0,21% del PIB). En total, el fisco destinó el 25% del presupuesto público del año 2005 a distintas obligaciones de los sistemas de pensiones30. En resumen, si bien es cierto se propuso la creación de un sistema uniforme, universal, integro y eficiente, lo cierto es ha devenido en un rotundo fracaso operacional que amenaza con poner a la previsión como un pesado lastre estatal y transmutar a las nuevas generaciones de jubilados en modernos indigentes del siglo XXI. Las falencias del sistema radican en su diseño, en la reducida cobertura, en su discriminación e incertidumbre de sus beneficios, el alto costo de administración del sistema y su tendencia a la concentración en pocas Administradoras con un poderoso peso en el mercado. 30

Series de estudios Asociación de AFP, Gasto Fiscal en Pensiones Bajará Fuertemente y Liberará Fondos Para el Pilar Solidario, número 56, mayo 2006.

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Sin embargo, considerado importante recalcar que con la entrada en vigencia de la ley número 20.255 de marzo del presente año, se da un paso importante en la reestructuración de un sistema que fue dejado de lado por más de 20 años, lo que sin entrar en discusiones ideológicas o políticas, da pie para avalar los cambios que el presente Gobierno ha implementado de manera gradual en un régimen que definitivamente necesitaba ser examinado por los legisladores, y esto producto de las oscuras cifras entregadas en poco mas de 2 décadas de implementación del sistema.

2. Pensión mínima como garantía previsional otorgada por el Estado

2.1 Aspectos generales

El Sistema Previsional Chileno contenido en el decreto ley número 3.500 de 1980 consagra como unos de sus principios rectores la idea de la intervención estatal subsidiaria, dejando entonces la mayor parte de la gestión en materia de pensiones a los particulares, que en este caso corresponde a las Administradoras de Fondos de Pensiones. Dice don Héctor Humeres Noguer en su obra Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, que el principio de subsidiariedad “implica que la sociedad toda, o el Estado como organismo jurídico de ella, no debe ejercer facultades que excedan lo que el individuo o los grupos sociales menores puedan hacer por sí mismos” 31. Esto significa que la iniciativa en materia de responsabilidades, en lo que respecta a la gestión, radica en primer lugar en el sector privado, dejando al Estado sólo como garante ante posibles eventualidades o imprevistos resultantes, y esto producto de la incapacidad de solución que puedan tener los más débiles en la satisfacción de sus necesidades sociales. Este principio es de gran acogida en nuestro país, tanto así que en la época del Gobierno Militar se consolidaron diversos documentos en los cuales se contenía expresa o tácitamente este principio de la subsidiariedad. A modo de ejemplo, la Constitución Política de la República de 1980 en su artículo 19 nº 9 entrega al Estado la función de “garantizar la ejecución de las acciones de salud”, en el nº 18 31

HUMERES NOGUER, Héctor, Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 16ª ed., 2000, Pág. 438.

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del mismo artículo se encomienda al Estado la función de “garantizar” el acceso de todos los habitantes al goce de prestaciones básicas y también la de “supervigilar” el adecuado ejercicio del derecho de la Seguridad Social32. Concretamente, el rol subsidiario del Estado en la solución de las contingencias sociales de carácter previsional se manifiesta por medio de la intervención estatal, la cual se puede expresar de diferentes maneras, pero que las más importantes a nuestro juicio son las que integran tanto el rol fiscalizador del Estado como también todo el sistema de beneficios Estatales garantizados. En lo que respecta al rol fiscalizador, detallamos anteriormente que le corresponde a la Superintendencia de Administradora de Fondos de Pensiones (que pasará a ser Superintendencia de Pensiones) el control y la fiscalización de la gestión desarrollada por los privados. Así entonces la justificación de la intervención estatal en materia de pensiones se basa principalmente en que el Estado debe comprometerse a velar por la seguridad de los recursos acumulados por los afiliados, también porque ineludiblemente el Estado debe efectuar aportes financieros destinados al otorgamiento de diversos beneficios que se obtienen directamente de los recursos fiscales, y por último siempre será necesario para el desarrollo de un país el que los sectores económicos mantengan su confianza en el sistema de pensiones, puesto que estos son fuente de inagotables recursos que se pueden invertir en el mercado. En lo referente al segundo aspecto por medio del cual se manifiesta la intervención estatal, esto es, todo el sistema de beneficios previsionales garantizados por el Estado, podemos subrayar que la garantía estatal opera fundamentalmente en dos ámbitos:

1.- En relación a las pensiones mínimas. 2.- En relación con el aporte adicional, la contribución del artículo 53, las pensiones de invalidez originadas por un primer dictamen, las rentas vitalicias inmediatas o diferidas y la cuota mortuoria. En el sistema de fondos de pensiones, el Estado garantiza una pensión mínima de vejez, invalidez y sobrevivencia siempre que el afiliado cumpla con los requisitos que establezca el DL 3.500 en sus artículos 73 y siguientes.

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LANATA FUENZALIDA, Gabriela. Op. Cit. Pág. 35.

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2.2 Circunstancias en las que opera la pensión mínima

Primero que todo, deben distinguirse las circunstancias según la modalidad por medio del cual se percibirán las respectivas pensiones. En el caso de aquellos afiliados que están acogidos a la modalidad de renta vitalicia, la garantía estatal operará cuando la renta convenida no alcance a obtener un monto mínimo establecido por ley, es decir, cuando la renta convenida llegare a ser inferior a la pensión mínima; aquí la compañía de seguros se encontrará en la obligación de pagar la pensión mínima de manera transitoria, hasta que se comiencen a recibir los respectivos fondos de la garantía estatal propiamente tal. Ahora, en la situación de aquellas personas que están acogidas a las modalidades de retiro programado o de renta temporal con renta vitalicia diferida, el sistema de garantía estatal se aplicará y entrara en vigencia una vez que se encuentren agotados los recursos de las respectivas cuentas de capitalización individual. Con relación a los pensionados por invalidez, es necesario hacer las siguientes distinciones: - Aquellos que se pensionen por declaración de invalidez conforme a un primer dictamen, y que se encontrasen en las situaciones descritas en las letras a) o b) del artículo 54 del DL 3.500, esto es, afiliados cotizantes o afiliados dependientes que se encuentren dentro del año siguiente a la fecha en que dejaron de prestar servicios por término o suspensión de estos. En este caso operará la garantía estatal una vez que se agoten los saldos. - En la situación de los inválidos parciales conforme a un segundo dictamen, la garantía estatal opera una vez que se agote el saldo retenido33, así lo dispone expresamente el artículo 74 del mencionado decreto ley. El afiliado que es declarado inválido parcial podrá disponer del saldo retenido sólo cuando la invalidez sea declarada total, fallece o cumple las edades para pensionarse por vejez. Podría entonces presentarse la situación de que se agoten todos los fondos de la cuenta personal, sin embargo, en este caso no podría optar a la garantía 33

Se le denomina saldo retenido a aquellos recursos que se deben conservar en casos de invalidez parcial. Lo que ocurre es que se debe retener un 30 % de los fondos de la cuenta individual para los efectos de financiar eventuales futuras pensiones de invalidez total o vejez, puesto que como se trata de invalidez parcial, el trabajador conserva una capacidad residual de trabajo que le permite realizar ciertas actividades.

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estatal mientras no se agote el saldo retenido, del que sólo podrá disponer en los supuestos mencionados en el párrafo anterior. Con relación a esto último, la superintendencia de AFP ha efectuado ciertas interpretaciones señalando que en la situación antes descrita, el afiliado podrá disponer del saldo retenido, como una manera de adquirir el derecho a la garantía estatal, aun cuando no se encuentre en ninguna de las situaciones antes descritas34. Finalmente, y en virtud de algunas modificaciones introducidas por la ley número 19.398 de agosto de 1995, deberán efectuarse ciertas deducciones a los montos de la garantía estatal, y que pueden corresponder al mismo afiliado como también a beneficiarios de alguna pensión de sobrevivencia, en ciertos casos.

2.3 Requisitos para tener derecho a la pensión mínima

El Estado asegura a todos los afiliados y beneficiarios del sistema que reúnan ciertos requisitos, pensiones mínimas de vejez, invalidez o sobrevivencia. Este y los otros beneficios garantizados por el Estado están expresamente establecidos en el título VII del DL 3.500, vale decir, en el artículo 73 y siguientes. A modo genérico, podemos decir que la ley exige como requisito de general aplicación para las pensiones mínimas de vejez, invalidez y sobrevivencia, que la suma de todas las pensiones, rentas y remuneraciones imponibles que esté percibiendo el interesado sea inferior a la respectiva pensión mínima. Sin perjuicio de ello existen requisitos específicos para cada una de las contingencias cubiertas.

2.3.1 Pensión de vejez

En primer lugar, para tener derecho a la pensión mínima de vejez debe tratarse de afiliados mayores de 60 años para el caso de las mujeres y 65 años si se trata de hombres; en ambos casos deben registrar, a lo menos, 20 años de cotizaciones o servicios computables en cualquier régimen previsional y de acuerdo con las normas del respectivo régimen, este cómputo puede cumplirse al devengarse la respectiva pensión o con posterioridad; así entonces puede

34

ARTHUR ERRAZURIZ, Guillermo. Régimen legal del nuevo sistema de pensiones. Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 1998, Pág.158.

28

presentarse la situación de aquel afiliado que solicite la pensión pero continuará trabajando y completar de esa forma los 20 años exigidos. El artículo 76 establece que para los efectos del cómputo de los años de cotización, se abonarán los periodos en que el afiliado hubiere gozado de subsidio de cesantía, los que se deberán acumular no pudiendo exceder en su conjunto tres años. Se acumularán también aquellos períodos en que hubiere gozado de pensión de invalidez obtenida en virtud del primer dictamen y posteriormente mejorado35. Esta garantía, como se trata de la situación de vejez, operará respecto de los pensionados vía renta vitalicia, retiro programado o renta temporal. En caso de pensionarse por la modalidad renta vitalicia, operará la garantía estatal cuando los recursos de la cuenta individual de capitalización lleguen a ser inferior a la pensión mínima. Respecto de los pensionados por retiro programado y renta temporal, se entregará la garantía una vez agotados los recursos de las cuentas personales de capitalización que posea cada afiliado.

2.3.2 Pensión de invalidez

Para tener derecho a la pensión mínima de invalidez debe tratarse de afiliados declarados inválidos por las respectivas Comisiones Médicas conforme al artículo 4º del decreto ley número 3.500. Además es necesario que a la fecha en que se declare la invalidez por un primer dictamen, se reúnan copulativamente los siguientes requisitos: -

Haber sido declarado inválido.

-

No tener derecho a la garantía estatal de la pensión de vejez.

-

Cumplir a lo menos una de las siguientes condiciones:

a) Registrar 2 años o más de cotizaciones en cualquier sistema previsional durante los 5 años anteriores a la declaración de invalidez.

35

Artículo 76 DL 3.500: Los veinte años de cotizaciones necesarios para gozar de la pensión mínima de vejez y los diez años necesarios para gozar de la pensión mínima de invalidez y sobrevivencia establecidos en los artículos 75, 77 y 78 respectivamente, se completarán abonando los períodos en que el afiliado hubiere gozado de subsidio de cesantía, los que se acumularán, y no podrán exceder, en conjunto, de tres años. Asimismo, se abonarán a dichos años de cotizaciones los períodos en que el afiliado hubiere percibido pensión de invalidez originada por un primer dictamen habiendo posteriormente cesado la invalidez.

29

b) Encontrarse cotizando si es declarada la invalidez como consecuencia de un accidente36. c) Haber completado 10 años de imposiciones efectivas en cualquier sistema previsional. Para los respectivos efectos del cómputo de los plazos, el artículo 76 permite abonar los períodos en goce de subsidio de cesantía, con tope de 3 años y también aquellos en que hubiere gozado de pensión de invalidez originada en un primer dictamen habiendo posteriormente cesado la invalidez. Tratándose de una pensión decretada en primer dictamen, se debe a petición del afiliado ajustarse a la pensión mínima con cargo al saldo de la cuenta de capitalización individual. Una vez agotado el saldo operará esta garantía estatal. Después de enterado el aporte adicional y liquidado el bono de reconocimiento, estos fondos se destinarán en primera instancia a restituir al Estado un monto equivalente a lo que se hubiere pagado como garantía estatal.

2.3.3 Pensión de sobrevivencia

Se requiere en este caso cumplir con al menos una de las condiciones que se expondrán a continuación: -

Que el afiliado hubiere estado pensionado a la fecha de su muerte. Para este caso basta con que haya ejercido su derecho a pensión aunque aún no hubiese obtenido pago alguno por ese concepto.

-

Si el causante era activo, debe registrar a la fecha de su fallecimiento al menos 2 años de cotizaciones en los 5 años anteriores al suceso.

-

Haber completado 10 años de imposiciones efectivas en cualquier sistema previsional.

-

Si el deceso es producto de un accidente, basta con que se encuentre cotizando a la fecha de la muerte, sin que sea necesario registrar otras cotizaciones anteriores.

Al igual que en los casos de las pensiones mínimas de vejez e invalidez, cobra aplicación la disposición del artículo 76 referida al cómputo de los plazos.

36

Se entiende por accidente para estos efectos el hecho repentino, violento y traumático que causa la invalidez.

30

Finalmente es necesario acotar que para el correcto cómputo de los períodos de cotizaciones exigidas para obtener garantía estatal tanto para las contingencias de vejez, invalidez y sobrevivencia, se ha entendido que aquellos ciclos no cotizados en el INP, pero que fueron integrados con posterioridad, forman períodos de servicios computables. Y a la inversa, no lo son los períodos ajustados a cotizaciones giradas o retiradas y no reintegradas. Por otra parte, conforme a la Circular nº 661 de la Superintendencia de AFP, se consideran como cotizadas y en consecuencia como servicios efectivamente computables, aquellos lapsos por los cuales el afiliado adquirió el derecho a pago de cotizaciones, aún cuando el empleador no las hubiere enterado de manera correcta o no las hubiere declarado37.

2.4 Montos de la pensión mínima

2.4.1 Pensión de vejez

El artículo 73 del DL 3.500 especifica que el Estado garantizará la pensión mínima de vejez, la cual será equivalente al monto general que rija por el antiguo régimen de previsión establecido en el artículo 26 de la ley número 15.386, reajustándose en la misma forma y oportunidad que la referida pensión, en otras palabras, se reajusta automática y periódicamente por disposición legal.

2.4.2 Pensión de invalidez

Para el caso del monto de la pensión mínima por invalidez, rigen los mismos conceptos señalados en cuanto a la determinación de los montos de las pensiones mínimas de vejez, esto es, la pensión mínima de invalidez será equivalente a la pensión mínima que se refiere el artículo 26 de la ley número 15.386, reajustándose en la misma forma y oportunidad que dicha pensión.

2.4.3 Pensión de sobrevivencia

37

ARTHUR ERRAZURIZ, Guillermo. Op. Cit. Pág. 334.

31

El monto de la pensión mínima de sobrevivencia será un porcentaje de la pensión mínima de vejez, y se determinará en razón de los beneficiarios de pensión de sobrevivencia existentes. Primero, si no hay hijos con derecho a pensión, se efectuarán los siguientes cálculos sobre la base de la pensión mínima de vejez: -

Para el cónyuge: 60%

-

Cónyuge inválido total: 60%

-

Cónyuge inválido parcial y que haya celebrado matrimonio con el causante a lo menos con 6 meses de anterioridad a su muerte, o bien 3 años si el matrimonio se verificó siendo el causante pensionado de vejez o de invalidez, salvo que quedaren hijos comunes: 43%38.

En el caso de que existan hijos con derecho a pensión, y mientras los haya, los porcentajes anteriores bajan respectivamente de 60% a 50%, y de 43% a 36%. En esta situación es necesario acotar que la calidad que puedan tener los hijos como beneficiarios de pensión de sobrevivencia se mantiene hasta cierta edad. En efecto, la ley establece que la edad límite es 24 años, a menos que sean inválidos o dejen de ser solteros, pero no por el hecho de ser estudiantes. El tercer caso habla sobre la situación de la madre de hijos naturales reconocidos por el causante. En esta hipótesis la pensión mínima corresponderá al 36 % de la pensión mínima de vejez. Ahora bien, si la madre y el causante dejan hijos comunes que tengan derecho a pensión, y mientras ese derecho exista, el porcentaje necesariamente bajará al 30%. “Aunque la ley no es clara, estimamos que debe entenderse por “reconocimiento” los casos de reconocimiento voluntario del hijo natural (artículo 271 nº 1 y 5 del Código Civil Chileno), y los casos de “investigación de paternidad o maternidad natural” (artículo 271 nº 2,3 o 4 del mismo Código). No obstante que en estos últimos casos la filiación natural se obtiene por sentencia judicial, y no existe propiamente un reconocimiento, pensamos que la situación del hijo pasa a ser la misma que la de aquellos que obtienen la filiación por reconocimiento. Así, les debe corresponder el mismo derecho”39

38

Para estos efectos, se entiende por inválido parcial aquel que haya perdido su capacidad de trabajo en un porcentaje igual o superior al cincuenta por ciento e inferior a dos tercios. 39

ARTHUR ERRAZURIZ, Guillermo. Op. Cit. Págs. 331 y 332.

32

Aquellos hijos que puedan cumplir con los requisitos que establece expresamente el artículo 8º del decreto ley número 3.500 podrán optar a ser beneficiarios de estas pensiones. El porcentaje corresponde al 15% de la pensión mínima de vejez, sin embargo, si el hijo es declarado inválido parcial, el porcentaje se reducirá a un 11% al llegar a los 24 años de edad40. Finalmente tanto el padre como también la madre del causante pueden ser beneficiarios de pensión de sobrevivencia, el porcentaje será igual al 50% de la pensión mínima de vejez. En el siguiente cuadro se especifican los montos vigentes de las pensiones mínimas tanto de vejez, invalidez y sobrevivencia a partir del 1° de diciembre de 200741.

Montos beneficios PENSIONES MINIMAS del Art. Menores de 26 Ley Nº 15.386 Vejez, invalidez, años de

70 años

70 años y más, pero menores de 75

75 años de edad y más

$ 96.390,73

$ 105.395,85

$ 112.453,82

$ 62.551,31

$ 78.048,42

$ 78.048,42

$ 52.322,61

$ 67.396,75

$ 67.396,75

Orfandad y otros sobrevivientes $ 14.458,61

$ 14.458,61

$ 14.458,61

servicios y otras jubilaciones Viudez, sin hijos Viudez con hijos, madres viudas y padres inválidos

40

Artículo 8º DL 3.500: Los hijos para ser beneficiarios de pensión de sobrevivencia, deben ser solteros y cumplir uno de los siguientes requisitos: a) Ser menores de 18 años de edad; b) Ser mayores de 18 años de edad y menores de 24, si son estudiantes de cursos regulares de enseñanza básica, media, técnica o superior. La calidad de estudiante deberá tenerla a la fecha del fallecimiento del causante o al cumplir los 18 años de edad; y Ser inválido, cualquiera sea su edad, en los términos establecidos en el artículo 4º. Para estos efectos, la invalidez puede producirse después del fallecimiento del causante, pero antes de que cumpla las edades máximas establecidas en la letra a) o b) de este artículo, según corresponda. 41

INP, Montos de pensiones mínimas y asistenciales. Disponible http://www.inp.cl/roller/preguntas_frecuentes/entry/montos_de_pensiones_m%C3%ADnimas_y. Consultado el día 14 de mayo de 2008.

33

en

Sin perjuicio de lo expuesto con anterioridad, es necesario subrayar que todos estos valores correspondientes a las pensiones mínimas garantizadas por el Estado han estado sujetos a variados reajustes anuales. Mas aun, han sido objeto de reajustes especiales42; uno de los más significativos es el Bono de Invierno43 que se comenzó a otorgar a contar del año 1996. Estos reajustes han provocado un incremento real en el valor de las pensiones mínimas en alrededor de un 75% desde 1989.

2.5 Fortalezas y debilidades de las pensiones mínimas garantizadas por el Estado

Tal como se vio en su oportunidad, la legislación previsional dominante en la actualidad de Chile es partidaria de que el Estado tenga un rol subsidiario en la solución de las contingencias previsionales, y esto por cuanto en primer lugar debe ser el propio contribuyente, el que por medio de sus ahorros, sea capaz de sobrellevar las contingencias que se le presenten en el transcurso de su vida, dejando entonces al Estado sólo como garante ante la posibilidad de que los afiliados, por motivos que excedan de lo normal, no puedan solucionar aquellas contingencias (o también llamados estados de necesidad), y que en este estudio engloban solo los estados de necesidad referidos a la llegada de la vejez, la invalidez o el financiamiento de pensiones por sobrevivencia. Desde aquella perspectiva podemos mencionar entonces que el rol subsidiario del Estado se encuentra perfectamente reflejado en el sistema de financiamiento de las pensiones mínimas, y esto debido a que lo ideal es que cada quién financie su propia pensión, pero si no se puede debe entonces actuar el Estado, lo cual sin embargo no podría estimarse como una falla del sistema, sino que

en

realidad

debiera

ser

una

situación

hipotéticamente

conocida

y

preestablecida.

42

El Ejecutivo estableció dentro de sus 36 primeras medidas de su gobierno un reajuste del 10% a las pensiones mínimas y asistenciales, reajuste que comienza a efectuarse a contar del año 2006. 43

El Bono de Invierno es un beneficio en dinero que se entrega todos los años junto con la pensión del mes de mayo a los pensionados de las ex Cajas de Previsión integradas en el INP, los pensionados de la ley Nº 16.744 de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales, los pensionados asistenciales DL. Nº 869 de 1975, y a los pensionados por la ley de Reparación y Exonerados Políticos, que al 1 de mayo tengan 65 o más años de edad, y que reciban la pensión mínima.

34

Es por eso que desde una primera aproximación podemos encontrar que el sistema de pensiones es eminentemente distributivo, y esto por cuanto el Estado debe asumir ciertas responsabilidades en virtud de su deber superior de velar por el más completo bienestar de todos los miembros de la sociedad, por sobre las fallas que pueda presentar el sistema en sí. Es por ello que, en un principio, el otorgamiento de pensiones mínimas garantizadas por el Estado puede resultar conveniente y oportuno, pero solo si se enmarca dentro de un escenario socioeconómico de desarrollo muy elevado, y que por cierto no es el caso de nuestro país aún. En este aspecto, una de las mayores falencias del sistema previsional es precisamente no poseer ningún rasgo solidario, ya que cada afiliado goza de su propia cuenta a través de la cual debe generar los recursos para una futura pensión; pero, al no tener el capital necesario, obligatoriamente debe recurrir a la solidaridad de la comunidad, la cual se manifiesta por medio de la garantía estatal que otorga pensiones mínimas. Todas estas prometedoras intenciones se van a la basura al corroborar que actualmente alrededor del 50% de la masa laboral del país no cumple siquiera el requisito mínimo de cotización, esto es, 20 años de imposiciones Más aún, de acuerdo con datos entregados por la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, alrededor de un 10% de aquellos que contribuyen regularmente en las AFP, y a pesar de tener por lo menos los 20 años de ahorros requeridos para optar a la garantía estatal, no estarán capacitados para financiar la pensión mínima, pasando de esta forma a ser habilitados para una ayuda estatal complementaria44. En ese sentido, la industria de pensiones afirma que ésta no es una falla del sistema, sino que refleja las condiciones económicas generales que se dan en todo el mundo, afirmación que a mi juicio no deja de tener validez45. Las razones entonces de estas irregularidades son de fácil descubrimiento: la existencia de un mercado laboral flexible, temporal, precario e inestable. Como se recalcó en su oportunidad, los creadores del sistema privado de pensiones afirmaron que aquellos afiliados al sistema que hubieren cotizado 44

BUSINESS CHILE, Pensiones Privadas, Un Cuarto de Siglo en Funcionamiento. Disponible en http://www.businesschile.cl/imprimir.php?w=old&lan=es&id=147. Consultado el día 2 de septiembre de 2008. 45

Idem.

35

habitualmente por aproximadamente 30 años de su vida laboral, gozarían de amplios beneficios y recursos en su vejez, y esto por cuanto se tomaban como referencia que los trabajadores gozarían de empleos indefinidos. Sin embargo, y casi como un chiste de mal gusto, en esa misma época los economistas, agentes financieros y bursátiles se deleitaban observando como se manifestaba en Chile una tendencia económica liberal basada en la eficiencia y la competencia, lo que de todas maneras conllevaba al fin de los empleos indefinidos, pasándose a uno en el cuál predominan los trabajos temporales y definidos. Se justificaría entonces que muchos trabajadores deban interrumpir los pagos de cotizaciones mensuales producto de la carencia de empleos indefinidos y estables. Por otra parte se presenta otro problema, las personas que gozan de rentas bajas, y que estiman que no conseguirán los 20 años de cotizaciones no tienen incentivos para ahorrar. Inclusive los trabajadores de bajas rentas que sí cumplen 20 años de cotizaciones y que esperan recibir la pensión mínima no tendrán ningún incentivo para seguir cotizando. En ambas situaciones la decisión de no cotizar es económicamente racional. Apremia entonces la necesidad de que el Estado adapte el sistema al mercado laboral, en el cuál ya casi no existen empleos indefinidos pero sí los temporales. Una solución a mi juicio podría ser una rebaja en los años de cotización para acceder a la pensión mínima. Si bien es cierto actualmente el Estado gasta un porcentaje alto de sus ingresos para costear dichas pensiones mínimas (aproximadamente el 0,1 % del Producto Interno Bruto), no es menos cierto recalcar que el gasto en que incurrirá el Estado por este motivo es ineludiblemente menor al que debiera incurrir si se mantienen las actuales cifras de nula o baja afiliación al sistema.

36

CAPÍTULO II. APORTE PREVISIONAL SOLIDARIO CONSAGRADO EN LA LEY NÚMERO

20.255

PUBLICADA

EN

MARZO

DE

2008,

VENTAJAS

Y

DESVENTAJAS.

1. Antecedentes generales

Ya indicábamos en el capítulo anterior que el actual sistema previsional exhibía serias deficiencias en cuanto a su cobertura, diseño, costo operacional, carencia de reales beneficios y su concentración administrativa. Es en ese contexto que el actual Gobierno presentó en diciembre de 2006 un proyecto de ley que pretendió establecer cambios en el sistema de pensiones imperante en Chile, y esto debido a las crecientes demandas sociales y estudios que revelaban las graves falencias que poco a poco se comenzaban a presentar tanto por aquellos que eran parte del sistema siendo afiliados, como también de aquel fragmento que, sin ser contribuyente propiamente tal, conforman un sector importante de la población, y esto por cuanto constituyen fuentes importantes de desarrollo productivo del país, llámese a estos: trabajadores independientes, trabajadores jóvenes y la mujer. Se pretende, en resumidas cuentas, crear una red social de protección que cubra a todos los sectores de la sociedad, y muy especialmente a los sectores de más bajos recursos46. En términos concretos, tanto el acrecentamiento de los trabajos esporádicos, la creciente acumulación de trabajadores independientes, el aumento en las expectativas de vida y los cada vez mas bajos índices de remuneraciones de los jóvenes que ingresan a la vida laboral constituyeron, entre otros factores, los detonantes de la formulación del tan esperado proyecto que transforme el sistema. Anterior al envío del proyecto de ley, en marzo de 2006 la Presidenta de la República convoca y forma una comisión especial presidida por el ex director de presupuesto don Mario Marcel47, para que dentro de un plazo prudente emita un diagnóstico del sistema previsional chileno y, posterior a eso, presente propuestas. 46

El día 19 de diciembre del año 2006, mediante Mensaje Nº 558-354 de la actual Presidenta de la

República, ingresó al Congreso Nacional, específicamente a la Cámara de Diputados para su primer trámite constitucional, el Proyecto de Ley que perfecciona el Sistema Previsional en Chile. Contenido en el Boletín Nº 4742-13. 47

A este se debe el nombre de Comisión Marcel.

37

Con estos antecedentes se constituyó mediante Decreto Supremo Nº 336, el Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional con el objetivo de confeccionar propuestas de arreglos al sistema regido por el DL. 3.500, para que así se prevengan las inminentes carencias que pudieran afectar a la actual y futuras generaciones de pensionados. Pues bien, luego de 110 días de trabajo de la comisión se concluye que el sistema en sí no está en crisis, y esto porque nunca hubo real riesgo a los aportes acumulados de los afiliados a las AFP, sin embargo se focalizaron fallas en aspectos como la competencia entre las administradoras, la cobertura, la discriminación a ciertos sectores, las comisiones cobradas a los afiliados, entre otros aspectos48. Con estos referencias se promulga la ley número 20.255 de 2008 que, en cierta medida, reforma el sistema de pensiones. Se parte de la idea de no modificar el régimen actual de pensiones por vejez, invalidez y sobrevivencia derivado de la capitalización individual, pero sí perfeccionarlo y hacerlo sin duda más social. A pesar de que el régimen no se modifica en su esencia, podemos apreciar alteraciones importantes en diversos aspectos, estos son: 1.- Creación de un sistema de pensiones solidario. 2.- Especificación de normas destinadas a lograr la equidad de género y a la integración de los jóvenes trabajadores al sistema. 3.- Obligación para los trabajadores independientes de cotizar. 4.- Innovaciones a la Institucionalidad Pública. 5.- Cambios en materia de inversión de los fondos de pensiones. 6.- Ciertas modificaciones a diversas disposiciones del decreto ley número 3.500. Con relación al pilar solidario, se instaura un sistema de pensiones de vejez e invalidez que tenga los caracteres de solidario y que será complementario del régimen que implanta el DL 3.500. Principalmente se enfocan los esfuerzos en los sectores más vulnerables de la población, y que por diversas razones no han ahorrado lo suficiente para financiar sus propias pensiones. Las prestaciones que se obtengan serán no contributivas, por cuanto serán financiados con recursos del 48

La comisión entregó 70 proposiciones para mejorar el sistema y otorgar protección a los trabajadores que no podrán enfrentar su jubilación con seguridad económica. Se puede acudir al Informe final de la Comisión por intermedio de la página oficial del consejo: http://www.consejoreformaprevisional.cl/.

38

Estado. Concretamente este sistema solidario otorgará beneficios consistentes en pensiones básicas solidarias de vejez e invalidez y aportes previsionales solidarios de vejez e invalidez. Otro de los aspectos que se destaca en las reformas efectuadas tiene directa relación con la situación de la mujer; en efecto, las mujeres trabajadoras serán las principales beneficiarias de estas pensiones solidarias, y esto debido a que poco a poco se han ido integrando al mercado laboral, lo que indudablemente tendrá efectos en el seno familiar, lo que a su vez concluirá en modificaciones a los índices de ingresos del clan, por lo que en definitiva se intervendrá el contexto previsional. La brecha que existe entre la situación del hombre trabajador con la mujer trabajadora es enorme ya que, entre otros agentes, la diferencia remuneracional entre ambos géneros es marcada: La mujer por regla general se incorpora más tarde al mercado de trabajo o bien, por definición legal, se puede pensionar antes. Todo esto significará que las mujeres difícilmente podrán optar a una pensión que iguale, en parte, a la cuantía obtenida por los varones. Según cifras, un número importante de mujeres no logrará reunir 20 años de cotizaciones, por lo que no cumplirán el requisito mínimo exigible para acceder a una pensión mínima garantizada por el Estado. Por consiguiente, las mujeres constituirán el grueso de la población que podrá acceder a una Pensión Básica Solidaria, concretamente más del 60%49. Las propuestas más específicas para integrar efectivamente a la mujer al sistema y mejorar progresivamente el monto de sus pensiones son: -Bono por hijo nacido vivo. -Separación por género de la licitación del seguro de invalidez y sobrevivencia. -División de saldos por causa de divorcio o nulidad. -Cotización voluntaria en la cuenta del cónyuge que no realice actividad remunerada. - Se incluye como beneficiario de pensión de sobrevivencia de la mujer, a su cónyuge y al padre de hijos de filiación no matrimonial que viva a sus expensas. -Igualar la cobertura del seguro de invalidez y sobrevivencia a los 65 años, como edad máxima para hombres y mujeres. 49

Mensaje Nº 558-354 de S.E. la Presidenta de la Republica. Proyecto de ley: “Perfecciona el Sistema Previsional”. Santiago de Chile, 2006. Consultado en http://www.inap.uchile.cl/instituto/cdrf/proyectopresidentabachelet.pdf el día 7 de octubre de 2008.

39

- Ingreso mínimo imponible de trabajadoras de casa particular. Los trabajadores independientes se integrarán gradualmente al sistema. Esto implica, entre otros aspectos, que tendrán la obligación de cotizar y que podrán optar a beneficios que hasta antes de esta ley les era imposible acceder50. En definitiva, se iguala la situación de los trabajadores independientes con los trabajadores dependientes, por lo que tendrán los mismos derechos y obligaciones. Se instaura un subsidio a las primeras 24 cotizaciones de los trabajadores entre 18 y 35 años de edad y que perciban ingresos inferiores a 1,5 veces el salario mínimo51. Con estos cambios se espera impulsar el empleo juvenil, desarrollar los empleos con contratos formales e incrementar la cobertura y los fondos previsionales de aquellos que comienzan la etapa laboral. Se integraron una serie de medidas tendientes a lograr mayor competencia y menores costos en el sistema. En primer lugar se someterá a licitación a los nuevos afiliados, esto significa que los nuevos trabajadores serán necesariamente asignados, por hasta 2 años, a la Administradora de Fondo de Pensión que ofrezca la menor comisión en la respectiva licitación. Con esto se espera que disminuyan los costos de las comisiones cobradas por las mismas administradoras. A su vez se suprimen las comisiones fijas por cotización, retiros y transferencia de saldo, para que así se facilite la comparación de precios entre todas las administradoras. Se desliga de las AFP la administración del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia, debiendo realizarse entonces una licitación de este seguro para todos los afiliados, y esto se hará independientemente de la AFP en la que se encuentren afiliados. Se promueve la subcontratación de servicios por parte de las AFP, implantándose que el pago del IVA por estos servicios podrá ser destinado como un crédito al impuesto de primera categoría. Otro punto que merece establecer sus alcances son los relativos a la rentabilidad de los fondos de pensiones. En efecto, se amplían las alternativas de inversión tanto en Chile como en el exterior, lo que permitiría alcanzar mejores

50

La ley número 20.255 establece que los trabajadores independientes podrán tener acceso a todos los beneficios del Sistema de Pensiones Solidarias, a la Asignación Familiar y podrán afiliarse a las Cajas de Compensación. 51 A contar del 1 de julio del presente año, el monto del ingreso mínimo mensual es de $159.000 para los trabajadores mayores de 18 años y hasta 65 años de edad.

40

pensiones para los afiliados a las AFP. Se ha estimado que un 1% de rentabilidad a lo largo de la vida activa aumenta en un 20% el monto de la pensión. Se crea un mecanismo de ahorro previsional voluntario pero que tendrá los caracteres de un ahorro colectivo, y esto por cuanto los recursos acumulados por cada trabajador serán complementados por sus empleadores, por medio de convenios entre cada empresa y sus trabajadores. Se instituye un incentivo al ahorro previsional voluntario que va dirigido directamente a la clase media. Lo concreto aquí es que se contribuirá a quienes perciban rentas de hasta 1,5 millones de pesos mensuales, y que consiste en una bonificación equivalente al 15% del monto ahorrado voluntariamente por el trabajador. Se determina que la cotización del seguro de invalidez y sobrevivencia será de cargo del empleador, esto será en el caso de los trabajadores dependientes. Al traspasar el cobro de la prima al empleador se otorga mayor poder negociador al demandante respecto del oferente del seguro, pues serán menos los actores que deberán pagar la prima del seguro. Se funda el Instituto de Previsión Social, el que será el responsable tanto de los regímenes previsionales que administra el INP, de la administración del sistema de pensiones solidarias y de los Centros de Atención Previsional Integral52. También se implanta una Superintendencia de Pensiones con potestades fiscalizadoras para resguardar el correcto funcionamiento de todo el sistema. Finalmente, se promueve la participación activa de todos los usuarios en el sistema para lo cual se creará la denominada “Comisión de Usuarios”, que entre otras características estará integrada por pensionados, trabajadores, representantes de los organismos administradores del sistema y un académico – que la presidirá-, en donde se recopilarán las estimaciones que efectúen respecto del sistema en sí. Para los efectos de este capítulo nos centraremos en las pensiones solidarias, y más específicamente el Aporte Previsional Solidario, sin dejar de mencionar, dada la importancia de esta, a la Pensión Básica Solidaria.

52

Estos Centros están destinados a prestar servicios de tramitación de beneficios del Pilar Solidario, así como también garantizar la prestación de servicios esenciales de información del sistema de pensiones para todos los usuarios.

41

1.1 Fortalezas y debilidades de la ley número 20.255

Antes de entrar al análisis de las ventajas y deficiencias de estos cambios que se han efectuado al sistema de pensiones, considero importante recalcar que por el hecho de haberse puesto en el tapete de la discusión un tema que estuvo dejado de lado por más de 20 años no deja de ser positivo, y esto por cuanto el tema de la previsión se estaba convirtiendo poco a poco en una confusa nube que presentaba inciertos índices de eficiencia a futuro, y que tal como se reveló en el capítulo anterior, ya estaba exteriorizando peligrosas falencias que no tan solo afectaban a los afiliados al sistema, sino que además a los sectores que por décadas han sido excluidos de todos los beneficios que confieren los distintos regímenes previsionales existentes en Chile. Es por eso que, en primer lugar, se puede concluir que estos cambios conllevaron, sin duda, a un inédito avance en lo que respecta a la protección social de los sectores de menores ingresos. En efecto, una de las principales virtudes es que se preocupa de ciertos sectores de la sociedad que anteriormente no eran considerados en el sistema de AFP creado en 1980: Trabajadores jóvenes e independientes, dueñas de casa, integrantes de los sectores de menores recursos de nuestro país, entre otros. Además, esta reforma favorece tanto a los cotizantes del sistema de AFP y del INP sin distinción alguna. Todas las medidas implementadas evidentemente son favorables si se les mira desde el punto de vista del aumento de la cobertura y su formalización, de la participación voluntaria (pues se crea un programa de ahorro previsional voluntario, tanto individual como colectivo), de la eliminación de factores discriminatorios con relación al género y a la edad (puesto que en este caso se promueve el acceso igualitario de las mujeres y de todos los trabajadores a los beneficios otorgados por el sistema, como también se incentiva la integración de los jóvenes al mundo laboral por medio de subsidios y aportes, tanto a las propias cuentas individuales como también a los empleadores), y por último del incremento paulatino de los fondos acumulados en las cuentas individuales53. 53

Se estima que más de doscientos cincuenta mil adultos mayores han visto sustituidas sus denigrantes Pensiones Asistenciales por la nueva Pensión Básica Solidaria, cuyo monto es un 50% superior tomando como referencia a las antiguas Pensiones Asistenciales. Aquellos que estaban en lista de espera comenzarán a percibir estas ayudas. Por otra parte, estos aportes resolverán, en gran medida, la angustia de cerca de cien mil adultos mayores que ya han jubilado por el sistema AFP y no tenían derecho a obtener una pensión mínima.

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Se agrega a esto último que, desde la arista doctrinaria, estas innovaciones representan ventajas perceptiblemente superiores en comparación con el sistema impuesto por el DL 3.500. Tanto los principios de la Solidaridad como de la Universalidad Subjetiva fueron tomados en cuenta a la hora de determinar cuales eran los factores que debían servir de base para reformar el sistema imperante en materia de pensiones. Sostuvimos en el capítulo anterior que el principio de la solidaridad implicaba que el peso de sistema debe ser sobrellevado por toda la comunidad, mirando a su efectiva capacidad contributiva más que al hecho de ser o no beneficiario de prestaciones que ofrece el sistema. Por su parte, la Universalidad Subjetiva involucra que la Seguridad Social debe tener como personas protegidas a toda la población, sin que exista base para hacer discriminaciones o limitaciones a causa de la edad, raza o condición de las personas54 Bajo ese contexto podemos acentuar que las innovaciones al sistema de pensiones constituyen un ambicioso proyecto social que pretende introducir los principios de solidaridad y universalidad subjetiva al sistema. Con anterioridad se mencionó que hoy en día existen en Chile serios problemas de cobertura, ya que prácticamente la mitad de la población económicamente activa no cotiza o lo hace de manera irregular, y esto sin contar la situación de los trabajadores independientes o los trabajadores (o trabajadoras) que realizan trabajos esporádicos. Pues bien, la ley número 20.255 procura que esta situación cambie, ya que primeramente por medio de la creación de un sistema que tenga un carácter solidario se intenta beneficiar a quienes, por diversos motivos, no han podido incorporarse al sistema en sí o no tienen derecho a beneficio en algún régimen previsional, o que encontrándose afiliados a algún sistema, habiendo cotizado y cumplido con las exigencias de elegibilidad, no han conseguido reunir los capitales suficientes para financiar una pensión relativamente digna. En segundo lugar esta ley reconoce que toda persona es partícipe del sistema aun cuando no hayan cotizado en ningún régimen previsional, pero que no obstante han contribuido con su trabajo al desarrollo del país, permitiéndoles en este caso tener derecho a pensión. Tanto la Pensión Básica Solidaria como además el Aporte Previsional Solidario otorgan tranquilidad a los millones que van a jubilar por AFP en años próximos y que en teoría no podrían haber percibido ningún beneficio. 54

NOVOA FUENZALIDA, Patricio. Op. Cit. Pág.84.

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Por último se manifiestan también estos principios en lo concerniente a la equidad de género: Se integrará al sistema a la mujer trabajadora, se incentivará la empleabilidad de los jóvenes otorgando subsidios a las primeras cotizaciones efectuadas por estos, y en un último caso, la progresiva obligatoriedad de cotizar que tendrán que los trabajadores independientes, que como se vio inicialmente, menos del 5% de ellos cotiza habitualmente, porque entre otras razones no tienen la obligación de cotizar. Sin perjuicio de todo lo expuesto anteriormente, y dejando en claro que sin duda esta reforma compone el primer paso para una proporcionada reestructuración de todo lo que implica el amplio sistema de pensiones, consideramos no menor subrayar ciertas falencias o vacíos verificados en el seno mismo de la ley número 20.255, y que en resumidas cuentas dicen relación fundamentalmente con el mantenimiento del sistema de capitalización individual en su esencia, esto es, la carencia de una reforma de fondo que plantee una renovación total del sistema de las AFP, y esto por cuanto la ley sólo implanta un pilar solidario que complementa al actual modelo, que tal como hemos recalcado a lo largo de este trabajo de investigación, presenta deficiencias notorias en variados aspectos. En concordancia con esto último, merece reparos el hecho de que los trabajadores independientes se incorporen al sistema. Si bien es cierto esto constituye un destacado avance debido a que incluye en el sistema a este significativo sector que no se encontraba en la obligación de integrarse a las AFP, no es menor destacar que por el hecho de establecer cotizaciones obligatorias a los independientes, concentrará y reforzará aun mas el mercado de las AFP, concluyendo esto en que dichas sociedades anónimas obtengan más recursos, lo que en definitiva conllevará a mayor concentración de capitales radicados en estas instituciones, obteniendo así las AFP mayores aportes y menores restricciones para realizar inversiones en el extranjero, y si tomamos en cuenta la actual situación financiera mundial, no queda nada mas que afirmar que los montos a los que accederán hoy en día los afiliados no serán eficientes, tal como ocurre con los sectores medios, pues continúan en manos de la voracidad de las AFP y sometidos a las vacilaciones de los mercados financieros. En segundo lugar, se aprecia que los beneficios que otorga la ley número 20.255 podrían ser mayores si se toma en cuenta el actual nivel del gasto público. “Desde 1981 el Estado paga pensiones directamente a tres de cada cuatro adultos

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mayores y a nueve de cada diez mayores de 70 años, y adicionalmente subsidia dos tercios del monto de las pensiones pagadas por las AFP. Ello le significa alrededor del 40% del presupuesto social y 28% del presupuesto total. Una investigación realizada por CENDA y el INP (CENDA-INP 2005) demostró que manteniendo el nivel actual de gasto fiscal destinado a pensiones como proporción del PIB, es posible otorgar pensiones públicas no contributivas a un 85% de los adultos mayores por un monto mínimo de $100.000 al mes, que sube a $170.000 el 2025 y a $250.000 el 2045”55. Otro punto que requiere estudio dice relación con el “derecho” y a la vez exigencia para acceder tanto a la Pensión Básica Solidaria como al Aporte Previsional Solidario a las mujeres que cumplan 65 años de edad; aquí claramente se está aumentando la edad de jubilación de las mujeres, pues hasta antes de esta ley, muchas mujeres jubiladas percibían sus pensiones cumplidos los 60 años de edad. Ya se ha acentuado en el párrafo anterior que existe la factibilidad fiscal para haber establecido, por ejemplo, que para las mujeres serán los 60 años como edad requerida para obtener los nombrados beneficios. Quizás como pretexto para avalar tales cambios en la determinación de la edad son la incapacidad del sistema privado para pagar pensiones medianamente dignas a las mujeres que cumplan los 60 años. Otro tema que poco a poco comienza a tomar auge en las discusiones respecto a la materia dice relación con la creación de una AFP Estatal. Evidentemente esta iniciativa puede provocar que, entre otras cosas, exista mayor competencia y menor concentración en el mercado, lo que sin duda favorecería la rentabilidad de los fondos acumulados por los afiliados al sistema. No obstante ello, este punto no fue incluido en la ley número 20.255 por lo que sería recomendable incluirlo en la agenda política-gubernamental para su pronta aplicación. A mi parecer, más que reformar o complementar el sistema actual, la solución puede estar radicada en la conformación de un sistema de previsión pública, en donde cierta institución estatal tome control de gran parte de la administración de este frondoso sistema, que incluya tanto los cobros como el otorgamiento de prestaciones, sin dejar de lado el ahorro personal que cada trabajador pueda otorgar a las instituciones encargadas de la receptación de fondos. Con esto se estaría mas cercano a implementar un régimen que sea de sólidos 55

http://www.fenafuch.cl/dprevisional/cenda_ref_previsional_2008.html

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pilares solidarios, y que sea asimilado de mejor manera en conformidad a lo que disponen los principios rectores de la Seguridad Social. En la práctica sería, en primer término, un pilar público no contributivo que garantize pensiones básicas y uniformes, un segundo pilar que sea de efectivo reparto, y en último término uno contributivo de capitalización individual.

2. Principales beneficios del Sistema de Pensiones Solidarias

La reforma implementa un Sistema de Pensiones Solidarias que favorece a quienes no se han incorporado al sistema, que no han podido optar a pensión alguna de algún régimen, o bien que hallándose afiliados, esto es, habiendo cotizado periódicamente, y por consiguiente teniendo cumplido los requisitos de exigibilidad impuesto por la ley, no han conseguido reunir los recursos medianamente suficientes para financiar una pensión que sea, a lo menos, digna. Precisamente quienes no tienen fondos previsionales y pertenecen a sectores de bajos ingresos en el país podrán optar a una Pensión Básica Solidaria, que viene a reemplazar a las Pensiones Asistenciales56. Aquellos que han cotizado y han cumplido con los requisitos establecidos en la ley para optar a una pensión, pero que no obstante obtengan pensiones de bajo monto, el Estado incrementará estas pensiones por medio de un Aporte Previsional Solidario, que sustituirá a las pensiones mínimas garantizadas por el Estado de Chile. 2.1 Pensión Básica Solidaria de Vejez e Invalidez57

Esta pensión es un beneficio monetario mensual no contributivo que entrega el Estado de Chile a todos los chilenos y chilenas que cumplan con ciertos requisitos, que a modo genérico se refieren principalmente al cumplimiento de cierta

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El 28 de enero de 1975 fue publicado en el Diario Oficial el decreto ley número 869 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social. En ella se establece un régimen de Pensiones Asistenciales para inválidos y ancianos carentes de recursos. Este programa tiene un financiamiento estatal con cargo a un fondo especial denominado “Fondo Nacional de Pensiones Asistenciales”. Concretamente el monto de estas ayudas equivale a un tercio de la pensión mínima. Por último, se concede esta pensión por tres años, con renovación ilimitada. 57

Las cifras, datos, montos y otros similares, tanto de las Pensiones Básicas Solidarias como de los Aportes Previsionales Solidarios, fueron obtenidos desde la Subsecretaría de Previsión Social, y más concretamente de su página Web: http://www.subprevisionsocial.cl/

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edad, no ser beneficiario de alguna pensión en los distintos regímenes existentes, pertenecer al grupo social mas pobre de la sociedad y además cumplir con los demás requisitos específicos establecidos en la ley. Para poder optar a este beneficio no es necesario, entre otros aspectos, tener ahorros previos ni haber ejercido un trabajo remunerado. La ley parte de la premisa de que todos los ciudadanos han contribuido de una u otra forma al desarrollo del país, por lo que de todas maneras será necesario “retribuir” dichos aportes. Se ha estimado que estas pensiones tienen como uno de los centros de focalización a las mujeres dueñas de casa que jamás trabajaron, y que por lo tanto no tienen derecho a jubilación. Concretamente existen dos tipos de Pensiones Básicas Solidarias: las de Vejez y de Invalidez. La primera de ellas, la de Vejez, es el beneficio fiscal al que podrán acceder las personas que no tengan derecho a pensión en algún régimen previsional existente, y que además reúnan los requisitos específicos que señala la ley número 20.25558, y estos son: Primero, tendrán derecho a esta pensión las personas que no tengan derecho a pensión en algún régimen previsional, los beneficiarios de las Pensiones Asistenciales vigentes al 1 de julio de 2008, y aquellos pensionados por gracia, exonerados políticos, pensionados por ley Rettig y ley Valech que sólo gocen de este beneficio59. Los requisitos para obtenerla son esencialmente tener 65 años de edad, no ser beneficiario de alguna pensión en ningún régimen previsional, y esto tanto en calidad de titular o de beneficiario de una pensión de sobrevivencia, acreditar 20 años continuos o discontinuos de residencia plena en nuestro país contados desde los 20 años de edad, y por un lapso no inferior a 4 años en los últimos 5 años inmediatamente anteriores a la fecha de la solicitud requerida para acogerse a estos beneficios. Por último y no menos importante, integrar grupo familiar perteneciente al 40% mas pobre de la población en Chile al 1 de julio del presente año, cifra que ciertamente irá aumentando progresivamente hasta llegar al 60% mas pobre al año 58

Principalmente son requisitos referidos a la edad, focalización y residencia que señala la ley.

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En este caso tendrán derecho a un porcentaje de estas pensiones si esta última sea de un monto superior a la primera.

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201260. El monto de las Pensiones Básicas Solidarias también será gradual, así pues a contar del 1 de julio del presente año y hasta el 30 de junio de 2009 será de $60.000 mensual, aumentando posteriormente a $75.00061. Con relación a la Pensión Básica Solidaria de Invalidez, podrán adherirse a ella todas aquellas personas que sean calificadas como inválidas, que no tengan derecho a pensión en algún régimen previsional y que, indudablemente, cumplan los requisitos concretos especificados en la ley número 20.255. Esta pensión de invalidez es idéntica a la de vejez en cuanto a sus montos, plazos y reajustes. Para poder optar a esta pensión es imprescindible, en primer lugar, no tener derecho a una pensión en los distintos regimenes previsionales chilenos, tanto como titular o como eventualmente beneficiario de pensión de sobrevivencia. En segundo término se debe tener como mínimo 18 años de edad y ser menor de 65, acreditar 5 años continuos o discontinuos de efectiva residencia en Chile, dentro de los últimos 6 años inmediatamente anteriores a la fecha de la correspondiente solicitud para favorecerse con los beneficios, ser declarado inválido por las Comisiones Médicas de Invalidez establecidas en el decreto ley número 3.500, y por último pertenecer a grupo familiar que sea parte del porcentaje más pobre de la población, y que en este caso es idéntico en comparación con las Pensiones Básicas de Vejez. Aquellos que no tengan derecho a pensión en algún régimen previsional, que tengan alguna Pensión Asistencial al 1 de julio de 2008, o que sean pensionados por gracia, exonerados políticos, pensionados por la ley Rettig y la ley Valech que sólo gocen de aquellos beneficios62, tendrán derecho a optar a estas ayudas. Estas pensiones por invalidez serán percibidas hasta el último día del mes 60

Concretamente el aumento de esta cobertura será gradual conforme a los siguientes porcentajes: -A partir del 1 de julio de 2008: 40% más pobre. -A partir del 1 de julio de 2009: 45% más pobre. -A partir del 1 de julio de 2010: 50% más pobre. -A partir del 1 de julio de 2011: 55% más pobre. -A partir del 1 de julio de 2012 en adelante: 60% más pobre. 61

Sin perjuicio de los montos citados, el 1 de julio de 2010 estarán afecto a un reajuste por la variación del IPC de los últimos 12 meses contados desde 1 de julio de 2009. A partir de dicha fecha se deberá reajustar automáticamente en el 100% de la variación del IPC de los últimos 12 meses contados desde el último reajuste. Cuando la variación del IPC supere el 10%, el reajuste será inmediato, aunque no hayan transcurrido 12 meses. 62 En estos casos, al igual que en la situación de las Pensiones Básicas Solidarios de Vejez, podrán optar a un porcentaje de la pensión de Invalidez si esta última es de un monto superior a la primera.

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en que el respectivo beneficiario cumpla los 65 años de edad. Desde esa fecha podrá, hipotéticamente, inclinarse a obtener una pensión básica, pero será de vejez.

2.2. Aporte Previsional Solidario

Otra de las formas en que se materializa el pilar solidario implementado en la ya tan conocida reforma previsional que comenzó a regir en julio del presente año es mediante la creación del “Aporte Previsional Solidario”, el cuál concierne a un suplemento de pensión financiado por el Fisco por medio del cuál se pretende reconocer y retribuir, en parte, el aporte efectuado al país por aquel chileno o chilena que efectuó periódicas contribuciones, favoreciendo al desarrollo de Chile. En estricto rigor, este aporte suplantará al sistema de pensiones mínimas garantizadas por el Estado, que tal como se consideró en el capítulo anterior, presentaba serias deficiencias en cuanto a la cobertura y al otorgamiento de las prestaciones. Al igual que en la situación de las Pensiones Básicas Solidarias, estas asistencias comenzarán a ser distribuidas a partir de julio de este año, siendo necesario, entre otras cosas, presentar las respectivas solicitudes en la misma AFP o bien en el Instituto de Previsión Social (que tal como se vio, es otra de las innovaciones de la ley número 20.255). Específicamente, este aporte acrecentará las pensiones de todos aquellos contribuyentes que regularmente cumplieron su obligación de efectuar aportes en algún régimen previsional, y que como consecuencia deben recibir pagos en forma de pensión por intermedio de la INP (actual Instituto de Previsión Social), Compañía de Seguros o la AFP que corresponda. En todo caso, en todas estas situaciones deberá ser obligatorio que las sumas entregadas al contribuyente sean inferiores a la Pensión Máxima con Aporte Solidario63. Por otra parte, se podrán inclinar a esta ayuda tanto aquellos que se deban pensionar desde julio de 2008 en adelante, como también aquellos que se encuentren pensionados en la actualidad sin distinción alguna, salvo los jubilados de las Cajas de Previsión de la Defensa Nacional y de la Dirección de Previsión de Carabineros DIPRECA.

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La Pensión Máxima con Aporte Solidario es aquel valor de la pensión base sobre el cual un pensionado no tiene derecho a percibir un aporte previsional solidario de vejez.

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Por último, y tal como ocurre con las Pensiones Básicas Solidarias, estos aportes están distribuidos tanto para las contingencias de vejez como de invalidez.

2.2.1 Aporte Previsional Solidario de Vejez

Tal como lo presentamos en los párrafos anteriores, este beneficio es financiado por el Estado. Podrán acceder las personas que hayan obtenido una pensión base mayor que cero e inferior o igual a la Pensión Máxima con Aporte Solidario, y que también reúnan los requisitos mínimos exigidos en la ley número 20.255. Así entonces se procura mejorar los montos de los beneficios previsionales.

2.2.1.1 Requisitos para su otorgamiento

Primero que todo, señala la ley que es requisito indispensable tener el mínimo de edad exigido: 65 años de edad. Se debe ser beneficiario de una pensión, pero que en este caso debe ser inferior a la Pensión Máxima con Aporte Solidario, y que tal como se aprecio en el párrafo anterior, esta pensión máxima irá aumentado paulatinamente. En tercer lugar es vital tener residencia en nuestro país, y para que ello ocurra se deberá acreditar efectivos 20 años continuos o no de residencia en Chile, y estos estarán contados desde los 20 años de edad cumplidos, por un lapso no inferior a 4 años a contar de los últimos 5 años inmediatamente anteriores a la fecha de la presentación de la solicitud que se necesita para poder ampararse a este sistema64. Como último requisito, es imperioso verificar que se debe pertenecer como grupo familiar al 40% más pobre de la población de Chile, y esto a contar del 1 de julio de 2008. Ahora bien, y tal como ocurrió con la Pensión Básica Solidaria, se aumentará de la misma manera los índices de cobertura, debiendo llegar al 1 de julio de 2012 al 60% mas pobre. Se utilizará la ficha de protección social (ex ficha CAS) para reconocer que segmento de la población podría ser beneficiaria de estos aportes, en su defecto serán las Municipalidades las que determinen los sectores de más bajo recurso. Sin 64 Se entenderá cumplido el requisito de residencia respecto de las personas que registren 20 años o más de cotizaciones en uno o más de los sistemas de pensiones en Chile. Aquellos exiliados registrados en la Oficina Nacional de Retorno y Diplomáticos se les computará como resididos en Chile el tiempo pasado en el extranjero.

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perjuicio de ello, la ley sostiene que en los primeros años se acreditará la pobreza por los medios recién descritos, pero que a partir del año 2010 se fijarán por medio de reglamentos futuros. Será el Instituto de Previsión Social (ex INP) el que determine quienes serán elegibles o no para acceder a estos aportes estatales.

2.2.1.2 Beneficiarios de esta modalidad

Serán las siguientes personas: * Las personas titulares de pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia del tan mencionado decreto ley número 3.500 de 1980. * Las personas que tengan derecho a pensión de sobrevivencia otorgada por la ley de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales (ley número 16.744). * Los pensionados por gracia, exonerados políticos, de la ley Rettig y la ley Valech, que además de estos beneficios obtengan otra del DL número 3.500, o en su defecto, de uno de los regímenes administrados por el Instituto de Normalización Previsional. En esta situación se le deducirá del monto calculado como aporte solidario el monto de la pensión que perciban por la correspondiente reparación. * En último caso, serán favorecidos los pensionados por las contingencias de vejez, por invalidez o sobrevivencia del Instituto de Normalización Previsional.

2.2.1.3 Montos de este beneficio

Este aporte incrementará las pensiones base inferiores a $255.000, no obstante, los aportes se modificarán de forma gradual en la medida que se amplíe la cobertura de estos beneficios. Así pues: - A contar del 1 de julio de 2008 se complementará las pensiones base inferiores a $70.000 mensuales. - Posteriormente, el 1 de julio de 2009 se efectuará el aporte respecto a las pensiones bases inferiores a $120.000 mensuales. -Al año siguiente, esto es 1 de julio de 2010, se mejorará las pensiones base que sean inferiores a $150.000 mensual. - Desde el 1 de julio de 2011, el aporte incluirá a las pensiones base inferiores a $200.000.

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- Por último, del 1 de julio de 2012 en adelante, el suplemento otorgado por el Estado incluirá a las pensiones base que sean menores a $255.000. Sin perjuicio de lo expuesto con anterioridad, estos aportes se sujetarán a reajustes automáticos conforme a la variación experimentada por el IPC correspondiente a los últimos 12 meses contados desde el reajuste inmediatamente anterior. Cuando la variación de este índice supere el 10%, el reajuste deberá ser inmediato a pesar de no haber transcurrido el plazo establecido de 1 año. El primer reajuste se verificará a los 12 meses siguientes al 1 de julio de 2012. En términos prácticos, para cuantificar el monto del Aporte Previsional Solidario de Vejez se debe determinar, primero que todo, el Complemento Solidario; este se fija restando de la correspondiente Pensión Básica Solidaria de Vejez el producto resultado de la multiplicación entre un determinado factor de ajuste con la pensión base65. Tal como se puede deducir, este aporte dependerá en gran medida del monto de la pensión que el contribuyente financie con sus ahorros. Mientras menor sea el monto de la pensión que se autofinancie, mayor será el aporte del Estado. En efecto, la pensión final del pensionado-beneficiario de este será el resultado de su propia pensión sumada al aporte fiscal. Se entenderá en definitiva que este beneficio está enfocado en aquella persona que producto de su esfuerzo personal logra reunir ciertos ahorros, pero que sin embargo no obtiene una pensión medianamente digna para financiar sus años de vejez.

2.2.2 Aporte Previsional Solidario de Invalidez

De la misma manera que el aporte por vejez, este beneficio será de cargo fiscal para todos aquellos que habiendo contribuido regularmente en un sistema de pensiones, lograron financiar cierta pensión, pero que en esta situación debe ser inferior a una Pensión Básica Solidaria de Vejez. A ello se agrega que los posibles 65

El denominado factor de ajuste corresponde a la relación entre el valor de la Pensión Básica Solidaria y la Pensión Máxima con Aporte Solidario. Este factor se irá modificando conforme se va aplicando la tan mencionada gradualidad en la reforma. La fórmula de cálculo será, en conclusión, distinta para cada año, partiendo del 2008 hasta llegar al régimen pleno en el 2012, la cuál se mantendrá constante. Por su parte, la pensión base resulta de sumar la pensión autofinanciada del solicitante más las pensiones de sobrevivencia que se encuentre percibiendo de acuerdo al DL número 3.500, incluyendo las pensiones que reciba de los regímenes administrados por el INP, ya sea en calidad de titular o como beneficiario de pensiones de sobrevivencia, y las pensiones obtenidas por la ley de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.

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favorecidos deben ser calificados como inválidos y que además cumplan con los demás presupuestos establecidos expresamente por ley.

2.2.2.1 Requisitos para su otorgamiento

Como se trata de aportes referidos específicamente a la contingencia de la invalidez, aquellos que deseen optar a este tendrán que ser declarados inválidos por las correspondientes Comisiones Médicas creadas en virtud del decreto ley número 3.500 de 1980 o, en su defecto, estar recibiendo pensión por invalidez. Se requerirá además tener una pensión base inferior a una Pensión Básica Solidaria, junto con ello tener cumplidos 18 años de edad y ser menor de 65. Tercero, la obligación de acreditar residencia continua o no por a lo menos 5 años, tomando como base los últimos 6 años seguidamente anteriores a la fecha en que se presente la solicitud. No ser imponente ni recibir pensiones de DIPRECA o CAPREDENA. Por último, será inexcusable integrar un grupo familiar perteneciente a los grupos más pobres de la sociedad, tomando en referencia los porcentajes descritos tanto en los casos de las pensiones solidarias como del aporte de vejez, es decir, se comenzará tomando como grupo protegido al 40% para llegar al 2012 al 60%. Las formalidades para postular a este aporte, tanto como la instancia de calificación, serán los mismos tanto en este aporte por invalidez como también en el de vejez.

2.2.2.2 Beneficiarios de esta modalidad

Los que estén afectos a algún régimen previsional del INP, que hayan sido declarados inválidos y que seguidamente perciban pensión por invalidez de dicho organismo estatal. En segundo término podrán optar a este sistema los declarados inválidos que sólo tengan derecho a pensión por sobrevivencia tanto del INP, del DL 3.500 o bien de la ley número 16.744. Finalmente los que se encuentren afectos al sistema de capitalización individual impuesto por el DL 3.500, que ineludiblemente estén calificados como

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inválidos, que no perciban pensiones por intermedio de otros regímenes previsionales y estén afectos a pensión por invalidez del decreto ley número 3.500.

2.2.2.3 Montos de este beneficio

Este aporte de invalidez es la diferencia entre el monto de la pensión autofinanciada de cada afiliado y el monto de la Pensión Básica Solidaria de Invalidez. Se comenzarán a entregar estos beneficios a partir del 1 de julio del presente año, partiendo de un complemento de las pensiones que sean inferiores a $60.000 mensuales; posteriormente irá aumentando este apoyo puesto que desde julio de 2009 en adelante, el aporte de invalidez complementará pensiones inferiores a $75.000 mensual. Se agrega a ello que estos montos estarán afectos a reajustes automáticos correspondientes al 100% de la variación experimentada por el IPC de los últimos 12 meses contados desde el último reajuste. Cuando dichas variaciones superen el 10% se reajustará inmediatamente, incluso si no transcurrieron los 12 meses. Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, el primer reajuste sólo será a los 12 meses siguientes al 1 de julio de 2009. Por último, y como antecedente no menor, los que estén percibiendo estos aportes por invalidez sólo los recibirán hasta el último día del mes en que cumpla los 65 años edad, puesto de que desde esa fecha se podrá solicitar acceso a estos aportes, pero de vejez.

2.2.3 Diferencias y similitudes con las pensiones mínimas garantizadas por el Estado Si bien es cierto, la implementación de la garantía estatal que establece pensiones mínimas refleja de buena manera el rol subsidiario del Estado en la solución de los imprevistos de carácter previsional, no debemos dejar de subrayar que por contrapartida a esto se exhibe una de las mayores falencias en la ejecución del sistema, y esto porque el DL 3.500 carece de rasgos solidarios debido a que, entre otras causas, en un principio se pensó que las pensiones mínimas estatales serían un contribución que se otorgaría a eventuales contingencias previsionales que bajo ninguna perspectiva correspondería ser concedida a la mayoría de la

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población, sino que solamente a casos excepcionales. Sin embargo, ya vimos que la situación fue diametralmente distinta, puesto de que hoy en día la cobertura operacional y el monto de las prestaciones destinada a financiar las eventualidades previsionales son notoriamente bajas. Es por eso que el Aporte Previsional Solidario sin duda que debe ser considerado como un contribución en la configuración progresiva de un sistema que sea solidario para todos los miembros de la comunidad, y esto por cuanto se pretende acrecentar las pensiones de todos aquellos que periódicamente efectuaron sus aportes a sus fondos de previsión, pero que debido a desavenencias excusables en torno básicamente a la rotación laboral y las transformaciones en los roles

sociales

y

familiares,

no

pueden

siquiera

financiar

una

pensión

moderadamente digna para los años de pasividad laboral. Tanto la garantía estatal de pensión mínima como el Aporte Previsional Solidario presentan algunas similitudes. En primer lugar ambos son beneficios fiscales de carácter no contributivo, pero ostentan diferencias en cuanto a la base teórica-legislativa de su otorgamiento: La pensión mínima tiene su sostén en la consagración del principio de subsidiariedad como ente rector del sistema de previsión existente en Chile desde 1980, el Aporte Previsional Solidario por su parte, ha sido creado y exteriorizado en base a un pilar solidario de pensiones establecido en la ya promulgada ley número 20.255 de 2008. Por otra parte, ambas son prestaciones conferidas para sobrellevar casos en que el afiliado, habiendo ahorrado en sus cuentas individuales de AFP, no logra recaudar montos comparativamente estables que le permitan financiar pensiones dignas en aquella etapa de la vida en que se deje de percibir recursos obtenidos vía remuneración. Ambas cubren las contingencias de vejez e invalidez, pero en las pensiones mínimas también comprende los supuestos para la obtención de pensiones por sobrevivencia. Respecto de la pensión mínima, esta constituye una garantía que se le entrega a los que han contribuido, a lo menos, por 20 años en el sistema de AFP; compone en resumen un derecho siempre y cuando logren dicha cantidad de años cotizados. En cambio el aporte solidario es simplemente un aporte que no implanta un mínimo de años de cotización efectiva como requisito, por lo que es mucho más universal que las pensiones mínimas, y esto porque no requerirá un número

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específico de contribuciones; de todas maneras será un complemento a la pensión y se deberá entregar a partir de los 65 años, tanto para hombres como para mujeres. En cuanto a la cobertura, el aporte solidario establece altos grados de posibilidades de adhesión a estos beneficios (a diferencia de lo ocurrido con las pensiones mínimas en donde prácticamente el 50% de la masa laboral no podía siquiera postular a este). Si bien es cierto, este año 2008 el 40% de la población mas pobre del país podrá optar a este beneficio, se tiene proyectado que este porcentaje aumentará hasta llegar al 60% al año 2012. Los montos entre uno y otro son indiscutiblemente disímiles, al menos en lo que dice relación con la contingencia de vejez. Las pensiones mínimas de vejez entregan montos que fluctuaban entre los 90 mil y los 110 mil pesos dependiendo de la edad. El Aporte Previsional Solidario de vejez parte de un complemento solidario que incrementará las pensiones base inferiores a $70.000 el año 2008, para posteriormente complementar las pensiones base inferiores a $255.000. Sin perjuicio de ello, las personas que reciben actualmente una pensión mínima perfectamente pueden escoger entre seguir recibiendo este beneficio, o tener acceso al aporte solidario, renunciando expresamente en este último caso a la garantía estatal. Las garantías estatales que otorgan pensiones mínimas pueden ser una herramienta eficaz en la implementación de un régimen que se base en la contribución que cada afiliado realice en sus propias cuentas, siempre y cuando exista un escenario económico estable y adecuado que propicie los trabajos constantes e indefinidos (realidad que no existe en Chile). Respecto a esto último, la consecuencia directa que implica tener o no un trabajo estable debe ser mirado, en primer lugar, en referencia directa a los ingresos que obtendrá el trabajador y que como estos influirán en su futura pensión. Pero lo cierto es que esta hipótesis tiene efectos sociales importantísimos, y esto porque tanto la incorporación de la mujer y de los jóvenes al mundo laboral, como también el surgimiento de los trabajos independientes no es una mera coincidencia. En efecto, el hombre al no tener un trabajo constante recibirá ingresos ocasionales que difícilmente serán los propicios para solventar un hogar, así tanto la mujer como los jóvenes deben en muchos casos entrar al campo del trabajo para sobrellevar los déficit de ingreso que tendrá cada familia. Misma situación puede presentarse con el acrecentamiento del trabajo independiente: El hombre trabajador al no tener

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oportunidades laborales que otorguen las distintas empresas debe buscar opciones de recursos, que en muchos casos van por la vía del impulso de un trabajo independiente. Por lo expuesto en el párrafo anterior podemos concluir que el rol subsidiario del Estado en materia previsional debe estar en perfecta armonía con un sistema económico-laboral que propicie la estabilidad. Al no existir concordancia entre ellos el Estado subsidiario colapsará, lo que repercutirá de manera inmediata en la efectiva entrega del beneficio estatal que otorga pensión mínima. Es bajo esta perspectiva que el Aporte Previsional Solidario pretende cubrir las carencias dejadas por el Estado subsidiario en su rol garantista, por lo que se pretende paliar los vacíos en ámbitos como la cobertura y el otorgamiento de beneficios a los diferentes contribuyentes, en especial a aquellos que difícilmente puedan aportar en sus fondos de manera gradual y prolongada. Además de ello, con la implementación de este aporte solidario, se exteriorizará de buena manera el reconocimiento que hace el Estado de Chile a todos los trabajadores que aportan al desarrollo del país, incluyendo de manera especial tanto a los trabajadores dependientes como independientes, los temporeros, las mujeres y los jóvenes trabajadores, lo que nos lleva a definir que este aporte además de ser auxiliador de la subsidiariedad estatal, es también solidario y universal.

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CONCLUSIONES

En el año 1980, el legislador de la época promulga el decreto ley número 3.500 que instaura un nuevo sistema de pensiones que difiere notoriamente respecto al antiguo sistema. En efecto, se pasa de un sistema público de reparto a uno en donde la administración reside en entes privados, y en la cual los recursos que pudiera obtener para pensionarse aquel trabajador que haya cotizado regularmente por todo el período laboral, serán financiados totalmente por sus ahorros personales ingresados a una de las AFP. De un sistema público se pasa a uno de capitalización individual. En un principio, este sistema sin duda que hubiera sido práctico si es que la gran mayoría de los trabajadores en Chile hubieran gozado de empleos estables, puesto de que el sistema de capitalización individual tenía programado que aquel que tuviera un trabajo indefinido, y por ende haya realizado aportes a su cuenta individual, gozaría de una adecuada pensión en sus años de pasividad laboral. Sin embargo, el surgimiento de la rotación laboral, el acrecentamiento de los trabajos esporádicos, la incorporación de la mujer al mundo laboral, la casi nula integración al sistema de los trabajadores jóvenes, el aumento en los índices del trabajo independiente, entre otros factores, detonaron una grave crisis social-previsional que poco a poco pasa a ser la gran carga financiera del Estado, tanto de las generaciones actuales como eventualmente de las futuras. Bajo ese contexto, el Estado ha tratado de reducir los altos costos sociales que ha dejado este sistema privado, y esto mediante la implementación de ciertos beneficios fiscales tales como las Pensiones Asistenciales y las Pensiones Mínimas. En el caso específico del beneficio estatal que otorga Pensiones Mínimas, este constituye una garantía que el Estado concede a todos aquellos que habiendo cotizado regladamente por una cantidad determinada de años, mas el cumplimiento de otros requisitos establecidos por ley, se les asegura ciertos montos que podrán ser percibidos por los contribuyentes tanto en la etapa de vejez, como también en los supuestos que involucran otras contingencias similares. Lo cierto es que las garantías de las pensiones mínimas no han sido ajenos al problema social que se presenta en el campo previsional, tanto así que hoy en día prácticamente el 50% de la masa laboral no cumple siquiera el requisito básico de 20 años de cotizaciones efectivas, y si se echa un vistazo a los estudios que hablan

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sobre la materia nos daríamos cuenta que la raíz de todo esta dada por un solo elemento: Falta de estabilidad laboral producto del actual sistema económico neoliberal basado en la eficiencia, competencia y reducción de costos. La ley número 20.255 promulgada en marzo de 2008 pretende ser la solución a las deficiencias del sistema vigente. En estricto rigor constituye un inédito avance en materia de protección social, y esto por cuanto se establece en primer lugar un pilar solidario complementario de las pensiones que irá en ayuda de gran parte de los sectores de escasos recursos de este país; además se pretende integrar al régimen a ciertos sectores de la sociedad que no han sido parte de este por mandato legal: Trabajadores jóvenes e independientes, dueñas de casa, entre otros. Si bien es cierto no se modifica el sistema de capitalización individual en su esencia, dejando aún gran parte de la administración y control de este a los privados, si se perfecciona en ciertos aspectos y se convierte, en parte, más social El pilar solidario advierte la creación de una Pensión Básica Solidaria y un Aporte Previsional Solidario, estas reemplazarán a las Pensiones Asistenciales y a las Pensiones Mínimas respectivamente. El Aporte Previsional Solidario, tanto de vejez como de invalidez, consiste en un suplemento entregado por el Fisco a todos aquellos que han efectuado cotizaciones a sus cuentas personales de capitalización y que, al igual que en el caso de las pensiones mínimas, no alcanzan a obtener pensiones medianamente dignas que pudieran financiar de buena manera la etapa en que se dejan de percibir recursos vía trabajo. No obstante ello, existen diferencias notorias que hacen que el Aporte Previsional Solidario sea de más amplia cobertura, más solidario y de mejores beneficios en comparación con la garantía que otorga pensiones mínimas. Primeramente no exige el requisito de años cotizados, además el aporte abarcará un espectro mayor de personas, llegando al 2012 al 60% mas pobre de la población, también los montos entre uno y otro son diferentes: Así el aporte por vejez llegará a complementar las pensiones base que estén por debajo de los $255.000, cifra muy por encima de las actuales pensiones mínimas que fluctúan entre los 70 mil y los 110 mil pesos. Es por lo anteriormente expuesto que podemos concluir que la reforma implementada este año al ámbito previsional, y más específicamente la creación del Aporte Previsional Solidario, constituyen un paso importante en la configuración de un régimen que se adapte a las nuevas realidades sociales y económicas presentes

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hoy en día en nuestra sociedad; si bien la idea de trasladar parte de la responsabilidad previsional directamente a los contribuyentes puede ser adecuada y no tan costosa para el Estado, lo cierto es que el actual escenario social y económico no da pie para implementar un sistema de esa magnitud. Es por eso que ante los bajos porcentajes de cobertura, mala administración financiera y carencia de reales beneficios que otorga el sistema privado, es el Estado el que necesariamente deberá tomar las medidas conducentes a solucionar tales estados de necesidad, y esto siempre deberá ser mirado en pos del bien común. Es de esperar que poco a poco se tome conciencia de la relevancia que tiene, tanto para el Estado como para las personas en particular, el discutir sobre un tema tan socialmente relevante como lo es el sistema previsional.

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FUENTES BIBLIOGRÁFICAS

Decreto Ley - DL número 3.500, Ministerio del Trabajo y Previsión Social, publicado el 13 de noviembre de 1980 que crea un Sistema de Pensiones de Vejez, de Invalidez y de Sobrevivencia. - DL número 869, Ministerio del Trabajo y Previsión Social, publicado el 28 de enero de 1975 que establece un régimen de Pensiones Asistenciales.

Ley - Ley número 20.255 sobre Sistema de Pensiones Solidarias publicada el 17 de marzo de 2008.

Proyectos Normativos - Mensaje Nº 558-354 de S.E. la Presidenta de la Republica. Proyecto de ley: “Perfecciona el Sistema Previsional”. Santiago de Chile, 2006. Consultado en http://www.inap.uchile.cl/instituto/cdrf/proyecto-presidentabachelet.pdf el día 7 de octubre de 2008.

Doctrina - GUMUCIO RIVAS, Juan. Apuntes de clases dictados en la Cátedra de Seguridad Social, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales Escuela de Derecho, Universidad de Talca, 2008. (No editados). - LANATA FUENZALIDA, Gabriela, Manual de Legislación Previsional, Editorial Jurídica Conosur Ltda., Santiago de Chile, 2001, Pág. 35, 62, 78. - NOVOA FUENZALIDA, Patricio, Derecho de Seguridad Social, Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 1977, Pág. 84, 111. - HUMERES NOGUER, Héctor, Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 16ª ed., 2000, Pág. 438. - ARTHUR ERRAZURIZ, Guillermo.

Régimen legal del nuevo sistema de

pensiones. Editorial Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 1998, Pág.158, 331, 332, 334.

Cibergráficas y otras fuentes - Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo CENDA, El Sistema Previsional Chileno: Antecedentes para un debate y una reforma urgente. Disponible en www.cep.cl/Cenda/Cen_Documentos/Indice_AFP_Cenda/Varios_Cenda_AFP/Tripti co.doc. Consultado el día 1 de septiembre de 2008. - Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo CENDA, Diez Mitos del Sistema Previsional Chileno. Disponible en http://www.cep.cl/Cenda/Cen_Documentos/Indice_AFP_Cenda/Varios_Cenda_AFP/ Diez_Mitos_AFP.html. Consultado el día 2 de septiembre de 2008. - EL MERCURIO, Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, Situación de las Pensiones. Disponible en http://www.bcn.cl/carpeta_temas/temas_portada.2005-1027.1690064663/archivos_prensa.2005-10-31.8094079981/articulos_prensa.200510-31.3361938533/archivo1. Consultado el día 1 de octubre de 2008. - ASIMET, Sistema Previsional: Modelo que urge cambiar. Disponible en http://www.asimet.cl/sistema_previsional.htm. Consultado el día 1 de septiembre de 2008. - BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE, El futuro del sistema de pensiones. Disponible en http://www.bcn.cl/carpeta_temas/temas_portada.2005-1027.1690064663. Consultado el día 1 de septiembre de 2008. -

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Disponible

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http://www.inp.cl/roller/preguntas_frecuentes/entry/montos_de_pensiones_m%C3% ADnimas_y. Consultado el día 14 de mayo de 2008. - BUSINESS CHILE, Pensiones Privadas, Un Cuarto de Siglo en Funcionamiento. Disponible

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http://www.businesschile.cl/imprimir.php?w=old&lan=es&id=147.

Consultado el día 2 de septiembre de 2008. - Discurso del Ministro del Trabajo y Previsión Social don José Piñera, con motivo de la promulgación de la Reforma Previsional. - Series de estudios Asociación de AFP, Gasto Fiscal en Pensiones Bajará Fuertemente y Liberará Fondos Para el Pilar Solidario, número 56, mayo 2006. - http://www.fenafuch.cl/dprevisional/cenda_ref_previsional_2008.html - Chile, Subsecretaría de Previsión Social: http://www.subprevisionsocial.cl/.

INDICE

INTRODUCCIÓN…………………………………………………………….…..………...01

CAPÍTULO I. LA PENSION MÍNIMA COMO GARANTÍA ESTATAL, ASPECTOS POSITIVOS Y NEGATIVOS.

1. Breve reseña del sistema de pensiones vigente en Chile………….………………03

1.1 Fortalezas y debilidades del sistema previsional establecido en el decreto ley número 3.500 de 1980………..…………...…...…...……...…………………………….12

2. Pensión mínima como garantía previsional otorgada por el Estado

2.1 Aspectos generales…………………..……….………….…………….…….….……25

2.2 Circunstancias en las que opera la pensión mínima………….…………...……...27

2.3 Requisitos para tener derecho a la pensión mínima…..…………………………..28

2.3.1 Pensión de vejez...…..…...…..…..….. .. ..…..…… ..… ..… ..… .. … ..……......28

2.3.2 Pensión de invalidez……..…..……….....…..…..…..…..……..….…..…..………29

2.3.3 Pensión de sobrevivencia………………………………………………….……….30

2.4 Montos de la pensión mínima

2.4.1 Pensión de vejez...………...…......….………...…....……….…...…...……...……31

2.4.2 Pensión de invalidez…………....………....…………...….……...…………..……31

2.4.3 Pensión de sobrevivencia……….........……..……....………....….…....….……..31

2.5 Fortalezas y debilidades de las pensiones mínimas garantizadas por el Estado.… ...…… ... ...……...……… ...… ...… ...…… ...… ...…… ...… . ...…..………34

CAPÍTULO II. APORTE PREVISIONAL SOLIDARIO CONSAGRADO EN LA LEY NÚMERO

20.255

PUBLICADA

EN

MARZO

DE

2008,

VENTAJAS

Y

DESVENTAJAS.

1. Aspectos generales…………………………………………………..…………………37

1.1 Fortalezas y debilidades de la ley número 20.255…………………………...……42

2. Principales beneficios del Sistema de Pensiones Solidarias……………………...46

2.1 Pensión Básica Solidaria de Vejez e Invalidez…………...……….……….………46

2.2 Aporte Previsional Solidario…………..…..…………….……………………………49

2.2.1 Aporte Previsional Solidario de Vejez….….……….…….…….…………………50

2.2.1.1 Requisitos para su otorgamiento………...………...……………………………50

2.2.1.2 Beneficiarios de esta modalidad……...……...……....…..…..………...………51

2.2.1.3 Montos de este beneficio………………...………………………………………51

2.2.2 Aporte Previsional Solidario de Invalidez….….……..….………….….…………52

2.2.2.1 Requisitos para su otorgamiento……...……...……....…..…..………...………53

2.2.2.2 Beneficiarios de esta modalidad……...……...……....…..…..………...………53

2.2.2.3 Montos de este beneficio……………...…………………………………………54

2.2.3 Diferencias y similitudes con las pensiones mínimas garantizadas por el Estado...…… ... ...……...……… ...… ...… ...…… ...… ...…… ...… . ...……....………54

CONCLUSIONES……………………………………………………………….…………58

BIBLIOGRAFÍA