[La Planificación y Presupuestación Plurianual: Una Política Fiscal para el Desarrollo Regional, y una estrategia para recuperar del olvido la Agenda Nacional del Desarrollo] Dra. Patricia Carmina Inzunza Mejía [email protected]

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Dr. Armando Javier Sánchez Díaz Dra. Ana María López Carmona Dra. Carmén Camacho Castro

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Departamento: Cuerpo Académico (UAS-CA-272) “Economía del Sector Público y Políticas para el Desarrollo” Universidad: Universidad Autónoma de Sinaloa Área Temática: Sector Público, financiamiento autonómico y haciendas locales Resumen: El presente artículo, expone la experiencia adquirida del Estado Mexicano, mediante los efectos negativos que la política neoliberal ha generado desde 1980. También expone lo ocurrido con la crisis internacional financiera de 2008; por lo que, en él se analiza la necesidad de reorientar la política fiscal y la hacienda pública para el desarrollo regional; a través de la planificación y presupuestación plurianual, como un instrumento de política fiscal que permita recuperar la agenda para el desarrollo y la capacidad de programación macroeconómica y fiscal de largo plazo. En este ejercicio se retoman los planteamientos cepalinos, al considerar la planificación y presupuestación plurianual, un ejercicio insustituible, para fijar metas fiscales más ambiciosas de desarrollo regional sostenible. Así también, en la segunda parte de este estudio, se exponen los pronunciamientos de organismo internacionales, y de la sociedad en su conjunto, respecto a que la planificación y presupuestación para el desarrollo está recuperando un sitio fundamental en la gestión pública gubernamental y en las haciendas públicas federales y locales; para lograr que los esfuerzos de calidad de las finanzas públicas se soporten en el gasto productivo, y en donde la programación de mediano y largo plazo del presupuesto, den paso a la definición de estrategias y metas de desarrollo regional que permitan cerrar brechas y abrir caminos de crecimiento y desarrollo económico.

Palabras Clave: Sector Público, Planificación, Presupuestación, Hacienda Pública, Desarrollo, Plurianual Clasificación JEL: E62, H3, O2, O23

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1. Introducción El análisis que se presenta en esta ponencia, es una manifestación expresa, sobre las sinergias que la política fiscal y la calidad en las finanzas públicas, pudieran generar para un mejor desarrollo regional. Se expone en términos generales, la realidad económica vivida, desde la aplicación del modelo industrializador por sustitución de importaciones (modelo ISI; 1977-1987), hasta el periodo del modelo orientado a las exportaciones (modelo IOE; 1988-2011), periodo en el que el Estado Mexicano, muestra su fragilidad ante los problemas económicos y financieros que ofrecen los principales mercados internacionales. Como lo manifiesta la reciente crisis económica internacional (20082009), se afectó la economía mundial y en específico la economía mexicana, lo que demandó varias respuestas de política económica de cara al performance económico y social, caracterizado por una fuerte disciplina fiscal, elevada pobreza, desaceleración económica, constante desempleo, escasa inversión productiva e incremento de impuestos. Al respecto, de la política fiscal se derivó la reconsideración de los resultados que México ha tenido en las finanzas públicas y el crecimiento económico en los últimos treinta años. En este contexto, se hace muy importante reflexionar desde la academia sobre la política económica, sus causas y efectos sobre el crecimiento económico de México. De ahí que se hace necesario repensar la política fiscal para el crecimiento del país. Entre los planteamientos centrales que se ofrecen en este artículo, se pone en el debate de la discusión, el impacto poco significativo de la política fiscal en términos de redistribución de la renta y crecimiento económico, como producto de tres grandes fallas características: 1) la forma en que el gobierno mexicano ha privilegiado el ajuste fiscal, llevándolo a la crisis de deuda de los años 80´s, 2) la tendencia prociclica y regresiva de la política fiscal, y 3) la ineficiencia redistributiva de la política fiscal, que favorece la perpetuidad de la desigualdad en la distribución de la renta y la riqueza. En esta reflexión, vale la pena observar los pronunciamientos de gobiernos organismos financieros e instituciones multilaterales acerca de una reforma del 2

presupuesto equilibrado en México, programado y presupuestado a largo plazo; por ejemplo, la OCDE y el FMI sostienen que esta estrategia es un ancla clave que puede moverse hacia reglas de déficit estructural, reduciendo así la prociclicidad e incentivando la progresividad de la política fiscal. En este sentido, otros actores del crecimiento y el desarrollo regional como analistas, investigadores, académicos y la sociedad en su conjunto, bajo una mayor perspectiva, observan con visión de largo plazo, tanto el pasado como el futuro de la economía, para identificar caminos más rápidos y efectivos hacia un desarrollo sostenido e incluyente. La visión generalizada que se tiene acerca de la estrategia de desarrollo de México, va desde la bonanza concebida desde los años 30´s y que termino en los 80´s, época que tuvo como base de crecimiento, una política fiscal que privilegiaba la inversión pública productiva desde un presupuesto de egresos que era programado de manera plurianual y orientado a la distribución social de la renta. Si bien, este artículo se inspira en los postulados de Keynes (1945), y las sugerencias de Raúl Prebisch (1950, 2008), y Aníbal Pinto (1963) sobre la distribución social de los instrumentos impositivos; así como en las concepciones de Celso Furtado (1965), respecto a la renovación de la agenda para el desarrollo en los países subdesarrollados; sin embargo, en buena medida esta abstracción se centra en las propuestas de la CEPAL (2010 y 2011) expresadas en la publicación: “La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir”. 2. La experiencia adquirida (1980-2012): Trayec|to que supuso la transformación Los últimos 32 años, se han visto marcados por el repliegue del Estado Mexicano al Modelo Neoliberal. A partir de ese marco referencial, se advertía una transformación económica en constante crecimiento. Sin embargo, la política neoliberal convirtió a México en un laboratorio de los dogmas del Consenso de Washington, abandonado a las fuerzas del mercado, lo que hizo complejo e insuficiente su crecimiento. La complejidad que atraviesa nuestro país, nos obliga a repensar un desarrollo regional que no se exprese solamente en indicadores de crecimiento y estabilidad inflacionaria, sino que vaya más allá, incentivando políticas agrícolas, industriales y manufactureras, ampliar el gasto en educación, ciencia, y tecnología, reivindicar la banca de desarrollo, recuperar por parte del Estado la banca comercial y regularizar la 3

financiarización e inversión financiera y extranjera. Este modelo lleva ya tres décadas perdidas que en lugar de crecimiento, nos ofrece pobreza, desempleo y crisis económica. Las crisis económico–financieras, que afectan la economía de México; si bien, propician condiciones para reestructurar negociaciones y financiamientos con los organismos internacionales; también provocan la disminución del aparato productivo del país. De ahí que se deriva una pregunta ¿Qué provoca el magro crecimiento de México y la falta de desarrollo? Sin duda, la respuesta está relacionada con la política económica dominante (neoliberal), que ha privilegiado la estabilidad del tipo de cambio soportado por la entrada de capitales, favoreciendo al sector financiero; asimismo, incrementando los impuestos a la mayoría de los ciudadanos. Al respecto, tenemos tasas de interés por arriba de las tasas internacionales, lo que genera una fuerte dependencia de los capitales externos no productivos, entonces cuando una economía depende del capital externo, el endeudamiento es lo más recurrente y con ello el déficit fiscal. Ha sido claro que desde 1980, el Estado Mexicano perdió la soberanía en el manejo de su política económica. Los gobernantes, han hecho todo por mantener el déficit fiscal y aplicar políticas pro-cíclicas que exponen a México en la economía global sin una estrategia ni condiciones de crecimiento endógeno ni exógeno. Los efectos adversos de las políticas económicas aplicadas en México desde hace más de tres décadas, han propiciado un progresivo interés de los actores económicos y sociales sobre la recuperación de elementos olvidados (que hoy readquieren valor), de las políticas públicas que se dejaron atrás, por la preeminencia del Consenso de Washington, y que parecen ganar nuevamente el interés de los encargados de formular las políticas públicas. Uno de estos elementos olvidados es la Agenda para el Desarrollo, a través de la planificación y presupuestación de largo plazo, como instrumento esencial de la política fiscal para el desarrollo regional. Este escenario, resultado de un “Consenso”, que prometían condiciones para un crecimiento sostenido en todos los sectores de la economía, a través de una mejor distribución del ingreso y un mayor desarrollo económico y social del país; han significado las causas que han restringido el crecimiento y las finanzas públicas durante los últimos treinta años; lo que ha generado elevados déficit presupuestales, derivado de 4

los constantes y crecientes déficit en balanza de pagos, que han tenido que ser financiados con la contratación de deuda; lo que a su vez ha conducido al constreñimientos de las finanzas públicas. La debilidad de las finanzas públicas, son producto de la insolvencia financiera del país, generando una menor distribución del gasto, dado que al priorizar los pagos de los servicios de la deuda (dividendos e intereses), se deja en un segundo plano disponer recursos para la inversión productiva. Y, si en un país no se invierte, no se reactiva la demanda agregada; y si no se reactiva la demanda agregada, se pierde la oportunidad de generar capacidad contributiva en sus agentes económicos. La reflexión obligada, es que los hechos económicos están estrechamente relacionados con la falta de desarrollo regional; y que a su vez, la falta de desarrollo regional, está relacionada con la falta de capacidad contributiva, objeto de la orientación y aplicación del gasto público. Por lo tanto, es necesario hoy más que nunca, retomar la lección que nos deja la reciente crisis financiera (2008-2009), para rescatar del olvido los instrumentos de política fiscal que han dejado de ser aplicados.

2.1 Factores que inciden de manera adversa en el Desarrollo Regional Aunque no es motivo central de esta ponencia, discutir las teorías del desarrollo regional; se precisa mencionar aspectos generales referentes a este; por lo que, iniciamos el análisis con la concepción general que sobre el desarrollo regional tiene (Boisier, 1996:32), quien sostiene que el desarrollo regional es “el proceso de cambio sostenido, que tiene como finalidad el progreso permanente de la región, de la comunidad regional como un todo y de cada individuo residente en ella” . Así también, Miguel, et al (2007:89), señalan que “el desarrollo regional es el proceso generador de riqueza económica, de bienestar social, así como de sustentabilidad, y cuando se manifiesta en igualdad de oportunidades para todos — personas, sectores y regiones— tiende a reflejarse en la armonía de las propias ciudades y regiones”. Pero cuando el desarrollo no es armónico, sacrifica cualquiera de estos componentes, sobre todo el de bienestar social. En la economía del país, los resultados negativos de los últimos 30 años, expresados en: elevados indicadores de desempleo, desaceleración en el crecimiento económico, incremento de la deuda y la acumulación de déficits económicos (comercial 5

y fiscal); nos revelan que el actual modelo económico, no dio los frutos que se esperaban, pero sí propició nuevas formas de actuación y aplicación de la política fiscal. Tal como sugiere Boisier (2005:56), “de la globalización emergen cuestiones nuevas, nuevos códigos, nueva geografía, nuevos patrones de comercio, nuevos idiomas, nuevas tecnologías de interconexión”, y advierte que la globalización está introduciendo cambios en la política económica de los países del mundo. También reconoce; que si bien, la globalización “produce más riqueza que pobreza, también produce más pobres que ricos”, lo que demuestra que la globalización es excluyente, con consecuencias que van en detrimento de las economías de países en desarrollo. Una consecuencia sutil y al mismo tiempo muy importante de la globalización es la incorporación de países, regiones, empresas y personas a una red mundial que se configura como la función generadora del crecimiento económico en el siglo XXI: si se está en la red, se crece; si no se está, no se crece. Pero también puede agregarse una sutileza a una afirmación tan gruesa: hay que estar y hay que saber estar (Boisier; 2005:57). El proceso globalizador, sin duda ha obligado a los países del mundo a estar inmersos en nuevas y diferentes dinámicas, y orientaciones de política económica. Estos cambios del entorno internacional han sido “la preocupación central tanto de las estrategias de empresas, como de las políticas económicas nacionales de los países, en los últimos cien años” (Krugman y Obstfeld, 2006:1). Para el caso de México, aunque las políticas neoliberales, son la instrumentación que sitúa al país en el orden global, las cuales prometían resultados alentadores; también, es que estas políticas han mermado su capacidad productiva, económica y financiera. Ha sido claro que la política neoliberal en México, toma especial fuerza a partir de los procesos de ajuste y políticas de liberalización que surgieron del ―”Consenso de Washington”― donde se concibieron y gestaron una serie de medidas, para orientar a los gobiernos de países en desarrollo, a la hora de solicitar apoyo financiero a los organismos internacionales (Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional). Además, de ser la máxima expresión que demuestra que México está inmerso en el proceso globalizador. En este sentido, el modelo económico, no sólo ha respondido a los intereses del capital internacional; sino que también se ha caracterizado por ser un modelo altamente 6

excluyente, inequitativo e ineficiente; debido principalmente a que se ha sacrificado el bienestar social de la mayoría, en beneficio de pocas grandes empresas. Ha sido ineficiente, dado que se ha privilegiado la contención del gasto productivo, en aras de mantener las finanzas públicas “sanas”, a través de una férrea “disciplina fiscal”; además, los resultados adversos en la economía del país, revelan su ineficiencia. Veamos en el cuadro no. 1 que desde el “cierre de mercados” de capitales, la crisis de la deuda externa mexicana iniciada en 1982, se enfrentó con un programa de ajuste recesivo inflacionario (0.18% de crecimiento y 159% en inflación) y de devaluaciones reales (581%) en el periodo 1982-1987. CUADRO No. 1 MÉXICO: TASAS HISTORICAS DE CRECIMIENTO (1964-2006) PIB Crecimiento Crecimiento Crecimiento del $ Constantes del del PIB PIB (miles de millones de PIB (tasa promedio per cápita pesos) (en el sexenio) anual) (durante el sexenio) Adolfo López Mateos 1958-1964 333.47 47.81% 6.73% 21.56% Gustavo Díaz Ordaz 1964-1970 493.47 47.98% 6.75% 23.49% Luis Echeverría Álvarez 1970-1976 706.24 43.12% 6.16% 16.20% José López Portillo 1976-1982 1030.97 45.98% 6.51% 24.36% Miguel de la Madrid Hurtado 1982-1988 1042.07 1.08% 0.18% -10.07% Carlos Salinas de Gortari 1988-1994 1311.66 25.87% 3.91% 12.42% Ernesto Zedillo Ponce de León 1994-2000 1651.50 22.18% 3.39% 9.97% Vicente Fox Quesada 2000-2006 1900.89 14.80% 2.32% 7.17% Felipe Calderon Hinojoza 2006-2010 n.d. 0.32% 1.14% n.d. Fuente: Estadísticas Históricas de México, 1999; INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales, 2003. Encadenamiento de Series Históricas del PIB de México 1970-2001, Centro de Estudios de las Finanzas Públicas del Congreso de la Unión. Censos de población y serie del PIB a precios constantes base 1993 del INEGI. PRESIDENTE

PERIODO

Estos datos nos muestran que el periodo de gobierno (1982-1988), fue el punto de inflexión, a partir del cual la economía mexicana transitó de modelo económico Industrializador por Sustitución de Importaciones (ISI)

al modelo industrializador

orientado a las exportaciones (IOE ó neoliberal); y que en lo sucesivo, en 1990 se reafirmará la aceptación de la política neoliberal con la firma del Tratado de Libre Comercio con América del Norte entre Estados Unidos, Canadá y México. Con el objetivo de generar un superávit comercial (62 mmd) para pagar el servicio de la deuda al capital extranjero (55 mmd por intereses y dividendos), en 1987 se renegocio la deuda, convirtiendo a México en un país exportador de capitales (Villareal; 2005). El renegociar la deuda mexicana con los organismos internacionales (FMI y BM); implicó, aplicar y cumplir con políticas macroeconómicas de ajuste y estabilización, y

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sobre todo de “cambio estructural”. Estas políticas de cambio conformaron el programa o paquete de reformas económicas denominado decálogo del Consenso de Washington. Sabemos que el paquete de reformas neoliberales, han sido alentadas desde afuera por los Organismos Financieros Internacionales; lo que explica en gran medida, por qué la apertura del mercado interno se inició, sin antes haber creado condiciones de infraestructura física, productiva y financiera; sin antes haber previsto el desarrollo económico en las regiones del país; de ahí que no se previó que con la apertura al sector externo, los agentes económicos del país pudieran competir en condiciones menos desfavorables y adversas. De los principales efectos adversos que ha tenido el modelo neoliberal en México, ha sido el magro desempeño de la economía, respecto al periodo anterior (1940-1981). Es evidente que de 1982 al 2012, el PIB real ha crecido a una tasa promedio anual del 2.3%, que se reduce a una tercera parte de lo que fue el PIB en el modelo económico anterior (6.6%). GRÁFICO No. 1 12%

México 1940-2012: Evolución de las tasas anuales de crecimiento del PIB bajo los modelos ISI e IOE (en %)

10%

8%

6%

4%

2%

0

‐0.17

‐2% ‐3.49

‐4%

‐6%

‐8%

‐3.08

‐6.22

MODELO ISI

‐5.95

MODELO IOE

Crecimiento anual promedio = 6.26%

Fuente: Sánchez Díaz, Armando (2013), con datos  del INEGI.

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Crecimiento anual promedio = 2.3%

Como se puede observar, en el grafico anterior no.1, se pueden observar las modestas tasas de crecimiento del PIB en México del periodo 1982 a 2012 (crecimiento medio del 2.3%), y así realizar una comparación, con las tasas de crecimiento en los años en los que se aplicaba el modelo ISI (crecimiento medio 6.6%),lo que demuestra que la política neoliberal, sólo ha sido un régimen de acumulación desigual del capital, donde la desregulación, la desprotección y desestatización, han sido los factores que han ampliado las brechas económicas, tecnológicas, financieras, y sociales; lo que ha conllevado a la fragilidad financiera global, nacional y regional, ofreciendo a cambio un entorno desfavorable de crecimiento para los sectores productivos. La falta del crecimiento interno, la baja dinámica de acumulación en la esfera productiva (desindustrialización) y el déficit creciente del comercio exterior manufacturero (que refleja el desplazamiento de la producción nacional por las importaciones), son resultados de la actual política económica. Siguiendo el modelo de José Luis Calva (2010), observemos en el siguiente cuadro, el desempeño de algunas variables. CUADRO No. 2 CONTRASTACIÓN DE ALGUNOS INDICADORES ECONÓMICOS MODELO ISI - MODELO IOE PIB PERIODO

1935-1940 1941-1946 1947-1952 1953-1958 1959-1964 1965-1970 1959-1970 1960-1982 1961-1982 1971-1976 1977-1982 Variación acumulada del modelo Crecimiento medio del modelo (%) 1983-1988 1989-1994 1995-2000 2001-2006 2007-2009 Variación acumulada del modelo Crecimiento medio del modelo (%)

PIB PERCAPITA

Crecimiento Sexenal

Tasa de crecimiento anual

30.10 42.90 39.86 44.85 47.51 48.75 119.43 336.38 303.62 43.12 43.11

4.48 6.13 5.75 6.37 6.69 6.84 6.77 6.62 6.55 6.16 6.16

1592.71

Tasa de Crecimiento crecimiento Sexenal anual Modelo de la Revolución Mexicana-Modelo ISI 14.28 2.25 n.d. 25.74 3.89 154.88 19.91 3.07 47.02 20.54 3.16 33.60 20.58 3.21 66.11 22.68 3.47 69.33 48.29 3.34 181.28 116.44 3.41 497.53 106.95 3.36 419.97 19.39 3.00 49.91 21.84 3.35 43.61 Crecimiento Sexenal

347.99

42.42

6.07

20.62

1.09 25.81 23.45 14.97 (1.98)

0.18 3.90 3.14 2.35 (0.66)

(11.82) 12.08 13.00 7.91 (4.44)

75.29

15.06

3.35

Tasa de crecimiento anual n.d. 16.88 6.63 4.95 8.83 9.18 9.00 8.08 7.78 6.98 6.22

2 931.50

3.17

62.80

Modelo Neoliberal (IOE) (2.08) (23.29) 1.92 55.49 2.06 32.30 1.28 20.02 (1.50) 0.34

14.08

2.10

INVERSIÓN BRUTA FIJA

Fuente: José Luis Calva (2010:16)

9

14.75

22.94 (39.40) 14.53 28.17 56.32 31.71 105.89 80.06 57.22 22.86 (28.82)

3.50 (8.01) 2.29 4.22 7.73 4.70 6.20 2.59 2.08 3.49 (5.51)

96.91

8.26

8.84

1.42

(4.32) 7.63 4.78 3.09 0.11

(46.63) (20.00) (29.89) (0.14) (4.60)

(9.94) (3.65) (5.75) (0.0023) (1.56)

73.37

0.49

SALARIOS MINIMOS REALES Tasa de Crecimiento crecimiento Sexenal anual

(71.45)

2.06

(26.90)

(4.54)

Se hace evidente observar en el cuadro de Calva (2010) que con el modelo ISI, el PIB de México se incrementó a una tasa promedio de 6.07% anual durante el período 1934-1982, mientras que en el modelo IOE la tasa promedio del PIB descendió al 2.10%. Esto también se puede observar en el grafico no. 1 explicado anteriormente. Pese a estos resultados económicos entre un modelo político económico y otro, se agrega el elevado crecimiento demográfico durante el período de 1934-1982, vemos en el cuadro no. 2 que el PIB per-cápita creció a una tasa media de 3.17% anual, pero con el actual modelo neoliberal este concepto alcanzó sólo el 0.49%. Además es evidente que con el modelo ISI, la inversión fija bruta se incrementó, registrándose una tasa media de 8.26% anual; mientras que con el modelo neoliberal sólo ha alcanzado el 2.06%, descendiendo a un valor cuatro veces menor. El poder de compra de los salarios mínimos se incrementó 96.9% con el modelo ISI, pero con el modelo neoliberal se perdió el poder de compra en un 71.45%. Durante muchos años en México se ha defendido que con la apertura económica al exterior, se tendría un verdadero crecimiento, hecho que no es evidente, ya que se ha demostrado lo contrario, hecho contundente de una recesión de casi el 7% en el 2009, y en el 2010 un crecimiento de 5.5 %, que no logró contrarrestar el indicador de 2009. Ante este escenario negativo, es evidente que el modelo neoliberal ha tenido efectos adversos, no solo en el crecimiento; sino también en las finanzas públicas; por lo que para este supuesto, analizaremos el comportamiento de la brecha fiscal del país y la configuración del gasto público. En México, la brecha fiscal es negativa y grande (por encima de la media), dado que los ingresos fiscales no son suficientes para cubrir los gastos del gobierno, dándose con ello una amplia brecha fiscal, por encima de la media, veamos en el siguiente gráfico que de 1988 a 2010 se tiene una brecha fiscal del 58.91%, entre la relación de los ingresos tributarios y el gasto público.

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GRÁFICO No. 2 México: Brecha Fiscal (1980-2010)

Ingreso Tributario Gasto Público

4,000,000.0

58.91% Promedio Anual de Brecha Fiscal (1988‐2010)

3,500,000.0 3,000,000.0 ) $  (s o s 2,500,000.0 e  P e 2,000,000.0 d s  e n 1,500,000.0 lo il M 1,000,000.0 500,000.0 0.0 0 8 9 1

1 8 9 1

2 8 9 1

3 8 9 1

4 8 9 1

5 8 9 1

6 8 9 1

7 8 9 1

8 8 9 1

9 8 9 1

0 9 9 1

1 9 9 1

2 9 9 1

3 9 9 1

4 9 9 1

5 9 9 1

6 9 9 1

7 9 9 1

8 9 9 1

9 9 9 1

0 0 0 2

1 0 0 2

2 0 0 2

3 0 0 2

4 0 0 2

5 0 0 2

6 0 0 2

7 0 0 2

8 0 0 2

9 0 0 2

0 1 0 2

Fuente: Elaboración Propia con datos de la Dirección General de Planeación Hacendaria, SHCP

Esto significa que el gasto público no es solventado con el ingreso tributario. Y si a este contexto, le agregamos los recurrentes subejercicios fiscales en los que incide el gobierno federal, tenemos un ambiente fiscal que reclama una política fiscal planificada. Conforme datos del INEGI, en 2010 hubo un subejercicio de 19.8%, que aunque menor al reportado en 2009 de 27%, también se debió a la falta de planeación, programación, proyectos y comunicación entre el Congreso y las dependencias de gobierno. Las evidencias señalan la necesidad de diseñar y aplicar verdaderas políticas de Estado; sin embargo, esta reorientación de política económica, debe retomar una visión de largo plazo, cuya orientación, no solo sea para la estabilidad nominal (inflación, tasa de interés, tipo de cambio); sino fortalecida a través del logro de la estabilidad real (renta nacional, solvencia financiera, producto y empleo, tasas de interés y tipos de cambio para promover el crecimiento). La reorientación de la política de Estado, debe ocuparse de una política en donde el impulso de la planificación y programación de los recursos fiscales, se oriente a la planificación para un desarrollo territorial (regional), incluyente y centrado en la igualdad de oportunidades y de resultados.

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3. Política Fiscal para el Desarrollo Regional La política fiscal es la parte medular de las políticas económicas y sociales, dado que sin recursos públicos, resulta ser financieramente insostenible la economía de un país. En este sentido, para tener adecuadas políticas de desarrollo, se requiere de un manejo adecuado de los recursos, a través de una recaudación eficaz, que permita una asignación eficiente del gasto (BID; 2013). Si bien, la política fiscal es determinante para lograr el bienestar económico y niveles óptimos de renta per capita. Sin duda, la política fiscal que se diseñe en un país, determinará el tamaño del sector público, y la dimensión del sector público dependerá de los niveles de aplicación y las distintas funciones del gasto público, así como, de la estructura fiscal y tributaria, con la que se financia la actividad económica del Estado. No obstante a que el tamaño del sector público depende de la política fiscal, también la política fiscal influye en las decisiones económicas del Estado, y de la actuación de los particulares. En este sentido, se tiene claro que la política fiscal de un país orientada al desarrollo, debe ser el resultado de dos etapas básicas: 1) la historia y evolución del crecimiento económico, y 2) los cambios que va experimentando. Mientras que ya nada puede hacerse para cambiar la historia, en retrospectiva, esta nos ofrece información valiosa que nos permite observar lo ocurrido y modificar el diseño de políticas y acciones al amparo de un complejo juego de decisiones políticas. Sin embargo, dado que el futuro de la política fiscal aún es incierto, se requiere incrementar el gasto público productivo y fortalecer la recaudación tributaria no petrolera para lograr una

“Reforma Fiscal para el Desarrollo y la Equidad”

(OCDE;2012). En este mismo sentido, Bárcena (2013), destacó que para alcanzar la igualdad y un horizonte estratégico para el desarrollo es necesaria una nueva ecuación entre el Estado, el mercado y la sociedad, que incluya una política fiscal que reúna un pacto social orientado al desarrollo de las regiones. En este ámbito, la política fiscal juega un rol crucial y la construcción de pactos fiscales debe tener como objetivos el aumentar los ingresos tributarios mediante una política fiscal progresiva y contra-cíclica. De ahí que consideramos que antes de aumentar los ingresos tributarios, deberá generar condiciones de capacidad contributiva en los agentes económicos, ya que si los particulares tienen manera de contribuir, el Estado recauda más, por tanto crece más; es 12

decir, el Estado podrá recaudar mucho más si tiene un crecimiento económico sostenido y fuerte. Esto solo podrá lograrse, si los sectores productivos y los particulares tienen mayor capacidad económica. En virtud de lo antes expuesto, se considera que la política fiscal debe estar orientada al desarrollo regional; por lo que, después de reconocer que la actual política económica neoliberal ha generado efectos adversos para la economía mexicana, es necesario adoptar mecanismos para compensar a los sectores perjudicados, e impulsar el desarrollo desde las regiones, beneficiando a los principales sectores productivos que producen para el mercado interno, pues con la política neoliberal, han competido con los importadores y exportadores (capital extranjero y grandes trasnacionales que antes eran propiedad del Estado), casi siempre en condiciones más desfavorables. Para compensar a los sectores más abatidos, se propone a través del gasto público productivo, generar condiciones de capacidad contributiva en los agentes económicos mediante un dinamismo económico que transforme la estructura productiva. ¿Y cómo hacer esto? La propuesta que aquí se formula va en esta dirección; y nos lleva al siguiente punto: cuando hablamos de crear condiciones de capacidad contributiva, lo hacemos sabiendo que hay que gastar (en inversión productiva, educación, ciencia, tecnología y salud) para crecer;

y crecer para gastar. Lo que significa que todo parte de la

orientación del gasto público; en tal sentido, la política fiscal deberá preferentemente ser orientada a una mejor distribución del gasto público. Es por esto, que el gobierno mexicano antes de incrementar la imposición al consumo (IVA, IDE, IEPS, Com. Ext., entre otros), antes de pagar los servicios de la deuda (intereses), y antes de dar prioridad al gasto corriente (gasto burocrático); debe pensar en el aparato productivo del país; que por mucho, lleva casi treinta años colapsado (Huerta, 2009). El gran desafío es encontrar las sinergias entre el dinamismo económico para la generación de capacidad contributiva y el desarrollo regional. Por eso, proponemos crecer con mayor igualdad estructural y más desarrollo productivo, mediante el robustecimiento de la capacidad contributiva de los agentes económicos, y el papel activo del Estado en la economía; a través, de una política fiscal para el desarrollo regional.

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Con estas reflexiones, y las críticas a las políticas neoliberales en las que el gobierno mexicano sigue obstinado, es que queremos mostrar una realidad y enunciar propuestas necesarias para la reconfiguración de la política fiscal. Del mismo modo que la idea de igualdad supone ocuparse de la vulnerabilidad social y el desarrollo productivo, creemos que una economía que proteja a las personas frente a la volatilidad externa, juega un papel fundamental en la creación de capacidad contributiva. Esta meta no se alcanza automáticamente ya que requiere de políticas en varios frentes; así como de la participación de organismos e instituciones nacionales e internacionales, de más y mejor condiciones de mercado. Como la CEPAL (2010:12) lo reconoce, “si hay que nivelar el campo de juego, hay que hacerlo elevando los niveles medios y agregados de productividad e ingresos”. Revertir las asimetrías territoriales, mediante la construcción de sociedades más integradas en torno a dinámicas productivas, con concursos sociales y territoriales positivos; así como, con el robustecimiento de la protección a las personas mediante el mejoramiento de la capacidad contributiva, la regeneración de los mercados laborales, la vigorización de los sectores productivos, y el fortalecimiento de las capacidades en las finanzas y la gestión pública.

3.1 Brechas por Cerrar y Caminos por Abrir para un Desarrollo Regional Pese a las repetidas crisis económicas, los esfuerzos de los países Latinoamericanos se han orientado al bienestar de la población. Los elementos más destacados de estos esfuerzos, radican en concertar acuerdos, e identificar acciones de política económica; que debe ser asumida por la clase política de cada país. Por lo que de acuerdo a la CEPAL (2010-2011), se hace necesario cerrar brechas y abrir caminos rumbo al desarrollo regional, a través de las siguientes acciones: a) Identificar los principales conflictos actuales: Económicos, Distributivos, Territoriales, Étnicos y Políticos. b) Observar la evolución que estos tienen para valorar las capacidades y mecanismos de solución. c) Además, ubicar sus dimensiones territoriales: internacional, nacional y regional.

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La dimensión territorial y regional, actualmente toma relevancia; dado que, “desde su configuración se dimensionan 3 ejes centrales, como la base para una nueva ética territorial, que permita orientar el trabajo de Planeación del Desarrollo Regional y Local” (CEPAL; 2011:10). Bajo esta perspectiva, tanto la CEPAL (2010), como la OCDE (2010), expresan la necesidad de reorganizar la política fiscal, y orientarla al desarrollo regional, de ahí que el gobierno de México, a través del Plan Nacional de Desarrollo de México (2007-2012) y (2013-2018), también expresen que: …El desarrollo de México no puede lograrse sin el progreso de cada una de sus regiones. Hoy en día, las desigualdades regionales de México hacen evidente que no todas las entidades y localidades se han beneficiado de la misma forma del proceso de inserción en los mercados internacionales ni de los profundos cambios que se han emprendido en México durante las últimas dos décadas… Por ello, se requiere de una estrategia regional que afronte los retos de empleo y bienestar de su población a lo largo del territorio nacional. Para ello, deberá promoverse la competitividad en cada región atendiendo a la vocación de cada una de ellas para explotar su potencial y una estrategia de equidad para atenuar o eliminar gradualmente las disparidades en los indicadores de bienestar social… (PND, 2007:121). …Se promoverán iniciativas que permitan, por una parte, culminar procesos de descentralización inconclusos, así como revisar aquellos que requieran esfuerzos regionales, y por otra delinear una redistribución de funciones hacia las entidades federativas y municipios que mejore la atención de la ciudadanía y la promoción de un desarrollo regional equilibrado, y que se debe fomentar un desarrollo regional más equilibrado… (PND, 2013:39-82). No obstante, la postura del Ejecutivo Federal, omite que desde hace ya tiempo se han realizado esfuerzos por mitigar la desigualdad generada por el proceso de liberalización económica, y así contribuir al bienestar social; sin embargo, el principal obstáculo que sitúa al país en niveles elevados de desigualdad, y bajos de competitividad, estriba en que no se generan los acuerdos que redimensionen una política fiscal más justa y equitativa, orientada al gasto productivo. Retomando los argumentos de (Huerta;2009a:82), se pronuncia diciendo que “La competitividad en la que nos ha colocado la apertura económica, no ha podido ser encarada en forma homogénea regionalmente, por lo que se han agudizado las desigualdades regionales, evidenciando que no hay vocación en cada una de las regiones para salir airosas de este proceso competitivo”

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Pese al desfavorable resultado económico y financiero, que no se ha logrado revertir durante el sexenio de Felipe Calderón Hinojoza (2007-2012); el actual gobierno mexicano, liderado por Enrique Peña Nieto (2013-2018), insiste en continuar la política neoliberal de desestatización, desregulación y desprotección. A pesar de ello, la manifestación necesaria se hace patente, no sólo desde los pronunciamientos de la CEPAL y la OCDE; sino también desde las expresiones y las manifestaciones de la sociedad en su conjunto. Estos pronunciamientos realzan el papel decisivo de las políticas fiscales para revertir la inercia de la desigualdad y la exclusión social. Sin duda, y de acuerdo a los planteamientos del Ejecutivo Federal en el PND (2013), la estabilidad macroeconómica de México tiene como fundamento una política fiscal prudente y responsable, donde la estrategia sea proteger las finanzas públicas ante el riesgo del entorno macroeconómico, mediante una política fiscal y hacendaria integral, que permita al gobierno mantener un nivel adecuado de gasto que garantice reducir la vulnerabilidad de las finanzas públicas. El ejecutivo federal reconoce que el esfuerzo debe ser compartido, ya que el éxito de la estrategia de desarrollo regional requiere de acciones por parte no solo de los organismos internacionales, sino también, de los gobiernos federal, estatal y municipal, acciones que estimulen primordialmente las actividades productivas creadoras de trabajo, y de ser posible acciones que incentiven la innovación, la ciencia y la tecnología para transformar los entornos regionales, en territorios prósperos y de calidad de vida. De no ser así, México continuará aplicando políticas económicas excluyentes, que mantendrán sumido a México en la pobreza y la desigualdad. Para lograr revertir la desigualdad y la exclusión social, la planeación para el desarrollo regional es un instrumento de política fiscal fundamental en el logro de metas de desarrollo regional; es decir, es “el principal instrumento de política económica que describe la orientación de la asignación plurianual de los gastos del Gobierno” (CEPAL, 2011:11); de forma tal que se contribuya al logro de objetivos de largo plazo de las políticas públicas del país. 4. La programación y presupuestario plurianual: una estrategia de agenda pública El Presupuesto Plurianual es un instrumento que sirve de guía de la política fiscal y hacendaria de mediano plazo del gobierno y opera como el marco presupuestario referencial del presupuesto anual y del plan anual de inversiones públicas. México lo ha 16

adoptado, y de acuerdo a Martinere (2007:7) se adopta para formular respuestas a la necesidad de acceder a una mirada de mayor alcance a la del presupuesto anual, con el propósito de identificar los problemas que se puedan suscitar sobre las cuentas públicas en el mediano plazo, formular las acciones preventivas que fuesen necesarias y procurando garantizar el cumplimiento de determinados objetivos estratégicos del gobierno. Mientras que para Martner (2008:136), “el presupuesto plurianual tiene como objetivo la planeación económica, social y cultural del país, con miras a su desarrollo. Es la base del funcionamiento gubernamental y contiene información contable y de política económica aplicable durante un ejercicio fiscal”. En este sentido, se ha observado que para el caso de México, la falta de información de la Cuenta Pública para seguir el Plan Nacional de Desarrollo del Ejecutivo Federal, por lo que resulta necesario ent4ender el proyecto político de desarrollo mediante el ejercicio del gasto público. Desde esta perspectiva, bajo el presupuesto plurianual, se mostrara la radiografía que indica la orientación y aplicación de los recursos presupuestarios a ejercer por parte del Ejecutivo Federal. Es preciso señalar que Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPyRH; 2013), contempla la normatividad a que se halla sujeta la elaboración, ejercicio y registro del presupuesto federal. En ella se definen las atribuciones y funciones de los responsables de la operación de la política fiscal; se fijan los límites y alcances de la operación de las finanzas públicas y se establece la autonomía presupuestaria, definiendo los principios y reglas a que deben sujetarse las funciones de ingreso y gasto del sector público, y los requisitos que deben satisfacerse para su cumplimiento. En su Art. 24, se establecen los criterios y las directrices estipuladas por el Ejecutivo en el PND. Teóricamente contiene los compromisos que deberá cumplir el ejecutivo. La crisis fiscal de México, ha puesto en evidencia la importancia del buen uso de los recursos públicos, así como las dificultades de sostenimiento de los programas sociales y la inversión productiva. Aunque América Latina y el Caribe en general, no sufrieron una crisis fiscal como consecuencia de la recesión internacional de 2008-2009; se sostiene que México es el país Latinoamericano más devastado por la crisis; debido principalmente a la fragilidad estructural de los ingresos y las limitaciones que el 17

gobierno del país impone para ejercer un gasto público de manera eficiente, igualadora y progresiva. Por lo tanto, es necesario crear una nueva arquitectura estatal, que permita que el Estado recupere su actuación en lo concerniente a la conducción de las estrategias de Desarrollo Regional, que según la CEPAL se podría lograr mediante cinco directrices. Se han enunciado cinco grandes tareas o principios que hoy día siguen plenamente vigentes: 1) continuar o completar la tarea de consolidación de las cuentas públicas, 2) mejorar la productividad (o calidad) del gasto público, 3) asentar mecanismos cada vez más transparentes en la gestión pública, 4) promover grados crecientes de equidad distributiva, y 5) Fomentar el uso de la programación y presupuestacion plurianual. Todo ello en un ambiente democrático y participativo (CEPAL, 2010:253). El Presupuesto Plurianual, debe basarse en la programación objeto de evaluación en el corto, mediano y largo plazo. Reconociéndole como un instrumento para la conducción política de las finanzas públicas, que sirve tanto para los objetivos de estabilización económica y el bienestar social, como de asignación de recursos para la provisión de bienes y servicios públicos para el desarrollo. Esta es una de las dimensiones bajo las cuales podría ser renovado el papel del Estado Mexicano en la economía, que de inmediato forja una pregunta más ampliada respecto: del tipo de Estado que requiere el país para avanzar en una nueva ruta hacia el desarrollo regional, de las instituciones nuevas o renovadas que den sustento a los cambios que la sociedad demanda y de las políticas fiscales necesarias para avanzar en el desarrollo regional, y así poder superar las brechas que afectan a las regiones del país. … La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir pone el énfasis en la tarea de aumentar los recursos fiscales, de contar con un gasto público más redistributivo y aumentar la cobertura de los programas con el fin de privilegiar objetivos de crecimiento con igualdad.… De hecho, cada vez más se incluyen metas fiscales de gastos e ingresos en los planes gubernamentales y en las estrategias nacionales de desarrollo, que superan el horizonte de un gobierno y que; por tanto, se orientan a políticas de Estado. La tarea de perfeccionar las bases de la administración financiera del Estado es parte integrante de un pacto fiscal amplio (CEPAL; 2011:6).

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Redefinir el pacto fiscal, es una tarea conjunta, es una prioridad de agenda política. De ahí nuestro pronunciamiento acerca de que la política fiscal debe ser progresiva y redistributiva, reconociendo que el desarrollo nacional será mayor conforme se reduzcan las grandes desigualdades regionales; sin embargo, diferimos en considerar que esta deba basarse en “un pacto fiscal” que se fundamente en el equilibrio de las finanzas públicas federales, porque con ello, lo que se logra es contraer el gasto público productivo, y con ello restringir la actividad económica y acentuar las desigualdades. La responsabilidad de la política fiscal es alentar el crecimiento económico a través de un mayor gasto productivo, que permita mitigar las desigualdades; y no precisamente, la de mantener “disciplina fiscal” a través de la contención del gasto. De ahí, es que la planificación y presupuestación se vuelve un ejercicio insustituible, al fijarse metas plurianuales en la distribución del gasto para un desarrollo sostenible. En este sentido, se hace necesario reincidir en el esfuerzo de orientar la política fiscal hacia el desarrollo regional, a través de la planificación y presupuestación fiscal; y a través, de iniciativas de control y evaluación a los programas públicos, en donde el aspecto plurianual retome vigencia. En países como México, que mantienen diversas brechas económicas, de infraestructura, de productividad, de tecnología, y de ingreso; entre otras, el cambio de énfasis, hacia la planificación y programación, significa orientar la gestión pública con base a resultados, orientada sobre la calidad de las Finanzas Públicas. El concepto de calidad de las Finanzas Públicas, supone definir objetivos de transformación productiva con igualdad, donde la capacidad contributiva sea el eje central para lograr dicha calidad y la planificación plurianual sea la estrategia que propicie una mejor evaluación del gasto público. En este sentido, el sistema presupuestario mexicano, se basa en principios orientados a vigilar los procedimientos de presupuestación anual, pero carece de elementos que permitan mejorar la programación y presupuestación plurianual, así como de la evaluación y desempeño del gasto. Por esto se hace necesario instrumentar acciones de política fiscal para el desarrollo regional, que incluya no sólo indicadores, sino también lineamientos de desempeño de largo plazo. Este esquema plurianual,

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permitirá mejorar la transparencia de las cuentas públicas, y la evaluación de la asignación de recursos, sea en programas o sectores en específico. Ante el paquete económico propuesto por la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados, el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas (2013), informa acerca de los principales aspectos y criterios generales de política económica, destacando como punto nodal de política fiscal, la programación del presupuesto para el año 2014, sin embargo, sigue estando ausente la programación a diez o quince años (plurianual). Es importante, que nuestro gobierno de espacio a la perspectiva largo plazo, para dar lugar a un círculo virtuoso en el que paulatinamente se pueda mejorar la calidad de las respuestas del gobierno a los problemas de desarrollo regional.

4. Conclusiones .La confusión original entre Planificación y Presupuesto ha sido una carga gravosa desde el inicio del sistema presupuestario, lo que hace que nuestro gobierno deje de aplicarlo de manera plurianual, no obstante, el concepto ha ido ganando adhesiones en los organismos internacionales y en el diálogo político nacional, ya sea de manera regional, sectorial, o integral, lo que nos hace suponer que México será un país que vuelva a implementarlo. Es evidente que los procedimientos presupuestarios seguidos por el gobierno de México, nos quedan a deber la programación plurianual, lo que implica una realidad incierta que hace dificultosa la gestión y evaluación de la asignación de los recursos Actualmente, la idea de reorientar la política fiscal encuentra un ambiente propicio en México. De acuerdo a la CEPAL (2010), hay al menos dos razones que explican esta mayor disposición a avanzar en materia de política fiscal:  En primer lugar, la evidencia de que el gasto público constituye una poderosa herramienta de contención ante los efectos más corrosivos de la volatilidad externa (baja del empleo, los ingresos, y el consumo). En segundo lugar, “el reconocimiento de que una buena fiscalidad, respaldada por instituciones sólidas y una capacidad adecuada de gestión pública, contribuye de manera complementaria a la equidad y cohesión sociales y al desarrollo productivo” (CEPAL,2010:253), siempre que bajo esta segunda razón prevalezca el fomento de condiciones de capacidad 20

contributiva en los agentes económicos de una región, un sector o un territorio específico.  Los desafíos para crear condiciones de capacidad contributiva en las empresas, profesionistas y trabajadores; son múltiples y complejos, y tienen que ver con mejorar el nivel y la composición tributaria, con acentuar la capacidad de inversión pública productiva y mejorar los sistemas de seguridad social (CEPAL, 2011); por lo tanto, en la medida que se den acuerdos respecto la creación de solvencia económica entre los distintos agentes públicos y privados del país, se contribuirá en un mejor desarrollo regional.  Por ello, la planeación y presupuestación recupera su esencia y su ejercicio insustituible, a través del cual se deben fijar metas de desarrollo económico y social; pero para lograr las metas de desarrollo, antes se deben crear las bases para una planificación para el desarrollo; es decir, se debe reorientar la política fiscal, en la cual su principal instrumento en el control de la calidad de la finanzas públicas y la programación del presupuesto a largo plazo, definan estrategias y el cumplimiento de metas de desarrollo regional. La experiencia de la aplicación del modelo neoliberal en México (1988-2010), ha demostrado que la política fiscal debe ser reorientada, dado que, no solo se ha restringido el crecimiento, sino también se ha aplicado una política fiscal restrictiva del gasto; es decir, se contiene el gasto productivo y se da prioridad al gasto corriente, lo que no permite incentivar la inversión, el consumo y el ahorro; resultando con ello, que no se generen condiciones de solvencia económica en los agentes económicos (capacidad contributiva); de tal forma que les permita contribuir al erario público. Se reconoce que circunscribir la política fiscal a un mero control cuantitativo de las cuentas públicas, a través de reglas numéricas sobre la deuda pública, el déficit o el gasto público, no garantiza un adecuado manejo del Estado en la economía, dado que impide acciones anti-cíclicas y; sobre todo, no toma en cuenta el impacto de las finanzas públicas sobre objetivos decisivos del desarrollo regional, el crecimiento de largo plazo y la distribución del ingreso; pero, también se comparte la perspectiva de organismos como la CEPAL, y la OCDE, acerca de la necesidad de rescatar del olvido la agenda del desarrollo, y el rol de la planificación y presupuestación para el adecuado desempeño de la política fiscal. 21

Nuestra propuesta versa en retomar y restaurar la planificación como tarea fundamental de las instituciones, a través de políticas que vayan mucho más allá de una simple recuperación del papel de Estado como regulador de los mercados. Es por ello que reflexionamos sobre el concepto ampliado de calidad de las finanzas públicas; que aun y cuando reconocemos que el término “calidad” tiene un alto componente de subjetividad, nos referimos a este, sólo para denotar que las finanzas públicas deben ser eficientes en la medida que estas mitiguen las desigualdades e incentiven el bienestar social; es decir, en la medida que beneficie a la mayoría de las empresas, trabajadores y profesionistas de este país. En consecuencia, el reto para lograr la calidad en las finanzas públicas, descansa en las condiciones de capacidad contributiva que el gobierno genere en empresas, trabajadores y profesionistas; de tal suerte que permita desarrollar indicadores que reflejen los vínculos entre los aspectos cuantitativos y cualitativos de la política fiscal. Coincidimos en que la calidad de las finanzas públicas, debe abarcar elementos que aseguran un uso eficaz y eficiente de los recursos públicos, con los objetivos de elevar el potencial de crecimiento de la economía y, asegurar grados crecientes de equidad distributiva. Pero, para lograr esto, es necesario antes recuperar la agenda de la igualdad como la agenda del desarrollo, a través del ejercicio de planeación y presupuestación a largo plazo, y en el cual la inversión productiva sea la punta de lanza para alentar la demanda agregada, crear mayor capacidad contributiva e incentivar el crecimiento económico. La recomendación persistente, es que se hagan replanteamientos y ajustes a los marcos jurídicos de México; desde las bases constitucionales, redefinición de acuerdos económicos internacionales hasta las leyes federales, estatales y municipales en materia fiscal; en las que el apartado del gasto productivo sea el eje bajo el cual gire la política fiscal, y en donde la programación y prespuestación sea desarrollada de manera plurianual, de tal manera que se convierta en la principal herramienta de control y evaluación de la calidad de las finanzas públicas; es decir, el principal instrumento de política fiscal que evalúa el impacto de los programas productivos y sociales de una región, un sector o un territorio especifico.

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