DESARROLLO RURAL PARA LA SIERRA: ELEMENTOS PARA PROMOVER UNA ESTRATEGIA INTEGRAL DE DESARROLLO Red de Desarrollo Rural (Informe final) Instituciones Participantes: Instituto de Estudios Peruanos (IEP) Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE) Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA) Investigadores Principales: Carolina Trivelli (IEP) Javier Escobal (GRADE) Bruno Revesz (CIPCA)

Con la colaboración de: Miguel Abramonte, Denice Cavero, Xabier Etxeberria, Oscar Madalengoitia, Raphael Saldaña, Johanna Yancari

Mayo 2008

DESARROLLO RURAL PARA LA SIERRA: ELEMENTOS PARA PROMOVER UNA ESTRATEGIA INTEGRAL DE DESARROLLO Red de Desarrollo Rural (Informe final) INDICE Informe Narrativo ..............................................................................................2 Primera Parte. Capítulo general: elementos para entender la sierra rural y su dinámica A. Para entender y (re)pensar la Sierra ................................................................6 I. Elementos referidos a la situación de la Sierra ......................................................6 II. Estudios previos sobre la sierra y su desarrollo: el paso de una discusión focalizada en la comunidad y la economía campesina a la atomización de los temas1 ..............21 III. El discurso sobre la Sierra: la marca del atraso2 ..................................................35 B. Para entender y (re)pensar el desarrollo rural en el Perú y en la sierra en particular..................................................................................................................42 I. Cambios en conceptos y prácticas del desarrollo rural ..........................................42 II. Rol de la política pública para impulsar el desarrollo rural ..................................50 III. Experiencias positivas de intervenciones en materia de desarrollo rural ............66 IV. Gobernanza de los territorios de la sierra............................................................78

Segunda Parte. Investigaciones de la Red: Informes finales I. Investigación 1: Potencialidades y Limitaciones al Desarrollo de los Mercados de Productos en la Sierra ................................................................................................116 II. Investigación 2: Los hogares de la sierra rural y su relación con los mercados de factores: el caso de los servicios financieros .............................................................157 III. Investigación 3: Descentralización, instituciones locales y desarrollo territorial rural en la sierra..................................................................................................................236

Tercera Parte. I. Informe narrativo del Concurso “Mi experiencia en desarrollo rural” ..................350 II. Presentaciones.......................................................................................................

Referencias Bibliográficas ...............................................................................376 Anexo. Listado de bases de datos ..................................................................388 1

Esta sección corresponde a un resumen del documento “De la economía campesina a la nueva ruralidad: una revisión de publicaciones sobre la sierra peruana” preparado por Ludwig Huber por encargo de esta Red de Investigación. 2 Esta sección corresponde a un resumen del documento “La Idea de la Sierra” preparado por Víctor Vich por encargo de esta Red de Investigación. 1

Informe Narrativo Antes de presentar el informe final del trabajo realizado por la Red de Desarrollo Rural en la Sierra, formada por IEP, GRADE y CIPCA resulta útil revisar el trabajo realizado. Como se recordará esta Red se propuso actividades de investigación pero también varias de promoción de la discusión sobre desarrollo rural en la Sierra con distintos actores. Como se recordará, los objetivos planteados para esta Red fueron tanto de investigación como de generación de espacios de diálogo. Entre los objetivos de investigación buscamos 1) Analizar y discutir las estrategias de desarrollo rural, 2) discutir el rol que juego una iniciativa como Sierra Exportadora en ella, 3) analizar los mecanismos gobernabilidad local como posible base para la implementación de estrategias de desarrollo territorial en la sierra, 4) identificar las posibilidades y restricciones que los mercados ofrecen a los hogares de la sierra en el marco de las estrategias de desarrollo rural identificadas y 5) Generar un conjunto de recomendaciones que permitan viabilizar procesos de desarrollo rural en la sierra. Adicionalmente, nuestra red buscaba cumplir con cuatro objetivos complementarios: a) mantener un espacio de diálogo e intercambio entre centros de investigación con distintas fortalezas (análisis económico, social y político, análisis cuantitativo y cualitativo, etc.); b) mantener una estrategia de investigación que tome ventaja de equipos multidisciplinarios (al menos desde la economía y sociología), c) promover la formación de jóvenes investigadores en temas de desarrollo rural, tanto en los centros de investigación, como en algunas de la zonas de interés (a través de programas de promoción de tesis sobre los temas de esta red, apertura de una sección sobre desarrollo rural en una biblioteca virtual, por ejemplo); y, d) generar experiencias de diálogo y colaboración entre la academia y los actores que desde el sector público promueven el desarrollo rural, ya sea como generadores y hacedores de políticas (poder ejecutivo, gobiernos regionales), o como actores en el terreno (proyectos, gobiernos locales) donde este intercambio permita además difundir los lineamientos de la ENDR. Antes de revisar en detalle el trabajo realizado, debemos hacer algunas precisiones sobre decisiones que fuimos tomando en el curso del trabajo de esta Red. En primer lugar, comenzamos con una estrategia de trabajo que nos llevó a mover la discusión sobre desarrollo rural de la sierra hacia una más amplia sobre la sierra rural y sus características, lo que resultó fundamental para la discusión posterior sobre estrategias de desarrollo. Esta decisión, sin embargo, trajo consigo dispersión y tomó mucho tiempo. En segundo lugar, la poca presencia e impacto del programa Sierra Exportadora, tanto en las discusiones estratégicas como en las discusiones y acciones a nivel local, no permitieron centrar el análisis alrededor de este programa, como habíamos propuesto. Por ello mantuvimos una mirada más amplia sobre el tema de desarrollo rural en la sierra en vez de articularlo alrededor de este programa3. En tercer lugar, el énfasis sobre desarrollo rural, en la sierra en particular, pasó durante la ejecución de esta Red del MIMDES hacia Agricultura, lo que nos hizo retrabajar varios de los temas institucionales alrededor del tema. En cuarto lugar, debemos reconocer que nuestro planteamiento de ir aprovechando distintas bases de datos existentes y a la vez ofrecer comparaciones al interior de la sierra para mostrar a lo largo del texto la 3

Al presentar la propuesta de esta Red parecía que Sierra Exportadora articularía los esfuerzos de desarrollo rural en la Sierra. 2

heterogeneídad de la misma, resultó mucho más complejo y exigente que lo que habiamos anticipado4. Combinar bases de datos es un trabajo en si mismo, trabajar con distintas fuentes y aprovecharlas adecuadamente tomó mucho de nuestro tiempo. Del mismo modo, el trabajo de promoción del diálogo nos llevó a muchas conversaciones con actores del sector público y privado interesados en el tema, pero resultó complejo darle una organicidad a dichas presentaciones, conversaciones. Los intereses de cada actor se circunscriben a una porción del tema que trabajamos y ello hace dificil combinar sus aportes en una discusión más general. Finalmente, antes de pasar a un recuento de lo hecho y la presentación de los resultados de esta Red, debemos señalar que los resultados de este año (y más) de trabajo no se pueden leer como un producto acabado ni mucho menos. Hemos producido documentos, análisis y discusiones que todavia requerirán un trabajo de síntesis e integración antes de convertirse en UN producto. Esperamos que con los insumos que poseemos (y que se presentan a continuación) en los próximos meses podremos hacer una labor de síntesis para lograr un publicación interesante y comprehensiva sobre el desarrollo rural de la sierra. El trabajo de la Red se organizó en tres grandes actividades, el trabajo de discusión colectiva al interior de la red, que incluye la producción y discusión de documentos intermedios que luego se han unido en uno solo (que se reseña en el primer documento denominado capítulo general) y que constituyen nuestro diagnóstico de la sierra y sus opciones de desarrollo. Este documento tiene un poco de muchas cosas que nos sirvieron en las discusiones generales para entender de donde vienen las estrategias de desarrollo rural para la sierra y hacia donde van, tanto en el marco del sector público como en la literatura. Además, de los documentos producidos por el equipo de las tres instituciones que trabajó en esta Red, contamos con el valioso apoyo de dos colegas que nos ayudaron con dos reflexiones complementarias. Ludwig Huber hizo una revisión de los trabajos sobre desarrollo rural en la Sierra que nos ayudó a contextualizar la discusión presente y que nos mostró el cambio en la investigación sobre el tema de la focalización en el desarrollo de la economía campesina a una gran dispersión de temas relacionados que nos obligan a miradas más complejas, inter disciplinarias y en múltiples planos a la vez. Víctor Vich nos mostró cómo la sierra y los discursos sobre la misma nos han llevado siempre a una mínima valoración de lo que ahí sucede y por ende a muy poca atención desde el centro y las clases políticas a los problemas que ahí se tienen. Ambos documentos se encuentran incorporados en este capítulo general.

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El trabajo de esta Red estuvo dedicado a la revisión y análisis de distintas fuentes de información, obteniendo a partir de ellas resultados a nivel agregado (nacional) y desagregado (local). En el anexo 1 podemos encontrar las bases de datos trabajadas. Entre ellas queremos destacar las ENAHO, en particular la del 2006, el Censo 2005, la encuesta de Línea de Base del Proyecto de Desarrollo Sierra Sur, la encuesta IEP-BASIS 2007 para una muestra de productores del Valle del Mantaro, las bases de datos de la SBS, las distintas versiones de la RENAMU y los datos del SICON (Contaduría General de la República). Adicionalmente, tomando ventaja de la realización de la última ronda de encuestas IEPBASIS en el Valle del Mantaro (sobre una muestra panel representativa de los productores del piso del valle) realizamos un levantamiento de información complementario sobre un grupo de 80 productores de la zona (Valle del Mantaro) identificados como posibles usuarios del programa Sierra Exportadora (productores insertos en cadenas de agroexportación o cadenas agroindustriales). Es decir, trabajamos tanto con fuentes de información existentes como con información recopilada específicamente para las investigaciones en curso.

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Esta colección de aportes no logra aún constituir un documento, presenta desbalances en el nivel de detalle de los temas tratados, en la extensión de las secciones, etc. Sin embargo, consideramos que mucho de lo contenido en este documento es justamente lo que nos ha permitido avanzar en las discusiones y precisar el derrotero de las investigaciones en profundidad que produjimos (las que se reseñan en el capítulo 2). El segundo grupo de actividades se refiere a las investigaciones en profundidad que cada socio de la Red emprendió. Estas investigaciones son documentos valiosos y completos en si mismos, pero aún mantenemos la idea de tomar lo mejor de cada uno de ellos para lograr integrar sus resultados en el texto de lo que hoy llamamos capítulo general. Bruno Revesz, desde el CIPCA, estudió los mecanismos de gobernabilidad local y su relación con las estrategias locales de desarrollo rural y territorial. Javier Escobal, de GRADE, analizó la heterogeneidad de las relaciones existentes al interior de la sierra con los mercados de productos, dando cuenta de la necesidad de estrategias que se adapten a contextos distintos en cuanto a la relación de los pobladores de la sierra con los mercados. Carolina Trivelli y Johanna Yancari, del IEP, trabajaron el acceso y uso de los hogares de la sierra a los mercados de factores. Si bien centraron su análisis en el mercado de crédito, encontraron que en general los hogares de la sierra rural usan masivamente los mercados de factores, pero que son pocos los que usan varios de estos mercados a la vez. Encontraron también, que a pesar del desarrollo microfinanciero y de su creciente expansión hacia lo rural, hay muchas localidades en la sierra a las que esta expansión no llegará. Los resultados de estas tres investigaciones se presentan en el capítulo de investigaciones realizadas. Cada uno de estos documento contiene una sección de recomendaciones, que a su vez son el centro de las recomendaciones globales que este esfuerzode trabajo colaborativo debe generar. El tercer y último grupo de actividades realizadas y reportadas tiene que ver con las actividades de diálogo y difusión (lo que el CIES llama incidencia) y con el esfuerzo de recopilación de voces locales sobre el desarrollo rural. Sobre lo primero se incluyen algunas de las presentaciones realizadas sobre el tema. Asimismo, hay que destacar que tuvimos múltiples oportunidades de intercambio, al interior de la Red y con actores externos a ella, tanto a nivel central como en distintas regiones de la sierra. A inicios de abril de 2007 se hizo una visita al Valle del Mantaro para sostener entrevistas con funcionarios públicos y actores locales (productores agropecuarios pequeños y medianos, agroexportadores, ONG, técnicos, personal de Sierra Exportadora y de la Agencia Agraria). Participamos en diversas reuniones y tuvimos la oportunidad de discutir con actores locales en un momento clave, el inicio de las actividades de sierra exportadora en la zona. Durante la primera semana de setiembre de 2007 organizamos una visita de campo a la sierra de Arequipa, Chivay, para trabajar con nuestro socio del proyecto Sierra Sur, difundir el concurso de sistematizaciones y realizar entrevistas con actores locales (pobladores rurales, instituciones financieras, instituciones públicas, entre otros). En esta visita tuvimos oportunidad de hacer una gira, gracias al apoyo del proyecto Sierra Sur por varios departamentos entrevistándonos con entidades financieras y con pobladores la zona de Puno, Tacna, Moquegua, alturas de Cusco y Arequipa sobre su demanda por servicios. Asimismo, tuvimos un taller con todos los jefes de oficinas locales del proyecto Sierra Sur para discutir las características de la sierra y la importancia de estas en su diseño. En octubre del 2007 organizamos un viaje para visitar comunidades de Cusco (zonas del valle de Urubamba: Calca, Urubamba y Anta), a fin de enriquecer la comparación sierra norte con sierra sur y poder avanzar en el entendimiento de la dinámica de los municipios rurales en la sierra y las

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complejidades tras sus posibles asociaciones (en particular las mancomunidades). Adicionalmente, hemos tenido un conjunto de reuniones de discusión y presentación del proyecto, sus avances o temas específicos que han sido abordados con socios estratégicos: proyecto Corredor Puno Cusco, proyecto Sierra Sur, proyecto MARENASS, MAG, MEF, CIAS, colegas en SEPIA, grupo de especialistas en desarrollo territorial y a mediados del mes de diciembre del 2007 se presentó un avance de esta investigación en el marco del Seminario Anual CIES. Adicionalmente, tuvimos oportunidad de reunirnos con el equipo que preparó el nuevo proyecto de desarrollo rural de la sierra sur-central, ALIADOS, para compartir con ellos diversos temas y discusiones. Como parte de las actividades de discusión internas y con el fin de mantener la visión del conjunto en el capitulo general y de manera que se destaque un análisis colectivo a partir de lo encontrado en cada investigación. Para lograr esto fueron muy importantes las cinco reuniones del equipo de investigación. La primera del 12 de abril de 2007 para organizar y planificar el trabajo, la segunda el 9 de julio de 2007, para discutir avances y el marco conceptual a partir del cual trabajaríamos los detalles del concurso de sistematizaciones sobre experiencias de desarrollo rural en la sierra, la tercera, el 28 de setiembre, para discutir avances y definir el contenido de este informe, la cuarta, el 11 de diciembre de 2007 para la discusión de las investigaciones individuales y la definición final de un esquema de cuerpo central y la quinta reunión, el 18 de marzo de 2008, para discutir y tener definitivamente, a partir de la investigaciones individuales, el cuerpo central de este documento. Adicionalmente, mantuvimos a lo largo del periodo permanente comunicación a través del correo electrónico y el teléfono. La tercera tarea relacionada con este objetivo fue la realización de un concurso de testimonios denominado “Mi experiencia en desarrollo rural”, recibimos más de 100 propuestas, tuvimos un proceso de difusión interesante y logramos recabar de voces de los propios actores sus impresiones sobre lo que es y como se logra el desarrollo rural. Contamos con el valioso apoyo de varios colegas de proyectos de desarrollo rural y de ONG con actividades en zonas rurales para la difusión del concurso. De igual modo, Ricardo Vergara y Pierre de Zutter generosamente actuaron como jurados del concurso. En la tercera parte de este informe se encuentran los detalles del mismo. El trabajo realizado en el marco de esta Red fue muy enriquecedor para el conjunto de investigadores, nos permitió intercambios y discusiones interesantes. También nos permitió interesar e involucrar a un grupo de jóvenes investigadores y nos permitió relacionarnos con otros investigadores de distintas disciplinas, pero sobre todo nos permitió consolidar una relación de confianza y de intercambio con actores claves del desarrollo en la sierra, como son alcaldes, personal de proyectos del sector público y colegas de ONG. Además, es claro que nuestros vínculos de colaboración interinstitucional se han fortalecido y auguran muchos proyectos conjuntos a futuro. Nuestro trabajo colectivo no ha terminado. Tenemos por delante el objetivo de sacar una publicación que resuma los principales resultados de este trabajo. Una vez que tengamos el documento base que originará la publicación tendremos una presentación y discusión del mismo con actores del sector público y privado de dicho documento como parte del plan final de difusión e incidencia. Finalmente, una vez que tengamos la publicación está será distribuida a una lista de interesados en el tema.

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Primera Parte. Capítulo general: elementos para entender la sierra rural y su dinámica A. Para entender y (re)pensar la Sierra I. Elementos referidos a la situación de la Sierra La sierra peruana es un espacio complejo y heterogéneo, tanto desde el punto de vista socio- económico y cultural como desde su geografía y ecología. Esta heterogeneidad impone grandes desafíos a las propuestas de desarrollo rural, que han de ser lo suficientemente flexibles para responder a dicha heterogeneidad, pero a la vez suficientemente específicas como para incidir en los problemas de grupos y regiones específicos. En lo que sigue buscamos presentar evidencia de algunas de las características de la sierra y de sus pobladores, que han de ser tomadas en cuenta para entender las dinámicas que en este ámbito se dan y sobre todo en cualquier estrategia de diseño de políticas y propuestas para mejorar el desempeño económico y social en dicha región.

Elemento 1: Distribución de la población: patrón rural predominante A diferencia del resto del país, la sierra presenta un patrón eminentemente rural, incluso a pesar del importante crecimiento que han tenido varias de las ciudades intermedias de dicha región. De acuerdo a la información recogida con el Censo de Población del 2005, en la sierra del Perú viven cerca de 9 millones de peruanos y peruanas, la mitad de los cuales viven en el ámbito rural5, es decir casi 4.5 millones de peruanos. Cuadro 1. Población y Distritos en la Sierra – 2005 Población N % 4,425,583 49.7 Rural 4,474,298 50.3 Urbana Total 8,899,881 100.0 Fuente: Censo Nacional 2005: X de Población y V de Vivienda Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra

En la sierra hay 1,259 distritos, de los cuales podemos considerar como rurales unos 851 (distritos donde la mayor parte de la población del distrito es rural) y 408 como distritos urbanos. Así, el 13% de la población considerada rural vive en distritos donde la mayor parte de la población es urbana, mientras que el 87% restante vive en distritos donde la mayor parte de los habitantes es rural. Esta característica es relevante para favorecer las interacciones urbano-rurales. Si asumiéramos una definición de ruralidad menos exigente que la censal (que identifica como poblador rural a los que viven en centro poblados de menos de 2,000 habitantes con menos de 400 viviendas contiguas y que no sean capitales de distrito), el porcentaje de población rural sería significativamente mayor, dado que cerca del 60% de los 5

En base a la definición censal de ruralidad. 6

distritos de la sierra tienen menos de 4,000 habitantes (ver cuadro 2). En estos distritos viven mas de 1.3 millones de personas, de los cuales hoy catalogamos como urbanos a más de 520 mil. Encontramos que la mayor parte de distritos que albergan a la población de la sierra tienen relativamente poca población. Como se aprecia en el cuadro 2 sólo el 21% de los distritos (265 distritos) tienen más de 8,000 habitantes, mientras que 428 distritos (34%) tienen menos de 2,000 habitantes. Cuadro 2. Distritos de la Sierra - 2005, por estratos de población y ámbito Urbano Rural Total N % N % N % 202 49.5 226 26.6 428 34.0 Menos de 2,000 77 18.9 231 27.1 308 24.5 De 2,000 a 3999 46 11.3 212 24.9 258 20.5 De 4,000 a 7999 83 20.3 182 21.4 265 21.0 De 8,000 a más Total 408 100.0 851 100.0 1,259 100.0 Fuente: Censo Nacional 2005: X de Población y V de Vivienda Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra

Es decir, la sierra es un territorio de al rural, de relativamente poca población por unidad político administrativa (distritos por ejemplo) y con muchas unidades político administrativas (distritos) con poca población. Además, encontramos que la población rural vive principalmente en distritos donde la mayor parte de los centros poblados son pequeños y dispersos. Es decir, los pobladores rurales viven en su mayoría en distritos donde son mayoría.

Elemento 2: La población de los distritos de la sierra rural han sufrido un proceso de envejecimiento Un tema que resulta importante de resaltar es el proceso de envejecimiento de la población de los distritos de la sierra rural. Al comparar los datos censales (1993 y 2005) encontramos en primer lugar una disminución del total de población en estos distritos: tenemos una disminución de la población en 2.6%. En segundo lugar es posible observar un cambio en la pirámide poblacional considerando grupos etáreos quinquenales, ya que la pirámide se reduce en la base (disminuye significativamente la población entre 0 y 10 años, tanto hombres como mujeres), lo que se traduciría en una disminución de tasa de natalidad, así como se reducen los grupos etáreos de hombres entre 15 y 35 años, lo que se explicaría por una mayor inmigración masculina hacia zonas urbanas para proveer de mayores ingresos a las familias de las zonas rurales (ver gráfico 1).

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Gráfico 1. Pirámide poblacional de los distritos de sierra rural

Grupos etáreos - quinquenales -

CENSO 1993 85+ 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 05-09 00-04 -372748 372,748

0

363687 363,687

Población total Hombres

Mujeres

Pirámide poblacional de los distritos de la sierra rural

Grupos etáreos - quinquenales -

CENSO 2005 85+ 80-84 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 05-09 00-04 -337066 337,066

0 Población total Hombres

319575 319,575 Mujeres

Fuente: Censo Nacional 1993 y 2005 Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra

Elemento 3: Los municipios distritales rurales son una instancia de gobierno relevante pero enfrentan serias limitaciones institucionales. En los distritos urbanos (definidos como distritos donde al menos la mitad mas uno de los habitantes es urbano), un 14% de la población es rural, población que vive sobre todo en los distritos más grandes (ver cuadro 3). En el caso de los distritos rurales (los que poseen mayoría de población rural) el 21% de la población es urbana (ver cuadro 4). Cuadro 3. Población Total en Distritos Urbanos de la Sierra - 2005, por estratos de población y ámbito Urbano Rural Total N % N % N % 140,630 4.1 54,046 9.7 194,676 4.8 Menos de 2,000 147,351 4.3 64,017 11.5 211,368 5.3 De 2,000 a 3999 176,886 5.1 64,854 11.6 241,740 6.0 De 4,000 a 7999 2,999,253 86.6 375,761 67.3 3,375,014 83.9 De 8,000 a más Total 3,464,120 100.0 558,678 100.0 4,022,798 100.0 Fuente: Censo Nacional 2005: X de Población y V de Vivienda Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra

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Cuadro 4. Población Total en Distritos Rurales de la Sierra - 2005, por estratos de población y ámbito Urbano Rural Total N % N % N % 76,173 7.5 196,777 5.1 272,950 5.6 Menos de 2,000 157,262 15.6 533,403 13.8 690,665 14.2 De 2,000 a 3999 239,658 23.7 980,225 25.4 1,219,883 25.0 De 4,000 a 7999 537,085 53.2 2,156,500 55.8 2,693,585 55.2 De 8,000 a más Total 1,010,178 100.0 3,866,905 100.00 4,877,083 100.0 Fuente: Censo Nacional 2005: X de Población y V de Vivienda Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra

Estas cifras indicarían que en los distritos rurales (851) la población rural tendría una amplia ventaja (democrática) para presionar a sus autoridades para realizar obras a favor de la población rural, mientras que en los distritos urbanos no. Es decir, uno podría esperar que en los municipios rurales los pobladores rurales pudieran imponer democráticamente su agenda. Sin embargo, como veremos a continuación estos distritos rurales enfrentan varias limitantes para cumplir con la posible atención a la agenda rural. Un tema que resulta una constante en los municipios distritales rurales de la sierra es que a pesar de contar en buena medida con presupuestos participativos (más del 75% en el 2004) y con planes concertados de desarrollo (cerca del 70%), sólo el 4% tiene un plan de desarrollo rural. Los distritos rurales que contestaron los cuestionarios RENAMU6, dan cuenta de un conjunto de características que revelan la falta de condiciones y posibilidades de estas instancias para asumir y ejecutar la agenda rural de sus pobladores. Por ejemplo los municipios distritales más pequeños no cuentan con el personal necesario para poder realizar su mandato (cuadro 5). Los municipios de menos de 2,000 habitantes cuentan solo con 1 profesional y un técnico, en promedio, en su personal. Cuadro 5. Número promedio de trabajadores en Municipalidades rurales en la Sierra, por estratos de población y ámbito Trabajadores en la municipalidad (promedio) N Funcionarios y/o directivos Empleados/ profesionales Empleados/ técnicos Empleados/ auxiliares Obreros/ de limpieza Obreros/ otros Personal de vigilancia

Hasta 1,999 personas

de 2,000 – 3,999

de 40,00 – 7,999

de 8,000 a más

2004

2005

2006

2004

2005

2006

2004 2005 2006

2004

2005

2006

213

213

218

212

214

223

195

198

206

169

169

177

1

0

0

1

1

1

1

1

1

3

3

4

1 1 1 1 2 0

1 1 1 1 2 0

1 1 1 1 1 0

1 2 1 1 1 0

2 2 1 1 1 0

2 2 1 1 1 0

2 3 2 1 1 0

2 3 2 1 1 0

3 4 3 2 1 0

5 9 5 4 3 1

5 9 6 3 2 1

7 11 6 4 5 2

Fuente: Renamu 2004, 2005 y 2006 6

De los 851 distritos rurales, 797 contestaron el cuestionario REANAMU en el 2004. A partir de esta información utilizaremos las RENAMU de los años 2004, 2005 y 2006 para el análisis de esta sección. Un resultado saltante es que es en los municipios rurales de menor tamaño donde se registran menores tasas de respuesta, esto debe estar directamente asociado con el menor acceso de estas a servicios de comunicación y/o a fuentes de información sobre la necesidad de responder este cuestionario. 9

Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra

Del mismo modo, es posible ver serias limitaciones en cuanto a herramientas para el procesamiento de la información en los municipios rurales, ya que, por ejemplo, hay un bajo nivel en la dotación de computadoras y existe un aun muy limitado acceso a Internet (ver cuadro 6)7, y una precaria dotación de activos para obras de infraestructura como maquinaria pesada y vehículos (ver cuadro 7). Cuadro 6. Interconexión y acceso a internet - Municipalidades rurales en la Sierra, por estratos de población y ámbito Hasta 1,999 personas N Con red informática local (%) Total de PC's interconectadas a la red informática local

de 2,000 – 3,999

de 40,00 – 7,999

de 8,000 a más

2004

2005

2006

2004

2005

2006

2004

2005

2006

2004

2005

2006

207

213

218

216

212

223

203

198

206

171

169

177

2.9

Con acceso a internet (%) Total de máquinas con acceso a internet

6.6

5.5

2.8 10.9

8.9

2.9

2

2

7

3

3

5

3

2.4

5.2

9.2

1.9

9.9

12.1

3.9

2

2

6

2

3

4

3

14.1 12.1 3

6

10.6 18.9 2

5

22.8 38.5 5

8

12

21.4 36.1

39.6

4

6

Fuente: Renamu 2004, 2005 y 2006 Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra Cuadro 7. Porcentaje de tenencia de maquinaria en Municipalidades rurales en la Sierra, por estratos de población y ámbito Maquinarias N Camionetas y autos Maquinaria pesada Camiones recolectores de basura Motocicleta Grupo electrógeno Bote a motor Otros

Hasta 1,999 personas 2004

2005

2006

de 2,000 – 3,999 2004

2005

2006

de 40,00 – 7,999

de 8,000 a más

2004 2005 2006 2004

34.5

2005

2006

138 0.4 0.7

210 0.3 0.6

218 0.3 0.6

172 0.4 1.3

214 0.4 1.1

223 0.4 1.1

187 0.5 1.8

201 0.5 1.7

206 0.6 1.9

172 0.9 4.0

171 1.0 4.3

177 1.1 4.3

0.0 0.0 0.2 0.0 0.2

0.0 0.0 0.2 0.0 0.2

0.0 0.1 0.2 0.0 0.2

0.0 0.1 0.2 0.0 0.3

0.0 0.1 0.2 0.0 0.3

0.0 0.1 0.2 0.0 0.3

0.0 0.1 0.2 0.0 0.3

0.0 0.2 0.1 0.0 0.2

0.0 0.3 0.1 0.0 0.2

0.2 0.3 0.3 0.0 0.4

0.1 0.5 0.3 0.0 0.4

0.1 0.6 0.3 0.0 0.4

Fuente: Renamu 2004, 2005 y 2006 Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra

A pesar de estas limitaciones debe destacarse que los municipios distritales son bastante activos en la promoción de actividades que faciliten la actividad comercial y dinamicen la economía local, ya sea entregando información a sus usuarios (sobre ferias, oportunidades de negocios, etc.) como realizando acciones de promoción (de artesanía, turismo, etc.). Son los municipios distritales de mayor tamaño los que se involucran más frecuentemente en este tipo de iniciativas: el 73% hizo acciones a favor del desarrollo de la artesanía y 75% difundió información sobre ferias agropecuarias8. El 47% de los municipios más pequeños hizo acciones de fomento de la artesanía y 23% informaron sobre distritos donde había ferias agropecuarias.

7

Sin embargo es muy interesante el crecimiento en la dotación de computadoras y en el acceso a Internet registrado entre 2004 y 2006, tal como se ve en el cuadro 6. 8 En base a la información recogida por RENAMU 2004 10

10

Los municipios rurales y sus inversiones En los últimos años los ingresos totales de los municipios rurales se han incrementado, debido principalmente al incremento de los ingresos producto del canon y sobrecanon (como puede verse en el cuadro 8): en el año 2004 el monto total por este ingreso era de 255 millones de soles y en el año 2006 este monto 3 veces el monto del año 2004 (877 millones de soles). La importancia de estas fuentes de ingresos se ha incrementado hasta llegar casi el 50% del ingreso total del año 2006 (ver cuadro 8). Cuadro 8. Ingresos totales para distritos de la sierra rural 2004 - 2006 (participación en el ingreso total), para 801 distritos de la sierra rural Fuente de ingreso

2004

2005

2006

Canon y sobrecanon 21.1 32.7 46.2 Participación en rentas de aduanas 0.2 0.2 0.1 Fondo de compensación municipal 43.4 45.0 39.5 Otros impuestos municipales 0.8 0.8 0.6 Recursos directamente recaudados 6.2 6.7 6.0 Recursos de operaciones oficiales de crédito interno 2.0 1.9 1.1 Donaciones y transferencias 1.3 2.2 6.4 Recursos ordinarios gobierno local 25.1 10.4 0.0 Total 100.0 100.0 100.0 Ingreso total (nuevos soles) 1,211,368,351 1,364,699,374 1,898,466,630 Fuente: SICON 2004- 2005 – 2006 Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra

La distribución de gastos totales de los distritos rurales muestra que el principal rubro de gasto se da en transporte, básicamente asociado a la construcción de caminos rurales (más del 60% del gasto en este rubro). Un segundo lugar lo ocupa educación y cultura (más del 60% de este rubro se concentra en edificaciones escolares) como puede verse en el gráfico 2. Es interesante notar que a medida que el distrito es más grande, en base a su población total, el gasto realizado en promoción agraria se reduce significativamente, mientras que el gasto en electrificación rural aumenta. Gráfico 2. Gastos totales por subprograma - distritos rurales de la sierra 25.0

20.0

15.0 % 10.0

5.0

0.0 Ha sta 1999

de 2000 a 3999

de 4000 a 7999

De 8,000 a má s

Pobla ción tota l Transporte Salud y saneamiento Protección y previsión social Pesca

Agraria Administración y planeamiento Energía y RRNN

Educación y Cultura Vivienda y desarrollo humano Industria, comercio y servicios

Fuente: SICON 2004- 2005 – 2006 Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra

11

Elemento 4: La sierra rural es la zona con mayor incidencia de pobreza y con menor dotación de activos La región con mayor incidencia de pobreza es la sierra y en particular en la sierra rural. De acuerdo a los estimados del INEI en base a ENAHO 2006, el 63.4% de los hogares de la sierra son pobres. En el caso de la sierra rural, el 76.5% de los hogares se ubican por debajo de la línea de la pobreza. Es decir, sólo 1 de cada cuatro hogares rurales de la sierra es no pobre. Además, en el ámbito rural de la sierra la incidencia de la pobreza extrema es significativamente más alta que en el resto de las regiones. El 46.5% de los hogares rurales de la sierra es pobre extremo, mientras que en la selva rural la pobreza extrema es del 24.6% y en la costa rural de 14.4%. Es así que casi dos tercios de los pobres de la sierra rural son indigentes. La pobreza en la sierra rural además tiene rostro indígena pues los hogares con ascendencia indígena son los más pobres entre los pobres. La incidencia de la pobreza en los hogares con ascendencia indígena es significativamente mayor (casi el doble a nivel nacional y al menos 15 puntos porcentuales mayor en el ámbito rural). Además, en el ámbito rural la probabilidad de que un hogar sea pobre se incrementa significativamente si el hogar tiene un jefe o cónyuge con ascendencia indígena9. Si bien al interior de la sierra rural las diferencias entre los más ricos y los más pobres son menores que las existentes a nivel nacional entre los más ricos y los más pobres, estas diferencias siguen siendo importantes. Los ingresos promedio del 20% más pobre son un tercio de los ingresos promedios del 20% más acomodado10. Además como discutiremos más adelante, los hogares más pobres son los que dependen casi exclusivamente de la actividad agropecuaria. Gráfico 3. Distribución de ingresos anuales (soles por hogar) - Hogares Sierra Rural 10,000.0

soles

736

4,393

otros ingresos ingreso no agrícola

5,000.0

ingreso agrícola

182 524

3,360

1,937 0.0 Quintil 1

Quintil 5

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) -2006

9

Ver Trivelli (2005). A nivel nacional los ingresos promedio del 20% más pobre son un sexto de los ingresos promedio del 20% más rico.

10

12

Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra

La mayor dependencia de los ingresos de los más pobres del sector agropecuario está directamente vinculada con la mayor vulnerabilidad de estos segmentos pobres. Por ejemplo, en el 2006, de acuerdo con ENAHO, un cuarto de los hogares más pobres de la sierra rural (pertenecientes al quintil 1, el 20% más pobre) señalaron haber sufrido algún evento negativo de carácter covariado (como un desastre natural), mientras que solo el 12% de los hogares del quintil superior (20% más rico o menos pobre) señaló lo mismo. Sin embargo, tan o más complicado que el elevado nivel de pobreza y pobreza extrema registrado en la sierra rural es la nula variación que este indicador a experimentado en los últimos años, sobre todo tomando en cuenta que el Perú viene creciendo por más de 5 años consecutivos. Entre el 2004 y el 2006 la pobreza total en el Perú cayó en 4 puntos porcentuales, mientras que en la sierra (el agregado urbano y rural) y en la sierra rural el nivel de pobreza se mantuvo constante. Escobal y Valdivia (2004) estimaron que la sierra rural era el ámbito donde la reducción en pobreza en respuesta al crecimiento de la economía era menor. Ellos encontraron que para el periodo 19972002, por cada punto de crecimiento la tasa de pobreza caía en 0.699, mientras que en la costa rural por ejemplo, caía en 1.123. Sin embargo, los resultados para el 2007 indicarían que por primera vez la pobreza en la sierra rural habría mostrado una reducción significativa. Lo que da cuenta de que si bien hay una baja relación entre crecimiento y reducción de la pobreza en la sierra rural esta estaría apareciendo luego de varios años de crecimiento y con tasas muy modestas. La dotación de activos Los hogares de la sierra rural son como señalamos hogares pobres, con una limitada dotación de bienes y servicios. Como mencionamos también, las diferencias entre los más pobres y los menos pobres existen pero no son abismales como sucede a nivel nacional. Esta menor diferencia se explica por lo difundido de la pobreza, y por lo precario de la riqueza (no pobreza) de los más acomodados de la sierra rural. Como suele suceder, las familias más pobres tienden a ser más numerosas (5 miembros en promedio) que las familias más acomodadas (3 miembros) y también menos educadas: jefes de hogar con 4 años de educación en promedio en el 40% de hogares más pobres y 6 en el 20% de hogares menos pobres. Sin embargo como se puede apreciar, en el conjunto los niveles de educación extremadamente bajos, que alcanzan en el mejor de los casos a primaria completa11. Es interesante, que en promedio en todos los niveles de pobreza se encuentra que la persona con más nivel educativo en el hogar tiene más educación que el jefe del hogar, es decir, probablemente los hijos que aun viven en estos hogares rurales tengan más educación que sus padres. Al comparar los niveles de educación promedio en cada quintil de gasto encontramos no solo mayores niveles que los registrados para los jefes de hogar, sino también mayores diferencias entre los más ricos y los más pobres (6 años de educación para la persona más educada en los hogares del 20% más pobre y 9 para los del 20% menos pobre).

11

Sin embargo, es importante notar que los hijos de estos hogares rurales tienen significativamente más educación que sus padres, por ende en el proceso de recambio generacional veremos importantes incrementos en el nivel educativo promedio de este ámbito. 13

La cantidad de tierras que trabajan los hogares de la sierra rural es bastante similar entre los hogares más ricos (en promedio 3.85 has) y los más pobres (en promedio 3.31 has). Asimismo, el porcentaje con algún crédito bordea el 30% en prácticamente todos los niveles de ingreso. La posesión de algunos activos claves ilustra los bajos niveles de activos que los hogares rurales de la sierra poseen. Por ejemplo, solo el 2% posee un teléfono, el 11.5% posee un televisor a color (2.3% posee un televisor a color en el 20% más pobres, mientras que 24% posee uno en el 20% menos pobre) y sólo 1.7% posee un vehículo. Respecto al acceso a servicios públicos básicos, 34.7% de los hogares rurales de la sierra poseen agua potable (18% del 20% más pobre y 48% en el 20% menos pobre) y 43% electricidad (33% en e 20% más pobre y 59% en el 20% menos pobre) y sólo 6% posee acceso a desagüe. Es decir, los hogares rurales de la sierra poseen bajos niveles de activos y de acceso a los principales servicios públicos. Incluso los segmentos más acomodados dentro de la sierra rural presentan niveles bajos de acceso a estos bienes y servicios12. Elemento 5: Los ingresos de los pobladores rurales dependen del agro, pero no exclusivamente de esta actividad Composición de los ingresos: importancia de lo no agropecuario El mundo rural está usualmente asociado a las actividades agropecuarias. Lo que se condice con las cifras de ENAHO 2006, donde más del 90% de los hogares rurales de la sierra realiza actividades agropecuarias. Asimismo, del conjunto de hogares con actividad agropecuaria (los llamados hogares agrícolas) son en un 86% hogares rurales13. Sin embargo, como se puede ver en el gráfico 4, una porción importante de los ingresos de los hogares rurales proviene de actividades rurales no agropecuarias. Recuadro 1. La importancia de las actividades rurales no agropecuarias “En la península de Capachica, Lago Titicaca (...) solo 10 familias promovían el turismo rural vivencial (...) actualmente, existen más de 200 familias que brindan servicios de alojamiento, alimentación, paseo en bote, venta de artesanía, pesca artesanal y guiado a los turistas nacionales e internacionales. Se han incrementado sus ingresos económicos en un rango de 20 a 40%, se ha logrado incrementar en mas de 250 % el número de visitantes” Ángel Canales Gutiérrez, Melgar -Puno Concurso: Mi experiencia en desarrollo rural

12

Los hogares rurales de la sierra en el 20% menos pobre, tienen este tipo de activos en niveles similares al tercer quintil de los hogares de la sierra (urbana y rural) y del segundo quintil a nivel nacional. Es decir, los más ricos del campo apenas alcanzan niveles de activos de la clase media de la sierra, y de los estratos de bajos ingresos a nivel nacional. 13 Hogares agrícolas definidos como aquellos hogares que trabajan la tierra (propia o ajena) y/o que poseen al menos el 40% de su ingreso proveniente de la actividad agropecuaria. 14

Gráfico 414. Distribución porcentual de los ingresos - Hogares Sierra Rural 2006 100%

6.9

6.0

6.1

5.9

8.7

90% 80%

19.8

26.7

32.9 44.9

70%

51.7 60% 50% 40%

73.3

30%

67.3

60.9 49.1 39.6

20% 10% 0% Quintil 1

Quintil 2

Ingreso agrícola

Quintil 3

Ingreso no agrícola

Quintil 4

Quintil 5

Otros ingresos

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) -2006 Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra

Como muestra el gráfico 4, a medida que los hogares son más pobres, la importancia del ingreso derivado de actividades agropecuarias es mayor (73% en el quintil de menores ingresos). En los hogares más acomodados de la sierra rural, el ingreso no agropecuario es responsable de más de la mitad de los ingresos totales. Incluso si vemos la situación de los hogares de los agricultores (que excluyen a los hogares rurales sin actividades en el agro e incluyen a los hogares urbanos dedicados al agro) encontramos una figura similar, como se muestra en el gráfico 5. Es decir, incluso en los hogares de la sierra con actividad agropecuaria, en los segmentos más acomodados la principal fuente de ingreso es no agropecuaria. Gráfico 5. Distribución porcentual de los ingresos - Hogares Agrícolas Sierra 2006 100%

6.8

6.5

6.9

6.6

90% 80%

19.3

13.0

25.0 33.2 44.4

70%

46.9

60% 50% 40%

73.8

68.5 59.9

30%

49.0 40.1

20% 10% 0% Quintil 1

Quintil 2

Ingreso agrícola

Quintil 3

Ingreso no agrícola

Quintil 4

Quintil 5

Otros ingresos

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) -2006 Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra 14

Información sobre ingresos, no considera las transferencias del sector público ni la imputación de rentas. 15

Si bien los ingresos agropecuarios no son necesariamente los mayoritarios para los hogares rurales de la sierra, son relevantes. Pero además, la agricultura sigue siendo una actividad central, tanto en términos de organización del calendario productivo como articulador de las opciones de otros negocios rurales no agrícolas. Importancia de los ingresos dependientes (remuneraciones) Dadas la estructura agraria del país, y en particular la de la sierra, se espera que los ingresos, sobre todo los agropecuarios, provengan de la actividad independiente. Es decir, del pequeño productor agropecuario que produce y vende sus cultivos y ganado. Como se muestra en el cuadro siguiente, si bien el grueso de los ingresos son, como se esperaba independientes; los ingresos dependientes, agrícolas y no agrícolas sobre todo son importantes. Además encontramos que la importancia de los ingresos dependientes (salarios) es menor en los hogares más pobres. Cuadro 9. Sierra Rural - 2006 Quintil 1

Quintil 2

Ingreso dependiente como % del ingreso total 29.7% 34.3% Ingreso dependiente agrícola como % del ingreso agrícola 21.3% 23.3% Ingreso dependiente no agrícola como % del ingreso no agrícola 60.5% 62.1% Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) -2006 Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra

Quintil 3

Quintil 4

Quintil 5

34.8%

39.2%

40.8%

21.1%

15.3%

13.5%

60.1%

65.3%

61.8%

Como era de esperarse los ingresos dependientes son más importantes dentro de las actividades no agropecuarias que en las agropecuarias. Dentro de los ingresos derivados de actividades agropecuarias, los ingresos dependientes son más importantes en términos relativos para los hogares más pobres, pero en general no son muy importantes. En el caso de las actividades no agropecuarias, los ingresos dependientes son un porcentaje similar en todos los quintiles, pero debemos recordar que la magnitud de los ingresos no agropecuarios es significativamente distinta entre los más y menos pobres en la sierra rural. Las remesas y su importancia Si bien las remesas son importantes, en el caso de los hogares rurales de la sierra estas son relevantes sobre todo en tanto evidencian relaciones extraterritoriales (sobre todo con ámbitos urbanos) que por un lado constituyen una red de protección social y por otro son una fuente de recursos (monetarios y no monetarios, como información por ejemplo). El 17% de los hogares de la sierra recibe un promedio de 883 soles anuales en remesas15, cantidad nada despreciable, pues entre los hogares que reciben este tipo de transferencia, esta representa el 21% de los ingresos totales.

15

El 97% de las remesas que reciben los hogares de la sierra son producto de la migración interna. 16

En la mayoría de los casos las remesas se destinan a satisfacer en alguna medida los gastos del entorno familiar16, sobre todo en los hogares pobres extremos (donde representan el 18% del total de los ingresos totales del hogar). Pero no sólo se utilizan en este tipo de gasto (consumo), sino que también son utilizadas en inversión y ahorros17.

Elemento 6: Los hogares rurales están integrados con distintos mercados A pesar de las limitaciones, el grueso de los hogares rurales de la sierra está integrado con distintos mercados de productos y factores productivos. Más de la mitad de los hogares de la sierra compra en el mercado más del 45% de sus bienes de consumo (alimentos básicamente), de igual modo solo el 35% de los hogares vende en el mercado menos del 25% de su producción. Como era de esperarse los hogares más integrados con los mercados de productos son los que tienen mejor situación y son los hogares con jefes de hogar más educados, más dedicados a actividades rurales no agrícolas y con una proporción mayor de ingresos salariales18. La integración con los mercados de productos Para obtener indicadores gruesos y sencillos del grado de integración al mercado de productos de la población objetivo (sólo de los hogares rurales de sierra) hemos optado por dos indicadores básicos; que oscilen entre 0 y 1, donde 0 es nada integrado (nada pasa por el mercado) y 1 es totalmente integrado (100% de sus ingresos o gastos pasan por el mercado)19. a) El primero esta relacionado con el gasto que pasa por el mercado, es decir por todos aquellos gastos cuyo pago se haya realizado en forma monetario o en especie, exceptuando el valor de todos los bienes y servicios que hayan sido auto-suministrados, productos de donaciones, regalos, etc.20 Cuadro 10. Gasto de mercado, sierra rural Quintil Quintil 1 2 Gasto de mercado - anual soles 987.0 1,952.8 ratio de gasto mercado/ gasto total 0.15 0.28 N 914 913 Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) -2006 Quintiles de integración a los mercados. Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra

Quintil Quintil Quintil 3 4 5 2,672.7 3,566.2 5,261.0 0.38 0.49 0.68 913 913 913

16

BID (2002a), BID (2002b). Incluso en la UNFPA (2006) se menciona que son utilizadas para facilitar la obtención de créditos que sirven como capital de inversiones. 18 Estimaciones basadas en ENAHO 2004. 19 Una de las investigaciones en profundidad de esta Red de Desarrollo Rural de la Sierra se ocupa de generar estimados más finos y precisos sobre la integración de los hogares de la sierra con este tipo de mercados. Ver los resultados de la investigación 1 a cargo de Javier Escobal para más detalles. 20 El indicador de gasto, se estima con el valor promedio, del porcentaje de gastos que pasan por el mercado (0.6643), el cual es dividido en tres grupos: a) el nivel bajo entre 0 y la media menos la desviación estándar (entre 0 y 0.44) b) el nivel medio, entre la media menos la desviación estándar y la media más la desviación estándar y (0.44 y 0.89), c) el tercero (alto, entre la media más la desviación estándar y 1 (0.89 y 1). 17

17

Como se puede apreciar en el cuadro anterior, incluso el 20% menos integrado al mercado en la sierra rural compra en promedio el 15% de su consumo en el mercado. b) El segundo esta relacionado con los ingresos que pasan por el mercado, es decir aquellos que han constituido una retribución monetaria o en especie. Cuadro 11. Ingreso de mercado, sierra rural Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil 1 2 3 4 5 178.4 1,094.6 2,821.5 5,042.7 9,481.6 Ingreso de mercado - anual soles 0.04 0.21 0.41 0.62 0.84 ratio de ingreso mercado/ ingreso total N 914 913 913 913 913 Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) -2006 Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra

Como en el anterior caso no se toma en consideración ninguno de los ingresos imputados, ingresos por rentas, transferencias, etc.21 Es decir, si bien no hay una integración total con los mercados, si hay mucha relación de estos hogares con distintos mercados de bienes de consumo, de compra venta de productos y servicios y con los mercados laborales. El 20% menos integrado al mercado obtiene apenas 4% de sus ingresos a través de este medio. Encontramos que existen diferencias significativas en las características socio demográficas de los hogares de la población objetivo según el grado de integración al mercado (usando el indicador de gasto o de ingreso). Los jefes de las familias poco integradas al mercado en promedio tienen 3.5 años de educación (menos de la mitad que los más integrados a los mercados)22, mayor edad promedio (52 años, 9 años más en promedio que los integrados), mayor tasa de dependencia 27%, en comparación con 5% de los hogares con alta integración con estos mercados. Los hogares poco integrados al mercado tienen como principal fuente de ingresos las transferencias y la actividad agropecuaria, mientras que los más integrados tienen como principal rubro el de ingresos salariales no agropecuarios. Como se muestra en el gráfico 6, los montos que obtienen de transacciones en el mercado son consistentes con los gastos que realizan en el mercado, para todos los niveles de pobreza.

21

Para el caso de los ingresos se sigue la misma metodología que en el caso anterior (promedio es 0.547) y el limite de los tres grupos son: a) El nivel bajo entre 0 y 0.247, b) el nivel intermedio es entre 0.247 y 0.794) y c) el grupo alto esta entre 0.794 y 1. 22 Sin embargo, hay algunos casos de hogares con jefes de hogar sin educación que están en la categoría de integración alta con los mercados. 18

Gráfico 6. Gasto e ingresos de mercado de la Sierra Rural - % según quintiles de gasto per cápita 14,000

14,000

12,000

12,000

10,000

10,000

8,000

8,000

6,000

6,000

4,000

4,000 56% 51%

2,000 43% 45%

35%

37%

47%

47%

50%

2,000

42%

0

0

1

2

3

4

5

Gasto de mercado total(sólo gasto)

Gasto total - gasto de mercado

Ingreso de mercado total - anual soles

Ingreso total - ingreso de mercado

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) -2006 Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra

Acceso a mercados de factores Del mismo modo los hogares rurales tienen relación con los mercados de factores. En el caso de los hogares rurales de a sierra entre el 25% y el 30% señalan que al menos una persona de su hogar tuvo algún crédito en los últimos 12 meses. Esta cifra si bien incluye transacciones informales (y no puede ser desagregada) refleja cierto dinamismo. Respecto a los mercados de asistencia técnica se tiene menor información, la ENAHO 2006 da cuenta de que menos del 9% de los hogares rurales tendrían acceso a este tipo de servicio. Considerando el mercado laboral encontramos que los hogares de la sierra rural tienen menores niveles de acceso a este mercado, ya que sólo el 38% de los hogares de este ámbito tienen algún miembro de hogar trabajando de manera dependiente. Esta situación es mucho más notoria en el empleo dependiente no agrícola, donde sólo el 22% de los hogares de la sierra rural cuenta con algún miembro de hogar trabajando en esta área, frente al 65% de los hogares con miembros trabajando en esta área en la sierra urbana (año 2006). En estos casos, sin embargo, diversos estudios han mostrado que los niveles de uso y acceso a estos servicios financieros y no financieros varían considerablemente de un lugar a otro y dependiendo del tipo de cultivo, actividad pecuaria o emprendimiento productivo23. Es decir, existe evidencia que nos permite asegurar que los hogares rurales de la sierra, incluso aquellos menos integrados con los mercados, realizan un conjunto de transacciones en el mercado, tanto para obtener bienes (gastos) como para agenciarse ingresos y para obtener acceso a distintos factores productivos. Efectivamente, tenemos que más del 95% tiene alguna conexión con alguno de los mercados analizados (de crédito, asistencia técnica, laboral e insumos). El 42% está conectado sólo con uno de 23

Ver por ejemplo lo reportado por Trivelli et al (2006). 19

los mercados analizados, y el 39% está vinculado con dos mercados, como podemos ver en el siguiente cuadro24. Es interesante destacar que si bien el grueso de productores están integrado con algún mercado, son pocos (menos del 2%) los que están integrados (durante el mismo año) con todos los mercados analizados. Recuadro 2. La importancia de la asistencia técnica “En el año 99 experimente el cultivo de hortalizas y tal como lo enseñaba lo hacia, pero casi no me dio resultado y escuchando la radio (MARENAS) y tal como lo enseñaban lo hacia, me dio buen resultado (...) las características actuales del lugar de experiencia, es muy diferente de lo vivido anteriormente, puesto que en estos últimos años ya contamos con canales de riego por gravedad, cerco de piedras, cerco de viga, cerco de alambre, plantación de arbolitos como el Colle y Queñua” Salomón Chue Maque, Tisco-Caylloma-Arequipa Concurso: Mi experiencia en desarrollo rural Cuadro 12. Vinculación de los hogares con los mercados analizados Zona Sierra Sierra rural rural Con ningún mercado 5.0 7.7 4.3 Con un mercado 41.7 44.0 41.8 Con dos mercados 38.5 37.4 38.7 Con tres mercados 13.8 9.9 13.7 Con todos los mercados analizados 1.1 1.1 1.6 Total 100.0 100.0 100.0 Fuente: ENAHO 2006 Elaboración: IEP

En lo que sigue del trabajo refinaremos los indicadores de acceso y uso de los distintos mercados para analizar la naturaleza de las transacciones que los pobladores rurales realizan en los distintos mercados. Cuadro 13. Acceso a mercado de consumo y de factores, sierra rural Quintiles respecto al ratio gasto per cápita

Mercado de Consumo Ratio de gasto mercado1// gasto total Ratio de ingreso de mercado/ Ingreso total Mercado de Factores % con crédito % con asistencia técnica2/ Ratio personas que trabajan / total del personas del hogar % de hogares con alguien que trabaja % de hogares con alguien que trabaja de manera dependiente Ratio de gasto agrícola en mercado3// gasto total agrícola % que usa todos los mercados de factores N 1/ Considera el gasto monetario y el pago en especie.

1

2

3

4

5

0.44 0.35

0.43 0.37

0.46 0.41

0.51 0.46

0.56 0.50

25.4 18.3

30.5 13.0

30.2 15.1

33.5 13.1

30.7 11.6

0.34

0.41

0.46

0.57

0.68

98.7

98.7

98.3

96.2

92.7

30.9

34.7

37.8

41.5

44.4

0.59

0.60

0.60

0.61

0.67

1.3 914

0.9 913

1.5 913

2.6 913

1.4 913

24

Un mayor análisis de estos mercados, en particular del de crédito se presenta en los resultados de la Investigación 2 en el siguiente capítulo. Investigación desarrollada por C. Trivelli y Johanna Yancari. 20

2/ Considera el gasto en asistencia técnica en actividades forestales y/o agrícolas y en actividades pecuarias. 3/ Considera el gasto en semillas, abonos, pesticidas, jornales y agua de riego. Fuente: ENAHO 2006 Elaboración: IEP

II. Estudios previos sobre la sierra y su desarrollo: el paso de una discusión focalizada en la comunidad y la economía campesina a la atomización de los temas25 En los últimos 30 años se ha producido una enorme cantidad de publicaciones que analizan las causas de la pobreza serrana y su potencial de desarrollo, a menudo con el objetivo de proponerle al Estado peruano medidas políticas para superarla. En los años setenta y ochenta, el enfoque de estas publicaciones estaba centrado principalmente en la economía de las familias campesinas y en la comunidad como expresión más destacada de organización social. Durante los noventa, las discusiones giraban en torno a la liberalización del mercado de tierras iniciado por el gobierno de Fujimori y las oportunidades y/o amenazas que la privatización implicaba para las comunidades. En la última década, finalmente, se ha producido una amplia dispersión temática que incluye una serie de nuevos aspectos, algunos de ellos relacionados con el potencial económico no agrario de la región (minería, turismo), y otros que no son estrictamente económicos, como la gobernabilidad, la identidad y el medio ambiente. En las páginas siguientes presentamos un resumen, necesariamente selectivo y parcial, de publicaciones sobre la sierra. II.1. Comunidades y economía campesina La reforma agraria del gobierno de Velasco Alvarado fue sin duda un punto de inflexión en la sierra peruana. La más radical en toda América Latina, con la excepción de Cuba, es sin embargo considerada en la literatura (demasiada amplia para resumirla aquí) como “fracaso”, principalmente porque no ha logrado mejorar la situación socioeconómica de sus beneficiarios; es decir, las familias campesinas.26 Con el objetivo de identificar las raíces de este “fracaso” y los errores cometidos por el gobierno militar, José María Caballero emprendió, hacia fines de los años setenta, un diagnóstico de la sierra peruana antes de la reforma agraria.27

25

Esta sección corresponde a un resumen del documento “De la economía campesina a la nueva ruralidad: una revisión de publicaciones sobre la sierra peruana” preparado por Ludwig Huber por encargo de esta Red de Investigación. 26 Para un reciente balance de la reforma agraria, véase Fernando Eguren: “Reforma agraria y desarrollo rural en el Perú”, en Fernando Eguren (ed.): Reforma agraria y desarrollo rural en la región andina. Lima, CEPES, 2006. El autor llega a la conclusión, que se ha hecho común en las evaluaciones de la reforma, de que “la reforma agraria peruana resultó radical en términos de redistribución de tierras, pero esa no fue una condición suficiente para lograr el desarrollo rural” (ibíd., p. 27). 27 José María Caballero: Economía agraria de la sierra peruana antes de la reforma agraria de 1969. Lima, IEP, 1981. Para un análisis más detallado de la reforma agraria, véase José María Caballero: Agricultura, reforma agraria y pobreza campesina. Lima, IEP, Colección Mínima Nº 6, 1980 21

El análisis de Caballero comprende un abanico temático muy amplio, desde la geografía y los sistemas de producción, pasando por el orden social (comunidades, haciendas, gamonalismo), hasta lo que el autor llama “la gran transformación” que se habría producido en las tres décadas anteriores a 1970 como consecuencia del desarrollo capitalista, el cual conllevó a la descomposición de la hacienda señorial, a una mayor diferenciación interna del campesinado, a la transformación de los vínculos comunales y a la irrupción del campesinado en la arena política durante las masivas movilizaciones en los años sesenta. Pese a estos cambios, inmediatamente antes de la reforma agraria la economía agraria serrana se encontraba estancada debido a factores como las difíciles condiciones ecológicas, el atraso tecnológico y la escasez de tierras que además estaban mal distribuidas. Por todo ello, las condiciones de vida de la población rural en la sierra eran sumamente precarias. Ante esta situación, la reforma agraria debía haber tomado medidas que Caballero sintetiza en tres grandes líneas: reparto de tierras, ruptura democrática y políticas de ingreso. En cuanto al reparto de tierras, la reforma debería haber ampliado al máximo el fondo de tierras disponibles para repartir, no limitándose a expropiar los latifundios sino incluyendo también los fundos medianos e incluso las propiedades de campesinos ricos, para aumentar así las tierras a disposición de los minifundistas y nivelar las diferencias. Según Caballero, la reforma agraria debió ser distributiva en lugar de colectivista; es decir, en vez de formar grandes empresas y cooperativas, las tierras deberían haberse distribuido en pequeños lotes a las familias campesinas más necesitadas o en extensiones más grandes a las comunidades, para que éstas a su vez las repartieran a sus integrantes. En lo referente a la “ruptura democrática”, la reforma debería haberse apoyado en la movilización y organización independientes de los campesinos, en vez de la reglamentación burocrática y la tutela paternalista del Estado. Finalmente, era indispensable una política basada en un sistema de precios y subsidios diferenciados que no solamente dependa del mercado y que aseguraba un cierto mínimo de ingresos a los productores, en vez de favorecer principalmente a los consumidores. Lo que hizo el régimen militar fue “todo lo contrario” (p. 397), de modo que los efectos de la reforma agraria sobre el bienestar de los campesinos “tenían que ser pequeños” (ibíd.). Los errores se debían a una visión simplista y estereotipada y “en definitiva profundamente falsa” (p. 398) del agro andino, además de una actitud autoritaria, voluntarista y antidemocrática. Un proceso de transición que logre terminar con el atraso y la miseria del campesinado andino requiere cambios políticos fundamentales en el país. Paralelamente con el estudio de Caballero, que argumenta desde una perspectiva “macro” e incluye factores económicos, ecológicos, sociales y políticos, se han publicado trabajos de otros economistas que enfocan más bien la microeconomía de la familia y de la comunidad campesina. El libro de Adolfo Figueroa28 presenta una fuerte influencia del economista norteamericano Theodore Schultz,29 premio Nobel de 1979, según el cual la pobreza en la agricultura tradicional no se explica por ineficiencia ni 28 29

Adolfo Figueroa: La economía campesina en la sierra del Perú. Lima, PUCP, 1981. Theodore Schultz: Transforming Traditional Agriculture. New Haven, Yale University Press, 1964. 22

por sobrepoblación, sino por la pobre dotación de recursos y por la tecnología tradicional. El marco de las condiciones realmente existentes, según Schultz los campesinos son pobres pero eficientes. La implicancia de esta tesis es que es necesario modernizar la agricultura: puesto que los recursos disponibles no permiten aumentar la producción, la política del desarrollo debe promover cambios tecnológicos para el campesinado, especialmente “moverlos hacia tecnologías superiores” (p. 19). En su estudio que se basa fundamentalmente en encuestas realizadas en ocho comunidades de la sierra sur, Figueroa presenta a las familias campesinas de la región con las siguientes características: - son pequeños propietarios que operan en fincas fragmentadas con extensiones generalmente menores a 5 Has.; - combinan la producción de cultivos agrarios con la ganadería y la producción de “bienes Z”, es decir productos no-agropecuarios tales como la artesanías, alimentos procesados y materiales de construcción; - diversifican su producción en diferentes pisos ecológicos, lo cual les permite cultivar una gama de productos bastante amplia; - utilizan principalmente mano de obra familiar; - su comportamiento económico se desenvuelve en la comunidad campesina, que funciona como una “unidad macroeconómica” (p. 20); - obtienen ingresos a través de la venta (o el trueque) de su producción y de su fuerza de trabajo; es decir, su economía “está bien integrada al resto de la economía peruana” (p. 70). Un argumento fundamental de Figueroa es que la economía campesina de la sierra peruana no se deja entender sin tomar en cuenta la aversión al riesgo de las familias campesinas. Prácticamente todas las actividades económicas de la zona están sujetas a riesgo: ausencia de lluvias, heladas y granizadas, enfermedades y plagas, rodamiento del ganado debido al terreno accidentado, enfermedades, pestes, empanzamientos, extravíos, etcétera. Por otro lado, como las familias son pobres tienen que evitar en lo posible poner en juego sus ingresos; es decir, preferirán “una pequeña pérdida en su ingreso a la pequeña posibilidad de sufrir una gran pérdida” (p. 92). En condiciones marcadas por escasos recursos de pobre calidad y el uso de una tecnología tradicional, la forma más adecuada de minimizar el riesgo es la diversificación de las actividades económicas, que es precisamente una de las características de la economía campesina serrana. Quiere decir que “frente al problema del riesgo e incertidumbre en la agricultura serrana, la fragmentación es una respuesta muy racional” (p. 125). Puesto que con los recursos y el conocimiento tecnológico que las familias poseen actualmente es difícil pensar en formas de aumentar la producción o sus ingresos significativamente, no hay evidencia de que la economía campesina sea ineficiente. Se confirma así la hipótesis de Schultz: en las circunstancias dadas, no existe ninguna forma de hacer mejor las cosas. Efectivamente, los campesinos de la sierra peruana son “pobres pero eficientes”. La medida adecuada para mejorar el ingreso de las familias, entonces, es el cambio tecnológico, que en el caso peruano debería implicar también un mejoramiento cualitativo de los insumos tradicionales y la provisión de insumos tradicionales como el agua. De otro lado, dado que los campesinos están integrados en el mercado y sus ingresos dependen también del sistema de precios, la modernización no puede ser

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encarada sólo como un problema técnico; para evitar que las ganancias en productividad sean simplemente transferidas a las ciudades, es necesario evitar una “política de precios anti-rural” (p. 138). Aplicando en buena medida el mismo enfoque teórico que Figueroa, Daniel Cotlear30 se propone proporcionar una perspectiva sobre el futuro de la economía campesina en los Andes. El propósito de su libro – basado en su tesis doctoral presentada en la Universidad de Oxford en 1986 – es explorar las posibilidades de desarrollo en la agricultura campesina, que según el autor se puede lograr a través de un aumento de la productividad, el que a su vez requiere una transformación tanto tecnológica como institucional. Cotlear elabora su argumento en base de un estudio comparativo en tres regiones de la sierra del Perú, que fueron seleccionadas por tener condiciones agroecológicas similares, pero difirieron en el grado de difusión de insumos modernos. Bajo este criterio se definieron una región moderna, una intermedia y una tradicional, cuya comparación reveló que dentro del sector campesino existían grandes diferencias en la productividad de la tierra y en los ingresos netos para la producción agrícola; estos eran en la región moderna ocho veces mayores que en la región tradicional. Un hallazgo importante fue que el aumento de los ingresos en la región moderna provenía principalmente de las propias fincas; es decir, la causa fundamental de las diferencias económicas entre las regiones era la productividad de la agricultura. La mayor productividad en la región moderna se debía sobre todo al uso de insumos químicos; eso significa que las principales diferencias en ingresos hallados entre las regiones no se explican por las diferencias en disponibilidad o calidad de tierra, sino por el cambio técnico. Tal como Figueroa, Cotlear encuentra la solución para el agro serrano en la modernización tecnológica, sobre todo el uso de fertilizantes que “puede aumentar los niveles de productividad no en pequeñas fracciones sino en grandes múltiplos” (p. 256). Sin embargo, Cotlear va más allá de los postulados de Figueroa insistiendo que el cambio técnico implica necesariamente cambios institucionales, relacionados principalmente con el acortamiento del período de descanso. Es decir, el impacto de los insumos agroquímicos se da en primer lugar porque pueden sustituir, o en todo caso reducir, el “descanso regulado comunalmente (DRC)” y de esta manera liberar proporciones importantes de tierras y cambiar el patrón de cultivos. Para Cotlear, los sistemas comunales de rotación (los “turnos”) no son instituciones adecuadas a un proceso de intensificación de la agricultura, y su disolución ha tenido varios efectos positivos en relación a la productividad de la tierra, pues existen más incentivos para la adopción de la tecnología moderna. Los resultados de la investigación alientan la conclusión optimista que “el desarrollo de la economía campesina en los Andes es posible” (p. 249), pues existen tecnologías que permiten un fuerte crecimiento en la productividad. Cuando existe más tecnología moderna disponible, o cuando ella resulta fácil de adoptar, los incentivos para el cambio institucional – es decir la privatización de los “turnos” que antes estaban sometidos a la regulación comunal – son mayores. Con las políticas apropiadas, ello se podría traducir 30

Daniel Cotlear: Desarrollo campesino en los Andes. Lima, IEP, 1989. 24

en una mejora en las condiciones de vida de la población más pobre del Perú, aunque el autor reconoce que también es posible que la desigualdad dentro de la comunidad aumente luego de la privatización (p. 253). En una reseña de la tesis doctoral de Cotlear, que es prácticamente idéntica con el libro que acabamos de resumir, Bruno Kervyn31 lamenta que el autor haya limitado su argumentación al asunto de los “turnos”, que según Kervyn constituyen “un problema relativamente marginal con respecto a la organización comunal”, la cual casi no se ve afectada por su desaparición. Este autor considera que el mejoramiento de la agricultura andina “implica a tantas economías de escalas y controles de riesgos que el problema organizativo se vuelve fundamental para alcanzar una mayor modernización” (p. 580), y sostiene que la organización de la comunidad sería afectada mucho más por el cercado de las parcelas, que según él constituiría “el último eslabón del proceso de privatización” (p. 574). Además, Kervyn critica que Cotlear sobreestime los efectos positivos de la privatización, que en el mejor de los casos acompañaría la intensificación de la agricultura, pero no la genera. Según Kervyn, habría que invertir los términos planteados por Cotlear: en lugar de requerir la privatización, la modernización demanda más acciones comunales: “La organización comunal debe cambiar y adaptarse a nuevas necesidades, que en unos casos significan una mayor privatización de las decisiones, pero que en otros muchos implican una mejor y mayor gestión de recursos y decisiones colectivas” (p. 580). También Efraín Gonzales de Olarte plantea la pregunta sobre el futuro de los campesinos de la sierra y de sus comunidades.32 El libro pretende contribuir a una mejor comprensión de las razones de atraso, pobreza y relativa integración en el mercado de las familias comuneras, para lo cual sería necesario tomar en cuenta diferentes espacios sociales: aparte de la misma comunidad, también la microrregión y la región. La comunidad campesina es, en la definición de Gonzales de Olarte, una “organización de pobres del campo” (p. 19) quienes, poseyendo limitados recursos, toman una serie de decisiones tanto individuales como colectivas destinadas a su supervivencia. Es decir, una “economía comunal” existe cuando la organización de la producción y del trabajo se efectúa mediante un sistema de interrelaciones entre las familias comuneras, quienes de esta manera consiguen un mayor bienestar que aquel que obtendrían si fueran campesinos individuales. Eso es lo que Gonzales de Olarte llama el “efecto comunidad”. El “efecto comunidad” es el resultado de la organización y administración colectiva de recursos, herramientas, mano de obra y de conocimientos en las comunidades campesinas, que efectuadas individualmente serían menos eficientes y/o menos productivas. Es decir, el hecho de pertenecer a una comunidad reporta beneficios a sus miembros debido al conjunto de economías de escala, asociación y externalidades que son el resultado de ciertos niveles de “colectivización” (p. 231). La economía campesina comunera se distingue de esta manera de la economía campesina convencional. 31

Bruno Kervyn: “El estudio económico del cambio técnico en la agricultura andina. A propósito de dos libros de Figueroa y Cotlear”. Revista Andina Nº. 10, 1987: 565-580. 32 Efraín Gonzales de Olarte: Economía de la comunidad campesina. Lima, IEP, 1984. 25

Según el autor, uno de los aspectos más importantes de las comunidades a tomar en cuenta es el de la “totalidad” de su economía (p 18). Las comunidades campesinas, las familias comuneras y sus respectivas economías no pueden analizarse de manera aislada; la economía familiar comunera constituye un mundo complejo, en el cual se mezclan varias racionalidades sociales con diferentes cálculos económicos, lo cual “sólo es comprensible en su globalidad y en su movimiento” (p. 163): “Los diferentes aspectos como la utilización de la fuerza de trabajo, tierras, producción, productividad, transformación del producto en ingreso, precios relativos, intercambio y términos de intercambio, demanda externa de fuerza de trabajo, salarios, renta, migraciones, constituyen elementos de funcionamiento de una economía que debe entenderse como el fruto de las relaciones sociales que se establecen dentro de la comunidad entre familias comuneras, combinadas a las relaciones de éstas con el exterior” (ibíd.).

En cierta analogía con el argumento de Figueroa, Gonzales de Olarte sostiene que la economía campesina de la sierra es “una economía familiar de la pobreza donde es más importante sobrevivir el presente que prosperar en el futuro” (p. 22); sin embargo, a diferencia de Figueroa considera la diversificación de la producción más bien como obstáculo para el desarrollo. Una de las principales razones de la pobreza y el atraso comunal, para Gonzales de Olarte, sería la poca especialización de los comuneros y su débil integración en espacios mayores (microrregión y región), que a su vez se explicaría por aspectos espaciales (geografía, ecología, recursos naturales) y por el carácter de subsistencia de las economías. Este último factor, junto con la escasa infraestructura vial, sólo permite la formación de mercados restringidos y de esta manera limita el desarrollo de las microrregiones. Las microrregiones constituyen espacios socio-geográficos con cierta autonomía de funcionamiento y reproducción. Las economías comuneras constituyen la “periferia mayoritaria” de una microrregión, tanto por su ubicación geográfica como por su posición económica subordinada. La estabilidad económica y el crecimiento de la microrregión depende de su especialización en la producción; “por esta razón la persistencia de economías campesinas y comuneras pluri productoras constituye una limitación para el crecimiento microrregional” (p. 63). Las microrregiones a su vez forman parte de una región a través de su articulación con una ciudad-eje (que en el estudio de Gonzales de Olarte sería Cusco). El patrón de esta articulación es similar al de las comunidades con su respectiva microrregión; es decir, tampoco existe una integración horizontal entre las microrregiones debido a su escasa especialización. Al igual que en la microrregión, en los espacios regionales se han ido constituyendo mercados laborales restringidos, “… tanto por el poco desarrollo de fuerzas productivas y baja tasa de crecimiento del capital productivo por hombre ocupado, como por las limitaciones de la oferta de fuerza de trabajo, proveniente en buena medida de las familias campesinas, que tienen tres restricciones: 1. Su escasa calificación para tareas no agropecuarias; 2. La estacionalidad de su producción familiar y comunera que en ciertas épocas del año utiliza plenamente su fuerza de trabajo y no puede ofrecerse en los mercados de trabajo al salario corrientemente pagado; 3. Poseer parcelas de tierra y ganado que ocupa la mayor parte de su fuerza de trabajo” (p. 67).

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Las políticas del Estado deben tomar en cuenta los diferentes niveles de articulación y transformarse en políticas de desarrollo regional, “ya que la solución a los problemas campesinos se encuentra, en buena medida, fuera de sus comunidades y microrregiones” (p. 75). Por otro lado, la política agraria no puede ser fragmentaria, pues la “totalidad” de la economía campesina implica que la alteración de cualquiera de sus variables tendrá repercusión tanto en las otras variables como en el conjunto de la economía, y por consiguiente en la reproducción de la familia. Diez años después de la primera edición de Economía de la comunidad campesina, Gonzales de Olarte publicó un nuevo libro que plantea preguntas muy similares, aunque con un enfoque teórico más explícito (la “economía política de los campesinos”) e incorporando aportes de otros autores para “ofrecer una visión acumulativa de cuanto conocemos sobre los problemas de este sector social” (p. 15).33 El autor constata que los campesinos no han sido alcanzados por el crecimiento económico de los últimos cuarenta años, pero a pesar de vivir en condiciones de extrema pobreza y marginación social no solamente persisten, sino que aun aumentan numéricamente. Esta persistencia se debe al hecho de que combinan, con eficacia económica, decisiones mercantiles y no mercantiles que reducen los riesgos naturales y sociales a los que están expuestos. Si bien este comportamiento es económicamente racional, dado el contexto geográfico y social de la sierra que implica condiciones de incertidumbre climática, riesgos de mercado e información limitada, también explica por qué la modernización de los campesinos haya sido tan lenta. Tal como había adelantado en su primer libro, Gonzales de Olarte enfatiza que la principal causa de la pobreza y de las limitadas posibilidades de desarrollo campesino se encuentra en su débil articulación con los mercados regionales. El hecho de que estén ubicados “en la frontera del mercado” constituye la base de su lejanía al poder y de su marginación política. La relación entre pobreza y eficiencia económica, en cambio, es irrelevante, puesto que “lo que cuenta para los campesinos son cantidades demandadas y ofrecidas antes que precios” (p. 339). La deficiente integración al mercado se debe a factores como el acelerado crecimiento de la fuerza laboral disponible entre el campesinado, que no pudo ser absorbida por el mercado laboral; la presencia del capital extranjero que tendió a disminuir los niveles de ahorro interno; y la desigual distribución del ingreso y la riqueza, que sentó las bases para el progresivo divorcio entre la producción nacional y el consumo, sobre todo agroalimentario, debilitando de esta manera la demanda efectiva para los productos rurales y en consecuencia los incentivos para la inversión. Además, existieron dos aspectos institucionales que retrasaron el desarrollo capitalista en el campo: el estatus legal especial de las comunidades campesinas, cuyas tierras eran inembargables e inajenables; y la prohibición del mercado de tierras rurales después de la reforma agraria hasta comienzos de los años noventa. El problema de los campesinos comuneros, entonces, es estar involucrados en un patrón de crecimiento capitalista que los discrimina y no tiende a integrarlos progresivamente. En consecuencia, según Gonzales de Olarte sólo existen dos soluciones: 1. que los campesinos dejen de ser campesinos y se transformen en otro tipo de unidad productiva, 33

Efraín Gonzales de Olarte: En las fronteras del mercado. Economía política del campesinado en el Perú. Lima, IEP, 1994. 27

o 2. que cambien el patrón de crecimiento y la organización sociopolítica del Perú por otros que los integren. En ambos casos la solución es política y de largo plazo, siendo lo esencial un enfoque regional y no por comunidad o microrregión. La conclusión de Gonzales de Olarte es más pesimista que la de Cotlear: “Por estas razones el desarrollo de los campesinos pasa por el desarrollo regional y urbano y probablemente pasa por una transformación de su estatus, es decir su desarrollo se concretará cuando dejen de ser campesinos” (p. 339). El segundo libro de Gonzales de Olarte es, a su manera, una respuesta a una crítica que formuló Bruno Kervyn34 algunos años antes a los estudios peruanos sobre la economía campesina. En un balance de las investigaciones más importantes publicadas hasta mediados de los años ochenta, Kervyn critica su “carácter empírico, descriptivo y estático” y su “falta de contenido teórico” (p. 11), y reclama estudios dinámicos que den más importancia a las teorías sobre el campesinado y a las investigaciones de otros países: “Pensar es comparar, y mientras más amplio sea el abanico de comparación, más rico es el pensamiento” (p. 80). Kervyn considera que ninguna de las cuatro características que recibieron mayor atención en los estudios sobre la economía campesina (la heterogeneidad, la diversificación de actividades, la interdependencia entre éstas, y la aversión al riesgo) constituye un rasgo específico del campesinado andino. Según él, son otras cuatro características que parecen fundamentales: la marginación de la agricultura andina; la organización de los campesinos andinos en comunidades; factores culturales e históricos; y la geografía. Son estos aspectos que deberían ser profundizados para orientar la política económica y aportar al debate sobre el campesinado. Ahora bien, no sólo los economistas han tratado de entender la “racionalidad” de la economía campesina de la sierra. En sus estudios etnohistóricos, John Murra había descubierto que el universo andino fue concebido por sus habitantes como un conjunto de pisos ecológicos ordenados verticalmente y que “a lo largo de la cordillera, las aldeas y etnias habían procurado siempre controlar el mayor número posible de microclimas”.35 El principio de la “verticalidad” acuñado por Murra abrió una línea de investigación en la antropología peruana sobre la correlación entre ecología, economía y organización social en los Andes, que se ha hecho conocido en las ciencias sociales como “lo andino”.36 Si Murra consideraba “el control vertical de un máximo de pisos ecológicos” todavía como un “ideal andino”, para Jürgen Golte37 se trata más bien de una necesidad, puesto que la baja productividad de la agricultura andina permite la reproducción de las familias sólo cuando aprovechan al máxima la mano de obra disponible. Eso, a su vez, sucede a través de la combinación del mayor número posible de ciclos de producción en los diferentes pisos altitudinales. La temporalidad dispareja de estos ciclos 34

Bruno Kervyn: La economía campesina en el Perú. Teorías y políticas. Cusco, CBC, 1987. John V. Murra: Formaciones económicas y políticas del mundo andino. Lima, IEP, 1975, p. 204. 36 Véase por ejemplo Giorgio Alberti y Enrique Mayer (comp.): Reciprocidad e intercambio en los Andes peruanos. Lima, IEP, 1974. José Matos Mar (comp.): Hacienda, comunidad y campesinado en el Perú. Lima, IEP, 1976. Marisol de la Cadena: “Cooperación y mercado en la organización social andina”, en Revista Andina Nº 7, 1986, pp.31-58. En el 2002, el IEP re-editó un compilación de artículos de Murra, en John V. Murra: El mundo andino. Población, medio ambiente y economía. Lima, IEP, 2002. 37 Jürgen Golte: La racionalidad de la organización andina. Lima, IEP, 1980. 35

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agropecuarios permite “emplear la fuerza de trabajo campesino durante un máximo de días en el año agrícola” (p. 38) y minimiza así las fases improductivas. El uso simultáneo de una cantidad de zonas de producción, a veces muy distantes unas de las otras, sobrepasa las capacidades de una sola familia, de modo que hay una necesidad de cooperar con otros grupos domésticos. Esta cooperación se expresa en diferentes niveles, uno de ellos – tal vez el más importante, pero lejos de ser el único – es la comunidad campesina. Mientras la diversificación de la producción en diferentes pisos ecológicos minimiza el riesgo de perder toda la cosecha, una red muy fina de relaciones sociales asegura la disponibilidad de la mano de obra necesaria. Golte llama eso la “racionalidad de la organización social andina”. Esta “racionalidad” ha sufrido cambios importantes con el avance de la economía de mercado desde comienzos del siglo pasado; sin embargo, la baja productividad no permite la reproducción de las familias campesinas andinas basada exclusivamente en términos mercantiles. Los costos de una producción organizada sobre la base de mano de obra asalariada, por ejemplo, sobrepasarían largamente los precios que los campesinos adquieren para sus productos en el mercado. Por lo tanto, las comunidades andinas combinan la economía del mercado con otras formas más tradicionales como el ayni, la minka o la aparcería. En este sentido, Golte y de la Cadena hablan de la “codeterminación de la organización social andina”;38 lo importante es que se trata de un sistema económico mixto (o híbrido) que no se deja analizar desagregándolo en sus partes “mercantiles” y “tradicionales”. II.2. Liberalización del mercado de tierras y futuro de las comunidades En comparación con la década anterior, la producción académica sobre la economía campesina en la sierra ha bajado sensiblemente en los años 90. En términos generales, la preocupación empezó a girar más bien hacia las consecuencias de la liberalización del mercado de tierras iniciada por el gobierno de Fujimori con la Ley 26505 – la “Nueva Ley de Tierras” – en 1995. Esta Ley tenía como preludio un debate sobre la vigencia y el futuro de las comunidades campesinas, consideradas como traba al desarrollo por el liberalismo que percibió los derechos colectivos sobre la tierra como freno para la formación de un mercado libre y la asignación óptima de los recursos. Ya promulgada la nueva Ley de Tierras, Carlos Monge39 plantea la pregunta sobre las funciones que la comunidad campesina podría asumir cuando ya no es la dueña de la tierra. Monge reconoce que la Ley ha despertado expectativas entre los comuneros que tienen que ver básicamente con una búsqueda de seguridad. En todo caso, con el hecho de que los comuneros tienen la posibilidad de disponer libremente de sus tierras se inició un proceso de “cambios de largo aliento” (p. 83) en el Perú rural, que “queda mayoritariamente conformado por pequeños propietarios y productores crecientemente incorporados al mercado” (ibíd.). En esta situación, lo que está en debate es “el destino de la comunidad como tal” (p. 92), pues la pérdida del territorio comunal podría implicar su disolución. 38

Júrgen Golte y Marisol de la Cadena: “La codeterminación de la organización social andina”, en Allpanchis Nº 22, 1983, pp. 7-34. 39 Carlos Monge: “La comunidad: Tierra, institucionalidad e identidad en el Perú rural”. En Carlos Iván Degregori (ed.): Comunidades: Tierra, Instituciones, Identidad. Lima, Diakonía, CEPES, Asociación Arariwa, 1998. 29

Quedaría entonces planteado una interrogante básica en la investigación sobre las comunidades campesinas: ¿qué otras dimensiones de existencia tiene la comunidad para los comuneros? En otras palabras, ¿con base en qué necesidades un grupo de nuevos propietarios individuales podría necesitar seguir siendo comunidad? (p. 93). Al respecto, Monge propone algunas líneas para la discusión: 1. La comunidad, aún ya no siendo propietaria de las tierras, puede seguir asumiendo funciones de ordenamiento del acceso a los recursos naturales en el territorio comunal y de tramitación para la gestión de infraestructura productiva. 2. La comunidad puede tener un papel como ente regulador del mercado de tierras en el espacio rural, ordenando el uso del espacio (intangibilidad, urbanización, etc.), proveyendo de servicios a los propietarios/productores, e introduciendo nuevos condicionamientos productivos (el abandono) y anti monopólicos (topes a la acumulación interna). 3. La comunidad puede seguir cumpliendo funciones sociales de regulación de la vida social (canalización y tramitación de conflictos menores). 4. La comunidad puede seguir desempeñando funciones políticas de representación de los intereses de la comunidad en espacios locales (distritos, cuencas), y ante el Estado central en temas de orden y seguridad internos, de gestión de procesos de distritalización, o de registro público local. 5. La comunidad puede seguir teniendo papeles culturales, como espacio de construcción/afirmación de identidades locales y como espacio de construcción/afirmación de sistemas de valores. En suma, hay una “vigencia de la comunidad más allá del tema de la tierra y el territorio y los aspectos jurídicos, como espacio económico, social, político y cultural, como institución reguladora del mercado y las relaciones sociales, como espacio de representación política y como espacio de construcción de identidad y cultura” (p. 95). Es así que, después de la violencia política, la comunidad aparece como una de las instituciones rurales más sólidas. Sin embargo, durante las últimas décadas el medio rural ha experimentado transformaciones institucionales que exceden el ámbito de la comunidad campesina, entre ellas la creciente importancia de los municipios rurales y de las organizaciones de base. La búsqueda de oportunidades en el mercado ha generado nuevas formas organizativas en torno a los intereses de grupos específicos de productores (semilleristas, productores especializados, asociaciones, etc.); y los municipios se han perfilado como “instituciones democráticas locales que pueden desempeñar una función importante tanto como espacios de representación y ejercicio de ciudadanía como para la articulación de intereses para el desarrollo” (p. 103-104). Finalmente, Monge constata un reciente cambio entre los pobladores rurales en la costa y en la sierra, que pasaron primero de “indio” a “campesino” y ahora están pasando de “campesino” a “poblador rural”, a “pequeño productor rural”, e inclusive a “microempresario rural” (p. 104). Al construir identidades socioeconómicas (campesinas y productores y microempresarios) y políticas (de tal comunidad o distrito), las comunidades campesinas serranas habrían dejado de lado su identidad indígena que estaba asociada a la marginalidad y la discriminación (p. 115).

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II.3. Los múltiples aspectos de la “nueva ruralidad” La reflexión de Monge se adelantó de cierta manera a la enorme amplificación temática del debate acerca del mundo rural en los últimos años, que ha integrado factores que trascienden el aspecto netamente agrícola. Es así que surgió el concepto de la “nueva ruralidad”, un “concepto en construcción que se fundamenta en la necesidad de encontrar una manera de expresar la complejidad conceptual que implica el análisis de los hechos y fenómenos que afectan al mundo rural en todos sus componentes”.40 Un tema central de la “nueva ruralidad” es la observación que lo rural es más que lo agropecuario una manera de “desagrarización del mundo rural”41, por cierto sin dejar de reconocer la importancia de la actividad productiva agrícola, pero reconociendo que un alto porcentaje de la población rural no se dedica sólo a la agricultura o a la ganadería. Los estudios clásicos sobre la economía habrían invisibilizado la “pluriactividad”42 del mundo rural que se caracteriza por una amplia gama de actividades económicas incluyendo, por ejemplo, cada vez más al turismo. En la concepción de la “nueva ruralidad”, entonces, los pobladores rurales no son sólo los campesinos sino también los profesionales, los artesanos, los mineros. Además, el enfoque da más importancia a la interdependencia entre lo urbano y lo rural y no lo limita sólo a la producción y al consumo, sino considera también aspectos sociales como la comunicación y la creación de nuevos valores. Otro aspecto importante es la revalorización del medio ambiente, priorizando el desarrollo de tecnologías ecológicamente sostenibles; hoy por hoy, plantear el uso de fertilizantes agroquímicos como solución para el agro con el entusiasmo de Daniel Cotlear hace 20 años causaría muchos reproches. Finalmente, habría que mencionar la participación de los distintos actores sociales en el desarrollo rural. Conceptos tales como sociedad civil y capital social han ganado mucho espacio, generalizándose la idea de que existe una relación directa entre la densidad del tejido social, la vitalidad de la democracia participativa y el nivel de vida alcanzado, mientras la equidad de género vela por la participación de las mujeres en este proceso. En suma, el concepto de la “nueva ruralidad” aboga por reconocer la heterogeneidad del mundo rural. El desarrollo se presenta así ya no sólo como desarrollo agrario, sino como desarrollo territorial, el cual supone la complementariedad de las relaciones entre los espacios rurales y urbanos, las sinergias entre distintas actividades económicas y la intervención de los actores sociales. Del mismo modo otorga al espacio rural un papel mucho más importante y proactivo para el desarrollo socioeconómico en comparación con los enfoques clásicos que lo consideraban como el “espacio de la tradición”. Finalmente contribuye – o debería hacerlo – a que los gobiernos regionales y locales estén más alertas a valorar las

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Edelmira Pérez Correa: “Algunos elementos de análisis de la Nueva Ruralidad en América Latina”. En José Cetraro, Esperanza Castro y Julio Chávez Achong (eds.), Nueva Ruralidad y Competitividad Territorial. Lima, Centro Ideas, 2007, p. 56. 41 Edelmira Pérez Correa: “Algunos elementos …”, op. cit., p. 58. 42 Ibíd., p. 59. 31

potencialidades de sus territorios, a estrechar las relaciones con la sociedad civil, y vayan asumiendo cada vez más puntos de vistas intersectoriales.43 Según Eguren, la “nueva ruralidad” permite así una mirada alternativa a la problemática del agro peruano. El minifundio, por ejemplo, visto desde una perspectiva sectorial agraria es un problema para el desarrollo debido a su producción atomizada, en escalas muy pequeñas, que puede limitar la introducción de innovaciones y el acceso a servicios financieros. Vista desde la perspectiva la “nueva ruralidad”, en cambio, la pequeña parcela es un complemento de ingresos para las familias pobres que realizan una diversidad de actividades. Es decir, el ingreso del minifundio se completa con ingresos no agropecuarios, lo cual significa que eliminarlo tendría “alcances dramáticos para centenares de miles de familias”.44 Entendida así, la existencia del minifundio podría favorecer el desarrollo de otras actividades, pues contarían con una fuerza laboral que ya tiene cubierta parte de los costos de su reproducción Si bien en el Perú, la discusión sobre la “nueva ruralidad” todavía “no ha trascendido mucho más allá de algunos círculos de intelectuales y de especialistas en desarrollo rural”, muchos de los temas que propone el enfoque forman, aunque de una manera no necesariamente integrada, parte de la discusión sobre la sociedad rural de hoy. Las mesas temáticas de los últimos SEPIA, por ejemplo, abordaban temas como institucionalidad y mentalidades,45 ciudades intermedias,46 en hasta tres oportunidades la diversidad ecológica (ver abajo), la diversidad cultural47 y la gobernabilidad en democracia.48 Un análisis de estos y otros textos lleva a Alejandro Diez Hurtado49 a la hipótesis de que “las comunidades son cada vez más espacios e instituciones políticas antes que económicas” (p. 119), asumiendo que las principales funciones que cumplen efectivamente se refieren a la regulación y solución de conflictos entre sus miembros, a la interrelación con agentes externos, y a la defensa de su integridad territorial frente a terceros. Sólo en contados casos, la comunidad cumpliría todavía un papel central en la regulación y el control de los recursos de propiedad colectiva. 43

Fernando Eguren López: “Descentralización y Nueva Ruralidad”. En José Cetraro, Esperanza Castro y Julio Chávez Achong (eds.), Nueva Ruralidad y Competitividad Territorial. Lima, Centro Ideas, 2007, p. 52 44 Ibíd., p. 47. 45 Alejandro Diez: “Diversidades, alternativas y ambigüedades: Instituciones, comportamientos y mentalidades en la sociedad rural”. En Víctor Ágreda, Alejandro Diez y Manuel Glave (eds.), Perú: El problema agrario en debate. SEPIA VII. Lima, SEPIA, 1999. 46 Isabel Hurtado: “Dinámicas territoriales: Afirmación de las ciudades intermedias y seguimiento de los espacios locales”. En Isabel Hurtado, Caroline Trivelli y Antonio Brack (eds.), Perú: El problema agrario en debate. SEPIA VIII. Lima, SEPIA, 2000. Jaime Urrutia: “Espacio, poder y mercado: preguntas actuales para una vieja agenda”. En Manuel PulgarVidal, Eduardo Zegarra y Jaime Urrutia (eds.), Perú: El problema agrario en debate. SEPIA IX. Lima, SEPIA, 2002. 47 Carlos Iván Degregori y Ludwig Huber: “Diversidad cultural, diversidad política y desarrollo en el Perú rural”. En Javier Iguiñiz, Javier Escobal y Carlos Iván Degregori, Perú: El problema agrario en debate. SEPIA XI. Lima, SEPIA, 2006. 48 María Isabel Remy: “Autoridad, gobierno y ciudadanía. Sociedades rurales en democracia”. En Fernando Eguren, María Isabel Remy y Patricia Oliart, Perú: El problema agrario en debate. SEPIA X. Lima, SEPIA, 2004. 49 Alejandro Diez Hurtado: “Organización y poder en comunidades, rondas campesinas y municipios”. En Pedro Castillo, Alejandro Diez, Zulema Borneo, Jaime Urrutia y Pablo del Valle, ¿Qué sabemos de las comunidades campesinas?. Lima, Allpa, 200732

Diez Hurtado observa que en comparación con las décadas anteriores, en los últimos quince años se aprecia una sensible disminución de los estudios sobre la comunidad campesina que ya “no se halla en el centro del debate sobre la sociedad rural” (p. 107). En cambio, los estudios sobre municipios rurales y temas relacionados como la participación ciudadana y la descentralización son cada vez más numerosos, de modo que hoy en día, “los trabajos sobre municipios superan en número a aquellos sobre comunidades, muchos de ellos centrados en los procesos de concertación municipal en el marco del presupuesto participativo” (p. 129). En varias de sus publicaciones, María Isabel Remy aborda el tema de la gobernabilidad de las sociedades rurales que, de acuerdo con la legislación vigente, encontraría su expresión en los municipios locales. La legislación sobre la participación ciudadana ha generado expectativas en la población que a menudo son difíciles de cumplir, pues los municipios no siempre están dotados de los recursos para satisfacer las necesidades existentes. Por otro lado, la legislación vigente hace cada vez más fácil inscribir una lista para participar en elecciones municipales. “No solamente el voto se pulveriza en muchas opciones con pequeños porcentajes – y resultan, así, alcaldes electos con escasa votación –, sino que nadie en las sociedades locales está obligado ni a hacer alianzas, ni a resolver conflictos, antes de ir a una elección – incluso hay organizaciones que se dividen para presentar igual número de listas que sus líderes en conflicto –. Debido a esta facilidad de inscribir listas, los conflictos en la sociedad se transfieren directamente a las políticas y allí siguen desarrollándose, con prácticas que excluyen a los que perdieron que, mayoritarios, buscan deslegitimar al alcalde. Todo ello mina la gobernabilidad local e introduce muchos conflictos” 50.

Es así que en los últimos años se ha notado una preocupante cantidad de conflictos locales en torno a la gobernabilidad en la sociedad rural, sobre todo en departamentos serranos como Puno, donde alcanzaron su momento más siniestro con el asesinato público del alcalde de Ilave en abril 2004. Desde entonces, la Defensoría del Pueblo se vio obligada a observar el proceso y publicar sus hallazgos mediante periódicos reportes sobre “Conflictos de distinta intensidad entre población y entidades públicas”. A partir de abril 2007, los conflictos municipales fueron relegados a un segundo lugar por los conflictos ambientales en particular entre comunidades locales e industrias extractivas. De la gran cantidad de publicaciones sobre las implicancias económicas y sociales del boom minero en el Perú, nos referimos sólo al reciente estudio de Eduardo Zegarra51 y sus colaboradores, porque es el que probablemente más se acerca a las publicaciones sobre la economía de las familias campesinas reseñadas en la primera parte del presente texto.

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María Isabel Remy, “Los gobiernos locales en el Perú: entre el entusiasmo democrático y el deterioro de la representación política”, en Víctor Vich (ed), El Estado está de vuelta: desigualdad, diversidad y democracia. Lima, IEP, 2005, p. 127. 51 Eduardo Zegarra Méndez, José Carlos Orihuela y Maritza Paredes: Minería y economía de los hogares en la sierra peruana: Impactos y espacios de conflictos. Lima, GRADE (Documento de Trabajo Nº 51), 2007. 33

El trabajo de Zegarra examina la relación entre la minería y el bienestar de las familias locales en la sierra, tanto rural como urbana, del Perú. Utilizando una metodología llamada “enfoque de emparejamiento”, que consiste en construir “parejas” de familias y distritos con y sin minería que comparten una serie de variables que permiten una comparación, el estudio llega a la conclusión que en la sierra rural, si bien no hay impactos estadísticamente significativos en los ingresos y en los gastos familiares, la probabilidad de ser pobres se ha disminuido en un 8.1% con la presencia de la minería.52 Además con excepción de la sierra central donde los ingresos urbanos han crecido de manera más pronunciada por la actividad minera, no se observó un efecto de “desagrarización” de las familias rurales, cuyos ingresos siguen proviniendo principalmente de la agricultura. En la sierra urbana, la probabilidad de ser pobres ha disminuido en un 15.1% en los distritos mineros; en este caso sí existe un efecto de “desagrarización”; es decir, la proporción de los ingresos generados por la actividad agropecuaria ha disminuido. Los autores recalcan que estos resultados globales de impacto deben tomarse con cautela, ya que existen importantes diferencias tanto entre como al interior de las regiones. Los mayores impactos en los ingresos rurales, por ejemplo, se han observado solamente en la sierra norte, muy probablemente relacionado con las actividades de la minera Yanacocha en Cajamarca que al parecer han alcanzado no sólo a los hogares urbanos, sino también a los rurales. En cambio, en la sierra central se ha registrado un balance positivo en los ingresos y en el gasto de los hogares urbanos, pero no de los rurales, lo cual lleva a un patrón de impactos más complejo y potencialmente conflictivo. Finalmente, en la sierra sur no se ha encontrado impactos positivos en los ingresos y en el gasto de las familias. Por el contrario, se registra un incremento significativo de la tasa de pobreza en los distritos con presencia minera. Esta región aparece como la menos favorecida por las intervenciones mineras. Por otro lado, se observó un claro sesgo en el impacto de la minería en la sierra a favor de los hogares con mayores activos, como por ejemplo un mayor nivel educativo del jefe del hogar. Los resultados sugieren que la minería ha favorecido a grupos específicos de la población, pero ha afectado negativamente a los más vulnerables y ha incrementado la desigualdad de los ingresos. Según los autores, esta sería otra dimensión posible para explicar los conflictos, agravada por la falta de políticas públicas complementarias que podrían haber mitigado el problema. El estudio concluye que existe todavía una brecha muy grande entre los objetivos de la política pública y los grandes problemas del desarrollo: la superación de la pobreza, la generación de capacidades e instituciones para el desarrollo, y el cuidado del medio ambiente. Conclusiones En las últimas dos décadas se ha notado una importante ampliación temática en las publicaciones sobre la sierra, la que sólo pudimos tocar someramente aquí. Mientras en los años setenta y ochenta predominaban los estudios sectoriales microeconómicos y los 52

Como señalan los autores, cambios en el gasto per cápita pueden o no generar cambios en la incidencia de pobreza. Esto depende de la distancia y de la distribución del gasto de las familias con respecto a la línea de pobreza establecida en la ENAHO. En la sierra norte, por ejemplo, se midió un incremento significativo de 37% en los ingresos per cápita y de 24% en el gasto per cápita en los distritos con minería. Sin embargo, en este caso no se ha observado una caída en la probabilidad de las familias de ser pobres. 34

trabajos etnográficos sobre “lo andino”, hoy en día el debate incluye una serie de nuevos aspectos, entre los cuales destacan la gobernabilidad como factor indispensable para el desarrollo económico y el potencial de desarrollo de la agro ecología andina. Hay un creciente reconocimiento de la diversidad cultural y de los conocimientos locales, de la necesidad de incluir a la población en el diseño y la aplicación de los proyectos, y de dimensiones como la discriminación contra las mujeres, la degradación ecológica, la presencia de la minería, y los derechos ciudadanas. Definitivamente, lo rural ya no es sólo lo agrario. Detrás de esta diversidad, sin embargo, el eje transversal sigue siendo el tema de la pobreza. Un estudio relativamente reciente de GRADE constata que “… la pobreza rural en el Perú es un fenómeno persistente. Más aún, la evidencia de las últimas dos décadas muestra que el crecimiento económico global, o del sector agropecuario, no alcanza para aliviar esta problemática de manera sustantiva, especialmente en la Sierra, siendo cada vez más claro que se necesitan políticas específicas que atiendan las características peculiares de los grupos poblacionales que residen en esta zona de tal manera que puedan aprovechar las ventajas de una estabilidad macroeconómica y un crecimiento económico sostenido”.53

III. El discurso sobre la Sierra: la marca del atraso54 La pregunta acerca de por qué la sierra peruana no ha llegado a insertarse en un estable proceso de “desarrollo” puede ser contestada de muchas maneras. Pueden enfatizarse razones políticas, económicas o culturales. Estas páginas se concentran en las últimas y sostienen que la relación de la costa con la sierra peruana está obstruida por la presencia de un imaginario (una serie de estereotipos) que bloquea sistemáticamente un posicionamiento ante su realidad. Resulta claro que hay un discurso externo que ha definido a la sierra de diversas maneras y aquello ha tenido -y tiene- tiene consecuencias políticas muy concretas. Desde este punto de vista, me interesa comentar los sentidos comunes que circulan sobre la sierra del Perú, vale decir, cartografiar el lugar que ella ocupa en el imaginario nacional. La hipótesis sostiene que la sierra no es solo un espacio geográfico sino también una “realidad discursiva”, un conjunto de imágenes donde la sociedad peruana ha depositado sus fantasías, sus miedos y sus anhelos. Hay por supuesto una realidad material, una sierra material, pero el problema radica en que esa materialidad se define (en buena medida) desde los discursos y con las palabras (Mignolo 2007). Es decir, la “realidad” nunca se nos presenta como algo independiente del lenguaje; más bien, son las imágenes –configuradas como representaciones sociales- las que determinan las maneras que tenemos de acercarnos a la realidad. En el Perú, entonces, ha habido una idea de la sierra que ha habitado en la conciencia del poder político a partir de la cual se han activado un conjunto de intervenciones en ella. Es decir, no se trata de imágenes sin relevancia política sino más bien de “juicios 53

Javier Escobal y Martín Valdivia: Perú: Hacia una estrategia de desarrollo para la sierra rural. Lima, GRADE, 2004, p. 1. 54 Esta sección corresponde a un resumen del documento “La Idea de la Sierra” preparado por Víctor Vich por encargo de esta Red de Investigación. 35

de valor” asociados a formas de control social y planes de desarrollo.55 En lo que sigue voy a comentar los principales discursos sobre la sierra del Perú. El primer imaginario figura a la sierra como un lugar estático, resistente a la noción de cambio o de modernidad. La sierra es fantaseada como lo opuesto al mundo moderno y siempre se termina por situarla en un orden temporal diferente. Ante los ojos del observador externo se trata de una realidad “estancada”. El informe de la Comisión Uchuraccay lo dijo de manera contundente: Para estos hombres y mujeres, analfabetos en su mayoría, condenados a sobrevivir con una dieta exigua de habas y papas, la lucha por la existencia ha sido algo tradicionalmente muy duro, un cotidiano desafío en el que la muerte por el hambre, enfermedad, inanición o catástrofe natural acechaba a cada paso. La misma noción de superación o progreso debe de ser difícil de concebir –o adoptar un orden patético- para comunidades que, desde que sus miembros tienen memoria, no han experimentado mejora alguna en sus condiciones de vida sino más bien, un prolongado estancamiento con periódicos retrocesos. (Vargas Llosa: 111)56

De hecho, estudios como los de Del Pino (2003) han demostrado que los Iquichanos lejos estaban de ser diferentes y de no conocer el mundo moderno; es más, negociaban constantemente con él mediante de usos y costumbres cotidianas. En el Uchuraccay de 1983 habían radios, tocadiscos y diversos productos modernos (además de dinero, por supuesto) pero lo interesante es anotar que los comisionados no consiguieron ver aquello: es decir, solo miraron (o se dieron cuenta) de lo tradicional y figuraron a los campesinos como aquellos “otros” sin modernidad capaces de matar a los extraños con piedras porque así lo demandaba su propia tradición. Desde este paradigma, la sierra peruana nunca ha sido descrita como un presente; por lo general, ha sido vista como una realidad anclada en el pasado, siempre inscrita en una monotonía ritual que se repite en el tiempo. Por tanto, el presente de la sierra es una especie de pasado y el futuro casi nunca aparece porque termina colonizado por el peso de la tradición. Esta imagen estática ha comenzado a reconfigurarse en el Perú actual a partir del discurso turístico que produce una fuerte exotización de la historia donde importan los turistas pero muy poco, o casi nada, los actores locales. El desinterés histórico que el Estado peruano ha mostrado hacia las culturas indígenas se reconvierte hoy en día en un puro simulacro. Por ejemplo, las principales identidades culturales que aparecen en la página web de Prom Perú resultan ser justamente aquellas de los grupos más excluidos de la nación; grupos que terminan siendo utilizados por el Estado para venderse hacia el exterior. Dicho de otra manera: el Estado peruano sigue sin tener un plan coherente de desarrollo rural, no aparecen los mínimos esfuerzos por construir una política cultural adecuada, y sin embargo la sierra peruana siegue siendo utilizada para performar una identidad exótica que es la que promueven y desean las actuales lógicas del mercado globalizado. 55

Fue Michelle Foucault (1972) quien demostró cómo los sistemas de poder producen objetos (y sujetos) que luego representan como si existieran previos al discurso. Y fue Edward Said (1990) quien sostuvo que todo el saber que occidente había producido sobre el oriente no servía necesariamente para describir al oriente sino, más bien, para conocer los presupuestos del propio razonamiento occidental. 56 Subrayado mío. 36

Así, el desarrollo se ha vuelto una simple imagen. Una vez más, el discurso oficial se revela ya no por lo que afirma sino, fundamentalmente, por lo que oculta. El segundo imaginario sostiene que la modernidad peruana inventó a la sierra como una realidad degradada y abyecta. Desde ahí se la excluyó sistemáticamente de toda participación política. El caso más claro tiene que ver con el propio lenguaje. Como se sabe, el quechua y el aymara fueron lenguas a las que nunca se les permitió inscribirse en la esfera pública y que tuvieron que limitarse únicamente a usos privados y domésticos. La conversión del Perú en un país republicano no fue ajeno a dicha perspectiva y mantuvo una herencia colonial: no solo no se constituyó en el Perú un Estado nacional bilingüe –lo cual hubiera permitido la participación política, en ese entonces, del sector más grande de la población - sino que hasta la actualidad las lenguas indígenas no tienen ninguna importancia y se sigue entendiendo a la educación como un proceso de franca des-indigenización, vale decir, como un dispositivo encargado de dejar atrás toda la herencia cultural andina que sigue siendo entendida como inferior. Un ejemplo puede ayudarnos a entender más este asunto. Se trata de unas “notas de campo” que una egresada de sociología tomó mientras hacia un estudio sobre la escuela rural peruana. En el patio de la escuela una niña se me acerca con su hermanito de primer grado y le ordena que saque uno de sus cuadernos de su mochila. La niña abre el cuaderno y me dice: “enséñale, profesora” No entiendo a qué se refiere y le pregunto: ¿qué le enseño? Lo que sabes pues profesora, ¡enséñale!57

Aquí puede observarse el alto grado de subalternización en el que todavía se encuentra la cultura andina de la sierra peruana. La interiorización del sentimiento de inferioridad es clara a partir de dos imágenes: por un lado, la sierra se figura como un lugar donde no hay ningún conocimiento y, por otro, la costa se concibe como aquel lugar que lo posee todo. Entonces, la sierra se vuelve como una pizarra vacía donde el poder puede escribir lo que quiera. No importa qué es lo que la costa sepa, lo verdaderamente relevante es que aquello se imagina como lo único que tiene valor social. Es decir, los niños andinos sienten que su cultura no es importante, que no es verdaderamente una cultura y que deben continuar aceptando –de manera agobiante- su propia colonización. Al respecto, es imposible discutir la idea moderna de la sierra sin su correlato antagónico: la costa. Entre ambas regiones siempre ha existido una relación conflictiva que ha estado marcada por el ejercicio de poder, la incomunicación y el desconocimiento mutuo.58 Históricamente la costa se constituyó en el Perú como el lugar de la civilización, del mercado y de una modernidad que se sabia periférica pero a la que igual se convocaba con necesidad. Si bien la oposición entre ciudad y campo ha sido fundamental en el mundo moderno, ella se acentúa en el Perú por la localización geográfica de Lima. Lo que quiero decir es que aquí la diferencia entre la costa y la sierra es mucho más radical que en otros países 57

Tilsa Ponce. “La diversidad cultural en una escuela EIB en Ayacucho" Tesis par optar el grado de licenciada en sociología. Pontificia Universidad Católica del Perú. 58 La rígida división costa/sierra no era tan clara en la época prehispánica donde los espacios no eran fijos y el territorio se concebía como una totalidad atravesada por un permanente flujo humano y económico. Murra, en efecto, demostró las relaciones entre control vertical de territorio, producción económica y organización social y política. Así la costa casi podía entenderse como una derivación de la sierra. 37

andinos por una razón importante: mientras que Ecuador y Bolivia situaron sus capitales en ciudades andinas, Lima es una ciudad costeña construida de espaldas a los andes. Ello ha contribuido no solo a reforzar la extrema concentración de poder sino también al desconocimiento mutuo entre ambas regiones. El Perú se constituyó entonces como el país con el más alto grado de centralismo en América Latina y aunque los pueblos andinos intentaron construir ciertos espacios de autonomía sus habitantes siempre terminaron subordinados y comenzaron a producir una imagen de la capital como el único lugar donde el progreso era posible. La consecuencia de todo ello fue la asimilación cultural excesiva y, por lo mismo, la ausencia de una identidad indígena en el Perú.59 Es también en la república donde comienza a figurarse a la sierra como un territorio gigante, desconocido y difícil de controlar. El espacio andino ha sido representado por un lado como una instancia salvaje e ingobernable y por otro como un territorio “virgen” y “natural” dispuesto para la explotación económica; la imagen es muy conocida: El Perú es un mendigo sentado en un banco de oro.

Atribuida a Antonio Raimondi, la frase se ha vuelto un lugar común en el imaginario nacional y aparece, a cada instante, en los debates políticos y en las conversaciones cotidianas. Gonzalo Portocarrero (s/f) ha sostenido que el mito de la riqueza natural alentó entre las clases criollas una concepción altamente rentista y pasiva de la ciudadanía. En la frase de Raimondi la sociedad se figura como traicionada por un Estado que entiende a la riqueza como algo que se “coge” y que no es producto del trabajo. Se trata, por tanto, de una frase destinada a cuestionar a una clase dirigente incapaz de fomentar un proyecto nacional que beneficie a todos En efecto, en ella el país se figura como dotado de una gran riqueza pero como un colectivo incapaz de explotarla o de hacerla producir. La frase señala que la propiedad no es garantía de riqueza ni mucho menos un agente que por sí solo promueva el desarrollo nacional. Ella alude a un país que desconoce su propio territorio y anima a la necesidad de inscribir a la naturaleza peruana (y a la sierra como fundamental parte de ella) en un proyecto de Estado más moderno, descentralizado y eficiente. Entendida como una “realidad natural”, la sierra peruana vive hoy en día un acelerado cambio climático que irá transformando no solo el escenario geográfico sino también la producción discursiva que se genera de él mismo. Dicho de otra manera: la extracción de las riquezas va teniendo un costo ecológico cada vez más grave. Las imágenes de los deshielos así como las noticias sobre la contaminación en La Oroya y en Cerro de Pasco y la deforestación en la selva van configurando una nueva idea sobre el territorio peruano que el próximo Ministerio del Medio Ambiente seguro comenzará a producir. Este nuevo organismo y la cantidad de estudios que vayan surgiendo en los próximos 59

¿Por qué no existen importantes movimientos indígenas en el Perú de hoy? La respuesta ha sido más o menos consensual: el problema ha radicado en la ausencia de élites indígenas, vale decir, en el hecho de que después de la revolución de Túpac Amaru éstas hayan sido sistemáticamente destruidas y minimizadas. Una élite es una bisagra y al no existir esta especie de enlace lo indígena en el país siempre terminó asociado con lo pobre, lo no poderoso y lo ignorante.

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años, se convertirán -sin duda- en los príncipes agentes discursivos de un nuevo imaginario sobre la sierra peruana. La imagen del país poseedor de un gran territorio también ha sido central en la producción de un imaginario de corte nacionalista y patriotero. La sierra, en efecto, también ha sido entendida como lo más profundo y auténtico del país: un lugar de identificación colectiva. Se asume que los andes son el corazón de la nación, el centro de la patria y han sido motivo de una permanente simbolización artística y cultural: Ricas montañas/ Hermosas tierras/ Risueñas playas/ ¡Es mi Perú!/ Fértiles tierras/ Cumbres nevadas/ Ríos quebradas/ ¡Es mi Perú!60

Como puede notarse, aquí el territorio deja de ser naturaleza y más bien se vuelve un “paisaje”, vale decir, una composición estetizada destinada a satisfacer a un ojo externo a esa realidad. Llama la atención, sin embargo, que en éste tipo de imágenes nacionalistas el paisaje siempre se encuentre deshabitado, vale decir, que la sierra solo pueda imaginarse como hermosa en tanto se encuentre vaciada de trabajo y de seres humanos (Flores Galindo 1994: 239). Es decir, lo que se celebra es el territorio más no a la cultura que lo habita. Será entonces el surgimiento del indigenismo el encargado de “poblar” a la sierra peruana de seres humanos dotados de una dignidad -cultural y laboral- por restaurar en el presente. Fue Gonzáles Prada quien sostuvo que el desastre de la guerra con Chile era el fracaso de la nación en general y que él se debía a la sistemática exclusión de un amplio sector social: el indígena. Y fue José Carlos Mariátegui quien se atrevió a dejar de lado todas aquellas discusiones psicologistas (del tipo “los indios necesitan educación”) para aterrizar el debate con un punto de vista fundamentalmente económico: se trataba de sostener que el problema del indio consistía tanto en el despojo de la tierra como en la ausencia de una representación digna de su cultura. El supuesto retraso de los andes como realidad económica era causa del gamonalismo y su degradación cultural estaba directamente relacionada con la existencia de una férrea cultura tutelar. Por eso mismo, el siglo XX está atravesado por diferentes revueltas que marcan a la sierra peruana como un lugar altamente violento y conflictivo. Se trata de un lugar con un permanente descontento político que ha tenido su punto más alto en el conflicto armado iniciado por Sendero Luminoso en el sur andino en la década de los ochentas. La sierra se vuelve entonces un lugar atroz e imposible. Una película como “Pantaleón y las visitadoras” acierta en producir una geopolítica del territorio peruano: la costa como el lugar del poder y de las decisiones políticas; la selva como el lugar de la sensualidad y del goce; y la sierra como el lugar del castigo. En efecto, es a la puna donde mandan a Pantaleón Pantoja por haber desafiado a su propia institución. Es ahí donde el personaje debe exorcizar sus culpas casi como si estuviera en el infierno. Hay en el Perú un discurso que representa la sierra como ese lugar imposible marcado por un permanente antagonismo. El último imaginario sobre la sierra del Perú es el que la figura como un espacio donde el capitalismo y la modernidad deben ingresar a cómo de lugar. Dentro de está lógica, se sugiere que la sierra debe comenzar a parecerse a la costa y llegar a ser como ella. Una 60

Manuel Raygada, “Mi Perú”. 39

detenida lectura del ensayo de Alan García, “Sierra exportadora” revela la producción de un discurso que se encuentra concentrado más en los recursos que en las personas. El autor configura a la sierra solo como un lugar disponible ante los mandatos del mercado global. Si hace la tradición nos enseña que se ha producido un paisaje sin pobladores, hoy se trata más bien de un discurso con grandes cifras macroeconómicas pero sin política. Es decir, este proyecto destaca porque los actores no importan y son sistemáticamente invisibilizados: no hay instituciones locales, no hay asociaciones de campesinos y, menos aún, los conocimientos tradicionales parecen encontrar algún espacio en esta fantasía modernizadora. Ni la herencia cultural ni el juego político parecen ser parte del proyecto que termina por situarse en una posición bastante atípica al interior de los actuales debates sobre el desarrollo rural. El gran motor del desarrollo debe ser, hoy día, la globalización de la sierra, vinculando sus productos con el mercado externo y para ello el Estado debe informar, promover, alentar a la empresa privada agroexportadora, capaz de establecer cadenas de comercialización para cumplir ese papel (García 2005: 13).

Dicho de otra manera: solo se trata de “exportación” y nunca de la construcción de mercados internos ni de la articulación de redes más dinámicas entre los pequeños agricultores. En ese sentido, el brutal “paro agrario” de las últimas semanas no es sino la expresión de miles de pequeños campesinos que siguen sin tener cabida en los planes agrarios de los últimos gobiernos. La propuesta de García es, entonces, la de una pura “ensoñación industrial” (Pratt 1997: 264) y la sierra, sin actores propios, se concibe como un territorio que quiere volverse a conquistar. Reflexiones finales Las formas en las que representamos el mundo determinan la manera en que nos relacionamos con él. Un niño socializado al interior de frases racistas, tendrá muchas posibilidades de creer que existen diferencias “naturales” entre distintos grupos. Dicho de otra manera: las imágenes importan porque no son solo imágenes: los sujetos actuamos en el mundo a partir de una previa definición sobre lo que es la realidad. En este trabajo he intentado sostener que estos imaginarios sobre la sierra peruana han funcionado como fantasías que obstaculizan toda relación con ella. Se trata de “pantallas” o “velos” cuya consecuencia es atrapar a la sierra en distintas relaciones de poder y dominación. Entendida siempre como lo opuesto al mundo moderno, como el lugar de los antagonismos, como un mar de problemas sociales o como un proyecto donde el capitalismo debe desarrollase igual que en la costa, lo cierto es que estos discursos siguen atrapados en sus propias lógicas y se presentan como el obstáculo que bloquea construir una relación con la sierra desde un nuevo lugar. Para el ojo criollo, la sierra solo ha sido una pura “distancia social” que ha quedado oculta bajo muchas prácticas discursivas. Debemos subrayar entonces que no hay desarrollo sin participación y que cualquier proyecto tiene que partir por la manera en la que los actores van construyendo imágenes de sí mismos, se involucran con las hegemonías del poder y producen procesos

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mediante los cuales se recuperan saberes tradicionales.61 La reinvención de la sierra debe ser entonces un proceso liderado por sus propios pobladores y por autoridades capaces de articular la participación. El tema ha sido estudiado desde una perspectiva histórica por Méndez (2004) Rénique en dos libros (1991, 2004) y por Pajuelo en la actualidad (2007). Desde ahí es posible observar los esfuerzos por la conformación de elites diversas, movimientos sociales y luchas políticas que buscan mayores autonomías y que aspiran a una sociedad más plural donde las hegemonías sean deconstruidas o queden neutralizadas. En el caso peruano, resulta claro que la costa siempre ha tenido una idea sobre la sierra que no coincide exactamente con la que sus pobladores tienen de sí mismos. Acusados de “locos”, “irracionales” o “terroristas”, o de gente que “no se da cuenta de lo que es el desarrollo” lo que se sigue revelando es, sobre todo, la profunda incapacidad del discurso oficial para entender las necesidades de esta región y para producir un diálogo más horizontal. Sigue imperando entonces una cultura autoritaria; un conjunto de prácticas que, por un lado, impregnan las decisiones de los gobernantes que imponen leyes sin consultarlas y, por otro, a poblaciones locales que desconfían de los canales institucionales para expresar sus protestas. En ese sentido, el gran tema sobre la sierra peruana sigue siendo el de la descolonización: aquélla ejercida desde las instancias de poder (el Estado, el mercado) y aquella otra, de carácter cultural, que busca mayor participación a partir de gestiones locales y de la legitimidad de ciertos saberes. No se trata, sin embargo, de una propuesta por una mayor “inclusión social” (categoría tan de moda hoy en día) sino, fundamentalmente, de la construcción de un verdadero proyecto intercultural, vale decir, una propuesta donde se pongan en cuestión los paradigmas hegemónicos de desarrollo y donde la legitimidad de la diferencia y la mejor distribución económica también ocupe un primer plano. El desarrollo rural no es entonces un problema exclusivamente rural, es un tema absolutamente relevante para el país entero (Trivelli 2007: 705). El reto es entonces político (destinado a neutralizar los poderes tradicionales y a generar mayor participación), económico (neutralizar el desenganche y redistribuir más lo que se produce) y cultural (fundador de nuevas epistemologías de conocimiento y de nuevos discursos sobre la vida social). Nada de esto es fácil pero los acontecimientos de las últimas semanas demuestran algo muy claro: un verdadero proyecto de desarrollo no puede continuar construyéndose desde realidades discursivas tan externas. En ese sentido, es posible afirmar entonces que la sierra peruana sigue buscando mayor participación y que la lucha por sus sentidos todavía continúa.

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Se cuenta que fue Humboldt quien llevó el guano a Europa y que tal descubrimiento (con todas las consecuencias económicas que vinieron años después y que conocemos bien) consistió en divulgar un dato que los indígenas mismos le habían proporcionado (Pratt 1997: 239). 41

B. Para entender y (re)pensar el desarrollo rural en el Perú y en la sierra en particular I. Cambios en conceptos y prácticas del desarrollo rural Para poder enmarcar los distintos proyectos y programas que pretenden impulsar el desarrollo rural en la sierra conviene primero desarrollar un marco conceptual que le dé coherencia al conjunto de iniciativas y, al mismo tiempo, identifique vacíos o áreas que requieren ser complementadas para impulsar una estrategia de desarrollo sostenible para esta región del país. En esta sección pasamos revista a cómo ha evolucionado la visión del desarrollo rural en las últimas décadas. Para ello hemos ordenado la literatura relevante en distintas dimensiones que han sido tomadas en cuenta al momento de diseñar políticas y programas dirigidos a transformar el espacio rural. El cuadro 14 se presenta de manera esquemática las principales dimensiones identificadas. Cuadro 14. Desarrollo Rural: Principales Dimensiones Dimensión Años 70-80 años 80-90 1. Estrategia de Intervenciones Intervenciones intervención Integradas Aisladas (DRI) (especialización) 2. Estrategia Oferta Demanda liderada por: (mayor rol a la participación y el empoderamiento)

3. Dimensión sectorial

4. Escala de producción

5. Gente y territorio

6. Ámbito de implementación

Síntesis Intervenciones coordinadas / complementariedad. Reconocimiento que ambos énfasis deben coexistir da la necesidad de validar la intervención y al mismo tiempo reconocer que ciertos actores pueden no tener capacidad de expresar sus intereses. Visión más balanceada donde se maneja una cartera amplia de oportunidades de diversificación de medios de vida (livelihoods) Incluyendo migración

Prima lo Ganan protagonismo Agropecuario las actividades Estrategias típicas rurales no - intensificación agropecuarias. Sin agrícola embargo se sobre- diversificación estima su validez agrícola como estrategia Sobre estimación Toma importancia la Economías de escala tienen de las Economía de Escala. importancia distinta en diferentes posibilidades de la Menos importancia la ámbitos (p.e. producción, compra de pequeña pequeña agricultura insumos, comercialización) agricultura Organización / Mercado de Tierras son mecanismos alternativos para aprovechar economías de escala Focalización en la Focalización en el Migración juega rol creciente en la no parcela como eje hogar rural identificación de Población con de intervención Articulación con territorio ciudades intermedias Política sectorial. Política y programas Desarrollo Territorial Uso de nacionales Creciente reconocimiento de la instrumentos necesidad de tener “políticas diferenciados vía diferenciadas” (sin claro entendimiento precios, subsidios, sobre su forma concreta) tasas de interés Æ Menú de programas cuya combinación depende del contexto Æ Permitir la adaptación en la implementación

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7. Institucionalidad

8. Organización 9. Visión 10. Relaciones Internacionales

Posible crisis de expectativas Reconocimiento de límites al proceso de empoderamiento local Necesidad de coordinar acciones locales con políticas regionales y nacionales Colectivización Privatización Asociatividad Empresas Visión Asistencialista Igualdad de oportunidades emprendedoras Pobres Reducción de vulnerabilidades Relaciones Crecientemente Complejas Subsidios internacionales – Liberalización Comercial Bilateral – Impactos Indirectos vía cambios en la matriz energética Participación institucional vertical Nacional Æ Regional Æ Local

Cambio en el discurso Reconocimiento de un mayor peso de lo regional, local

I.1 Estrategia de intervención: desarrollo rural integrado versus especialización El desarrollo rural puede ser entendido como un proceso de transformación social, productiva e institucional con el objetivo de mejorar de manera sustancial y sostenible la calidad de vida de una población. En este contexto, la necesidad de mejorar los ingresos y ampliar las oportunidades de generación de ingresos de quienes viven en el sector rural, exige una estrategia de desarrollo que tenga una visión “integral”. La literatura sobre desarrollo rural ha reconocido siempre la necesidad de manejar una visión integral. De Janvry et al. (1999), por ejemplo, señalan el surgimiento de este paradigma de desarrollo rural entre 1970 y 1980, dominado por el interés en la satisfacción de las necesidades básicas de los pobres rurales a través de un enfoque integral. Sin embargo, la implementación de esta estrategia de desarrollo integral estuvo inicialmente centralizada por el Estado, el que fue considerado el actor clave en el proceso de desarrollo. El Estado priorizaba la inversión social y era el ente encargado de coordinar y ejecutar la provisión de servicios de desarrollo (De Janvry et al. 1999), otorgando en muchos una mínima importancia a los procesos de formación de capacidades (Scott, 2002) Según diversos autores esta visión habría fracasado debido a problemas derivados de una débil coordinación y por la falta de gerencia adecuada para la implementación. De Janvry et al. (1999), basándose en Crener et al (1984), menciona por ejemplo algunos de los problemas que se presentaron en la implementación de dichos programas: • Ambientes políticos adversos y un sesgo urbano que minaba la rentabilidad de las inversiones en agricultura • Excesiva focalización a la agricultura, incluso en los casos en los que esta generara solamente una pequeña fracción del ingreso de los hogares • Incapacidad de solucionar el problema de acceso a activos, particularmente tierras • Fallas de coordinación entre las agencias del gobierno en la entrega esperada de los servicios en “paquetes integrados” • Fallas para descentralizar el poder de decisión a nivel local sobre la participación de los beneficiarios en la definición de los proyectos e implementación de los mismos • Atención insuficiente a la formación y fomento de alianzas que le den soporten a un compromiso continuo con el desarrollo rural

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Producto de estas falencias, las estrategias de desarrollo que se impulsaron a partir de la década de los ochenta y con mayor fuerza en la década de los noventa –en el marco de los programas de ajuste estructural y liberalización de mercados– tendieron a privilegiar la especialización. (Escobal y Valdivia, 2004). Los distintos Gobiernos optaron por segmentar las acciones vinculadas a la provisión de bienes y servicios públicos (caminos rurales, electrificación, saneamiento, telecomunicaciones, titulación, sanidad agropecuaria, etc.) y crear unidades de alta especialización técnica para realizar estas inversiones. Recuadro 3. El rol de la infraestructura en el ámbito rural “Antes de esta experiencia, este lugar (Huaraca- Vichos, Ayacucho) era como cualquier lugar y/o pueblo ignorado, donde el vivir era tan rutinario con un poco de agricultura y el pastoreo y algunos elementos humanos que solo visitaban por la caza furtiva, prácticamente un caserío de apenas diez familias, una trocha carrozable en total abandono, población sin ninguna conciencia turística y atractivos sin acceso. En la actualidad es una nueva zona ecoturística, con accesos señalizados, en un área de 30 km cuadrados y la comunidad se encuentra organizada para fines de preservación y servicio en el bosque natural y la laguna visitado por miles de visitantes que dejan algo de economía a los moradores” Juan de Dios Cabrera Carrasco, Chilca-La Mar-Ayacucho Concurso: Mi experiencia en desarrollo rural

Aunque los resultados de muchas de estas iniciativas mostraron cierto grado de efectividad, la evidencia que presenta la literatura internacional hace evidente que esta especialización en las intervenciones ligadas al desarrollo rural tiene sus límites. Intervenciones aisladas, que no contemplan la existencia de complementariedades entre las distintas inversiones públicas, tienen una rentabilidad menor que las inversiones públicas que logran hacerse de manera coordinada. Escobal y Torero (2006), por ejemplo muestran que el impacto de la inversión coordinada en servicios de infraestructura en el área rural excede largamente la suma de los impactos aislados. Así, por ejemplo, el impacto de tener electricidad y agua -que equivale a un incremento de 16% de los ingresos respecto a quienes no tienen esta infraestructura - es mayor que la suma de los impactos individuales, que no superan el 9%. Algo similar ocurre cuando se combinan agua y teléfono, así como electricidad y teléfono o, por último agua electricidad y teléfono, donde el incremento de ingresos es de 20% frente a menos de 5% que resultaría de agregar los impactos individuales. I.2. Estrategia liderada por la oferta o por la demanda Las estrategias impulsadas por el Estado típicamente han estado basadas en esquemas de planificación central. Este tipo de estrategia domino la escena del desarrollo hasta la década de los ochenta. Las estrategias lideradas por la demanda marcaron un cambio de paradigma en el desarrollo rural, abriéndose espacio para “la voz de los pobres” que, a diferencia del esquema anterior (liderado por oferta), contemplaba métodos participativos en la implementación de estrategias de desarrollo. En la discusión sobre estrategias efectivas para la superación de la pobreza, Narayan (2000) señala que es necesario lograr un entendimiento de la pobreza desde la perspectiva que tienen los pobres. Este conocimiento permitirá un mejor acercamiento hacia las barreras que afrontan los pobres así como a sus reales necesidades. Esta visión no sólo es más democrática sino más práctica, en el sentido de reconocer las

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limitaciones del Estado central para identificar los problemas específicos que enfrentan los pobres rurales en distintos Esta proposición resulta importante si consideramos que nos permite comprender por qué muchas intervenciones gubernamentales y la provisión de servicios son percibidas, por los pobres, como inefectivas en la medida que no les permite cambiar su precaria situación; percibiendo, por el contrario, que esta se ha mantenido invariable en el tiempo. (Narayan, 2000). Cabe resaltar, sin embargo, que crecientemente se ha puesto en tela de juicio la capacidad de desarrollar estrategias únicamente lideradas por la demanda, tanto debido a la necesidad de articular las estrategias locales con las estrategias regionales y nacionales, como por el hecho que hacer efectiva la participación de los segmentos más excluidos es compleja y puede existir la coexistencia de estrategias lideradas por oferta y demanda I.3. La dimensión sectorial del Desarrollo Rural En los primeros esfuerzos por articular estrategias de desarrollo rural era común identificar la primacía de lo agropecuario. Es más, aún sigue siendo cierto que en muchos sectores vinculados a la política pública “lo rural” suele confundirse con “lo agrícola”. De Janvry et al. (1999) señala que durante la década de desarrollo de 1960-1970, la política rural priorizó el sector agropecuario bajo los alcances de la “Revolución verde”, considerando además a los productores agropecuarios como los instrumentos clave para lograr el desarrollo rural. Esta estrategia contemplaba inversión gubernamental a gran escala en infraestructura, investigación y asistencia técnica y estaba orientada a incentivar la adopción de nuevas tecnologías. (Ashley y Maxwell, 2001). En este contexto, la discusión sobre el desarrollo reconoce al crecimiento agrícola como el motor para la reducción de la pobreza dentro de la agricultura, la economía rural y a nivel nacional. (Irz et al 2001, citado en Ashey and Maxwell 2001) Sin embargo, cada vez con mayor énfasis se viene dando un incremento de la presencia de las actividades rurales no agropecuarias como un eje estratégico del desarrollo rural. Por ejemplo, Kay, C (2005) señala la “Nueva Ruralidad” inicialmente como un término referido a la caracterización de las nuevas transformaciones experimentadas por el sector rural; en gran medida, como consecuencia de la globalización y políticas neoliberales. En esta línea, la “Nueva Ruralidad” da cuenta de la creciente participación de las actividades rurales no agrícolas en el medio rural (por ejemplo artesanía, comercio, transporte, turismo rural) y de la multi o pluriactividad de la economía campesina. Asimismo contempla un cambio en la valoración del espacio rural debido al ecologismo o el turismo rural, o un cambio cultural en los estilos de vida de la población rural. Este último, según Llambí (1994), se dio como consecuencia de la mayor interacción rural urbana y de los medios de comunicación.

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Recuadro 4. Las actividades no agropecuarias y el acceso a mercados “La experiencia consiste en un grupo de personas del campo que se organizan para confeccionar artesanías, vendiendo primeramente en el mercado local y regional y después llegando a exportar las confecciones de artesanías que realizaban, la cooperativa llego a tener como 70 socios y a la vez trabajadores tanto varones como mujeres” Alejandro Rojas Ccolqque, Yauri-Espinar-Cusco Concurso: Mi experiencia en desarrollo rural

El nuevo paradigma denominado “medios de vida sostenibles” parte de una visión amplia sobre la combinación de activos y actividades que configuran una estrategia de supervivencia viable para las familias rurales. No se encuentra vinculada exclusivamente a la agricultura. (Sepúlveda et al 2003). Kay (2005) señala que la temática sobre las nuevas estrategias de vida rural ha sido desarrollada y difundida por Robert Chambers (1988, 1997). Aquí, las propuestas de políticas públicas tienen como agenda promover el desarrollo rural concentrándose no sólo en la agricultura campesina sino también en sectores importantes como empleo rural, sostenibilidad ambiental, equidad, participación social, descentralización, desarrollo local, empoderamiento. I.4. ¿Existen economías de escala en la producción agrícola? La existencia o no de economías de escala en el sector agropecuaria ha estado en el centro del debate sobre el desarrollo rural. De existir economías de ala importantes a nivel de parcela se podría justificar la presencia de la gran propiedad agraria. En cambio la ausencia de economías de escala en la percala podría permitir que otras formas de propiedad puedan ser viables. Ellis y Biggs (2001) mencionan que las estrategias centradas en la pequeña agricultura marcan un punto notable en el desarrollo rural siendo reconocidas por satisfacer simultáneamente dos objetivos: crecimiento y equidad. Por su parte, el trabajo de Schultz (1964) fue reconocido como la contribución más significativa a este enfoque. Schultz señalaba que los pequeños productores son asignadores eficientes y racionales de sus recursos (Shultz citado por Ashley and Maxwell, 2001) pero que sólo tenían como opción el cambio tecnológico para mejorar sus ingresos (De Janvry, 1999). Así, las propuestas planteadas por Schultz, unidas a la revolución verde, influyeron sobre la política del desarrollo rural que tuvo como elemento crucial dentro de la estrategia para el crecimiento económico y el desarrollo rural, a los pequeños agricultores “racionales y eficientes”. (Sepúlveda et al. 2003). Se pueden mencionar algunas teorías planteadas por autores como Lipton y Longhurst (1989), Hayami y Ruttan (1971), Johnston y Kilby (1975), Mellor (1976), que hablan de la eficiencia de la pequeña agricultura y la necesidad de cambios tecnológicos. Aquí se citan algunos de estos planteamientos: • “El desempeño de los procesos productivos relacionados con las combinaciones de partida (semilla, fertilizante, agua) son neutrales a la escala (Lipton y Longhurst 1989 citado por Ellis y Biggs 2001) • Hayami y Routan (1985) promovieron las innovaciones tecnológicas en los casos en que los cambios en la escasez relativa de factores, traducidos en cambios en sus precios relativos, induzcan sesgos asociados al ahorro en el uso de factores 46

Si bien algunos autores señalan que este modelo ha demostrado una consistencia estratégica a lo largo de los años, con fundamento teórico y empírico, ha sido cuestionada su rentabilidad (en términos sociales o económicos), en los nuevos discursos sobre el espacio rural (Ashley y Maxwell 2001). Adicionalmente existe literatura sobre las condiciones poco favorables para los pequeños productores, en la cual se evidencia que mercados crecientemente complejos, privatizados y competitivos, hacen que la elección de tecnología se vea condicionada a estas restricciones. (Tripp 2001 citado por Ashley y Maxwell 2001) La existencia de economías de escala en otros ámbitos como los de la comercialización abre s su vez la discusión hacia la alternativa de la asociación de productores como vehiculo para capturar estas economías de escala sin necesidad de la generación de procesos de concentración parcelaria. I.5. ¿Cuál es el ámbito de implementación de la política del desarrollo rural? Sustentada por las políticas liberales de la década de 1980, la política de desarrollo rural tomó un nuevo rumbo reemplazando y suspendiendo el paradigma anterior. Uno de los cambios más saltantes fue la reestructuración de políticas y programas que, a diferencia del esquema implementado anteriormente, basó sus estrategias sobre programas nacionales. (Kay 2005) Este enfoque cuestionó seriamente las políticas sectoriales específicas como la política de precios y comercio externo. Según Bautista y Valdés (1993) (citado por Key 2005), dichas políticas de precios eran discriminatorias contra la agricultura debido que generaban bajas tasas de retorno y sobretodo porque tendían a favorecer sólo áreas urbanas. Por su parte, Shejtman y Berdegué (2003) definen el DTR como “un proceso de transformación productiva e institucional en un espacio rural determinado, cuya finalidad es reducir la pobreza rural”. En este contexto, el propósito de la transformación es articular competitivamente la economía de dicho espacio rural, articulando a su vez la participación de los actores locales y estimulando y facilitando la concertación. Así, plantean que el nuevo enfoque de Desarrollo Territorial está basado en una estrategia que contempla múltiples dimensiones de desarrollo, sobre un espacio “objetivamente inexistente”, que constituye un conjunto de relaciones sociales, de identidad y de propósitos compartidos. Sin embargo, la discusión sobre el DTR se ha mantenido en la esfera de lo teórico siendo cuestionada por muchos autores, debido a las complejidades encontradas en su implementación. Sumpsi (2006) y Mora (2006) plantean que este enfoque ha tenido que afrontar obstáculos que dificultan su operatividad. Entre los más importantes destacan la ausencia de criterios operativos para la definición de territorios rurales, los arreglos institucionales públicos y privados en contextos de información imperfecta, así como la estructura organizativa adecuada para promover y gestionar el desarrollo de los territorios

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Mora (2006) además destaca la necesidad de considerar aspectos relevantes para el impulso de los procesos de desarrollo territorial rural, como complementos indispensables a las políticas públicas y estrategias diseñadas: • Elaboración de arreglos institucionales que pasen del funcionamiento sectorial estatal hacia una acción integrada • Establecimiento de servicios de AT y extensión rural-investigación • La aplicación del “enfoque ascendente” en los procesos de desarrollo territorial rural para considerar las situaciones específicas de los diferentes territorios presentes en el medio rural regional. I.6. Institucionalidad en el medio rural Participación institucional vertical Sepúlveda et al (2003) da cuenta de la existencia del enfoque de desarrollo rural caracterizado por la implementación de estrategias nacionales verticales impuestas “de arriba hacia abajo”. Este enfoque asume que los factores que desencadenan el cambio son exógenos y derivan de políticas nacionales sin contemplar heterogeneidades. Reconocimiento y mayor peso de lo regional/local Escobal (2004) menciona que existe un cambio en el paradigma del desarrollo rural enmarcado por el impulso hacia la participación de la población beneficiaria en la planificación, ejecución y mantenimiento de proyectos públicos. En dicho contexto, algunas funciones del Estado fueron sustituidas mediante la formación de instituciones y del empoderamiento local. Escobal señala en base a Coombs (1980) que este consenso estaba orientado a garantizar la participación plena de los pobres de áreas rurales en el proceso de desarrollo basado en la satisfacción de necesidades básicas y la distribución equitativa de los beneficios. Cabe señalar que algunos autores reconocen este nuevo paradigma como la implementación de procesos participativos de desarrollo y otorgan mayor importancia a los actores. Son también conocidos como estrategias ascendentes desde el ámbito local o particular, donde la participación y el empoderamiento juegan un papel fundamental (Sepúlveda et al 2003) Si bien la población rural podría se capaz de promover sus propios intereses a través de redes institucionales u organizaciones colectivas, muchas de estas instituciones afrontan desafíos en términos de replicabilidad, continuidad y legitimidad, que en la mayoría de los casos no han sido posibles de solucionar, enfrentando con ello un frustrado intento de lograr el desarrollo rural sustituyendo las funciones al Estado. Para una muestra de ello Escobal, en base a Bebbington (1997), señala que las ONG están experimentando una crisis en materia de identidad institucional, legitimidad y continuidad tras haber reconocido la poca efectividad de sus esfuerzos por modificar la situación de pobreza rural en las últimas décadas.

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Parece ser que la existencia de algunas fallas institucionales aunado a las características heterogéneas de las áreas rurales ha impedido a dichas organizaciones remplazar el papel del Estado en su objetivo de lograr el desarrollo de los pobres rurales. Escobal (2004) señala la existencia de cuatro fallas institucionales: los bienes públicos, las externalidades, la incapacidad de alinear estrategias de alivio de pobreza con equidad así como la existencia de información imperfecta. Estas fallas están asociadas con limitantes al desarrollo institucional haciéndose presente en dificultades como la disociación entre los costos y beneficios de los esfuerzos que se despliegan, los obstáculos a la democratización del proceso de toma de decisiones asociados con información imperfecta, los altos costos de transacción. I.7. Organización Holdcroft (1978) señala que la principal iniciativa en la política rural de 1950-1960 fue el desarrollo comunal basado en promover la organización de comunidades rurales lo cual permitiría planificar colectivamente la asignación de los recursos bajo su control (De Janvry et al (1999)) Aunque este movimiento fue guía para las intervenciones de política rural de algunas instituciones como USAID y Naciones Unidas en gran parte del mundo, resultó ser un intento anticipado, basado en acciones descentralizadas que cayó fácilmente debido a que no transfería nuevos recursos a las comunidades para la generación de ingresos y porque acentuó el poder de las elites tradicionales al rechazar temas relacionados a la distribución de la tierra y estructuras de poder local. I.8. Visiones alternativas del Desarrollo Rural La historia del desarrollo rural da cuenta de la existencia de distintas visiones. En algunos casos aparecen estrategias basadas en “Empresas emprendedoras” que lideran el cambio. En otros casos prima una visión “asistencialista” que percibe al sector rural como un lastre para el desarrollo. El Informe sobre el Desarrollo Mundial (2000-2001), adoptando una definición multidimensional de pobreza plantea una estrategia de desarrollo basada en tres pilares fundamentales: Igualdad de oportunidades, para mejorarles el acceso a activos y mercados; empoderamiento, logrando que las instituciones del estado sean sensibles a las voces de los pobres; y seguridad, para lidiar con los riesgos y reducirles su vulnerabilididad. Esa visión multidimensional está relacionada con los enfoques dinámicos de la pobreza, que a diferencia del enfoque estático se concentran en aspectos “preventivos”. (Chaudhuri 2003). Algunas estrategias para lidiar con la vulnerabilidad, se han concretado en el manejo comunal a través de redes de protección social (capital social) así como en la implementación de transferencias condicionadas por parte del estado. I.9. Globalización y apertura comercial De Janvry et al (1999) refieren que la globalización generó un contexto de exposición de los pobladores rurales a los mercados internacionales, donde las reglas de juego han

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tendido a homogeneizarse, imponiendo la necesidad de alcanzar mayor competitividad para sobrevivir en los mercados, circunscritos a la competencia internacional. Esta condición es especialmente difícil para los pequeños productores que enfrentan desventajas ante los retos de la modernidad y competitividad debido a su baja posesión de activos, su limitado acceso a nuevas tecnologías de información y los altos costos de transacción en los mercados. (De Janvry, 1999). Escobal (2006) señala basándose en Winters (2004) y Anderson (2005) alguna evidencia de los potenciales efectos negativos en el vínculo entre liberalización comercial con pobreza y la distribución de ingresos. Por otro lado, aunque es posible encontrar efectos positivos provenientes de la apertura comercial, Escobal (2006) señala la existencia de muy pocos estudios al respecto. Se pueden mencionar algunas experiencias documentadas por Agreda (1997) para el caso de los alpaqueros y Rodríguez et al (2006) para el caso de los productores ayacuchanos de cochinilla. Ambos mencionan la importancia de la innovación y el fortalecimiento gremial como condiciones favorables para alcanzar mercados internacionales. De otro lado, existe también un efecto derivado de la globalización sobre las relaciones comerciales en mercados de productos y cambios en los sistemas de comercialización a escala global (el impulso de los supermercados); así como cambios sobre la dieta alimenticia en general. Si bien existe poca literatura al respecto, Escobal señala trabajos presentados por Reardon y Berdegué (2002) en el primer caso y Huber (2002) en el segundo, como evidencia de los cambios resultantes en de las relaciones internacionales y la mayor exposición de las zonas rurales.

II.

Rol de la política pública para impulsar el desarrollo rural

El rol del Estado para promover el Desarrollo Rural está íntimamente vinculado a la concepción misma de desarrollo. Si seguimos a Sen (1989) y concebimos desarrollo económico como la expansión de las “capacidades” de la gente, un rol central del Estado sería el de fortalecer tales capacidades. Para lograr este objetivo es imprescindible reconocer que cualquier estrategia de desarrollo rural debe partir por reconocer la heterogeneidad del medio rural; tanto en lo que respecta a los territorios como al acceso diferenciado a activos públicos y privados de sus habitantes, como la heterogeneidad de sus instituciones. Está heterogeneidad en la dotación inicial con la que cuenta un hogar rural deviene en una heterogeneidad en los derechos de uso o dominio sobre los recursos que lo rodean, heterogeneidad en las capacidades (habilidades y potencial) que poseen, en sus estrategias de vida y, finalmente, en la calidad de vida que logran desarrollar. Entre las distintas estrategias que los hogares rurales han desarrollado, varias de ellas pueden ser consideradas de “supervivencia”. Sin embargo, existen también otras estrategias que han mostrado potencial para constituirse en alternativas para los pequeños productores de la sierra: a) diversificar las fuentes de ingreso del hogar hacia actividades que provean empleo rural no agropecuario (ERNA); b) integrarse a mercados domésticos dinámicos, ya sean regionales o nacionales; y, c) integrarse a nichos de mercado de exportación. A estas estrategias cabría añadir una estrategia de “salida” en la que la migración y el desarrollo de los mercados de trabajo cobran un papel preponderante.

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En el caso del desarrollo de actividades rurales no agropecuarias, la literatura internacional ha mostrado sus potencialidades y limitaciones. Ver por ejemplo Pingali y Rosegrant (1995) a nivel global; Reardon et al. (2001) quienes documentan el caso de América Latina y Escobal (2001), quien mide la importancia de esta estrategia para el sector rural peruano e identifica que casi 50% de los ingresos rurales provienen de actividades no directamente vinculadas con la parcela del agricultor. Por su parte, la integración a mercados nacionales dinámicos también ha sido estudiada a nivel internacional y local. La literatura asociada a este tema ha combinado los marcos conceptuales de la eficiencia y competitividad de mercados con la nueva economía institucional para identificar las causas de una mala articulación y sugerir estrategias para resolver los problemas identificados. Dichas estrategias están basadas en el desarrollo de formas contractuales entre la industria de procesamiento y la pequeña agricultura (Pimbert et al., 2001); en políticas dirigidas a la reducción de costos de transacción (Harriss-White, 1998); o en fortalecer los vínculos con supermercados (Ghatak y Pandey, 2000; Reardon y Berdegué, 2002). Para el caso peruano la mayor parte de estudios que estudian las relaciones contractuales entre agricultores y agroindustria están basados en las experiencias de los pequeños agricultores comerciales de costa (Escobal et. al, 2000), o las zonas más articuladas al mercado de la Sierra Central (Bernet et al., 2002). Tres estrategias han sido identificadas en la literatura sobre desarrollo rural para identificar cómo los hogares rurales combinan fuentes de ingreso para enfrentar cambios en el entorno económico, social, político o institucional. Estas tres estrategias son: (a) intensificación de la actividad agropecuarias; (b) diversificación de fuentes de ingreso; y, (c) migración. La intensificación agropecuaria busca incrementar la productividad a través de innovaciones que permitan usar de mejor manera los recursos productivos que dispone el hogar. La diversificación de ingresos busca identificar fuentes alternativas para enfrentar un shock permanente o transitorio o como alternativa para generar un proceso de acumulación y reinversión. Finalmente, la migración puede ser considerada como una estrategia para asegurar fuentes de empleo alternativas aprovechando lazos ecónomo micos y sociales entre áreas de origen y destino de la migración. (Scoones, 1998). De manera complementaria Devereaux (1993) distingue entre estrategias de sobrevivencia, estrategias adaptativas y estrategias de acumulación. Como indica Morris et al. (2005) la clasificación de sugerida por Scoones (1998) refleja las características de las actividades que realizan los hogares mientras que la clasificación planteada por Devereaux (1993) se basa en la racionalidad o motivación que tendría el hogar y el resultado que se generaría. Estrategias de vida de los hogares rurales también pueden ser evaluadas en términos de la escala institucional que tienen asociada (Dougherty, 2002). Cinco escalas suelen ser identificadas: intra-hogar, entre hogares, comunidad, mercado y Estado. Bajo este punto de vista, las estrategias de vida en el medio rural no son sólo un tema que le compete al hogar como una de decisión del hogar sino una compleja trama de interacciones que vinculan a los individuos del hogar con su entorno. Cada una de estas estrategias significa distintos tipos de integración con los mercados de productos agropecuarios y no agropecuarios. Algunos de quienes logran articularse exitosamente a estos mercados lo hacen a través de la intensificación de la actividad agropecuaria mientras que otros lo logran diversificando sus fuentes de ingreso hacia

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actividades no agropecuarias. Como se sabe existe una relación positiva entre intensificación de la actividad agropecuarias y nivel de bienestar. También existe esta misma relación positiva entre incremento de ingresos rurales no agropecuarios y nivel de bienestar: mayor diversificación de ingresos suele estar asociada a mayor crecimiento económico y menor vulnerabilidad. Sin embargo, es bien conocido que aquellos que tienen poca educación, habilidades laborales, capital social o financiero difícilmente pueden captura estas oportunidades. (Ellis, 2000) Recuadro 5. La intensificación de la actividad agropecuaria y la organización como estrategia de ingresos “A partir del año 2000 tomamos la decisión de solicitar una parcela a la comunidad campesina con la finalidad de mejorar la crianza de ganados vacunos (...) una vez que tuvimos la parcela casi como una propiedad, otros comuneros también empezaron a solicitar sus parcelas, de modo que casi todos en el sector tiene sus parcelas (...) hemos unido nuestras parcelas con la finalidad de disponer de mayores ingresos, contar con agua y mejorar la instalación de pastos mejorados, lo que nos facilitaba el pastoreo rotatorio, la organización para el trabajo familiar y poder asegurar una mayor producción de leche” Lucio Chise Ccora, Coporaque-Espinar-Cusco Concurso: Mi experiencia en desarrollo rural

La estrategia de intensificación no es fácil para el productor la sierra Peruana. Como se sabe, la mayor parte de los agricultores ubicados en la Sierra tienen baja productividad, costos monetarios unitarios elevados y enormes dificultades para poder innovar en productos, tecnologías o procesos de tal manera que puedan alcanzar mayores niveles de eficiencia y rentabilidad, inclusive para su escala. Sin embargo, existe un pequeño grupo de productores que han logrado articularse de manera beneficiosa a mercados que pueden denominarse “mercados dinámicos”. Por mercados dinámicos, entendemos mercados que pueden absorber cantidades crecientes de los cultivos producidos por estos agricultores, ya sea por el escala del mercado o porque la demanda crece aceleradamente. La estrategia de diversificar las fuentes de ingreso hacia actividades rurales no agropecuarias también tiene potencialidades y limitaciones. Tal como han mostrado diversos autores (la evidencia se encuentra resumida por Reardon et al, 2001) la diversificación de ingresos tiende a ser mayor tanto entre los más pobres como entre los más ricos, respecto a quienes se encuentran al centro de la distribución de ingresos. Para los más pobres la diversificación de ingresos puede ser la estrategia óptima en respuesta a la inexistencia de otros mecanismos de seguro, y en general están asociadas a las actividades salariales de baja remuneración (como los peones agrícolas no calificados). Para los menos pobres, la estrategia de diversificación, por el contrario, puede constituirse en una estrategia para desarrollar nuevas oportunidades de ingreso gracias a la mayor base de activos disponible. En este caso las estrategias de diversificación de ingresos tienden a estar relacionadas a actividades salariales de mayor calificación o la incursión a mercados de productos más sofisticados. Si se pretende elevar la rentabilidad de los pequeños productores de la sierra por medio de una vinculación más exitosa con los mercados, es indispensable entender qué factores explican los altos costos de transacción que enfrentan dichos agentes para vincularse a los mercados de productos y establecer mediante qué mecanismos dichos costos se traducen en estrategias económicas y prácticas tecnológicas particulares. Sólo

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así se podría diseñar una estrategia de intervención que permita mejorar el bienestar de los productores rurales de la sierra vía la profundización de sus relaciones mercantiles. Las dos primeras investigaciones cubren los principales problemas asociados a “fallas de mercado” que impiden que se desencadenen procesos de desarrollo rural más inclusivos. Por su parte, Hatzius (2000) considera cuatro tipos distintos de fallas institucionales. Las primeras dos están asociadas a bienes públicos y a la presencia de externalidades negativas y son tratadas como fallas de mercado en la literatura económica (neoclásica). Los otros dos tipos de fallas institucionales caen fuera del marco conceptual de la economía neoclásica, la que se concentra en la eficiencia en la asignación de recursos. La tercera falla institucional está asociada a la incapacidad de los mercados de resolver por si mismo metas de pobreza y equidad (temas que no suelen ser vistos como “fallas de mercado” en sentido estricto). La distribución óptima de derechos de propiedad o la necesidad que los ganadores compensen a los perdedores son ejemplos típicos. Una gama amplia de configuraciones institucionales que combinan esfuerzos colectivos de agencias públicas y organizaciones de la sociedad civil suelen ser consideradas para asegurar equidad, sostenibilidad y consenso entre las partes afectadas. Por último, para Hatzius (2000) la cuarta falla institucional está asociada al supuesto de que mercados competitivos están asociados a información perfecta. Los problemas de asimetrías en la distribución de información y la existencia de costos de transacción (es decir costos de información y de preparar, monitorear y hacer cumplir contratos) en el contexto de instituciones que van más allá del mercado y son un grupo de problemas que obligan desarrollos institucionales específicos. Tomando en cuenta estas imperfecciones institucionales y fallas de mercado, un marco institucional conducente a un desarrollo rural sostenible y equitativo debería incluir al menos los siguientes dos aspectos: a) un sistema de asignación de derechos y responsabilidades bien definido y transparente, incluyendo procedimientos para monitorear y hacer respetar los acuerdos; y b) mercados efectivos y eficientes en el marco de un arreglo organizacional complejo que incluye redes, instancias de coordinación organizaciones secundarias que facilitan la acción colectiva y reducen los costos de transacción entre los distintos individuos y grupos de interés. II.1. Estrategias de desarrollo rural y estrategias para la sierra En Septiembre del 2004, se publicó la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR), como resultado del esfuerzo articulado de diversos sectores62, a partir de la Comisión Multisectorial de Desarrollo Rural63. Esta comisión fue presidida por el Secretario Técnico de la Comisión Intersectorial de Asuntos Sociales (CIAS) y tuvo como Secretaría Técnica a un representante del Ministerio de Agricultura (MAG). El documento recoge elementos importantes de las discusiones y propuestas sobre el tema del desarrollo rural, logrando así un “consenso” entre el Sector Público y los espacios académicos y de cooperación internacional, generando un escenario alentador 62

Los sectores que participaron fueron el Ministerio de Agricultura, MIMDES, MTC, Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, MEF, Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza y el CND. 63 Creada en Marzo del 2003 (RM 080-2003-PCM) 53

al ser una de las pocas oportunidades en que se ponen de acuerdo quienes proponen nuevas ideas, miradas y estrategias y las propuestas con las que el Sector Público se compromete. La ENDR desarrolla una caracterización de la problemática de la ruralidad, para luego desarrollar una estrategia basada en nueve lineamientos, con el objetivo de “impulsar el desarrollo humano en el espacio rural con criterios de sostenibilidad económica, social y ambiental, equidad, y democratización de las decisiones locales”64. Los 9 lineamientos propuestos por la ENDR son: 1. Impulsar una economía rural competitiva, diversificada y sostenible 2. Promover el acceso a activos productivos para grupos rurales 3. Proveer adecuada y suficiente infraestructura económica en apoyo de la producción rural 4. Proveer servicios dirigidos a mejorar la calidad de vida de la población rural y las alternativas de empleo 5. Promover y fomentar el manejo sostenible y la conservación de los recursos naturales y proteger el patrimonio ambiental y cultural 6. Impulsar una gestión integral de riesgos en la producción e infraestructura rural 7. Promover las capacidades del poblador rural y el capital social en el campo 8. Promover la inclusión social 9. Auspiciar el cambio institucional que cree condiciones para el desarrollo rural Es decir, estos nueve lineamientos buscan atacar las limitaciones que enfrentan los pobladores rurales para lograr una transformación productiva que les permita mejorar su inserción en mercados de productos y servicios (agropecuarios y no agropecuarios) y su acceso a bienes y servicios públicos y privados (básicamente lineamientos 1 a 4), reducir la vulnerabilidad y exposición a desastres naturales (lineamiento 6), usar y preservar los recursos naturales y culturales existentes en la sierra (lineamiento 5) y promover reformas institucionales para inducir procesos de inclusión social y la generación de mecanismos para hacer sostener en el tiempo los esfuerzos a favor del desarrollo rural (lineamientos 8 y 9). Estos lineamientos recogen gran parte de los consensos desarrollados en los espacios académicos y de la cooperación internacional; sin embargo, éstos se encuentran desorganizados; son una suerte de agregación de ideas y planteamientos entremezclados en los distintos lineamientos propuestos, que requieren de perfeccionarse, afinarse y priorizarse. Asimismo, la ENDR no plantea enunciados concretos de cómo se deben de hacer las cosas para llevar a cabo la estrategia misma y así reforzar su legitimidad, fuerza y capacidad de convocatoria. A pesar de este innegable esfuerzo del Sector Público, una de las principales críticas a la ENDR, es que ésta carece de una adecuada estrategia operativa que permita implementar las propuestas planteadas en dicho documento. Esto se constituye en una seria limitación, más aún cuando las intervenciones del Sector Público, mayoritariamente, no están alineadas con la ENDR (no responden a los lineamientos planteados en ella); en particular, las intervenciones tienden a focalizarse en sectores o ámbitos específicos a través de la creación de diversos programas y proyectos, tal y 64

Objetivo de Política de Desarrollo Rural: El Peruano, pp 275825 (05/09/2004) 54

como señala Plaza (2002), “el Desarrollo Rural se confunde con la aplicación de proyectos”. Esta desarticulación y falta de alineamiento del Sector Público con la nueva estrategia está directamente relacionada con el rol de los distintos sectores. Por otro lado, Trivelli (2006), resalta cuatro temas ausentes o incluidos con timidez en la ENDR, que merecerían atención para completar esta suerte de acuerdo que recoge los “nuevos” consensos en materia de desarrollo rural. Estos temas están más en la línea de cómo deberían promoverse acciones a favor del desarrollo rural antes que en la línea de agregar otros temas o rubros a la ENDR. En primer lugar, considerar que la ENDR es un instrumento multisectorial cuyo cumplimiento ha de estar supervisado por la PCM (CTS), pero para que este comité pueda cumplir su mandato, requerirá de un fuerte apoyo político y una redefinición institucional que debería estar incluida no como producto de la ENDR sino como un proceso complementarios y necesario para el éxito de la estrategia. Este proceso, más de reforma en el propio aparato público no parece tener un derrotero claro ni mayor apoyo desde las instancias involucradas (básicamente PCM y MAG). Es probablemente por el limitado avance en esta tarea que la ENDR es poco conocida, no ha sido debatida ni mucho menos adoptada ni por los proyectos e iniciativas en marcha del propio sector público ni por las instancias de planificación y definición estratégica en el tema, tal como discutimos más adelante65. Un segundo tema que debe contemplarse es la importancia de capitalizar los aprendizajes producto de la promoción de sistemas de evaluación de las acciones y políticas que se desarrollen en este marco, conjuntamente con un esquema de rendición de cuentas al sector público y a la sociedad civil66. En tercer lugar, la ENDR, debería proponer un conjunto de lineamientos generales sobre cómo deben ser las acciones que se promuevan en el marco de la estrategia aprobada. Algunos de estos lineamientos están incluidos ya en la propia ENDR pero mezclados con las indicaciones puntuales acerca de qué hacer67. Finalmente, en cuarto lugar, reconociendo la importancia de lo agropecuario en el desarrollo rural, hay medidas propuestas en la ENDR que podrían generalizarse a todos los sectores en vez de restringirse a lo agropecuario.68 Pero la ENDR no es el único esfuerzo por definir lineamientos y propuestas para avanzar en la tarea de promover el desarrollo rural. Existen otros acuerdos al interior del 65

Esto explica también porque a nivel regional esta ENDR es desconocida y ajena. Una característica importante de la ENDR, es que plantea como lineamiento específico el desarrollo de una institucionalidad que cree las condiciones para el desarrollo rural, que plantea la acción coordinada y transparente de las distintas instancias de gobierno a favor del desarrollo rural. 67 Por ejemplo, podría señalarse que toda acción de desarrollo rural debe ser consultada y evaluada con la población beneficiaria, que se debe involucrar a los usuarios o beneficiarios (personas e instituciones) en el monitoreo y la redefinición de las acciones del sector público, etcétera. O podría incluirse la necesidad de priorizar y privilegiar la coordinación y complementariedad de intervenciones en una zona o ámbito determinado. Asimismo, podrían establecerse lineamientos que den cuenta de sistemas nuevos de ejecución de acciones a favor del desarrollo rural en manos de actores privados (con fondos públicos inclusive). 68 Por ejemplo, se habla del seguro agrario, pero no de seguros de salud u otros que podrían ser igualmente relevantes para mejorar el manejo de riesgos y reducir la vulnerabilidad en el ámbito rural. 66

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sector público y entre este y el sector privado y sociedad civil sobre el desarrollo rural. Entre ellos cabe destacar al Acuerdo Nacional, que en su política 23 “Política de desarrollo agrario y rural”, se ocupa del tema y señala: “Nos comprometemos a impulsar el desarrollo agrario y rural del país, que incluya la agricultura, ganadería, acuicultura, agroindustria y la explotación forestal sostenible, para fomentar el desarrollo económico y social del sector. Dentro del rol subsidiario y regulador del Estado señalado en la Constitución, promoveremos la rentabilidad y la expansión del mercado de las actividades agrarias, impulsando su competitividad con vocación exportadora y buscando la mejora social de la población rural.”69

Seguidamente, en el texto del Acuerdo Nacional, se enumera un conjunto de acciones que el Estado debe apoyar y promover para alcanzar los objetivos de la vigésimo tercera política de Estado. Lamentablemente, estas acciones se refieren en forma casi exclusiva a la promoción agraria.70 En el 2007, se evalúan los avances en las políticas de Estado incluidas en el Acuerdo Nacional, el indicador resumen para medir los avances en dicha política, es el porcentaje de crecimiento del PBI agropecuario (si crece más de 5% se considera que se cumple al política 23)71. Adicionalmente en este texto, se reconoce que el sector público parece desconocer o descontinuar los esquemas exitosos en materia de desarrollo rural, señalando como ejemplo el caso del proyecto Marenass, entre otros. Por otro lado, en Febrero del 2004, se firmó la “Carta Verde”, documento concertado entre más de una treintena de gremios agrarios, el Gobierno Nacional y la Comisión Agraria del Congreso. Este documento, también denominado la “Hoja de Ruta” del sector, plantea doce lineamientos básicos de política agraria, con el propósito de sentar las bases del “desarrollo del sector agrario y de la economía nacional”72, que dieron lugar al Plan de Relanzamiento del Agro. A través de una mirada crítica a este documento, se puede apreciar que estos lineamientos, abarcan elementos básicamente sectoriales73, reconociendo tímidamente la participación multisectorial como elemento fundamental de desarrollo. Asimismo, el documento presenta un sesgo costeño, al estar ausentes elementos que permitan minimizar las fallas de mercado que limitan el desarrollo de regiones más pobres y alejadas. Por otro lado, la “Carta Verde” no establece ningún orden de prioridades entre los distintos lineamientos que de por sí presentan distintos pesos relativos a la problemática rural y agraria del país. Finalmente, el Ministerio de Agricultura en Abril del 2007, concluyó una propuesta para consulta pública de un documento titulado “Política de Estado para el Desarrollo de la Agricultura y la Vida Rural en el Perú (2007 – 2021)”, que recoge principalmente 69

Tal como se puede ver en http://www.acuerdonacional.gob.pe/AN-V-Divulgacion.pdf En el texto de esta política se proponen como acciones apoyar la expansión de la frontera agrícola y el incremento de la producción agraria y acuícola, desarrollar la infraestructura de riego, articular el desarrollo de ciudades intermedias, modernizar el agro y la agroindustria, formular políticas nacionales y regionales de incentivo a la actividad agrícola procurando su rentabilidad y propiciar una sistema de información agraria eficiente. 71 Acuerdo Nacional (2007). 72 Ver Anexo2. 73 Con excepción del lineamiento 5, que contiene aspectos relacionados exclusivamente al sector educación. 70

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elementos de los Lineamientos de Política Agraria (2002)74 y de la Carta Verde (2004), y que surge como respuesta a la evidente falta de articulación al interior de la intervención pública75 y entre la intervención pública y privada. Este documento plantea cuatro objetivos estratégicos, destinados a “elevar el nivel de Desarrollo del Sector Agrario y Rural con sostenibilidad ambiental, económica y social”, que son: elevar la competitividad y rentabilidad agraria con un enfoque Territorial Rural; promover la conservación, recuperación y aprovechamiento sostenible de los Recursos Naturales y la Biodiversidad; fortalecer la gobernabilidad públicoprivada para el desarrollo agrario y rural del país; y promover la equidad socioeconómica en el sector agrario y el medio rural. Este documento presenta una visión eminentemente agrarista del sector, donde no se toma en consideración los avances en materia de desarrollo rural logrados a partir de la ENDR; sino, más bien se toma el “factor rural” como un elemento que forma parte exclusiva del sector agrario. Más recientemente, en el 2007, ya durante la gestión del Ministro Benavides, se lanzó un esquema de reorganización del MAG, pero sobre todo de redefinición de las prioridades estratégicas del sector. Prioridades orientadas a la consecución de un conjunto de metas en el 2011 organizadas alrededor de un esquema para “modernizar” el agro. Las metas planteadas proponen que: 1. El Perú será el país líder en producción agrícola de la Costa del Pacífico de América del Sur para el 2015; 2. El PBI Agrario alcance los US$ 12,000 millones de dólares anuales al 2011, generando un crecimiento promedio de 7%; 3. Exportaciones agrarias alcancen US$ 4,500 millones de dólares anuales; 4. Generar 400,000 nuevos empleos directos y alrededor de 200,000 empleos indirectos en el sector; y, 5. Reducir la pobreza rural a 45% Para lograr estos objetivos, se ha definido un plan estratégico basado en seis ejes prioritarios, que han de dar atención especial a la sierra y selva peruana. Los 6 ejes definidos son: Mayor acceso y mejor uso del agua; Acceso a mercados locales y extranjeros; Capitalización y seguro agrario; Fortalecimiento de la investigación agraria; Información agraria; y, Desarrollo rural76. Como resulta evidente, la inclusión del Desarrollo Rural como eje prioritario representa un cambio sustancial en los planteamientos del Ministerio de Agricultura frente a este tema. La inclusión del desarrollo rural entre los ejes explícitos de acción del Ministerio es uno de los reclamos recurrentes que la academia y sociedad civil han hecho al MAG77. Asimismo, ante la desaparición de FONCODES, una de las entidades del sector 74

MAG (2002) Entre los diferentes niveles de gobierno y al interior del mismo Ministerio de Agricultura. 76 Como se puede ver, de las metas propuestas, sólo la última (reducción de la pobreza) parece depender de lo que suceda en la sierra rural, las otras metas parecen alcanzables si es que la costa sigue su rumbo de transformación agroindustrial y agroexportador (para elevar exportaciones, para generar empleo) y si las condiciones internas (inversiones en infraestructura para mejorar nuestra competitividad) o externas (altos precios internacionales) se mantienen. 77 Para un recuento de estos reclamos ver Trivelli (2006) y la polémica sobre el tema sostenida entre J. Escobal y E. Zegarra en el marco del SEPIA (ver www.sepia.org.pe) 75

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público con mayor dinamismo en la promoción del desarrollo rural, sobre todo en la sierra, este eje prioritario abre el necesario espacio para que sea el MAG el receptor de las iniciativas en materia de desarrollo rural que venía ejecutando FONCODES. Dentro de las líneas de acción planteadas por el Ministerio en cuanto a Desarrollo Rural, se encuentran la reorganización de los programas de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura, focalizándolos en la Sierra y la Selva, para lo cual se crea el Fondo de Desarrollo Productivo Rural AGRO RURAL78. Fondo orientado a articular recursos y acciones para la promoción del desarrollo rural. Las acciones de AGRO RURAL aun están en proceso de definición y al parecer se orientarán más a un esquema de coordinación y articulación entre distintas instancias del sector y otros actores, en particular los municipios y empresas rurales. AGRO RURAL probablemente se encargará de coordinar y apoyar esfuerzos de otros sectores como Sierra Exportadora para dinamizar la actividad productiva y comercial en la Sierra; y del propio sector en materia de conservación de recursos naturales por ejemplo. Es importante notar que los objetivos que el MAG persigue con sus acciones en materia de desarrollo rural están orientadas hacia lograr reducciones sustanciales en los elevados niveles de pobreza rural y a mejorar la equidad en nuestro país en general y en el sector en particular. Objetivos que si bien están alineados con las propuestas de la ENDR y que son complementarios a los objetivos de incremento de la competitividad y sostenibilidad de las acciones y procesos a dinamizar en el medio rural, exigirán al MAG mucha coordinación con los programas de ayuda social en marcha desde otros sectores en las zonas rurales (como por ejemplo las iniciativas articuladas en el marco del CRECER, sobre todo en su segundo objetivo79), de ahí la importancia de definir, e incentivar, espacios de colaboración y participación en las instancias de coordinación multisectorial (el CIAS en particular). La ENDR (y la ENSA80) por un lado; y la Carta Verde y la creación del Fondo de Desarrollo Productivo Rural AGRO RURAL, por el otro; dan cuenta de la persistencia de una desconexión al interior del Sector Público Agrario en sus esfuerzos por promover el desarrollo socio-económico de las poblaciones rurales. Desconexión que está a la base de las limitadas opciones para viabilizar cualquier esfuerzo por implementar políticas articuladas y concertadas de Desarrollo Rural. Mientras se mantenga este descalce entre las visiones del sector agricultura y las propuestas más generales (multisectoriales), no se logrará el apoyo político e institucional para la implementación de acciones coherentes y enmarcadas en un plan o estrategia de desarrollo rural II.2. Otras propuestas de Estrategias de Desarrollo Rural para la Sierra En un estudio desarrollado por encargo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Escobal y Valdivia (2004)81, realizan un análisis de los programas públicos y privados 78

DL 997, marzo 2008. Que ha iniciado actividades en 330 distritos, en su mayoría rurales y de la sierra (más detalles en http://www.pcm.gob.pe/crecer/cr_presentacion.html). El segundo objetivo de CRECER se refiere al incremento de las oportunidades de generación de ingresos y acumulación de activos en los hogares de pobreza extrema. 80 Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 81 Perú: Hacia una estrategia de Desarrollo Rural (2004). 79

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que buscan la superación de la pobreza y el desarrollo de la sierra rural; concluyendo que éstos no suelen priorizar una visión territorial basada en la complementariedad entre sí mismos, sino que las intervenciones se desarrollan en una suerte de fragmentación sectorial. La estrategia de intervención en el Perú, pasó de ser integral, centralizada y sin participación de la comunidad en los 80s; a una intervención sectorial basada en un enfoque de demanda en los 90s, que si bien apuntaban a minimizar algunas fallas existentes en el mercado, lamentablemente carecían del sentido de integralidad que caracterizó a las intervenciones en la década pasada. A la luz de las experiencias de las últimas décadas, los autores establecen cuatro elementos que deben incorporar las nuevas intervenciones: 1. Sentido de integralidad y complementariedad, teniendo en cuenta el territorio donde son aplicadas. 2. Apuntar a la minimización de fallas de mercado. 3. Mantener una visión participativa de la intervención. 4. Diseño estratégico que reconozca que los proyectos deben ser validados antes de ampliar su escala y ámbitos de intervención. Asimismo, Escobal y Valdivia (2004) plantean tres grandes líneas de intervención, que no suponen la eliminación o reducción de la importancia de políticas neutrales necesarias para el desarrollo del sector agrario. Una primera línea de acción responde a la provisión de “cajas de herramientas” para el desarrollo de una oferta de servicios de apoyo productivo diseñados para superar algunas fallas de mercado (asistencia técnica, servicios financieros, gestión empresarial, entre otros). Se plantea una adecuada identificación de los costos de transacción más importantes para la población rural de un ámbito específico, para luego entender la naturaleza de las fallas de mercado, identificar las más factibles y asegurarse de desarrollar instrumentos que generen una estructura positiva de incentivos para lograr los objetivos planteados de superación de la pobreza, desarrollo económico y uso eficiente y sostenible de los recursos naturales. Otra línea de acción plantea el fortalecimiento de alianzas productivas tripartitas, que integren esfuerzos públicos, privados y de pequeños y medianos productores organizados. Esta línea de acción requiere de un enfoque territorial que combine varias intervenciones en un mismo territorio para garantizar las condiciones necesarias para su éxito; y de la promoción de alianzas estratégicas tripartitas para minimizar esfuerzos y costos. Finalmente plantean la necesidad de una reforma estructural de los programas sociales, que combine mejoras de infraestructura, con una política inclusiva en la provisión de servicios de salud y educación. Este documento, no propone líneas específicas de intervención, sino más bien una suerte de lineamientos generales para el desarrollo e implementación de una estrategia de desarrollo rural en la sierra peruana. Por otro lado, José María Caballero (2002), desarrolló un estudio para la FAO para desarrollar una estrategia de Desarrollo Rural para la Sierra del Perú, donde se plantean tres frentes principales que se apoyan entre sí. Un primer lineamiento estratégico para el desarrollo de la Sierra Rural es la promoción del crecimiento rural sostenible. Para Caballero, las oportunidades de crecimiento en la sierra rural son limitadas y son de dos tipos; uno, centrado en sectores específicos y áreas geográficas determinadas que

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requieren de grandes inversiones, tecnología y participación pública y privada. El otro, más limitado y localizado, que requieren de una inversión moderada, que puede ser emprendida por personas de la localidad, con una adecuada provisión de asistencia técnica y apoyo financiero. Para aprovechar estas limitadas oportunidades, Caballero plantea varios mecanismos fundamentales; alianzas productivas entre los productores y los actores públicos y privados, enmarcar las estrategias a partir del desarrollo territorial82, un fuerte apoyo del estado para atraer la inversión para el desarrollo de infraestructura y mano de obra calificada. Un segundo lineamiento general se refiere a mejorar las capacidades humanas y brindar protección social. En este lineamiento hacen especial énfasis en aspectos relacionados a infraestructura y calidad de educación y salud, como al ofrecimiento de un paquete de políticas públicas mínimo que permita satisfacer las necesidades básicas para todos, minimizar los riesgos físicos y económicos y proteger a los grupos minoritarios y vulnerables. Finalmente, el documento propone el fortalecimiento institucional para la promoción, planificación, ejecución, monitoreo y evaluación tanto del crecimiento rural, como de los programas de protección social. En este lineamiento, Caballero hace especial énfasis en las instituciones relevantes para cada ámbito de acción, tanto local, a través de los Concejos de Desarrollo Local (CDL), como regional y nacional. Caballero argumenta que el crecimiento económico general es fundamental para el desarrollo y para reducir la pobreza en la zona rural de la sierra del Perú. Sin embargo, menciona que hay dos aspectos fundamentales para el éxito de cualquier esfuerzo de política pública orientado al desarrollo rural. Un primer aspecto resalta que los esfuerzos para fortalecer el desarrollo local, deben llevarse acabo dentro del contexto de desarrollo económico nacional, de tal manera que permita el crecimiento de los mercados de bienes y servicios, así como de la migración y la inversión pública y privada. El segundo aspecto fundamental, se refiere al tipo de expansión económica, que no solamente apunte a la reducción de la pobreza, sino a la reducción de la desigualdad. Agreda y Mendieta (2006)83, desarrollaron un estudio para el Consorcio de Investigación Económica (CIES) en el contexto de las elecciones nacionales 2006, que presenta propuestas para la “promoción de una economía rural competitiva e incluyente, en el marco de la transformación productiva territorial”, donde adicionalmente aborda aspectos institucionales funcionales al desarrollo territorial rural. Ambos autores plantean la necesidad de desarrollar espacios que permitan el aprovechamiento de las oportunidades de ingresos, como resultado de una mejor articulación a mercados dinámicos, tomando como fundamento el acceso equitativo e incluyente a los mismos. En particular, se plantean tres grandes propuestas para el desarrollo de una economía rural competitiva e incluyente; el desarrollo de mercados de productos agropecuarios y no agropecuarios; mercados de servicios de asistencia técnica, innovación y capacitación; y mercados de servicios financieros (crédito, ahorro,

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Este concepto, no solamente comprende municipios, sino cuencas y corredores económicos. “Propuestas para una Economía Rural competitiva e Incluyente, en el marco de un desarrollo territorial rural”, CIES (2006)

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seguros, entre otros); elementos considerados como fundamentales para lograr el “crecimiento endógeno” a nivel territorial. Como arreglos institucionales necesarios para la implementación de una estrategia adecuada, plantean la acción combinada del Estado en su rol promotor, agentes privados parte de la cadena de valor (proveedores y comercializadores de insumos y productos), los pequeños agricultores y la sociedad civil (organismos de desarrollo, diseño de políticas, entre otros). Una vez definidos los roles de los diversos actores, se plantean lineamientos generales para cada una de las propuestas, acompañadas de una serie de medidas, instrumentos y actores responsables de llevarlas a cabo. Finalmente, los autores plantean el desarrollo de una adecuada institucionalidad funcional al desarrollo territorial rural, esbozando una serie de medidas para el corto y mediano plazo, que permitan articular y desarrollar las estrategias planteadas. Por otro lado, hay un grupo de autores entre los que destacan la Coordinadora Rural (2007) y Valdivia y Robles (2001), que si bien no buscaron plantear una estrategia para el desarrollo rural, presentan interesantes planteamientos para el tema agrario, que inminentemente en un aspecto fundamental de la ruralidad y por lo tanto fundamental para su desarrollo. La Coordinadora Rural (2007), por su parte publicó “Una Agenda Agraria para el Desarrollo de la Sierra Peruana”, donde se definen elementos orientadores fundamentales para establecer las prioridades de la política pública para el desarrollo agrario en la Sierra84. Dicho documento plantea la importancia del sector agrario en la economía rural y centra su atención en elementos de política agraria que minimicen los altos costos de transacción que enfrenta la agricultura nacional (crédito agropecuario, rentabilidad, fortalecimiento de mercados, plataforma de servicios, fortalecimiento de mercados, entre otros). A pesar de que dicho documento no toma en consideración elementos más generales, fundamentales para el desarrollo rural y agrario, presenta propuestas sectoriales específicas y esquemas de articulación al interior de los gobiernos regionales, y entre actores públicos y privados locales y nacionales; así como el planteamiento de un cambio institucional necesario que tome en cuenta la descentralización como elemento fundamental para el cambio. Valdivia y Robles (2001), desarrollan un modelo económico simple para viabilizar un sector agrario caracterizado por la alta predominancia de pequeñas unidades agropecuarias manejadas por individuos de baja dotación de capital y que enfrentan altos costos de transacción para desarrollarse en este sector. Los autores argumentan que una de las principales restricciones que enfrenta la agricultura peruana para su desarrollo, se refiere a los altos costos de transacción asociados a la utilización de servicios financieros y no financieros, así como a la baja capacidad gerencial de sus conductores. En el cuadro 15 pueden encontrarse las estrategias de desarrollo que se han propuesto para la Sierra.

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Para ocho regiones en particular: Ancash, Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Cusco, Junín, Piura y Puno. 61

¿Quién es responsable del DR en el Sector Público? En principio el desarrollo rural es un tema que no le corresponde a ningún sector en específico dado su carácter multisectorial. En esa medida, el Desarrollo Rural debería ser, y lo es formalmente, responsabilidad de la PCM. La problemática del desarrollo rural es abordada a través de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), que es más que una instancia de coordinación sin ningún tipo de manejo presupuestal (por ende sin control sobre las acciones orientadas al Desarrollo Rural). Esta instancia se encarga actualmente de coordinar las políticas interministeriales relacionadas a proyectos destinados a la superación de la pobreza y el desarrollo (CRECER, JUNTOS, entre otros). El CIAS actúa como una instancia coordinadora y generadora de lineamientos de política, mas no tiene ninguna acción ni participación directa en materia de Desarrollo Rural. Hay que señalar, sin embargo, que en el marco del programa CRECER, en específico en su eje 2 (de generación de ingresos y creación de activos) hay una centralidad natural de los temas rurales, y es por ello probable que este eje de trabajo de CRECER se vuelva un espacio de articulación relevante en materia de desarrollo rural. La ausencia de un responsable de “peso institucional” se observa en la marcada desarticulación entre las actividades del Sector Público y la ENDR, atribuible al rol que juega cada uno de los distintos sectores y a sus propios intereses y políticas. Por su parte, el Ministerio de Economía y Finanzas, el Ministerio de Agricultura y hasta hace muy poco el MIMDES (a través de Foncodes sobre todo) parecen ser las voces fuertes y los responsables de buena parte de las iniciativas y lineamientos y de los proyectos y programas orientados al Desarrollo Rural; sin embargo, ninguno de los tres posee una división encargada del tema o de coordinar o integrar el tema con las actividades y prioridades propias de su sector, ni ha logrado institucionalizar una generación de reformas que tenga la capacidad de desarrollar proyectos en el marco de la ENDR, o reconvertir proyectos y programas no alineados con la ENDR. En el Ministerio de Agricultura, con la reciente creación de AGRO RURAL recién existirá una dependencia orgánica específica para el Desarrollo Rural. Para lograr la creación de una entidad al interior del sector agricultura con peso, recursos y poder suficiente para impulsar el desarrollo rural se requiere de un proceso largo, proceso que se ha de apoyar en dos ejes de trabajo: por un lado, en los proyectos de desarrollo rural que operan desde el MAG (básicamente Proyecto Corredor Puno Cusco, Proyecto Sierra Sur, Marenass, Pronamachcs, y el recientemente creado proyecto ALIADOS) y por otro lado, en la articulación con el eje 2 de CRECER. Este es un reto y aun no es claro cuanto poder y recursos (financieros, humanos, respaldo político) tendrá esta nueva institucionalidad. Adicionalmente, en el marco del proceso de descentralización, muchos de los desafíos de promover desarrollo rural deben y pueden ser asumidos desde instancias subnacionales, multisectoriales por naturaleza, como los gobiernos regionales y municipales. Sin embargo, estos suelen no contar con especialización en el tema, ni espacios para coordinar con las iniciativas sectoriales (proyectos y programas), ni con claridad en cómo enfrentar el tema.

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La descentralización en principio ofrece una oportunidad para enfrentar el desarrollo rural desde una doble entrada, sectorial desde el centro y más bien territorial desde las regiones. Sin embargo, esta obvia doble aproximación no parece simple de implementar dados los limitados espacios de coordinación y articulación existentes entre los sectores y los niveles subnacionales de gobierno.

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Cuadro 15. Las estrategias de Desarrollo Rural que se han propuesto para la Sierra Propuesta Objetivo general Estrategia / lineamientos Estrategia Nacional Impulsar el desarrollo 1. Impulsar una economía rural de Desarrollo Rural humano en el espacio competitiva, diversificada y sostenible (general, no rural con criterios de 2. Promover el acceso a activos específica para la sostenibilidad productivos para grupos rurales Sierra) económica, social y 3. Proveer adecuada y suficiente ambiental, equidad, y infraestructura económica en apoyo de la democratización de las producción rural decisiones locales 4. Proveer servicios dirigidos a mejorar la calidad de vida de la población rural y las alternativas de empleo 5. Promover y fomentar el manejo sostenible y la conservación de los recursos naturales y proteger el patrimonio ambiental y cultural 6. Impulsar una gestión integral de riesgos en la producción e infraestructura rural 7. Promover las capacidades del poblador rural y el capital social en el campo 8. Promover la inclusión social 9. Auspiciar el cambio institucional que cree condiciones para el desarrollo rural Banco Mundial Desarrollo de la Sierra 1. Promoción de crecimiento rural (preparada por J.M. y reducción de la sostenible que al aumentar ingresos Caballero) pobreza rurales reduzca la pobreza de forma 2002 sostenible 2. Mejorar el desarrollo humano (educación rural, salud y protección social) 3. Desarrollo institucional para sostener el crecimiento y protección social

Propuestas/Recomendaciones más importantes 1. desarrollo de opciones competitivas agrícolas y no agrícolas 2. incrementar el acceso (equitativo) de la población rural a activos 3. proveer servicios orientados a mejorar la calidad de vida 4. promover la organización de los pequeños productores 5. manejo sostenible de los recursos naturales, principalmente el manejo integrado de cuencas 6. protección del patrimonio ambiental y cultural 7. establecer un sistema de prevención y mitigación de vulnerabilidades asociadas a fenómenos naturales extremos 8. desarrollo de un sistema educativo rural equitativo y de calidad 9. incrementar relaciones de colaboración y confianza en la sociedad rural mejorar la gestión pública descentralizada 1. Crear Consejos de Desarrollo Local en el ámbito municipal 2. Promover alianzas productivas y de comercialización entre productores, empresas y gobierno 3. Impulsar vínculos urbano-rural 4. Incluir elementos culturales 5. Explorar posibilidades de desarrollo forestal en la sierra

1. 2.

3. 4.

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Temas claves rural más amplio que solo agro organización de productores y sociedad civil rural para ser interlocutor del sector público manejo de recursos naturales y culturales articular una mejor gestión pública descentralizada

Enfoque territorial Coordinación Concertación Articulación público-privada Articulación urbano-rural Mejor dotación de bienes y servicios públicos Auto estima, reducción de discriminación

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Cuadro 15. Las estrategias de Desarrollo Rural que se han propuesto para la Sierra- Continuación Propuesta Objetivo general Estrategia / lineamientos Propuestas/Recomendaciones más importantes J. Escobal y M. Desarrollo rural 1. Desarrollar instrumentos para 1. Desarrollo de instrumentos para reducir Valdivia (preparado sostenible y equitativo intervenciones asociadas a la superación costos de transacción a solicitud del BID) a nivel social, de fallas de mercado específicas de 2. Entender la naturaleza de las fallas de 2004 económico y político relevancia para la sierra mercado que inhiben el desarrollo en la sierra 2. Aumentar mecanismos de coordinación 3. Generar intervenciones complejas que entre entidades públicas y privadas permitan mejorar acceso a varios servicios a 3. Reestructurar programas sociales la vez y no a uno sólo 4. promoción de alianzas productivas y la organización de los productores 5. complementariedad en intervenciones 6. definición de mecanismos neutros que no induzcan desarrollo de sectores predeterminados 1. Enfoque Territorial – Rural debe ser adoptado Coordinadora Rural Relevancia de construir 1. Participación y concertación para las por autoridades nacionales y regionales (2007) una Agenda Agraria políticas agrarias 2. Desarrollo Rural asignado al Ministerio de para la Sierra, a partir 2. Políticas de crédito agropecuario Agricultura de la identificación de 3. Investigación y transferencia de 3. Descentralización de políticas de desarrollo las demandas más tecnología rural relevantes de los 4. Políticas ambientales y de recursos productores agrarios naturales 5. Políticas de desarrollo productivo 6. Plataforma de servicios agropecuarios 7. Políticas para fortalecer el mercado interno 8. Políticas de comercio exterior

1. 2.

3. 4.

5. 6.

1.

Temas claves enfoque territorial alianzas productivas entre sector público, privado y pequeños productores provisión de información complementariedad en intervenciones del sector público generación de instrumentos de intervención discriminación positiva

Fortalecimiento de las organizaciones gremiales de la sociedad civil

65

III. Experiencias positivas de intervenciones en materia de desarrollo rural Como vimos, las publicaciones que analizan las características de la sierra rural también consideran en su análisis las causas de la pobreza de esta región, influyendo en las distintas políticas adoptadas por el Estado peruano para superarla y lograr el desarrollo de esta región. Es así que podemos encontrar distintos proyectos que vienen aplicándose en la sierra rural; iniciativas que no son desarrolladas solamente por el gobierno, sino también por la cooperación internacional. En esta sección nos hemos concentrado en recopilar información sobre el conjunto de proyectos que vienen desarrollándose en la sierra rural. Esta lista se ha realizado a partir de la revisión de los registros de las entidades del sector público, el MEF en particular, de la APCI (para los proyectos financiados por la cooperación internacional) y nuestra red de contactos85. El análisis de los proyectos como conjunto está aún pendiente, aunque Escobal y Valdivia (2004) han hecho un esfuerzo listando los proyectos que se vienen desarrollando por las ONG. Hemos clasificado el listado de proyectos y programas de gobierno de acuerdo a los objetivos que buscan desarrollar: Programa de crédito/apoyo financiero AF Programas que brindan Asistencia Técnica AT Cadenas Productivas CP Promoción a un cultivo específico (producción y venta) CULT Apoyo a la Inversión en Capital Humano KH Desarrollo de Mercados para la Producción DM Fortalecimiento Institucional FINS Gobernabilidad, Empoderamiento y Equidad GEE Infraestructura Productiva IFP Infraestructura Social IFS Investigación y Desarrollo IYD Programa de Alivio temporal PAT Prevención de desastres y riesgos climáticos PD Programa de Desarrollo integral PDI Manejo de Recursos Naturales y Protección del Medio Ambiente PMA Transferencias de Activos, insumos, Alimentos y Subsidios Monetarios TAAM

III.1. Proyectos ligados al desarrollo rural desde el sector público El sector público trabaja desde distintos ámbitos para cubrir el objetivo de disminución de la pobreza y generación de desarrollo. Como veremos a continuación, podemos clasificar los proyectos de desarrollo ejecutados desde el sector público en tres grupos diferenciados: proyectos ejecutados en la Sierra, proyectos ejecutados que incluyen departamentos de sierra y proyectos ejecutados de ámbito nacional.

85

A pesar de que hemos tratado de ser exhaustivos, es probable que este listado esté aun incompleto. 66

III.1.1. Los proyectos de desarrollo para la Sierra Durante la década del noventa e inicios del 2000 las políticas públicas se orientaron al desarrollo competitivo, sobre la base de la innovación tecnológica y la conservación de recursos naturales, para reducir la pobreza. A partir de esta premisa, surgen dos programas importantes: PRONAMACHCS y MARENASS (ver cuadro 16), que se orientaron a la conservación de los recursos y la óptima utilización de los mismos para mejorar la calidad de vida de la población de la sierra, y ampliar las zonas cultivables. A partir de estas experiencias han aparecido otros programas que toman como base no sólo el manejo de recursos naturales, sino también el aprendizaje cultural y la innovación tecnológica a partir de los “saberes” locales. Importantes ejemplos de este tipo de programas son el proyecto de desarrollo Corredor Puno Cusco, el proyecto de desarrollo Sierra Sur y Aliados. Un tercer grupo de programas está orientado a la integración al mercado y a la construcción de infraestructura que desarrolle capital productivo, los cuales están asociados a la actividad ganadera (en específico la producción de fibra de alpaca, como Proalpaca) y la actividad agrícola (sobre todo la agricultura de exportación, como Sierra Exportadora). La principal característica de estos programas es que son mucho más específicos y focalizados a la población y ámbito de trabajo. III.1.2. Los proyectos de desarrollo que incluyen departamentos de Sierra Un segundo grupo de proyectos desarrollados por el gobierno, son aquellos que incluyen algunos departamentos de la sierra dentro de su ámbito de acción. Al igual que los programas focalizados en la sierra, estos programas centran su atención en la generación de activos (formación de capital humano, físico y social), que como puede verse en el cuadro 17, son educativos y de capacitación (PEAR, Proeduca, Incagro) y de implementación de infraestructura (Provías Rural y el Programa Municipal de Atención a los Servicios Básicos). Sin embargo, por abarcar un ámbito diferenciado (considera departamentos de costa, sierra y selva), tienden a tener diferencias en sus resultados. III.1.3. Los programas de ámbito nacional Estos programas tienen estructuras de aplicación mucho más amplias y complejas que las de los programas aplicados a departamentos o zonas en específico. Estos programas cuentan con las mismas premisas para la erradicación de la pobreza y generación del desarrollo, sin embargo, es posible encontrar un nivel mayor de relación entre la aplicación del programa y su articulación con otras instancias del Estado, tales como registros públicos (como sucede en el caso del PETT), o con los objetivos sectoriales (como PRODESA, PROSAAMER que tienen que ver con los objetivos de desarrollo del MINAG; PRONAA, INABIF, PNWW, FONCODES, que recogen los objetivos del MIMDES, etc.).

67

Cuadro 16. Principales Programas de Desarrollo Rural en la SIERRA ejecutados por el gobierno central (Programas Vigentes) Programa

SIGLA o Nombre Abreviado

Programa Nacional de Manejo de PRONAMACHCS Cuencas Hidrográficas

Proyecto de Apoyo a los Campesinos PROALPACA Pastores de Altura Programa de Apoyo a las Alianzas Rurales Productivas en la Sierra Sur

ALIADOS

Institución Ejecutora

TIPO

Ámbito Geográfico

MINAG

RNM

MINAG

Apurímac, TAAM, Ayacucho y KH Huancavelica

MINAG -

DM

Sierra Rural

Ampliar las áreas cultivables e incrementar el valor comercial de los RRNN productivos de los agricultores de la Sierra Sur del Perú fomentando el mercado de asistencia técnica.

DM, RNM

Apurímac, Ayacucho y Cusco

Proyecto de Desarrollo del Corredor Puno Cusco

Corredor PunoCusco

MIMDES FONCODES

DM

Cusco, Puno

Proyecto de Desarrollo Social en la Sierra (II)

Sierra II

MIMDES FONCODES

IFS, IFP

Ancash, Cajamarca, Cusco y Puno

MINCETUR

DM, IFS, IFP,

Cusco (Valle Sagrado)

Inductor

Estado

WEB

138,261 (Hogares beneficiados)

Ejecución

http://www.pronamachc s.gob.pe

53,600 (Hogares beneficiados)

Ejecución

http://www.aliadossierra rural.org

Mejorar las condiciones de vida de campesinos pastores a través del desarrollo de sistemas de comercialización y producción pecuaria. Mejorar los activos y las condiciones económicas de las familias campesinas a través de Apoyo al desarrollo comunal, Promoción de negocios rurales, y Gestión del desarrollo rural.

MINAG

Costo/ Presupuesto

Promover el manejo sustentable de los RRNN en las cuencas de la sierra, S/. 15,494,108 el mejoramiento de la calidad de vida (Corresponde al de las poblaciones rurales y la presupuesto 2004) preservación del medio ambiente.

Apurímac, Ayacucho, Huancavelica, Junín, Pasco y Huánuco

Manejo de los Recursos Naturales MARENASS en la Sierra Sur

Reordenamiento y Rehabilitación del Valle del Vilcanota

Objetivos

S/. 115,280,847 (Presupuesto aprobado a marzo de 2007 por 5 años de ejecución)

43,400 (Hogares beneficiados setiembre Ejecución 1997diciembre 2001) Fomentar el desarrollo de las S/. 18,650,000 112,000 capacidades en la gestión de negocios (Presupuesto según (Población Ejecución y el incremento de ingresos, así como plan operativo objetivo según el fortalecimiento de mercados. 2006) web) Mejorar la calidad de vida y generar 208 empleo mediante la construcción de (Número de S/. 26,466,970 infraestructura social (centros (Monto ejecutado a proyectos Ejecución educativos, postas médicas, etc.) y financiados a marzo de 2007) económica (vías rurales, marzo de electrificación, Agropecuario, etc.) Apoyar a la preservación cultural, desarrollo turístico, infraestructura US$ 8,200,000 100,000 urbana, protección ambiental y al (Costo total del (Habitantes Ejecución desarrollo socio-económico local de proyecto, se inicio beneficiados) la comunidades de Valle Sagrado en 2005 a 4 años) (VS) US$ 8,875,582.40 (Ejecución presupuestal setiembre 1997diciembre 2001)

http://www.portalagrari o.gob.pe/marenass/

http://www.corredorpun o-cusco.org

http://www.foncodes.mi mdes.gob.pe/mpmejtuvi da_sierraII.htm

http://www.mincetur.go b.pe/vilcanota

68

Cuadro 16. Principales Programas de Desarrollo Rural en la SIERRA ejecutados por el gobierno central (Programas Vigentes) - Continuación Programa Proyecto Fortalecimiento de los Mercados, Diversificación de los Ingresos y Mejoramiento de las Condiciones de Vida en la Sierra Sur.

Programa Sierra Exportadora

SIGLA o Nombre Abreviado

Sierra Sur

Sierra Exportadora

Institución Ejecutora

MIMDES FONCODES

PCM

TIPO

DM, RNM

DM

Ámbito Geográfico

Objetivos

Costo/ Presupuesto

Puno, Cusco, Arequipa, Moquegua y Tacna

Apoyar planes de negocios para mejorar ingresos de familias a través de: manejo sostenible de recursos naturales, fortalecimiento de mercados, servicios financieros, y gestión de activos culturales

S/. 5’635,851 (Monto ejecutado a diciembre de 2006)

Sierra Rural

Promover, fomentar y desarrollar actividades económicas productivas en la Sierra que permitan a los productores articularse competitivamente a mercados nacionales e internacionales.

Inductor

Estado

22,485 (Hogares beneficiados Ejecución según informe anual 2006)

WEB

http://www.sierrasur. gob.pe/

www.sierraexportad ora.gob.pe

Fuente: Marco Macroeconómico Multianual, Web sites: BID, JBIC, Banco Mundial

69

Cuadro 17. Principales Programas de Desarrollo Rural que incluyen DEPARTAMENTOS DE SIERRA ejecutados por el gobierno central (Programas Vigentes) Programa

Innovación y Competitividad para el Agro Peruano

SIGLA o Nombre Abreviado

INCAGRO

Programa Municipal de Atención a los Servicios Básicos Programa Estratégico de Educación en Áreas Rurales

Programa Educación Básica para Todos

PEAR

PROEDUCA

Institución Ejecutora

TIPO

Ámbito Geográfico

Objetivos Establecer un sistema agrario de innovación tecnológica descentralizado y liderado por el sector privado, con el propósito de incrementar y mejorar la productividad y la competitividad del agro. Otorgar servicios básicos a comunidades pobres y fortalecer la gestión municipal, vía capacitación, asistencia técnica y equipamiento mínimo para la planificación concertada.

MINAG

DMU, IYD

Tumbes, Piura, Ica, Lambayeque, Lima, Ancash, La Libertad, Junín, Pasco, San Martín, Huánuco, Huancavelica, Amazonas, Cajamarca

MIMDES FONCODES

FINS

Lambayeque y Cajamarca

KH

Amazonas, Ancash, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Loreto, Piura, Huancavelica, Puno, San Martin, Ucayali.

MINEDU

MINEDU

KH

Piura, Huancavelica, Madre de Dios

Programa Nacional de Apoyo Directo a Juntos los más Pobres

PCM

PAT, TAAM

Cajamarca, La Libertad, Ancash, Huanuco, Junín, Huancavelica, Puno, Ayacucho, Loreto, Apurímac, Piura Amazonas, y Pasco

Provías Rural

MTC

IFS

Departamentos de la Sierra, San Martín y Madre de Dios

Costo/ Presupuesto Fase I 20012003: US 6,400,000 Fase II 20052009: US 32,600,000

S/. 42,594,756 Reducir las brechas de acceso y (Presupuesto rendimiento en la educación ejecutado a básica entre las áreas urbana y diciembre de rural. 2005) Lograr que la calidad de la enseñanza en los centros educativos mejore. El programa trabaja para que los maestros en formación y en servicio principalmente los que trabajan en educación bilingüe intercultural- conduzcan con eficiencia procesos de aprendizaje en los CE y en las comunidades. Contribuir al desarrollo humano S/. y al desarrollo de capacidades de 127,684,672 generaciones futuras, mediante (Monto incentivos económicos (S/. 100) ejecutado a que promuevan y apoyen el marzo de acceso a servicios de educación, 2007) salud, nutrición e identidad. Lograr la transitabilidad de la red vial rural con participación financiera e institucional de los gobiernos locales, del sector público, privado y soc. civil.

Inductor

Estado

WEB

Fase I: 123 Subproyectos financiados Fase II:643 Subproyectos financiados

Ejecución

http://www.incag ro.gob.pe/

Ejecución

http://www.mine du.gob.pe/transpa rencia/2005/proy ectosdeinversion. php

Ejecución

http://www.proed uca-gtz.org.pe/

286,492 (Familias beneficiadas por Ejecución el incentivo condicionado)

http://www.junto s.gob.pe

351,932 (Alumnos beneficiados de educación primaria)

Fuente: Marco Macroeconómico Multianual, Web sites: BID, JBIC, Banco Mundial

70

Cuadro 18. Principales Programas de Desarrollo Rural de ÁMBITO NACIONAL ejecutados por el gobierno central (Programas Vigentes) Programa Proyecto Especial Titulación De Tierras y Catastro Rural Programa de Desarrollo de Sanidad Agropecuaria

SIGLA o Nombre Abreviado PETT

PRODESA

Programa de Servicios de Apoyo PROSAAMER para Acceder a los Mercados Rurales

Programa Nacional PRONAA de Apoyo Alimentario

Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar

INABIF

Programa Nacional PNWW Wawa Wasi

Mejoramiento de la calidad de la MECEP educación primaria

Institución Ejecutora MINAGCOFOPRI

MINAG

MINAG

MIMDES

MIMDES

MIMDES

MINEDU

TIPO

DMU

DMU, RNM

Ámbito Geográfico A nivel nacional

A nivel nacional

KH

A nivel nacional

KH

A nivel nacional

KH

KH

KH, IFS

A nivel nacional

Objetivos Generar condiciones básicas para el desarrollo de un mercado de tierras rurales en el país y así promover la inversión en el agro. Apoyar y fortalecer las acciones desarrolladas por el SENASA en la reducción del efecto de plagas y enfermedades en el desarrollo de mercados agropecuarios y el medio ambiente Impulsar un proceso dinámico y amplio de desarrollo rural, mediante el apoyo a la viabilidad de la pequeña y mediana agricultura y de otras actividades rurales. Componentes: Información para el Desarrollo Rural, Servicios de Asesoría Empresarial, Fortalecimiento de la Gestión del Sector Público Agrario. Contribuir a elevar el nivel nutricional de la población en pobreza crítica y a su vez contribuir con la seguridad alimentaria en el país. Promover la adquisición de capacidades que permitan a población extremo pobre y de riesgo social, empoderamiento para alcanzar su desarrollo integral, autonomía, integración familiar y generación de ingresos.

Costo/ Presupuesto

Inductor

Estado

WEB http://www.pett.gob .pe/

US 150,000 (Costo Histórico según BID)

Completo

http://www.iadb.or g/projects/Project.c fm?project=TC960 3409&Language=S panish

US 25,000,000 (Costo histórico según BID)

Componente1: 425,000 (pequeños productores) Componente Ejecución 2: 240,000 (pequeños productores)

http://www.minag.g ob.pe/prosaamer

S/. 515,390,693 (Presupuesto del PRONAA para 2007)

Beneficiarios

Ejecución

http://www.pronaa. gob.pe

S/. 6,555,539 (a julio de 2007)

63,401 (Población atendida por INABIF a julio 2007)

Ejecución

http://www.inabif.g ob.pe

51,672 (Niñ@s menores de 4 años a mayo de 2007)

Ejecución

http://www.mimdes .gob.pe/wawawasi/

Ejecución

http://www.minedu. gob.pe/transparenci a/2007/PDFs/ejecuc ion_2007_ff_pr.pdf

A nivel nacional

Desarrollo integral de los niños S/. 48,679,582 menores de 3 años de sectores en (Presupuesto extrema pobreza mediante su ejecutado el 2006) cuidado, estimulación y nutrición.

Nivel Nacional

Mejorar la calidad de los procesos de enseñanza y aprendizaje, modernizar la administración e infraestructura y fortalecimiento institucional.

S/. 221,162,212 (Ejecución de gastos a marzo de 2007)

71

Cuadro 18. Principales Programas de Desarrollo Rural de ÁMBITO NACIONAL ejecutados por el gobierno central (Programas Vigentes) - Continuación Programa

SIGLA o Nombre Abreviado

Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social

FONCODES

Mejoramiento de la Calidad Educación Secundaria

MECES

Programa HUASCARAN

Institución Ejecutora

TIPO

Ámbito Geográfico

MIMDES

IFS, IFP

A nivel Nacional

MINEDU

KH,

Nivel Nacional

MINEDU

KH

Nivel Nacional

Comisión de promoción de la Micro y Pequeña Empresa

PROMPYME

MTPE

KH

Nivel Nacional

Fondo de Inversión en Telecomunicaciones

FITEL

OSIPTEL

IFS

Nivel Nacional

Programa de Áreas Electrificación Rural MINEM Rurales a IFS FONER mediante la aplicación nivel de fondos concursables nacional Fuente: Marco Macroeconómico Multianual, Web sites: BID, JBIC, Banco Mundial

Objetivos Promover, canalizar y asistir la gestión de recursos públicos y privados para generar oportunidades económicas y mejorar capacidades humanas e institucionales Mejorar la calidad de los procesos pedagógicos a fin de articular el sistema educativo con el mercado laboral, modernizar la administración y apoyar procesos de fortalecimiento institucional. Promover el acceso de la comunidad educativa a Tecnologías de Información y Comunicación, a fin de potenciar las capacidades individuales y colectivas para lograr una mayor participación en el desarrollo global de la sociedad. Promover y facilitar el acceso de la MYPE a los mercados de bienes y servicios, desarrollando capacidades y fomentando la actividad empresarial sostenible en alianza con agentes privados y públicos. Promover el Acceso Universal a los servicios de telecomunicaciones esenciales en áreas rurales y lugares declarados de preferente interés social.

Costo/ Presupuesto

S/. 468,714,283 (presupuesto de apertura 2006)

S/. 187,782,199 (Ejecución de gastos a marzo de 2007)

S/. 5,708,922 (Presupuesto ejecutado a diciembre de 2006)

Inductor

Estado

WEB

1,919 (número de proyectos de inversión aprobados)

Ejecución

http://www.foncode s.gob.pe/

Ejecución

http://www.minedu. gob.pe/transparenci a/2007/PDFs/ejecuc ion_2007_ff_pr.pdf

Ejecución

http://www.huascar an.edu.pe/

43,816 (número de oportunidades de negocio del Ejecución mdo estatal a setiembre de 2006) 6,571 (Número de centros Ejecución poblados donde hay tlf))

http://www.prompy me.gob.pe

http://www.fitel.go b.pe/

Proveer de manera eficiente y sostenible el servicio de electricidad a la población rural

72

Programa Sierra Exportadora Uno de los programas específicos para el desarrollo de la sierra es el programa Sierra Exportadora. Este programa del Estado fue creado por ley N° 28890 el 7 de octubre de 2006 y tuvo un lanzamiento oficial el 24 de noviembre del 2006, en el centro poblado de Pachacayo (La Oroya), en el departamento de Junín86. Su visión es “hacer de la sierra peruana un espacio competitivo que se integre a los mercados nacionales e internacionales, mejorando las condiciones de vida y bienestar de sus poblaciones, promoviendo y fomentando el desarrollo de actividades productivas”87. Al momento de su creación, el programa destinó 20 millones de dólares (de los 100 millones previstos hasta el 2011) a 49 proyectos, distribuidos en 11 departamentos88 tal como se muestra en el cuadro 19. Sierra Exportadora considera que los sectores productivos a los que se dirige pueden ser actividades agrícolas, ganaderas, acuícola, artesanía, textilería, joyería, reforestación e industrialización de productos que se obtengan de estas actividades89, así como también se incluirán actividades en los sectores extractivos y de servicios generales90. Cuadro 19. Productos que promueve Sierra Exportadora a diciembre de 2006 Región Nº de proyectos Productos Ancash 3 Palta, durazno, tara Pasco

4

Puno Arequipa Ayacucho

6 2 2

Cajamarca

9

Cusco Huancavelica Huanuco

4 4 3

Junín

10

Ganado vacuno, ovino, camélidos, haba bebe, arveja bebe, alcachofa Trucha, quinua, fibra de alpaca, lana de ovino Turismo, forestal Durazno, tara Canola, durazno, alcachofa, puré de papa, menestras, tara, manzanilla, joyería de oro Alcachofa, habas, peleterías, tejidos de puno Alcachofa, hojuelas de papa, papa nativa fresca, trucha Alcachofa, puré de papa Alcachofa, leche fresca, canola, chips de papa, lana de ovino, derivados de lácteo, joyería de plata, mates burilados

Canola, durazno, alcachofa, puré de papa, menestras, tara, Lima 2 manzanilla, joyería de oro provincias Total 49 Fuente: www.sierraexportadora.gob.pe Elaboración: IEP

Sin embargo, es relativamente poco lo que se puede decir, por ahora de este programa, pues hay muy poco escrito y el discurso político es confuso. Existirían al menos dos visiones del programa: la primera, liderada por parte de la plana gerencial y consultores contratados para elaborar los detalles del programa, que buscaría articular el proyecto en una visión de desarrollo territorial; la segunda, estaría liderada por la jefatura del proyecto que entiende Sierra Exportadora como una estrategia basada en productos “ganadores”, y que serían fundamentalmente tres: Canola, palta y, durazno. 86

Agronoticias, Año XXIX, N° 317 Presentación Programa Sierra exportadora Junio 2006 Gastón Benza. 88 Agronoticias, Año XXVIII N° 315, entrevista a Dr. Gastón Benza, Presidente Ejecutivo de programa. 89 Ley del programa Sierra Exportadora N° 28890. 90 Presentación Programa Sierra exportadora Junio 2006 Gastón Benza. 87

73

Las enormes dificultades que ha encontrado el proyecto en sus primeros meses de operación ha llevado a que, en la práctica, se amplíe la cobertura y la definición de “exportador”, haciéndose el concepto más “flexible” para incluir tanto la “Exportación pura” y la “Exportación regional” como la producción de “Sustitutos de Importaciones”. En sus primeros 6 meses de operación la prioridad del proyecto estuvo en identificar y proyectos “exitosos” de ONGs que vinculan a productores de sierra con los mercados y ayudarlos en el última etapa para poder mostrarlos como resultados del proyecto91. Simultáneamente el proyecto habría buscado, sin éxito, absorber a programas públicos como PRONAMACHCS, INCAGRO, FONCODES. Administrativamente, lo que el proyecto ha logrado es constituirse como OPD, lo que le confiere autonomía administrativa y de gestión, y ha creado Consejos departamentales para ampliar su presencia en las regiones, los cuales están buscando legitimarse recogiendo y haciendo suyos las agendas de desarrollo pre-existentes en las regiones92. En este contexto es poco claro lo que el proyecto pretende a mediano plazo y que rol podría tener en la estrategia de desarrollo de la Sierra, aunque el BID financiaría entre 10 y 20 millones de dólares. En principio el proyecto asumiría un enfoque basado en concursos con tres componentes: a) Promoción de Cadenas Productivas; b) Fortalecimiento de la capacidad de gestión de municipios; y c) Desarrollo de Planes de Negocios Así Sierra Exportadora enfrenta un dilema central: potenciar su rol como articulador del desarrollo o, por el contrario privilegiar la identificación de negocios rentables. Producto de este dilema aún no resuelto, el proyecto no sabe si quiere ser un ente ejecutor o un ente coordinador. Detrás de la discusión que enfrenta Sierra Exportadora está la discusión sobre si existen o no “Soluciones Técnicas Mágicas” al problema del desarrollo rural. Los problemas del desarrollo se podrían enfrentar con dos tipos de solución. Un primer tipo de solución es la “Solución técnica” que privilegia el lenguaje tecnológico. Otra estrategia alternativa es aquella que busca solucionar problemas de mercado (a la Prompex): donde el proyecto se limita a “descubrir” nichos de mercado o productos ganadores. Una comparación Conviene comparar los productos que prioriza Sierra Exportadora con los planes de negocio que ha desarrollado el proyecto Corredor Cusco-Puno y los que vienen promoviendo y desarrollando el Proyecto de desarrollo Sierra Sur. La lógica de esta comparación es que, mientras Sierra Exportadora promueve productos ya establecidos, esperando que el productor se adapte a ellos, los proyectos Sierra Sur y Corredor promueven iniciativas de negocio planteadas por los mismos beneficiarios de dichos proyectos.

91

Se habrían identificaron 110 proyectos del PRA, CARE y otras ONG. A pesar que el proyecto tiene poco presupuesto ha levantado muchas expectativas, las que se concretan en demandas por riego, caminos, electricidad, crédito, etc.

92

74

Cuadro 20. Comparativo entre proyectos de Sierra Exportadora y Proyectos de desarrollo Corredor y Sierra Sur Productos que apoya Productos que apoya Productos que Sierra Exportadora Corredor Cusco-Puno apoya Sierra sur En 6 años el proyecto ha A junio de 2007 l proyecto ha Productos priorizados cofinanciado 2,945 iniciativas de cofinanciado 601 planes de negocio que se distribuyen en: negocio distribuidos en : Pecuario 25% Pecuario 53% Pecuario 60% Pesca 12.5% Pesca 3% Pesca 4% Agrícola 37.5% Agrícola 7% Agrícola 9% Agroindustria y Agroindustria y transformación 7% Agroindustria y transformación 8% transformación 12.5% Artesanal 12.5% Artesanal 28% Artesanal 15% Servicios 2% Apícola 1% Manufactura 1% Frutícola 1% Turismo 1% Servicios 0% Fuente: informe supervisión FIDA PDSS agosto 22007, video Corredor Cusco Puno, www.sierraexportadora.gob.pe Elaboración: IEP

Queda claro que los planes de negocio que prioriza la misma población de la sierra sur del Perú son los relacionados a los sectores de ganadería o pecuario y artesanías.

III.2. Proyectos ligados al desarrollo rural desde la cooperación internacional Los proyectos de desarrollo rural financiados desde la cooperación internacional tienen los mismos objetivos de los programas del gobierno, aunque los temas que desarrollan son más diversos y específicos. Consideraremos en nuestro listado los programas vigentes y con presupuestos de más de US$ 500,000 que tienen como ámbito tanto la Sierra como departamentos de la Sierra a fin de focalizar la lista de programas ejecutados por la cooperación internacional (ver cuadros 21 y 22). Debe notarse que los principales temas que se consideran son la promoción de la comercialización, desarrollo de capacidades a través de la capacitación y asistencia técnica, y el manejo de RRNN.

75

Cuadro 21. Principales Programas de Desarrollo Rural en SIERRA financiados con cooperación internacional (Programas Vigentes que superan los US$ 500,000) Proyecto

SIGLA

Tipologia

Institución Ejecutora

Cooperante

Ámbito Geográfico

Monto Año Ejecutado inicio 2005

Año Fin

Busca el crecimiento sostenido de los ingresos familiares con métodos culturales para generar valor 2010 agregado, introduciendo nuevos productos y promoviendo la comercialización planificada. Incrementar el ingreso de las familias rurales a través de actividades de capacitación para el fortalecimiento de las asociaciones 2008 de productores, asistencia técnica para el incremento de la producción y manejo de la post cosecha con actividades de información de mercado Mejorar los niveles de vida incrementando la productividad 2007 agropecuaria, asistencia técnica y mejora de manejo de RRNN.

Alcanzando el desarrollo rural sostenible en el altiplano peruano –boliviano mediante el mejoramiento de la agricultura andina

ALTAGRO

PDI

CIP

Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional

DEVELOPMENT ACTIVITY PROGRAMDAP AGRICULTURA

SAPPRISMA

PDI

ASOCIACION BENEFICA PRISMA;

Agencia para el Desarrollo Internacional

Ancash, Apurímac, Cusco

826,857

2001

DM, RNM

INIDES

FONDO ITALO PERUANO

Huancavelica (Pampas y Anta)

708,209

2005

GEE, KH

Movimiento Manuela Ramos Interchurch Organization for Development Cooperation;

UNION EUROPEA

Ayacucho, Huancavelica, Lima, Ucayali

690,302

2005

2009

RNM

ADEFOR

FONDO ITALO PERUANO

Cajamarca

675,948

2005

2008

FONDO ITALO PERUANO

Lambayeque (Incahuasi, Cañaris)

542,212

2004

2007

FONDO ITALO PERUANO

La Libertad (Huamachuco, Yanasara)

540,578

2005

2008

FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES PRODUCTIVAS EN LAS COMUNIDADES EN EXTREMA POBREZA AYUDANDO A MEJORAR LA SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA DE LOS JOVENES RURALES Y PERI - URBANOS DEL PERU Desarrollo forestal y silvoagropecuario sostenible con fines productivos, industriales y de protección del medio ambiente en la lucha contra la pobreza en la cuenca del río Jequetepeque en Cajamarca Desarrollo sostenible de los distritos de Incahuasi y Cañaris en el marco de seguridad alimentaria y agricultura sostenible NEGOCIOS TURISTICOS EN EL MICRO CORREDOR ANDINO HUAMACHUCO YANASARA Monto Total Fuente: APCI

RNM, KH

DM

Centro de estudios sociales Solidaridad; Instituto de Desarrollo del Sector Informal de la región La Libertad

Puno

862,000

2005

Objetivos

Mejorar la salud reproductiva de jóvenes y adolescentes

4,846,106

76

Cuadro 22. Principales Programas de Desarrollo Rural que incluyen DEPARTAMENTOS DE SIERRA con cooperación internacional (Programas Vigentes que superan los US$ 500,000) Proyecto

SIGLA

AMBIENTES Y MATERIALES PARA EL APRENDIZAJE

PROYECTO DE DESARROLLO DE AREA

ASESORIA TECNICA PARA EL DESARROLLO DE CAPACIDADES

FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD MUNICIPAL DE AGUA Y SANEAMIENTO

DONACION GLOBAL ITDG PREVENCION DE DESASTRES PROGRAMA DE MICROCREDITO PARA MUJERES DEL SUR DEL PAIS Monto Total

Tipología

IFS

PDA

Institución Ejecutora

ASOCIACIÓN SOLARIS PERÚ;

Cooperante Asociación para la ayuda al tercer mundo

Año Fin

2004

2009

Objetivos

Cusco, Ayacucho, Ancash,

3,372,586

1997

HOLANDA

Ayacucho, Cajamarca, Huancavelica, Loreto, Lambayeque, Piura, San Martín

2,097,850

1998

2015

2000

Proveer y mejorar servicios de agua y 2007 saneamiento para familias pobres

DM

SNV SERVICIO HOLANDÉS DE COOPERACION AL DESARROLLO; IRADER

IFS, FINS

WORLD UNIVERSITY SERVICE OF UNIVERSITARIO CANADAMUNDIAL DEL SERVICIO CANADA, ACDI UNIVERSITARIO MUNDIAL DEL CANADA.; SEDAPAL;

PRO MUJER (PROGRAMAS PARA LA MUJER);

7,362,704

Año inicio

WORLD VISION INTERNATIONAL

PDI

PAF, GEE

Cusco; Arequipa, La Libertad, Lambayeque, Puno, Apurímac

Monto Ejecutado 2005

Contribuir con el desarrollo local sostenible a través de diversas áreas (salud, equidad, fomento 2020 productivo) con el objetivo de disminuir desigualdades, promover inclusión social y fomentar asociatividad

WORLD VISION INTERNATIONAL; WORLD VISION FILANDIA;

PD, GEE ITDG y otros

Ámbito Geográfico

Amazonas, Ancash, Ica, Lima, Piura

1,736,981

UNION EUROPEA

Ancash, Cusco, Apurímac, San Martín, Cajamarca, Piura, Lambayeque

518,513

2005

Reducir la vulnerabilidad de las personas afectadas 2009 por desastres naturales, conflictos civiles y degradación ambiental

HOLANDA

Moquegua, Puno, Tacna

500,000

2005

2009

15,588,635

77

IV.

Gobernanza de los territorios de la sierra

El desarrollo rural tiene dos acepciones distintas. Por un lado el término puede referirse a la transformación institucional, económica y social que ocurre en las áreas rurales con la progresiva expansión y consolidación de las formas capitalistas de producción e intercambio. Por otro lado, puede también referirse a la deliberada intervención planificada en determinadas áreas rurales con el objetivo de reducir en estas la pobreza, la exclusión y la desigualdad93. En el plano operativo se trata, por lo general, de incrementar directamente la cantidad y calidad de los activos de la gente con el propósito de lograr mediante capacitación, apoyo a organizaciones, asistencia técnica, contratos entre instituciones, donaciones o crédito y otros instrumentos- impactos sobre la generación de ingresos94 e impactos en capacidades humanas y en empoderamiento. En los últimos años se dieron intensos debates en torno a la nueva ruralidad que llevaron a adoptar criterios no agrícolas95, sino rurales, para idear estrategias que tengan por objetivo las sociedades rurales, los pobres del medio rural y los medios de subsistencia rurales96. Asimismo, un conjunto de trabajos permitió avanzar en la definición del marco conceptual de desarrollo con enfoque territorial o desarrollo territorial rural97. Este desplazamiento de lo agrario (sectorial) hacia lo rural (territorial) se hace explícito en el marco conceptual que el BID establece para definir su nueva Estrategia de Desarrollo Rural: “El marco conceptual de la Estrategia es el desarrollo territorial rural, entendido como un proceso simultáneo de transformación productiva, institucional y social en un determinado territorio rural, con el fin de reducir la pobreza”98. Sin embargo, si bien hay un creciente consenso en torno a este enfoque territorial, multisectorial y participativo del desarrollo rural, un conjunto de cuestiones quedan pendientes en torno al tipo de estructura organizativa de los territorios en base a promover y gestionar su desarrollo, y en torno a los mecanismos susceptibles de propiciar tanto la coordinación vertical entre instituciones que actúan en diferentes niveles territoriales, como la coordinación horizontal entre instituciones que actúan en un determinado territorio (Sumpsi 2006) .

93

Bebbington 2002. Ingresos y empleos agrícolas y no-agrícolas. 95 Se recalcó por ejemplo que “El que con frecuencia sea al Ministerio de Agricultura al que se adscriba la responsabilidad directiva, revela una incorrecta identificación del desarrollo rural con el desarrollo de la agricultura y a veces, de un modo aún más estrecho, con los aumentos de la producción y la productividad agrícola. En los últimos años, ha habido una tendencia a enfrentar este problema por la vía de transferir las responsabilidades del desarrollo rural a los gobiernos municipales (…) o estatales” ( Berdegué, J., et al. (2003). 96 Berdegué 2005. 97 Sumpsi (2006) destaca, en el caso de América Latina, los trabajos de Ruben Echeverría, Alain de Janvry, Gustavo Gordillo, Thomas Reardon, Julio Berdegué, Alejandro Schejtman, Orlando Plaza, Fernando Eguren, Rafael Echeverri, José Maria Caballero, José Eli da Veiga, Edelmira Pérez y José Maria Sumpsi., 98 BID 2006. Esta definición es una ampliación de la influyente formulación de Schejtman y Berdegué: “El desarrollo territorial rural se define como un proceso de transformación productiva e institucional en un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural” (Schejtman y Berdegué, 2003). 94

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Tal situación exige profundizar el conocimiento de las maneras en que las áreas rurales son gobernadas, un punto en que los estudios rurales contemporáneos han “brindado una insuficiente atención” (Goodwin 1998). En los estudios que existen en torno a áreas subnacionales, en su mayoría de origen europeo y dedicados al gobierno de las ciudades y de las regiones (Le Galés 1995)99, se tiende a utilizar cada vez más la noción de gobernanza en lugar del término de gobernabilidad, clásico concepto de la ciencia política que remite a dos procesos propios al Estado-Nación: la “agregación” de demandas y de intereses diversos y la “dirección” impuesta a una colectividad100. Los dos términos no son sinónimos. La gobernanza toma en cuentas nuevas formas de gobernar en las cuales sectores públicos y no públicos trabajan juntos, lo que corresponde a una redistribución del poder adentro y afuera del Estado. Si bien ambos tienen la misma raíz, la palabra gobierno, enfatizan dos dimensiones diferentes de la realidad: la jerarquía de mando con la gobernabilidad, y la dimensión de integración y de interdependencia con la gobernanza. Mientras la gobernabilidad es la capacidad de gobernar, la gobernanza es una manera de gobernar. De manera general la noción de gobernanza designa el conjunto de los procedimientos institucionales, de las relaciones de poder y de los modos de gestión públicos o privados, formales e informales, que regulan la acción de los organismos políticos. Supone que mediante procesos de negociación o de decisión participativa, agentes económicos o sociales (organizaciones sin fines de lucro, población organizada y otros componentes de la sociedad civil) ejercen una influencia tan significativa como los actores políticos o administrativos (Revesz 2006). Dicho esto, es necesario aclarar que la gobernanza no ha reemplazado el gobierno. Por un lado, gobernar para el Estado dentro de su esfera de competencia y a diferentes escalas territoriales es “tomar decisiones, resolver conflictos, producir bienes públicos, coordinar comportamientos privados, regular mercados, organizar elecciones, extraer recursos, asignar gastos”101. Lo que presupone que tenga la capacidad efectiva de aplicar directamente sus decisiones a los individuos y los grupos implicados. Por otro lado, la gobernanza no es solamente un asunto de coordinación de actores múltiples, plantea cuestiones de valores, de enfrentamiento entre intereses diversos, de debates contradictorios, de legitimidad, o sea de política. Al nivel nacional un conjunto de puntos nodales donde convergen procesos de interacción entre actores que conduce a la elaboración de reglas o arreglos orientados a la conducción del desarrollo rural merecería un análisis de este orden: la incidencia que tienen organismos “mixtos” como CONVEAGRO, el Acuerdo Nacional o la MLCLP, y al interior del Estado sobre las visiones respectivas de la PCM, el MINAG y la constelación de actores con los cuales tienen relaciones privilegiadas102.

99

Sobre la gobernanza de las áreas locales en Inglaterra ver Goodwin 1988, y Marsden and Murdoch (1998). 100 Arbós y Giner, 1993, definen la gobernabilidad como “la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo”. 101 Jean Leca, citado en Favre, Hayward y Schmeil, 2003: 268. 102 Una breve esbozo de las vinculaciones del MINEM con las empresas mineras vs. comunidades rurales, se encuentra en Revesz y Diez (2006). 79

Nuestro estudio se circunscribe a la observación y análisis de determinados ámbitos subnacionales, espacios físicos o virtuales, en donde convergen procesos, actores y normas que producen efecto aisladamente o en interacción sobre estrategias explícitas o virtuales de desarrollo rural en la sierra. Por ejemplo, pueden ser una mesa de concertación, una empresa asociativa de productores de café, o el concejo municipal. Los actores que intervienen en estos procesos son de diversos tipos, ya sean formales o informales, grupos organizados, redes, individuos, instituciones, organizaciones del exterior, del interior. En un balance reciente de sus acciones durante 25 años el FIDA declara que nos encontramos “en un verdadero vacío” en torno a la arquitectura institucional vinculado a la implementación del enfoque del desarrollo territorial. Al mismo tiempo, considera en forma heurística que una adecuada arquitectura institucional (propiciando una “buena” gobernanza) para el desarrollo territorial está muy asociada a la presencia y calidad de los elementos siguientes103: • Las atribuciones y capacidades de los gobiernos locales en sus dimensiones técnicas, administrativas y políticas, incluyendo las redes y otras formas de asociación entre los gobiernos locales, para generar organizaciones de alcance regional capaces de emprender las tareas de la transformación productiva que, por regla general, sobrepasan a las posibilidades de gobiernos municipales aislados, sobre todo en los territorios más pobres. • La coordinación, pero también la existencia de controles y equilibrios, entre los distintos niveles de gobierno (nacional, provincial, municipal). • Las organizaciones económicas y de representación de la sociedad civil y de los pobres rurales dentro de ella. • Los espacios y mecanismos para la concertación público-privada en las escalas y ámbitos que sean pertinentes para el proceso de desarrollo territorial. • El empoderamiento de los beneficiarios de los proyectos, incluyendo la existencia de espacios efectivos de participación en la gestión general de los proyectos y la descentralización de todas aquellas decisiones del proyecto que puedan ser tomadas localmente. • La transparencia, profesionalización y despolitización de los procesos de selección, contratación, evaluación y remuneración de los funcionarios directivos, técnicos y administrativos de los proyectos104. IV.1. Tres modalidades de canalizar la inversión pública.105 Las transacciones entre los actores participando en un proceso de gobernanza, en nuestro caso el del desarrollo rural en la Sierra, evolucionan con el tiempo. Los arreglos entre ellos, las normas vigentes, las reglas evolucionan. Entonces el modo de gobernanza cambia también. Pueden ser modificaciones graduales ligadas a la 103

Por “arquitectura institucional”, el FIDA entiende “al conjunto formado por las instituciones – es decir, de las reglas formales e informales que estructuran las decisiones y comportamientos de los individuos- y organizaciones que son necesarias, en este caso, para fomentar, facilitar y dirigir procesos de desarrollo territorial rural”. Berdegué, J., et al. (2003: 38). 104 Los cuatros primeros elementos retoman formulaciones de Schejtman y Berdegué, 2003. 105 “Inversión son los recursos que un proyecto puede aportar, los nuevos bienes y servicios técnicos o financieros que ayudan a dar viabilidad a un objetivo de desarrollo” (Haudry 1990: 260).

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retroalimentación de las experiencias en curso. Pueden ser transformaciones que marcan rupturas en el statu quo institucional. En lo que sigue, presentamos en una perspectiva histórica tres esquemas de políticas públicas de asignación de recursos públicos, diseñadas en base a una visión territorial, para fomentar el desarrollo rural en la sierra peruana, y ejecutadas en forma complementaria de las políticas sectoriales vigentes. Su génesis se inscribe en horizontes espaciales y entornos políticos diferentes, su implementación moviliza configuraciones de actores específicas. En primer lugar, el enfoque microrregional que prevaleció en la segunda mitad de los ´80, luego de una lenta germinación en las postrimerías del régimen militar y durante el segundo gobierno de Belaúnde. Apuntaba a fomentar en determinados ámbitos territoriales un tipo de planeamiento transectorial que involucraba y acercaba la administración pública, los gobiernos locales y las organizaciones de base. Aunque no aparezca en los documentos oficiales del proyecto, los que lo diseñaron – en un período en que se estaba creando muchos distritos y provincias- pensaban que la microrregión sería a futuro el nuevo ámbito político que reemplazaría con mejor sustento socioeconómico e hidrológico a las provincias y distritos 106. En segundo lugar, la institucionalización de los fondos de compensación sociales al principio de los ´90, en un momento en que los aparatos públicos y en particular el Ministerio de Agricultura habían perdido muchas de sus capacidades de acción. Predominan intervenciones basadas en la demanda donde son los interesados quienes deciden el destino de los recursos disponibles. Las relaciones con los municipios, cuando existen, son alianzas de orden funcional más que estratégico, mientras que la definición de los territorios es más difusa por la dispersión de las intervenciones focalizadas en espacios amplios. Por ultimo, y como culminación de lo que se podría denominar “la larga marcha de los municipios”, los roles importantes que están adquiriendo las municipalidades rurales en el fomento del desarrollo económico local. Nuestra hipótesis es que los procesos de descentralización y dentro de ellos, los procesos de planificación concertada y de presupuestos participativos, conjuntamente con otras iniciativas municipales, pueden contribuir a una mejor gobernanza y ser el punto de partida de nuevas estrategias de desarrollo territorial rural. IV.1.1. Planificación y desarrollo microrregional Para entender la lógica del enfoque microrregional que predominó en la segunda mitad de los ´80, es necesario ubicarlo en las perspectivas nuevas abiertas por el primer plan de largo plazo adoptado por el gobierno peruano, el plan 1978-1990. Recogiendo los aportes de proyectos que se implementaron a pequeña escala107, el plan introduce el

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Información personal de un ex miembro del equipo central . Entre los antecedentes de esta preocupación para el desarrollo microrregional, se puede mencionar en los años setenta los Proyectos Integrales de Asentamiento Rural (PIAR), vinculados con la reforma agraria, y experiencias piloto que contaron con el apoyo de la Cooperación Técnica y Financiera Internacional, tales como el Programa de Desarrollo de Cajamarca (PRODESCA). También se encuentran los 3 proyectos gestados por la Oficina de Cooperación Técnica Internacional del INP y negociados por esta con la cooperación internacional, en base a la experiencia del PRODESCA. Dos completaron su ejecución: el PDRI Sánchez Carrión (Programa de Desarrollo Rural Integrado, en Huamachuco con el PNUD, y el PRODERM (Programa de Desarrollo Rural por Microrregiones) en Cusco con el Gobierno 107

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concepto de modelo de desarrollo del interior. Por un lado se proponía corregir características del modelo vigente reorientando la estructura productiva en función de la demanda interna y utilizando el potencial de recursos internos de cada región. Por el otro los lineamientos del plan señalaban que se promovería la implementación progresiva de proyectos de desarrollo microrregional en las regiones deprimidas de la sierra con la finalidad de formar un sistema de microrregiones que asumiera las funciones de planificación de base, o sea una forma de planeamiento que suponía un mayor acercamiento entre la administración pública, los gobiernos locales y las organizaciones de base a nivel de cuencas y valles, la comprensión y el tratamiento específico de las necesidades de estas últimas, y la descentralización por parte del aparato público de los proyectos microrregionales hacia estas zonas. En 1982 se establece en la PCM un proyecto especial: el “Proyecto Microrregiones en Sierra”, integrado por técnicos y profesionales que provenían del Instituto Nacional de Planificación de entonces. Un conjunto de estudios llevado a cabo durante dos años permitieron presentar en el año 1984, en un seminario auspiciado por la CEPAL, el documento denominado “La estrategia de desarrollo para la sierra del Perú” en el que se trazaba una estrategia de nivel nacional para el tratamiento de áreas críticas de la sierra peruana a través del establecimiento de Programas de Desarrollo Microrregional y se enfatizaba el concepto de desarrollo “desde dentro” contrapuesto a la concepción prevalaciente “hacia adentro”. En la concepción “hacia adentro” vinculada al modelo primario exportador se privilegia inversiones que generan una rápida modernización económica en determinadas zonas propicias, con escaso impacto en el sector rural tradicional. Al contrario, el planteamiento de desarrollo “desde adentro” pretende generar en forma gradual mayor valor agregado a partir de las zonas rurales más deprimidas que les permita una mayor participación en los mercados. Esta Estrategia para la Sierra va acompañada de otros estudios dedicados a conocer las potencialidades a nivel distrital, lo que permitió, junto con el mapa de pobreza, identificar y priorizar las microrregiones. Se delimitan 72 microrregiones y dentro de ellas se priorizan 27. Se trata de identificar áreas de la sierra donde el dinamismo económico es escaso y las condiciones de vida bajas para integrarlos a los ejes económicos más dinámicos, aumentando sus potencialidades internas generando desarrollo económico auto sostenible y de esa manera mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Los dos instrumentos claves de la Estrategia son: 1. La Microrregión como espacio de planificación y administración del desarrollo, que permite concertar la acción del Estado y la población de base, como respuesta a las necesidades democráticamente expresadas, enmarcándose esta relación en la opción más apropiada a la particularidad de su medio ecológico y al rol que le corresponde dentro del plan nacional y departamental de desarrollo. Las microrregiones son consideradas como un ámbito de referencia que podría ser modificado adecuándose a nuevas consideraciones. No implicaban desaparecer distritos y/o provincias. Más bien tomaban su definición básica a partir de cuencas, incorporando la dimensión territorial como elemento de base para la planificación. 2. El Programa de Desarrollo Microrregional como el instrumento capaz de operacionalizar la estrategia, el cual debe ser entendido como un esfuerzo conjunto, de los Países Bajos. Hubo un tercero, diseñado para Huancavelica y aceptado por Bélgica (pero que no se pudo iniciar por la presencia terrorista por lo que los cooperantes belgas fueron a Huancabamba-Piura). 82

integrado y sostenido, de recursos humanos y financieros provenientes de los niveles central, regional y local, que en un proceso permanente de programaciónejecución-evaluación-reprogramación, en interacción con la población, se orienta a la reanimación de las potencialidades internas de una microrregión para su desarrollo. La estrategia supone un proceso de descentralización, un reconocimiento de la heterogeneidad de las realidades concretas de cada espacio geográfico y la necesidad de construir a partir de esas particularidades planes adecuados a ellas, que respondan y no contradigan una estrategia nacional de desarrollo y de inserción de los espacios geoeconómicos marginados a los espacios más activos de la economía. Es una estrategia que trata de voltear dinámicas históricas de marginación cultural, social y económica por lo que los resultados mayores se esperan que sean a mediano y largo plazo. La estrategia debe ser sostenida por siguientes gobiernos, no se agota en cinco años, exige cambios de estructura y mentalidad en las propias instituciones y funcionarios del Estado. El año 1985, durante la campaña electoral para elegir al nuevo Presidente de la República, los planes de gobierno de las dos principales fuerzas políticas (APRA e IU) coincidían en la necesidad de priorizar microrregiones para la sierra. Una de las primeras acciones del nuevo gobierno será plantear la priorización de treinta y nueve microrregiones de la sierra, mediante el Decreto Supremo 073-85-PCM. Se instaló en cada uno de estos espacios una oficina. El jefe microrregional, adscrito a las Corporaciones Regionales (CORDES), tenía capacidad de acción y capacidad de ejecución sin depender de los niveles central, Lima o la capital departamental. Al mismo tiempo, el decreto supremo 073108 establecía dos niveles de coordinación y concertación microrregional: - Los Comités Microrregionales de Coordinación Multisectorial – COMICOM, que suponían la coordinación del jefe microrregional con las demás entidades del sector público en la región. Más allá que una simple coordinación administrativa e informativa, se pretendía que los sectores a nivel microrregional elevaran a sus superiores propuestas de inversión y acciones que dieran respuesta y/o complementaran las demandas de la población surgidas del CODEMI. Estas demandas poblacionales, sumadas a las propuestas sectoriales, aspiraban a conformar el programa microrregional - Los Consejos de Desarrollo Microrregional – CODEMI, que integraban a los alcaldes, a los representes de las comunidades campesinas y a los representantes de organizaciones de productores Los CODEMI han demostrado ser de vital importancia dentro del desarrollo microrregional, a través de ellos se logró un cierto nivel de planificación participativa con la población identificando y priorizando las obras y actividades que más requieren, y se concertó la participación de la población en la ejecución de las obras programadas a nivel comunal.

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DS Nº 073-85-PCM 83

Al contrario en muchos casos los COMICOM tuvieron por lo general un funcionamiento deficiente. Uno de los puntos sensibles era que mientras las corporaciones y los jefes microrregionales tenían autonomía para programar y ejecutar gastos109, los sectores no cumplieron con este requisito del decreto supremo 073110. Por otra parte el Ministerio de Agricultura estableció unidades agropecuarias, dándole al jefe de la unidad agraria la facultad de coordinar todo lo relacionado con desarrollo rural, creando un conflicto con los jefes de las microrregiones. Una evaluación interna llevada a cabo en 1987 subraya algunos de estos problemas: 1. La dependencia de las microrregiones respecto a la sede central de las Corporaciones no es clara, en la medida que la Ley Orgánica de las CORDES – promulgada con anterioridad al DS Nº 073-85-PCM-, no considera el nivel microregional. Ello dificulta la delegación de funciones y los niveles de dependencia técnico-administrativa al interior de cada CORDE. 2. Gran parte de las microrregiones, no contaron con un adecuado apoyo de las sedes centrales de las Corporaciones, lo que dificulta no sólo su implementación, sino también el cumplimiento de sus programaciones. 3. La descentralización de personal y recursos por parte de las sedes centrales de las Corporaciones – en los casos en que se dio-, no alcanzó los niveles requeridos. 4. Los COMICOM en la mayoría de las microrregiones, pese a haber sido instalados, no han operado en forma efectiva, debido a que en el nivel departamental aún no se da la debida importancia a la coordinación entre sectores como forma de optimizar esfuerzos y recursos del Sector Público. 5. La ejecución de obras y acciones de los sectores en el nivel microrregional ha continuado siendo, básicamente, centralizada. Vale decir, no se ha cumplido con la desconcentración dispuesta en el art. 2ª del DS Nº 073-85-PCM. Por otra parte se reconocía que si bien se había avanzado en el proceso de descentralización, faltaba personal capacitado para desarrollarlo en plenitud. En varios casos además, diferentes organismos del Estado no permitieron, por falta de apoyos, que los órganos de administración y ejecución más locales adquieran las capacidades y medios pertinentes para desarrollar sus labores. Es posible hablar de una inercia de instituciones centralizadas a las que les cuesta desprenderse de sus roles y poderes centralizados y de un vacío en el nivel local o microrregional para asumir las nuevas responsabilidades, que unido a las malas condiciones laborales que oferta el Estado dificultaron el encontrar personal capacitado para llenar este vacío.

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Con gran apoyo del Banco de la Nación se abrieron muchas agencias en las localidades sede de la Oficina Microrregional, y con la comprensión y apoyo de la Dirección General de Presupuesto Público, los recursos de Tesoro Público destinados a los subpliegos presupuestales y los del Fondo de Desarrollo Microrregional, llegaban a las Microrregiones antes que a las Corporaciones les llegasen sus transferencias. 110 El Capitulo de Descentralización de la Ley del Presupuesto Público, Ley Nº 22422, promulgada en 1986, calificó a las Oficinas microrregionales de las Corporaciones como Entidades Ejecutoras del Presupuesto que disponían cada una de una sub-cuenta del Tesoro Publico, permitiéndoles no depender administrativamente en la ejecución presupuestal de las sedes de las corporaciones, en muchos casos muy distantes de la microrregión. Por otra parte se había creado el Fondo Nacional para el Desarrollo Micro Regional (FNDMR) que complementaba las inversiones que el sector público programaba en la microrregión.

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Diferentes factores se conjugaron para sepultar los Programas de Desarrollo Microrregional. Por un lado los efectos de la ley 24792 del 10 de febrero de 1988, que modificaba la ley de base de la regionalización, y por la cual prácticamente desaparecen las microrregiones, sustituyendo este término por el de subregiones. Por el otro la cancelación de los aportes financieros internacionales que les apoyaban en razón de la situación de caos macroeconómico en que se encontraba el país. Por ultimo, cambios en las prioridades políticas del gobierno central111. Se desmembró el equipo central. Luego, en 1992, Alberto Fujimori determinó la disolución del sistema nacional de planificación, acabando con una tradición que a pesar de sus deficiencias generó avances teóricos y prácticos importantes, en el ámbito del desarrollo local. Más allá de sus contribuciones en cuanto a la generación de instrumentos técnicos y metodológicos, hay que reconocer que el enfoque microrregional aportó mucho a la difusión de ideas en torno a la importancia de la visión territorial y plurisectorial y del desarrollo comunitario, y permitió conceptualizar los programas de desarrollo como instrumentos para la acción coordinada entre instituciones que actúan en un determinado ámbito. Sin embargo, críticas fuertes se han hecho a la concepción y al tipo de arquitectura institucional que prevalecían en los programas microrregionales promovidos en los ochenta por el Instituto Nacional de Planificación, y que denotan fallas en su régimen de gobernanza: • Sustituir el papel conductor de los gobiernos locales en el desarrollo microrregional. La institucionalidad creada para la administración microrregional resultó paralela a los gobiernos locales, generándose desentendimientos y a veces conflictos. • Al mismo tiempo desconocer la necesidad de gobiernos regionales como nivel intermedio de la descentralización, promoviéndose un esquema unilateral e incompleto basado sólo en microrregiones. Sacando las lecciones de dicha experiencia, Santa Cruz, en un informe preparado para la FAO en 1999, sugería que “Retomar la estrategia de microrregiones en las actuales circunstancias del país debiera significar apoyarse absolutamente en los gobiernos locales y proyectarlos como los conductores del proceso. Las municipalidades no sólo son la célula básica de la democracia y la descentralización. Una de sus mayores ventajas es que en ellas pueden converger con mayor fluidez y cercanía que en cualquier otro nivel, la sociedad local organizada y el Estado. Por lo tanto, las microrregiones sustentadas en municipalidades fuertes podrán convertirse en una de las claves para el desarrollo rural al conjugar recursos territoriales, participación social y el poder institucionalizado que comportan los gobiernos locales”112.

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El éxito inicial apoyado en forma importante por el Fondo Microrregional (que cada año sumaba alrededor de 10 millones de dólares) permitió al partido de gobierno ganar abrumadoramente las elecciones municipales en los ámbitos microrregionales. Después, pese a que el presidente seguía mencionando a los campesinos, priorizó la realización de obras de gran envergadura: sus “proyectos estrella”. Y las prioridades en los departamentos fueron ese tipo de proyectos, con lo cual los recursos públicos ya no llegarían a los campesinos (vía microrregiones u otros medios). Sólo llegaban los recursos del Fondo, que también se pretendió desviar mediante transferencias presupuestales. 112 Santa Cruz 1999: 10785

IV.1.2. El giro neoliberal: fondos de compensaciones y proyectos especiales Foncodes I y II Dos años después de ascender al poder por las elecciones de 1990 y tras haber restablecido buenas relaciones con las instituciones financieras internacionales, Fujimori implementó un nuevo esquema de políticas sociales con la creación del Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES), organismo descentralizado, autónomo, dependiente de la Presidencia de la República, y que cuenta con autonomía funcional, económica, financiera, administrativa y técnica113. Su propósito implícito era de contrarrestar y compensar a las capas pobres de la población, en particular del mundo rural, por los efectos de los planes de ajuste y de las políticas de estabilización. Apoyándose en financiamiento del BM (y luego del BID), y en la experiencia que el propio BM había venido teniendo en América Latina con las redes de seguridad social y los fondos de inversión social, Foncodes ha sido desde su creación el principal instrumento de política social del Estado peruano para la lucha contra la pobreza y el impulso al desarrollo social. Actuando en base a una estrategia de focalización bien diseñada, anclada en los mapas de la pobreza en el Perú que levantó, Foncodes ha llevado en forma ágil un gran número de pequeños proyectos en las regiones más apartadas del país y en áreas rurales donde históricamente el Estado ha tenido poca presencia114. Su intervención basada esencialmente en la demanda articulaba organizadamente a la población para que, agrupados planteen y lleven a cabo la ejecución de obras a través de los llamados núcleos ejecutores, nombrados por las comunidades. Estas escogen el proyecto de su preferencia dentro de un menú preestablecido, principalmente en la línea de infraestructuras productivas y sociales (pistas, puentes, caminos, aulas, agua potable y saneamiento)115. Son las comunidades, y no Foncodes, que contratan los profesionales y trabajadores que ejecutan los proyectos. La inmensa mayoría de los proyectos se aprueban en oficinas zonales porque no son de gran presupuesto. Sólo los que son muy caros, una minoría, deben ser aprobados por el órgano central. En 1996, dado lo exitoso de su balance se obtiene el apoyo financiero internacional para la continuidad del programa (Foncodes II). En sus recomendaciones el BID, cofinanciador del programa, pondrá énfasis en la insuficiente coordinación con los ministerios de línea y los municipios (Balbi 2001). Sin embargo se hará evidente, en particular en los períodos electorales, la marginación sistemática de los municipios y autoridades locales de las responsabilidades y complementariedades que requería la labor del frente en la lucha contre la pobreza. Pedro Francke recalca que “algunos intentos realizados a empuje de la cooperación internacional (Predes, Profines) para enmarcar esta estrategia dentro de planes distritales o provinciales concertados han

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D.L Nº 26157 del 29/12/92. En sus primeros ocho años de existencia FONCODES ha financiado 37 mil proyectos por un valor superior a los 1.400 millones de dólares. 115 Entre 1991 y 1995, los rubros en que invirtió Foncodes son: a/ Infraestructura social 57%. b/ Infraestructura económica 22.5%. c/ Desarrollo productivo, 13.2%. d/ Asistencia social 11. 5%. (Balbi 2001). 114

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terminado desmantelados por resistencias políticas del gobierno, que siente que pierde control sobre el proceso”116. Analistas del Banco Mundial, advirtieron esta politización y esta desarticulación del gasto social. Shady (1999), en un trabajo que denominó Seeking Votes (Buscando votos), demostró que el gasto se concentraba en aquellas provincias donde el fujimorismo podía obtener mejores ganancias electorales. Existía por otra parte la posibilidad de escoger núcleos ejecutores cuyos dirigentes eran considerados cercanos al Gobierno. Por otro lado Serrano (1999) enfatizaba la dispersión de los núcleos ejecutores por su casi nula vinculación con el tejido social pre-existente. El esquema político vertical del Foncodes explicaría “la limitada relación con otros actores, como organizaciones no gubernamentales o municipios, que de ser incluidos en los proyectos podían revelar la manipulación política del régimen”117. Falta de relación que restringió la sostenibilidad y el impacto de sus proyectos. Foncodes III Operando en el entorno político del post-fujimorismo, al culminar el año 2001 Foncodes llevó a cabo un proceso de rediseño institucional a fin de definir su nueva estrategia, cuyos ejes centrales son la atención de necesidades básicas sociales, el fomento del desarrollo productivo y el fortalecimiento de la institucionalidad local. Constituyen los pilares de lo que se viene llamando Foncodes III. Una importancia nueva es dada a la Gerencia de Fomento del Desarrollo Productivo – GFDP118. Anteriormente sólo destinaba un 3% a este tipo de proyectos (a los de actividades productivas) y el resto a infraestructura, luego el presupuesto se incrementó hasta el 23%119. Para eliminar el amplio margen de discrecionalidad en la selección de comunidades y de proyectos que prevalecía y daba lugar a sutiles sesgos políticos, se institucionaliza, inspirándose en la práctica del Proyecto Marenass del FIDA, el otorgamiento de fondos mediante concursos120. Por otra parte, dos nuevos componentes figuran entre los criterios programáticos que orientan el accionar de la GFDP, y que pretenden superar las limitaciones y contradicciones que hemos señalado: • En primer lugar se toma en consideración que el patrón de desarrollo económico territorial en el Perú ha configurado espacios geográficos articulados económicamente, con diferentes potencialidades de generación de ingresos 116

Francke 2001. Francke 2004. 118 Foncodes tiene dos gerencias: Gerencia de infraestructura y Gerencia de fomento al desarrollo productivo. El BM y BID ponen la condición de que los proyectos sean en zonas rurales y en los distritos de mayor pobreza. Foncodes tiene proyectos de infraestructura en todas las regiones, de apoyo a actividades productivas en solo 11 departamentos. 119 Entrevista a Ernesto Sueiro, ex gerente de la GFDP. 120 En el proyecto CORREDOR del FIDA, que también recoge la experiencia de MARENASS, los comités que evalúan los proyectos están conformados por alcalde provincial, líderes empresariales de la zona y líderes de la sociedad civil. Reciben los proyectos junto a la exposición de algún líder productor y deciden cuáles son los proyectos ganadores. Hay que resaltar el hecho de que sean gente de la zona y no miembros del proyecto CORREDOR los que decidan sobre los ganadores. 117

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•

permanentes y con diferentes grados de articulación vial y mercantil entre los centros poblados urbanos y rurales. Lo que implica una nueva estrategia de focalización de la inversión donde se delimite no sólo la población objetivo sino también el espacio objetivo de cada una de las políticas centrales de la estrategia general de fomento del desarrollo productivo, Por otro lado se asume que el proceso de superación de la pobreza rural en el país, dado el carácter integral, la escala y la dispersión geográfica de la pobreza rural, compromete cambios en el desarrollo y relacionamiento de las instituciones públicas y privadas del entorno nacional, regional y local. Lo que requiere que la GFDP desarrolle relaciones de concertación, alianzas estratégicas y articulaciones con las instituciones municipales, públicas y privadas. La historia de FONCODES lo sitúa más bien como un eficiente financiador de proyectos, pero por lo general estos proyectos se articulaban débilmente con el accionar de otras instituciones públicas o privadas. En la nueva estrategia se propicia el establecimiento de convenios de complementariedad con las otras instituciones, públicas y privadas, nacionales, regionales y locales121.

Los proyectos del FIDA Los 4 proyectos del FIDA, llevados a cabo en forma secuencial desde 1993 son -ellos también- concebidos como proyectos conducidos por la “demanda”, pero en una forma más radical que en el caso de Foncodes122. Para el FIDA, este enfoque de demanda plantea que en estos proyectos sean los interesados quienes decidan no solo qué sino cómo aplicar los escasos recursos disponibles. Una presentación de los resultados de la Evaluación Temática llevada a cabo en 2003, precisa que este enfoque “surge en respuesta a las conclusiones de evaluaciones de proyectos de desarrollo, que encontraron en la débil participación y colaboración de los beneficiarios la razón que explica la poca o nula sostenibilidad de los resultados alcanzados”123. En torno a tal declaración, se puede recalcar que una evaluación de Foncodes de enero 2001, centrada en las obras de infraestructuras (línea central de Foncodes I y II), si bien corroboraba niveles de impacto cuyo balance resulta positivo, señalaba sin embargo bajos niveles de sostenibilidad, medido en este caso, por el estado de mantenimiento de la obra. Puesto que la participación, particularmente en las fases iniciales y finales de los pequeños proyectos de Foncodes, era una condición de su realización, el problema parece más bien directamente ligado a un déficit de identificación de la comunidad con el proyecto. Este proceso de identificación/apropiación es el punto que los proyectos del FIDA consideran crucial y abordan frontalmente. Pretenden reiteradamente que sus proyectos han de ser y son de hecho apropiados por la “gente”124. La filosofía de FIDA es que sus proyectos no presenten una serie de soluciones que hay que adoptar sino que aporten recursos y oportunidades para que los mismos usuarios puedan definir y desarrollar las actividades que consideren más oportunas, dentro del objetivo del proyecto. 121

Lineamientos de la GFDP de Foncodes, 2002. FIAS, MARENASS, CORREDOR, SIERRA SUR. 123 De Zutter (2004: 46). 124 “MARENASS somos nosotros” es una frase que, pronunciada con convicción, ha podido escucharse varias veces durante la misión de evaluación intermedia del MARENASS y que expresa claramente el impacto” (Fida 2004: xlii). 122

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Subyacente a las innovaciones metodológicas, prevalece la voluntad política de reconocer a la “gente”125 no como simple beneficiarios, sino como interlocutores que tienen derechos y deberes. En lo inmediato esto implica cambios en los comportamientos a fin de establecer relaciones de confianza y respeto mutuo, pero al mismo tiempo manifiesta la intención implícita de asumir y conjurar las críticas hechas a las antiguas políticas nacionales y sectoriales de desarrollo local y regional concebidas, diseñadas y aplicadas en forma verticalista y tecnocrática. Por lo general su falla era pensar el desarrollo desde arriba hacia abajo, desde el centro hacia la periferia, desde Lima hacia las provincias y de considerar el territorio como una sumatoria de recursos naturales y físicos dejando de lado las capacidades que tienen los actores locales y regionales, las instituciones y las empresas para impulsar la transformación del ámbito en que viven, trabajan, intercambian. A diferencia del enfoque demand driven de Foncodes (en sus fases I y II), circunscrito al hecho de que sean los propios demandantes los que ejecuten gasto, el actuar de los proyectos FIDA va a la par con una cierta reconceptualización de la acción y de la inversión pública126. Los proyectos Fida, si bien están a cargo de un Núcleo Ejecutor Central que goza de una autonomía de gestión, son proyectos estatales, representan el Estado en acción, los fondos que asignan son fondos públicos. Sin embargo, las modalidades según las cuales una institución del Estado entrega dinero bajo responsabilidad directa de los comuneros alteran el modo de proceder convencional del Estado al conducir proyectos de desarrollo rural y agrario. En claves del FIDA, ya no es el Estado, ya no son los funcionarios ni los expertos quienes deciden en qué y cómo deben invertir las familias, los grupos, las comunidades. La propia gente determina sus finalidades y sus modalidades. Gráfico 7. Organigrama del proyecto de desarrollo Corredor Puno Cusco

(*) Proyecto Especial generador de Fortalecimiento de Capacidades y Negocios Rurales bajo la supervisión y monitoreo de la GFDP Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra. 125

Principalmente las familias campesinas andinas organizadas en comunidades. Los dos primeros proyectos FIDA (FIAS y MARENASS) tenían como ente responsable al Ministerio de Agricultura, los dos más recientes (CORREDOR y SIERRA SUR) al Foncodes. 126

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En esta perspectiva, los proyectos FIDA, por lo menos en la lectura interpretativa y teorizante de su funcionamiento que la evaluación temática de 2003 provee, estarían separando claramente las relaciones privadas establecidas por los campesinos y los oferentes al interior del mercado, de las relaciones burocráticas establecidas por los funcionarios del proyecto. Las finalidades de los ciudadanos son distintas pero, sobre todo, independientes de las finalidades de los funcionarios. Estos buscan producir contratos y convenios facilitadores mientras que los campesinos y oferentes buscan maximizar los beneficios obtenidos a partir de la relación mercantil establecida. La premisa de esta argumentación es que más importantes que los bienes y servicios producidos son los cambios sociales inducidos. La unidad ejecutora, en lugar de ser una burocracia productora de bienes y servicios, se convierte en una facilitadora de los procesos en curso. De esta manera, el producto principal de las oficinas son los convenios y contratos en virtud de los cuales se formalizan las relaciones y compromisos entre actores independientes en la búsqueda de sus propios intereses. Por lo tanto el actuar del FIDA en el Perú, y en consecuencia el tipo de gobernabilidad que induce, se inscribe en una articulación específica de lo público con lo privado. Los proyectos, como parte del Estado, tienen una función pública: elaborar normativas a través de los convenios y contratos. “Se puede afirmar que, actualmente, los principales servicios prestados por los proyectos del FIDA consisten en establecer normas para una mejor relación –entre ellos mismos y en relación con el proyecto- de los actores privados interesados”127. Estas consideraciones sugerentes no han de ocultar que en los espacios rurales la presencia más tangible del Estado es la de los municipios. Los proyectos financiados por el FIDA han tenido y tienen relaciones múltiples con estos. Los alcaldes provinciales participaron en el diseño de la focalización de las intervenciones de MARENASS. En el CORREDOR los alcaldes participan en los comités locales de asignación de recursos, al lado de dirigentes de federaciones campesinas, microempresarios y representantes de organismos estatales y privados. Hay casos en que las municipalidades difunden información o cofinancian la realización de pequeñas infraestructuras. Queda claro sin embargo que este conjunto de alianzas operativas o funcionales no implica que los municipios como tales sean considerados como un territorio de intervención específica y válida, ni la gestión por las municipalidades de sus territorios un referente estratégico pertinente. Por un lado los proyectos se dirigen a familias y comunidades. La gestión territorial que privilegian y quieren reforzar es de carácter micro local. Por el otro están intentando cada vez más concebir sus territorios de intervención como un espacio continuo entre campo y ciudad, un espacio donde se circula. En estas dos aproximaciones los límites político-administrativos determinados por el estado para los distritos y provincias no son un criterio esencial o relevante. Este rechazo a encerrarse en fronteras jurisdiccionales rígidas es inherente al modelo y ligado a sus éxitos. Queda sin embargo abierta la cuestión del tipo de relaciones 127

FIDA 2004. 90

estratégicas que tejer entre estas dos instancias, los proyectos y las municipalidades, para que se generen sinergias entre los impactos de las inversiones públicas que manejen unas y otras. IV.1.3. Gobiernos locales y desarrollo rural Las líneas básicas del marco institucional en el que se inscriben los gobiernos locales son definidas en la legislación nacional y la tradición constitucional, que establecen una jerarquía entre los dos actores principales. Por un lado, el gobierno central, que en gran medida determina la intensidad y extensión del poder otorgado y por lo tanto, el tipo de relaciones a establecer con el gobierno local. Y por otro lado, el gobierno local, sujeto al que se le otorgan esos poderes, o esa capacidad de acción, y ante los cuales desarrollará diversas estrategias para maximizar el beneficio, en términos de bienestar de la comunidad. Tomando como punto de partida la constitución de 1979, asistimos a un creciente fortalecimiento del espacio local. No es un proceso homogéneo ni lineal pero a lo largo de estos años hay un aumento de las funciones de las municipalidades, un incremento lento pero sostenido de los presupuestos que manejan, una mayor autonomía y por último la institucionalización de procesos de participación ciudadana al interior de los espacios locales. Como resultado de las sucesivas reformas políticas: • Los gobiernos locales cubren todo el territorio nacional y los alcaldes y regidores son electos por sufragio universal. • Estos líderes políticos deben ahora dar cuenta de su gestión no solo “hacia arriba”, a las agencias del gobierno central, sino “hacia abajo”, a los ciudadanos que los eligieron. • Las municipalidades rurales han adquirido importantes roles en la promoción del desarrollo económico local. Dividiendo este período en tres etapas ubicaremos algunos de los marcos que definen la arquitectura y la autonomía municipal a lo largo de este proceso. 1ª etapa En primer lugar la propia Constitución de 1979 es la primera que consagra un capítulo específico y amplio dedicado a los gobiernos locales, regionales y a la descentralización. Distingue entre municipalidades distritales y provinciales, y un régimen especial para Lima. De esta Constitución se derivarán las dos leyes orgánicas de municipalidades (LOM), promulgadas por el gobierno de Belaúnde128. Rompiendo con la visión meramente administrativa de los municipios hasta entonces vigente, reconocen su autonomía económica y administrativa y aseguran la representación política de los vecinos129. Formular la política de desarrollo local pasa a ser una de las funciones de la municipalidad.

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Ley Orgánica de Municipalidades Decreto Legislativo Nº 51 promulgada el 6 marzo 1981, y Ley Orgánica de Municipalidades 23853, promulgada el 8 de junio de 1984. 129 La LOM 51 reemplaza a la Ley de Municipalidades de 1892 que había estado en vigor a lo largo de todo el siglo XX. 91

Un punto importante de esta época es la reforma tributaria municipal de 1985 que aumentará los ingresos de los gobiernos locales, estableciendo nuevas fuentes de ingresos. Por un lado, ingresos de fuentes propias; y por otro lado, las transferencias desde el gobierno nacional. “Se cambió el modelo de transferencias de uno discrecional a uno de fondos compartidos”130. Estos cambios provocaron un aumento en la recaudación municipal y en el monto de las transferencias del gobierno central. Sin embargo esta bonanza fue de corta duración, debido a la grave crisis inflacionaria que afectó el país de 1987 hasta 1992. Si se toma en cuenta los impactos del conflicto armado en amplias zonas del mundo andino, se puede considerar que “las poblaciones no tuvieron, por muchos años, condiciones políticas y materiales básicas como para poder desarrollarse y desplegar a las municipalidades como sus órganos de gobierno local y tampoco para realizar aprendizajes democráticos en esos espacios”131. 2ª etapa. Los 90 se inician con una crisis extrema que propicia un golpe de estado del propio partido que había ganado las elecciones. En este contexto se comienza una recentralización estatal desapareciendo los gobiernos regionales, concentrándose las funciones en el Ministerio de la Presidencia y estableciéndose una nueva constitución. Se asumió una gestión pública enfocada a priorizar los aspectos de eficiencia. La Constitución de 1993, a diferencia de la de 1979, no otorgó a las municipalidades provinciales preeminencia sobre las distritales, homogeneizando sus funciones, dejando en un vacío el tema de las relaciones jerárquicas y no jerárquicas entre las municipalidades provinciales y distritales, iniciando un movimiento de debilitamiento de las primeras en relación a la segundas que marcará esta década Un hito importante132 es la promulgación el mismo año del DL 776133 que elimina varios impuestos municipales, y crea el Fondo de Compensación Municipal, (FONCOMUN)134 en base al cual el gobierno modifica los criterios de distribución de sus transferencias con la intencionalidad específica de transferir menores recursos para las provincias y mayores recursos para los distritos, principalmente los más pobres135 Desde esa fecha hasta ahora, el monto del FONCOMUN, transferido integralmente a todas las municipalidades del país, se ha incrementado de manera significativa y permanente.

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Relaciones fiscales entre el gobierno central y los gobiernos locales. Betty M. Alvarado Pérez. FFE 1994. Pág. 126 131 El diseño institucional municipal. 1980-2004. Paula Muñoz Chirinos. SER. 2005. Pág. 35. 132 Otro será la transferencia de los recursos asignados al Programa Vaso de Leche que eran recibidos por las municipalidades provinciales, directamente a las municipalidades distritales (Ley Nº 26268 del 30 de diciembre de 1993). 133 Decreto Legislativo Nº 776, Ley de Tributación Municipal del 30 de diciembre de 1993, todavía en vigor, con algunas modificaciones. 134 El Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) es un fondo establecido con el objetivo de promover la inversión en las diferentes municipalidades del país, con un criterio redistributivo en favor de las zonas más alejadas y deprimidas, priorizando la asignación a las localidades rurales del país 135 Araoz y Urrunaga 1996 92

Gráfico 8.

Entre 1999 y 2005, el promedio de crecimiento del FONCOMUN anual ha sido de 8.6%. Este crecimiento promedio se mantiene en los años siguientes. En los años 2004 y 2005 las transferencias ascendieron a S/ 1597 millones S/ 1794 millones y S/ 2032 respectivamente. Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra

En años recientes, el monto que reciben los gobiernos locales se ha incrementado de manera significativa por el aumento en los recursos generados por el Impuesto de Promoción Municipal, que son los que se distribuyen vía el Foncomun, como resultado del crecimiento sostenido de la economía. De la misma manera, como resultado de la creación de nuevos canon, sobrecanon y regalías, y del aumento de la cantidad y valor de los minerales, producidos y exportados, se han incrementado de manera notable los recursos que por este concepto reciben las municipalidades de algunas regiones del país. Ahora, las municipalidades son el principal canal de las inversiones públicas en las regiones, como lo ilustran en 2006 el caso de Piura y Cusco136. Gráfico 9. PIURA: Inversión Pública 2006, por nivel de gobierno

CUSCO: Inversión Pública 2006, por nivel de gobierno

G. Regional 137,585,121 28%

G. Regional 101,566,576 14% G. Central 172,268,135 24%

G. Central 109,769,147 22% G. Locales 449,794,170 62%

G. Locales 251,181,718 50% Fuente: Para G. Central y G. Regional, SIAF-SP amigable (28.dic.2007). Para G. Locales, SICON 2006. Elaboración: CEDIR-Cipca

Fuente: Para G. Central y G. Regional, SIAF-SP amigable (28.dic.2007). Para G. Locales, SICON 2006. Elaboración: CEDIR-Cipca

Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra

Experiencias de Participación Por otra parte a pesar del carácter hipercentralista del gobierno de Fujimori, y en reacción contra él, a lo largo de esta década se desarrollaron en gobiernos locales del país una gran diversidad de experiencias de participación ciudadana tanto en la planificación del desarrollo como en la gestión de los recursos económicos. En ellas, las autoridades municipales y las organizaciones de la sociedad civil concertaron

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En este terreno se han producido críticas a la mala ejecución del gasto municipal con tales recursos, pues muchas de las obras emprendidas no demuestran alta calidad de gasto.

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participativamente los planes de desarrollo y los presupuestos, a través de instancias como las mesas de concertación interinstitucional y los consejos de desarrollo137. 3ª Etapa. El proceso de democratización y de descentralización que se abre tras la caída del régimen de Fujimori138 ha ido acompañado de un proceso de creación institucional de instancias para la ampliación de la participación ciudadana y el involucramiento de las organizaciones populares en la gestión de sus municipios139. Las experiencias de planificación y gestión participativas, a las cuales aludimos se han convertido en políticas de gobierno y de Estado. La reforma del capítulo VI del Título IV de la Constitución, la Ley de Bases de Descentralización y la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales incorporaron varios de sus aportes en normas que tenían que ser aplicadas por los gobiernos regionales y locales. La implementación de estos dispositivos dará pie a la elaboración y adopción de la nueva Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), la Ley 27972 promulgada en mayo de 2003. La nueva norma constitucional establece (artículo 194) que “las municipalidades provinciales y distritales son los órganos del gobierno local”, otorgándoles autonomía política (capacidad para emitir sus propias normas), económica (capacidad para disponer de sus propios recursos y programar el destino de sus presupuestos) y administrativa, en el ámbito de su competencia. Al mismo tiempo (artículo 195) estipula que es atribución de los gobiernos locales promover “el desarrollo y la economía local” en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo, y simultáneamente (artículo 197) promover la participación vecinal en el desarrollo local”. Recogiendo y desarrollando lo determinado en la Carta Magna, la nueva LOM introduce dos innovaciones importantes. En primer lugar, la categoría de Municipalidades Rurales. Por otra parte consolida y amplía las herramientas de gobernabilidad orientadas al fomento del desarrollo económico local.

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En el mundo rural un caso emblemático es la apertura del municipio a los campesinos organizados, lograda por Wilbert Rosas, elegido en 1993 alcalde de Limatambo, distrito rural de Anta en Cusco. Incorporando en el Consejo Comunal y Vecinal a los representantes de las treinta y tres comunidades campesinas, implementa un proceso de presupuesto participativo municipal cuyo resultado es la descentralización del gasto. Ver el capítulo “Limatambo: de la exclusión al gobierno. Los logros de una democracia participativa en DFID, 2003, Democracia participativa en los Andes: la experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Perú. 138 El proceso de descentralización se inaugura formalmente con la aprobación, en marzo de 2002, de la Ley Nº 27680, que modificó el Capítulo XIV del Título IV de la Constitución Política del Perú. 139 Vale la pena recordar que ya en la ley Orgánica de Municipalidades Nº 23853, promulgada en 1984 por el Gobierno de Belaúnde estaba normada la obligatoriedad del Concejo de informar periódicamente a los vecinos de la marcha de los asuntos comunales y del estado de la economía municipal. Por otra parte contenía un título completo dedicado a la participación de la comunidad que incluía la creación (según mecanismos discrecionales) de Comités Vecinales como órganos de consulta, y las Juntas de Vecinos como órganos de supervisión de los servicios; también la posibilidad de convocar Cabildos Abiertos en las localidades pequeñas, y consultas masivas sobre diversos temas de gestión municipal (Remy 2005 a : 117). 94

Municipalidades rurales Por primera vez los municipios rurales, son objeto de un tratamiento diferenciado en la normatividad de las municipalidades (Título XI de la LOM 27972). • Las municipalidades rurales son las que funcionan en las capitales de las provincias o distritos cuya población urbana no exceda la mitad de su población total. • La característica esencial de estas municipalidades rurales, es de tener a su cargo “la promoción del desarrollo integral, particularmente, del desarrollo rural sostenible” de su jurisdicción. • La condición de municipalidad rural es considerada para efecto de la distribución del Fondo de Compensación Municipal, canon u otras transferencias de recursos a favor de ellas. • Las municipalidades rurales no están obligadas a adoptar la estructura administrativa básica que señala la LOM, sin que ello suponga que no se deban ejercer las funciones previstas140. Si bien estas competencias atribuidas a las municipalidades ubicadas en áreas rurales son importantes pues enfatizan que el nivel local es un nivel territorial válido para emprender acciones de desarrollo, este reconocimiento es todavía más simbólico que operativo al no traducirse en normas específicas aplicables a las realidades de los espacios rurales y que orienten una gestión adecuada de sus territorios. Desarrollo económico local y herramientas de gobierno. En el nuevo dispositivo institucional, cuatro instancias redefinen el marco en que se asignan parte de los recursos para fomentar acciones e inversiones orientadas a fomentar el desarrollo rural. El Plan de desarrollo concertado (PDC) que constituye el principal instrumento de gestión de la municipalidad, establece la visión de desarrollo del distrito o la provincia en concertación con la población. Tiene un carácter orientador de la inversión, asignación y ejecución de los recursos municipales. El Presupuesto Participativo es un instrumento de administración y gestión en el que participa la población y que debe responder a los lineamientos de los planes de desarrollo concertados141 (Artículo 53). En cuanto a los órganos de coordinación142 se institucionaliza la figura de los Consejos de Coordinación Locales (CCL) cuya composición es mixta: son integrados por las autoridades políticas (alcalde y regidores) y por representantes de las organizaciones de base (comunidades campesinas, organizaciones de productores, juntas vecinales y otras formas de organización). Las funciones y tareas principales que se les asigna son la 140

Según el artículo 140º, estas municipalidades tienen, en lo que les sea aplicable, las mismas competencias, atribuciones, funciones, responsabilidades, derechos, deberes y obligaciones que, conforme a esta ley, corresponden a las demás municipalidades provinciales y distritales. 141 Conforme a la Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley Nº 28056 del 6 de agosto de 2003, y a su Reglamento, DS Nº 171-2003-EF, anualmente el MEF publica un instructivo detallado para facilitar la realización de los Presupuestos Participativos a nivel local y regional. 142 El Título VII de la LOM 27972 desarrolla los artículos que reglamentan los órganos de coordinación. 95

aprobación de los Planes de desarrollo concertados y de los Presupuestos Participativos elaborados en concertación con la sociedad civil, o sea la asignación territorial de las inversiones sociales y productivas. Posteriormente se ha introducido la figura de agentes participantes cuya participación en la elaboración de Presupuestos Participativos se realiza sobre una base menos restrictiva que la establecida reglamentariamente en el funcionamiento formal de los CCL.

Por último las Oficinas de Desarrollo Económico Local (ODEL) expresan la vocación del gobierno local por asumir un rol conductor del desarrollo económico en el distrito y la provincia. Comunidades políticas y territoriales La normatividad establecida en el marco de la descentralización hace de las municipalidades rurales, entendidas como comunidades políticas y territoriales, la célula básica del desarrollo local y la conductora del proceso. Este nuevo enfoque que da mayor margen de acción a las autoridades municipales esta acompañado además por un sostenido aumento en sus presupuestos. En estas condiciones, la descentralización se presenta como una oportunidad para el desarrollo rural en la sierra, en la medida que permite emprender proyectos amplios, que van más allá de la gestión cotidiana, desde múltiples gobiernos descentralizados, cercanos a las particularidades de sus poblaciones y territorios. IV.2. Municipalidades rurales y desarrollo No existen criterios universales y reconocidos que permitan definir, a priori, qué es un territorio con el fin de garantizar mayor éxito en las acciones de desarrollo rural que emprender143. Algunos privilegian los territorios políticos-administrativos subnacionales en los cuales se circunscriben los procesos de descentralización en curso. Otros toman en cuenta factores sociales utilizando indicadores de desarrollo humano y de pobreza. Otra manera de abordar el problema es utilizar criterios geográficos (las cuencas hidrográficas), o económicos (los corredores donde circulan mercancías y personas). El punto decisivo, sin embargo es que la delimitación privilegiada corresponda a una cierta identidad territorial de los actores locales144. Esta sección se circunscribe a considerar a los municipios rurales de la sierra como una malla territorial básica en el diseño y la ejecución de futuras estrategias nacional de desarrollo territorial rural, analizando avances y limitaciones en su actuar frente a las oportunidades que les ofrece el todavía incipiente proceso de descentralización. Los gobiernos locales no son solamente los gestores de los intereses locales, son agentes de integración política y social y contribuyen al mismo tiempo a la mediación con el sistema político nacional. En el mundo rural están emprendiendo acciones orientadas al desarrollo institucional y productivo del ámbito territorial que gobiernan y administran: 143

Baquero y otros 2007: 22. Caballero, Trivelli y Donoso 2006: 260 destacan como elementos principales del enfoque territorial 1/ su carácter multisectorial; 2/ la construcción de alianzas público-privadas; 3/ la noción de competitividad territorial y; 4/ “la planificación estratégica (…) instrumento para movilizar recursos de inversión y promover conglomerados de actividad productiva”.

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planeamiento concertado, institucionalización del proceso de asignación colectiva de los recursos, arreglos institucionales que propician una gestión concertada, alianzas estratégicas con otras instituciones, asociatividad, iniciativas de desarrollo económico local y de articulación con el mercado regional, lo que implica vialidad, conectividad, competitividad y desarrollo de capacidades. El distrito es el primer escalón y el espacio adecuado para fomentar una experiencia de desarrollo territorial rural desde una estrategia concertadora; tanto por el criterio de cercanía de las instancias de gobierno, y de dimensión del ámbito (que hace posible una participación efectiva), como por el potencial que ofrece para identificar problemas comunes y por las posibilidades que brinda para establecer relaciones adentro y afuera de su territorio. Sin embargo suele conformar un espacio muy reducido para políticas de desarrollo de gran envergadura, lo que invita a abordar el carácter restringido de las relaciones entre municipalidad distrital y municipalidad provincial en los ámbitos rurales, que no pocas veces tienden a funcionar como si fueran territorios independientes. Sobre este punto las normas que rigen el funcionamiento de las municipalidades rurales son fuertemente cuestionadas por ser las mismas que se aplican a cualquier municipalidad del país, sin tomar en cuenta que en el Perú existen 1854 municipalidades con diferentes realidades culturales, históricas, geográficas, económicas y demográficas145. La Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE) plantea que la actual Ley Orgánica de Municipalidades “no expresa los intereses y tampoco la voluntad de las municipalidades rurales. En el texto de ley no se señalan las competencias compartidas de los diversos niveles de gobierno (…). Se tendría que partir de las diversas realidades de las municipalidades tanto urbanas como rurales, y así definir las competencias de cada una, tanto exclusivas, delegadas y compartidas”146. El mismo universalismo jurídico se encuentra también en la Ley Nª 28056- Ley marco del presupuesto participativo promulgada en el año 2003. Como es sabido, el MEF pública anualmente un instructivo con unas recomendaciones sobre la manera de proceder. En los distritos rurales de la sierra, un conjunto de disposiciones técnicas que presupone el MEF son inaplicables, o por lo menos no son tomadas en cuenta por sus funcionarios municipales. La asignación de manera participativa de recursos de inversión crecientes es, por cierto, una innovación importante. Abre una ruta para la construcción de consensos. Crea un espacio de encuentro entre la demanda de la sociedad civil local (lo que los “agentes participantes” identifican y priorizan como sus principales necesidades) y la oferta de las autoridades de estas comunidades políticas (lo que proponen o tienen capacidad de hacer en una perspectiva de mediano plazo). Introduce procesos en los cuales las autoridades municipales despliegan sus capacidades para articular e involucrar a la 145

La necesidad de reformar la Ley Orgánica de Municipalidades se expresa desde su entrada en vigencia, hace cinco años, pues desde ese momento se han presentado más de ciento setenta proyectos para su modificación en el Congreso pasado y cuarenta en lo que va del actual (abril 2008) y que muchas de estas iniciativas fueron planteadas por las propias municipalidades. 146 Intervención de Wilmer Rozas, Presidente de la REMURPE, en la Audiencia Pública Nacional “Ley Orgánica de Municipalidades: Propuestas para una reforma integral” del 7 de abril de 2008, auspiciada por el Congreso de la Republica (Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado). 97

sociedad civil de su territorio en una propuesta de desarrollo concertada, estableciendo mecanismos y espacios para su participación en la toma de decisiones de las prioridades del desarrollo local y rural. Sin embargo no es más que un punto de partida. Adoptar un enfoque de desarrollo territorial implica implementar un abanico de líneas de acción. Fortalecer el tejido organizacional del territorio. Facilitar alianzas productivas para una gama de productos agrícolas. Fomentar la productividad y el empleo a través de actividades como el comercio, la pequeña industria de transformación, la artesanía, el turismo. Mejorar la red vial y la articulación y comunicación entre centros poblados y ciudades intermedias. Vigilar y asumir problemas ambientales. En la mayoría de los casos, avanzar en esta dirección implica establecer alianzas estratégicas y tener convenios con instancias de cooperación pública y privada, lo que no es siempre posible. IV.2.1 Hacia una nueva gobernanza La consistencia del proceso de elaboración de los presupuestos participativos está estrechamente vinculada con la voluntad política del alcalde de establecer prioridades de inversión sobre la base de acuerdos con la comunidad, con su legitimidad y su capacidad de conducción del proceso y con la implementación de mecanismos de inclusión de los diferentes sectores de la población, en particular con los más vulnerables (pobres rurales y mujeres). Al mismo tiempo depende del grado de cohesión social y de capacidad propositiva de los actores organizados. En las municipalidades que no tenían experiencias participativas previas, los inicios fueron difíciles y evidenciaron limitaciones substanciales en las capacidades de las autoridades políticas y de los equipos técnicos para liderar y conducir los procesos, y de los actores de la sociedad civil para participar. Durante los primeros años muchos alcaldes manifestaban temores y desconfianza frente a un proceso que invadía sus prerrogativas. Históricamente las decisiones de inversión vinculadas a los presupuestos municipales han sido exclusividad de los alcaldes y funcionarios, quienes decidían verticalmente que proyectos ejecutar. Los alcaldes eran conscientes que organizar procesos participativos tiene un costo alto y sus resultados no son evidentes en el corto plazo. En lo inmediato, tenían que enfrentar un doble reto: interpretar y cumplir con la norma administrativa que rige y estructura el proceso participativo y al mismo tiempo involucrar en una situación inédita a los diferentes tipos de actores, autoridades, técnicos y funcionarios municipales y representantes de la población. Cuando se implementan los presupuestos participativos, un requisito era tener un Plan de Desarrollo Concertado (PDC). Se masifica la elaboración de los planes. En muchos casos, donde no había planes previos, son planes diseñados en poco tiempo por consultores quienes, a menudo, los elaboran en escritorio separados de las organizaciones sin una participación real de la población. El resultado es que en determinados casos esos planes no son asumidos ni apropiados, ni por la población ni por las autoridades, por lo que quedan sin mayor aplicación. En la fase de diseño, convocatoria y preparación predominaba del lado de las municipalidades un exceso de reglamentarismo que excluía a muchas organizaciones a participar en la elección de sus representantes al CCL cuyas funciones eran mal definidas, y la escasa capacidad de los funcionarios municipales de proporcionar la

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información necesaria. La deficiente información del proceso terminaba excluyendo a s representantes de pueblos y zonas rurales alejados, profundizando los desequilibrios entre espacios urbanos y rurales. No pocos alcaldes cayeron en la tentación de “esconder” proyectos suyos, para los cuales tenían financiación reservada, en lugar de presentarlos y sustentarlos públicamente en la discusión y aprobación del proyecto. Otro obstáculo era, y es todavía, la fragmentación del tejido organizativo de la población. Una diversidad de organizaciones, de distinto tipo147, con diferentes mandatos y escasa capacidad de propuesta, no tenían visión de conjunto del contexto local en el marco del cual establecer vínculos con otros grupos de intereses para negociar consensos en los procesos de concertación. Sin embargo el proceso se potencia porque las decisiones se logran concretar por los recursos que se tienen. La repetición cíclica del proceso va a la par con su consolidación y se puede constatar avances significativos y enriquecimientos de las “buenas practicas”. En Cusco, la mayoría los PP distritales se realizan en forma descentralizada, zonificados por comunidades campesinas y microcuencas, luego pasan al nivel distrital. Normalmente dentro de las microcuencas se encuentran varias comunidades campesinas que comparten características y problemas. Las primeras experiencias repartían a cada comunidad campesina lo que correspondía a sus propuestas prioritarias, “atomizando” por lo tanto el presupuesto para tomar en cuenta estos proyectos microlocales. Si bien, todos estaban – relativamente- satisfechos, el presupuesto asignado de esta forma era insuficiente para acometer propuestas grandes. Esos aprendizajes han servido para mejorar los siguientes procesos e implementar otros mecanismos de negociación y de agregación de intereses. Se suele ahora zonificar en microcuencas, ver donde se ha invertido en los últimos años, reorientar las inversiones ya no a cada una de las comunidades sino por zonas. En diversos grados, las municipalidades han venido recreando los criterios de priorización de las propuestas de los agentes participantes, proporcionados por el MEF, haciéndolos más flexibles y comprensibles por parte de la población. En cada período de programación participativa del Presupuesto Municipal, se nota una participación creciente y más activa de las organizaciones, evidenciando un mayor interés de la sociedad civil en que se les tome en cuenta y se cumpla lo acordado148. Progresivamente, con avances lentos, con cada proceso anual, se viene transitando de la “cultura de la demanda y del petitorio” a la de las “prioridades” que consensuar en base a una agregación de intereses, transcendiendo el marco del mandato organizacional de los delegados. La población aprende a priorizar y se adquieren ciertos rudimentos en gestión. Las propuestas que se presentan tienden a ser más consensuadas y de interés colectivo. En las experiencias más consolidadas se estaría asumiendo lenta pero progresivamente la necesidad de proponer proyectos que puedan beneficiar a un territorio mayor que el ámbito microlocal. 147

Comités de rondas campesinas, asociaciones de productores, de regantes, de mujeres, de jóvenes, grupos parroquiales, “comités pro”, etc. 148 Según el Portal de Transparencia del Ministerio de Economía y Finanzas, en el año 2006 los agentes participantes superaron los 300,000. 99

Crecientemente, las autoridades locales impulsan mecanismos de información y de rendición de cuentas, dando voz a los vecinos para que soliciten la ampliación, justificación o aclaración de lo informado. Algunos lo hacen al inicio de los talleres del presupuesto participativo, otros en audiencias públicas. En estos eventos el Alcalde no solamente da a conocer los resultados presupuestarios a nivel contable (ingresos y gastos), sino también los avances en la ejecución del Plan de Desarrollo Concertado, los logros en materia de participación ciudadana, las alianzas institucionales establecidas, las gestiones exitosas en el apalancamiento de recursos externos, y las proyecciones en materia de desarrollo local que se propone la gestión para el siguiente ejercicio fiscal149. . En numerosos casos se ha ampliado la oferta participativa mas allá de la asignación de los recursos disponibles para el plan de inversión anual, extendiéndosela a los diferentes campos de acción municipal, a través de la constitución de comisiones municipales ampliadas o de comités distritales de desarrollo. Con el transcurso del tiempo y la aquiescencia y/o el compromiso activo de los alcaldes que ven en ella una fuente de legitimidad, la asignación colectiva de los recursos de inversión se asienta como un proceso sostenido que crea estructuras propias y que cuenta con metodologías desarrolladas que facilitan su replicabilidad, permaneciendo sin embargo las tensiones no resueltas entre lógicas territoriales y sectoriales. Recursos, querer participar y la legislación son los tres aspectos que sostienen la gestión local y la participación en la gestión local. El impacto de la experiencia radica en que las autoridades locales están asumiendo el proceso de presupuesto participativo, no sólo como un mandato legal y/o instrumento técnico con normas, metodologías y reglas, sino como una oportunidad política para concertar con la población las prioridades del desarrollo local, adoptar un enfoque territorial que identifique o ubique potencialidades que valorizar, y por ende romper con la forma de gestión en vigor: una acción concentrada en la zona urbana del distrito, una acción que no era orientada al desarrollo ni se plasmaba en acuerdos con la población. En este contexto, las ONGs y las instituciones de cooperación internacional demuestran tener vocación a ser los aliados privilegiados de los municipios rurales. Muchos de estos organismos establecen ahora en forma sistemática acuerdos y convenios con los gobiernos locales para actuar en forma concertada y generar sinergias en una perspectiva que enfatiza la población de todo un territorio y no solo grupos metas delimitados. Una practica nueva y que rompe con la lógica asistencialista otrora prevaleciente es la disposición de los municipios de poner una contrapartida para la realización de proyectos cofinanciados. Es frecuente también la presencia de funcionarios públicos y representantes del Estado en los talleres participativos y comisiones especializadas; si bien aportan una capacidad técnica, en general no tienen la capacidad de comprometer el sector al cual pertenecen. 149

Un punto crítico en que no hay avances significativos es el desenvolvimiento de los Comités de Vigilancia y Control (CVC), conformados por miembros elegidos entre los representantes de la Sociedad Civil. En los distritos rurales de la sierra, los CVC se conforman por representantes de diferentes caseríos. Son personas desconocidas entre sí, a veces con diferentes filiaciones políticas, que no llegan a cohesionar un accionar conjunto o formular propuestas comunes. La escasa capacidad técnica de los pobladores para enfrentar la poca permeabilidad de los funcionarios municipales en brindar información, y los bajos recursos de que disponen para ejercer su función, dan como resultado la inactividad de los CVC que se han instalados parcialmente desde 2004. 100

Obviamente, el desempeño de las municipalidades rurales es desigual y heterogéneo en función de sus medios y de las condiciones en que operan. Profundas diferencias e inequidades horizontales las separan en función de su tamaño de población, de su dotación de activos, de su acceso o no al Canon Minero, del apoyo que les brindan o no las ONGs y organismos de desarrollo privados y públicos, de su localización en relación a las principales plazas de mercado, capital regional y ciudades intermedias Sin embargo, la reorientación de su visión hacia lo rural, el traslado creciente de recursos desde el centro, la institucionalización de procesos participativos, la promoción del desarrollo económico local, el fortalecimiento del tejido organizacional , el fomento de la participación comunitaria, los arreglos institucionales -que les permiten regular las intervenciones de los organismos de cooperación con los cuales se han establecidos alianzas- la proximidad con los diversos fenómenos que ocurren en sus respectivos territorios, son disposiciones de gran relevancia para crear las condiciones básicas de impulso de los procesos de desarrollo territorial y de su sostenibilidad150. Los municipios rurales de la Sierra de Piura y de Cusco y sus inversiones. Los municipios no son “núcleos ejecutores de inversiones”, son instancias de gobierno que ejercen funciones múltiples al servicio de la comunidad política que representan, ordenan, administran y dirigen y para las cuales reservan discrecionalmente una importante parte de su presupuesto. Sin embargo, en el caso de los municipios rurales de la sierra, la mayor parte de sus recursos son destinados a financiar inversiones orientadas a mejorar el bienestar de la población, a acondicionar su territorio y a promover actividades productivas. De manera general, y a diferencia de los grandes centros urbanos, los recursos presupuestales de que disponen las municipalidades rurales de la sierra provienen en su casi totalidad de las transferencias del gobierno central. Salvo contadas excepciones, no se encuentran en condiciones de generar recursos locales por tributos o arbitrios. Si bien hasta hace poco el Foncomun era la principal fuente de ingreso de estos gobiernos locales, ahora y a pesar de su sostenido incremento vinculado al crecimiento económico del país, tiende en Cusco, pero también en Piura, a ser desplazado por los aportes del canon151. Este incremento de las transferencias da un mejor margen de maniobra a las municipalidades para aumentar los techos presupuestales de sus inversiones, que superan ahora el monto reservado en forma discrecional por gastos de funcionamiento, de administración y de gestión de compromisos financieros. En 2006, las inversiones de 22 distritos de la zona andina de Piura representaban el 56% de su presupuesto. En el caso de las 79 municipalidades rurales de sierra en Cusco, el 73% de su presupuesto se asignó en 2006 a inversiones. Una situación radicalmente diferente a la de los ´90, en 150

Un límite externo que encuentran aún las experiencias más consolidadas operando en un contexto favorable, es la desarticulación en lo político administrativo entre lo local y lo regional -como si fueran territorios estancos- inherente al deficiente diseño de las normas que rigen la pretendida sincronía en el uso de estas dos herramientas de gobierno que son la planificación estratégica concertada y el presupuesto participativo. 151 En Piura, Canon generado por la explotación de los hidrocarburos en el espacio litoral de la región. Canon gasifero (Camisea) y minero (Tintaya) en Cusco. 101

que por ejemplo en Quispicanchis la mayor parte del presupuesto (73%) se destinaba a gastos de funcionamiento y sueldos152. En las dos regiones, lo grueso de estas inversiones (el 43%) se dirige a lo que en el marco de esta red de investigación hemos denominado desarrollo rural (ver gráfico 10) y que agrupa, por un lado, inversiones en infraestructuras rurales (caminos, electrificación y riego), y por el otro, el financiamiento de proyectos y programas de fomento de las actividades rurales (agropecuaria, industrial, turismo, pesca y comercialización)153. Una fracción menos importante (el 37%) financia acciones de desarrollo social154. Por ultimo, se destina una cantidad mucho menor de las inversiones al desarrollo urbano (edificios municipales, plazas, calles y jardines)155. Aquí también, la situación es muy diferente de los ´90 donde la mayoría de los trabajos de investigación reportaban que la mayoría de las obras se realizaban “en la capital o en los centros poblados del distrito”156. Gráfico 10. SIERRA RURAL - Inversión total municipal 2006, distribución por rubro 45%

43%

43%

40% 37%

36%

35%

30%

25%

20%

15%

13% 11% 9%

10%

8%

5%

0% Piura (22 distritos) Desarrollo Rural

Cusco (79 distritos) Desarrollo Social

Desarrollo Urbano

Administración

Fuente: Anexo 3.3. Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra

Principales tipos de inversión rural En cuanto a las inversiones directamente orientadas al desarrollo rural, si bien en las dos regiones encontramos la misma jerarquización de prioridades entre sus componentes, el peso y el contenido de estas son sensiblemente diferentes (ver gráfico 11). En la sierra piurana, la proporción relativa de las inversiones totales municipales asignada a 152

Sulmont 1995 citado por Diez 1999: 295. Según la clasificación de gastos utilizada por el Sistema Nacional de Inversión Pública – SNIP. 154 Infraestructuras educativas, centros deportivos y recreativos, saneamiento, asistencia comunitaria y atención médica básica. 155 Además, alrededor del 10% corresponde a gastos de gestión y administración de estas tres áreas. 156 Diez 1999: 294. 153

102

infraestructuras viales (26%)157 es el doble que en Cusco (13%). Interviene en Piura el factor de vulnerabilidad climática. Cada verano, durante meses, lluvias intensas destrozan las trochas carrozables, en su mayoría no asfaltadas, dificultando considerablemente o interrumpiendo esporádicamente el transito y la circulación de personas o bienes. La misma vulnerabilidad climática afecta en Piura a las pequeñas infraestructuras de riego: bocatomas y canales de regadío son frecuentemente afectados por estas lluvias de verano y necesitan ser rehabilitados. En Cusco se prioriza la construcción de reservorios y pequeñas represas, y la tecnificación del riego (riego por aspersión) principalmente para el mejoramientos de los pastos y la crianza de animales. La preeminencia de las inversiones en infraestructuras viales y riego subraya la prioridad dada por los pobladores rurales de la sierra al acondicionamiento productivo de su territorio. Prioridad otorgada por un lado a la conectividad y mejores condiciones de acceso al mercado, y por el otro al incremento de la oferta agropecuaria. Para ellos, el canal y la carretera son dos infraestructuras esenciales para la producción agraria y la comercialización de sus productos. Padecen, en comparación con los pequeños productores agrarios de los valles costeños, de un enorme déficit de este tipo de activos, efecto acumulado de una larga desatención de parte del Estado Gráfico 11. SIERRA RURAL - Componentes del "Desarrollo Rural", % de la inversión total municipal 2006 30.0%

26.0% 25.0%

20.0%

15.0%

13.6%

10.1% 10.0% 8.0% 7.1% 5.6%

5.6%

5.1%

5.0%

3.8%

0.4% 0.0% Piura (22 distritos) Caminos Rurales

Cusco (79 distritos) Riego

Electrificación Rural

Apoyo a la producción

Otros

Fuente: Anexo 3.3. Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra

Apoyo a las actividades productivas Por ultimo están las inversiones dirigidas a fomentar actividades productivas.

157

Se trata principalmente de construcción y rehabilitación de trochas carrozables, y en menor medida, construcción de puentes peatonales o carrozables. 103

En Piura, las inversiones en programas de apoyo a la producción agropecuaria (el 5% del total) se destinan a un amplio abanico de actividades dedicadas al incremento de la producción y productividad de cultivos comerciales y de subsistencia: construcción de bebederos y de plantas procesadoras de cereales, instalación de módulos para la elaboración de panela granulada, de viveros frutícolas y forestales, conservación de recursos naturales y obras de prevención de desastres naturales, apoyo a la mecanización agrícola, asistencia técnica en manejo de pastos mejorados, para el mejoramiento genético y para la inseminación artificial del ganado vacuno, etc. En Cusco, estos recursos (el 7% de las inversiones totales) se concentran directa o indirectamente en el incremento de la producción ganadera, principal pero no solamente, de vacunos158: pastos mejorados (gracias a la ampliación y tecnificación del riego), mejoramiento genético e inseminación artificial, construcción de cobertizos, cercos, establos, y construcción de plantas de procesamiento de productos lácteos Las inversiones dirigidas a actividades no agropecuarias son poco significativas en Piura (el 0.4%). En Cusco donde representan cerca del 4% de las inversiones totales, se dirigen principalmente a fomentar la comercialización y el turismo. Por un lado construcción de camales y de mercados municipales y organización de ferias, por otro, construcción de infraestructuras turísticas, de albergues, miradores, baños termales y de complejos artesanales. Las inversiones orientadas al desarrollo económico local son en Cusco a la vez más diversificadas que en Piura, y mas concentradas alrededor de lo pecuario. Potencialidades y necesidades Es relevante destacar que solo una fracción relativamente menor de las inversiones, el 5.5% en Piura159 y el 11% en Cusco160, se dirige a programas o acciones dirigidas a fomentar actividades productivas específicas, principalmente agropecuarias Es patente el contraste entre las grandes miradas plasmadas en los ejes estratégicos de los Planes de Desarrollo Concertados - “generar rentabilidad y valor agregado”, “diversificar la producción”, “promover actividades turísticas”, etc. - y la diseminación real de las inversiones en pequeñas obras de todo tipo como resultado del presupuesto participativo. O sea, el desencuentro entre la lógica de potencialidades y oportunidades propia del Desarrollo Territorial Rural expresada en una perspectiva a largo plazo en los planos de desarrollo, y la lógica de necesidades y demandas concretas e inmediatas de la población. La construcción de un espacio público, antes inexistente, en el que interactúan organizaciones sociales y gobiernos locales en una perspectiva de desarrollo territorial rural, pasa por la progresiva pero lenta redefinición de identidades e intereses en función a prioridades compartidas. Cuando la gente entra al presupuesto participativo, parte de sus necesidades básicas insatisfechas. No tiene agua, no tiene carretera, no tiene electricidad, no tiene una posta médica. Espera y demanda que se le atienda lo básico. En este reparto desigual entre obras físicas y programas de desarrollo se combinan diversos factores: en primer lugar, un elemento de inercia en la expresión de la 158

También de alpacas y de animales menores (cuyes), en menor grado ovinos. Apoyo a la producción agropecuaria: 5.1%. Otras actividades 0.4%. Ver anexo 3.3. 160 Apoyo a la producción agropecuaria: 7.1%. Otras actividades 3.8%. Ver anexo 3.3. 159

104

población sobre sus necesidades y un pragmatismo que prioriza resultados inmediatamente tangibles; un alcalde que en su afán de desarrollo pretendiese reducir sistemáticamente y en el corto plazo el peso de las obras físicas en las inversiones municipales para sustituirlas por la ejecución de programas de promoción, se expondría a un riesgo político mayor. Al mismo tiempo diseñar y ejecutar programas innovadores exige recursos profesionales y técnicos todavía escasos. Sin embargo, y a pesar de todo, el monto invertido en los programas de promoción que era en los primeros años una suma casi residual tiende a crecer paulatinamente, particularmente en Cusco. Son estas actividades las que movilizan en forma incipiente pero creciente y muchas veces en forma innovadora la intervención de los municipios161. La parte operativa esta a cargo del departamento o Área de Desarrollo Económico y Productivo-ADE, llamado también Oficinas de Desarrollo Económico Local-ODEL, que conjuntamente con el departamento de infraestructura, llamado a menudo “de obras” y el departamento de servicios sociales son una de las razones de existir de un pequeño distrito rural. En las experiencias más consolidadas disponen de una pequeña plana de personal calificado y están incluidas dentro del organigrama de las municipalidades. Esta inscripción institucional no es uniforme, puede depender del regidor encargado de la comisión municipal correspondiente, pero también de la gerencia municipal. En principio, estas ADE y/o ODEL responden a los lineamientos de los comités de desarrollo u otra instancia participativa, pero sus modos de proceder son diferentes de un municipio a otro y todavía muchas de ellas están por implementarse. En algunos municipios no se ha diseñado todavía planes operativos, ni definido roles y funciones: el pool de técnicos de la ODEL responde de manera asistencialista a las demandas coyunturales que les presenta una u otra organización de productores. IV.2.2. Lo provincial y lo distrital Para muchos analistas el territorio provincial seria el ámbito privilegiado para planificar y promover acciones de desarrollo. Sin embargo los gobiernos provinciales no parecen tener aún –más allá del proceso electoral- una consistente capacidad de articulación con los distritos que lo conforman. Varios factores se combinan. El articulo 191 de la Constitución de 1993, al otorgar categoría de gobierno local a las municipalidades, provinciales y distritales, reconoce simultáneamente la existencia de un tercer nivel de gobierno, al lado del nivel nacional y del ámbito regional y la coexistencia de dos tipos de municipalidades, pero sin establecer una jerarquía entre ellas: gozan unas y otras de iguales competencias (articulo 192), desapareciendo en el marco constitucional la preeminencia de las provinciales sobre las distritales. Es cierto que, luego, la LOM 27972 establece un conjunto de competencias exclusivas para las municipalidades provinciales. Pero en su mayoría no afectan el desempeño de las municipalidades distritales, o se ejercen de manera muy flexible162. Además la 161

Ver por ejemplo las tres iniciativas de desarrollo territorial rural en la sierra peruana analizadas por Hernandez (2007). 162 Las principales competencias exclusivas de las municipalidades provinciales que afectan la autonomía de las municipalidades distritales se ejercen en materia tributaria (Art. 40 de la LOM), la regulación del 105

misma LOM ha suprimido las asambleas provinciales de alcaldes que eran un espacio importante de coordinación y de integración territorial163. En las condiciones actuales las posibilidades de intervención de los alcaldes provinciales en el ámbito distrital son muy restringidas, salvo cuando existen afinidades o alianzas políticas entre las autoridades de estos dos tipos de municipalidades. Por otra parte el DL 776 que crea el FONCOMUN, al incrementar significativamente las transferencias a las municipalidades distritales disminuyó considerablemente la dependencia presupuestal para inversiones de estas en relación con las provinciales. Por ultimo, en la práctica y en la mayoría de los casos, el proceso del presupuesto participativo provincial se restringe al distrito capital, sin articulación con las municipalidades distritales. Muy a menudo es en forma separada que se reparte, en forma equitativa o no, entre los distritos el 20% de Foncomun, destinado al ámbito interdistrital (Decreto Supremo Nº 06-94-EF), dando pie en muchos casos a la realización de proyectos muy localistas que no tienen el carácter de proyectos de envergadura provincial estipulados en el instructivo del MEF. Esto y muchas otras razones explican que en el mundo rural las municipalidades provinciales tiendan a actuar como la municipalidad del distrito capital y no del conjunto de la provincia, invalidando sus posibilidades de actuar como bisagra entre lo distrital y lo regional. Lo que invita a reflexionar acerca de si debería ser la municipalidad provincial rural rediseñada, la unidad base de gestión del desarrollo en estos ámbitos 164. Al mismo tiempo, y no es contradictorio con lo que antecede, las capitales provinciales son sedes de instancias sectoriales del Estado (justicia, salud, educación, policía, etc.) de mayor rango, proveedores de una gama de servicios especializados, atractivo que es uno de los ingredientes de la ambición latente de los distritos mas importantes de ser elevados a la categoría de provincia. Cuadro 23. Los dilemas del desarrollo territorial local- Pros y contras Distrito Provincia Mejor representación de la Sociedad Civil Escasez de organizaciones de rango + en los Presupuestos Participativos provincial En pequeños distritos debilidad de la Mejor plana de funcionarios y técnicos gestión gerencial Mejor integración territorial Existen distritos mejor vinculados con + provincias vecinas Mayor presencia y eficiencia de Mejor posibilidad de coordinación de los + “aliados”: ONG y organismos de servicios sectoriales estatales. cooperación. Mayor coordinación con distritos vecinos Mayor conexión con el Gobierno + Regional Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra

+ +

+

transporte público (Art.81), la titulación de los asentamientos humanos (Art. 79) y la creación de municipalidades de centros poblados (Art. 128). 163 En varios casos, por ejemplo en Quispicanchis (Cusco) y en Morropon (Piura), las asambleas provinciales de alcaldes han sido reestablecidas a iniciativa de los alcaldes provinciales. 164 Cambiar esta situación implicaría reestructurar las atribuciones y el funcionamiento de las municipalidades provinciales en el mundo rural. Una de las opciones posibles seria crear al lado de estas nuevas municipalidades provinciales, una municipalidad distrital para el distrito capital de la provincia. 106

IV.2.3. Las asociaciones interdistritales de municipalidades y la rearticulación territorial Desde el final de la época colonial se ha vivido en el Perú un proceso de fragmentación territorial. En el último medio siglo prevalecía una dinámica permanente de entropía y de creación de nuevos distritos. En la actualidad, nos encontramos en un punto de inflexión donde desde abajo se comienza a dar la vuelta a este proceso y a rearticularse territorios locales. En Piura y en Cusco, al igual que en otras regiones de la sierra del país, municipalidades rurales están asociándose voluntariamente para la gestión de territorios colindantes, enfrentar en forma conjunta problemas compartidos, aprovechar en una escala mayor potencialidades comunes y emprender proyectos productivos estratégicos. En varios casos las mancomunidades asocian distritos que pertenecen a diferentes provincias, una manifestación, entre otras, de que las redes sociales y los flujos económicos transcienden las demarcaciones político-administrativas. La dinámica de subdivisión de la demarcación territorial expresaba una estrategia de las poblaciones involucradas y de sus representantes para acercar al Estado y a sus políticas públicas; provocar y promover su presencia a pequeña escala, en particular bajo la forma de la escuela y del puesto de salud. Ahora, en el marco de la descentralización y con la incorporación de nuevas funciones a su gestión, las municipalidades rurales perciben el interés de asociarse en espacios intermedios por encima del distrito, que suele conformar un espacio muy pequeño para políticas de desarrollo de gran calado. Estamos en presencia de dinámicas de trabajo coordinado que, en forma incipiente y según modalidades diversas, contribuyen a construir, de abajo hacia arriba, nuevos espacio territoriales. A través de las asociaciones, las municipalidades esperan fortalecer su representación y sus capacidades de incidir en los centros de decisión política e incrementar sus capacidades de propuesta y de negociación con los gobiernos regionales y las agencias de cooperación. Las mancomunidades de Piura El asociativismo mancomunado es un fenomeno reciente en Piura pero ya esta afectando la mayor parte del territorio serrano. En los ultimos años (2005, 2006, 2007) se conformaron tres mancomunidades165 que en conjunto involucran a dieciseis e distritos de los veintidós que conforman la area andina y en los cuales residen 171,473 personas o sea el 58,3% de la población serrana166. Si bien se crearon en forma independiente, el desempeño de la Remurpi, filial regional de la Red de Municipalidades Rurales del Perú - REMURPE, ha sido en los tres casos un elemento motivador importante. Manejan un enfoque de corredor, que en dos de ellas se combina parcialmente con un enfoque de subcuencas167. Estos corredores articulan sierra y costa, dando acceso a la red urbana regional. Dos de ellas asocian también distritos colindantes que pertenecen a 165

“Mancomunidad de los distritos de las sub cuencas de los Ríos Bigote y Serrán”, “Mancomunidad Señor Cautivo de Ayabaca”, “Mancomunidad Corredor Andino Central”. 166 Involucran tambien a cuatro distritos de pie de sierra con una población de 39,732 habitantes. 167 Ríos La Gallega, Bigote y Serrán, afluentes del rio Piura. 107

diferentes provincias. Estas Mancomunidades son el fruto de un proceso. Catalizan cooperaciones previas entre municipalidades vecinas, particularmente en el mejoramiento de la articulación vial. Cuadro 24. Las tres mancomunidades de la Sierra de Piura Mancomunidad Mancomunidad Señor Serrán y Bigote Cautivo de Ayabaca Fecha de creación Agosto 2005 2006 Número de distritos y 4 de Morropón y 3 de 6 de Ayabaca provincia de pertenencia Huancabamba Distritos de costa Tres de los siete Ninguno de los seis Población 58,815 66,550 Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra

Mancomunidad Andino Central Junio 2007 5 de Morropón y 2 de Ayabaca Uno de los siete 95,680

Manejan discursos muy afines a la visión de la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural, y tienen propuestas alentadoras: promover el desarrollo rural sostenible, fortalecer capacidades institucionales, reforzar la articulación de lo rural y de lo urbano, estimular el crecimiento de la producción y productividad local, propiciar el desarrollo humano y el ejercicio de la ciudadanía, etc. Se han constituido en plataformas para captar recursos de la cooperación internacional. Con su apoyo, se están dotando de nuevas herramientas de gestión, como por ejemplo planes de ordenamiento territorial mancomúnales. Pero no se ha estabilizado todavía una estructura de participación de la sociedad civil. Seria prematuro en esta etapa afirmar que estén integrando las poblaciones de sus respectivos territorios distritales. Queda pendiente consolidar su funcionamiento, y establecer los mecanismos que garanticen el compromiso de las municipalidades para el financiamiento de la secretaría técnica y gastos corrientes de la Mancomunidad de forma permanente sin depender exclusivamente del apoyo externo. Mancomunidades en Cusco A diferencia de la sierra de Piura donde la perspectiva de dinamizar micro corredores de acceso a la faja costera introducía una cierta uniformidad de criterios en la conformación de Mancomunidades, el asociativismo mancomunado en Cusco se estructura según una pluralidad de modelos168. La experiencia más consolidada, que ya tiene diez años de vida es la Asociación de Municipalidades para la Concertación Interdistrital de Desarrollo del Valle Sur del Cusco (CID Valle Sur)169 que reúne distritos urbanos y rurales de las provincias de Cusco y de Quispicanchis y beneficia desde sus orígenes del asesoramiento y acompañamiento del Centro Guaman Poma. Por su carácter “agro-urbano” es un caso atípico, pero su duración muestra que los recambios de autoridades políticas vinculados 168

Un caso especifico es la creación en 2007 de una mancomunidad interprovincial formada por las municipalidades provinciales de Urubamba, Calca y Anta. Es el fruto de una alianza política entre los alcaldes. Se proponen acción de incidencia. No ambicionan por el momento crear una instancia participativa más, sino disponer de una herramienta de gobierno que les permita obtener resultados tangibles de gran envergadura para los territorios asociados. Sus cuatro ejes de trabajo son: desarrollo vial, turismo, desarrollo agrícola y saneamiento. 169 En sus inicios, 1996, se denominó solamente Comité Interdistrital de Desarrollo. Participaron en este inicio: San Jerónimo y Saylla de la provincia de Cusco; y Oropesa y Lucre de la provincia de Quispicanchis. San Sebastián se incorpora en el 2004. 108

al ciclo electoral no afectaron su sostenibilidad. Desde el año 1996 el CID implementa el Plan Integral de Desarrollo del Valle Sur (PIDES). Es un proceso de planificación participativa continua, constituye espacios de concertación y participación para realizar un diagnóstico y planes de solución a los problemas comunes. Tiene tres ejes: economía; sociedad y cultura; y físico ambiental. Es según otra lógica que se ha constituido una serie de mancomunidades altoandinas en Cusco y Apurímac: seleccionar en una determinada zona una apuesta productiva implementada al nivel distrital y hacerla adoptar por un grupo de alcaldes de municipalidades colindantes. Recuadro 6. Cooperación y mancomunidades en Cusco y Apurímac 5 mancomunidades, totalizando 24 municipalidades, se han conformado para la gestión sostenible de sus recursos naturales a partir de la experiencia de los proyectos concertados interdistritales entre estas municipalidades y MASAL, un proyecto que asocia el MINAG y la cooperación suiza (CONSUDE). - Corredor Choquequirao-Ampay y Valle del Pachachaka en la Provincia de Abancay. - Hermanos Ayar (Paruro), Apu Ausagante (Quispicanchis) y Altiva Canas (Canas) en Cusco. Cada una de ellas cuenta con un pool de técnicos financiado por las munipalidades y ha priorizado un eje productivo y comercial: Cadena productiva de lácteos (Canas); Frijol-frutales-miel de abeja (Pachachaka); Ganadería y pasto (Ausagante); Turismo (Choquequirao-Ampay); Crianza y apicultura (Ayar)

Las nuevas asociaciones se basan en la réplica a nivel interdistrital de un modelo de proyecto concertado distrital implementado entre el 2002 y el 2005 con el apoyo del proyecto MASAL. Los proyectos concertados interdistritales marcan dos objetivos. Impulsar y fortalecer la gestión de las mancomunidades e implementar las acciones de promoción del desarrollo productivo a nivel de mancomunidad. En cada mancomunidad se crea un espacio de concertación que incorpora a las entidades públicas y privadas170 y las organizaciones campesinas en un mismo proyecto liderado por el conjunto de municipalidades. Los gastos de los proyectos implementados desde la municipalidad se financian por el conjunto de municipalidades y aliados. Prospectiva Las nuevas mancomunidades interdistritales nacen de la voluntad política de los alcaldes. Esta estructura de integración horizontal les permite mantener sus atribuciones y su cuota de poder sin subordinarse a otra autoridad política de rango superior, lo que se produciría si promovieran la fusión entre distritos.171 Los entes ejecutores son los distritos. No son un nuevo nivel de gobierno, respetan las instancias municipales, no emiten ordenanza. No son por si mismo una comunidad política172.

170

En el caso de la Mancomunidad Altiva Canas participan como” aliados” representantes de la Dirección Regional de Agricultura Cusco - DRAC-MINAG, y de Masal, Solaris, Kausay, Mosoq Tarpuy y Caritas Sicuani. 171 En mayo 2007 se promulgó la Ley 29021, Ley de Promoción para la Fusión de Municipios Distritales. 172 Con la recientemente promulgada Ley de Mancomunidad Municipal (29 de mayo 2007), todavía no reglamentada (abril 2008), a diferencia de la situación actual, las mancomunidades podrán comprometer 109

Incrementan la capacidad de negociación de sus integrantes con la Región, con las ONG y organismos de cooperación internacional: ya estas mancomunidades han demostrado una alta capacidad de forjar alianzas estratégicas plurales. Sin embargo, esta dinámica de unidad interdistrital tiene por el momento un carácter instrumental y funcional. Un largo camino ha de recorrerse para que demuestre su capacidad de integración territorial, recomponiendo territorios que tengan identidad propia. Cuadro 25. Mancomunidades en Piura y Cuzco Piura Controlan el territorio colindante con el espacio costeño Enfoque de corredor Fortalecen y formalizan relaciones de cooperación interdistrital preexistentes. Financiación de su secretaria técnica en función del apoyo de ONG a proyectos concretos. Incipiente participación de la sociedad civil

Cusco Dispersas Priorizan ejes productivos interdistritales Implementan una estrategia común para aprovechar economías de escala. Autofinancian su secretaría técnica. Representantes de la sociedad civil integrados en sus instancias directivas.

Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra

IV.2.4. Las rutas del desarrollo económico impulsado localmente en la sierra Lo regional y lo local 173 Si bien pueden superponerse varias identidades territoriales (la comunidad, la microcuenca, el distrito, el corredor, la provincia, la cuenca, la región, etc.), la definición del territorio en si mismo ya no es hoy en día, objeto de controversia. El territorio, conjunto espacial de gente y de instituciones, no es un espacio físico “objetivamente existente” sino una construcción social es decir “un conjunto de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de propósito compartidos por múltiples agentes públicos y privados”174. Varias funciones determinan el uso social del territorio. En primer lugar, el hábitat, la vivencia individual y colectiva, es su función residencial. En segundo lugar la producción en función de los recursos disponibles y la organización que los regula. Por ultimo el intercambio no solo interno al territorio, sino externo (circulación de las mercancías y de las personas, flujos de información y flujos bancarios, cadenas productivas, etc.): los territorios son interdependientes. Recuadro 7. La importancia del contacto con otros, con otras realidades como mecanismo de aprendizaje “En Arequipa y en Junín veía que se sembraba papa en grandes terrenos, cada hectárea daba ocho mil, doce mil kilos de papa, y todo era para la comercialización, esta fuerza de producción se hacia con abonos químicos, al regresar a mi comunidad, decidí sembrar papas pero pensé por qué no usamos el guano de los animales que se perdía como abono, abono orgánico producto del guano de los animales,

los recursos correspondientes a FONCOMUN (y a canon, sobre canon, y regalías) para el financiamiento o cofinanciamiento de los proyectos de inversión pública que tengan alcance intermunicipal. 173 174

Esta sección se inspira en buena parte en Gonzales de Olarte 2003 y Revesz 2007 y Mazurek 2006. Schejtman y Berdegué 2004, p 27. 110

este abono era preparado por mi persona , además conocí algunos secretos que vi en Junín, cuidaban el cultivo de las granizadas usando cohetes para despejar la granizada y no malogre el cultivo de papas, obtuve una buena cosecha una papa llego a pesar un kilo y medio ...” Segundino Cuyo Suarez, Chamaca-Chumbivilcas-Cusco Concurso: Mi experiencia en desarrollo rural “Tuve la oportunidad de realizar pasantías y visitas a centros de producción lechera en la provincia de Ayaviri, vistamos Toculli y Waqrani, vimos como se fabricaba yogurt, queso, mantequilla; volviendo a mi casa en la comunidad empecé a mejorar el cuidado de mis animales y a practicar lo visto, por entonces MARENASS dio un curso sobre productos lácteos (queso, yogurt, manjar y mantequillas) (...) empecé a practicar con mi familia (...) participamos en varias ferias del distrito (...) en Santo Tomas me contactó un representante del gobierno regional de Cusco que me invitó a participar en una feria en Huancayo (...) formamos una asociación de productores lecheros a nivel del Cusco (APROLAC) y nos organizamos mejor y empezamos a vender cada sábado en la feria de Huancayo” Policarpo Llacma Naveros, Chamaca-Chumbivilcas-Cusco Concurso: Mi experiencia en desarrollo rural

En esta perspectiva, no son solo criterios político-administrativos que diferencian lo regional/departamental y lo local provincial/distrital, sino sus funciones en torno al desarrollo. Lo local es el territorio en el cual las personas y familias viven cotidianamente, donde interactúan y se relacionan, es un espacio de convivencia social construido históricamente. En general, la vida en sociedad de cualquier persona involucra directamente a un limitado número de personas, las cuales viven en una localidad. Son estas redes sociales las que constituyen las localidades175. Las personas y las familias para lograr su reproducción necesitan de un empleo, de ingresos y de bienes y servicios que les proporciona no sólo su localidad sino la región en la que se encuentra su localidad. La localidad es insuficiente como territorio para acceder a todos los bienes y servicios que requieren las personas. Una región es una articulación de localidades en el espacio donde las personas no solo se organizan en sociedad, sino organizan la economía de la cual dependen sus niveles de vida y posibilidades de progreso. El desarrollo de una localidad depende de otras localidades, lo que hace que sus habitantes se beneficien de la especialización y del comercio entre ellas. Por ello, cuanto mayor número de localidades integradas, con producciones variadas, las posibilidades de desarrollo son mayores. En palabras de Efraín Gonzales de Olarte: “la región es el espacio de la producción, la inversión y el empleo, que requiere de territorios mayores para poder generar desarrollo (…) a diferencia de la localidad, donde existe un gran componente de relaciones personales, no sólo económicas sino también políticas, sociales, culturales, religiosas, etc., la región por su tamaño despersonaliza las relaciones y las mediatiza a través de mercancías y de relaciones indirectas y le da un mayor peso a las relaciones impersonales económicas. Con los resultados de las relaciones económicas en el espacio, los ingresos, las personas pueden vivir en sus localidades”176. La localidad y la región son dos espacios que tienen dos funciones distintas para el desarrollo rural.

175

“(…) lo local es algo muy concreto desde que las múltiples determinaciones de la toma de decisiones son muy inmediatas y muy transparentes y, en consecuencia, para ser un ciudadano bien informado, los requerimientos son bastante menores a los que existen para el espacio nacional o regional” (Vergara 2000: 85). 176 Gonzales de Olarte 2003. 111

Según esta lógica uno de los vectores esenciales del desarrollo económico local es la redefinición y profundización de la inserción de las áreas rurales en el mercado regional, diversificando y/o mejorando la calidad de la oferta de productos y servicios por parte de la población. Lo que implica, entre otros requisitos, invertir en la capacitación técnica de la mano de obra rural, dotarla de información de mercado e implementar nuevos circuitos mercantiles. Las intervenciones de las instituciones privadas y públicas de promoción del desarrollo, y más recientemente de las municipalidades rurales, apuntan en esta dirección. Los resultados no dependen solo de la provisión de activos de las familias sino de las oportunidades que les ofrece el mercado regional. En Cusco, el auge del turismo constituye un poderoso incentivo. Muchas municipalidades priorizan ahora la construcción de centros artesanales y la implementación de servicios turísticos como factores de desarrollo rural. Uno de los ejes estratégicos de la municipalidad de Anta es “turismo, artesanía y servicios empresariales” cuyos objetivos específicos son “impulsar la industria de tejidos, impulsar el turismo de aventura y vivencial, impulsar el turismo gastronómico, los festivales y las ferias artesanales, mejorar los servicios empresariales”; en las provincias mas alejadas de Acomayo y Canas, los seis distritos de la mancomunidad de Cuatros Lagunas buscan promocionar el turismo ecológico y de aventura y establecer un circuito turístico. Tratan también de aprovechar el potencial enorme de mercado de frutas y variedades nativas y orgánicas vinculado al turismo. En lo agropecuario, la introducción de nuevos cultivos (alcachofa) tiene todavía un rango menor frente al impulso dado a la intensificación de actividades ganaderas con el fin de incrementar su productividad y transformar e industrializar sus productos. La situación es sensiblemente diferente en la sierra de Piura. Durante buena parte de colonia y de la república fue la despensa de Piura. Desde el fin del siglo XIX, ha sido desplazada por el desarrollo sostenido de la faja costera (pesca, hidrocarburos en el litoral; cultivos comerciales y agroindustria en los valles costeños) y practicamente aislada, hasta hace poco, de los procesos dominantes de la regíon. El resultado es la débil articulación de la sierra piurana con la red regional de ciudades ubicada fuera de su territorio, cuyo dinamismo se nutre de otra plataforma productiva y que importa de Lima y de las redes nacionales de distribución la mayor parte de sus bienes de consumo. Por demanda reducida de parte de los sectores urbanos de la región, por baja productividad del campesinado serrano que limita la magnitud de sus excedentes disponibles para la comercialización o por competencia con otros productores de otras regiones o de otros países, no hay convergencia entre el crecimiento económico de la sierra y el de la parte dinámica de la región; no se profundiza en forma significativa la integración vertical entre estos territorios. La excepción que confirma la regla es la emergencia y fortalecimiento de emprendimientos empresariales de los pequeños productores cafeteleros sustentados en la gestión empresarial asociativa. Lo que se inició como un proceso de agremiación de nuevo tipo esta ahora asociado a los planes operativos de la oficinas municipales de desarrollo local. La constitución de su central exportadora les permite “saltar encima” de la barrera geoeconomica que separa la sierra piurana del resto de la región y articularse sin intermediación al mercado internacional

112

El dinamismo de la vía ganadera en Cusco En Cusco, al lado del fomento de la artesanía y de los servicios turísticos, el eje estratégico priorizado con más determinación por un conjunto de instituciones locales, municipalidades distritales, provinciales y mancomunidades es el desarrollo pecuario (vacuno). Familias rurales de bajos recursos, en su mayoría aisladas de centros urbanos, disponen de pequeñas extensiones de tierra hábiles para el cultivo, pero tienen acceso a pasturas, con bajo número de ganado mayor y menor, que destinan al autoconsumo y de forma esporádica a la venta en pie. No disponen del financiamiento ni de los conocimientos técnicos necesarios para aumentar la productividad de estos medios de producción, tanto en cantidad de carne como en producción lechera. Un ganado mejorado necesita de una atención especializada principalmente en alimentación, salud y protección de inclemencias del tiempo Esta demanda latente de las familias rurales es recogida por actores “foráneos” como el Proyecto Corredor Puno-Cusco que ofrece, mediante concursos, acceso a un capital inicial para inversión en asistencia técnica177, pero también y más que todo por las municipalidades178. La apuesta en este terreno ganadero significa transitar de un modelo de ganadería extensiva a otro semi-intensivo. Los presupuestos participativos, los planes de desarrollo, los espacios de concertación han sido las herramientas políticas principales. Las capacitaciones y la construcción de pequeñas obras han sido los instrumentos técnicos para impulsar el desarrollo ganadero. Con el apoyo de diversas instituciones de desarrollo privadas y públicas y los recursos del presupuesto participativo179 se brinda capacitación y asistencia técnica en salud y alimentación animal, mejora del riego y de pastos que aumentan la capacidad productiva y reducen drásticamente el tiempo de engorde. Se fomenta el mejoramiento genético mediante la inseminación artificial. Con la reinversión de las ganancias se adquiere vientres de raza y equipos para la elaboración de productos lácteos como yogurt, manjar blanco o quesos. Se ha fortalecido a las organizaciones de los productores que ahora acuden a ferias locales y regionales. Una de las expresiones de este dinamismo es el éxito creciente de la comercialización de quesos de calidad reconocida y con marca propia, en el mercado de Huanccaro en la capital regional. La creación de la Asociación Regional de Productores Agrarios del Cusco (ARPAC) ha permitido la transformación de este campo ferial, que funcionaba 177

Más de la mitad de los emprendimientos financiados por el Proyecto Corredor Puno-Cusco desde 2001 hasta marzo 2007 son proyectos pecuarios. Según sus evaluaciones, con su presencia los campesinos han accedido a conocimientos técnicos para mejorar su producción con lo cual han mejorado la calidad de los vacunos que ofertan,“disminuyendo significativamente el tiempo de engorde de los mismos (de un año o mínimo ocho meses, a tres o máximo cuatro meses), con lo cual se ha incrementado la rentabilidad de su negocio de manera apreciable”. 178 Por ejemplo, la Municipalidad Distrital de Quiquijana, las municipalidades distritales de la Mancomunidad de Altiva Canas y la Municipalidad Provincial de Anta, todas ellas en la Región de Cusco, han asumido este rol. Cada experiencia está determinada por ámbitos geopolíticos distintos y arreglos institucionales particulares. 179 Los presupuestos participativos municipales han financiado obras de infraestructura para el riego en la mayoría de las Comunidades 113

una o dos veces al año, en un concurrido mercado semanal de comercialización directa de productores organizados de toda la región y en torno al cual se incrementa en forma permanente tanto la oferta como la demanda. Esta serie de acciones vienen acompañadas del crecimiento de la capacidad de consumo de quesos y otros productos lácteos de la ciudad de Cusco y la creciente demanda de leche fresca por parte de los programas públicos alimentarios como PRONAA. Ambos fenómenos absorben la creciente oferta productiva. Según los interlocutores entrevistados180 y que participaron en las experiencias presentadas, el impacto de todos estos cambios en la ganadería, desde los pastos hasta los sistemas de manejo y del incremento de su rentabilidad, no significa que dicha actividad este volviéndose más importante que la agricultura. La ganadería sigue considerándose una actividad complementaria. Sin embargo la vía ganadera esta adquiriendo en Cusco un gran dinamismo en una gran variedad de situaciones sociales e institucionales y de ecosistemas donde no seria posible la reconversión y/o intensificación productiva alentadas por el establecimiento de cadenas productivas conforme a los postulados estratégicos del Proyecto Sierra Exportadora. Anticipando el programa Sierra Exportadora, los avances de CEPICAFE. En los 90, jóvenes profesionales, estudiando la situación junto a agricultores cafetaleros de la sierra de Piura llegan a la conclusión de que para dinamizar la caficultura en la zona era necesario lograr la organización formal de pequeños núcleos de productores de café, que sean capaces de innovar y emprender una tecnificación productiva de las plantaciones existentes partiendo de las condiciones agroecológicas y socioeconómicas particulares de la sierra piurana, y crear una alternativa a la intermediación local. En marzo 1995 se crea de la Central Piurana de Cafetaleros CEPICAFE, asociación gremial de segundo nivel que combina dimensiones y funciones de gremio, empresa y ONG. A lo largo de la última década y en forma paulatina, la estrategia de CEPICAFE, organización en evolución permanente, ha revolucionado las prácticas culturales y el tratamiento post-cosecha de los pequeños productores cafetaleros serranos181, logrando exportar sin intermediación su producción a mercados especializados y exigentes, convirtiéndose en un elemento referencial del desarrollo de la sierra. Actualmente CEPICAFE reúne 75 asociaciones de base, en 18 distritos que cubren toda la sierra de Piura. En total 2,500 familias miembros de las asociaciones, cultivan más de 6 mil hectáreas de café. Ha conseguido apoyo de la cooperación internacional. La necesidad de garantizar su sostenibilidad sin estos aportes, y teniendo en cuenta la fluctuación de los precios del café, la ha inducido a diversificar su producción e incursionar en otros agronegocios, principalmente panela (azúcar ecológico) y mermeladas dirigidas ambas al mercado internacional. Las claves principales que han mantenido y sostenido su crecimiento en producción, en número de productores y asociaciones, en ámbito geográfico y en diversificación productiva, son: el papel preponderante de los productores, que son socios con alto 180

Gerentes y técnicos municipales, promotores de ONG, directivos del Proyecto Corredor Puno-Cusco. En particular abandonando el modelo de secado tradicional en la zona, masificando el uso de las plantas de beneficio húmedo, y adoptando practicas conformes a los requisitos de la certificación. 181

114

control sobre el proceso completo de producción y exportación; la especialización en diversidad de productos ecológicos y de calidad exportables por los canales del comercio justo; la reinversión de las utilidades en el fortalecimiento institucional y material de la organización; la existencia de canales de participación y de flujo de información al interior de la organización; alianzas con los gobiernos locales, con instituciones de crédito de diversa índole, con la cooperación internacional, con organizaciones y gremios similares o de ámbito nacional como la Junta Nacional del Café. En los ultimos años, un numero creciente de municipalidades distritales que buscan instititucionalisar sus oficinas y programas de desarrollo local y territorial, implementan “proyectos café” y “proyectos panela” por iniciativa propia y en cooperación tecnica con CEPICAFE, que por otra parte asegura su comercialización. Las alianzas con las municipalidades se han traducido en apoyo en la contratación de equipos técnicos, la construcción de viveros, la adquisición de equipos para el procesamiento de la panela, el arreglo y mantenimiento de vías de comunicación para el transporte de la producción. El éxito de la experencia ha modificado la percepción o los prejuicios que tenían las elítes económicas y politicas regionales propensos a ocultar las potencialidades del mundo serrano y rural. Frente a las ambiciones -algo inmediatistas- del programa Sierra Exportadora, la trayectoria del proceso de organización y tecnificación subraya la complejidad y la duración del aprendizaje exigido para el acceso a mercados exigentes.

115

Segunda Parte. Investigaciones de la Red: Informes finales I. Investigación 1: Potencialidades y Limitaciones al Desarrollo de los Mercados de Productos en la Sierra Javier Escobal182 GRADE

1. Introducción El objetivo de este estudio es utilizar información de encuestas de hogares, información censal e información secundaria (registros administrativos) para establecer un mapa a nivel distrital para la sierra del Perú que sirva como un primer diagnóstico sobre la heterogeneidad que existiría en el grado de articulación a los mercados de productos que pueden alcanzar los productores rurales que viven en esta región. Paralelamente, utilizando información de detalle de las restricciones que enfrentan los productores rurales de la sierra central, el estudio caracteriza bajo qué condiciones un poblador rural tiene la oportunidad para articularse a los mercados de productos “dinámicos”, es decir mercados que puedan absorber cantidades crecientes de su cultivo. El estudio extrapola estos resultados a las demás regiones de la sierra, en el entendido que los estimados obtenido para la sierra central pueden ser considerados como “cota superior” de los que prevalecería en condiciones relativamente más adversas (dada el desigual acceso a infraestructura) . A partir de los resultados obtenidos el estudio discute que tipo de medidas de medidas de política permitirían construir y fortalecer mercados rurales; mejorando su operación para convertirlos en reales oportunidades de desarrollo para la población rural de la sierra del Perú. Tres estrategias han sido identificadas en la literatura sobre desarrollo rural para identificar cómo los hogares rurales combinan fuentes de ingreso para enfrentar cambios en el entorno económico, social, político o institucional. Estas tres estrategias son: (a) intensificación de la actividad agropecuarias; (b) diversificación de fuentes de ingreso; y, (c) migración. La intensificación agropecuaria busca incrementar la productividad a través de innovaciones que permitan usar de mejor manera los recursos productivos que dispone el hogar. La diversificación de ingresos busca identificar fuentes alternativas para enfrentar un shock permanente o transitorio o como alternativa para generar un proceso de acumulación y reinversión. Finalmente, la migración puede ser considerada como una estrategia para asegurar fuentes de empleo alternativas aprovechando lazos ecónomo micos y sociales entre áreas de origen y destino de la migración. (Scoones, 1998). De manera complementaria Devereaux (1993) distingue entre estrategias de sobrevivencia, estrategias adaptativas y estrategias de acumulación. Como indica Morris et al. (2005) la clasificación de sugerida por Scoones (1998) refleja las características de las actividades que realizan los hogares mientras que la clasificación planteada por Devereaux (1993) se basa en la racionalidad o motivación que tendría el hogar y el resultado que se generaría. Estrategias de vida de los hogares rurales también pueden ser evaluadas en términos de la escala institucional que tienen asociada (Dougherty, 2002). Cinco escalas suelen ser identificadas: intra-hogar, entre hogares, comunidad, mercado y Estado. Bajo este punto de vista, las estrategias de vida en el medio rural no son sólo un tema que le compete al hogar como una de decisión del 182

Con la colaboración de Denice Cavero. 116

hogar sino una compleja trama de interacciones que vinculan a los individuos del hogar con su entorno. Cada una de estas estrategias significa distintos tipos de integración con los mercados de productos agropecuarios y no agropecuarios. Algunos de quienes logran articularse exitosamente a estos mercados lo hacen a través de la intensificación de la actividad agropecuaria mientras que otros lo logran diversificando sus fuentes de ingreso hacia actividades no agropecuarias. Como se sabe existe una relación positiva entre intensificación de la actividad agropecuarias y nivel de bienestar. También existe esta misma relación positiva entre incremento de ingresos rurales no agropecuarios y nivel de bienestar: mayor diversificación de ingresos suele estar asociada a mayor crecimiento económico y menor vulnerabilidad. Sin embargo, es bien conocido que aquellos que tienen poca educación, habilidades laborales, capital social o financiero difícilmente pueden captura estas oportunidades. (Ellis, 2000) La estrategia de intensificación no es fácil para el productor la sierra Peruana. Como se sabe, la mayor parte de los agricultores ubicados en la Sierra tienen baja productividad, costos monetarios unitarios elevados y enormes dificultades para poder innovar en productos, tecnologías o procesos de tal manera que puedan alcanzar mayores niveles de eficiencia y rentabilidad, inclusive para su escala. Sin embargo, existe un pequeño grupo de productores que han logrado articularse de manera beneficiosa a mercados que pueden denominarse “mercados dinámicos”. Por mercados dinámicos, entendemos mercados que pueden absorber cantidades crecientes de los cultivos producidos por estos agricultores, ya sea por el escala del mercado o porque la demanda crece aceleradamente. La estrategia de diversificar las fuentes de ingreso hacia actividades rurales no agropecuarias también tiene potencialidades y limitaciones. Tal como han mostrado diversos autores (la evidencia se encuentra resumida por Reardon et al, 2001) la diversificación de ingresos tiende a ser mayor tanto entre los más pobres como entre los más ricos, respecto a quienes se encuentran al centro de la distribución de ingresos. Para los más pobres la diversificación de ingresos puede ser la estrategia óptima en respuesta a la inexistencia de otros mecanismos de seguro, y en general están asociadas a las actividades salariales de baja remuneración (v.gr. peón agrícola no calificado). Para los menos pobres, la estrategia de diversificación, por el contrario, puede constituirse en una estrategia para desarrollar nuevas oportunidades de ingreso gracias a la mayor base de activos disponible. En este caso las estrategias de diversificación de ingresos tienden a estar relacionadas a actividades salariales de mayor calificación o la incursión a mercados de productos más sofisticados. Si se pretende elevar la rentabilidad de los pequeños productores de la sierra por medio de una vinculación más exitosa con los mercados, es indispensable entender qué factores explican los altos costos de transacción que enfrentan dichos agentes para vincularse a los mercados de productos y establecer mediante qué mecanismos dichos costos se traducen en estrategias económicas y prácticas tecnológicas particulares. Sólo así se podría diseñar una estrategia de intervención que permita mejorar el bienestar de los productores rurales de la sierra vía la profundización de sus relaciones mercantiles. Los productores campesinos se vinculan con el mercado internacional tanto como exportadores de algunos productos que han logrado acceder a los mercados

117

internacionales cómo compitiendo en los mercados locales con aquellos productos importados que potencialmente desplazan su producción. Existen muy pocos estudios que documenten la vinculación de los productores campesinos con los mercados externos. El trabajo de Ágreda (1997), publicado en el SEPIA VI, detalla la vinculación de los productores alpaqueros con el mercado internacional y muestra que aquellos productores que lograron fortalecer su agremiación y ponerla al servicio de la comercialización lograron realizar una innovación simple pero a la vez crítica: seleccionar la fibra antes de comercializarla. Dicha innovación les permitió mejores precios por su fibra incluso en momentos en que el entorno internacional les era desfavorable. Por otro lado, existen iniciativas que no han sido evaluadas adecuadamente a pesar que se presume que pueden generar importantes efectos positivos. Por ejemplo, el programa ADEX-AID/MSP, descrito por Ágreda (1999), privilegia la articulación de los pequeños productores con mercados locales y de exportación, promoviendo la asistencia técnica en la producción, el fortalecimiento institucional y la gestión empresarial. Sin embargo, el propio Ágreda reconoce que hasta la fecha de la publicación de su ponencia no existían evaluaciones de dicho programa. Ordinola (2001) llena parcialmente este vacío y muestra, utilizando como ejemplo el caso de la exportación de papa amarilla, que las experiencias de vinculación con los mercados internacionales son especialmente complejas cuando se trata de productos “nuevos” cuyos mercados son aún incipientes. Escobal (2001b) muestra para el caso de la exportación de trucha, en el marco del mismo programa ADEX-AID/MSP, privilegiar la demanda y el mercado deben ser ejes articuladores de este tipo de proyectos. Un área de intervención promisoria es el apoyo para obtener información sobre el mercado y para reducir los costos de transacción que impiden el desarrollo de asociaciones entre productores y firmas exportadoras. Algunos estudios (Escobal, 2005) muestran que existe un segmento de productores que reúnen un conjunto de características que hace que su “distancia” a estos mercados dinámicos no es tan significativa como para que se piense que no puede incursionar en ellos. Sin embargo, es posible identificar restricciones asociadas al grado de organización de los productores, su percepción de riesgo y las posibilidades de acceso al mercado de crédito que les estarían impidiendo acceder a los beneficios adicionales que dichos mercados ofrecen. Obviamente, éste hallazgo es de potencial importancia para proyectos como “Sierra Exportadora” pues le permite reconocer que existe un grupo de productores que puede constituirse en su “grupo objetivo”. Al mismo tiempo estudios de este tipo ayudan a identificar las barreras que deben superarse para que este grupo de productores logren integrarse de manera exitosa a mercados dinámicos.

118

Cuadro 1.1. Participación del Ingreso Rural Per Capita según Zona 2006 (Promedio y Desviación Estándar Incluyendo Marco Muestral) - % Sierra Sierra Sierra Norte Centro Sur Ingreso salarial agrícola 3.12 6.28 3.53 (0.3) (0.4) (0.3) Ingreso No salarial agrícola 46.58 40.69 49.48 (1.0) (0.7) (0.8) Ingreso salarial no agrícola 8.45 11.92 9.19 (0.7) (0.6) (0.5) Ingreso no salarial no agropecuario 14.12 11.76 10.98 (0.9) (0.6) (0.6) Ingreso por rentas 0.49 0.63 0.22 (0.1) (0.1) (0.0) Ingreso por transferencias 27.47 28.76 26.79 (0.7) (0.6) (0.6) Total 100.00 100.00 100.00 Elaboración: GRADE

2. Marco conceptual para la construcción de indicadores que identifiquen el tipo y la profundidad de la articulación a los mercados de productos. ¿Cuántos indicadores son necesarios para identificar de manera completa el tipo, grado o profundidad de las relaciones comerciales en el medio rural? Para responder a esta pregunta a continuación desarrollamos de manera esquemática un modelo que establece las principales características de las relaciones comerciales en el medio rural. Para modelar el grado de integración comercial partimos por modelar una pequeña economía rural, donde los mercados de tierra son pequeños o no existentes y donde la totalidad de los ingresos son destinados al consumo183. Los agentes económicos que pertenecen a esta economía pueden dedicarse a actividades agropecuarias o a actividades rurales no agropecuarias. Las estrategias de generación de ingresos que evalúan los productores se agrupan en dos: 1) participar en el mercado produciendo bienes agropecuarios; y 2) participar en los mercados no agropecuarios. Ambas alternativas no son mutuamente excluyentes existiendo la posibilidad de utilizar ambas, ya sea como estrategia de diversificación de riesgo o productos de restricciones (v.gr. altos costos de transacción que impiden asignar todos los recursos a la alternativa más rentable). Al interior de cada una estas dos opciones se abren alternativas adicionales: 1.

Participar en el mercado produciendo bienes agropecuarios a. Producir bienes alimenticios (cultivo alimenticio) i. para autoconsumo; o, ii. para venta. (lo que permitirá financiar parte de los gastos no agropecuarios) b. Producir bienes no alimenticios - cultivo industrial (Estos bienes producidos se dedican totalmente a la venta, usándose los ingresos derivados para financiar los gastos de consumo agropecuario y no agropecuario)

183

La ausencia de ahorro puede ser relajada para introducir acumulación vía la acumulación de ganado. 119

2.

Participar en el mercado no agropecuario a. Recibir rentas monetarias no agropecuarias (Esto le sirve para financiar sus gastos agropecuarios y no agropecuarios)

Dada la dotación de activos de cada productor (en términos del nivel de tierras agrícolas que posee, el nivel de capital humano y capital financiero con el que cuenta, el resultado de la decisión de los agentes económicos determinará los niveles de producción y consumo de bienes agropecuarios y no agropecuarios, así como el portafolio de relaciones comerciales. La tabla siguiente muestra el conjunto de variables estratégicas que permiten resumir las estrategias elegidas:

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Indicadores Estratégicos

Nemónico

Escala de producción Consumo Agropecuario Alimentario Consumo no Agropecuario Compras Agrarias Alimentarias Compras Agrarias No Alimentarias Ventas Agrarias Alimentarias Ventas Agrarias No Alimentarias Ingresos Monetarios no Agropecuarios

VBPA CONSAg-Al CONSnAg COMPAg-Al COMPAg-nAl VTAAg-Al VTAAg-nAl YMnAg

Dadas las características de esta economía, su portafolio de actividades para la generación de ingresos se encuentra sujeto a tres restricciones: (i) Los ingresos generados por las ventas deberán financiar todas las compras VTAAg-Al + VTAAg-nAl + YMnAg = CONSAg-Al + CONSnAg

(1.1)

(ii) La escala de producción equivale a la suma de la cantidad vendida (de productos agropecuarios y no agropecuarios) más el autoconsumo agropecuario (AUT). Este último, a su vez, es la diferencia entre el Consumo Agropecuario total y las Compras Agrarias Alimentarias (CONSAg-Al) VBPA= VTAAg-Al + VTAAg-nAl +AUT

(1.2)

Donde AUT=CA- CONSAg-Al (iii) Todo el consumo no agropecuario es comprado, no es producido ni es regalado Consumo no agropecuario= CONSnAg

(1.3)

Así, en un contexto con dotaciones de activos físicos y capital humano como los señalados, tenemos que las relaciones comerciales están determinadas por las 8 variables estratégicas señaladas arriba y 3 restricciones indicadas en las ecuaciones (1) al (3). Esto determina que existen 5 variables endógenas que son necesarias para tipificar las relaciones comerciales en esta economía, siendo las restantes 3 variables, determinadas de manera única por las restricciones establecidas.

120

Este marco conceptual simplificado nos ayuda a identificar el tipo, grado o profundidad de las relaciones comerciales de los productores en el medio rural. Dichas variables pueden ser identificadas a partir de un conjunto de ecuaciones en su forma reducida, que no son otra cosa que un modelo que asocia transformaciones de las variables identificadas líneas arriba: PC = f ( x1 , x2 ...xn ) SnAg = f ( x1 , x2 ...xn )

(1.4) (1.5)

S ml = f ( x1 , x2 ...xn ) VBPA = f ( x1 , x2 ...xn ) Cultivo = f ( x1 , x2 ...xn )

(1.6) (1.7) (1.8)

x1, x2…xn representa el conjunto de características de los individuos, sus hogares y su entorno que determinan el tipo, grado o profundidad de las relaciones comerciales de los productores en el medio rural. Estas mismas relaciones pueden ser representadas por un modelo estructural que caracteriza la economía rural aquí descrita, siendo representada por:

R ≡ F ( PC , SnAg , Sml , Escala, Cultivo) = 0

(1.9)

Donde PC indica la posición comercial de los agentes económicos (compradores o vendededores netos); Sna representa la participación de los ingresos no agropecuarios en el total de ingresos del productor rural; Sml indica el grado de monetarización de las transacciones de cada productor (i.e grado de vinculación con los mercados). Escala resume las características asociadas con la escala de producción (VBPA) y cultivo el grado de diversificación de cultivos (alimentarios o no alimentarios) y crianzas que maneja el productor rural. Para efectos del análisis que aquí se realiza la Posición Comercial es calculada de la siguiente manera: PC ≡

ventas − compras (VTAS Ag − Al + VTAS Ag − nAl ) − (COMPAg − Al + COMPAg − nAl ) = (1.10) ventas + compras (VTAS Ag − Al + VTAS Ag − nAl ) + (COMPAg − Al + COMPAg − nAl )

Así PC identifica si el productor rural es vendedor o comprador neto en el mercado de bienes agropecuarios. Por otro lado la variable escala puede ser especificada de maneras. Puede identificar el valor del producto o los factores utilizados para la generación de dicho producto. En nuestro caso hemos optado por usar como indicador de escala el siguiente indicador:

Escala =

Tierra Disponible Miembros del Hogar en Edad deTrabajar

(1.11)

Así el indicador de escala permite capturar el capital por trabajador disponible. De manera simplificada, hemos asumido que el denominador sólo incluye a los miembros

121

del hogar mayores de 14 años. Obviamente, los niños son también parte de la fuerza laboral con la que cuenta el hogar. Sin embargo en la medida que estos combinan trabajo y estudio, incluirlos podría subestimar el capital por trabajador disponible a nivel de hogar. En el caso de la variable de cultivos/crianzas, el indicador ha sido calculado a partir del índice de Herfidahl que muestra el grado de concentración o diversificación de cultivos/crianzas que cada productor tiene. Dicho indicador se calcula a partir de la siguiente fórmula: ha ⎞ 1 − ∑ ⎛⎜ i ⎟ ha T ⎝ ⎠ i HC = 1 − 1/ N

2

(1.12)

donde hai es la tierra asignada a cada cultivo y haT representa el total de tierra disponible. Así HC es un indicador que oscila entre 0 si el agricultor diversifica entre todos los cultivos posibles y 1 si el agricultor se concentra toda la tierra disponible en un solo cultivo. En el caso de la actividad pecuaria se ha incluido todas las crianzas en una sola categoría. Finalmente, de manera complementaria a SnAg es posible calcular un indicador similar al de diversificación/concentración de las distintas fuentes de ingresos:

Y 1 − ∑ ⎛⎜ i ⎞⎟ YT ⎠ i ⎝ HY = 1 − 1/ N

2

(1.13)

Aquí el productor se enfrenta a la posibilidad de diversificar ingresos a partir de las siguientes fuentes de ingreso: (1) Ingresos no-salariales agropecuarios; (2) Ingresos salariales agropecuarios; (3) Ingresos no-salariales no-agropecuarios; (4) Ingresos salariales agropecuarios; (5) Ingresos por transferencias; y (6) Ingresos por rentas. Una vez más el indicador de Herfindahl para concentración o diversificación ingresos oscila entre 0, cuando el hogar diversifica completamente sus fuentes de ingreso y 1, cuando el hogar concentra su estrategia de generación de ingresos en una sola fuente. La derivación de este modelo conceptual muestra claramente que bajo los supuestos establecidos basta con caracterizar 5 indicadores (PC, SnAg, Sml Escala y HC) para tener una idea completa de cómo interactúan con los mercados de productos los pequeños productores rurales. SnAg puede ser representado alternativamente por HY. En resumen, para caracterizar las relaciones con los mercados de productos, concentraremos nuestra atención en cinco indicadores: (1) la posición comercial, que identifica si un productor es comprador o vendedor neto en el mercado de productos agropecuarios; (2) el peso de los ingresos no agropecuarios en la estructura de ingresos totales del productor (o su grado de diversificación entre las distintas fuentes de ingreso); (3) la importancia de las transacciones monetarias en el total de las actividades económicas que realiza el hogar (incluyendo entre estas últimas el autoconsumo); (4) la escala de producción (tierra disponible por trabajador); y (5) el grado de diversificación entre cultivos/crianzas.

122

3. Metodología para extrapolar los indicadores a nivel distrital Los indicadores propuestos, pueden ser calculados utilizando encuestas que son representativas de ámbitos específicos como es el caso de la Sierra Rural. Por ejemplo la encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) permite estimar estos indicadores para el dominio Sierra Rural con un aceptable nivel de precisión dado el marco muestral de dicha encuesta. Aunque, la encuesta no es en estricto representativa de ámbitos al interior de la sierra rural, uno podría estimar los indicadores para la sierra norte, centro y sur si uno está dispuesto a sacrificar grado de precisión estadística. Para ámbitos más específicos, como son subcuencas, provincias o, incluso distritos, la ENAHO no tiene suficiente tamaño muestral como para estimar con un razonable nivel de precisión los indicadores propuestos. En la medida que nuestro interés es dar cuenta de la importante heterogeneidad que existe en la forma como se articulan a los mercados de productos distintos segmentos de la población rural, hemos optado por utilizar la metodología de interpolación de áreas pequeñas (llamada en la literatura especializada “small area estimation”) para combinar información censal detallada (a nivel de individuos y hogares), información secundaria geográfica (como precipitación temperatura, pendiente), información de registros administrativos (característica de la red vial, acceso a servicios públicos, etc) junto con la información de la encuesta de hogares ENAHO para interpolar los indicadores de articulación mercantil identificados a niveles de desagregación bastante mayores a los que la información de encuestas hogares puede alcanzar por si misma. El sistema estadístico nacional ha producido un conjunto de bases de datos que proveen información muy rica sobre las características socioeconómicas y demográficas de los hogares de la sierra rural, así como su acceso a bienes y servicios públicos y accedo la factores de producción clave (cómo crédito o asistencia técnica). Lamentablemente no existe un esfuerzo dirigido a sistematizar y utilizar de manera articulada estas bases de datos para mejorar el diagnóstico y proveer instrumentos de gestión que sean útiles a escala local. La literatura asociada a los temas de focalización de programas y políticas ha desarrollado un conjunto de instrumentos basados en combinar información censal y encuestas especializadas (por ejemplo encuestas de hogares) para inferir indicadores de bienestar (v.gr. tasa de pobreza, indicadores de distribución del ingreso, etc.) para hacer inferencias a nivel de pequeñas áreas geográficas. Estas áreas, típicamente menores que una provincia o un distrito no cuentan con la información detallada que tiene a mayores niveles de agregación debido a que las encuestas especializadas no son capaces de hacer inferencias a costo razonable a este nivel de desagregación (Hyman et al., 2005) Recientemente, la utilización de estas técnicas se han ampliado a otras áreas de interés incluyendo temas de salud (Jia et al., 2004), nutrición (Fujii et al., 2004); Seguridad Alimentaria (Amarasinghe et al., 2005) y focalización del gasto en investigación agrícola (Bellon et al. ,2005). Siguiendo éstos desarrollos, hemos combinado la información detallada de los Censos de población y vivienda (se cuenta con el máximo nivel de desagregación – es decir individuos); información de los censos de infraestructura distrital e información proveniente de la encuesta de hogares (ENAHO). El uso simultáneo de estas bases de datos permite estimar la relación entre las

123

características de los productores y la característica de su entorno y el conjunto de indicadores relacionados al acceso a los mercados de productos y el mercado laboral que se han descrito en el acápite anterior. Estas relaciones funcionales han sido extrapoladas hacia áreas de agregación mas pequeñas (en nuestro caso, distritos) A nivel muy simple la metodología utilizada se divide en dos etapas: a) la primera etapa consiste en la estimación del indicador de interés para cada uno de los hogares censales; y b) la segunda etapa consiste en la agregación de este indicador por hogar a niveles decrecientes de agregación geográfica. La primera etapa tiene como objetivo obtener una estimación del nivel de bienestar de cada uno de los hogares de la base censal; el grado de diversificación de sus fuentes de ingreso y la probabilidad que pueda acceder a mercados de trabajo rural no agropecuario y/o a “mercados dinámicos” Esta primera etapa incluyó tres sub-etapas: 1. Definición de la unidad de análisis y compatibilización de las fuentes de información utilizadas (el censo de población y vivienda, el censo de infraestructura y las encuestas). 2. Estimación de los parámetros que resumen la relación funcional entre las variables socio-económicas y demográficas y cada uno de los indicadores identificados. 3. Interpolación a partir de los parámetros estimados en el paso anterior a cada uno de los hogares censales. Por su parte la segunda etapa de la metodología propuesta consistió en obtener estimaciones de cada uno de los indicadores a niveles de agregación geográfica deseados: distrito. Para ello, se ha requerido agregar las estimaciones obtenidas en la primera etapa y estimar los errores estándar de dicha estimación para verificar el grado de validez de la inferencia. Obviamente este proceso de inferencia no está exento de problemas, los que se traducen potencialmente en una perdida de precisión en la extrapolación. Minot y Baulch (2002) identifican cual es la pérdida de precisión que se puede tener cuando se interpola este tipo de indicadores utilizando información censal combinada como encuestas de hogares. El estudio ha obtenido el intervalo de confianza para cada una de las estimaciones realizadas para verificar la pérdida de precisión que se genera cuando se avanza en la estimación de estos indicadores a niveles crecientes de desagregación. En el anexo 1 se presenta en detalle la metodología utilizada para extrapolar las estimaciones al conjunto de distritos de la sierra.

4. Principales resultados de la caracterización: Identificando la Frontera Comercial Cómo hemos indicado en la sección 2, cinco son los principales indicadores que nos pueden ayudar a caracterizar el tipo, grado o profundidad de las relaciones comerciales de los productores rurales con los mercados de productos: (I) Posición Comercial; que permite identificar quien es comprador neto y quién es vendedor neto en el mercado de productos agropecuarios

124

(II)

(V)

Importancia de los Ingresos Laborales Monetarios, que permite distinguir a quienes realizan una parte sustancial de su actividad económica a través del mercado respecto a quienes tienen un componente importante de autoconsumo Importancia de los ingresos rurales no agropecuarios en e total de ingresos, que permite distinguir la capacidad de diversificar fuera de la agricultura. (Alternativamente es posible utilizar un indicador de concentración/diversificación de fuentes de ingreso) La escala de producción, la que hemos aproximado por la cantidad de tierra disponible por trabajador; y, El grado de diversificación de la cartera de cultivos/crianzas.

4.1

Validación de la extrapolación de los Indicadores escala local

(III)

(IV)

Para asegurarnos que la interpolación realizada es razonable, hemos agregado los datos interpolados al mismo nivele de agregación en el que es posible calcular intervalos de confianza razonables en la ENAHO 2006. El cuadro 1.2 compara los estimados construidos a partir de la ENAHO y errores estándar con los estimadores construidos a partir de la interpolación censal. En general los estimados obtenidos son bastante razonables. Si se considera un nivel de significancia del 99%, los intervalos de confianza de ENAHO y de la interpolación censal se cruzan para todos los indicadores, tanto a nivel de la sierra rural como a nivel de cada uno de los dominios, con la sol excepción del indicador de diversificación de ingresos para la sierra centro y sierra sur. Incluso en estos dos casos, aunque los intervalos de confianza no se cruzan las diferencias son absolutamente marginales (siendo no significativas al 99.5%). Así podemos asegurar que la interpolación censal reproduce bastante bien el perfil de articulación a los mercados a escala regional. Cabe anotar que hemos concentrado el análisis de validación para la sierra (en la medida que el estudio pretende enfocarse en esta región) aunque también hemos estimado el conjunto de indicadores para la costa y selva rural. ¿Hasta que punto es posible desagregar los indicadores? Aunque es computacionalmente factible generar indicadores a nivel subregional para cualquier nivel de agregación posible (Departamento, Provincia, Distrito e, incluso, centro poblado) existe una perdida de precisión en los indicadores a medida que uno avanza a mayores niveles de desagregación. Esto se debe a que a los errores asociados a la imprecisión del modelo deben agregarse los errores idiosincráticos los que tienen una mayor coeficiente de variabilidad a medida que el número de observaciones se hace más pequeño. A modo de ejemplo el gráfico 1.1 muestra el coeficiente de variabilidad de uno de los indicadores seleccionados (en éste caso, tierra agrícola por trabajador) según el tamaño de la población rural en el distrito. Aquí se puede ver que a medida que los distritos son más grandes el nivel de precisión relativo del indicador mejora.

125

0

.05

.1

.15

.2

.25

Gráfico 1.1. Precisión relativa de los Indicadores de Articulación al Mercado (Coeficiente de Variabilidad de Tierra Agrícola por Trabajador)

4

6 8 10 Tamaño del Distrito (escala logarítmica) cv_hasrieg_pet Fitted values

12

95% CI

Elaboración: GRADE

126

Cuadro 1.2. Validación intra-muestra: Comparación ENAHO versus interpolación censal para la sierra

Posición

ENAHO Sierra Norte Sierra Centro Sierra Sur Sierra

-0.117 (0.03) -0.253 (0.03) -0.147 (0.02) -0.18 (0.02)

Comercial

Integración al Mercado Laboral

Ingreso No Agropecuario

Diversificación de cultivos

Superficie Agrícola / PET

Diversificación de Ingresos

Interpolación Interpolación Interpolación Interpolación Interpolación Interpolación Censal Censal Censal Censal Censal Censal ENAHO ENAHO ENAHO ENAHO ENAHO

-0.121 (0.03) -0.255 (0.02) -0.148 (0.02) -0.21 (0.02)

0.418 (0.01) 0.387 (0.01) 0.416 (0.01) 0.406 (0.01)

0.431 (0.04) 0.352 (0.03) 0.392 (0.03) 0.387 (0.03)

0.586 (0.01) 0.588 (0.01) 0.558 (0.01) 0.577 (0.01)

0.460 0.04 0.580 0.00 0.561 0.01 0.545 (0.01)

0.435 (0.02) 0.418 (0.01) 0.422 (0.01) 0.423 (0.01)

0.401 (0.01) 0.427 (0.00) 0.432 (0.01) 0.428 (0.01)

0.144 (0.03) 0.188 (0.02) 0.149 (0.02) 0.163 0.012

0.188 (0.01) 0.218 (0.00) 0.190 (0.06) 0.203 (0.03)

0.432 (0.01) 0.451 (0.01) 0.435 (0.01) 0.44 (0.00)

0.446 (0.004) 0.480 (0.004) 0.457 (0.002) 0.461 (0.003)

Elaboración: GRADE

127

4.2 a)

Caracterización y Mapeo de los Indicadores Posición Comercial

En primer lugar el indicador de de Posición comercial muestra que en promedio la costa rural tiene una posición balanceada con compras aproximadamente equivalente a sus ventas. Por su parte la selva muestra un indicador de posición comercial positivo lo que significa que en promedio sus ventas agropecuarias exceden ligeramente a sus compras agropecuarias. En el caso de la sierra, las tres regiones muestran indicadores negativos, por lo que se les puede considerar a nivel agregado como compradoras netas de productos agropecuarios. Sin embargo aún a este nivel de agregación es aparente la heterogeneidad de la posición comercial entre subregiones. Cuadro 1.3. Indicador de Posición Comercial (PC) Valor estimado

Err. Estd.

-0.06 -0.20 -0.12 -0.25 -0.15 0.06

0.042 0.015 0.030 0.025 0.022 0.022

-0.15 -0.22 -0.18 -0.30 -0.19 0.01

0.02 -0.17 -0.06 -0.20 -0.10 0.10

RURAL NACIONAL -0.11 0.012 Fuente: Estimaciones propias basadas en ENAHO(2006) Elaboración: GRADE

-0.138

-0.090

Costa Rural Sierra Rural Norte Centro Sur Selva Rural

[Intervalo 95%]

Los resultados del ejercicio de interpolación que se ha realizado en este estudio ha sido mapeado en el Gráfico 1.2. Allí se muestran algunos espacios a de la sierra central (valle del Mantaro) donde se identifican distritos que pueden ser caracterizados cómo vendedores netos de productos agropecuarios. También se identifican algunos espacios de la sierra norte (que estarían asociados a la producción de café). En la sierra norte se identifican muy pocos distritos que muestren tener una posición comercial de vendedores netos, estos pocos distritos estarían concentrados en las cuencas de Utcubamba en la Sierra de Amazonas y en la cuenca de Alto Marañon. En el caso de la Sierra centro, los distritos que muestran los mayores probabilidades de ser vendedores netos están ubicados en la parte central y norte de la cuenca del. Finalmente en la Sierra sur, los distritos con posición comercial asociada a ser vendedor neto son casi inexistentes, con la excepción de unos pocos distritos en la provincia de el Collao en Puno y en la parte alta de la cuenca del Camaná.

128

Gráfico 1.2 Posición Comercial (Compradores y vendedores netos de Productos agropecuarios) en la Sierra Peruana

Elaboración: GRADE

b)

Importancia de los Ingresos Laborales Monetarios

Por su parte el Cuadro 1.4 muestra los valores medios de nuestro segundo indicador, el que indicaría la importancia de los ingresos monetarios. Como es de esperar los niveles de monetización son más bajos en la sierra que en la costa o en la selva. Sorprende sin embargo, el menor nivel relativo de monetización en la sierra central, respecto a la sierra sur (aunque en estricto la diferencia no es estadísticamente significativa). Cuadro 1.4. Indicador de Importancia de la participación en el Mercado laboral monetario (Sml) [Intervalo 95%]

Valor estimado

Err. Estd.

0.57 0.41 0.42 0.39 0.42 0.48

0.02 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01

0.54 0.39 0.39 0.36 0.40 0.46

0.60 0.42 0.45 0.42 0.44 0.50

RURAL NACIONAL 0.44 0.01 Fuente: Estimaciones propias basadas en ENAHO(2006) Elaboración: GRADE

0.43

0.45

Costa Rural Sierra Rural Norte Centro Sur Selva Rural

El gráfico 1.3 mapea el grado de monetización de los ingresos laborales de los hogares rurales a lo largo de la sierra rural. A modo de ejemplo, el gráfico 1.4 muestra como interactúa la probabilidad de acceder a oportunidades de ingresos rurales no agropecuarios y la cercanía a la red primaria de caminos (red nacional) en el caso de la Sierra Sur. Por su parte, los gráficos 1.5 y 1.6 muestran la relación entre este mismo indicador y la red vial para la sierra norte y sierra centro, respectivamente.

129

Gráfico 1.3.

Elaboración: GRADE

130

Gráfico 1.4. Importancia de los Ingresos Laborales Monetarios y la Red Vial - Sierra Sur

Elaboración: GRADE Gráfico 1.5. Importancia de los Ingresos Laborales Monetarios y la Red Vial - Sierra Norte

Elaboración: GRADE

131

Gráfico 1.6. Importancia de los Ingresos Laborales Monetarios y la Red Vial - Sierra Centro

Elaboración: GRADE

c)

Importancia de los ingresos rurales no agropecuarios

El cuadro 1.5 muestra la importancia de los ingresos no agropecuarios. Aquí es importante recordar, tal como se mencionó en la sección 2 que los ingresos no agropecuarios incluyen tanto los ingresos laborales no-agropecuarios como los ingresos no-laborales (ingresos por rentas y transferencias) Es interesante notar que los resultados a nivel regional no muestran mayores diferencias entre regiones. Cuadro 1.5. Indicador de Importancia de la participación en el Mercado no Agropecuario (SnAg) [Intervalo 95%]

Valor estimado

Err. Estd.

0.49 0.58 0.59 0.59 0.56 0.49

0.02 0.01 0.01 0.01 0.01 0.01

0.46 0.56 0.56 0.56 0.54 0.47

0.52 0.59 0.61 0.61 0.58 0.52

RURAL NACIONAL 0.55 0.01 Fuente: Estimaciones propias basadas en ENAHO(2006) Elaboración: GRADE

0.54

0.56

Costa Rural Sierra Rural Norte Centro Sur Selva Rural

Sin embargo, el gráfico 1.7 muestra el ejercicio de interpolación de este indicador para los distritos de la sierra, haciendo evidente que los promedios regionales esconden importante heterogeneidad. Aquí se puede observar concentraciones importantes para la sierra central y para la sierra sur. Tal como indicaba el cuadro 1, al inicio de documento el peso de los ingresos salariales no agropecuarios es relativamente importante en la sierra sur. Esto es especialmente cierto en los distritos ubicados en Cusco y Puno. En el caso de la sierra central la importancia relativa de los ingresos por fuente no agropecuaria es más notoria en los distritos del departamento de Ancash, siendo menos importantes en el la zona central del valle del Mantaro donde los ingresos asociados a la actividad agrícola predominan.

132

Gráfico 1.7

Elaboración: GRADE

Tal como hemos señalado, un indicador alternativo para identificar el grado diversificación de fuentes de ingreso es el índice de Herfindahl. El cuadro 1.6 muestra el indicador para las distintas regiones rurales. De manera análoga al indicador anterior, el índice de Herfindahl no muestra mores diferencias entre regiones, ubicándose en un valor ligeramente por debajo de 0.5, lo que significa niveles de diversificación de ingresos moderados. Cuadro 1.6. Índice de Herfindahl de Concentración / Diversificación de ingresos valor estimado Err. Std. [Intervalo 95% ] Costa Rural 0.43 0.009 0.415 0.453 Sierra Norte 0.43 0.007 0.419 0.447 Sierra Centro 0.45 0.006 0.439 0.463 Sierra Sur 0.43 0.006 0.423 0.446 Selva Rural 0.46 0.006 0.451 0.476 RURAL NACIONAL 0.44 0.00 Fuente: Estimaciones propias basadas en ENAHO (2006) Elaboración: GRADE

0.437

0.449

133

El gráfico 1.8 mapea dicho indicador para la sierra rural. El patrón es razonablemente similar al que se identifica en el gráfico 1.7, con espacios importantes concentración de las fuentes de ingreso en la sierra norte Gráfico 1.8. Índice de Concentración/Diversificación de Ingresos en la Sierra Rural

Elaboración: GRADE

d)

Escala de Producción

El cuarto indicador sugerido para tipificar los tipos de articulación mercantil que pueden existir en la sierra es el indicador de escala, aproximado aquí por la superficie agrícola por trabajador familiar. Para construir el indicador, se optó por uniformizar las tierras de riego y secano en una unidad estándar (2 hectáreas de secano = 1 hectárea de riego) Esta conversión es importante para dar cuenta de las diferencias de calidad de las tierras. En caso contrario, el indicador mostraría mayor disponibilidad de tierras en la sierra sur, donde existe una mayor cantidad de tierras de secano de menos productividad que aquellas ubicadas en las partes más bajas (valles interandinos). Tal como se ha mencionado, para establecer el ratio Tierra por trabajador se optó por usar en el denominador en número de miembros del hogar mayor a 14 años.

134

Cuadro 1.7. Superficie de parcelas agrícolas propias/ miembros en edad de trabajar valor estimado Err. Std. [Intervalo 95% ] Costa Rural Sierra Norte Sierra Centro Sierra Sur Selva Rural

0.43 0.14 0.19 0.15 0.41

0.040 0.025 0.018 0.019 0.024

0.349 0.094 0.152 0.112 0.361

0.507 0.194 0.224 0.186 0.482

RURAL NACIONAL 0.24 0.01 Fuente: Estimaciones propias basadas en ENAHO (2006) *Nota: en equivalentes de superficie con riego Elaboración: GRADE

0.219

0.266

Una vez hecha la conversión en unidades equivalentes de riego, el cuadro 1.7 muestra nítidamente que la costa tienen mayor disponibilidad de tierra que la sierra y que la sierra central posee una mayor abundancia de recurso de tierras que la sierra norte o la sierra sur. Es interesante anotar que como parte del estudio también se calculó la disponibilidad de tierras para pastos, haciéndose aquí evidente la importancia de los mismos en la sierra sur El gráfico 1.9 muestra el mapa del indicador propuesto para la sierra rural. Es interesante notar que los distritos donde existe mayor cantidad de recurso tierra por trabajador estarían ubicados en las partes bajas a lo largo de la sierra centro y sierra sur. Las zonas con menor disponibilidad de recurso tierra agrícola coinciden, como era de esperarse con los espacios de mayor altura a lo largo de toda la sierra. Gráfico 1.9 Escala de Producción en la Sierra Rural (Tierra Agrícola por trabajador)

Elaboración: GRADE

e) Diversificación Cultivos/crianzas

Finalmente el cuadro 1.8 presenta el indicador de concentración (especialización /diversificación) de cultivos/crianzas para las distintas regiones y subregiones del país. Como es de esperar los mayores niveles de especialización en un solo cultivo se observan en la costa.

135

Cuadro 1.8. Índice de Herfindahl de Concentración / Diversificación de cultivos/crianzas valor estimado Err. Std. [Intervalo 95% ] Costa Rural 0.58 0.020 0.543 0.622 Sierra Norte 0.43 0.014 0.405 0.462 Sierra Centro 0.42 0.013 0.392 0.442 Sierra Sur 0.42 0.011 0.399 0.443 Selva Rural 0.45 0.011 0.430 0.474 RURAL NACIONAL 0.45 0.006 Fuente: Estimaciones propias basadas en ENAHO (2006) Elaboración: GRADE

0.437

0.461

En el caso de la Sierra a este nivel de agregación no es posible identificar espacios en los que existe una mayor probabilidad de especialización. Sin embargo, tal como se muestra nítidamente en el gráfico 1.10 existen importantes espacios de la sierra rural donde el nivel de especialización de las parcelas es menor. Esto no significa necesariamente que se trate de productores dedicados a un solo cultivo o crianza, pero si a una cartera de cultivos/crianzas menos amplia que la que manejan otros segmentos de la sierra rural. Los mayores niveles de especialización se ubican en la sierra central (parte media del valle del Mantaro) así como las cuencas de Pampas, Ocoña, Tambo y Camaná. Los niveles más altos de diversificación se ubican en la sierra norte y en la parte sur del valle del Mantaro (en Huancavelica). Gráfico 1.10 Índice de Concentración/Diversificación de Cultivos/Crianzas (Índice de Herfindahl)

Elaboración: GRADE

4.3

Caracterización de la inserción a los Mercados de Productos

Luego de haber caracterizado cada uno de los indicadores, conviene darles una mirada de manera conjunta. Para ello decidimos agrupar los distritos de la sierra rural de acuerdo a las dimensiones de articulación a los mercados que hemos identificado en este estudio. 136

Utilizando análisis de conglomerados jerárquicos184 hemos identificado cuatro grupos de hogares rurales que se diferencian nítidamente entre ellos en su vinculación a los mercados de productos agropecuarios: 1. Un primer grupo, el más numeroso, que incluye a 532 de los 1220 distritos rurales identificados en la sierra y que representa el 45% de la población rural puede ser caracterizado como productores rurales que son compradores netos de alimentos con una participación reducida en mercado monetario (menos del 30% de sus ingresos en promedio provienen del mercado laboral donde se han realizado transacciones monetarias). Los niveles de diversificación de cultivos y crianzas es la más alta de registrada entre los grupos; y, su escasa dotación de tierra agrícola les obliga a diversificar fuera de la agricultura, no cómo una opción de exploración de oportunidades de empleo de mayor productividad sino como una estrategia de sobrevivencia. La tasa de pobreza de este grupo es de 76%. 2. Un segundo grupo que comprende a 351 distritos de la sierra rural y que representa 30% de la población rural tiene un poco más de recurso tierra, lo que le permite reducir su grado de diversificación de cultivos y crianzas, e incluso no necesita diversificar fuera de la agricultura tanto como el anterior grupo. A pesar de tener una mejor base material que el Grupo 1, siguen siendo productores que deben ser caracterizados como compradores netos de alimentos. La tasa de pobreza de este grupo es de 72% 3. Un tercer grupo de población rural comprende 248 distritos de la Sierra y representa 20% de la población rural- Este grupo tiene menos tierra que los dos anteriores pero tiene una mayor integración a los mercados monetarios. La calidad del recurso tierra a su disposición le permitiría tener mayor productividad y mayores ventas al mercado de productos agropecuarios. Tiene un nivel de especialización de cultivos mayor al de los dos grupos anteriores. La tasa de pobreza de este grupo es de 67% 4. Finalmente, el cuarto grupo identificado comprende apenas 89 distritos de la sierra y representa 4% de la población rural. Dicho grupo de distritos, tiene el menor nivel de diversificación de ingresos fuera de la agricultura y posee la mayor cantidad de tierra por trabajado de todos los grupos identificados. Sus niveles de especialización son los más altos y su posición comercial es en promedio neutra, aunque una parte importante de estos distritos si muestra su capacidad para ser vendedor neto de productos agropecuarios. . La tasa de pobreza de este grupo es la menor de todos los grupos (53%). El cuadro 1.10 muestra las características principales de estos cuatro grupos, tanto en lo que respecta a su ocupación cómo a la base de recursos (capital humano, capital físico, bienes y servicios públicos) con los que cuentan.

184

Se utilizó una métrica de conglomerados basada en la mediana de los grupos, con una medida de disimilaridad basada en la distancia Euclidiana (L2). La prueba de F propuesta por Calinski and Harabasz (1974) indica que 4 cuatro grupos son suficientes para capturar la mayor heterogeneidad de los distritos. Aunque los resultados son robustos a otras medidas de disimilaridad (L1, correlaciones) algunos distritos si se mueven entre grupos al modificar a métrica. Sin embargo, la representación en el mapa mostró robusta. 137

Cuadro 1.10. Perfil de la Sierra rural según tipología – nivel distrital Grupo I

Grupo II

Grupo III

Grupo IV

n=532

n=351

n=248

n=89

-0.325 (0.0082) 60.84 (0.80) 29.14 (1.04) 0.386 (0.0044) 0.479 (0.0031) 0.205 (0.0059)

-0.154 (0.014) 50.87 (0.78) 41.05 (0.74) 0.432 (0.0077) 0.390 (0.0036) 0.218 (0.0092)

-0.0893 (0.019) 47.52 (1.10) 47.98 (1.39) 0.466 (0.0084) 0.513 (0.0049) 0.155 (0.011)

-0.0228 (0.025) 46.81 (2.00) 67.22 (4.15) 0.609 (0.010) 0.496 (0.0094) 0.458 (0.034)

153.8 (2.30) 0.764 (0.0075) 0.263 (0.0023) 0.887 (0.012) 12861 (1862)

160.9 (2.71) 0.724 (0.0098) 0.267 (0.0028) 0.880 (0.016) 13911 (2032)

179.9 (5.79) 0.668 (0.015) 0.266 (0.0054) 0.834 (0.028) 19802 (4832)

220.9 (11.2) 0.534 (0.035) 0.282 (0.0065) 0.778 (0.035) 9384 (2771)

48.57 (0.18) 0.531 (0.0084) 0.0561 (0.0033) 4.861 (0.088) 0.207 (0.0027) 4.216 (0.035) 0.440 (0.0077) 0.0372 (0.011) 0.419 (0.023)

48.87 (0.22) 0.487 (0.011) 0.0521 (0.0036) 5.122 (0.11) 0.195 (0.0040) 4.256 (0.042) 0.387 (0.0094) 0.0639 (0.019) 0.634 (0.029)

48.32 (0.27) 0.455 (0.017) 0.0691 (0.0085) 5.612 (0.19) 0.197 (0.0040) 4.103 (0.050) 0.362 (0.014) 0.0801 (0.033) 0.760 (0.037)

47.27 (0.69) 0.366 (0.023) 0.0659 (0.0070) 6.753 (0.32) 0.194 (0.0099) 3.756 (0.071) 0.266 (0.025) 0.0361 (0.019) 0.868 (0.040)

0.0587 (0.013) 0.291 (0.029) 0.0401 (0.0015) 0.146 (0.0053) 0.656 (0.0098) 0.158 (0.0060)

0.0762 (0.019) 0.266 (0.039) 0.0468 (0.0021) 0.138 (0.0054) 0.658 (0.012) 0.157 (0.0069)

0.138 (0.040) 0.244 (0.043) 0.0428 (0.0027) 0.207 (0.013) 0.535 (0.021) 0.215 (0.0090)

0.226 (0.054) 0.342 (0.088) 0.0805 (0.015) 0.242 (0.020) 0.436 (0.028) 0.241 (0.013)

Indicadores de integración al mercado Posición comercial (1=vendedor neto/-1=comprador neto/0=Balanceado) Ratio de ingresos no agropecuarios/ ingreso total Ingreso laboral monetario / ingreso total índice herfindahl de concentración de cultivos (1=mayor concentración) índice de herfindahl de concentración de ingresos (1= mayor concentración) Superficie de terreno agrícola por miembro en edad de trabajar

Pobreza y bienestar Gasto percápita promedio (2005) Tasa de pobreza distrital Gini distrital de gpc 2005 % distrital de población rural Población del distrito en el que residen

Capital Humano edad promedio del jefe de hogar % de jefes de hogar con primaria incompleta o menos % de jefes de hogar con nivel de edu superior completa o más Años promedio de educación del jefe de hogar % de jefes de hogar de sexo femenino Número de miembros promedio tasa de desnutrición % provincial de hogares de idioma materno aymara % provincial de hogares de idioma materno castellano

Ocupación Actividad económica: Minería e hidrocarburos Actividad económica: Servicios (comercio, restaurantes, alojamiento) Tasa de ocupación salarial agricola Tasa de ocupación salarial no agricola Tasa de ocupación no salarial agricola Tasa de ocupación no salarial no agricola

Elaboración: GRADE

138

(Cuadro 1.10, Continuación) Grupo I

Grupo II

Grupo III

Grupo IV

n=532

n=351

n=248

n=89

0.436 (0.016) 0.120 (0.0078) 0.414 (0.016)

0.358 (0.017) 0.121 (0.0094) 0.332 (0.018)

0.455 (0.026) 0.158 (0.021) 0.474 (0.029)

0.449 (0.026) 0.227 (0.022) 0.515 (0.039)

0.871 (0.0072) 0.301 (0.015) 7849 (206) 2505 (110) 627.7 (47.9) 127.2 (8.18)

0.897 (0.0078) 0.266 (0.018) 9290 (302) 3343 (175) 989.6 (192) 154.4 (12.9)

0.869 (0.013) 0.286 (0.023) 8062 (280) 3403 (330) 865.8 (181) 265.0 (25.6)

0.749 (0.032) 0.567 (0.068) 14412 (941) 6137 (845) 3349 (1651) 657.0 (202)

3143 (37.0) 43493 (1876) 57.61 (1.11) 0.0928 (0.023) 0.160 (0.018) 32.27 (1.60) 68.71 (1.62) 53.64 (0.70) 64.02 (1.33) 17.54 (0.18) 1.048 (0.013) 0.124 (0.0031)

2979 (60.7) 40771 (2511) 47.74 (1.49) 0.168 (0.020) 0.131 (0.021) 40.07 (1.51) 70.53 (1.97) 55.56 (0.98) 62.19 (1.37) 17.29 (0.24) 1.042 (0.015) 0.125 (0.0041)

3107 (62.9) 29847 (2226) 41.80 (1.75) 0.194 (0.025) 0.120 (0.024) 42.78 (1.41) 68.93 (2.52) 55.67 (1.48) 61.16 (1.45) 16.93 (0.23) 1.008 (0.020) 0.138 (0.0052)

2810 (202) 30378 (3961) 49.21 (2.25) 0.244 (0.051) 0.138 (0.031) 30.19 (2.86) 52.87 (3.41) 51.35 (2.01) 49.69 (7.85) 17.03 (0.28) 1.533 (0.14) 0.137 (0.0047)

Infraestructura % distrital con acceso a agua conectada a red dentro de la Vivienda % distrital con acceso a desagüe conectado a red dentro de la Vivienda % distrital con acceso a alumbrado eléctrico

índice de fragmentación de superficies agrícolas explotadas a nivel distrital % distrital de superficies de parcelas con riego índice de valor de la tierra (en equivalentes de tierra con riego) Índice de valor del stock pecuario en el distrito Índice de valor de la infraestructura productiva en el distrito Índice de valor del equipamiento productivo en el distrito

Características Geográficas altitud de la capital distrital distancia promedio a un ccpp de 100,000 hab o más pendiente promedio presencia de roca metamórfica - nivel provincial presencia de roca ignea -nivel provincial profundidad radicular del suelo-nivel provincial puntaje potencial bioclima total puntaje potencial tierra-total nivel de precipitación promedio (período 1966-99) valor de temperatura promedio (período 1966-99) coef de variabilidad de precipitacion (período 1966-99) coef de variabilidad de temperatura (período 1966-99) Nota: Ponderado por población de centros poblados rurales

Elaboración: GRADE

Esta caracterización muestra nítidamente que existe una correlación alta entre acceso a bienes y servicios públicos, capital humano (educación) y capital social (organización) y la probabilidad de pertenecer a uno u otro grupo identificado. Ello, a su vez, generaría mayores o menores capacidades para que la articulación a los mercados de productos se convierta en una alternativa para mejorar niveles de bienestar y reducir los niveles de pobreza. El cuadro 1.11 muestra que estas correlaciones parciales son robustas cuando se controla por las características de los hogares y las características del medio que los rodea (potencial bioclimático, temperatura, precipitación, etc.) Para ello hemos estimado, vía un modelo multinomial la probabilidad de pertenecer a los grupos 2 3 y 4 respecto a la probabilidad de pertenecer al grupo más pobre y numeroso (grupo 1).

139

Cuadro 1.11. Probabilidad de pertenecer a determinado grupo en la tipología (resultados de la estimación logit multinomial: ratios de riesgo relativo RRR y errores estándar) Grupo II 1.059 (0.04) 0.189 % de jefes de hogar de sexo femenino (0.36) 1.300 Años de educación promedio del jefe de hogar (0.51) 0.969 Años de educación al cuadrado (0.03) 1.147 Número de miembros promedio (0.25) 43.385 % provincial de hogares de idioma materno castellano (18.32) 0.345 Tasa de dependencia (0.10) 629.142 Tasa de ocupación salarial agricola (1979.94) 0.090 Tasa de ocupación salarial no agricola (0.18) 0.011 Tasa de ocupación no salarial no agricola (0.02) 1.289 índice de fragmentación de superficies agrícolas explotadas a nivel distrital (0.56) 0.560 % distrital de superficies de parcelas con riego (0.23) 1.000 Índice de valor de la tierra (0.00) 1.000 Índice de valor del stock pecuario en el distrito (0.00) 1.001 Índice de valor del equipamiento productivo en el distrito (0.00) 0.814 Existe junta vecinal en el distrito (0.16) % distrital con acceso a desagüe conectado a red dentro de la Vivienda 1.855 (1.40) 1.00 distancia promedio a un ccpp de 50,000 hab o más (0.00) 0.999 altitud de la capital distrital (0.00) 1.006 profundidad radicular del suelo-nivel provincial (0.01) 0.970 pendiente promedio (0.01) 1.006 puntaje potencial bioclima total (0.00) 1.016 puntaje potencial tierra-total (0.01) 0.999 puntaje potencial de bosques (0.01) 1.014 nivel de precipitación promedio (período 1966-99) (0.01) 0.609 valor de temperatura promedio (período 1966-99) (0.05) 2.959 coef de variabilidad de precipitacion (período 1966-99) (1.42) 0.000 coef de variabilidad de temperatura (período 1966-99) (0.00) edad promedio del jefe de hogar

Número de Distritos Pseudo R-cuadrado LR chi2(84) Notas: Categoría Base: Grupo I Errores estándar entre paréntesis

*** *** *** ** **

*** *** **

* ***

***

*

** *** ** ***

Grupo III 0.882 (0.04) 0.006 (0.01) 0.839 (0.35) 1.021 (0.03) 0.468 (0.12) 697.035 (405.37) 0.931 (0.32) 0.511 (1.84) 0.307 (0.66) 0.000 (0.00) 0.706 (0.36) 1.032 (0.50) 1.000 (0.00) 1.000 (0.00) 1.002 (0.00) 1.215 (0.29) 0.528 (0.46) 1.00 (0.00) 1.000 (0.00) 1.019 (0.01) 0.971 (0.01) 0.996 (0.01) 1.035 (0.01) 0.970 (0.01) 1.019 (0.01) 0.590 (0.06) 1.260 (0.78) 0.136 (0.52)

*** *** *** ** **

*** *** **

* ***

***

*

** *** ** ***

Grupo IV 0.783 (0.05) 0.388 (1.33) 2.579 (2.03) 0.929 (0.06) 0.218 (0.09) 23.628 (24.15) 0.496 (0.33) 12.913 (57.67) 1.497 (4.62) 0.069 (0.21) 0.587 (0.41) 0.330 (0.24) 1.000 (0.00) 1.000 (0.00) 1.002 (0.00) 1.621 (0.57) 7.188 (8.29) 0.980 (0.00) 0.999 (0.00) 0.986 (0.02) 0.973 (0.01) 0.999 (0.01) 1.085 (0.02) 0.919 (0.02) 1.021 (0.01) 0.990 (0.16) 39.653 (29.07) 0.352 (2.49) 1217 0.35 1060.92

***

*** ***

*** ***

*** *** ***

*

*

*

*** *** **

***

Elaboración: GRADE

140

Finalmente el gráfico 1.11 mapea los grupos identificados haciendo evidente que los grupos que mayores oportunidades han mostrado en su articulación a los mercados de productos, aunque tienden a concentrarse en las pisos de valle pueden encontrarse tanto en la sierra centro como en la sierra sur y sierra norte. Gráfico 1.11. Heterogeneidad en la Articulación a los Mercados de Productos en la Sierra Rural

Elaboración: GRADE

5. Rol de la Inversión Pública en la Inserción a los mercados de Productos 5.1

Metodología de Estimación

Una manera de explorar la manera como la inversión pública afecta las decisiones de articulación a los mercados de productos es estimando como cambia la importancia relativa del acceso a bienes y servicios públicos claves (e.g. caminos, electricidad) a lo largo de la sierra para los distintos espacios de articulación mercantil identificados en la sección anterior. Para ellos estimaremos un perfil (regresión) donde la contribución de los bienes públicos (medida a través de los parámetros estimados de la regresión) no es fija sino que es una función de su localización en el espacio rural. Así, estimaremos en lugar de: k

y = β 0 + ∑ β i ⋅ xi + ε

(1.14)

i =1

la siguiente relación:

141

k

y (l1 , l2 ) = β 0 (l1 , l2 ) + ∑ β i (l1 , l2 ) ⋅ xi + ε (l1 , l2 )

(1.15)

i =1

donde l1 y l2 representan la localización – longitud y latitud – de cada observación. y, en este caso es cualquiera de los indicadores de vinculación al mercado identificados en éste estudio. Siguiendo a Brunsdon et al.(2008) los estimados de los parámetros de β (l1 , l2 ) pueden ser estimados utilizando la técnica de mínimos cuadrados ponderados geográficamente (gwr) usando el siguiente sistema de ponderadores:

β (l1 , l2 ) = ( X ′W (l1 , l2 ) X )

−1

( X ′W (l1 , l2 )Y )

(1.16)

Los pesos se escogen de tal manera que las observaciones cercanas al punto en el espacio donde se estima el parámetro local tienen mayor influencia que las observaciones distantes. Por ejemplo, si se usa un sistema de peso de tipo Gauss el peso para la i-esima observación es: wi (l1 , l2 ) = exp ( −d / h )2

(1.17)

donde d es la distancia entre la i-ésima observación y la localización (l1,l2) donde se estima el parámetro. Por su parte h indica el “ancho de banda”, es decir el espacio de influencia de las distintas observaciones. Así la estimación no es otra cosa que una interpolación local donde las observaciones más cercanas (dentro del límite del ancho de banda) tienen una mayor influencia para determinar cuanto afecta el cambio en la tenencia de activos públicos sobre cualquiera de los indicadores de vinculación al mercado identificados en éste estudio. En el cuadro 1.12 se presenta la significancia de las pruebas basadas en simulaciones de Monte Carlo para decimar si las variaciones espaciales observadas en los parámetros son variaciones puramente aleatorias o reflejan variaciones espaciales efectivas. Las pruebas indican que en la mayor parte de los casos los parámetros tienen una alta variabilidad espacial con alta significancia estadística.

5.2

Estimación del impacto del acceso a infraestructura sobre el grado de integración a los mercados de productos

Antes de presentar los resultados de las estimaciones de la metodología planteada en la sección anterior, conviene subrayar la naturaleza de perfil que tiene la estimación realizada. Es decir, la estimación permite identificar la asociación entre acceso a infraestructura y grado y tipo de articulación al mercado, sin pretender establecer necesariamente una relación causal.

142

Cuadro 1.12. Test de No-Estacionariedad de los Parámetros- Regresión Local Concentración/ Diversificación de Ingresos Constante % de personas de edad >=14 y 0

y=

(1.19) 0

otro caso

En este contexto, una representación del modelo probit de participación en mercados dinámicos sería la siguiente:

prob( y i = 1) = Φ ( X i β )

(1.20)

Donde la variable endógena toma el valor 1 si el hogar accede a servicios de asistencia técnica y participa en mercados dinámicos y 0 en caso contrario. El vector Xi, de características específicas del productor, recoge variables demográficas (números de miembros del hogar y edad del jefe de hogar), de educación (años de educación del jefe de hogar), de riesgo (existencia de un shock productivo). X recoge además variables distritales que caracterizan el entorno en el que se desenvuelve el productor (v.gr. acceso a capital social). β es un vector de coeficientes que controla la relación entre las características del hogar mencionadas y la participación en el mercado y finalmente, u i es un error aleatorio.

185

El asterisco (*) se ha usado para representar el hecho que ambos niveles de utilidad son variables latentes (no observables). 149

Cuadro 1.13. Probit de Acceso al Mercado dinámico en el Valle del Mantaro Marginal Effects Marginal Effects (1) (2) Variables de Hogar Edad del jefe Años de Educ del jefe

-0.00297 (0.0021) 0.0123* (0.0074)

-0.00175 (0.0021) 0.0172** (0.0081) 0.0152 (0.016)

-0.113** (0.057) 0.0429 (0.055) 10.08*** (1.37) 7.443*** (1.16) -0.0000895 (0.00087) 0.318*** (0.074) 0.000112*** (0.000034)

-0.125* (0.066) 0.0818 (0.054) 8.757*** (1.11) 5.034*** (0.87) 0.00138** (0.00064) 0.348*** (0.073) 0.0000814*** (0.000027)

Máximo de años educación de algún miembro del hh Shock productivo Act independiente Longitud latitud altitud Asistencia Técnica Dist Promedio

Shock climático Variables Distritales Existe factor de Contaminación

Existe Junta Vecinal Gini de Años Educación

0.0390 (0.074) -0.788*** (0.038) 0.00598 (0.0050) -2.018 (1.34)

% de personas en edad de trabajar Eventos adversos Número de Observaciones Pseudo R-cuadrado

389 0.43.

-2.751** (1.23) 2.523** (1.09) 0.0146 (0.021) 389 0.4089

Errores estándar entre paréntesis *** p|t| [95% Conf. Interval] -------------+---------------------------------------------------------------ln_pob_relat | -9.79584 8.455922 -1.16 0.247 -26.39294 6.801264 ln_educ_re~t | 8.781084 10.63285 0.83 0.409 -12.08885 29.65102 ln_inv_to~06 | 6.975894 2.767895 2.52 0.012 1.543129 12.40866 ln_inv_pc | -17.4296 6.344455 -2.75 0.006 -29.88237 -4.976843 tiene_mina | 48.97497 21.75248 2.25 0.025 6.279656 91.67028 ln_alt_dist | -11.20291 6.218518 -1.80 0.072 -23.40849 1.002661 ln_dist_ca~l | -14.41867 6.471667 -2.23 0.026 -27.12112 -1.71622 _cons | 73.31835 50.62517 1.45 0.148 -26.04767 172.6844 -------------+---------------------------------------------------------------/sigma | 20.54962 5.439635 9.872822 31.22642 -----------------------------------------------------------------------------Obs. summary: 840 left-censored observations at ln_dep_2007 chi2 Pseudo R2

= = = =

1854 180.75 0.0000 0.1712

-----------------------------------------------------------------------------| Robust creditof05 | Coef. Std. Err. z P>|z| [95% Conf. Interval] -------------+---------------------------------------------------------------ingreso_me~c | .0004403 .0001256 3.50 0.000 .0001941 .0006866 educa | .0482154 .0108345 4.45 0.000 .0269802 .0694506 telf | .3599653 .1562807 2.30 0.021 .0536608 .6662699 part_iaa_22 | -1.531218 .4533481 -3.38 0.001 -2.419764 -.6426716 part_iaa2 | 1.043579 .4567741 2.28 0.022 .1483187 1.93884 prob_cred_12 | .8501704 .1293653 6.57 0.000 .596619 1.103722 at | .2791738 .1289906 2.16 0.030 .0263568 .5319909 _cons | -1.990638 .1303277 -15.27 0.000 -2.246076 -1.735201 ------------------------------------------------------------------------------

Elaboración: IEP

235

III. Investigación 3: Descentralización, instituciones locales y desarrollo territorial rural en la sierra Bruno Revesz258 CIPCA Acrónimos y abreviaturas ADE Área de Desarrollo Económico y Productivo AECI Agencia Española de Cooperación Internacional. Asociación de Productores de Alcachofa de la Provincia de APAQ Quispicanchis APPAGROP Asociación de Pequeños Productores Agropecuarios APRA Alianza Popular Revolucionaria Americana APROCAP Asociación de Productores de Cacao de Piura ARPAC Asociación Regional de Productores Agrarios del Cusco BID Banco Interamericano de Desarrollo CAME Programa de Capacitación y Asesoramiento Microempresarial CAMUR Conferencia Anual de Municipalidades Rurales CBC Centro Bartolomé de las Casas CCAIJO Asociación Jesús Obrero CCL Consejo de Coordinación Local CCR Consejo de Coordinación Regional CCV Consejo Comunal y Vecinal CDD Comité de Desarrollo Distrital CEDEP Ayllu Centro para el Desarrollo de los Pueblos Ayllu CENFOPAR Centro de Formación y Promoción Arariwa CEPICAFE Central Piurana de Cafetaleros CID Comité Interdistrital de Desarrollo CIPCA Centro de Investigación y Promoción del Campesinado CMC Comisión Municipal de Concertación CODECA Comité de Desarrollo de Caserío CODECA* Consejo de Desarrollo de Calca CODEMI Comité de Desarrollo de Micro Cuenca CODEZO Comité de Desarrollo Zonal Coordinación Intercentros de Investigación, Desarrollo y COINCIDE Educación CONDESAN Consorcio para el Desarrollo Sostenible de la Ecorregión Andina COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COTI Comisión Técnica Interdistrital CPC Proyecto Corredor Puno-Cusco CTAR Consejo Transitorio de Administración Regional CVC Comité de Vigilancia y Control DNPP Dirección Nacional Presupuesto Público DRAC Dirección Regional de Agricultura Cusco DTR Desarrollo Territorial Rural Programa Regional para la Gestión Social de Ecosistemas ECOBONA Forestales Andinos ESCAES Escuela Campesina de Educación y Salud 258

Con la Colaboración de Xabier Etxeberria y Miguel Abramonte (Centro de Investigación y Promoción del Campesinado Cipca). 236

FEN FIDA FONCODES FONCOMUN FRADEPT GEF GR GTZ IAF

Fenómeno El Niño Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola Fondo Nacional de Cooperación para el Desarrollo Fondo de Compensación Municipal Federación Regional Agraria de Piura y Tumbes Fondo Global para el Medio Ambiente Gobierno Regional Cooperación Alemana al Desarrollo Fundación Interamericana Centro de Investigación Documentación Educación IDEAS Asesoramiento y Servicios IDH Índice de Desarrollo Humano IGCH Instituto de Gestión de Cuencas Hidrográficas INCA Asociación Iniciativa Comunal de los Andes INCAGRO Innovación y Competitividad para el Agro Peruano Instituto Regional de Apoyo a la Gestión de los Recursos IRAGER Hídricos ITDG Grupo de Desarrollo de Tecnología Intermedia LOM Ley Orgánica de Municipalidades MARENASS Proyecto de Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur MASAL Manejo Sostenible de Suelo y Agua en Laderas MEF Ministerio de Economía y Finanzas Plan de Mejoramiento de Riego en la Sierra y Selva de la MERISS Región Inka MINAG Ministerio de Agricultura MIRHAS Movimiento para la Realización del Hábitat Social ODER Oficina de Desarrollo Local OEA Organización de Estados Americanos ONG Organización No Gubernamental Oxford Commitee for Famine Relief, organización internacional OXFAM de promoción del desarrollo PAEN Proyecto Ayuda de Emergencia El Niño PBI Producto Bruto Interno PDC Plan de Desarrollo Concertado PDI Plan de Desarrollo Institucional PDRC Plan de Desarrollo Regional Concertado Programa de Desarrollo Rural Sostenible de la Cooperación PDRS/GTZ Alemana PEA Población Económicamente Activa PETT Programa Especial de Titulación de Tierras PIA Presupuesto Institucional de Apertura PIDECAFE Programa Integral para el Desarrollo del Café PIDES Plan Integral de Desarrollo del Valle Sur PNUMA Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente POI Plan Operativo Institucional POT Plan de Ordenamiento Territorial PP Presupuesto Participativo PPR Presupuesto Participativo Regional PREDES Programa de Desarrollo Social PROMEB PIURA Proyecto de Mejoramiento de la Educación Básica de Piura

237

PRONAA

Programa Nacional de Asistencia Alimentaría Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y PRONAMACHCS Conservación de Suelos RAMP Proyecto Fomento a la Tecnología para el Desarrollo REMURPE Red de Municipalidades Rurales del Perú REMURPI Red de Municipalidades Rurales de Piura SEPIA Seminario Permanente de Investigación Agraria Sistema Integrado de Administración Financiera de Gobiernos SIAF-GL Locales SICON Sistema de Integración Contable de la Nación SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública Veterinarios Sin Fronteras Centro Internacional de Cooperación VSF-Cicda para el Desarrollo Agrícola

1. Marco Referencial 1.1. El enfoque territorial del desarrollo rural.

El desarrollo rural tiene dos acepciones distintas. Por un lado el término puede referirse a la transformación institucional, económica y social que ocurre en las áreas rurales con la progresiva expansión y consolidación de las formas capitalistas de producción e intercambio. Por otro lado, puede también referirse a la deliberada intervención planificada en determinadas áreas rurales con el objetivo de reducir en estas la pobreza, la exclusión y la desigualdad. En el plano operativo se trata, por lo general, de incrementar directamente la cantidad y calidad de los activos de la gente con el propósito de lograr mediante capacitación, apoyo a organizaciones, asistencia técnica, contratos entre instituciones, donaciones o crédito y otros instrumentos- impactos sobre la generación de ingresos e impactos en capacidades humanas y en empoderamiento. La visión de “nueva realidad” dominante hoy en América Latina y el enfoque del “desarrollo territorial rural” (DTR) han venido a ser el referente obligado de los renovados discursos académicos y de los organismos de cooperación internacional en torno a estas intervenciones, postulando que las iniciativas orientadas a impulsar las transformaciones requeridas por el medio rural han de realizarse en correspondencia con las condiciones particulares de las espacios rurales en los cuales se llevan a cabo, y en base a sus actores, recursos y oportunidades. El desarrollo territorial se presenta como una alternativa a las estrategias sectoriales. No es suficiente el desarrollo a escala nacional del turismo o de la agricultura en sí mismo; lo que importa es como la combinación de estas estrategias mejora las condiciones de vida en este espacio y para estos actores. Un espacio en que se vinculan la política, la economía y la identidad y donde mecanismos de participación propician la inclusión social de la población. La visión de la “nueva ruralidad” es una manera de pensar el espacio rural en interconexión con otros espacios, en una lectura que va más allá del pensamiento tradicional sobre lo rural: no existe lo rural sin lo urbano. Asimismo, cuestionando las políticas de desarrollo rural concebidas como políticas agrarias, la “nueva ruralidad” exige pensar lo rural más allá de lo agrario. También invita a tomar en cuenta la función 238

residencial del campo, como espacio de vida, y ya no exclusivamente de trabajo: un campo con servicios, no un campo sin servicios. Por ultimo enfatiza el papel de la participación; las poblaciones intervienen en el proceso de transformación del territorio. Simplificando al extremo, se puede destacar dos ideas fuerzas de esta visión: • Lo rural es más que lo agropecuario. • Los vínculos urbano-rurales son esenciales para el desarrollo rural El “Desarrollo Territorial Rural” por su parte ha sido definido como un proceso simultáneo de transformación productiva, social e institucional en un determinado territorio rural, orientado a la búsqueda del bienestar de la población rural en un marco de equidad, sostenibilidad ambiental y cohesión social259. La transformación productiva tiene el propósito de articular competitiva y sustentablemente la economía del territorio a mercados dinámicos, lo que implica la construcción de alianzas público-privado y la movilización de recursos locales y extraregionales260. El desarrollo institucional tiene los propósitos de estimular y facilitar la interacción y la concertación de los actores locales entre sí y entre ellos y los agentes externos relevantes, lo que requiere tomar en cuenta varios elementos de una compleja arquitectura institucional: • Organizaciones económicas y de representación de la sociedad civil • Capacidades y atribuciones de gobiernos locales • Formas de asociación entre gobiernos locales • Coordinación y equilibrios entre niveles de gobierno • Concertación social y público-privada Los análisis realizados en torno a estudios de casos en América Latina convergen en afirmar que “los arreglos institucionales constituidos en los territorios rurales hacen posible y estimulan la interacción de los actores, un factor fundamental para la emergencia de los procesos localizados de desarrollo”261. Al contrario subrayan la diversidad de criterios en torno a la delimitación de los territorios rurales donde operan. No existen criterios universales y reconocidos que permiten definir, a priori, qué es un territorio con el fin de garantizar mayor éxito en las acciones de desarrollo rural que emprender. Algunos privilegian los territorios políticos-administrativos subnacionales en los cuales se circunscriben los procesos de descentralización en curso. Otros toman en cuenta factores sociales utilizando indicadores de desarrollo humano y de pobreza. Otra manera de abordar el problema es utilizar criterios geográficos (las cuencas hidrográficas), o económicos (los corredores donde circulan mercancías y personas). El punto decisivo, sin embargo es que la

259

Ver por ejemplo la influyente formulación de Schejtman y Berdegué: “El desarrollo territorial rural se define como un proceso de transformación productiva e institucional en un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural” (Schejtman y Berdegué, 2004). 260 Caballero, Trivelli y Donoso 2006: 260 destacan como elementos principales del enfoque territorial 1/ su carácter multisectorial; 2/ la construcción de alianzas público-privadas; 3/ la noción de competitividad territorial y; 4/ “la planificación estratégica (…) instrumento para movilizar recursos de inversión y promover conglomerados de actividad productiva”. 261 Baquero y otros 2007: 22. 239

delimitación de los territorios rurales refleje la percepción que los actores tienen de su territorio de forma que estos asumen como suya esta delimitación. Por otra parte, si las experiencias estudiadas “extrapolan los limites municipales de actuación”, fue fundamental en ellas la participación de los gobiernos subnacionales y locales por dos razones: “la intervención de los gobiernos locales estimula la participación de los otros actores locales y, por otro lado, la intervención de los gobiernos subnacionales señala a los actores que sus esfuerzos (“de abajo hacia arriba”) serán complementados y van a influenciar las determinaciones implementadas de “arriba hacia abajo”262. 1.2. Lo regional y lo local 263

Si bien puedan superponerse varias identidades territoriales (la comunidad, la microcuenca, el distrito, el corredor, la provincia, la cuenca etc.), la definición del territorio en si mismo ya no es hoy en día, objeto de controversia. El territorio, cualquiera sea su escala, conjunto espacial de gente y de instituciones, con su historia y sus costumbres, sus recursos humanos y naturales, sus relaciones con otros territorios, no es un espacio físico “objetivamente existente” sino una construcción social es decir “un conjunto de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de propósito compartidos por múltiples agentes públicos y privados”264. Varias funciones manifiestan el uso social del territorio. En primer lugar, el hábitat, la vivencia individual y colectiva, es su función residencial. En segundo lugar la producción en función de los recursos disponibles y la organización que los regula. Por ultimo el intercambio no solo interno al territorio sino externo (circulación de las mercancías y de las personas, flujos de información y flujos bancarios, cadenas productivas, etc.): los territorios son interdependientes. El tortuoso proceso de descentralización que se vive hoy en el Perú marca un cambio en la concepción, financiamiento, ejecución y control de las políticas públicas que involucra directamente los territorios subnacionales (regionales y locales). En primer lugar, por el estímulo a la relación permanente entre los actores gubernamentales (funcionarios y autoridades y/o representantes electos), actores privados y actores sociales; y en segundo lugar, por circunscribirse al interior de un ámbito territorial que pretende ser lo suficientemente restringido para favorecer la participación de las fuerzas sociales locales más importantes en las gestiones de estas políticas265. En esta perspectiva, no son solo criterios político-administrativos que diferencian lo regional/departamental y lo local provincial/distrital, sino sus funciones en torno al desarrollo. Lo local es el territorio en el cual las personas y familias viven cotidianamente, donde interactúan y se relacionan, es un espacio de convivencia social construido históricamente. Es el ámbito natural para el desarrollo de las personas. En general, la vida en sociedad de cualquier persona involucra directamente a un limitado número de personas, las cuales viven en una localidad. Son estas redes sociales las que constituyen 262

Idem, p 41. Esta sección se inspira en buena parte en Gonzales de Olarte 2003, Revesz 2007 y Mazurek 2006. 264 Schejtman y Berdegué 2004, p 27. 265 RIMIST – boletín Intercambio Nº 52. 263

240

las localidades. A veces, este espacio podría coincidir con una demarcación territorial definida políticamente, lo municipal, lo distrital o lo comunal, en otros no. Las personas y las familias para lograr su reproducción necesitan de un empleo, de ingresos y de bienes y servicios que les proporciona no sólo su localidad sino la región en la que se encuentra su localidad. La localidad es insuficiente como territorio para acceder a todos los bienes y servicios que requieren las personas para aspirar al desarrollo humano. Para ello deben pertenecer simultáneamente a otros espacios, lo regional y lo nacional, y ahora cada vez más con la globalización se dan relaciones directas o indirectas con lo internacional. En lo que sigue nos limitaremos a caracterizar el espacio regional. Una región es una articulación de localidades en el espacio donde las personas no solo se organizan en sociedad, sino organizan la economía de la cual dependen sus niveles de vida y posibilidades de progreso. El desarrollo de una localidad depende de otras localidades, lo que hace que sus habitantes se beneficien de la especialización y del comercio entre localidades. Por ello, cuanto mayor número de localidades integradas, con producciones variadas, las posibilidades de desarrollo son mayores. En este sentido la región como espacio de desarrollo económico es mucho más que una demarcación administrativa: la región se va conformando cuando las localidades se comienzan a integrar con otras localidades contiguas o cercanas, en base a una ampliación de la división del trabajo y al incremento de las productividades. En palabras de Efraín Gonzales de Olarte: “la región es el espacio de la producción, la inversión y el empleo, que requiere de territorios mayores para poder generar desarrollo. Es el espacio en el cual las personas se articulan de una manera impersonal, a través de los mercados y del Estado. La impersonalidad proviene de la lejanía en el espacio de los productores y consumidores, que no necesitan conocerse personalmente para poder relacionarse. A diferencia de la localidad, donde existe un gran componente de relaciones personales, no sólo económicas sino también políticas, sociales, culturales, religiosas, etc., la región por su tamaño despersonaliza las relaciones y las mediatiza a través de mercancías y de relaciones indirectas y le da un mayor peso a las relaciones impersonales económicas. Con los resultados de las relaciones económicas en el espacio, los ingresos, las personas pueden vivir en sus localidades”266. Por esto es que la localidad y la región son dos espacios que tienen dos funciones distintas para el desarrollo rural. 1.3. Municipios rurales y desarrollo

El proceso de democratización y de descentralización que se abre tras la caída del régimen de Fujimori configura nuevas formas de funcionamiento del Estado en su relación con la sociedad civil, involucrando la participación ciudadana en la gestión de sus municipios. Se inaugura formalmente con la aprobación, en marzo de 2002, de la Ley Nº 27680, que modificó el Capítulo XIV del Título IV de la Constitución Política del Perú. Luego, pocos meses después se aprobó la Ley de Bases de la Descentralización 27783 que dictamina que los gobiernos municipales “se sustentan y rigen por presupuestos anuales como instrumentos de administración y de gestión” (articulo 20). Por ultimo en 2003 se promulgaron la nueva Ley Orgánica de 266

Gonzales de Olarte 2003. 241

Municipalidades (LOM), Ley 27972, y la Ley Nº 28056 - Ley marco del presupuesto participativo - PP. La nueva norma constitucional establece (artículo 194) que “las municipalidades provinciales y distritales son los órganos del gobierno local”, otorgándoles autonomía política (capacidad para emitir sus propias normas), económica (capacidad para disponer de sus propios recursos y programar el destino de sus presupuestos) y administrativa, en el ámbito de su competencia. Al mismo tiempo (artículo 195) estipula que es atribución de los gobiernos locales promover “el desarrollo y la economía local” en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo, y simultáneamente (artículo 197) promover “la participación vecinal” entendiéndola como un factor del desarrollo local”. Por ultimo establece (artículo 199) que los gobiernos locales deben formular sus presupuestos con la participación de la población, a la que rinden cuenta de su ejecución. Recogiendo y desarrollando lo determinado en la Carta Magna, la nueva LOM introduce dos innovaciones importantes. En primer lugar, la categoría de Municipalidades Rurales. Por otra parte consolida y amplía las herramientas de gobernabilidad orientadas al fomento del desarrollo económico local.

Municipalidades rurales Por primera vez los municipios rurales, son objeto de un tratamiento diferenciado en la normatividad de las municipalidades (Título XI de la LOM 27972) • Las municipalidades rurales son las que funcionan en las capitales de las provincias o distritos cuya población urbana no exceda la mitad de su población total. • La característica esencial de estas municipalidades rurales, es de tener a su cargo “la promoción del desarrollo integral, particularmente, del desarrollo rural sostenible” de su jurisdicción. • Estas municipalidades, además de las competencias básicas de las otras municipalidades, tienen a su cargo aquellas competencias relacionadas con la promoción de la gestión sostenible de los recursos naturales, como el suelo, el agua, la flora, la fauna, la biodiversidad, y otras con la finalidad de integrar la lucha contra la degradación ambiental con la lucha contra la pobreza y la generación de empleo, en el marco de los planes de desarrollo concertado. • La condición de municipalidad rural es considerada para efecto de la distribución del Fondo de Compensación Municipal - FONCOMUN, canon y otras transferencias de recursos a favor de ellas. • Las municipalidades rurales no están obligadas a adoptar la estructura administrativa básica que señala la LOM, sin que ello suponga que no se deban ejercer las funciones previstas267. Si bien estas competencias atribuidas a las municipalidades ubicadas en áreas rurales son importantes pues consideran que el nivel local es un nivel territorial válido para emprender acciones de desarrollo, este reconocimiento es todavía más simbólico que 267

Según el artículo 140º, estas municipalidades tienen, en lo que les sea aplicable, las mismas competencias, atribuciones, funciones, responsabilidades, derechos, deberes y obligaciones que, conforme a esta ley, corresponden a las demás municipalidades provinciales y distritales.

242

operativo al no traducirse en normas especificas aplicables a las realidades de los espacios rurales y que orienten una gestión adecuada de sus territorios.

Desarrollo económico local y herramientas de gobierno. En el nuevo dispositivo institucional, cuatro instancias redefinen el marco en que se asignan parte de los recursos para fomentar acciones e inversiones orientadas a fomentar el desarrollo rural.

El Plan de desarrollo concertado (PDC) que constituye el principal instrumento de gestión de la municipalidad, establece la visión de desarrollo del distrito o la provincia en concertación con la población. Tiene un carácter orientador de la inversión, asignación y ejecución de los recursos municipales. El presupuesto participativo es un instrumento de identificación, priorización, formulación y evaluación de proyectos de inversión administración y gestión en el que participa la población y que debe responder a los lineamientos de los planes de desarrollo concertados268 . En cuanto a los órganos de coordinación269 se institucionaliza la figura de los Consejos de Coordinación Locales (CCL) cuya composición es mixta: son integrados por las autoridades políticas (alcalde y regidores) y por representantes de las organizaciones de base (comunidades campesinas, organizaciones de productores, juntas vecinales y otras formas de organización). Las funciones y tareas principales que se les asigna son la aprobación de los Planes de desarrollo concertados y de los Presupuestos Participativos elaborados en concertación con la sociedad civil, o sea la asignación territorial de las inversiones sociales y productivas. Posteriormente se ha introducido la figura de agentes participantes cuya participación en la elaboración de Presupuestos Participativos se realiza sobre una base menos restrictiva que la establecida reglamentariamente en el funcionamiento formal de los CCL. Por último las Oficinas de Desarrollo Económico Local (ODEL) expresan la vocación del gobierno local por asumir un rol conductor del desarrollo económico en el distrito y la provincia.

La multifuncionalidad de las instituciones locales. Los gobiernos locales no son solamente los gestores de los intereses locales, son agentes de integración política y social y contribuyen al mismo tiempo a la mediación con el sistema político nacional. Sus normas de funcionamiento les son impuestas por el gobierno central. Son penetrados por los aparatos administrativos de los diferentes sectores del Estado, abiertos a las políticas públicas270.

268

Conforme a la Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley Nº 28056 del 6 de agosto de 2003, y a su Reglamento, DS Nº 171-2003-EF. Anualmente el Ministerio de Economía y Finanzas - MEF publica un instructivo detallado para facilitar la realización de los Presupuestos Participativos a nivel local y regional. 269 El Título VII de la LOM 27972 desarrolla los artículos que reglamentan los órganos de coordinación. 270 Conviene destacar el rol del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), que fija los montos a disposición de las diversas instancias locales para la elaboración de sus presupuestos. 243

Esto no significa sin embargo que las relaciones entre lo nacional y lo local sean unívocas. Lo local ejerce también una incidencia sobre el sistema político nacional, que se traduce por un lado en una resistencia al control del gobierno central y por el otro en una presión permanente para influenciar las decisiones de este en beneficio de los intereses locales. Por otra parte, las acciones de las municipalidades rurales orientadas al desarrollo productivo, social e institucional del ámbito territorial que gobiernan y administran, serán condicionadas por las interacciones y/o alianzas con organizaciones supra locales, empresas, organizaciones de la sociedad civil, ONG, Cooperación internacional, etc., que tienen cada una sus agendas, criterios y prioridades estratégicas específicas. Esquema 3.1. Multifuncionalidad de las instituciones locales Organizaciones supra locales

Coop internacional Gobierno central Gobierno regional ONG no locales Otras organizaciones de la sociedad civil -OSC OSC ONG Gob local

Elaboración: CIPCA

Organizaciones supra locales

1.4. Objetivos de la investigación.

El objetivo de este documento es analizar, en dos regiones -Piura271 y Cusco272- y desde una perspectiva de desarrollo territorial rural, como y en que medida los municipios rurales de la sierra enfrentan el triple desafió que les plantea el incipiente proceso de descentralización: en primer lugar tener una visión territorial, en segundo lugar de disponer de instrumentos de gobernabilidad del territorio, en tercer lugar adoptar una estrategia de desarrollo territorial. Se considera por hipótesis que el distrito es el primer escalón y el espacio adecuado para fomentar una experiencia de desarrollo territorial rural desde una estrategia concertadora; tanto por el criterio de cercanía de las instancias de gobierno, y de dimensión del ámbito (que hace posible una participación efectiva), como por el potencial que ofrece para identificar problemas comunes y por las posibilidades que brinda para establecer relaciones adentro y afuera de su territorio273. En torno al desarrollo institucional, los puntos en que nos enfocaremos son 271

Provincias de Ayabaca, Huancabamba y Morropón. Provincias de Canas, Quispicanchis, Calca, Urubamba y Anta. 273 “(…) lo local es algo muy concreto desde que las múltiples determinaciones de la toma de decisiones son muy inmediatas y muy transparentes y, en consecuencia, para ser un ciudadano bien informado, los requerimientos son bastante menores a los que existen para el espacio nacional o regional” (Vergara 2000: 85). 272

244

• • • • •

La pertinencia del planeamiento concertado. La institucionalización del proceso de asignación colectiva de los recursos y las complementariedades entre lo distrital, lo provincial y lo regional. Los arreglos institucionales que propician una gestión concertada Las alianzas estratégicas con otras instituciones. El asociativismo municipal.

En cuanto al desarrollo productivo las principales variables tomadas en cuenta son • Los cambios en las actividades productivas. • El acceso a mercados no locales • El fortalecimiento de capacidades • La iniciativas de desarrollo económico local • Las percepciones de los actores en torno a Sierra Exportadora En las dos regiones consideradas los municipios son el principal canal de programación y ejecución de la inversión pública (Ver gráficos 3.1A y 3.1B). Gráfico 3.1A PIURA: Peso relativo de la inversión 2006 del Gobierno Central, Gobierno Regional y Gobiernos locales.

PIURA: Inversión Pública 2006, por nivel de gobierno G. Regional 137,585,121 28%

G. Central 109,769,147 22% G. Locales 251,181,718 50% Fuente: Para G. Central y G. Regional, SIAF-SP amigable (28.dic.2007). Para G. Locales, SICON 2006. Elaboración: CEDIR-Cipca

Elaboración: CIPCA

245

Gráfico 3.1B CUSCO: Peso relativo de la inversión 2006 del Gobierno Central, Gobierno Regional y Gobiernos locales

CUSCO: Inversión Pública 2006, por nivel de gobierno G. Regional 101,566,576 14% G. Central 172,268,135 24%

G. Locales 449,794,170 62% Fuente: Para G. Central y G. Regional, SIAF-SP amigable (28.dic.2007). Para G. Locales, SICON 2006. Elaboración: CEDIR-Cipca

Elaboración: CIPCA

En la región Cusco se trata de instancias de gobierno local de carácter básicamente rural. Solo en el caso de la aglomeración de Cusco y de tres o cuatros ciudades mas se puede hablar de municipalidades urbanas en la región. En Piura solo 25 de las 64 municipalidades son rurales. 22 de estas municipalidades se ubican en el territorio que la idiosincrasia local identifica como “sierra”, y que el discurso de la planificación regional denomina ahora “zona Andina” (ver Anexo Nº 3.1).

2. Instituciones y desarrollo en la sierra piurana 2.1. La emergente visibilidad de la sierra piurana

A pesar de que la región de Piura sea un espacio reputado esencialmente costeño, el 30% de su territorio esta conformado por un conjunto socio-económico y orografico netamente diferenciado, ubicado sobre los 600 metros de altitud en la vertiente occidental de los andes, en una zona de transicion entre los Andes septentrionales (Venezuela, Colombia, Ecuador) y los Andes centrales (Perù y parte de Bolivia)274. Praticamente es el punto de contacto entre la costa occidental y la selva amazonica. La porción piurana de la cordillera occidental de los andes no solo es la más baja de todas sino que sus primeras elevaciones son las mas lejanas de la costa en toda Suramérica. Más de 300 kilómetros la separan del mar y no llega a superar los 3,500 msnm275. Una serie de características peculiares de carácter fisiográfico pero sobre todo humano la distinguen del resto de la región andina del Perú. Su cercanía a la línea ecuatorial, y a una amplia faja costera, su baja altitud relativa y el aumento de la humedad con la

274 275

Los Andes meridionales se extienden entre Chile y Argentina. Aldana y Diez 1993: 20. 246

altitud276 han determinado que el espacio serrano cuenta solo con tres pisos ecológicos277. A pesar de la diversidad de clima, de altitud, de vegetación que la atraviesa, la sierra de Piura aparece en la región como una unidad porque tiene un patrón de asentamiento y producción común, radicalmente diferente del de la costa, que a su vez es el fundamento de una sociedad más homogénea que la costeña. Población dispersa en un territorio donde no hay ciudades grandes278. A pesar de concentrar solo el 19% de los habitantes de la región y de ser predominantemente rural, esta población no es pequeña. Las dos provincias más los distritos de sierra de la provincia de Morropón suman en el censo 2005 cerca de 300 mil personas279, “una población superior a la registrada en los departamentos de Tacna, Pasco, Tumbes, Moquegua o Madre de Dios280. Las dos principales actividades económicas, con altos componentes de subsistencia son la agricultura y la ganadería extensiva (vacuno) que se combinan en forma diferenciada según los pisos ecológicos. La articulación con las ciudades intermedias de la costa padece de un enorme déficit de infraestructura vial al interior del espacio serrano. Durante buena parte de la colonia, la sierra fue despensa de Piura y punto de paso obligado de la ruta comercial hacia Loja, Cuenca y Quito. Funciones que empezaría a perder paulatinamente desde el establecimiento de la república. Desde el fin del siglo XIX, su importancia económica fue desplazada por la articulación directa con la ecónomia y el desarrollo sostenido de la faja costera (pesca, hidrocarburos en el litoral; enormes infraestructuras de riego para el monocultivo de algodón y agroindustria en los valles costeños). Poco a poco, la sierra aparece menos en el escenario regional. Para muchos su visibilidad se reduce a la peregrinación anual al “Señor Cautivo de Ayabaca” y a las visitas a los curanderos de las “Lagunas de las Huaringas” en los alrededores de Huancabamba. Diversos indicadores destacan esta relativa marginación y handicaps en relación a los otros espacios subregionales (ver Mapa No. 3.1): - El litoral (provincias de Talara y Paita, y distritos litorales de la provincia de Sechura) - Los valles costeños (Piura y Chira), corazón de la región281 - Las ciudades, o sea las dos principales aglomeraciónes urbanas de la región (Piura y Castilla, Sullana y Bellavista).

276

A diferencia de los Andes centrales, en Piura la humedad ambiental se incrementa –no disminuye- con la altitud. Por este fenómeno de “inversión climática”, la sierra de Piura es una zona tropical. Coexisten zonas donde se cultivan el café y la caña de azúcar, con otras donde predominan trigos, ajo, arverjas, ocas y ollucos. 277 La “Zona de transición”, primer piso ecológico de la sierra se extiende entre los 600 y los 1,200 msnm; la Quechua hasta los 3,500 msnm; la Jalquilla hasta las más alta cimas, cerca de los 4000 msnm (Aldana y Diez, op. Cit.) 278 Sólo una ciudad, la capital de la provincia de Huancabamba, tiene más de 5,000 personas (5,610); la capital de la provincia de Ayabaca cuenta solo con 4,708 habitantes (censo 2005). 279 Ver Anexo No. 3.1. 280 Información alcanzada por Marisa Remy. 281 Son cuatro: el valle del Chira, el Medio y Bajo Piura, el Alto Piura y San Lorenzo. 247

Mapa 3.1 Piura: Sub espacios regionales

Elaboración: CIPCA

En primer lugar, la tasa de de crecimiento intercensal de la población total 93-2005, por zonas (ver Gráfico No. 3.2), pone en evidencia que -al igual que en otras zonas del país- si bien la población serrana no decrece, pierde su peso relativo, exporta mano de obra y envejece. Grafico 3.2 PIURA: Tasa de crecimiento intercensal por zonas, 1993-2005 2.0

1.7

1.8

Tasa de crecimiento intercensal

1.6

1.5

1.4

1.3

1.2 1.0 0.8 0.6 0.4

0.3

0.2 0.0

Litoral

Ciudad

Valle

Sierra

Fuente: Censos Nacionales de Población 1993 y 2005. INEI. Elaboración: CEDIR-Cipca

Elaboración: CIPCA

248

En segundo lugar la distribución de los distritos según quintiles del Indice de Desarrollo Humano (IDH) 2006 (ver Cuadro No. 1) al ordenar las diferentes configuraciones espaciales de más a menos coloca la sierra en el rango inferior. A diferencia de los tres espacios perteneciendo a la faja costera, ninguno de los distritos serranos se coloca en los quintiles Alto y Medio Alto. Por el contrario es el unico espacio que tiene distritos en los quintiles Medio Bajo y Bajo.En realidad se trata de la mayoria de sus distritos (13 de 22). Los otros estan en el quintil Medio. Cuadro 3.1. Piura: Distribución de distritos según quintiles del IDH 2005 Litoral Ciudades Valles

Quintil IDH a 0.8085 de 0.6063 a 0.6062 de 0.5667 a 0.5664 de 0.5787 a 0.5385 de 0.5075 a 0.5074 de 0.4013 Total Dist.

Alto Medio Alto Medio Medio Bajo Bajo

Sierra

Total

4

4

7

4

8

19

19

11

4

27

9

28

6

6

7

7

22

64

Fuente: Informe de Desarrollo Humano / Perú 2006. Hacia una descentralización con ciudadania. PNUD. 2006 Elaboración: CIPCA

Por ultimo el índice de carencias por distritos establecido en base a los mapas de pobreza del Fondo Nacional de Cooperación para el Desarrollo - FONCODES (ver Grafico No. 3), permite comprobar que los distritos serranos de Piura se ubican en los mas altos niveles de pobreza en comparación con los tres otros subespacios regionales. Gráfico 3.3 PIURA: Indice de Carencias por Distrito 2006 1.2000

Litoral

Ciudad

Valles

Sierra

1.0000 Menos Pobre

0.8000

0.6000

0.4000

0.2000 Mas Pobre

0.0000 Fuente: Mapa0de Pobreza FONCODES 2006 10 Elaboración: CIPCA

20

30

40

50

60

70

249

Políticamente los pueblos de la sierra de Piura están organizados en 22 distritos pertenecientes a 3 provincias282. La totalidad de estas municipalidades son rurales según la definición de la Ley Organica de Municipalidades vigente, su población urbana no excede la mitad de su población total. Son eminentemente rurales, pues 20 de estos 22 distritos tienen más del 75% de población rural (ver Anexo No. 3.1). Practicamente aislado, durante más de un siglo, de los procesos dominantes de la regíon, recien, en las ultimas decadas, los pueblos de la sierra empiezan un camino hacía la integración. Varias iniciativas están incrementando su visibilidad social, política y económica. Cuatro de ellas entre otras, y de diferente índole e importancia, se combinan para plantear en terminos nuevos algunos componentes del desarrollo rural. • • • •

La formación de un tejido organizacinal de carácter territorial con la aparición de las rondas campesinas. La emergencia y fortalecimiento de emprendimientos empresariales de los pequeños productores cafeteleros sustentados en la gestión empresarial asociativa y que cuentan para la exportación con la Central Piurana de Cafetaleros CEPICAFE. El conflicto y movimiento de resistencia frente al intento de capitales extranjero de desarrollar una mineria de cobre en el distrito Carmen de la Frontera (Proyecto Rio Blanco-Majaz). El dinamismo de diversas formas de organización y de asociación que buscan compensar las grandes carencias de Estado: experiencias municipales de gestión participativa, organización de una red de municipalidades rurales, construcción de mancomunidades.

Las rondas campesinas son las organizaciones sociales más antiguas y más solidas de la sierra rural piurana y la principal expresión de un nuevo protagonismo del campesinado serrano en Piura. La crisis económica de 1983, acentuada en la región por los efectos drasticos del mega Fenomeno El Niño de este año, hizo más precaria la económia campesina e insoportable la agresión de los abigeos, quienes muchas veces gozaban de la complicidad de los jueces y de la policia. Son centenares de rondas y millares de ronderos que se organizaron en estos años para restablecer un minimo de seguridad, de orden y de confianza mutua. Mantienen una alta legitimidad y han logrado construir, una institucionalidad territorialmente escalonada, que parte de las rondas de base por centro poblado, se articula al segundo nivel en la federación provincial de Huancabamba, la coordinadora provincial de rondas de Ayabaca o la central de rondas de la microregión andino central; y finalmente la tres conforman la Federación regional de rondas de Piura283. Han ampliado y diversificado sus roles (resolución de conflictos, participación en debates, supervisión de los fondos revolventes transferidos por los municipios a los productores). Desde 2003 se han convertido en defensores del territorio y del medio ambiente frente a la intromisión inconsulta de la minera Majaz en el distrito huancabambino de Carmen de la Frontera, a proximidad de zonas de páramos y bosques de neblina donde nacen las aguas de las cuencas de los ríos Chinchipe (Cajamarca) y Quiróz (Piura). 282

Los 10 distritos de la provincia de Ayabaca, los 8 distritos de la provincia de Huancabamba, y 4 distritos de la provincia de Morropón de la cual la capital y parte de su territorio esta ubicado a pie de monte. 283 Remy 2007. 250

Esta resistencia tuvo episodios violentos284 y desembocó en una consulta vecinal convocada por las tres municipalidades colindantes, y llevada a cabo con el apoyo de aliados nacionales e internacionales en setiembre 2007. Tal iniciativa provocó no solo el hostigamiento del Estado, que conforme al rol que reconoce al sector minero como pilar del actual modelo de crecimiento, se había en todo el proceso parcializado con la empresa y el desarrollo del proyecto minero, sino también una confrontación directa con el Gobierno Regional - GR (que no tiene competencias legales en este terreno). El Gobierno Regional considera en los lineamientos de largo plazo del Plan de Desarrollo Concertado 2007-2021 que “la minería metálica y no metálica, así como las actividades de extracción de hidrocarburos y gas natural, aportan directamente vía canon a financiar la inversión necesaria para hacer realidad el acondicionamiento del territorio regional con infraestructura básica y de servicios”. Así mismo, y sin que se haya debatido este punto en la elaboración del Plan de Desarrollo Regional Concertado - PDRC, había inscrito ex oficio el Proyecto Rio Blanco de la minera Majaz en la lista de los “Principales Proyectos Estratégicos para el “Desarrollo Regional de Piura 20072021”. La posición de los ronderos y campesinos responde a otra lógica. En primer lugar, frente a la competencia sobre los recursos naturales de parte del proyecto minero, defender sus derechos al acceso a la tierra y al agua, los medios que constituyen el fundamento de su economía familiar. Al mismo tiempo afirmar la autonomía comunal, o sea la capacidad de mantener el control sobre el modo de vida local con su respectiva organización social, económica y política; a fin de cuentas el control de su propio destino. Se enfrentan así dos visiones del desarrollo territorial. Por un lado, la prioridad acordada por las autoridades políticas de la región a las inversiones de grandes compañías multinacionales como elemento clave de la competitividad regional. Por el otro, la propensión de las comunidades políticas rurales de proyectarse al desarrollo manteniendo un espacio de convivencia construido históricamente y donde la interacción entre personas y familias impregna la vida de las localidades. La ausencia de un interface institucional que genere confianza entre el Estado y la ciudadanía en torno a las industrias extractivas, dificulta el establecimiento de un dialogo que permita, en este caso, conciliar e implementar propuestas constructivas en torno a las necesidades del desarrollo rural, manteniéndose activa la disensión. 2.2. Anticipando el programa Sierra Exportadora, la ascensión de CEPICAFE.

En las antípodas de la percepción del proyecto minero como amenaza a su forma de vivir y de producir, sobresale en todo el ámbito serrano la acogida a las innovaciones institucionales y productivas vinculadas a la producción y exportación de café orgánico por Cepicafe, organización de pequeños agricultores serranos, que empieza a diversificar sus operaciones y ha iniciado con bastante éxito la exportación de panela (azúcar orgánica).

284

En 2004 y en 2005, entre 2.000 y 3.000 ronderos de las provincias de Huancabamba, Jaén y Ayabaca marcharon, muchos de ellos durante varios días hacia el campamento de la minera Majaz, siendo repelidos por la policía con un saldo de varios muertos. 251

Este proceso de agremiación de nuevo tipo se ha convertido en un elemento referencial del desarrollo de la sierra por un conjunto de razones: -

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Como lo hemos aludido, su carácter emprendedor y su éxito han modificado la percepción o los prejuicios que tenían las elites economicas y politicas que tendian a invisibilisar las potencialidades del mundo rural y de la pequeña agricultura. En los ultimos años, un numero creciente de municipalidades distritales que buscan instititucionalisar sus oficinas y programas de desarrollo local y territorial, implementan “proyectos café” y “proyectos panela” por iniciativa propia y en cooperación tecnica con Cepicafe, que por otra parte asegura su comercialización. Frente a las ambiciones -algo inmediatistas- del programa Sierra Exportadora, la trayectoria del proceso de organización y tecnificación subraya la compejidad y la duración del aprendizaje exigido para el acceso a mercados exigentes.

Los orígenes Todo empieza en 1993, cuando un grupo de jóvenes agrónomos, originarios de los pueblos de la sierra central de Piura, egresados de la Universidad Nacional de Piura, y que tenían el respaldo de un Grupo de Apoyo de Alemania, formalizan la creación del Programa Integral para el Desarrollo del Café - PIDECAFE una ONG285 que tendrá un rol crucial en la creación en marzo 1995 y en el desarrollo inicial de Cepicafe “asociación civil sin fines de lucro, organización gremial de segundo nivel”286 que representa a las organizaciones socias, promueve la tecnificación y organización cafetalera así como la comercialización por medio del comercio justo287. Estos jóvenes profesionales, estudiando la situación junto a agricultores cafetaleros de la sierra de Piura llegan a la conclusión de que para dinamizar la cafécultura en la zona era necesario lograr la organización formal de pequeños núcleos de productores de café, que sean capaces de innovar y emprender una tecnificación productiva de las plantaciones existentes partiendo de las condiciones agroecológicas y socioeconómicas particulares de la sierra piurana, y crear una alternativa a la intermediación local. En esta línea de trabajo surgen las 11 primeras asociaciones de pequeños productores. Los circuitos del comercio solidario les abren una vía para el contacto directo con el mercado internacional y en 1994 se inicia la primera experiencia comercial de exportación todavía modesta: medio contenedor de café bola288. Esto bastó para comprobar que la demanda internacional considera de calidad baja el café que no pasa por el proceso húmedo289. También descubrieron que en el mercado justo existe una importante demanda de productos orgánicos que precisan de procesos de certificación.

285

Pidecafe funcionaba desde 1991 como departamento técnico de la Federación Agraria Regional de Piura y Tumbes - FRADEPT. 286 Pidecafe y Cepicafe 2001, p 9. 287 En los últimos años, Cepicafe internalizó la mayoría de las funciones de Pidecafe, disponiendo ahora de un equipo propio para el seguimiento de los procesos de aprendizaje y capacitación permanente de sus socios. 288 Café bola es el fruto seco que no pasó por beneficio húmedo. 289 En la Sierra Piurana se venía trabajando de forma generalizada con beneficio en seco por el cuál se obtiene un café de sabor fuerte apreciado en la zona pero de poca aceptación en el mercado internacional 252

Aprendizajes: tecnificación y adecuación a los mercados. En la campaña 1995/96 se iniciaron concursos de producción orgánica de café como estrategia para motivar el uso de las técnicas de producción agroecológicas, valorando y premiando su dominio y ejecución. Las parcelas ganadoras se convertían en parcelas demostrativas y sus conductores en los líderes. Ante la exigencia de certificación orgánica para el mercado solidario el concurso se convierte en dominio de prácticas que van a ser certificadas. Los cambios técnicos se dieron no solo en las prácticas culturales sino también en el tratamiento post-cosecha con la construcción de plantas de beneficio en húmedo y la capacitación en su uso. Exigía el procesamiento de todo el café de una vez, lo cuál no coincidía con la estrategia habitual de los productores. Paulatinamente los productores fueron comprobando la mayor salida al mercado del café procesado en beneficio húmedo290. Paralelamente se mejora la calidad del producto como elemento de competitividad. La investigación de los mercados, la visita de ferias internacionales, aprender el cateo de café y lo que le gusta a cada público, muestra que la valorización es diferenciada en función del tipo y calidad de café. En esta calidad final influye la altura sobre el nivel del mar en que se siembra, el clima y microclimas de la zona cafetalera, la característica del suelo, la variedad cultivada, además de las formas de almacenamiento y procesamiento. Se organiza la producción para responder a los gustos de la demanda internacional resultando una producción variada pero centrada en el café de alta calidad que se destina a mercados específicos. El dominio de las técnicas de producción y la sintonía de la producción con los requisitos del mercado solidario, logrando producir tipos específicos de café para gustos variados, provocan un auge de la demanda acompañado de un crecimiento sostenido en el número de socios291 y de la cantidad de café producido, principalmente del café especializado y de alta calidad.

Diversificación Sin embargo este incremento de la producción de café tiene límites. Su cultivo exige condiciones ecológicas que no son disponibles en toda la Sierra de Piura. En las zonas apropiadas no todos los agricultores, por el elevado índice de mini o microfundistas (menos de 2 ha) y su estrategia de diversificación de cultivos para obtener la seguridad alimentaría, disponen de parcelas de tamaño suficiente para que les sea rentable asociarse a Cepicafe. Ambos factores limitan la capacidad de aumentar la producción dentro de la Sierra de Piura. Se acuerda diversificar las líneas productivas en vista a disminuir la dependencia de un producto frente a mercados cambiantes y ampliar la base social de la organización. En 290

Un elemento importante que favoreció el cambio de técnica fue el Fenómeno El Niño 97-98. Elevó durante periodos prolongados la humedad impidiendo el modelo de secado tradicional. Este fenómeno provoca la masificación del uso de las plantas de beneficio húmedo, se dispara la producción de calidad y se consolida el cambio de técnica. 291 En 1996 los socios rondaban los 400 y en 2001 los 1400. En 2006, son 2,639 los socios miembros de Cepicafe. 253

un primer tiempo la opción es la transformación de la caña de azúcar en panela granulada (azúcar integral ecológica), exportada a partir de 2001. La caña de azúcar pasa de ser un cultivo sin importancia en la zona, a un cultivo dinamizador de la economía. La diversificación productiva prosigue con la elaboración mediante prácticas agroecológicas a partir de 2006 de mermeladas de frutas y jugo de maracuya292.

Organización Cepicafe esta conformado por las organizaciones de base denominadas Asociación de Pequeños Productores Agropecuarios-APPAGROP y por un órgano de gobierno conformado por un Comité Directivo y una Asamblea General en el cual participan los productores por medio de 60 delegados, elegidos mediante voto. Para facilitar la relación de las Appagrop con la Central y planificar la asistencia técnica se han creado las organizaciones zonales que cada dos meses realizan asambleas donde los socios ejercen sus derechos económicos y derechos políticos sobre la dirección de la organización293. En estas pequeñas organizaciones de productores, pioneras de la experiencia de Cepicafe, participaron desde el inicio líderes locales, con amplia trayectoria y bagaje en organizaciones sociales de sus distritos, que desde los primeros momentos fueron capaces de establecer acuerdos de colaboración y crear espacios de concertación con las Municipalidades. De esta manera una vez que la Ley Orgánica de Municipalidad (Nº 27972) institucionaliza y generaliza los espacios de concertación ciudadana y los presupuestos participativos en los Gobiernos Locales, además de reconocer a los mismos la tarea de promocionar el desarrollo local, la mayoría de las organizaciones de Cepicafe disponen de una experiencia de participación y concertación que les permite participar activamente en estos espacios. Las alianzas con las municipalidades se han traducido en el apoyo en la contratación de equipos técnicos, la construcción de viveros, la adquisición de equipos para el procesamiento de la panela, el arreglo y mantenimiento de vías de comunicación para el transporte de la producción.

Claves Cepicafe combina dimensiones y funciones de gremio, empresa y ONG. Las claves principales que han mantenido y sostenido su crecimiento en producción, en número de productores y asociaciones, en ámbito geográfico y en diversificación productiva, son: el papel preponderante de los productores, que son socios con alto control sobre el proceso completo de producción y exportación; la especialización en diversidad de productos ecológicos y de calidad exportables por los canales del Comercio Justo; la reinversión de las utilidades en el fortalecimiento institucional y material de la organización; la existencia de canales de participación y de flujo de información al 292

Nuevas líneas de producción en artesanía, tejido y turismo están en estudio lo que supondría llevar la diversificación un paso más lejos, entrando en nuevos sectores económicos. Se trataría de consolidar las líneas abiertas, explorar nuevas perspectivas para asegurar la sostenibilidad a largo plazo y ganar capacidad de maniobra en mercados de condiciones cambiantes. 293 Son varias las tareas que asumen las Appagrop. Además de la producción de café en la chacra se encargan de los procesos post producción. También son los responsables del seguimiento y la recuperación del crédito así como de aprobar y decidir sobre cantidades de crédito. 254

interior de la organización; alianzas con los gobiernos locales, con instituciones de crédito de diversa índole, con la cooperación internacional, con organizaciones y gremios similares o de ámbito nacional como la Junta Nacional del Café294. 2.3. Los inicios de la gestión local participativa

Los procesos de concertación municipal establecidos desde 2003 por el proceso de descentralización no arrancaron de cero. Tienen en Piura, como en otras regiones, una serie de antecedentes. Jugaron un rol motor los cabildos abiertos implementados en los 90 en Morropón, distrito de la provincia del mismo nombre, ubicado a pie de monte y limítrofe con varios distritos de la sierra. Desde 1992 una iniciativa del Alcalde y de su Consejo Municipal, apoyada por el Cipca, se llevó a cabo gracias a un auspicio de la Organización de Estados Americanos - OEA que permitió co-financiar los talleres y otros costos de participación. El proceso supuso una serie de talleres municipales para la identificación de las principales entradas de desarrollo municipal y local. En base a estas, se formaron comisiones de planificación presididas por un regidor y compuesta por autoridades, instituciones públicas, privadas y organizaciones locales vinculadas a la consideración estratégica respectiva; se definen así planes de trabajo en el marco de un proceso de planificación concertada. Los avances de las comisiones eran tratados en plenarias y publicados en una serie de boletines municipales. Un año después se crea un Consejo de planificación municipal, reformulándose las comisiones, que alcanzan a cinco (reactivación agraria, educación y cultura, salud y gestión social, desarrollo urbano y desarrollo rural)295. Esta primera experiencia tendrá influencia en otras, todavía más ambiciosas, que se desarrollaran en diversos distritos rurales de la sierra piurana, en particular los de Santo Domingo y Chalaco que pertenecen al igual que el municipio de Morropón, a la subcuenca del río La Gallega 2.3.1. El proceso participativo descentralizado de Santo Domingo

En 1999, la Municipalidad Distrital de Santo Domingo, el CIPCA y PAEN-GTZCTAR296 iniciaron, en el marco de la cooperación interinstitucional, el proceso de “Planeamiento y Gestión del Desarrollo Local” con el objetivo de promover espacios de participación ciudadana en la planificación y gestión del desarrollo de Santo Domingo. Durante este proceso ha sido determinante la participación de las autoridades locales y 294

A lo largo de la historia de Cepicafe las alianzas con diferentes agencias de cooperación y proyectos de desarrollo han sido extensas. En los últimos años ha logrado conseguir el apoyo de la organización internacional de promoción del desarrollo - OXFAM (GB), Manos Unidas (España), Veterinarios Sin Fronteras Centro Internacional de Cooperación para el Desarrollo Agrícola - VSF-CICDA (Francia), Banco Interamericano de Desarrollo - BID, Transfair (Luxemburgo), Fundación Interamericana - IAF (Estados Unidos), proyecto binacional Catamayo-Chira, Foncodes, Innovación y Competitividad para el Agro Peruano - INCAGRO. Los proyectos giran en torno al mejoramiento de la tecnología productiva, la gestión empresarial, la articulación al mercado y el fortalecimiento de las organizaciones sociales. 295 “El itinerario y logros del proceso de Morropón fueron reseñados y expuestos públicamente en buen número de encuentros y seminarios sobre concertación municipal. El conjunto de la experiencia sería sistematizada en el año 2000 en los talleres “Sentido y Viabilidad de la Propuesta metodológica” y “Experiencia de planificación y gestión concertada”, publicado en el 2002 en el documento “La Propuesta Metodológica: Cómo generar procesos de planificación y gestión municipal concertada para promover el desarrollo local” recogiendo experiencias aprendizaje del Proyecto “Potenciación de los gobiernos locales” (Diez 2002). 296 CTAR: Consejo Transitorio de Administración Regional. GTZ Cooperación Alemana al Desarrollo. 255

dirigentes de organizaciones sociales, productivas, culturales, educativas, etc; tanto de la capital distrital como de los caseríos (rondas campesinas, comités de mujeres, comités de productores agrarios y ganaderos, de jóvenes, de vaso de leche, agentes municipales, tenientes gobernadores, etc.); así como representantes de los sectores públicos: educación, salud, agricultura y las instituciones privadas que promueven el desarrollo local. Para lograr la formulación del Plan Estratégico de Desarrollo de forma concertada, se realizaron diagnósticos participativos por zonas, en eventos con las representaciones locales y la población, en ellos, también se eligieron los participantes en los talleres distritales, que fueron posteriores donde se trabajaron diferentes temáticas: planeamiento estratégico, plan operativo concertado, identificación de programas y proyectos y plan de desarrollo, entre otros. Estos se realizaron a partir de noviembre de 1999 y en el transcurso de su desarrollo se fueron conformando las comisiones por eje estratégico. Cuadro 3.2 Los ejes y objetivos estratégicos del Plan Estratégico de Desarrollo EJES ESTRATÉGICOS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS • Desarrollo agropecuario Los productores de Santo Domingo han mejorado su producción y productividad agropecuaria, aplicando técnicas agroecológicas y de manejo empresarial que contribuyen a mejorar la calidad de vida. • Educación, cultura y deporte Promover una educación de calidad en ambientes adecuados orientada a la formación humanística y espiritual y al desarrollo de las capacidades técnicas productivas basado en un currículo diversificado local que permita insertarnos adecuadamente en los procesos de Desarrollo regional y nacional. • Salud y saneamiento ambiental La población del distrito de Santo Domingo es saludable apoyada en un servicio de salud integral concertado, accesible y eficiente. • Infraestructura social y desarrollo Contar con una infraestructura vial sostenible que integre el urbano distrito y un adecuado servicio energético, transporte, comunicaciones e infraestructura multisectorial. • Fortalecimiento institucional Las instituciones y organizaciones de base con la participación de la población promueven y conducen en forma concertada el desarrollo del distrito de Santo Domingo Elaboración: CIPCA

Hasta aquel entonces raramente los ciudadanos conocían el presupuesto con el que contaba su municipalidad y menos aún se concertaban los rubros de inversión o se rendían cuentas de lo ejecutado con dicho presupuesto. En 1999 por primera vez, el presupuesto se hace público y se decide participativamente el destino de los fondos con los que cuenta la municipalidad siempre teniendo como guía el Plan Estratégico de Desarrollo Distrital. En aquella ocasión, se establecieron techos presupuestales de acuerdo a la importancia de los ejes estratégicos en el desarrollo del distrito y a partir de ahí es cuando se empiezan a proponer, discutir, evaluar la viabilidad y finalmente aprobar los proyectos y actividades que se ejecutarían durante el año 2000. El proceso se consolidará en los años siguientes y hasta ahora (2007), reforzándose de un periodo al otro el grado de legitimidad del Alcalde Carlos López Jiménez frente a sus electores297. 297

Fue elegido por primera vez en 1998 con el 26% de los votos, reeligido en 2002 con el 33% y ganó por tercera vez las elecciones con el 47% en 2006. 256

Entre las innovaciones que más efecto de irradiación o de replica tuvieron en los distritos colindantes y en la sierra piurana en general - aunque con un menor grado de sofisticación- destaca la implementación del presupuesto participativo en forma descentralizada y escalonada. Una regla que se aplica año tras año. Para este fin el distrito esta dividido en nueve zonas, una urbana (la capital del distrito) y ocho rurales agrupando un número variable de caseríos El presupuesto participativo empieza en los caseríos. Allí, el Comité de Desarrollo de Caserío CODECA298 prioriza las actividades, programas o proyectos a ejecutar en el caserío pero era importante que no se perdiera de vista la integralidad de su zona y del distrito teniendo en cuenta el Plan Estratégico, de forma que lo que plantearan apuntase hacia la visión de desarrollo del distrito. Del Codeca, las priorizaciones se elevan al CODEZO299 (Comité de Desarrollo Zonal) quien tiene la responsabilidad de priorizar entre las diferentes propuestas y/o proponer alternativas más integrales respecto a su zona (actividades que involucren a más de un caserío o varias zonas). Una vez que el Codezo había priorizado las actividades (lo que supuso un primer filtro), estas se llevan a la primera reunión distrital de presupuesto participativo, donde cada Codezo expone las necesidades priorizadas en su zona. En dicha reunión las propuestas se someten al puntaje de los criterios establecidos por la ley y por la municipalidad (lo que supone un segundo filtro) y posteriormente, el equipo técnico municipal, estudia las diferentes alternativas y su viabilidad tanto técnica como económica y social (tercer filtro) y finalmente en una posterior asamblea, teniendo en cuenta el presupuesto asignado a la municipalidad, el CCL aprueba el presupuesto en una asamblea general. La mayor participación se visualiza en la Asamblea General Distrital300 donde se consensúa y socializa el plan de inversión municipal y se rinden las cuentas de la gestión municipal. Esta asamblea se convoca como mínimo 2 veces al año. Y además, en lo que a rendición de cuentas se refiere, en teoría el consejo se desplaza una vez al año a cada una de las zonas en las que realiza una sesión de concejo ordinaria para posteriormente pasar a la presentación de la rendición de cuentas del periodo anterior y del presupuesto del año en curso de forma que la población en general esté informada en caso de que sus representantes no lo hayan hecho o para reforzar dicha información, resolver dudas o recoger sugerencias en caso de que los representantes estén realmente implicados y hayan convocado al conjunto de la población de su zona o caserío tras las asambleas a las que están invitados como representantes de tales zonas o caseríos. La nueva normativa relativa a los PP estipula una participación de la sociedad civil mucho menor cuantitativamente que la que se venía realizando. La opción tomada ha sido de respetar el número de ciudadanos con derecho a voz y voto establecidos por ley (en este caso tres representantes de la sociedad civil) pero ampliando la presencia y derecho a voz de un sector más amplio de la población. Se ha establecido un CCL 298

El Codeca está compuesto por 7 personas: presidente, secretario general y 5 secretarios más, cada uno correspondiente a uno de los ejes estratégicos. En el distrito existen 41 caseríos, por lo tanto, 41 Codeca, que suman 287 personas. 299 El Codezo de cada zona está igualmente compuesto por 7 personas con los mismos cargos que en el caso de los Codeca. En el distrito existen 9 zonas, por lo tanto, 9 Codezo que suman 63 personas. 300 A esta asamblea se convoca teóricamente a un total de 373 personas: 32 del CCL, 54 de los Codezo (los presidentes están incluidos en el CCL) y 283 de los Codeca, pero en la práctica resultan ser algunas personas menos ya que hay cargos que se repiten y una misma persona puede acudir a la asamblea en representación de más de un cargo. 257

ampliado formado por 32 personas, tratando de llegar a consenso entre todos los participantes en las asambleas de forma que no sea necesario recurrir al voto de los miembros del CCL con tal derecho. 2.3.2. La construcción del sistema de participación de Chalaco

Al principio del 2000, la Municipalidad distrital de Chalaco inicia un proceso de organización y participación de la población a través de la creación de la Oficina de Desarrollo Rural - ODER cuyas funciones serian la planificación de propuestas, la concertación de actividades y la canalización de intereses y necesidades de los productores de Chalaco. Dos influencias marcan esta decisión política. Por un lado el proceso de planificación participativa que se venía desarrollando en Santo Domingo y por otro lado, la presencia de PRONAMACHCS301 que deja su huella con el enfoque de cuencas y el énfasis en la reforestación. La Oder se fortalecerá como grupo estructural en enero del 2,003. Para su accionar se le asigna un presupuesto para el pago del personal, elaborándose un proyecto para ser financiado a través de la oficina de Obras. De esta manera se puedan desarrollar experiencias de desarrollo productivo en el distrito. Una de las visiones que acoge el desarrollo y funcionamiento de la Oder es la de conservación del ambiente a través del enfoque de Gestión Integral de Cuencas; realiza la definición hidrográfica de la subcuencas para contar con una zonificación territorial y poder desarrollar propuestas que correspondan a cada espacio geográfico. Entre tanto y con el objetivo de ahondar en la apertura de espacios participativos y el fortalecimiento del desarrollo local se contempla desde 2002 la organización y planeamiento desde la municipalidad del “Proceso de Planificación Estratégica y Gestión Concertada del Desarrollo del Distrito de Chalaco”. En 2003 se da inicio al proceso con el apoyo de ONG302. El alcalde entrante dicho año, Orlando Velásquez Calle, se compromete e impulsa el proceso. En base a los resultados obtenidos será reeligido en 2006 con el 49.8% de los votos. Por medio de una metodología de talleres descentralizados se levantan estudios socioeconómicos de la zona, se construye el Plan de Desarrollo Distrital y un Sistema de Participación Ciudadana. En esta práctica la gente se acostumbra y asume la posibilidad de participar y expresarse a través de talleres. Las ONG aliadas se complementaron en sus aportes. Elaboran propuestas para la descentralización no sólo para el proceso de planificación del Plan sino también para la participación permanente. Se hace énfasis en la idea de gobernabilidad y participación ciudadana. Los ejes estratégicos priorizados en 2004 son cuatro: 301

Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos. Para el desarrollo de este proceso la Municipalidad Distrital de Chalaco firma un convenio con tres instituciones: CIPCA, Proyecto Ayuda de Emergencia El Niño - PAEN GTZ/GR y Movimiento para la Realización del Hábitat Social - MIRHAS PERU, para que asesoren la formulación de la estrategia de trabajo y elaboración del documento Plan Estratégico de Desarrollo del Distrito de Chalaco 2,004-2,015. Este documento recogió información, analizó la problemática existente e identificó los proyectos en función del espacio de subcuenca y microcuencas del distrito. 302

258

• • • •

Desarrollo urbanístico y comunal. Modernización de servicios sociales (educación y salud) Desarrollo productivo y gestión de los recursos naturales. Desarrollo del capital humano y social.

Ya en abril del 2,004 la elaboración del presupuesto participativo de la gestión fiscal 2,005, incorpora el conocimiento y difusión del Plan Estratégico. Para su elaboración se desarrollan talleres centrales, tal cual establece la ley de presupuesto. Sin embargo, el año siguiente para la formulación del presupuesto participativo de la gestión fiscal 2,006, no sólo se desarrolla el proceso establecido, sino que se decide incorporar mayor participación de la población proponiendo la ejecución de talleres descentralizados, desarrollando cinco talleres en cada una de las cinco microcuencas del distrito: Mijal, Los Potros, Cerro Negro, Nogal y Ñoma. Con la experiencia acumulada desde 2003 y la consolidación de los espacios de concertación y participación el presupuesto participativo ha ido afinando su aplicación. Al mismo tiempo se ha institucionalizado mediante ordenanza el “Sistema de Planificación y Gestión Municipal concertada del desarrollo local” y elaborado un reglamento que establece sus objetivos, finalidad, organización, funciones y atribuciones. Este sistema se encuentra constituido por el CCL, las Comisiones Municipales de Concertación, (CMC) Los Comités de Desarrollo de Micro cuenca (CODEMI) y los Codeca303. La estructura del sistema de gestión participativa liderado por la Municipalidad Distrital de Chalaco se puede visualizar en la forma de una pirámide (ver esquema 3.2) Esquema 3.2. Sistema de gestión participativa de la Municipalidad de Chalaco

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ALCALDE

CODEMIS CODECAS Organizaciones/familias

Elaboración: CIPCA

En la base de la pirámide encontramos los Codemi y Codeca. Son espacios de participación ciudadana. En ellos participan todas las organizaciones de base y es frecuente que estén presidids por dirigentes de las rondas campesinas del lugar. Abordan todo tipo de temas locales sin limitar su accionar al PP. Están reconocidos por

303

Sus funciones y constitución son similares a los Codezo y Codeca de Santo Domingo. La principal diferencia se encuentra en que los Codemi responden a una zonificación basada en las microcuencas, variable no determinante en los Codezo de Santo Domingo. 259

la municipalidad y tienen su reglamento. Cada Codemi designa un representante en cada una de las Comisiones Municipales de Concertación Distrital por Eje Estratégico304. En la parte media de la pirámide se sitúan las CMC y el CCL. El CCL sólo participa en la organización y realización del PP En el CCL no participan instituciones externas. Las CMC son cinco, responden a los ejes del Plan de Desarrollo Distrital. Están encabezadas por un regidor. Son piezas fundamentales del sistema de gestión participativoa. En ellas se concentran los recursos económicos, técnicos y humanos en el distrito para cada sector. Las instituciones aliadas participan en las comisiones de concertación305. A la cabeza de la pirámide se encuentra el alcalde y el consejo municipal, quienes impulsan y aprueban el proceso de participación. La oficina de obras canaliza las demandas dando forma técnica a los proyectos y la Oder es el brazo técnico que canaliza la acción pública del municipio en la promoción del desarrollo. En el distrito de Chalaco es observable un avance importante en la gestión compartida del territorio. Han surgido cauces que permiten mayor articulación entre la sociedad civil y la municipalidad. La población se ha involucrado en el proceso, para ello han sido necesario capacitaciones, que por otro lado, como efecto colateral positivo, han propiciado el aumento de la autoestima. La gente se está empoderando de ciertas temáticas; medio ambiente y género son dos ejemplos. Según las autoridades locales y los profesionales de las ONG que asesoran el proceso, el nivel de propuestas que se presentan al PP de Chalaco habría evolucionado. La población ha asumido que como los recursos municipales son limitados, no todos los años habrá proyectos concretos para cada uno de los caseríos. Las propuestas que se presentan son más consensuadas y de interés colectivo. Se estaría asumiendo la necesidad de proponer proyectos que puedan beneficiar a un territorio mayor. 2.4. Gradualidad del proceso de inversión pública concertado

El PP es un proceso novedoso en el Perú. Data apenas del año 2003, cuando se dio la Ley Nº 28056 - Ley marco del presupuesto participativo, cuyos procesos recién se pusieron en marcha a partir del 2004. Por cierto, visto desde la sociedad civil, se inscribe en la pequeña tradición de los procesos de participación ciudadana, incluyendo la programación presupuestaria, desarrollados a lo largo del país en los municipio de Ilo (Moquegua), Villa El Salvador (Lima), Limatambo (Cusco), Morropón y Santo Domingo (Piura) y de otros lugares, 304

El Codemi está compuesto por las autoridades y los representantes de las organizaciones sociales y productivas de la respectiva microcuenca, quienes en su conjunto se constituyen en la asamblea general del Codemi, quien a su vez elige a una junta directiva integrada por un presidente y por 4 secretarios de acuerdo a cada eje estratégico del Plan de Desarrollo. 305 Al inicio el funcionamiento de las comisiones municipales fue muy difícil, no todas las instituciones y las organizaciones están preparadas para ejercer una participación y toma de decisiones compartida, era necesario la creación de un objetivo de desarrollo sobre el cual debían trabajar todos los participantes por sectores. 260

que en diferente modos contribuyeron a impulsar e inspirar la dación de la ley y su respectivo reglamento. Sin embargo no hay que perder de vista que el PP, se enmarca funcionalmente en una de las cinco fases (la programación) del proceso presupuestario en los gobiernos locales del Perú y que es uniforme con el que se realiza en los otros niveles de gobierno, regional y nacional, con la excepción que en el nivel nacional no se realiza la programación participativa. Dicho proceso presupuestario está regulado por la Ley Nº 28411 - Ley general del Sistema Nacional de Presupuesto306, y ha constituido un avance en la modernización de la gestión presupuestaria del Estado. Esquema 3.3. Fases proceso presupuestario en los gobiernos locales

Programación

Formulación

Aprobación

Evaluación

Ejecución

Elaboración: CIPCA

El MEF mediante la capacitación a funcionarios municipales, las alianzas con organismos no gubernamentales y regulaciones de la Dirección Nacional Presupuesto Público - DNPP, ha venido fomentando la diseminación del PP en todo el país, principalmente a nivel municipal. Además como es sabido, el MEF anualmente publica un instructivo con unas recomendaciones sobre la manera de desarrollar esta fase. Dicho Instructivo se va retroalimentando en base a los aprendizajes emanados de la experiencia práctica en los distintos escenarios locales, en las tres regiones naturales del país. En los distritos rurales de la sierra, un conjunto de disposiciones técnicas consideradas por el MEF son inaplicables o por lo menos no son tomadas en cuenta por sus funcionarios municipales. Por ejemplo el MEF estipula que el Plan de Desarrollo Concertado-PDC y el Plan de Desarrollo Institucional - PDI son dos referentes que deben de tenerse en cuenta en la programación y que paralelamente a esta fase, y de forma retroalimentada, se elabora el Plan Operativo Institucional - POI. El POI tiene como objetivo priorizar, organizar y programar las acciones a corto plazo de las dependencias municipales y el presupuesto que se programe debe ajustarse a este POI. En realidad la mayoría de estas municipalidades no cuentan con su respectivo PDI, no formulan el POI y, si bien todas cuentan con su PDC, en general, al momento de la programación escasamente se toma en cuenta las prioridades que establece. Así mismo 306

Publicada el 8 de diciembre de 2004, sustituyó a la antigua Ley Nº 27209 – Ley de gestión presupuestaria del Estado.

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el MEF precisa que las acciones que se establezcan en el PP deben tener indicadores para verificar su cumplimiento en la fase de evaluación. Sin embargo estos indicadores se obvian y no se construyen, lo que reduce las posibilidades de llevar a cabo una real evaluación de los resultados de la gestión presupuestal local307. Así mismo, en la fase de formulación de los gastos y vinculación con los ingresos esta previsto su registro en el aplicativo informático SIAF-GL308. El envío, por medio del aplicativo informático, del anteproyecto de presupuesto y el proyecto de presupuesto, revisados por el consejo municipal, al MEF es un proceso secuencial por el que se subsanan posibles errores y se afinan cada uno de los detalles. En los hechos el SIAF está instalado solamente en las municipalidades provinciales y en las distritales urbanas de la costa con acceso permanente a Internet, como son Castilla, Catacaos y Tambogrande, en la provincia de Piura. Salvo contadas excepciones, las municipalidades rurales de la sierra no cuentan aun con este instrumento informático financiero309. Estos ejemplos indican que en sus condiciones de funcionamiento, seria ilusorio pensar que las municipalidades rurales tengan la capacidad de “cumplir”, en forma estricta, con todos los códigos administrativos y procedimientos que maneja el MEF. Allí yace una contradicción intrínseca a la implementación de los PP: como interpretar y cumplir con la norma administrativa que rige y estructura el proceso participativo310, y al mismo tiempo involucrar en una situación inédita los diferentes tipos de actores, autoridades, técnicos y funcionarios municipales y representantes de la población para la construcción de consensos en la asignación de recursos que alientan el desarrollo social y económico de la comunidad política de la cual todos hacen parte. Así mismo, como superar la antinomia existente en la fase participativa de la programación y la fase de la formulación por los técnicos que excluye a los agentes participantes. Este mecanismo de participación que permite que los ciudadanos se involucren en las decisiones de inversión y el buen uso de los recursos públicos relacionados al mejoramiento de sus condiciones de vida, tiene sus normas, reglas y sus actores. El equipo técnico municipal, tiene entre sus funciones las tareas de capacitación, organización y ejecución de los talleres de trabajo, la sustentación de las alternativas propuestas y la evaluación técnica y financiera de los proyectos priorizados. Por tanto su ejecución, no consiste en un evento coyuntural, al contrario es un proceso que tiene una dimensión temporal importante que se escalona en dos años: en el primero se priorizan los proyectos de inversión y en el segundo, se ejecutan por la Municipalidad y se realiza el seguimiento al cumplimiento de sus acuerdos a través del comité de vigilancia. Los 307

Ley Nº 28297 - Ley de presupuesto del sector público para el año fiscal 2007, establece la implementación del presupuesto por resultados y promueve, en una primera etapa, instrumentos como la programación presupuestaria estratégica, metas físicas, indicadores de resultados y el desarrollo de pruebas piloto de evaluación. 308 Sistema Integrado de Administración Financiera de Gobiernos Locales. 309 Remiten su anteproyecto impreso, acompañado de la versión electrónica en CD, a la municipalidad provincial respectiva. 310 “El proceso clasifica a los agentes en tres categorías con atribuciones diferentes: población organizada, que participa, debate y propone; equipos técnicos que priorizan, clasifican y evalúan propuestas; y actores políticos con capacidad de resolución de desacuerdos y aprobación de compromisos fínales” (Diez 2005). 262

representantes de la sociedad civil que participan en este proceso como “agentes participantes”, realizan la identificación de los problemas locales, los priorizan y han comenzado a prestar mayor interés a este espacio “porque es allí donde se deciden los proyectos”, valoran que “los tomen en cuenta” y a la vez tienen muchas expectativas en que la Municipalidad cumpla y ejecute los proyectos que se priorizaron. Los inicios fueron difíciles y a menudos conflictivos. Durante los primeros años muchos alcaldes manifestaban temores y desconfianza frente a un proceso que invadía sus prerrogativas. Históricamente las decisiones de inversión vinculadas a los presupuestos municipales, han sido exclusividad de los alcaldes y funcionarios, quienes decidían verticalmente que proyectos ejecutar. Los espacios para que la población y sus representaciones colectivas puedan expresar sus prioridades, estaban negados. Los alcaldes eran conscientes que organizar procesos participativos tiene un costo alto y sus resultados no son evidentes en el corto plazo Las autoridades municipales de estos distritos rurales, en general, recibieron el mandato de realizar presupuestos participativos, sin haber tenido una preparación o una práctica de acercamiento a la población en espacios institucionalizados. Salvo en unos casos no mayoritarios como los que hemos evocado, tampoco las organizaciones de la sociedad civil tenía preparación o formación para intervenir en este tipo de proceso. En la fase de diseño, convocatoria y preparación predominaba un exceso de reglamentarismo que excluya a muchas organizaciones a participar en la elección de sus representantes al CCL cuyas funciones eran mal definidas, y la escasa capacidad de los funcionarios municipales de proporcionar la información necesaria. La deficiente información del proceso terminaba excluyendo los representes de pueblos y zonas rurales alejados, profundizando los desequilibrios entre espacios urbanos y rurales. No pocos alcaldes cayeron en la tentación de “esconder” proyectos suyos, para los cuales tenían financiación reservada, en lugar de presentarlos y sustentarlos públicamente en la discusión y aprobación del proyecto311. Otro obstáculo era, y es todavía, la fragmentación del tejido organizativo de la población. Una diversidad de organizaciones, de distinto tipo312, con diferentes mandatos y escasa capacidad de propuesta, no tenían visión de conjunto del contexto local en el marco del cual establecer vínculos con otros grupos de intereses para negociar consensos en los procesos de concertación. Sin embargo a cinco años del proceso y a pesar de sus limitaciones, se constata avances importantes, frutos tanto del aprendizaje inducido por la movilización anual de las autoridades locales y representantes de la sociedad civil, como de los talleres de reflexión y formación organizados o auspiciados por la Red de Municipalidades Rurales

311

Los techos presupuestales que se presentan en los talleres del proceso no son definitivos sino proyecciones. Cuando el Concejo Municipal aprueba el Presupuesto Institucional de Apertura PIA, es común que el presupuesto real disponible para inversión esté por encima del techo presupuestal proyectado, con lo cual queda disponible un monto para inversión que no ha sido debatido en el Presupuesto Participativo. 312 Comités de rondas campesinas, asociaciones de productores, de regantes, de mujeres, de jóvenes, grupos parroquiales, “comités pro”, etc. 263

de Piura - REMURPI y ONG regionales, que congregaron el conjunto de estos alcaldes distritales y generaron un “efecto contagio” 313 •

Aún si se mantienen algunos rezagos técnico-burocráticos, se han ampliado las capacidades de los equipos técnicos municipales a cargo de acompañar y llevar adelante el proceso conjuntamente con el CCL y bajo el liderazgo del alcalde.

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El proceso ha dinamizado a los CCL que vienen adquiriendo en muchas municipalidades un mayor protagonismo en su coordinación, programación y metodología, así como en las propuestas para las ordenanzas que orientan su institucionalización. Cada vez son más las instancias de gobierno que flexibilizan la ordenanza de participación de los agentes participantes para propiciar una mayor participación de representantes de la sociedad civil314. Las municipalidades han venido recreando los criterios de priorización de las propuestas de los agentes participantes, proporcionados por el MEF, haciéndolos más flexibles y comprensibles por parte de la población315. En cada período de programación participativa del Presupuesto Municipal, se nota una mayor participación de las organizaciones, evidenciando un mayor interés de la sociedad civil en que se les tome en cuenta y se cumpla lo acordado. Viene aumentando la participación a nivel local desde las zonas rurales mas alejadas, iniciativa motivada por gobiernos locales para brindar una mayor información del proceso y la puesta en práctica de mecanismos que acercan las decisiones a través de encuentros de presupuestos participativos descentralizados por zonas o microcuencas316. A nivel municipal, cada vez más gobiernos locales rindan cuentas de su gestión en audiencias públicas, otros lo hacen en los talleres de presupuestos participativos. Surgen experiencias de algunos gobiernos locales distritales, que dan cuenta no sólo de los recursos que reciben y de su utilización, sino también de la evaluación del cumplimiento del presupuesto participativo acordado en función del plan de desarrollo317. Los medios utilizados son eventos públicos descentralizados y

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313

Un punto crítico en que no hay avances significativos es el desenvolvimiento de los Comités de Vigilancia y Control (CVC), conformados por miembros elegidos entre los representantes de la Sociedad Civil. En los distritos rurales de la sierra, los CVC se conforman por representantes de diferentes caseríos. Son personas desconocidas entre sí, a veces con diferentes filiaciones políticas, que no llegan a cohesionar un accionar conjunto o formular propuestas comunes. La escasa capacidad técnica de los pobladores para enfrentar la poca permeabilidad de los funcionarios municipales en brindar información, aunado a los bajos recursos con los que cuentan para ejercer su función, dan como resultado la inactividad de los CVC que se han instalados parcialmente desde 2004. 314 En los espacios rurales, por lo general el Padrón de Organizaciones no varía significativamente de un año a otro, por lo que mayormente las municipalidades tratan de identificar a las nuevas organizaciones conformadas y que, de acuerdo a las normas establecidas, están aptas para participar. 315 Por ejemplo, se han elaborado tablas de criterios de priorización específicas, la de Infraestructura y Desarrollo Urbano y Rural; la de Desarrollo Económico Productivo; y la de Desarrollo Social. 316 La realización de talleres descentralizados, en base a una zonificación previa del distrito o provincia, amplia la cobertura social del presupuesto participativo y, al mismo tiempo, abre más espacios y oportunidades para que la población rural exprese su problemática y proponga soluciones a sus necesidades más sentidas. 317 En estos eventos especiales el Alcalde no solamente da a conocer los resultados presupuestarios a nivel contable (ingresos y gastos), sino también los avances en la ejecución del Plan de Desarrollo Concertado, los logros en materia de participación ciudadana, las alianzas institucionales establecidas, las 264

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boletines de información. Dando voz a los vecinos para que soliciten la ampliación, justificación o aclaración de lo informado. Progresivamente, con avances lentos, con cada proceso anual, se viene transitando de una “cultura de la demanda y del petitorio” por la de las “prioridades” que consensuar en base a una agregación de intereses, transcendiendo el marco del mandato organizacional de los delegados. La población aprende a priorizar y se adquieren ciertos rudimentos en gestión. Las propuestas que se presentan tienden a ser más consensuadas y de interés colectivo. Se estaría asumiendo lenta pero progresivamente la necesidad de proponer proyectos que puedan beneficiar a un territorio mayor que el ámbito microlocal. En ciertos casos se ha ampliado la oferta participativa mas allá que la asignación de los recursos disponibles para el plan de inversión anual, extendiéndola a los diferentes campos de acción municipal, a través de la constitución de comisiones municipales ampliadas.

Con el transcurso del tiempo y la aquiescencia y/o el compromiso activo de los alcaldes que ven en ella una fuente de legitimidad, la asignación colectiva de los recursos de inversión se asienta como un proceso sostenido que crea estructuras propias y que cuenta con metodologías desarrolladas, que facilitan su replicabilidad, permaneciendo sin embargo las tensiones no resueltas entre lógicas territoriales y las sectoriales. El impacto de la experiencia radica en que las autoridades locales están asumiendo el proceso de presupuesto participativo, no sólo como un mandato legal y/o instrumento técnico con normas, metodologías y reglas, sino como una oportunidad política para concertar con la población las prioridades del desarrollo local, adoptar un enfoque territorial que identifique o ubique potencialidades que valorizar, y por ende romper con la forma de gestión en vigor: una acción concentrada en la zona urbana del distrito, una acción que no era orientada al desarrollo ni se plasmaba en acuerdos con la población. La situación es mucho más deficiente al nivel provincial donde la participación de la sociedad civil en sus CCL es básicamente del distrito capital de la provincia con escasa o nula representación de los distritos que la conforman y que son poco activos, entre otras razones porque sus reuniones abortan por la falta de quórum ante la ausencia de los alcaldes distritales318. Es el consejo municipal que decide lo pertinente. El proceso del presupuesto participativo se restringe al distrito capital, sin articulación con las municipalidades distritales. Es en forma separada que se reparte en forma equitativa entre los distritos el 20% de Foncomun, destinado al ámbito provincial (Decreto Supremo Nº 06-94-EF), dando pie a la realización de proyectos muy localistas que no tienen el carácter de proyectos de envergadura provincial estipulados en el instructivo del MEF. Tampoco por razones prácticas estas provincias rurales de la sierra se encuentran en condiciones de cumplir la disposición del artículo 97 de la Ley Orgánica de gestiones exitosas en el apalancamiento de recursos externos, y las proyecciones en materia de desarrollo local que se propone la gestión para el siguiente ejercicio fiscal. 318 Por la falta de liderazgo provincial, por no tener cronograma concertados, por la dificultades del transporte y de las comunicaciones, o porque ellos –conforme a la ley- se consideran autónomos en su gestión frente a la instancia superior, y por no existir o haberse institucionalizado una asociación o asamblea de alcaldes distritales de la provincia. 265

Municipalidades según la cual el CCL Provincial coordina, concierta y propone un PDC Municipal Provincial319, en base al PDC Distrital. Estos son elaborados en forma independientes, a menudo posteriormente al PDC Provincial, y además con metodologías sui generis sin criterios uniformes lo que dificulta su compaginación e integración a otra escala. No se realiza por lo tanto el movimiento armónico de integración secuencial –previsto por la ley- desde abajo hacia arriba, del PDC distrital al PDC provincial, del PDC provincial al PDC regional. El problema de la débil articulación entre los niveles subnacionales de gobierno se repite y aún se agudiza en torno a la supuesta sincronización entre los diferentes procesos de presupuesto participativo que debería permitir la retroalimentación de los procesos tanto del distrito a la provincia como de la provincia a la región, conforme al principio de subsidiaridad que plantea que los gobiernos regionales invierten en proyectos de impacto regional, las municipalidades provinciales en proyectos de impacto provincial o interdistrital y los distritos en proyectos de interés vecinal. En realidad tanto la complejidad de los procesos como la premura del tiempo para respetar los plazos establecidos por el MEF impiden en la práctica que, tal como lo presupone su instructivo, los procesos se inicien y culminen primero en los distritos, luego en las provincias y después en la región. Hasta ahora se realizan simultáneamente. Los caminos de la coordinación inter-niveles tienden por lo tanto a transitar fuera de las reglas establecidas por el sistema: los alcaldes mantienen negociaciones informales con el presidente regional por fuera de los talleres de concertación para que incorpore en el presupuesto regional y en forma discrecional proyectos de carácter local. Es habitual también que el presidente regional, para cumplir con sus compromisos electorales o para conseguir lealtades tome la iniciativa de realizar obras de impacto local sin previa coordinación con los alcaldes., en particular porque, salvo excepción, no pertenecen a la misma familia política320. Aunque para muchos analistas el espacio provincial seria el ámbito privilegiado para planificar y promover acciones de desarrollo, en el ámbito considerado las municipalidades provinciales actúan como municipalidad del distrito capital sin demostrar capacidad de articulación con los distritos que conforman su territorio. Esta carencia de estrategias concertadas entre los tres niveles de gobierno para enfrentar en forma común los problemas de desarrollo rural en los territorios jurisdiccionales que se superponen, hace más relevante las coordinaciones horizontales entre distritos vecinos que comparten problemas comunes y que dieron pie a la constitución de diversas Mancomunidades Municipales 2.5. Los municipios rurales y sus inversiones

Un punto fuerte de la asimetría entre pequeñas municipalidades rurales de la sierra y los centros urbanos de la costa es que los recursos presupuestales que disponen provienen 319

El cual luego de ser aprobado se eleva al CCR para su integración al PDC Regional. Solo 2 de los 22 alcaldes de la sierra piurana son miembros de la Alianza Popular Revolucionaria Americana APRA que ganó las elecciones regionales del 2006 con el 24.8% de los votos válidos. 320

266

en su totalidad de las transferencias del gobierno central. Son prácticamente nulos sus ingresos propios. No generan recursos locales por tributos o arbitrios. Sus autoridades carecen de la fuerza necesaria para imponer, coactivamente, la obligatoriedad del pago tributario al gobierno local. En los últimos años se encuentran en un contexto favorable por el sostenido incremento de estas transferencias (ver Gráfico No. 3.4, fuente Anexo No. 3.2) tanto las del Foncomun vinculado al crecimiento económico del país como las que provienen del Canon y sobre canon petrolero321 empujadas por la alza de los precios a nivel mundial. Grafico 3.4 SIERRA Piura: Evolución de las transferencias totales 2003-2006 (En nuevos soles) 45,000,000 40,000,000 35,000,000

Nuevos Soles

30,000,000 25,000,000 20,000,000 15,000,000 10,000,000 5,000,000 2003

2004

Canon

2005

Foncomun

2006

Recursos ordinarios

Fuente: Portal del MEF. SIAF amigable (30dic07) Elaboración: CEDIR-Cipca

Elaboración: CIPCA

Los municipios no son “núcleos ejecutores de inversiones”, son instancias de gobierno que ejercen funciones múltiples al servicio de la comunidad política que representan, ordenan, administran y dirigen y para las cuales reservan discrecionalmente una importante parte de su presupuesto. Sin embargo, en el caso de los municipios rurales de la sierra, y en contraste con los distritos urbanos de la región, la mayor parte (ver Gráfico No. 3.5322) de sus recursos (el 56%) son asignados a financiar inversiones orientadas a mejorar el bienestar de la población, a acondicionar su territorio y a promover actividades productivas.

321 322

Canon generado por la explotación de los hidrocarburos en el espacio litoral de la región. Fuente de los gráficos 3.5, 3.6, 3.7 y 3.8, en Anexo No. 3.3. 267

Gráfico 3.5 Piura Sierra Rural: Peso relativo de las inversiones municipales vs otros gastos – 2006 I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I 56% (I) I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O 44% (O) O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O I = Inversiones O = Otros gastos

Elaboración: CIPCA

Por fines analíticos, se puede diferenciar tres grandes áreas de inversiones323 (ver Gráfico 3.6). Lo que se refiere directamente a la gestión de lo urbano, principalmente en la capital distrital, y para lo cual se destina solo una parte menor (el 11%) de las inversiones totales. Una fracción más importante de las inversiones (el 37%) se dirige al área social, principalmente infraestructuras educativas, pero también saneamiento, asistencia comunitaria y atención médica básica. En tercer lugar, lo grueso de estas inversiones (el 43%) se dirige a lo que en el marco de esta red de investigación hemos denominado desarrollo rural (ver Gráfico No. 3.6) y que agrupa, por un lado, inversiones en infraestructuras rurales (caminos y electrificación), y por el otro, el financiamiento de proyectos y programas de promoción de actividades rurales (promoción agropecuaria, industrial, del turismo, fomento de la pesca y comercialización)324. Gráfico 3.6 Piura Sierra Rural: Peso relativo de las áreas en que invierten los municipios – 2006 R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R 43% (R) R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R S S S S S S S S S S S S S S S S S 37% (S) S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S U U U U U U U U U U 11% (U) U G G G G G G G G G 9% (G) R = Desarrollo rural S = Desarrollo social U = Desarrollo urbano G = Gestión y Administración

Elaboración: CIPCA

En el desglose de esta agrupación de inversiones pro desarrollo rural resalta el peso abrumador del rubro “caminos rurales” (el 61%). Se trata principalmente de 323 324

Además, alrededor del 10% corresponde a gastos de gestión y administración de estas tres áreas. Según la clasificación de gastos utilizada por el Sistema Nacional de Inversión Pública - SICON. 268

construcción y rehabilitación de trochas carrozables, y en menor medida, construcción de puentes peatonales o carrozables. Expresa las necesidades más sentidas de la población y refleja el efecto acumulado de una larga desatención de parte del Estado: en el último medio siglo las principales inversiones del sector transporte en la región, se concentraron, por un lado, en la panamericana y las redes viales de los valles de la costa que vinculan su producción agroindustrial (algodón y arroz) con Lambayeque y Lima, y por el otro, a las conexiones de Piura y de Sullana con el puerto de Paita. Pero también esta priorización responde a las características climáticas de la zona. Cada verano, durante meses, lluvias intensas destrozan las trochas carrozables en su mayoría no asfaltadas, dificultando considerablemente o interrumpiendo esporádicamente el transito y la circulación de personas o bienes. La misma vulnerabilidad afecta a las pequeñas infraestructuras de riego: bocatomas y canales de regadío son frecuentemente afectados por estas lluvias de verano y necesitan ser rehabilitados. Otra fracción significativa (el 25% del subtotal considerado) se destina al sector agrario, mientras que solo una parte residual (el 1%) de este grupo de inversiones beneficia a otro tipo de actividades económicas (ver Gráfico No. 3.7). Gráfico 3.7 Piura Sierra Rural: Peso relativo de las inversiones en los rubros de “Desarrollo Rural” P P P P P P P P P P P P P P P P P P P P 25% (P) P P P P P C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C 61% (C) C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C C E E E E 13% (E) E E E E E E E E E O 1% (O) P = Promoción agraria C = Caminos rurales E = Electrificación rural O = Otros rubros de "Desarrollo rural"

Elaboración: CIPCA

Estas inversiones en “promoción agraria” incluyen tres tipos de actividades (ver Gráfico No. 3.8). Principalmente todo lo que concierne a la ampliación, mantenimiento o rehabilitación de los sistemas de riego, en particular de los canales de regadío (el 52%) y por otra parte, la financiación de programas de apoyo a las actividades agropecuarias (el 45%). En menor grado, están los programas de reforestación.

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Gráfico 3.8 Piura Sierra Rural: Peso relativo de las inversiones en principales rubros de la Promoción Agraria A A A A A A A A A A A A A A A A A A A A 45% (A) A A A A A A A A A A A A A A A A A A A A A A A A A S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S 52% (S) S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S B B B 3% (B) A = Apoyo a la produccion agropecuaria S = Sistemas de riego B = Bosques / reforestación

Elaboración: CIPCA

Tal distribución de inversiones subraya la prioridad dada por los pobladores rurales de la sierra al acondicionamiento productivo de su territorio. Para ellos, el canal y la carretera son dos infraestructuras esenciales para la producción agraria y la comercialización de sus productos. Como lo hemos señalado reiteradamente a lo largo de este texto, padecen en comparación con los pequeños productores agrarios de los valles costeño de un enorme déficit de este tipo de activos. Lo municipios de los valles de la costa325 piurana dedican solo el 8% de sus inversiones totales a la construcción o al mantenimiento de trochas carrozables en el espacio rural de su ámbito, mientras que los distritos rurales de la sierra dedican a la conectividad e integración vial de su territorio un cuarto (26%) de sus inversiones totales, o sea proporcionalmente más del triple. Así mismo, en estos valle costeños que se beneficiaron desde hace tiempo de parte del Estado de grandes inversiones en proyectos de irrigación, el aporte municipal para obras menores de riego es solo de 1.89 soles por habitante. En el caso de los municipios rurales de la sierra, su aporte en este sector es de 9.9 soles por habitantes o sea 5.5 veces más. Es relevante sin embargo destacar la cantidad reducida de recursos de los municipios rurales de la sierra de Piura que los presupuestos participativos asignan a los programas de apoyo a la producción agropecuaria, a fin de cuentas la principal actividad económica en su territorio: totalizan solo el 5.1% de sus inversiones totales (ver Anexo Nº 3.6). Es patente el contraste entre las grandes miradas plasmadas en los ejes estratégicos de los Planes de Desarrollo Concertados - “generar rentabilidad y valor agregado”, “diversificar la producción”, “promover actividades turísticas”, etc. - y la diseminación real de las inversiones en pequeñas obras de todo tipo como resultado del presupuesto participativo. O sea, el desencuentro entre la lógica de potencialidades y oportunidades propia del Desarrollo Territorial Rural expresada en una perspectiva a largo plazo en los planos de desarrollo, y la lógica de necesidades y demandas concretas e inmediatas de la población. La construcción de un espacio público, antes inexistente, en el que interactúan organizaciones sociales y gobiernos locales en una perspectiva de desarrollo 325

Sin incluir los dos grandes polos urbanos, Sullana-Bellavista en el valle del Chira y Piura-Castilla en el valle del Piura. 270

territorial rural, pasa por la progresiva pero lenta redefinición de identidades e intereses en función a prioridades compartidas. Cuando la gente entra al presupuesto participativo, parte de sus necesidades básicas insatisfechas. No tiene agua, no tiene carretera, no tiene electricidad, no tiene una posta sanitaria. Espera y demanda que se le atienda lo básico. Estas inversiones en programas de apoyo a la producción agropecuaria se destinan a un amplio abanico de actividades: construcción de bebederos y de plantas procesadoras de cereales, instalación de módulos para la elaboración de panela granulada, de viveros frutícolas y forestales, conservación de recursos naturales y obras de prevención de desastres naturales, apoyo a la mecanización agrícola, asistencia técnica en manejo de pastos mejorados, para el mejoramiento genético y para la inseminación artificial del ganado vacuno, etc. Son también estas actividades las que movilizan en forma incipiente pero creciente y algunas veces innovadoramente la intervención de los municipios. Simplificando las cosas y recogiendo lo que piensan los alcaldes rurales entrevistados, se puede afirmar que tres oficinas son la razón de existir de un pequeño distrito rural. • El departamento de infraestructuras, llamado a menudo “de obras” • El departamento o la área de desarrollo económico y productivo ADE, llamado también Oder. • El departamento de servicios sociales En el terreno, las cosas son más complejas pues los modos de proceder de estas ADE y/o Oder son diferentes de un municipio al otro y todavía muchas de ellas están por implementarse. En un municipio de tamaño medio como el de Santo Domingo (6,950 pobladores rurales y 41 caseríos), la ADE esta conformada por cinco técnicos, cada uno a cargo de los cincos proyectos productivos impulsados por la municipalidad: Café y Panela (caña de azúcar); Proyecto ganadero; Menestras; Trigo; Reforestación. En un municipio distrital de mucho más extensión territorial como Paicaipampa (24,679 pobladores rurales y 112 caseríos), La Oder cuenta con nueve técnicos encargados cada uno de una de las nueve microcuencas que conforman el distrito. Han realizado una focalización para trabajar con aquellos caseríos que muestran mayor interés por el trabajo que dirigen, que en total son 45. Para no generar malestar en el resto de caseríos -que no tienen visitas o presencia de técnicos- se ha optado (a iniciativa del alcalde) por dotarles de equipamientos o maquinarias (trilladoras, molinos de grano) a fin que saquen beneficio de su uso. En estos dos casos la inscripción institucional de la ADE u Oder también es diferente. En Santo Domingo el Ingeniero agrícola que la dirige depende del regidor encargado de la comisión municipal correspondiente. En Paicaipampa el coordinador de la Oder depende directamente de la gerencia municipal. En otros municipios no se ha diseñado todavía planes operativos, ni definido roles y funciones: el pool de técnicos de la Oder, responde de manera asistencialista a las demandas coyunturales que les presenta una u otra organización de productores.

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De manera general, hay una apuesta productiva de los gobiernos municipales rurales. El presupuesto municipal ha aumentado, la parte dirigida a desarrollo productivo también Los proyectos productivos que se impulsan están enfocados principalmente a productos que puedan ser vendidos al mercado, de forma que generen recursos económicos para los productores. Para ello, es necesario en algunos casos introducir variedades nuevas (más productivas en cuanto a rendimientos y más competitivas en los mercados), tecnificar la producción, darle valor agregado, capacitar a los agricultores en todo aquello relacionado a las demandas del mercado (sobre todo en cuanto a calidad) al proceso de comercialización etc. Seria mucho decir que esto se cumple a cabalidad. Por otra parte, muchos agricultores se resisten a abandonar sus cultivos tradicionales, maíz, papa, alberga, menestras y frijoles, en su mayor parte dirigido al autoconsumo. Los proyectos ganaderos son los más frecuentes. La ganadería supone la mayor fuente de ingresos en efectivo para la mayoría de las familias. Con el apoyo de las Oder se esta trabajando en el mejoramiento genético mediante la inseminación artificial y la introducción de vientres de razas mejoradas pero siempre en combinación con la mejora de pastos y la sanidad animal. El incremento de productividad y de la oferta no se acompaña de un cambio en los circuitos de comercialización. La venta de las reses en vivo se efectúa una o dos veces a la semana en los campos feriales tradicionales. Mayoritariamente son los hombres los que reciben los ingresos generados por estas ventas. Por otra parte, la venta de leche fresca por las familias se realiza principalmente al programa “Vaso de leche” de los respectivos municipios. El trigo, por su parte, es uno de los productos de mayor importancia para el consumo en la sierra piurana. El empleo de fertilizantes, principalmente orgánicos, ha permitido aumentar los rendimientos en aproximadamente un 60% en volumen de cosecha. Los insumos son entregados al principio de la campaña y son devueltos por el productor después de la cosecha, bien en efectivo o bien en grano. Se han introducido equipos de trilla que por una parte facilitan el proceso en sí y disminuye sus costos y por otra consiguen un producto de mejor calidad. Por la utilización de las trilladoras los agricultores pagan una cuota que sirve para poder mantener los equipos. Al igual que por otros productos , se insiste con los productores en la comercialización organizada ya que el contar con mayores volúmenes, por una parte disminuye los costos de transporte hasta los mercados y por otra permite poder acceder a mejores precios de venta que si lo hiciera cada productor individualmente. Sin embargo hasta ahora no se ha generalizado para el trigo la comercialización de forma organizada. Predomina el acopio por intermediarios. Otras experiencias que buscaron aprovechar potencialidades abortaron. Es el caso por ejemplo del Proyecto fruticultura nativa del Municipio de Santo Domingo. Se observó que las frutas nativas que existen en Santo Domingo tienen buena acogida en el mercado, lo cual originó la puesta en marcha de este proyecto que contemplaba la formación de comités de comercialización para llevar la producción al mercado de Piura (en lugar de Santo Domingo). Se pretendía domesticar dos de las especies más demandadas (lúcuma y granadilla) ya que su estado silvestre dificultaba mucho la etapa de cosecha de cara a tener una producción aceptable por el mercado. Se injertaron plantones para instalar parcelas y que estas pudieran ser conducidas con una tecnología adecuada. Así mismo, se instalaron secadores solares en los que se pudieran secar hojuelas de lúcuma para la producción de harina con el objetivo de tener un mayor valor añadido. Rápidamente surgieron problemas: una planta silvestre no se comporta de

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igual manera que una cultivada y la gente no estaba acostumbrada a cultivar granadilla ni lúcuma ya que hasta entonces se limitaban a recoger la fruta (sobre todo las mujeres y los niños) y a venderla en el mismo Santo Domingo. Además en los plantones injertados y plantados aparecieron enfermedades que las plantas silvestres no suelen presentar y en torno a las cuales hay muy poca información a nivel del Perú. Dieciocho de los veintidós municipios tienen acuerdos con Cepicafé para promover la producción de café y de panela. La panela es un derivado de la caña de azúcar. Tradicionalmente en la sierra de Piura se ha cultivado caña tanto para la producción de chancaca (que se utiliza como endulzante) como para la elaboración de cañazo (aguardiente). Con estos proyectos se pretende dar valor agregado a la caña mediante un proceso de transformación cuyo producto final es la panela granulada que se utiliza del mismo modo que el azúcar. Con el aporte de los municipios se instalaron en diversos caseríos módulos de procesamiento, acondicionados para conseguir la certificación requerida de los productos allí procesados Para el café, durante años se han hecho inversiones para instalar parcelas, aplicar una tecnología adecuada, poniendo énfasis en la parte de cosecha y poscosecha para obtener una calidad de grano que permita insertarse en el mercado de la exportación. Actualmente, la presencia de la municipalidad u otras instituciones es mínima y se limita a algunas visitas técnicas puesto que ya los productores han conseguido un nivel de conocimientos y destrezas que les permite desarrollar sus actividades independientemente. La gran ventaja de estos proyectos es que Cepicafé comercializa la producción de café y de panela a nivel internacional. Cuadro 3.3. Sierra Piura – Producción de café para la exportación (2006) Exportación Municipio con Asociaciones de Familias Área sembrada relaciones de productores (has) Quintales Dólares US cooperación con Cepicafé 18 75 2,584 6,300 38,000 5,000.000 Fuentes. Cepicafé y Ginochio 2007 Elaboración: CIPCA

En varios lugares la apuesta productiva viene determinada por la experiencia positiva de exportación a través del mercado justo para nichos de mercado que valoran la producción orgánica. La idea compartida por gran parte de la población y las autoridades es extender y diversificar este tipo de economía basado en la producción agroecológica a partir de las experiencias exitosas vinculadas de Cepicafe. Esta afirmándose una sensibilización en torno al medio ambiente que se agudizó en algunos distritos con la movilización de los ronderos en contra del proyecto minero Río Blanco-Majaz y en la organización de la campaña en torno a la consulta vecinal del 16 de septiembre 2008. Si bien el desempeño de Cepicafe ha fortalecido en determinadas zonas la economía local, la promoción por los municipios de otras actividades productivas no ha provocado hasta ahora un despegue económico del área. Hay avances significativos en diversos componentes del desarrollo, en particular en todo lo que toca la formación de capacidades, el fortalecimiento de las organizaciones, el empoderamiento, la equidad de género, las condiciones de salud, la sostenibilidad ecológica, la apropiación del

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territorio, la creación de discursos nuevos, etc. Pero permanece la poca integración en los grandes dinamismos de la región centrados en las industrias extractivas del litoral, la agroindustria de los valles de la costa y en la red regional de ciudades ubicada afuera de este espació andino. Por demanda reducida de parte de los sectores urbanos de la región, por baja productividad del campesinado serrano que limita la magnitud de sus excedentes disponibles para la comercialización o por competencia con otros productores de otras regiones o de otros países, no hay convergencia entre el crecimiento económico de la sierra y el de la región; no se profundiza en forma significativa la integración vertical entre estos territorios. Por cierto la sierra se mueve, se organiza, se afirma como sujeto político; esta mucho menos “invisible” que antes y las autoridades regionales están percibiendo cada vez más el desafió que les plantea su sub desarrollo. No disponen sin embargo de los medios materiales y de las herramientas intelectuales que les permitiría intentar enfrentarlo cabalmente. Los resultados del Presupuesto Participativo Regional - PPR, a pesar de la implementación bien intencionada de metodologías ad hoc son un indicador de esta débil articulación local-regional en lo político-administrativo. 2.6. La sierra frente al Presupuesto Participativo Regional

En 2007 el Gobierno Regional tomó dos iniciativas importantes en torno a la integración regional. En primer lugar y en lo político, fomentó la aprobación del Acuerdo Regional en torno a los lineamientos a largo plazo 2007-2021 elaborados en forma concertada ente agosto 2006 y febrero 2007. El Acuerdo Regional fue firmado en julio de 2007 por partidos políticos, universidades, cámaras de comercio, municipalidades, colegios profesionales y organizaciones de la sociedad civil. En su visión se enfatiza la necesidad de una mejor articulación de “la estructura urbana y el medio rural regional de Piura” y se considera que “la agroindustria y pesquería de exportación, son la base de la plataforma productiva piurana”. Los lineamientos a largo plazo definen cinco ejes estratégicos: 1. 2. 3. 4. 5.

Ordenamiento del Territorio y Gestión del Riesgo. Desarrollo de Capacidades Gobernabilidad Desarrollo Económico en base a competitividad Desarrollo Social

En segundo lugar el Gobierno Regional, en acuerdo con el Consejo de Coordinación Regional - CCR, modificó la metodología del presupuesto participativo regional. En los primeros años los talleres descentralizados donde participan los agentes participantes se realizaron a nivel provincial. En 2007, se adoptó como estructura de representación territorial sub regional los espacios que mencionamos en la sección 2.1 de este informe, a fin de favorecer la concertación de intereses entre instituciones y organizaciones en torno a necesidades, problemas y objetivos compartidos. 1. Litoral 2. Valles de la costa - Valle del Chira

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- Medio y Bajo Piura - Alto Piura 3. Zona Andina (Sierra) En el caso de la zona andina se llevaron a cabo en junio 2007 tres talleres descentralizados que congregaron instituciones de la sociedad civil, funcionarios municipales, alcaldes y regidores de los gobiernos locales. El objetivo de estos talleres convocados por el Gobierno Regional era la identificación por sus participantes de las prioridades de inversión en la sierra y que tomar en cuenta en la elaboración del presupuesto participativo regional del año fiscal 2008. Ofrecieron a los participantes una excelente oportunidad de intercambiar y reflexionar en torno a sus problemas más allá de los límites de su jurisdicción. En el marco de esta investigación se hizo un seguimiento de estos talleres en calidad de observador y cuyos resultados se encuentran en el Anexo No. 3.4. Presentamos a continuación una síntesis de las principales propuestas debatidas en torno al eje estratégico 4: Cuadro 3.4. Síntesis de las principales propuestas debatidas en torno al eje estratégico 4 Grupos de trabajo en torno al Objetivo Estratégico 04 Promover el proceso sostenible de diversificación productiva, desarrollo de capacidades y articulación económica de la región a mercados nacionales e internacionales Prioridades de inversión identificadas: 1. Desarrollar Programas de Reforestación con especies nativas y plantas industriales / Desarrollar Programas agresivos de reforestación, conservación de las zonas productoras de agua (Páramos-Nacientes de cuencas) 2. Industrialización de productos de la zona / Construcción de módulos para industrializar la caña de azúcar 3. Construcción y mejoramiento del sistema de infraestructura de servicios básicos 4. Programa de asistencia técnica, crediticia y de capacitación para la instalación de infraestructura agropecuaria 5. Creación de un centro de promoción y desarrollo del turismo / Diseño del circuito turístico Paimas-Montero-Jililí-Sicchez-Ayabaca-Ruinas de Aypate / Plan de Desarrollo Turístico Rural / Elaboración de un Plan de Desarrollo eco turístico de la sierra andina central de Piura 6. Programas de formalización del comercio 7. Programas de Riego Tecnificado 8. Construcción de Minipresas para el aprovechamiento del recurso del agua 9. Programa de Fortalecimiento Organizativo de los productores agrarios 10. Instalación de cultivos alternativos 11. Programa de Mejoramiento en el manejo de los sistemas productivos y crianzas alternativos y de mercado 12. Programa de manejo y conservación de los recursos naturales, biodiversidad y gestión ambiental 13. Programa: Promoción de crianzas de peces de agua dulce para producción de hidroproteínas para mejorar dieta alimentaría de las familias campesinas Fuente: Talleres descentralizados PPRla2008 14. Programas Elaboración: CIPCA de Seguridad Alimentaría en las familias campesinas de la Eco región Andina 15. Proyecto Textilería Artesanal.

Estas propuestas consensuadas son insumos de importancia para fomentar y fortalecer la articulación estratégica y programática regional-local. Dibujan una imagen referencial pluridimensional de las oportunidades que tomar en cuenta para programar acciones para el desarrollo. Sin embargo esta imagen efímera se diluirá en los procedimientos de la planificación estratégica regional. 275

Luego de estos talleres descentralizados se realizó en Piura el 06 de julio 2007, el taller de síntesis del presupuesto participativo regional 2008 con 184 agentes participantes donde se calificaron, de acuerdo con la matriz de priorización, tanto las propuestas provenientes de los talleres descentralizados como las incluidas por el equipo técnico recuperadas del banco de proyectos del Gobierno Regional. La tarea de incorporar al presupuesto los proyectos con mayor puntaje hasta cubrir los techos presupuestales correspondientes a cada uno de los objetivos estratégicos se reservó al equipo central del GR. La última etapa fue la formalización de los acuerdos en la sesión ordinaria del CCR Piura del 17 julio 2007 donde el sub gerente de Presupuesto del GR informó del techo presupuestal comunicado por el MEF, cerca de 100 millones de soles. Sin embargo, deducidos las transferencias al sector educación por concepto de Canon (institutos tecnológicos y Universidad Nacional de Piura), lo que corresponde al financiamiento de la tercera etapa del Proyecto Chira Piura y un substancial conjunto de gastos inerciales (gestión de proyectos y contrapartida de diversos convenios), el total disponible para redistribuir mediante el presupuesto participativo se reduce a un poco menos del cuarto del monto total de inversiones. Cuadro 3. 5 Piura. Inversiones y Presupuesto Participativo Regional 2008 Techo presupuestal 98,257,072 Institutos tecnológicos y UNP 11,557,425 III Proyecto Especial Chira Piura 8,796,000 Gastos inerciales (Convenios y transferencias) 55,044,552 Total a asignar en el presupuesto participativo 22,859,095 Elaboración: CIPCA

Según los datos recogidos en la Gerencia de Planificación, el numero total de de propuestas calificadas con la matriz de priorización en el grupo Zona Andina del taller de síntesis fue de 46. De este total, solamente O6 pudieron ser incluidos en el presupuesto, presentados y aprobados en la Sesión del CCR: Tres son de carácter local y conciernen a la rehabilitación de canales, los tres otros han sido elaborados por el sector salud, sin ser presentados en los talleres descentralizados. Cuadro 3.6 .Proyectos aprobados para la Zona Andina - Piura (PP Regional 2008) Proyectos Mejoramiento de sistema de riego canal Sangay-Tamboya Rehabilitación del canal Guayaquil Coca Tamango, distrito de Tamango-Morropón-Piura Rehabilitación del canal madre del caserío Pusmalca del distrito de Canchaque Construcción y equipamiento del centro de salud Sapillica Implementación del programa de control y erradicación de la bartelonosis en la provincia de Huancabamba Mejoramiento de la capacidad resolutiva asistencial obstétriconeonatal y ayuda diagnóstica del establecimiento de salud I-4 de Huancabamba de la red Huancabamba Total Elaboración: CIPCA

S/. 678,509 208,630 335,945 1,369,683 1,709,110 890,247 5,192,124

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No hay marginación de la Sierra al nivel cuantitativo como se observa en el cuadro resumen siguiente, que muestra una distribución por sub espacios de los proyectos aprobados más bien equitativa. El problema es el desencuentro entre la visión de la prioridades del desarrollo rural definida por sus actores y las que se tomaron en cuenta al nivel regional. Cuadro 3.7. Piura. Presupuesto Participativo 2007. Proyectos sub regionales aprobados Nº de Sub espacio S/. % proyectos Litoral 7 7,715,202 33,75 Valles costeños 18 9,951,768 43,54 Zona andina 6 5,192,124 22,71 Total 31 22,859,094.37 100 Elaboración: CIPCA

Hay por supuesto otras y múltiples coordinaciones y articulaciones políticoadministrativas entre el nivel local y el nivel regional. Pero los mecanismos implementados por el proceso de descentralización para impulsar un movimiento ascendente y descendente entre estas dos instancias territoriales se revelan tener un impacto poco relevante. Los mecanismos y herramientas de gestión concertada que funcionan de manera aceptable a nivel local (más que todo en los distritos rurales) son inoperantes a escala regional. 2.7. Asociativismo mancomunado y recomposición territorial

Si bien, con la excepción de la agremiación y especialización de los productores de café, hay pocos avances en la integración vertical del territorio serrano en la división del trabajo y la economia regional, diversas iniciativas marcan innovaciones para fomentar la integración horizontal de los espacios locales. En los ultimos años se han conformado tres mancomunidads que en conjunto afectan a quince distritos326 de los veintidós que conforman la Sierra de Piura. En estos distritos habitan 171,473 personas lo que supone el 58,31% de la población serrana. Involucran tambien a cuatro didtritos de pie de sierra con una población de 39,732 habitantes. Se crearon en forma independiente, una cada año (2005, 2006 y 2007), aunque el desempeño de la Remurpi, filial regional de la Red de Municipalidades Rurales del Perú - REMURPE, haya sido en los tres casos un elemento motivador importante.

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El distrito de Yamango pertenece a la Mancomunidad Andino Central y a la Mancomunidad de Municipalidades de las Subcuencas de los ríos Bigote y Serrán. 277

Recuadro 3.1 Red de Municipalidades Rurales de Piura – REMURPI (Base de la Red de Municipalidades Rurales del Perú - REMURPE). Creada desde 1999, viene motivando a sus miembros para promover mancomunidades como elemento articulador del desarrollo económico local de su territorio. Actualmente REMURPI cuenta con dos municipios provinciales y veinticuatro distritales asociados, perteneciendo catorce a la región andina y doce al espacio costero. Entre los logros se destacan, a lo largo de estos años, algunos vinculados a su funcionamiento interno y otros a su posicionamiento en la región: • Haberse constituido en un importante actor institucional regional, siendo considerado tanto a nivel nacional, como regional, como interlocutor válido para acciones de incidencia y de consulta en temas de interés municipal. La Asociación ha elaborado pronunciamientos públicos en temas de interés regional: Fenómeno El Niño (FEN), integración regional, consultas vecinales en torno a proyectos mineros, etc. • Promoción de una nueva cultura política entre las autoridades y población: más propositiva, concertadora y transparente, generando una ciudadanía más efectiva. • Desarrollo de capacidades en sus equipos técnicos que les permiten afrontar en mejores condiciones los retos actuales: desarrollo económico local, participación ciudadana, presupuestos participativos, gestión estratégica, transferencia de programas sociales, etc.

2.7.1. Mancomunidad de Municipalidades de las Subcuencas de los ríos Bigote y Serrán

El punto de partida de la “Mancomunidad de los distritos de las sub cuencas de los Ríos Bigote y Serrán” es la “Declaración Pancho Huaman Neyra” firmada el 15 de marzo del 2003, por los alcaldes de las municipalidades distritales de Lalaquiz, San Juan de Bigote y Salitral de las provincias de Huancabamba y de Morropón, conformantes de la sub cuenca Río Bigote, que se origina en la vertiente occidental de los andes y es tributario del Río Piura. En dicha declaración, los Alcaldes proponen cuatro objetivos en función de los cuales definir e implementar sus estrategias: -

-

-

-

Gestionar con eficiencia y eficacia, el desarrollo sostenible (ambiental, económico, social) de los pueblos de la sub cuenca del Río Bigote, promoviendo su integración geopolítica, económica y social; Estimular el crecimiento de la producción y productividad local, promoviendo procesos de transformación, buscando la rentabilidad de las actividades productivas y las demás actividades económicas, y el óptimo aprovechamiento por los agentes locales, de los mecanismos y oportunidades del mercado; Promover el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil, abriendo espacios de diálogo y concertación que permitan construir consensos, orientados hacia el logro de la gobernabilidad democrática local y nacional; Propender al Desarrollo Humano de sus pobladores, respetando la interculturalidad, sus libertades y propiciando la expansión de sus capacidades socio-culturales, para contribuir al logro de una mejor calidad de vida.

Los Alcaldes tienen una Junta Directiva, se reúnen cada mes y comparten un enfoque de cuencas y de corredor económico. Una de las primeras decisiones fue la adopción de un convenio de cooperación entra las municipalidades para la prestación común de servicios con los parques de maquinaria pesada.

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Por otra parte, implementan conjuntamente el Plan de Gestión de Riesgos que articula los tres espacios y fue elaborado con la cooperación de los técnicos de la GTZ, así como el Plan de Manejo de los Recursos Naturales para el cual contaron con el respaldo del Instituto Regional de Apoyo a la Gestión de los Recursos Hídricos - IRAGER, un consorcio de instituciones piuranas. Otras actividades fueron la construcción de infraestructuras de riego que van más allá del espacio distrital y la elaboración de un estudio para la construcción de una carretera de enlace cuya realización es responsabilidad de la región. A fin de dinamizar el espacio común que conforma un corredor económico, se ha estimulado la crianza de ganado vacuno y constituido una Asociación de Productores de Cacao de Piura APROCAP. En lo educativo, se ha logrado convencer al Proyecto de Mejoramiento de la Educación Básica de Piura - PROMEB, una institución promovida por la cooperación canadiense, que extienda su campo de acción, inicialmente limitado a uno de los distritos, al conjunto del territorio de la mancomunidad. Se trata de un programa de mejoramiento de la educación básica, que contempla la generación de procesos de estimulación y la instalación de ludotecas. Posteriormente se asociaron también los municipios de Canchaque y de San Miguel del Faique, ubicados en la sub cuenca del Río Serrán, y en agosto de 2005, los cinco municipios formalizaron la inscripción en los registros públicos de la “Asociación de las Municipalidades de los Distritos de las sub cuencas de los Ríos Bigote y Serrán”327. Estas dos subcuencas se juntan en Salitral dando origen al Río Piura. 2006 fue un año electoral en que se eligieron nuevas autoridades municipales, lo que generó un estancamiento en las actividades de la mancomunidad. Tan sólo uno de los alcaldes fue reelegido. En 2007 se incrementa el número de municipalidades de la Mancomunidad328 y se amplia el apoyo de la Cooperación y las ONG. Su principal aporte es en financiamiento y capacidades técnicas. Lo que permite la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial - POT de la Mancomunidad cofinanciado por los distritos e instituciones de desarrollo.329 El fortalecimiento del cultivo del cacao en el ámbito de la mancomunidad ha sido la principal actividad mantenida a lo largo del tiempo con el apoyo del conjunto de municipalidades. Esto ha permitido pasar de un sistema artesanal de cultivo de cacao, a un sistema tecnificado y contar con un centro de acopio en San Juan de Bigote. Aunque todavía a pequeña escala, la comercialización llega al mercado internacional a través de Cepicafe.

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Cuyo Presidente es el Sr. Herminio Neyra, Alcalde de Lalaquiz. En 2007 cambian el nombre y toman el actual: Mancomunidad de Municipalidades de las Subcuencas de los ríos Bigote y Serrán. 328 Se integran Yamango, que pertenece a ambas Subcuencas y la municipalidad de Buenos Aires, que se ubica a pie de Sierra en la cuenca del río Piura y colinda con la Subcuenca de Bigote. 329 7,000 soles han aportado cada una de las siete municipalidades de la mancomunidad. El Fondo Perú Alemania aportó 130,000 soles, y las ONG el resto hasta llegar a un total de 290,000 soles. El Plan de ordenamiento ha sido realizado en alianza con Care, el Centro de de Investigación, Documentación, Educación, Asesoramiento y Servicios - IDEAS, Instituto de Gestión de Cuencas Hidrográficas - IGCH y el Programa de Desarrollo Rural Sostenible de la Cooperación Alemana PDRS/GTZ. Ha habido un coordinador contratado por la alianza de las ONG. Ha sido con la participación de la población por medio de talleres. Los técnicos de las municipalidades han participado y se han empoderado en este proceso. 279

Se ha buscado promover otras cadenas productivas de cultivos como el café, panela granulada, menestras, frutales, pero los esfuerzos y los logros han sido menores y no han comprometido al conjunto de distritos. A partir de 2008 se puede considerar una nueva etapa, hay Plan de Ordenamiento Territorial para la mancomunidad, los nuevos Alcaldes se han integrado a la dinámica de trabajo, continúa la presencia de la cooperación, con el plus de la experiencia de trabajo conjunto, y desde 2007 la Ley de Mancomunidades la respalda. En este contexto se plantean cuatro retos a nivel interno. - Dotarse de nuevas herramientas de gestión para el conjunto de la Mancomunidad, como un plan de desarrollo económico y un plan de desarrollo institucional. - Incorporar representantes de la sociedad civil en la estructura de gobierno de la mancomunidad. - Elaborar con el apoyo de los equipos técnicos municipales proyectos de desarrollo para la mancomunidad. - El cuarto reto es consolidar el financiamiento de la Mancomunidad. Los gastos de la secretaria técnica y la estructura orgánica se financian en función del apoyo de ONG a proyectos concretos. Queda pendiente el mecanismo y compromiso de las municipalidades para el financiamiento de la secretaría técnica y gastos corrientes de la Mancomunidad de forma permanente, sin depender exclusivamente del apoyo externo. 2.7.2. Mancomunidad Señor Cautivo de Ayabaca

En 2006 se creó la primera mancomunidad interdistrital de la Provincia de Ayabaca330, la Mancomunidad Señor Cautivo Ayabaca331. Su conformación ha sido un proceso gradual. Tras las elecciones municipales a finales del año 2002, en la Provincia de Ayabaca, se inicia un periodo de gestión municipal con numerosos alcaldes surgidos de listas independientes. Estos comienzan a coordinar para resolver problemas comunes como el arreglo y mantenimiento de las vías de comunicación dañadas por las intensas lluvias. En Junio del 2003, las Municipalidades de Montero, Jililí, Paimas y Lagunas cristalizan una alianza estratégica para el desarrollo local del micro corredor socio económico. Desarrollan acciones puntuales. Las decisiones se tomaban en reunión de alcaldes. La ONG IGCH y el Fondo de Contravalor Perú-Alemania entran a darles apoyo. En este tiempo entra en vigor la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972, con toda una serie de exigencias en torno a la realización de presupuestos participativos locales, planes de desarrollo concertado y otras herramientas de gestión municipal. Dotarse de estas herramientas se convierte en una necesidad común en la que se vuelcan los esfuerzos desde la primera alianza intermunicipal. Con el apoyo de las ONG ejecutan un proyecto para mejorar las capacidades técnicas para las tareas de planeamiento, gestión municipal y estudios de preinversión332. En

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Engloba a los distritos de Sicchez, Montero, Jilili, Paimas y Lagunas. En el 2007 fue premiada en la categoría de Mancomunidad Municipal dentro del II Concurso de experiencias innovadoras de buen gobierno municipal rural-2007 organizado por la Conferencia Anual de Municipalidades Rurales - CAMUR promovida por Remurpe. Remurpe 2008. 331

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algunas de estas actividades participaron las municipalidades de Ayabaca y Sicchez, incorporándose ésta segunda a la Alianza. En 2004 y 2005 prosigue la dinámica y se elabora un Diagnóstico y Plan Básico de Ordenamiento Territorial para los distritos de Paimas, Montero, Jililí, Sicchez y Lagunas. En 2006 se formaliza la Mancomunidad. Hasta ese momento el Proyecto Catamayo Chira333 que había trabajado con las municipalidades de forma individual entra a trabajar a nivel de mancomunidad. IGCH sigue acompañando y apoyando el proceso. La formalización de la Mancomunidad deviene de un trabajo de talleres de representantes de la sociedad civil, técnicos municipales, regidores y personal de los CCL de los cinco distritos. El objetivo de la Mancomunidad es articular los esfuerzos de las diferentes autoridades en torno a cuatro ejes: Desarrollo Económico, Medio ambiente, Desarrollo Social, Desarrollo institucional y de capacidades. La visión de desarrollo económica se basa en una apuesta por la agricultura, ganadería y el turismo334. La junta directiva de la mancomunidad está conformada por los alcaldes distritales, que conforman lo que denominan carril político335. Cada municipalidad pone un técnico a trabajar en lo referente a la mancomunidad y existe también un equipo técnico de asesoramiento integrado por ONG, este sería el carril técnico. Se crea un comité de la mancomunidad integrado por representantes de la sociedad civil, corresponde al carril social. Estos tres carriles funcionan interconectados y retroalimentándose. Los proyectos de la Mancomunidad principalmente se financian por medio de los convenios que se firman con ONG o cooperación internacional. Como en las otras mancomunidades de Piura, un reto pendiente es determinar el aporte de una cantidad fija por cada municipalidad para financiar la secretaría técnica. En 2006, a poco tiempo de la creación de la Mancomunidad, las elecciones municipales trajeron el cambio de autoridades336. Aunque con cierta paralización temporal, las nuevas autoridades asumen plenamente la dinámica de trabajo, e incluso se incorpora una nueva municipalidad a la Mancomunidad. Se trata de la municipalidad provincial de Ayabaca. Su nuevo alcalde resulta ser el anterior alcalde de Lagunas, quien fuera presidente de la mancomunidad. La entrada de la municipalidad provincial de Ayabaca supone un fortalecimiento e impulso de la mancomunidad, por su peso político. Por su mismo enfoque de desarrollo productivo la Mancomunidad no tiene intención de crecer en cuanto a miembros ya que los actualmente participantes forman un 332

Cada una de las municipalidades actualiza sus Planes Estratégicos de Desarrollo Concertado, se realizan diplomados en gestión municipal, se elaboran perfiles de preinversión para el Sistema Nacional de Inversión pública - SNIP y una Agenda de Desarrollo Local para los Gobiernos Locales. 333 El Proyecto Catamayo Chira se enmarca dentro del Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú-Ecuador y cuenta con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación Internacional AECI. 334 Entrevista a Deyber Flores Teniente Alcalde Municipalidad Provincial de Ayabaca, 31.12.2007. 335 Entrevista a Ana Luisa Mendoza Proyecto Catamayo Chira 10.08.2007. 336 De los alcaldes de la mancomunidad sólo uno fue reelecto, el alcalde de Sicchez, que pasa a liderar la mancomunidad por su conocimiento del proceso. Pero también hay personal en cada municipalidad que conoce el proceso, y asegura su continuidad. 281

microcorredor socioeconómico y los otros cuatros distritos de la Provincia quedan fuera de la lógica de este corredor. La mancomunidad promueve, reuniones de concertación donde las ONG y el Estado, reciben propuestas o iniciativas de desarrollo de los gobiernos locales, para acordar acciones y no duplicar esfuerzos337. Desde 2006 se comenzaron a realizar talleres de intercambio de experiencias productivas338. En Sicchez con esfuerzos conjuntos y apoyo de Cepicafe se construye una planta azucarera y en Montero funciona una planta lechera para el conjunto de la mancomunidad. Para el desarrollo turístico se elabora una propuesta para crear un gran circuito de turismo alternativo ecológico con los restos arqueológicos de Aypate, la iglesia del Señor Cautivo de Ayabaca y el bosque de neblina, como reclamos estrella. Esta apuesta turística la apoyan el Gobierno Regional y la Cooperación Internacional. En torno al medio ambiente también hay iniciativas de desarrollo en alianza con el proyecto Páramo Andino y ECOBONA339. Se han generado normas comunales y de gobierno local, como políticas para la conservación de los recursos naturales, especialmente los bosques de neblina y los páramos, ecosistemas estratégicos para la cuenca y la región.

2.7.3 Mancomunidad Corredor Andino Central

La formalización de la Mancomunidad del Corredor Andino Central es reciente: el 24 de junio de 2007. Está integrada por siete distritos, seis de sierra y uno a pie de monte340. El corredor andino central ya fue considerado como una microregión dentro del proceso de descentralización de los años 80. Aquella vez la iniciativa partió desde el Gobierno Central, la implosión de gobernabilidad de finales de los años 80 y el cambio de rumbo dado en los años 90 dejaron sin valor aquel primer intento de configurar el corredor andino central como “espacio de planificación y administración del desarrollo”, aunque permanece en la memoria de las autoridades341. 337

Catamayo Chira, IGCH, Fondo Contravalor Perú-Alemania, Cooperación Suiza - COSUDE, Cepicafe, Foncodes, la Escuela Campesina de Educación y Salud - ESCAES, Gobierno Regional, Remurpi son agentes que intervienen en estas reuniones. 338 Con el apoyo del Proyecto Binacional Catamayo Chira. Por ejemplo mujeres tejedoras de los diferentes distritos se juntan para compartir información y apoyarse mutuamente. Los ganaderos y agricultores también están participando de estos intercambios. 339 Proyecto Páramo Andino: proyecto "Conservación de la diversidad en los Páramos de los Andes del Norte y Centrales" es financiado por el Fondo Global para el Medioambiente - GEF a través del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente - PNUMA y ejecutado por el Consorcio para el Desarrollo Sostenible de la Ecorregión Andina - CONDESAN conjuntamente con agencias nacionales de Perú. ECOBONA: Programa Regional para la Gestión Social de Ecosistemas Forestales Andinos, financiado por Cosude y ejecutado por Intercooperation. 340 Cinco de los distritos pertenecen a la Provincia de Morropón y dos a la Provincia de Ayabaca. De la provincia de Morropón son el distrito de Morropón (el único de costa de toda la Mancomunidad), Santa Catalina de Mossa, Santo Domingo, Chalaco y Yamango. De la provincia de Ayabaca son Pacaipampa y Frías. 341 Una señal más reciente de la centralidad del Corredor como unidad de planificación es que en la elaboración del Presupuesto Participativo Regional durante el año 2007 al zonificarse la Sierra de Piura en tres espacios para los talleres participativos, una de las zonas correspondió al Corredor Andino Central. 282

En el conjunto de los distritos existe una identidad de pertenencia común. Sus alcaldes han realizando acciones políticas conjuntas de carácter puntual. El tratamiento de la cuestión vial y la electrificación les han unido más de una vez. Con el inicio del proceso de descentralización los alcaldes distritales, con el apoyo y aliento de Remurpi y de ONG afines, son quienes desde una perspectiva de mancomunidad impulsan el corredor andino central como unidad de desarrollo. Pretenden convertir las colaboraciones intermitentes en un vínculo permanente. Son conscientes de que existen problemas comunes que no pueden afrontar de forma efectiva individualmente y es necesario unir esfuerzos para aprovechar las potencialidades complementarias, como la diversidad de pisos ecológicos. La Mancomunidad Andino Central ha asumido el enfoque territorial, de riesgo y de corredor económico y la conservación del medio ambiente se considera crucial para el desarrollo del corredor. Las condiciones productivas de la población son similares a buena parte del resto de la Sierra Peruana. La actividad agropecuaria es la principal fuente de trabajo e ingreso para la mayoría de las familias. Domina el minifundio, la ganadería se convierte en actividad complementaria a la agricultura y procura la mayor parte de los ingresos monetarios familiares. Morropón, por su posición “costera” a pie de monte y mejor comunicada a la capital piurana, responde a una dinámica económica más conectada al mercado. Es la puerta de ingreso y salida, es el centro de servicios, transporte y comercio, punto estratégico para el desarrollo del corredor. Económicamente la interdependecia entre este espacio serrano y Morropón es muy alta, aunque no toda la población de Morropón es consciente del aporte de la Sierra en el sostenimiento de su economía. El 2007 ha significado la construcción del aparato institucional de la mancomunidad342 y las dos principales actividades han sido la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial de la subcuenca La Gallega, realizado con el apoyo del PDRS/GTZ y Fondo contravalor Peru-Alemania; y el Fortalecimiento de los gobiernos locales y sociedad civil para la gestión mancomunada del corredor andino central, con el apoyo de Cipca y Oxfam. Para llevar a cabo esta segunda actividad se han realizado talleres en tres áreas temáticas: fortalecimiento organizacional, descentralización y mancomunidad, ética y política, a las que asistieron las organizaciones sociales. Por otro lado se capacitó a las autoridades y técnicos municipales en técnicas y metodologías participativas. En su declaración de intenciones apuestan por fortalecer el asociativismo municipal como pilar de la descentralización; fortalecer capacidades institucionales de gobiernos locales y de las instancias de concertación; buscar equilibrio entre lo urbano y lo rural, entre las partes altas y bajas; promover el desarrollo rural sostenible fortaleciendo democracia participativa y el ejercicio de ciudadanía. Estas intenciones (febrero de 2008) no han sido todavía traducidas a proyectos concretos de nivel interdistrital más allá de las dos actividades señaladas más arriba y ciertas actividades orgánicas, de intercambio de información con posibles aliados y de presentación en 342

La estructura orgánica de la Mancomunidad está formada por una Asamblea General, donde cada municipalidad es representada por su alcalde o representante municipal. Cuenta con un comité consultivo (ONG, Remurpi). Una Junta Directiva conformada por un presidente, un coordinador de desarrollo económico y recursos naturales, y un coordinador de desarrollo social. También hay una Secretaría Técnica de apoyo. 283

espacios públicos. En estas presentaciones de carácter público la promoción del desarrollo económico es uno de los retos que se plantean y la propuesta es “gestionar e implementar proyectos productivos a través de cadenas productivas que generen rentabilidad a los agricultores y mejoren las condiciones de vida.” Otro reto que han de enfrentar y que encontramos en el conjunto de mancomunidades de la sierra piurana, es “Crear un fondo de la mancomunidad como contrapartida de los aportes de la cooperación internacional”. Los primeros meses de 2008 deben servir para concretar las propuestas en torno a estos objetivos. Para el trabajo relacionado a la promoción del desarrollo económico no parten de cero. En los últimos años hay experiencias desarrolladas a nivel distrital, que falta elevarlas a un nivel interdistrital con una visión más amplia del territorio343. Se trata de experiencias de asociativismo de los productores que les ha permitido una mayor y mejor inclusión en el mercado. También todos los distritos de la mancomunidad tienen consistentes experiencias de gestión participativa. Cuadro 3.8 Las tres Mancomunidades de la Sierra de Piura Mancomunidad Señor Mancomunidad Serrán y Bigote Cautivo de Ayabaca Fecha de creación Agosto 2005 2006 Número de distritos y 4 de Morropón y 3 de 6 de Ayabaca provincia de pertenencia Huancabamba Distritos de costa Tres de los siete Ninguno de los seis Población 58,815 66,550 Autofinanciación No Parcial Colaboración de ONG en No Si su creación Principales ejes Cacao Panela y turismo económicos Menestras en menor Leche y tejidos en medida menor medida Motivación para la Diseñar una estrategia Canalizar recursos de la conformación de la común para aprovechar Cooperación Mancomunidad economía de escala

Mancomunidad Andino Central Junio 2007 5 de Morropón y 2 de Ayabaca Uno de los siete 95,680 No Si Por determinar

Fortalecer formalizar relaciones cooperación existentes

y de

Elaboración: CIPCA

En varios casos las mancomunidades asocian distritos que pertenecen a diferentes provincias, una manifestación, entre otras, de que las redes sociales y los flujos económicos transcienden las demarcaciones administrativas y políticas. En este caso preciso, el hecho corresponde a la lógica de corredor un factor importante de la constitución de las respectivas agrupaciones. En realidad no son exactamente corredores en la acepción literal del término. No son un espacio de circulación entre dos polos económicos. Son “corredores troncados”, que articulan costa y sierra abriendo desde la sierra acceso a los centros urbanos de la costa, y al interior de los cuales se desarrollan relaciones de cooperación. Estas Mancomunidades son el fruto de un proceso. Catalizan cooperaciones previas entre municipalidades colindantes, particularmente en el mejoramiento de la articulación vial. Nacen de la voluntad política de los alcaldes. Esta estructura de integración horizontal les permite mantener sus atribuciones y su cuota de poder sin subordinarse a otra autoridad política de rango superior, y al mismo tiempo incrementa 343

Además cada una de las siete municipalidades cuenta con oficinas de promoción del desarrollo económico. 284

su capacidad de negociación con la Región y con las ONG y otras instituciones de cooperación. En menor o mayor grado estas mancomunidades han demostrado una alta capacidad de forjar con ellas alianzas estratégicas plurales. Si bien existe voluntad de concentrar medios para actuar a una escala mayor, seria prematuro en esta etapa afirmar que estén integrando las poblaciones de sus respectivos territorios distritales. Estas mancomunidades se están dotando de nuevas herramientas de gestión como por ejemplo, planos de ordenamiento territorial mancomúnales, pero las entes ejecutoras son los distritos. Asimismo, no se ha estabilizado todavía una estructura de participación de la sociedad civil. Manejan discursos muy afines a la visión de la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural, y tienen propuestas alentadoras: promover el desarrollo rural sostenible, fortalecer capacidades institucionales, reforzar la articulación de lo rural y de lo urbano, estimular el crecimiento de la producción y productividad local, propiciar el desarrollo humano y el ejercicio de la ciudadanía, etc. Por algo son socias de la Remurpi y tienen horizontes amplios. De hecho hay avances parciales en estas direcciones. Queda pendiente, como se ha señalado, consolidar su funcionamiento, y establecer los mecanismos que garanticen el compromiso de las municipalidades para el financiamiento de la secretaría técnica y gastos corrientes de la Mancomunidad de forma permanente sin depender exclusivamente del apoyo externo.

3. Estrategias de desarrollo rural de los municipios y sus aliados en Cusco Al igual que en Piura (2/3 costa y 1/3 Sierra), se contrarrestan en Cusco dos regiones bien marcadas: la zona de sierra y el espacio amazónico. Ahora bien, como espacios de vida y de producción serranos se suele distinguir -simplificando las cosas al máximodos grandes áreas, la zona del valle medio del Vilcanota-Urubamba y la zona alto andina: espacios no solo distintos sino fuertemente diferenciados internamente. Al nivel regional existen zonas mas directamente articuladas al mercado internacional: • • •

En la ceja de selva es el caso de los valles de Quillabamba, Lares, Yanatile, con productos de exportación como el café, achiote, cacao, té y coca, con una tradición exportadora de muchas décadas, y más reciente el gas de Camisea. En mucha menor proporción, el valle medio se caracteriza por la exportación del maíz blanco (provincias de Calca y Urubamba). Recientemente está desarrollándose una experiencia en la producción de alcachofas (provincia de Quipicanchis) En la zona alto andina se puede mencionar la fibra de alpaca y la explotación minera principalmente en la provincia de Espinar (Tintaya).

En la zona de Sierra, la diversidad de sus pisos ecológicos le permite ofertar una variedad de productos agrícolas y pecuarios, con un creciente mercado de productos andinos como quiwicha, quinua, variedades de papas nativas, etc. Por otra parte la sierra cuzqueña es ahora uno de los primeros destinos turísticos del país, siendo poseedor de atractivos de la naturaleza como el Apu Ausangate y otros, y más que todo de numerosos atractivos arqueológicos e histórico coloniales, que 285

sumados a su expresión de cultura viva y artesanía le permiten la oferta de destinos turísticos diversos. A pesar del auge de las industrias extractivas y del turismo la mayor parte de la Población Económicamente Activa - PEA de Cusco esta concentrada en actividades agropecuarias de baja productividad y competitividad y cuyo peso en el Producto Bruto Interno - PBI regional esta disminuyendo. Predominan en el mundo rural importantes brechas de desarrollo que evidencian la desatención por parte del Estado y la inversión privada y que reflejan altos índices de analfabetismo, déficit y débil accesibilidad a servicios básicos de agua potable, saneamiento, postas médicas, servicios educativos y también servicios de comunicación, Uno de los retos es generar un cambio en la vocación productiva de las familias comuneras y tránsitos de una economía de subsistencia a una mejor articulada con el mercado. Ello implica invertir en la capacitación técnica de la mano de obra rural para hacer más rentable su producción, elevar la productividad, dotarla de información de mercado, e implementar un plan vial que reduzca los costos de transporte que en las actuales circunstancias implica sobre costos para la producción de las zonas de valle y alto andinas. Es en este contexto que se presenta la descentralización como reforma del Estado iniciando los procesos de participación, reconociendo en la sociedad civil un agente para el cambio, el mismo que puede ser observado por la creciente participación de los diferentes agentes en los procesos participativos de los presupuestos del Gobierno Regional y local, abriendo la posibilidad de que los intereses de los diversos sectores sean incorporados344. Dos factores que tenían una importancia relativa en la sierra norte (Piura), condicionan en Cusco las nuevas modalidades de gestión participativa de los distritos rurales impulsadas por el proceso de descentralización y conformes a la nueva legislación. • En primer lugar, el hecho comunitario. En la sierra sur, las comunidades campesinas, aunque no son una realidad unívoca sino entidades diferenciadas entre ellas por su ubicación, expansión, historia y estructura, siguen afirmándose como uno de los principales actores locales del distrito345. De tal modo que el desempeño del gobierno local ha de tomar en cuenta la interacción de estas dos instituciones, pues parte de las posibilidades del desarrollo del territorio dependerá de lo que las comunidades campesinas hagan, no hagan o dejen o no dejen hacer. Es cierto, como lo señala Alejandro Diez (2005), que los nuevos mecanismos institucionalizados por el Estado por la participación en PDC y PP, al no diferenciar las comunidades de otro tipo de organizaciones con las cuales sus intereses compiten, han generado una cierta invisibilidad de las comunidades en el proceso. Sin embargo en Cusco, en numerosos casos, se han establecido mecanismos “para mejorar la participación comunal que apuestan por el fortalecimiento de la comunidad mediante su

344

En ciertos casos, la implementación de mecanismos de vigilancia y control ciudadano obliga a los distintos niveles de gobierno a rendir cuentas sobre su gestión, abriendo la posibilidad de que los hechos de corrupción y nepotismo sean denunciados gracias a estos mecanismos. 345 Como lo hemos señalado, el liderazgo de las comunidades en el control social de parte del territorio de la sierra piurana ha sido desplazado por la omnipresencia del actuar de las rondas campesinas. 286

intervención en la elaboración de los presupuestos participativos” y que propician su acceso a las instancias de gobierno distrital346. • En segundo lugar, el actuar de los agentes externos quienes, según una nueva terminología en uso, son denominados por los municipios, o se autodenominan “aliados”. Sobresale en Cusco la concentración de gran cantidad de proyectos de la cooperación internacional (ciertos de ellos ejecutados en coordinación con el Estado, otros mediante el actuar de ONG). No todos se articulan con municipios, sin embargo es importante el número de municipalidades que se han beneficiado de un apoyo externo. 3.1. CDD347, CODECA348, CCV349 vs CCL

A nivel distrital, se ha impulsado desde 1997350 en los municipios rurales de Cusco y con el apoyo de Coordinación Intercentros de Investigación, Desarrollo y Educación (COINCIDE)351 una experiencia de concertación mediante la creación de los Comités Distritales de Desarrollo352. En ellos se elaboran planes de desarrollo distrital, se decide su implementación, la priorización de obras y la distribución de los recursos locales. Diversas ONG apoyan el proceso y buscan fondos para los proyectos priorizados. Es una experiencia anterior a los CCL, (y todo proceso impuesto de arriba no es necesariamente captado por la sociedad como suyo). No hay que asombrarse que en estas municipalidades que tenían experiencias previas sobre las que se legisla, la nueva normatividad sobre la asignación colectiva de recursos sea percibida como limitante frente a las experiencias habidas. Pero si, vale recalcar que la permanencia de estas instancias cuatro años después de la promulgación de la LOM, pueda constituir un elemento referencial para una interpretación menos legalista de la normatividad en torno a los PP y la implementación de arreglos institucionales mas flexibles, permanentes e inclusivos que los CCL353. 346

Diez 2005, Llosa 2005. Comité de Desarrollo Distrital. 348 Consejo de Desarrollo de Calca. 349 Consejo Comunal y Vecinal. 350 Los primeros (CDD) aparecieron el año 1994 con el Programa de Desarrollo Social - PREDES. Al inicio se trataba de un proyecto para gestionar la ayuda de Foncodes. Luego se autonomizaron y se diversificaron, recibiendo apoyo de diversas ONG. 351 Coincide es un consorcio de organizaciones no gubernamentales del Cusco que se asociaron en 1989 a iniciativa del Centro Bartolomé de las Casas - CBC, Arariwa, Guaman Poma, y otros. En la actualidad, Coincide está integrada por cuatro Organizaciones No Gubernamentales: Asociación Arariwa para la Promoción Técnico Cultural Andina, Asociación Iniciativa Comunal de los Andes - INCA, Centro para el Desarrollo de los Pueblos “Ayllu” - CEDEP Ayllu, Asociación Jesús Obrero - CCAIJO. 352 La estructura de este espacio incluye en primer lugar la Asamblea General, en ella participan todos los actores locales, tanto la sociedad civil como las diferentes instituciones del estado. Tiene una junta directiva presidida por el Alcalde y conformada por representantes de la sociedad civil elegidos por la Asamblea. Más abajo aparecen las comisiones especializadas de los distritos. Las comisiones existen de acuerdo a las potencialidades de cada distrito, cuatro o cinco, depende. Las comisiones siempre son presididas por un regidor que trabaja el mismo tema en el consejo municipal, para que se compatibilicen acciones. Dentro de cada comisión participan los agentes locales especializados en su eje temático. Entre las comisiones más habituales figuran salud, desarrollo agropecuario, turismo, educación y cultura, desarrollo de capacidades y organizaciones. Normalmente corresponden con los ejes de desarrollo económico. 353 DFID 2003: 51 alude, en el caso de Limatambo, al potencial de las organizaciones para la sostenibilidad de innovaciones institucionales: “Inicialmente, el nuevo alcalde distrital – elegido para el periodo 2003-2006- intentó desconocer los logros y procedimientos anteriores, lo que motivó la inmediata reacción de los comuneros. Finalmente, ellos han logrado que se respete el CCV como espacio de desarrollo concertado”. 347

287

En los cinco distritos de la asociación del Valle Sur (Provincias de Cusco y Quispicanchis), el CCL se inserta en el CDD. El CDD conformado por once miembros elegidos por las organizaciones no se agota en el PP, desarrolla otras actividades. Asimismo, en los distritos de la zona alto andina de la provincia de Quispicanchis (Quiquijana, Ccatca, Ocongate y otros) se han mantenido los Comités de Desarrollo, encargándolos de la realización de los PP. Otros procesos de innovación institucional del mismo tipo se implementaron a nivel provincial, en particular en Calca y Anta que enfocamos a continuación. La Provincia de Calca se caracteriza por tener “un área de participación ciudadana.” En 2000-2001, cuando su jefe era el actual Alcalde del Distrito de San Salvador (Calca), se trabajó en la elaboración del Plan Desarrollo provincial. Dicha área permitió movilizar las organizaciones sociales alrededor de este Plan Desarrollo y a la hora de implementarlo se instaló el Codeca que hasta la fecha existe354. En los primeros años del proceso de descentralización no se eligió el CCL. Ahora se esta implementado una coexistencia entre ambos sistemas, el Codeca como instancia mayor y el CCL como instancia intermedia: el Codeca es la instancia creada de forma “natural” en el espacio local y el CCL la instancia que promueve la ley. El Codeca es una instancia mucho más amplia, tiene alrededor de cuarenta instituciones locales mientras que el CCL se reduce al alcalde, regidores, unos pocos representantes de la sociedad civil. Permanece por el momento esta experiencia de superposición y coexistencia355. Así mismo, en el distrito Lamay de la misma provincia (Calca) una experiencia participativa de larga duración se ha consolidado en una institución especifica: el Consejo de Desarrollo Distrital o sea algo más amplio que el CCL; tiene la misma estructura del Codeca, pero a nivel distrital, y mantiene la misma lógica. Está experiencia está muy bien institucionalizada, hay reuniones regulares de la instancia concertadora, el quince de cada mes. La situación en Anta es más compleja. El alcalde provincial, Wilber Rosas, previamente a su elección en 2002 (y su reelección en 2006) era, durante 3 periodos (1993-2002), alcalde distrital de Limatambo (provincia de Anta) donde implementó en forma pionera una instancia participativa de planeamiento, gestión y fiscalización que integraba las comunidades campesinas: el CCV. Su finalidad era de romper con la forma de gestión en vigor en el distrito: una acción concentrada en la zona urbana del distrito, una acción que no era orientada al desarrollo ni se plasmaba en acuerdos con la población, la autoridad municipal limitándose a atender los problemas que –según su juicio- podían ser resueltos356. Su creación suscitó reacciones hostiles de los círculos tradicionales de poder en la capital del distrito.

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Entre las instituciones regionales que conjuntamente con la Municipalidad promovieron y asesoraron el Codeca figuran Arariwa y la Casa Campesina del CBC. 355 Lo común es haber optado por ordenanza municipal fusionar los dos espacios para estar dentro de lo legal sin perder la parte más democrática y participativa del CDD. Los representantes del CCL pasan a ser los miembros de la Junta Directiva del CDD. 356 Ver el análisis de los logros y limitaciones del gobierno participativo en Limatambo 1993-2002 en DIFID 2003: 19-53. 288

La Asamblea del CCV en Limatambo, estaba conformada por seis delegados (tres hombres y tres mujeres) de cada comunidad campesina, los representantes de las organizaciones sociales y gremiales del distrito, las autoridades municipalidades y otras autoridades locales. Se reúne cada tres meses, exigiéndose que en cada comunidad se realice una asamblea previa a estas sesiones centrales. Funciona en forma complementaria del Consejo Municipal, la máxima instancia de gobierno integrada por el alcalde y cinco regidores. Una de las atribuciones del CCV era, en base a un análisis de la realidad, establecer los ejes estratégicos de desarrollo y priorizar las obras que realizar el año siguiente. En el caso de la municipalidad provincial de Anta, la adecuación al nuevo marco legal llevó a desdoblar el proceso de gestión participativa en el distrito capital. Por un lado la elección, composición y roles del Consejo de Coordinación Local se realizan conformemente a la norma. Por el otro, y a diferencia de Limatambo, la priorización participativa de las obras no se realiza mas en el marco del CCV, sino en forma descentralizada en asambleas comunales y talleres vecinales. Al mismo tiempo, el CCV de Anta, que es de carácter distrital y en el cual la participación comunera es similar a la de Limatambo se ha convertido en la instancia central de control y renovación de los acuerdos y compromisos concertados de la priorización, ejecución y co-gestión de la inversión municipal357. Los integrantes del CCL son miembros de derecho del CCV. Para la revisión y aprobación del Plan de Desarrollo Concertado de la Provincia de Anta se convoca un CCV ampliado al cual se invita a los alcaldes distritales y organizaciones de otros distritos. La experiencia de gestión participativa de Limatambo sigue inspirando muchos procesos de desarrollo local en Cusco. En 2007, el Alcalde distrital de San Salvador (provincia de Calca), elegido en 2006 esta tratando de rescatar e implementar en su territorio el Consejo Comunal Vecinal. 3.2. Planes de desarrollo concertado y presupuestos participativos

En forma todavía más pronunciada que en la sierra norte (Piura), la experiencia de concertación y elaboración de planes de desarrollo en muchos distritos de Cusco es anterior al proceso de descentralización y a la legislación que norma la practica del presupuesto participativo. Muchos distritos ya tenían su plan; la mayoría son planes participativos, trabajados en taller, en procesos largos de casi un año. Cuando se exigen los PP, un requisito era tener un Plan de Desarrollo Concertado (PDC). Se masifica la elaboración de los planes. En muchos casos, donde no había planes previos, son planes diseñados en unos pocos meses por consultores quienes, a menudo, los elaboran en escritorio separados de las organizaciones sin una participación real de la población. El resultado es que en determinados casos esos planes no son asumidos ni apropiados, ni por la población ni por las autoridades, por lo que quedan sin mayor aplicación. A diferencia de la sierra norte (Piura, Cajamarca) la comunidad campesina es en Cusco una institución territorial omnipresente e ineludible. 357

Entrevistas a Wilber Rozas, alcalde provincial de Anta y exalcalde distrital de Limatambo, 06.11.2007 en Anta y 12.10.2007 en Lima; y Castillo y Urrutia 2007. 289

Wilber Rozas, alcalde de Anta, enfatiza la necesidad de priorizar la inclusión de las comunidades campesinas en la elaboración de los Presupuestos Participativos (PP). “La estrategia grande es que las comunidades campesinas, nunca servidas y con una ausencia tremenda del Estado, que ahora existan gobierno locales (…) lo que no se ha hecho en anteriores oportunidades vamos haciendo, y se tiene que atender lo básico, lo vital, lo humanamente que debió existir ya. No hay agua, no hay carreteras, no hay electricidad, hablar de desagüe ya parece bastante lujo, no. Esas cosas que en muchos otros sitios ya se tiene hace mucho tiempo, ahí no los tienen. Cuando la gente ve de fuera y mira que están haciendo el agua potable de su comunidad y están haciendo el desagüe, les parece que están atomizando los presupuestos. Y eso no es atomizar, es cumplir con lo básico que uno tiene que tener humanamente, y los campesinos, los comuneros tienen que hacer eso, y que después esto ayudará a construir estrategias mayores de intercomunales”. Wilber Rosas 2006 (Marlene Word – p 41). En su mayoría los PP distritales se realizan en forma descentralizada, zonificados por comunidades campesinas y microcuencas, luego pasan al nivel distrital. Normalmente dentro de las microcuencas se encuentran varias comunidades campesinas que comparten características y problemas. Varios municipios consideran que consensos a nivel de microcuencas toman más en cuenta las perspectivas del desarrollo territorial y son más pertinentes para asignar recursos en educación y salud: no seria racional, por ejemplo, proponer en forma excesivamente diseminada escuelas y postas si no van a poder funcionar. En todos los casos estudiados se subraya la dinámica de aprendizaje en curso. Las primeras experiencias repartían a cada comunidad campesina lo que correspondía a sus propuestas prioritarias, “atomizando” por lo tanto el presupuesto para tomar en cuenta estos proyectos microlocales. Si bien, todos estaban –relativamente- satisfechos, el presupuesto asignado en esta forma era insuficiente para acometer propuestas grandes. Esos aprendizajes han servido para mejorar los siguientes procesos, se implementaron otros mecanismos. Se suele zonificar en microcuencas, ver donde se ha invertido en los últimos años, reorientar las inversiones ya no a cada una de las comunidades sino por zonas, y estas lógicas de aprendizaje y negociación se estarían realizando. El desarrollo de estos procesos en el distrito de Quiquijana (Quispicanchis), es ilustrativo de estos aprendizajes. Quiquijana, desde 2001, o sea desde antes de la ley que los regularizase, ya contaba con Presupuestos Participativo. Esta experiencia hace que en el periodo 2003-2006 Quiquijana no tuviera mayores problemas para realizar los presupuestos participativos, las organizaciones locales ya estaban acostumbradas al proceso. Cada comunidad tenía su proyecto aprobado por el Presupuesto integrado al Plan Distrital. La instancia estratégica era el CDD, liderado por la municipalidad y conformado por representantes de organizaciones sociales y privadas: presidentes de comunidades de diferentes pisos ecológicos358 y el Frente de Defensa Distrital, diferentes ONG como Ccaijo y Visión Mundial, también programas del Estado, Ministerio de Educación y de Salud. Este comité tenía sus estatutos y cuatro reuniones al año para planificar, evaluar los proyectos y realizar las rendiciones de cuentas359. En la gestión municipal 2003-2006 no se estableció el CCL; desde la municipalidad se considera que el Consejo de Desarrollo es más representativo. Es a partir del Comité 358 359

Quiquijana tiene 24 comunidades campesinas. Se llama en 2007 “Consejo de Desarrollo y Concertación Distrital Quiquijana”. 290

mencionado que se desarrolló el PP, actualizando el PDC hasta 2012 y priorizando cuatro ejes estratégicos: - económico productivo, - territorial (carreteras), - desarrollo social - fortalecimiento institucional. El actual alcalde de Quispicanchis, quien era alcalde de Quiquijana durante el periodo 2003-2006, recalca que el PP fue una gran ayuda para su gestión. “La realización de sucesivos PP ha permitido mejorar la dinámica de ejecución. El primer PP se realizó mediante un taller centralizado en capital, luego, en los siguientes años se zonificó por microcuencas. Primero se convoca a nivel comunal donde se realiza la primera priorización. Estos son canalizados a los talleres centrales donde participan representantes de organizaciones. En el PP se consolidan los proyectos priorizados de las comunidades. Se zonifica en cinco talleres, cada taller reúne a varias comunidades. El presupuesto anteriormente se repartía por comunidad. Ahora hay mayor presupuesto y se prioriza el gasto en servicios básicos, en segundo lugar en canales de riego, se ha trabajado sistemas de riego por aspersión. A través del PP se apoya el desarrollo económico. En ganadería se centran en el engorde de vacunos, se organizó en 2003 la fiesta del toro engordado y se sigue realizando. Para estas actividades se recibió el apoyo de varias instituciones como Manejo Sostenible de Suelo y Agua en Laderas Masal, Ccaijo, Corredor Puno -Cusco - CPC”360. Floricultura también se ha apoyado, cuatro o cinco comunidades viven casi exclusivamente de la venta de flores. La municipalidad los organiza a través de la Oficina de Desarrollo Económico Local. Se priorizó ganadería, en agricultura flores, frutales y también el cultivo de alcachofas, promovido desde la municipalidad con el apoyo de Ccaijo. Con fines de exportación, la municipalidad ha apoyado en la organización y capacitación de estos productores. Así mismo se promocionó la producción cuyes, actividad a que se dedican sobretodo mujeres”361. Todavía la totalidad de los PP da prioridad a la construcción de infraestructuras físicas, vial, salud, educativa y riego. En parte corresponde a déficit de equipos mínimos frente a la costa. Sin embargo, en términos de proceso social se nota una dinámica de cambios. “Hay cambios, a diferencia de hace 8 años atrás, hay un cambio en los poderes locales hace ocho año atrás era mas mentalidad localista, ver el entorno de la plaza de armas mientras que ahora hay bastante acceso al poder de hijos de campesino, productores o campesinos mismo y ellos intentan dar otra mirada, otra orientación, jalar las inversiones a promover la agricultura y la ganadería”362. Si bien las propuestas del PP siguen centradas en el tema del acondicionamiento agropecuario, progresivamente se están vinculando a propuestas productivas, transferencias tecnológicas, tecnificación del riego, acompañando un cierto transito de economías de subsistencia a economías que se articulan al mercado. También mas allá de lo agropecuario tradicional, aparecen sectores que generen otros tipos de ingresos, como la artesanía, y también, aunque en menor escala, nuevos cultivos como la experiencia de alcachofa en Quispicanchis. 360

Sobre esta experiencia ver Hernández 2007. Entrevista de Domingo Huittoccollo Curasi Alcalde Provincial Quispicanchis, y ex Alcalde Distrital de Quiquijana 10.11.2007. 362 Entrevista a Valentino Paurcamayta Director e la Casa Campesina del CBC, 6.11.2007. 361

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Ciertamente las dificultades y limitaciones son múltiples, en ciertos casos persisten los sesgos de la mirada urbana, en otros conflictos, particularmente en torno a problemas de demarcación distrital o comunal y a la divergencia de posturas frente a las industrias extractivas (Tintaya). El ciclo político tiene también sus efectos363. En el periodo preelectoral los alcaldes han tratado de esconder una parte del presupuesto, sometían a la discusión un 60-70% y el resto lo guardaban para aprobar en Consejo Municipal en vista a satisfacer demandas clientelistas También ha pasado que en los primeros años los alcaldes trataban de manipular el PP para poder cumplir sus ofertas electorales, puesto que muchos no revisan los PDC que existen, desconociendo los compromisos del PP. No siempre se ha cumplido con los acuerdos del PP, lo que ha creado cierto descontento en la población. Sin embargo se evalúa que gradualmente la gente se va involucrando y conoce más el presupuesto con que cuenta y la posibilidad de saber cuanto se asigna a cada proyecto y mirar de cerca si se ejecuta o no. Un fenómeno que consolida los procesos de asignación colectiva de los recursos. Contrarrestando la manipulación, se nota el fortalecimiento de organizaciones alrededor del proceso participativo, hay mayor apertura y más exigencia de transparencia. Hay por otra parte un fuerte consenso sobre el cambio de visión en curso. Antes, para los alcaldes, lo central era el embellecimiento de la plaza de armas y la construcción de su palacio municipal, hoy día -y se ve en los presupuestos participativos- hay una mirada al tema rural. Hay preocupaciones que antes no existían, antes las comunidades pedían cancha de fútbol, antena parabólica y salón comunal, era el pedido típico y hoy día piden represamientos de agua, mejoramiento genético, sistemas de riego tecnificado y posibilidades de acceso al mercado. Hay cambio total de la visión de las autoridades como de los pobladores364. Las municipalidades distritales y provinciales, están tratando de asimilar su rol como promotores del desarrollo, gran parte mantenían la mentalidad de los 70-80 donde había que encargarse solamente de la plaza de armas. Recién ahora entienden que su responsabilidad va más allá. El PP les obliga a mirar que la inversión debe ir a áreas estratégicas que ayuden a crear dinamismo en áreas locales, promover desarrollo social, vincularse a organizaciones comunales de productores. El PP ha sido un incentivo para esta ampliación de visión. Detrás de este proceso hay una apuesta de la mayoría de ONG, se cristaliza el proceso de descentralización y se abren oportunidades.

363

“En algunos distritos con el PP se han creado conflictos porque el nuevo alcalde no reconoce a organizaciones que vienen trabajando y las organizaciones no se dejan ignorar. La mayoría de las veces hay negociación y se entienden”. Entrevista a JM Gómez García Director Centro Guaman Poma, Nov. 2007. 364 En torno a la percepción de este cambio de visión, un testimonio entre otros: “Antes era casi común ver que en los presupuestos participativos aparezcan los salones comunales, lozas deportivos, que en concreto no aportan a la calidad de vida ni al desarrollo de las economías familiares. Hoy, tanto los gobiernos locales como las organizaciones, saben y comprenden que hay que priorizar proyectos dirigidos a mejorar la calidad de vida de las personas a través de proyectos que tengan que ver con la salud, la educación, el acceso a servicios, o los proyectos que tienen que ver con la producción y la economía, tales como sistemas de riego, fomento de determinadas actividades productivas. Eso ya lo saben las organizaciones, en ese sentido deliberan esos proyectos en sus organizaciones y los llevan a los presupuestos, y hoy se puede notar ya que en los presupuestos participativos, los porcentajes más o menos en las municipalidades están en ese sentido”. Entrevista de Heber Molina (Ccaijo) por Marlene Castillo el 05.10.07.

292

Provincias vs distritos En cuanto a la elaboración del PP, y al igual que en la sierra norte, la situación a nivel provincial es más compleja. Se manejan dos presupuestos, uno para el distrito capital, y otro para todos los distritos manejado desde la provincia. Por lo general se asigna mediante una negociación de alcaldes en la oficina del alcalde provincial donde, salvo excepciones como el caso de Anta, no interviene la sociedad civil. El alcalde canaliza las demandas. En teoría debería hacerse una priorización que responda a los proyectos que trascienden lo distrital. Por ejemplo, en temas de acceso vial, corresponde a la provincia encargarse de las vías de primer orden que configuran un escenario de articulación vial de la provincia, mientras que las trochas carrozables y los caminos rurales son tema distrital. En la práctica resalta que no ha sido bien articulada la metodología propuesta por el instructivo del MEF. No es fácil ver que proyecto del distrito debe ser financiado por la provincia, hay choques y conflictos, en particular con los alcaldes distritales que no son del color político del alcalde provincial, acentuados por el hecho que -como lo hemos señalado- no necesariamente la participación de los ciudadanos es efectiva en los niveles provinciales. El resultado es una pronunciada diversidad de situaciones: • En la Provincia de Quispicanchis, en 2007 (y en los años anteriores) la parte del presupuesto provincial que corresponde a proyectos interdistritales se redistribuye a cada distrito una cantidad, a todos por igual, sin tener en cuenta el tamaño de su población. El hecho que los pequeños tienen menos recursos “justificaría” –según el Alcalde- el reparto por igual. En otros términos, la asignación provincial es redistribuida; no se destina a obras de carácter interdistrital. • En el PP del 2005 para el 2006 en Calca, algunos distritos participaron, otros no. Se consideró que no convenía repartir la parte provincial del Foncomun entre los nueve distritos, sino más bien ejecutar proyectos en unas zonas y plantear proyectos a desarrollar en otras zonas en los años siguientes. Como lo decía un alcalde “se aplicó la metodología del pandero; este año aquí otro allá”. • En el año 2007, en esta misma provincia, todos los alcaldes se han puesto de acuerdo sobre la necesidad de integrar mejorar el territorio provincial. En consecuencia se priorizó la carretera Calca-Yanatile; quedando solo un pequeño porcentaje para su redistribución a las otras municipalidades. No solo cada caso es diferente, sino que en muchas provincias cada año es diferente: los acuerdos se toman en función a coyunturas; no hay reglas claras. Un factor adicional es la dificultad de construir una visión compartida a escala provincial365. A pesar de la diversidad de las experiencias y de la desigualdad de los avances, se está generando una dinámica, los municipios pueden, y están haciendo bastante. Los

365

“La provincia (de Quispicanchis) tiene 12 distritos, sus distritos en diferentes pisos ecológicos, con una manera diferente en cada distrito de producir y de vivir, entonces construir una visión para la provincia es un poco difícil pero no imposible. Hoy estamos promoviendo a partir de la Asociación de las Municipalidades de la Provincia de Quispicanchis, la construcción de una visión única para toda la provincia, es un desafío no sólo para la institución sino para todos los gobiernos locales”. Entrevista de Heber Molina (Ccaijo) por Marlene Castillo el 05.10.07. 293

distritos funcionan, aunque no a grandes niveles, hay iniciativas interesantes. Todo esto contrasta con los graves vacíos existentes en la articulación distrital-provincial-regional. A nivel distrital, donde las poblaciones son eminentemente rurales, queda bien establecido que ahora los municipios tienen claro la apuesta por el desarrollo rural. Lo mismo se puede decir de las provincias366. La situación es bien diferente al nivel regional donde falta una mirada más estratégica hacia el desarrollo rural. Por cierto no es la única deficiencia en la visión regional. Varios profesionales entrevistados señalaron que, por falta de actualización, en el Plan de Desarrollo Regional al 2012, todavía vigente en 2007, no estaban contempladas ni la explotación del gas de Camisea ni la carretera interoceánica. Pero es llamativa la poca consistencia y continuidad del debate sobre el desarrollo rural a pesar de que hay una comisión de desarrollo agropecuario a nivel regional y se hayan realizado algunos eventos sobre desarrollo rural367. Lo grueso del presupuesto regional en relación a lo agropecuario va dirigido a riego, administrado en su mayor parte por el Plan de Mejoramiento de Riego en la Sierra y Selva de la Región Inka - MERISS. Destacan los 40 millones destinados al represamiento del río Apurímac para irrigar tierras en la provincia de Espinar. Se puede señalar también el apoyo a la construcción y asfaltado de carretera Cusco-Chumbivilcas. Todo esto no constituye una estrategia y evidencia que el Gobierno Regional no tiene apuesta integral de desarrollo rural y que este no figura todavía en sus prioridades. Uno de los problemas difíciles de resolver es la ausencia de metodología que marque el derrotero desde lo distrital hacia lo regional. Lo provincial no esta en condición de actuar como bisagra entre el nivel distrital y lo regional. El alcalde de Quispicanchis señala que como alcalde provincial participa en el PP regional, pero que este no esta articulado con los PP provinciales. La falta de vinculación orgánica propicia que el presupuesto regional no tenga en cuenta los proyectos priorizados por las provincias. Este año (2007) por ejemplo, el PP regional ya se había culminado cuando en las provincias y distritos estaban todavía a la mitad, los proyectos que se habían derivado al nivel regional no pudieron ser tomados en cuenta368. Al nivel regional, la participación se diluye, es más elitista. Por otra parte, y en la misma perspectiva, desde las ONG las acciones son muy localizadas, puntuales, en determinados temas, concentradas en los distritos, mucho menos sostenidas en las provincias, sin intervención con propuesta desde lo local hacia lo regional. No hay capacidad de validar desde las instituciones propuestas de nivel regional.

366

Sin embargo a nivel provincial (salvo contadas excepciones) y regional resultan más difíciles los procesos de concertación. Faltan voluntad política y visiones compartidas. Chocan intereses localistas y las negociaciones a este nivel se plantean como una disputa por recursos escasos. 367 El Grupo Impulsor para la Descentralización, colectivo conformado por más de 50 instituciones y organizaciones de la sociedad civil de la Región Cusco, ha elaborado en septiembre 2006 una Agenda para el Desarrollo Regional. En el acápite dedicado al desarrollo rural, afirman que “(…) los diferentes gobiernos locales, urbanos y rurales, a diferencia de otros sectores del Estado, se vienen constituyendo progresivamente en las únicas instancias centrales promotoras del desarrollo local”. 368 Información proporcionada por Valerio Paurcamayta Director de la Casa Campesina (CBC). 294

3.3. Los municipios rurales y sus inversiones

Los municipios de Cusco se benefician a partir de 2005 del “efecto Camisea”. En 2003 y 2004, las únicas transferencias que recibían del MEF eran por concepto de “recursos ordinarios” y del Foncomun. En junio 2004 se inicia en la provincia de la Convención el proyecto Camisea generando para el conjunto de municipios y para la región un Canon Gasifero de gran magnitud. Así mismo, en el primer semestre del 2005 la recuperación de Tintaya en la provincia de Espinar les permite beneficiarse de los aportes del Canon Minero, que representa en el 2006 alrededor del 10% de Canon Gasifero. Aún sin incluir los once municipios rurales369 de las dos provincias que albergan las operaciones mineras y que se benefician de un aporte mucho mayor que el resto de la región370, el canon es ahora la principal fuente de ingresos desplazando al Foncomun que, durante los noventa, se caracterizó por ser el principal ingreso para los gobiernos locales (ver Anexo No. 3.5). Gráfico 3.9 Sierra Rural CUSCO(*): Evolución de las transferencias totales a municipios rurales 2003-2006 (En nuevos soles) 120,000,000

100,000,000

80,000,000

60,000,000

40,000,000

20,000,000

0 2003

2004 Canon

Foncomun

2005 Recursos ordinarios

2006 Otras fuentes

(*) No incluye a los distritos de sierra rural de las provincias de La Convención (4) y Espinar (7) Fuente: Portal del MEF. SIAF amigable (30dic07) Elaboración: Cipca

Este efecto Camisea, o sea la relativa abundancia de los recursos que trae, permite a los municipios rurales de Cusco dedicar a sus inversiones una proporción de su presupuesto (el 73%) significativamente más elevada que en el caso de la sierra piurana (el 56%).

369

Cuatro municipios rurales de La Convención y siete de Espinar. En el año 2006, las provincias de La Convención y Espinar recibieron el 58% del total de recursos correspondientes a las municipalidades y urbanas del departamento de Cusco. 370

295

Gráfico 3.10371 Peso relativo de las inversiones municipales vs otros gastos - 2006 CUSCO (Sierra Rural= 79 distritos)

I I I (I) 73% I I I I I (O) 27% O O

I I I I I I I I O O

I I I I I I I I O O

I I I I I I I O O O

I I I I I I I O O O

I I I I I I I O O O

I I I I I I I O O O

I I I I I I I O O O

I I I I I I I O O O

PIURA (Sierra Rural = 22 distritos)

I I I I I I I O O O

I I I I I I O O O O

I I I I I I O O O O

I I I I I I O O O O

I I I I I I O O O O

I I I I I I O O O O

I I I I I I O O O O

I I I I I O O O O O

I I I I I O O O O O

I I I I I O O O O O

I I I 56% (I) I I O O O 44% (O) O O

I = Inversiones O = Otros gastos

Elaboración: CIPCA

En las dos regiones, y en términos relativos, la parte de estas inversiones dirigida al “desarrollo rural” (el 43%)372 y al desarrollo social (el 37%)373 son equivalentes (ver Gráfico No. 3.11), lo que parece más coincidencia coyuntural que el síntoma de un improbable padrón común de criterios de asignación, pero que afirma claramente la prioridad otorgada al acondicionamiento productivo del territorio frente a la satisfacción de otras necesidades. Gráfico 3.11 Peso relativo de las áreas en que invierten los municipios - 2006 R R R R R R R R R R R R R R (R) 43% R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R S S S S S S S R R R S (S) 37% S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S U S S S S (U) 13% U U U U U U U U U U U U U U (A) 8% U U G G G G G G G G U G G G

R R R R S S S S U G

R R R R S S S S U G

R R R R S S S S U G

R R R R S S S S U G

R = Desarrollo rural

U = Desarrollo urbano

S = Desarrollo social

G = Gestión y Administración

R R R R S S S S U G

R R 43% (R) R R S S 37% (S) S S U 11% (U) G 9% (G)

Elaboración: CIPCA

Por otra parte, y al mismo tiempo, por el efecto Camisea, en términos de inversión per cápita, el poblador rural de Cusco “vale” más del doble (2.3 veces más) que el de la sierra del extremo norte (ver Gráfico No. 3.12). Es la expresión de la desigualdad creciente en el monto que reciben las regiones por concepto de canon y regalías, lo que algunos llaman la “lotería de los recursos naturales”. Desigualdad que se da también al interior de los departamentos que más reciben, como lo hemos visto en el caso de Cusco a propósito de las provincias de La Convención y Espinar. 371

Fuente para los gráficos 10, 11, 12 y 13, ver Anexo No. 3.6. Inversiones en infraestructuras rurales (caminos y electrificación), y financiamiento de proyectos y programas de promoción de actividades rurales: promoción agropecuaria (incluyendo infraestructuras y sistemas de riego), industrial, del turismo, fomento de la pesca y comercialización. 373 Infraestructuras educativas, centros deportivos y recreativos, saneamiento, asistencia comunitaria y atención médica básica. 372

296

Gráfico 3.12 SIERRA RURAL: Inversion Percápita Municipal - 2006 200 175

180 160

150

Nuevos Soles Percápita

140 120 100 80

76 65 54

60 40

32 20

20

17

0

Piura (22 distritos) Desarrollo Rural

Cusco (79 distritos) Desarrollo Social

Desarrollo Urbano

Administración

Elaboración: CIPCA

En cuanto a las inversiones directamente orientadas al desarrollo rural, si bien en las dos regiones encontramos la misma jerarquización de prioridades entre sus componentes, el peso y el contenido de estas son sensiblemente diferentes (ver Gráfico No. 3.13). La proporción de las inversiones totales de las municipalidades cusqueñas asignadas a infraestructuras viales (13%) es la mitad que en la sierra piurana (26%) donde intervenía el factor de vulnerabilidad climática, mientras que la fracción de inversiones totales asignada a mejorar los sistemas de riego es el doble en Cusco (el 10%) en relación a Piura (el 5.6%). Si en Piura lo esencial de este tipo de inversiones era destinado al mejoramiento o la rehabilitación de los canales de regadío existentes, en Cusco el objetivo principal es la construcción de pequeñas irrigaciones, la construcción de mini represas y de reservorios, y la tecnificación del riego mediante la adquisición de módulos de riego por aspersión. Asimismo, si en Piura los proyectos de promoción agraria (el 5% de las inversiones totales) abarcan un amplio abanico de actividades, muchas de ellas dedicadas al incremento de la producción y productividad de cultivos comerciales y de subsistencia, en Cusco estos recursos (el 7% de las inversiones totales) se concentran directa o indirectamente en el incremento de la producción ganadera, principalmente de vacunos374: pastos mejorados (gracias a la ampliación y tecnificación del riego), mejoramiento genético e inseminación artificial, construcción de cobertizos, cercos, establos, y construcción de plantas de procesamiento de productos lácteos Por otra parte, la inversión per capita (15.5 soles) de los municipios rurales de Cusco en comercialización y turismo es 22 veces más que en Piura (0.7 soles)375. Por un lado construcción de camales y de mercados municipales y organización de ferias, por otro, 374 375

También de alpacas y de animales menores (cuyes), en mucho menor grado los ovinos. En Piura estos rubros representan el 0.4% de las inversiones totales; en Cusco el 3.8%. 297

construcción de infraestructuras turísticas, de albergues, miradores, baños termales y de complejos artesanales. Las inversiones orientadas al desarrollo económico local son a la vez más diversificadas que en Piura, y mas concentradas alrededor de lo pecuario. Gráfico 3.13 SIERRA RURAL: Inversión percápita municipal en "Desarrollo Rural" - 2006 60.0 55.9

50.0 46.1 41.6

Soles Percápita

40.0 33.0 29.2

30.0

20.0 15.5 9.9

9.9

10.0

9.0

0.7 0.0

Piura (22 distritos) Caminos Rurales

Riego

Cusco (79 distritos) Electrificación Rural

Apoyo a la producción

Otros rubros "DR"

Elaboración: CIPCA

3.4. La alcachofa y el debate en torno a Sierra Exportadora

Alan García escribía en 2005 en su libro Sierra Exportadora: “Si en tres años impulsamos nuevos cultivos en la sierra como la alcachofa, la páprika andina, el pimiento piquillo, la arveja china (Kolantao), juntos a los cultivos que ya existen como la papa, la tara, la lúcuma, la quinua, la kiwicha, el ajo (mejorando su calidad y productividad) podremos multiplicar por tres o por cuatro veces el ingreso por cada hectárea sembrada y así aumentar el bienestar de las familias campesinas.” (P.6). La introducción del primero de los nuevos cultivos nombrados, la alcachofa, en la provincia de Quispicanchis es considerada como una iniciativa interesante al mismo tiempo que suscita reservas. Hay divergencias de carácter técnico en las apreciaciones sobre la rentabilidad y la sostenibilidad pero, más que todo, confrontaciones entre visiones del mundo andino, sus sistemas de producción y las opciones de desarrollo sostenibles. La experiencia piloto ha sido iniciativa de la ONG CCAIJO. En 2005 se estableció un campo experimental de 2 has, que permitió llevar a cabo acciones de motivación y sensibilización en torno a los beneficios esperados del transito del cultivo del maíz, predominante en el Valle del Vilcanota, a una agricultura de “contrata” que implicaba no solo cambios tecnológicos sino exigencias operativas y logísticas nuevas en la fijación de los precios y la adquisición de insumos. Al mismo tiempo se realizó una capacitación técnica agropecuaria con todos los agricultores. La primera dificultad a 298

superar era que con el cultivo del maíz los productores intervenían unas 4 o 5 veces durante su período vegetativo, mientras que en la alcachofa tiene que estar diario, lo que exigió un trabajo fuerte de acompañamiento para superar esta dificultad. Más que los cambios culturales en el campo, la idea central era que los agentes de la cadena productiva se aproximen a la zona, lo que se logró trayendo a la empresa Sociedad Agrícola Virú de Chincha, a raíz de un seminario de sensibilización donde se constituyó a todos los agentes de la cadena: empresa, proveedores de insumos, de servicios, de asistencia técnica y los agricultores mismos. Al mismo tiempo se constituyó la Asociación de Productores de Alcachofa de la Provincia de Quispicanchis - APAQ. Es ella quien firmó el contrato de compra venta con la empresa para los 20 has de alcachofa de la campaña 2006-2007, negociando los precios. Una planta ubicada a 32 horas de los campos de producción En la campaña 2007-2008 son ya 60 has en los distritos Quiquijana, Urcos, Huaro, Andahuaylillas y Cusipata de la provincia de Quispicanchis. Entró la empresa DAMPER de Arequipa, una planta ubicada a solo 12 horas de los campos de producción lo que representa una ventaja significativa. En la región serian ahora 120 has de alcachofa con la expansión de la experiencia en Anta, en el valle sagrado y en el distrito de Combepata en la provincia de Canchis. Medianos y pequeños han asimilado rápido la propuesta, no es la primera vez que se toca con ellos el tema de la diversificación productiva, manejan tecnología y tienen cierto acceso al mercado. El problema es con los comuneros. Tienen una gran fragmentación de las tierras: para hacer 30 hectáreas 180 personas tuvieron que juntarse. Los promotores de la iniciativa empresarial en el Ccaijo la consideran exitosa y muy promisoria. Apuntan que dos de las tres plantas procesadoras con que tienen ahora vinculación -Alsur, Damper y Sociedad Agrícola- se han instalado en Arequipa no solo pensando en los valles costeros sino en los valles interandinos. Recalcan por otra parte que el involucramiento de las instancias de desarrollo económico local de los gobiernos locales ha sido determinante para el éxito. Las municipalidades del valle participan también en la promoción y pagando parte del transporte. Sin embargo, todos no están de acuerdo con esta reconversión productiva. Bernardo Fulcrand, director del Centro de Formación y Promoción Arariwa - CENFOPAR en Urubamba, considera por ejemplo que ni la exportación ni la alcachofa son opciones reales. La alcachofa necesita buenos suelos que se usan para otros cultivos como el maíz, y desde el punto de vista energético no se compara, una hectárea de alcachofa tiene menor producción energética neta que una hectárea de maíz. El maíz se consume a nivel local, es parte de la cultura, entra dentro de las mil posibilidades de la cocina de la zona (choclo, mote, tamales, cancha, pan, tortilla, pan, etc.). Entra muy bien en el sistema de producción y complementa los sistemas de producción de subsistencia. Por el otro lado la alcachofa tiene un paquete tecnológico costoso, supone un alto consumo de agroquímicos, necesita labores culturales exigentes y mas que todo un consumo de agua muy fuerte, un bien escaso en torno al cual abundan los conflictos en las tomas de agua376. El factor riesgo es también relevante. Basta un pequeño descuido y se pierde una inversión alta. Esto no pasa con el maíz, no hay problemas con plagas ni 376

Los parámetros de calidad de las empresas exigen un riego por semana, o sea unos cuarenta riegos contra cinco que demanda el maíz. 299

enfermedades, no requiere tanta inversión ni tanta agua. Algunos iniciaron la experiencia de alcachofa y luego la dejaron377. Ante estas críticas a los cultivos de alcachofa, desde Ccaijo se responde que el maíz no tiene producto sustituto. Ha entrado la alcachofa al valle sagrado, y la ventaja no solo es la rentabilidad que otorga, es también la alternativa de sustituir el cultivo de maíz y evitar el degeneramiento genético en el que está inmerso por plagas endémicas. No tenían con que sustituir la siembra del maíz para frenar las plagas endémicas, y la alcachofa les permite rotar. Se reconoce que hay un sistema de vida detrás de maíz, pero en este caso la alcachofa acaba por ser el proceso de rotación que le permite al maíz mejorar genéticamente y controlar las plagas, ahí esta el beneficio de la alcachofa378. El problema es más complejo y más amplio que la polarización maíz vs alcachofa. En los discursos se enfrentan dos visiones del desarrollo. 1) Por un lado, en una perspectiva a largo plazo el énfasis en cultivos tradicionales, que privilegia la seguridad alimentaría y la sostenibilidad de los recursos, el cuidado extremo de la tierra y el agua, con aprovechamiento de los conocimientos y prácticas tradicionales, a los que se les puede aplicar innovaciones, mejoramiento de prácticas productivas, tecnologías limpias e incrementos de productividad, que permitan responder a la demanda interna en el marco de fuertes alianzas locales, en particular con los municipios. Se argumenta en contra de esta posición que subestima que la región cuenta con un potencial agroexportable, no partiendo de la oferta sino de lo que el mercado demanda: “producir lo que se vende y no vender lo que se produce”. 2) Del otro lado, la focalización en la satisfacción de la demanda del mercado internacional que requiere producciones a gran escala, introducción masiva de nuevos cultivos, y apostar por el uso de tecnología punta. En palabras de uno de sus exponentes: “Si los Alcaldes no logran ver realmente las potencialidades, articularlas al mercado para generación de mano de obra, de nuevas tecnologías, y con todo el chorro de inversiones que se viene adelante, si no hay calidad en las inversiones, si es que los Alcaldes no van a tener una visión de futuro, realmente dejaremos pasar esta excelente oportunidad para sacar adelante a nuestro pueblo”379. Según los partidarios de la primera opción, el segundo enfoque tiende a minimizar los riesgos económicos y sociales que implica la extrapolación para la sierra del camino productivo específico y de la capacidad exportadora de la costa, a pesar de que las condiciones climáticas, los suelos, la topografía, el tamaño de las cedulas de cultivo, la cultura, la organización, las infraestructuras de riego, las vías de comunicación y los mecanismos de articulación al mercado sean muy diferenciados entre la costa y sierra, e inclusive existen muchas diferencias en la propia sierra. En los hechos se nota una propensión a combinar más que a conciliar las dos posiciones. La municipalidad de Anta, por ejemplo, declara aspirar no solamente a que su provincia ofrezca productos agropecuarios de calidad capaz de disputar en mejores condiciones el mercado local y regional, sino también a que se tome en cuenta la 377

Entrevista a Bernardo Fulcrand Director de Cenfopar, 4.11.2007. Entrevista a Cesar Aguirre Director de Ccaijo, 6.11.2007. 379 Entrevista de Víctor Baca (Responsable, en el Ccaijo, de las iniciativas empresariales de la zona de Valle, Eje Vilcanota) el 6.10.07 por Marlene Castillo. 378

300

seguridad alimentaría como un objetivo estratégico de su “plan para la preservación y reproducción del capital humano como uno de los aspectos centrales del desarrollo y el progreso”380. Esto implica convertir la Provincia de Anta, en referente de desarrollo agropecuario “capaz de recoger tecnologías ancestrales de los campesinos y productores así como la de incorporar las modernas para generar ingresos e impactos en el economía campesina”381. En otros términos, no habría que antagonizar “viejas” y “nuevas” estrategias, las que se asienten sobre la preservación de los recursos naturales y la oferta campesina, y las que privilegian la demanda y el acceso a nuevos mercados, sino valorizar las estrategias que se adaptan a las condiciones de vida y en las que se trabaja. Por lo general no se nota mucho entusiasmo para el Programa Sierra Exportadora. Muchos lo consideran como una declaración política del gobierno en torno a la cual se percibe, hasta la fecha (noviembre 2007), pocos avances. Los esfuerzos son aislados y aún de parte de los sectores responsables del Estado, como agricultura, no trascienden ninguna iniciativa orientada hacia una reconversión productiva y menos en una articulación regional. Algunos vaticinan que el programa no va a tener mucho éxito puesto que el conjunto de las personas está más preocupado en cómo enfrentar la necesidad de alimentación de sus familias y garantizar su seguridad alimentaría. Otros cuestionan la magnitud de las pretensiones del programa. Consideran que no es la opción valida para el conjunto de la sierra, solamente funcionará en zonas concretas. En valle sagrado, que ya exporta maíz blanco y en Anta, que exporta pimiento piquillo por medio de un grupo de productores que tienen articulada su venta a una empresa en Cañete que exporta. En estos casos y otro similares, Sierra Exportadora puede funcionar pero son zonas pequeñas. Se subraya que una de las limitaciones que encontrará Sierra Exportadora, es la atomización de la actividad agropecuaria, la mayoría de los productores tiene una hectárea. Para Sierra Exportadora hay que pensar en volúmenes, grandes extensiones, rendimiento alto y eso no es posible en el conjunto de la sierra, a pesar que sea posible encontrar pequeños nichos de mercado para productos concretos como las papas nativas, la carne y fibra de alpaca, las hierbas aromáticas, que requerirán inversiones, certificaciones y gestión de post cosecha complejas y costosas Arariwa menciona una experiencia en que invirtió unos años, llegando a mercados internacionales: el maíz tierno precocido y envasado para exportación. Es un producto que ganó una denominación en una feria en París, las propuestas de negocio llovían, pero no prosperó porque se pedía cantidades importantes mensualmente y no se podía cubrir dicha demanda. No valía el maíz de otras zonas, el tamaño y el color era diferente. Era un negocio entre Arariwa y una empresa privada y Arariwa salió de la sociedad que había formado entre las dos instituciones. En muchos casos la demanda extranjera es inalcanzable en cuanto a volumen. Con el maíz por ejemplo se reciben demandas de 200-300 toneladas. Haciendo asociaciones de 380 381

Plan Operativo Anual para el año 2005 de la Municipalidad de Anta. Ídem. 301

productores de maíz se puede juntar ciertas cantidades una o dos veces al año pero no se puede responder a la regularidad que exigen. Hay obstáculos que impiden poner la sierra al nivel de producción y comercialización de la costa, que tiene producción intensiva. Otros argumentan que la focalización casi exclusiva en “cultivos ganadores” es un error y desconoce otras potencialidades. En esta perspectiva, el Alcalde de la Municipalidad Provincial de Urubamba, el Ing. Benicio Rios argumenta que una actividad como la artesanía puede estar a la altura competitiva requerida dentro del marco de Sierra Exportadora: “En la Sierra del Perú, y particularmente en el Cusco, casi el 90% de nuestros compañeros de las comunidades son artesanos. Entonces, en este sentido yo diría al Sr. Presidente Dr. Alan García, que en Sierra Exportadora, se vean productos de esta especialización, mejorar la calidad de nuestra artesanía, darle el valor agregado, por ejemplo a la fibra y a la lana; y luego de inmediato se busca un mercado en el exterior, allí, yo veo posibilidades de mucho éxito, para Sierra Exportadora”. 3.5. “Turismos” y desarrollo urbano rural.

El turismo es importante desde décadas en Cusco y sus alrededores y es considerado como el sector con mayor potencial en la región. Sin embargo es un hecho relativamente reciente que sea tomado explícitamente en cuenta por instancias locales, municipios y ONG como un factor del desarrollo rural, principal pero no solamente en el valle sagrado. En Urubamba al nivel provincial y en los distritos de la provincia de Calca, se establecieron mesas técnicas sobre el tema; uno de los ejes de desarrollo priorizado por la municipalidad de Anta es “turismo, artesanía y servicios empresariales” cuyos objetivos específicos son “impulsar la industria de tejidos, impulsar el turismo de aventura y vivencial, impulsar el turismo gastronómico, los festivales y las ferias artesanales, mejorar los servicios empresariales”; en las provincias mas alejadas de Acomayo y Canas, los seis distritos de la mancomunidad de Cuatros Lagunas buscan promocionar el turismo ecológico y de aventura y establecer un circuito turístico. Hay simultáneamente la toma de consciencia de que la focalización en Cusco, en el Valle Sagrado (Pisac, Ollantaytambo)382 y en Machu Pichu en torno al turismo esta distorsionando el proceso de desarrollo y la voluntad incipiente de aprovechar las nuevas oportunidades que se ofrecen: “Ahí están miles de personas apelotonándose diariamente entre enormes piedras, sistemas de riego que ya no funcionan y andenerías que ya no se dejan funcionar, como si simplemente fueran escaleras para subir al cielo, y no lo que eran. Y en está lógica de no cuidar la tierra hasta en las zonas de tierra pluviales más productivas se construyen hoteles para este tipo de turismo. La base del valle sagrado se está convirtiendo en una inmensa calle para llegar a ver piedras muertas, el cadáver de otra civilización. El desarrollo del turismo de masas y grandes infraestructuras colisiona con la sostenibilidad de limitados espacios ecológicos”383. El turismo mantiene la dinámica económica de la ciudad pero los recursos que se generan no sirven como medios para promover el desarrollo rural, aun cuando entre nueve mil y diez mil se emplean como porteadores en la ruta inca; sus ingresos son muy bajos: No llegan los impactos del turismo a la gran mayoría. La pregunta que se plantea 382 383

80% de los turistas que visitan el Perú, llegan a Cusco y visitan el valle sagrado. Entrevista a Bernardo Fulcrand Director de Cenfopar, 4.11.2007. 302

es “¿como hacer que los beneficios del turismo lleguen a una mayor cantidad de población?”. Una primera repuesta es el turismo rural alternativo entendido como las actividades ofertadas al turismo en el espacio rural y alternativo en cuanto es diferente al convencional. De allí el interés en desarrollar destinos alternativos que mengüen la presión de los operadores de turismo a favor de los destinos tradicionales384. A las zonas de turismo vivencial se organizan viajes de familiarización con hombres de prensa, autoridades y operadores de turismo. La idea es que conozcan la oferta que se esta proponiendo y lo incorporen a sus paquetes. A la fecha no se lleva mucho tiempo operando pero hay mucha respuesta, los turistas ya están hospedándose. Todavía no existen cifras que permitan evaluar, demanda, frecuencia, y origen de estos turistas. En Puno, las experiencias de turismo vivencial son más antiguas. Lo vienen trabajando desde hace seis años. En Puno han tenido que hacer un fuerte trabajo de adecuación y marketing. El turismo vivencial, comunitario, el ecoturismo en comunidades son diversificaciones del turismo clásico, llevan a los visitantes no sólo a los sitios arqueológicos, sino a los espacios de vida y de producción campesina. El desafió es darles otro contenido, otro énfasis a la gestión turística: desde el punto de vista ambiental procurar que el impacto sea mínimo; respeto a la cultura, buscar que el turista no vea al autóctono como alguien a ser observado sino como un sujeto para conversar, dialogar, interactuar y compartir experiencias. Varias ONG han abierto líneas de capacitación en servicios turísticos a jóvenes de los espacios rurales donde hay potencial turístico. Se trabaja en la cocina novoandina, la atención al cliente y la formación de guías locales. Obviamente, el turismo vivencial tendrá efecto distributivo siempre y cuando las familias y comunidades se inserten en la venta de servicios, alimentación, alojamiento, puesto que hasta ahora son los operadores los que cierran el circuito del negocio. El proyecto Corredor Puno-Cusco registra una demanda creciente por parte de particulares y comunidades por los proyectos relacionados con turismo vivencial, ecológico o responsable. Para sus directivos es previsible un importante crecimiento de este sector. El segundo camino es aprovechar el potencial enorme de mercado de frutas y variedades nativas y orgánicas vinculado al turismo. A diferencia de hipotéticas reconversiones productivas orientadas a la exportación, el turismo tiene la ventaja de eliminar la restricción del tamaño de los mercados para la pequeña agricultura andina. Al mismo tiempo introduce exigencias de manejo de productos, de cuidado y de post cosecha, radicalmente nuevos, que tomar en cuenta. En este sentido, una experiencia pionera de comunidades altoandinas y quechua hablantes, que vienen abasteciendo desde hace dos años de ocho variedades385 de papa

384

En otro contexto, Hernández (2007) presenta la iniciativa el “pintado del pueblo” como elemento de la estrategia de desarrollo rural del distrito de Antioquia (provincia de Huarochiri en la región de Lima). 385 Hay 600 variedades en la zona. 303

nativa orgánica a dos de los hoteles mas exigentes y lujosos de la región, es particularmente llamativa y prometedora386. Arrariwa ha hecho un puente entre los campesinos de papa de la zona alta y los servicios turísticos. Capacita los productores y les da asistencia técnica para que logren la calidad de producto que exigen estas cadenas de hoteles cinco estrellas387. Esta papa nativa, es sólo de zonas altas de más de 3500 metros. Son papas por las que antes se pagaba 50 céntimos en el mercado local, ahora el mercado turístico paga 3 soles cincuenta. Es un mercado estable, el precio ya esta negociado. Es un nicho de mercado para una producción especial y los comuneros implicados no soportarían la demanda de un mercado más masivo. En cuyes es diferente, es más masiva la producción y hay una demanda más extendida del mercado turístico. Sus operadores están siempre dispuestos a pagar un precio más alto. En flores se trabaja con exóticas y también con orquídeas nativas, en zonas específicas El tercer eje es la artesanía, una de las actividades incentivadas por la expansión del turismo en Cusco. Representa el 29% de los planes de negocios y emprendimientos manejados por el Proyecto Corredor Puno-Cusco388. Sin embargo la calidad de artesanía requerida por los turistas suele ser muy superior a la que los artesanos de las comunidades campesinas están en capacidad de ofrecer. En los últimos años el apoyo dado por parroquias rurales alto andinas389, ONG y municipios, organizaciones de mujeres ha permitido incrementar significativamente la calidad de su producción, su adecuación a la demanda de una clientela más exigente e implementar modalidades de comercialización corporativas: apertura y promoción de tiendas comunitarias, incursiones en el mercado justo, lo que implica trabajar propuestas de certificación. El punto de partida es dar valor agregado a los productos a fin de lograr mayor precio para la artesanía: introducción de tecnologías para fijar teñido, suavizar las mantas que se producen a partir de la fibra de alpaca y ovino, e innovación de productos dentro de sus líneas, prendas de vestir, accesorios de uso personal y artículos para el hogar. Estos procesos de ingreso de campesinos a mercados dinámicos ponen en comunicación sectores que tienen prejuicios sobre el otro y profundas desconfianzas, alentando cambios en las posiciones de la gente y sus relaciones. Al nivel micro se nota signos de estos cambios: apenas hace unos años no dejaban entrar a los campesinos con su poncho rojo en la plaza de armas y ahora tienen que entrar para que vengan los turistas, o la hija del antiguo hacendado que en el bar o restaurante de su padre sirve a personas que antes servían a su familia.

386

Proveen entre 200 y 300 Kg. de papas nativas a la semana al hotel Monasterio. Si bien en volumen y económicamente no son cifras considerables, se han roto barreras. Antes era imposible que un comunero de la zona alta vendiera directamente a un hotel. Ahora esta cambiando. 387 Los hoteles aceptaron la transacción bajo determinadas condiciones de volumen, regularidad y calidad. Trabajar estos tópicos en la comunidad ha necesitado bastante tiempo para que logren entender que no se podía mezclar la papa para vender, sino separarlas según cualidades y tamaño. 388 Esta vacía. 389 Por ejemplo las de Marcapata y de Ocongate. 304

3.6. El dinamismo de la vía ganadera 3.6.1. La demanda de las familias

En las Regiones de Cusco y Puno se vienen desarrollando una serie de innovaciones en el proceso productivo ganadero390 por parte de numerosas familias de las comunidades campesinas (ver Gráfico No. 3.14). El Proyecto Corredor Puno-Cusco es uno de los principales actores “foráneos” que está apoyando estas iniciativas391. Por medio de un sistema de concursos, en que los jueces son autoridades o pobladores de prestigio locales, seleccionan planes de negocio que presenta la población. Los planes de negocio ganadores se cofinancian destinándose la mayor parte del monto a la asistencia técnica. Gráfico 3.14 Distribución porcentual de emprendimientos según rama de actividad económica (2001-marzo 2007) 3% 2% Pecuario

8%

Artesanía

7%

Agroind. Y Transf. 52% 28%

Agrícola Servicios Pesca

Fuente: Proyecto Corredor Puno-Cusco. Elaboración. CIPCA

Son iniciativas en que los emprendedores parten de sus experiencias productivas, de autoconsumo muchas veces. Las capacitaciones que logran gestionar con el apoyo del proyecto les permiten dar un salto cualitativo y cuantitativo al tecnificar la producción. Familias rurales de bajos recursos, en su mayoría aisladas de centros urbanos, disponen de pequeñas extensiones de tierra hábiles para el cultivo, pero con acceso a pasturas, con bajo número de ganado mayor y menor, que destinan al autoconsumo y de forma esporádica a la venta. No disponen del financiamiento ni de los conocimientos técnicos necesarios para aumentar la productividad de estos medios de producción, tanto en cantidad de carne como en producción lechera. Un ganado mejorado necesita de una atención especializada principalmente en alimentación, salud y protección de inclemencias del tiempo. El acceso más directo al mercado que mejoraría sus ingresos, se ve obstaculizado entre otras razones por a) dificultades en el acceso al capital para inversiones e innovaciones productiva y b) dificultad en al acceso a los conocimientos técnicos para rentabilizar esa inversión. No hay quien les ofrezca cubrir estas dos necesidades. Esta demanda latente de las familias rurales es recogida por el Proyecto Corredor PunoCusco que ofrece acceso a un capital inicial para inversión en asistencia técnica. 390

También tejidos, artesanías y en menor medida, pero de forma emergente y creciente, en el sector del turismo vivencial. 391 Proyecto Corredor Puno-Cusco 2007. 305

La intervención del Proyecto Corredor Puno-Cusco apoya propuestas que surgen desde los propios interesados en base a las potencialidades que tienen para generar ingresos. La población local presenta sus iniciativas de proyectos productivos en base a sus bienes y conocimientos. Disponen de facilitadores que les orientan en sus propuestas y en ocasiones renegocian las condiciones del proyecto392. Los actores de estas experiencias participan de alguna pequeña asociación agropecuaria, club de madres u asociación local. Las Comunidades Campesinas a las que pertenecen se involucran en el proceso, es habitual que en las propias Asambleas Comunales se de a conocer la presencia del Proyecto Corredor Puno-Cusco y su propuesta. También las municipalidades se implican en el proceso, en general de forma creciente. En algunos casos, la municipalidad distrital asume y desarrolla el modelo de promoción de desarrollo393. El premio económico y la contrapartida394 que pone cada emprendedor, se destina a poner en marcha la propuesta productiva. La mayor parte se destina a la contratación de asistencia técnica que fortalezca las capacidades productivas. Se capacitan en diferentes ámbitos a su elección. Salud, alimentación animal, mejora de riego y de pastos que aumentan la capacidad productiva y en algunos casos en elaboración de productos lácteos como yogurt, manjar blanco o quesos. La asistencia técnica es contratada y manejada por los propios productores, generalmente se trata de asistentes locales. Esto ha creado la formación de un “mercado” local de asistentes locales también llamados yachaqs. Las pasantías también forman parte del proceso de aprendizaje. En algunos casos, con el desarrollo de la experiencia, los papeles se invierten, y quien asistió como aprendiz en pasantías acaba recibiendo visitas para ensañar su experiencia. Con la aplicación de las técnicas que se aprenden en el proceso se acude a las ferias locales y regionales, a veces compartiendo gastos entre los asociados. El reconocimiento que logra el ganado presentado eleva su precio. En algunos casos se logran incluso premios económicos. Los concursos también estandarizan las características del ganado y los manejos productivos. Las primeras ganancias económicas se reinvierten en el proceso productivo, ya sea material para construcción de establos, semillas, arados, compra de ganado de raza o algún equipo que permita la elaboración de productos lácteos.

392

En la Comunidad Campesina de Ticani Pampa, provincia de Puno, las mujeres del Club de Madres se organizaron en dos grupos para participar en el concurso del proyecto CPC, uno presenta un plan de negocios de microcrédito rural y otro uno de actividad de comercialización de ovinos y animales menores. Gana el grupo del microcrédito. Las perdedoras quedan insatisfechas. Para evitar desunión deciden trabajar juntas con el premio sus planes de negocios. 393 Un caso paradigmático sería el distrito de Mañazo, en Puno. La Municipalidad ha asumido el enfoque del Proyecto Corredor para impulsar el desarrollo económico local. Pierre de Zutter “Crónica de una visita a Mañazo y su dinámica municipal” http://pzutter.net/mediapool/54/542579/data/visitas_a_terreno/Peru_visita_Manazo_municipio_PDZ_2006-0421.doc. 394 Usualmente entre un 10% y un 20%, aunque hay casos en que puede llegar a 50%. 306

Algunas de las familias embarcadas en estas iniciativas dan testimonios de desconfianzas iniciales hacia el trabajo con instituciones estatales, bancos y ONG, por experiencias negativas anteriores “el presidente dio a conocer las bases del concurso… algunos socios de la comunidad quedaron inconformes, porque de experiencias anteriores con la presencia de instituciones ONG en las comunidades, han estafado a comuneros en convenio con algunos directivos o también con fines e intereses personales de sacarnos dinero. Sin embargo, entendimos que era una institución seria”395. Con el desarrollo de sus planes de negocios estas desconfianzas van superándose y entran en nuevas dinámicas de relación con esta serie de actores. Muchas veces las capacitaciones no se reducen al ámbito productivo. Según los casos se incluyen las áreas de género, liderazgo, marketing o mejora de la construcción de las viviendas, temas que permiten mejorar las condiciones generales de vida y repercuten finalmente en las condiciones de producción. Según las evaluaciones del Proyecto Corredor Puno-Cusco, con su presencia los campesinos han accedido a conocimientos técnicos para mejorar su producción con lo cual han mejorado la calidad de los vacunos que ofertan, “disminuyendo significativamente el tiempo de engorde de los mismos396, con lo cual se ha incrementado la rentabilidad de su negocio de manera apreciable397”. 3.6.2. La oferta de los municipios

En los últimos años un cambio cualitativo se viene sucediendo en el rol de los gobiernos municipales. Están asumiendo el rol de promotores del desarrollo local, siendo la creación de Oficinas de Desarrollo Económico Local (ODEL) y la creación de alianzas estratégicas con instituciones públicas, privadas y organizaciones sociales uno de los rasgos característicos. La asunción del rol promotor se junta con la apertura de espacios de participación ciudadana. Ambos fenómenos no son del todo nuevos, cuentan con ricas experiencias previas. La diferencia es que ahora estas prácticas son consideradas y alentadas por la propia legislación. Tradicionalmente las ONG y programas estatales han propuesto e implementado por su cuenta estrategias de desarrollo. Ahora la municipalidad asume estas experiencias, interviene en ellas, se involucra con un rol de liderazgo en la promoción del desarrollo productivo y concierta su política de promoción con los diferentes actores locales. De esta manera la municipalidad se suma a la lista de actores que impulsan el desarrollo económico local. No como uno más, sino cumpliendo un rol de encuentro del conjunto de actores y asumiendo el liderazgo. A nivel local es la principal institución pública, por su carácter de representación política del conjunto de la población, su capacidad normativa y atribuciones crecientes. 395

Testimonio de grupo organizado de mujeres Nuevo Amanecer Santa Rosa, de la comunidad Campesina Ticano Pampa. 396 De un año o mínimo ocho meses, a tres o máximo cuatro meses. 397 El promedio de ganancia neta que tenían por año, por res, era S/.46; con el desarrollo del proyecto han triplicado dicho monto. La construcción de establos y otra infraestructura de manejo, con su propio peculio, quintuplican la inversión total del Proyecto en dicho negocio (S/. 9,900). 307

La Municipalidad distrital de Quiquijana, las Municipalidades distritales de la Mancomunidad de Altiva Canas y la Municipalidad Provincial de Anta, todas ellas en la Región de Cusco, han asumido este rol. Están implicadas en promocionar el desarrollo económico local, por medio de las ODEL y articulando los espacios de concertación con las políticas de promoción del desarrollo. En estos tres casos, el eje elegido para dinamizar la economía ha sido el pecuario y en concreto la producción vacuna. Una alianza de los municipios, las organizaciones sociales locales, destacando las productivas, programas estatales398 y las ONG, son los actores principales de los diferentes arreglos institucionales dados. Los presupuestos participativos, los planes de desarrollo, los espacios de concertación han sido las herramientas políticas principales. Los concursos, las capacitaciones, semillas, inseminación, pequeñas obras han sido los instrumentos técnicos para impulsar el desarrollo económico. Cada experiencia está determinada por ámbitos geopolíticos distintos y arreglos institucionales particulares. 1. Quiquijana399 sucede a nivel distrital. Esta situado en la provincia de Quispicanchis, Cusco, dentro del denominado corredor Puno-Cusco. Esta integrado por 19 comunidades campesinas, con vitalidad, repartidas en las cuatro microcuencas que conforman el distrito. En este distrito la microcuenca como unidad sub-local marca fuertemente la identidad de los pobladores y es el primer escalón de la arquitectura participativa. El presupuesto participativo comienza a trabajarse a estos niveles. La apuesta productiva, se centra principalmente, aunque no exclusivamente400, en el engorde de ganado vacuno aprovechando la base de las experiencias acumuladas en el distrito por diferentes ONG y programas sociales401. La apuesta en el terreno ganadero significa el tránsito de un modelo de ganadería extensiva a uno semi-intensivo. Para esta transformación la municipalidad de Quiquijana genera un fondo para apoyar la mejora de los corrales, la implementación de sistemas de riego por aspersión y la puesta en marcha de la tablada ganadera. Pronamachcs apoya la instalación y capacitación de pastos cultivados, implementación y capacitación en módulos por aspersión y asistencia técnica. El Proyecto Corredor Puno-Cusco trabaja en la capacitación de los pobladores para el engorde. Las ONG Masal, Ccaijo, Guaman Poma y World Vision aportan asesoramiento, facilitación y financiación de algunas acciones. Las organizaciones productivas se capacitan, 398

Pronamachcs, Programa Nacional de Asistencia Alimentaría - PRONAA y Proyecto Corredor PunoCusco principalmente. 399 Entrevista ex alcalde de Quiquijana y Hernández 2007. 400 Otras líneas de desarrollo económico son los cultivos de alcachofa, la producción de alpacas, cuyes, y el turismo. 401 A partir del año 1998 algunos productores de la microcuenca Añilmayo de Quiquijana, tras una pasantía en Puno organizada por Ccaijo comienzan con la crianza semi intensiva con el sistema de estaca. Entre el 2000 y 2002, Word Vision concede crédito para el mejoramiento de establos mejorados con fines de engorde. De esta manera se suman nuevos productores a las nuevas formas de producción ganadera. 308

introducen y aplican las nuevas prácticas. Este modelo de transformación productiva está más desarrollado en la microcuenca de Añilmayo, el resto de microcuencas del distrito la miran como modelo a reproducir. Dentro de esta experiencia una de las estrategias más exitosas es el festival del toro engordado. Se realiza cada dos meses y participan alrededor de 80 productores. Este permite la comercialización conjunta del ganado engordado por las organizaciones dentro de los programas de cuidado y engorde auspiciados. Los precios de venta que se logran son mayores. Este tipo de ferias para la comercialización de diferentes productos agropecuarios se va generalizando. La producción está orientada, principalmente, al mercado regional. 2. En el caso de Anta, la municipalidad Provincial desde el 2003 hace una apuesta clara por el reforzamiento de espacios e instrumentos de participación ciudadana que guíen la gestión municipal. El Comité Comunal y Vecinal da entrada y voz a las comunidades y dinamizan tanto el Plan de Desarrollo Concertado como los Presupuestos Participativos. En estas instancias se valida la apuesta clara para la promoción del desarrollo agropecuario. Dos elemento esenciales para la promoción en esta línea son la Oficina de Desarrollo Agropecuario implementadas por la municipalidad provincial y la Mesa Técnica Agropecuaria. La Mesa Técnica canaliza apoyos, orienta y evalúa la programación de la Oficina de Desarrollo Agropecuario. En esta Mesa Técnica se sientan cada uno de los agentes, públicos o privados, que trabajan sobre el desarrollo agropecuario en la Provincia. Presentan y actualizan sus respectivos planes anuales y conciertan sus acciones en función de lograr los objetivos del Plan de Desarrollo Provincial. La Municipalidad Provincial ejecuta sus compromisos desde la Oficina de Desarrollo Agropecuario. La crianza de ganado vacuno que se destina al mercado constituye una importante fuente de ingreso monetario para gran parte de la población de la provincia. Encontramos dos tipos de producción ganadera con desigual avance en el proceso que vamos a ver. En las zonas más cercanas a centros urbanos, hay ganadería de doble propósito (leche y carne) articulada al mercado. En las zonas más alejadas, de Puna, la ganadería es de pastoreo para autoconsumo, con ventas esporádicas en pie402. En el primer caso la experiencia ha llegado a la tecnificación para elaboración de quesos que van a mercados externos y en el segundo caso se está arrancando con la tecnificación en las fases de pasto y mejoramiento de ganado. Se observan importantes sinergias: En el CCV y en el Plan desarrollado provincial, los diferentes actores establecen como prioritario el desarrollo agropecuario. La Mesa Técnica articula los esfuerzos en torno a este eje. En los últimos años ha permitido una serie de acciones complementarias que cubren desde las condiciones de producción hasta la organización y mejoramiento de infraestructura para la venta.

402

Marlene Luz Castillo Fernández Mejoramiento de la ganadería vacuna de los sistemas productivos campesinos en las provincias de Chumbivilcas y Anta (Cusco). Sistematización para VSF/CIDCA 2007. 309

Se facilitó el acceso de los pobladores a pastos cultivados mediante un programa municipal de instalación y mejoramiento de pastos. Funciona a cargo de la Oficina de Desarrollo Agropecuario en convenio con Caritas, facilitan parte del material necesario, coordinan con las comunidades y asociaciones, y dan cursos de capacitación en pastos cultivados y derivados lácteos. Por decisión de las Asambleas Comunales ha habido reformas de la distribución y tenencia de algunos sectores de los pastizales naturales para aumentar sus rendimientos. Los presupuestos participativos municipales han financiado en el periodo 2004-2005 obras de infraestructura para el riego en la mayoría de las Comunidades. También se ha creado una posta municipal de inseminación artificial, ofreciendo los servicios a un precio asequible para los pobladores y facilitando de esta manera un mejoramiento genético. La municipalidad ha realizado obras para el mejoramiento de tabladas y camales. Al mismo tiempo, con el apoyo de instituciones públicas y privadas, se han conformado y/o fortalecido asociaciones de productores y ahora la Asociación Regional de Productores Agrarios del Cusco, ARPAC, tiene como principal base organizativa a los productores de la provincia de Anta. Esta serie de acciones vienen acompañadas del crecimiento de la capacidad de consumo de quesos y otros productos lácteos de la ciudad de Cusco y la creciente demanda de leche fresca por parte de los programas públicos alimentarios como PORNAA. Ambos fenómenos absorben la creciente oferta productiva. Como lo hemos señalado más arriba, una de las ambiciones de la Mesa Técnica de Desarrollo Agropecuario de la Provincia de Anta es convertir la provincia en “referente de desarrollo agropecuario” por la oferta de “productos agropecuarios de calidad capaz de disputar en mejores condiciones el mercado local y regional”. Una de las principales expresiones de este dinamismo es el éxito creciente de la comercialización de quesos de Anta, de calidad reconocida y con marca propia, en el mercado de Huanccaro en la capital regional. La creación de la Arpac ha permitido la transformación de este campo ferial, que funcionaba una o dos veces al año, en un concurrido mercado semanal de comercialización directa de productores organizados de toda la región y en torno al cual se incrementa en forma permanente tanto la oferta como la demanda403. 3. La Mancomunidad de Altiva Canas está conformada desde el año 2006 por las muninicpalidades de Kunturkanki, Langui, Checca, Layo y Quehue. Todas ella en la Provincia de Canas. Son cinco pequeños pueblos de las denominadas provincias altas de Cusco, colindantes con Puno. Entre los cinco distritos apenas suman 26,144 habitantes. Comparten espacio geográfico de similares características404. Con la creación de la Asociación de municipalidades ganan capacidad de negociación, de planificación y comparten conocimientos y experiencias. Al poco de crearse la Asociación Altiva Canas, asumen

403

Su gestión esta compartida entre la ARPAC, las Municipalidades de las zonas que traen productos y el Ministerio de Agricultura. 404 70% del territorio es páramo húmedo sub alpino sub tropical a una altura entre 4,050 a 4,550 msnm. 310

la ganadería como eje articulador de la Asociación. En 2007 los cinco distritos tienen en su presupuesto participativo proyectos de desarrollo ganadero aprobados. Dos estrategias establecen para lograr el desarrollo ganadero en sistemas de producción familiar. Por un lado el fortalecimiento de capacidades para la organización y producción; y por otro lado invertir en recursos naturales e innovaciones tecnológicas productivas. La primera estrategia la implementan mediante programas de formación. A líderes comunitarios, autoridades locales y representantes de entidades se forma en liderazgo comunitario, fortalecimiento de capacidades y desarrollo de competencias técnicas y organizativas. Las municipalidades y las ONG Solaris, Kausay, Mosoq Tarpuy y Masal organizan programas de formación. Además, con el apoyo del Proyecto Cuenca Lechera-Canas405 se organizan actividades para la formalización de organizaciones locales oferentes de servicios pecuarios, kamayoq y promotores. La segunda estrategia se implementa mediante un concurso integral de manejo ganadero en el que participan familias de los cinco distritos. En este concurso se establecen cinco áreas de trabajo y capacitación: 1) Ordenamiento de vivienda, distribución de cuartos por funciones, mejora cocinas, consumo de agua, pozos sépticos y letrinas; 2) Técnicas de riego, reservorios rústicos y por aspersión; 3) Manejo y conservación de pastos y forrajes, siembra y conservación; 4) Manejo y mejoramiento de ganado, sanidad, vacunas e infraestructura; 5) Transformación de lácteos, yogurt y queso. El concurso tiene el objetivo de la generación y difusión masiva de innovaciones tecnológicas y mejoras en cada una de las fases del ciclo productivo. Se evalúa la aplicación de las innovaciones. La participación es a nivel de familias. Durante el concurso las familias sólo reciben asistencia técnica de los kamayoq y es al final del proceso cuando las familias que ganan reciben mangueras, aspersores y semillas como premio. Más que una competencia, la esencia del concurso es la capacitación a través de los kamayoq. La ventaja de esta estrategia es que logra una alta masificación de cambios tecnológicos a un costo bajo. Además revaloriza y genera empleo local por medio de la contratación de personal autóctono para las capacitaciones horizontales. En cada una de las áreas se han generalizado mejoras y ha aumentado la cantidad y calidad de quesos y yogures producidos, pero todavía no hay volúmenes de producción considerables vinculados al mercado. La mancomunidad está conformando equipos de planificación para elaborar nuevos proyectos de desarrollo ganadero de mayor calado para el ámbito interdistrital, que puedan recibir el apoyo del Gobierno Regional y la cooperación internacional. 405

Proyecto desarrollado desde 2005 en los cinco distritos, que son socio estratégicos junto a las organizaciones productoras locales, impulsado por la Gerencia Regional de Desarrollo Económico, y la Dirección Agraria, orientado a mejorar la producción de leche en calidad y cantidad, cuenta con tres programas: mejoramiento genético del ganado vacuno lechero, aplicación de la oferta forrajera y de pastos, transferencia tecnológica para un adecuado manejo ganadero. Dentro de este proyecto la ONG Masal firmó un convenio para fortalecimiento de capacidades de los productores y sus organizaciones a través de pasantías en Puno y Arequipa. 311

A nivel de los distritos, las municipalidades de la Mancomunidad crean oficinas de desarrollo económico que se encargan de implementar actividades de ámbito productivo propuestas desde la mancomunidad y las que surgen por iniciativa distrital. En los últimos años se ha dado un cambio en la distribución del presupuesto participativo, anteriormente respondía básicamente a un reparto entre las diferentes comunidades. Con la implementación de la Mancomunidad y los proyectos relacionados la participación esta asumiendo una visión más estratégica y concertadora.406

Perspectivas Según los interlocutores entrevistados407 y que participaron en las experiencias presentadas, el impacto de todos estos cambios en la ganadería, desde los pastos hasta los sistemas de manejo y del incremento de su rentabilidad, no significa que dicha actividad este volviéndose más importante que la agricultura. La ganadería sigue considerándose una actividad complementaria. Sin embargo la vía ganadera esta adquiriendo un gran dinamismo en una gran variedad de situaciones ecológicas, sociales e institucionales, donde no seria posible la reconversión y/o intensificación productiva alentadas por el establecimiento de cadenas conforme a los postulados estratégicos del Proyecto Sierra Exportadora 3.7. El eslabón débil: la formación de capacidades

Todos estos procesos de innovación, tanto a nivel de la gestión municipal participativa como en lo concerniente al emprendimiento de programas de desarrollo económico local suponen aprendizaje y por lo tanto acciones de formación de capacidades. Una demanda latente o explicita a la cual no hay repuesta univoca. Un rubro por lo general menor, aunque tendiendo a crecer, en la asignación presupuestaria de los PP. Así mismo, aunque se aprueba en el PP fondos para el desarrollo de capacidades, estos no son ejecutados por las dificultades de concretar dichas acciones en un determinado proyecto. En la práctica son las ONG quienes tienen un rol preponderante en este terreno. Sin embargo sus intervenciones no son ubicuas ni responden necesariamente a necesidades específicas. Actúan en ámbitos territoriales limitados y en función de objetivos institucionales particulares.

Formación municipal Este déficit de formación es un problema mayor en los pequeños distritos alejados de los centros urbanos y donde no es fácil disponer de funcionarios que tengan dominio de los instrumentos de gestión administrativa y financiera para todo lo que exige la nueva legislación. Por otra parte, salvo cuando tienen experiencia previa en el cargo, lo normal es que los alcaldes adquieren la expertise de las valencias técnicas de una buena gestión solamente al final de su mandato. Entre tanto, suelen rodearse de asesores o de personal de confianza. Es usual que durante el primer año de gestión las municipalidades andan cambiando de personal porque el que pusieron no funciona. Van probando, ponen 406 407

Impresión recogida de las entrevista a familias, autoridades municipales, kamayoq y dirigentes locales. Gerentes y técnicos municipales, promotores de ONG, directivos del Proyecto Corredor Puno-Cusco. 312

personal político para luego darse cuenta que no sirve puesto que se trata de un problema técnico de gestión. Muchas veces se pierde el primer año en estos cambios y aprendizajes del personal contratado408. Es a situaciones de este tipo que intentó responder el Ccaijo al abrir en las últimas elecciones municipales una escuela de formación política para los candidatos a la alcaldía de Quispicanchis. Uno de los objetivos era generar una visión provincial y que los candidatos desarrollen una capacidad de análisis crítico de su realidad en base a la visión compartida de la provincia. Con los participantes se realizaron viajes de inmersión en la provincia en las tres zonas geográficas diferenciadas de la provincia: valle, ceja de selva y zona altoandina409. Se trabajó temas concretos vinculados a visiones de desarrollo y el uso de los planes estratégicos, no para cumplir con el formulismo, sino entendiéndolos como herramienta de gestión. Participaron unas 30 personas, lo que era más o menos el número de candidatos Evaluando este pequeño ciclo de formación, se percibió un cambio en el alcance de las propuestas. Mejoró el nivel propositivo de los candidatos y empezaron a plantear visiones de desarrollo que no tenían antes, hablaban de ejes, programas, análisis, diagnósticos, pasaron de simple intercambio informativo a darle una mayor consistencia a la discusión política. Otras ONG operan a nivel regional en función de la demanda410. Es el modo de proceder del Centro Guaman Poma, con sede en Cusco. Trabaja a nivel municipal desde la Convención hasta Puno, con más de cincuenta municipios. Dispone de una escuela de formación municipal. Por otra parte asesora los municipios en la elaboración de planes de desarrollo, en los cuáles presta énfasis a que sean procesos participativos. Es un proceso en el que se crea un primer documento que se va perfeccionando. Guaman Poma acompaña el proceso y son los técnicos y funcionarios municipales los que lo llevan adelante y asumen responsabilidades. Es una asesoría de un proceso liderado por el municipio. En el PP también acompañan el proceso completo, la preparación, la formulación, la priorización, el trabajo técnico, la aprobación y la vigilancia. El punto crítico es que la calidad del proceso depende fuertemente de la capacidad de gestión del Alcalde y funcionarios. Un indicador importante es que Guaman Poma tiene elementos que evidencian el efecto de la nueva legislación asociado al efecto Camisea: “el problema ahora no son lo recursos sino la gestión de recursos”. Según su evaluación, desde hace pocos años se estaría fortaleciendo el proceso de aprendizaje mediante una demanda muy alta de formación por parte de la sociedad civil, de las autoridades y funcionarios municipales que no existía antes. Es reciente que los diplomas en gestión municipal organizados por Guaman Poma tienen una tan gran demanda. 408

En este campo como en otros, las situaciones son muy contrastadas y limitan el alcance de toda afirmación de carácter general. En Urubamba, por ejemplo, la anterior gestión intuyó que no iba a ganar y estableció un techo presupuestal muy bajo para la contratación de profesionales. Durante el primer año de la nueva gestión (2007), el gobierno entrante tuvo que arreglársela con unos sueldos demasiados pequeños para contratar buenos cuadros. En la municipalidad de Ollantaytambo de la misma provincia, ocurrió una situación contraria, y se han traído profesionales de Lima. 409 Las pasantías adentro y afuera de la región son una práctica promovida por diversas ONG de la región. Son un punto clave de la metodología del Proyecto Corredor Puno-Cusco. 410 En particular la Casa Campesina del CBC. 313

Educación para el desarrollo rural En una perspectiva substancialmente diferente, la ONG regional Arariwa, pretende -a partir del CENFOPAR (Centro de Formación para el Mundo Andino) ubicado en Urubamba- validar una alternativa educativa integral para el desarrollo rural y promover la actividad microempresarial en sus zonas de intervención, particularmente en el Valle Sagrado. El programa de Capacitación y Asesoramiento Microempresarial - CAME, componente del CENFOPAR de Urubamba tiene cinco áreas de trabajo: Capacitación, Apoyo a la gestión empresarial, Capacitación específico en el eje de artesanía y turismo, Asesoría y seguimiento de las experiencias, Articulación al mercado. (Ver Anexo No. 3.7)

Yachachiq y Kamayoq En contrapunto de esta propuesta integral, altamente profesionalizada, la única de su tipo en los alrededores de Cusco, y que combina valencias técnicas y socioeconómicas, circulan en forma más difusa las prácticas de capacitación de “campesino a campesino”. Los Yachachiq y los Kamayoq son las figuras epónimas de este desarrollo participativo de tecnologías. No es el lugar para disertar sobre la semántica de esta terminología ni exponer las similitudes y diferencias entre dos corporaciones tan cercanas y que tienen una y otra un reconocimiento comunal como innovadores y promotores de conocimiento411. El modelo funciona puesto que los comuneros valoran la asistencia prestada y están dispuestos a pagar para recibirla, en efectivo, en especie o como promesa de futuro apoyo recíproco. Por el contrario nos parece necesario distinguir dos modalidades de articulación de estos capacitadores con los proyectos de desarrollo que los promueven. En los proyectos concertados que rigen las mancomunidades impulsadas por Masal, los kamayoq encargados del asesoramiento técnico de las familias, algunos especializados en crianza de cuyes, otros en instalación de pastos, o en técnicas de riego o cultivos determinados, son operadores o agentes permanentes del proyecto que les contrata. Son una oferta del proyecto. Las municipalidades están apostando por contratar a los kamayoq, consideran que esto genera economía local.

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Según una investigación del Proyecto Fomento a la Tecnología para el Desarrollo RAMP Perú, los Yachachiq son capacitadores campesinos y líderes técnicos de las comunidades que manejan; enseñan más de 30 técnicas en tres líneas: producción agrícola y prácticas conservacionistas, transformación de productos agropecuarios y uso de energías renovables. Entre sus exitosas innovaciones tecnológicas se cuentan, por ejemplo, los aspersores para riego, producidos artesanalmente. Los Kamayoq, en cambio, surgieron por la necesidad de capacitar a agricultores como agentes de extensión directa, es decir, de campesino a campesino, tanto para promocionar asesoramiento técnico como para promover la innovación y la experimentación. Estos agentes de extensión, que cuentan con el apoyo del Grupo de Desarrollo de Tecnología Intermedia – ITDG, fueron bautizados como Kamayoq y se centraron inicialmente en técnicas de riego. Más adelante, cuándo fueron aceptados por la población, se creó una escuela de Kamayoq destinada a capacitar a grupos de agricultores que luego capaciten a otros, con el fin de extender los conocimientos a manera de desarrollo participativo de tecnologías. 314

Por el contrario, a pesar que las competencias y tareas concretas de estos “amautas en tecnología” puedan ser similares cuando actúan en el marco de los proyectos del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola - FIDA (Proyecto MARENASS412 y CPC), la metodología de su intervención y de su contratación corresponde a otra filosofía. Uno de los objetivos específicos de estos proyectos consiste en “generar y fortalecer mercados de servicios en especial de asistencia técnica en función de la demanda”. Para este fin el proyecto transfiere fondos de asistencia técnica para que cada comunidad pueda contratar los especialistas (yachaq–el que sabe) que requiere. Tienen la obligación de capacitar a los yachachiq, lideres campesinos elegidos por la propia comunidad, y encargados de transmitir en el terreno conocimientos y capacidades a las familias. Al principio “muchos yachaq fueron contratados y luego despedidos por no satisfacer el requerimiento de la comunidad y por el contrario otros fueron recomendados a otras comunidades: de esta forma se auto recomendaron generándose la seguridad de un mercado laboral por mucho tiempo413”. Así mismo, muchas veces, los yachachiq pasan a ser yachaq, y luego se mantienen en el mercado414.

Oficinas de desarrollo económico local ¿Existe un mercado regional de profesionales bien formados a los que las municipalidades rurales pueden recurrir para hacer frente a sus necesidades? No tenemos repuesta definitiva a esta pregunta, pero muchos de los problemas de gestión de estos municipios, en particular en lo concerniente al funcionamiento y la institucionalización de las oficinas de desarrollo económico local, son directamente vinculados a esta cuestión. Lejanía de Cusco o de las ciudades intermedias, Sicuani, Espinar, donde muchos de estos profesionales residen, reticencias frente a la precariedad de las condiciones de vida y de trabajo del medio rural, nivel de sueldos inferiores a los que aspiran, se conjugan para limitar el acceso de los distritos más pequeños y alejados a los recursos humanos que les hacen falta. La LOM indica que las municipalidades deben ser promotores del desarrollo económico local y desde hace dos años todos los municipios han constituido sus áreas o sus oficinas de desarrollo económico local. Sin embargo, según los testimonios recogidos, la mayoría no entendería su rol y potencialidades en la dinamización de las economías locales. A diferencia de la construcción y consolidación de la instancias participativas, no hay en este campo de acción una experiencia referencial o un modelo que se imponga o induzca un efecto de replica. Existen variantes todavía poco institucionalizadas. La mayoría no actúa en base a un planeamiento especifico en una perspectiva a mediano plazo, sino en “plan bombero”, respondiendo en forma servicial a las demandas puntuales de los grupos. Se trata de asistencia técnica gratuita más que de propuestas movilizadoras. En principio, la Oficina de desarrollo económico debería responder a los lineamientos de los comités de desarrollo pero esto no siempre es así.

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Proyecto de Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur. Cesar Sotomayor en Zutter 2004: 148. 414 Un mercado rural y transregional. Sotomayor (op. Cit) señala que “Muchos yachaq transitaron de un ámbito zonal-departamental a otro: así los especialistas en mejoramiento de cocina salieron de Andahuaylas o Abancay hacía Puquio; Espinar y Chumbivilcas; del mismo modo especialistas de manejo de pastos de Andahuaylas y Espinar vinieron como yachaq a Apurímac”. 413

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La visión del alcalde es fundamental en los avances y estancamientos. Pero el déficit de profesionales calificados y con metodologías orientadas a fortalecer las vinculaciones de la población local con el mercado, apoyando las iniciativas de las organizaciones de mujeres y de productores que quieren incorporarse a la actividad económica o elaborando planes de negocio y estudios de mercado de los productos potenciales, es también un freno potente. Las ONG que proyectan apoyar a los municipios en sus nuevas competencias en el desarrollo económico local, se encuentran también en proceso de aprendizaje en este terreno. Como lo reconoce uno de sus directivos: “todavía se trabaja con intuiciones, con buenas voluntades, no hay un camino claro a seguir”415. 3.8. Asociaciones y mancomunidades

A diferencia de la sierra de Piura donde la perspectiva de dinamizar pequeños micro corredores de acceso a la faja costera introducía una cierta uniformidad de criterios en la conformación de Mancomunidades, el asociativismo mancomunado en Cusco se estructura según una pluralidad de modelos. A continuación, evocamos brevemente tres de ellos. En primer lugar la asociación desde hace diez años de distritos urbanos y rurales de las provincias de Cusco y de Quispicanchis. Beneficiada desde sus orígenes del asesoramiento del Centro Guaman Poma. En segundo lugar, la creación en serie en Cusco y Apurímac, con el impulso del proyecto Masal de mancomunidades en áreas altoandinas cuyo punto de partida es en cada caso una experiencia piloto al nivel distrital. Por último, y esta vez sin intervención de ONG ni de proyectos de cooperación, la creación por iniciativa del Gobierno Provincial de Anta de mancomunidades dentro y fuera de su territorio.

Enfoque agro urbano De todas las mancomunidades de Cusco la más antigua es la Asociación de Municipalidades para la Concertación Interdistirtal de Desarrollo del Valle Sur del Cusco (CID Valle Sur)416, que está compuesta por distritos urbanos y rurales. Es una Asociación que se autoconstruye a lo largo de los años en un entorno agro-urbano. El germen de la Asociación surge en el año 1992, en el diagnóstico agro-urbano de San Jerónimo417. San Jerónimo era uno de los distritos rurales del Valle Sur que en las últimas décadas había sido absorbido por el proceso de expansión urbana del Cusco. El diagnóstico resalta la interdependencia de los espacios rurales y urbanos418 y la existencia de problemas que requieren esfuerzos interdistritales. Los distritos que posteriormente conforman la asociación pertenecen a un mismo valle, el mismo río contaminado pasa por sus distritos y les une una misma carretera.

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Entrevista a Francisco Cueva (Arariwa) 8.11.2007. En sus inicios, 1996, se denominó solamente Comité Interdistrital de Desarrollo. Participaron en este inicio: San Jerónimo y Saylla de la provincia de Cusco; y Oropesa y Lucre de la provincia de Quispicanchis. San Sebastián se incorpora en el 2004. 417 La ONG Centro Guaman Poma de Ayala apoya la realización del Diagnóstico y se convierte en el principal aliado y facilitador del proceso de la Asociación CID-Valle Sur. 418 Enrique Quedan y otros 1994. 416

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A partir del diagnóstico y para afrontar esta situación común al conjunto de distritos del Valle Sur inician actividades conjuntas entre varios de los distritos y en 1996 crean la Asociación de Municipalidades. La Asociación responde a los problemas que superan el ámbito distrital. Problemas de pistas, de agua, de recursos naturales, exigen un esfuerzo conjunto. El denominado Comité Interdistrital de Desarrollo - CID es la instancia que lidera la Asociación, está formado por los alcaldes distritales. Desde el año 1996 implementa el Plan Integral de Desarrollo del Valle Sur (PIDES). Es un proceso de planificación participativa continuada, constituye espacios de concertación y participación para realizar un diagnóstico y planes de solución a los problemas comunes. Tiene tres ejes: economía; sociedad y cultura; y físico ambiental. Esquema 3.4. Participantes en el CID-Valle Sur: Actores del estado

Instituciones de la Sociedad Civil

- Municipalidades distritales. - Instituciones Públicas. - Ministerio de Salud y centros de salud. - Ministerio de Agricultura: Dirección de Aguas, Programa Especial de Titulaciones de Tierras - PETT, Instituto nacional de recursos naturales-Inrena, Agencia Agraria Cusco. - Policía nacional del Perú y policía ecológica. - Gobernaturas de distritos. - Ministerio de Educación: centros educativos.

- Organizaciones Campesinas: comunidades, regantes, productores. - Organizaciones vecinales. - Organizaciones femeninas: Clubes de Madres, comités vaso de leche, productoras y la central de mujeres de San Jerónimo. - Organizaciones juveniles: deportivas, culturales, grupo parroquial. - Organizaciones productivas y de comercio e industria. - Partidos y movimientos políticos. - Iglesia, universidad, ONG y otros.

Elaboración: CIPCA

Dentro del eje economía las principales acciones son la promoción de: la producción agro ecológica articulada a las demandas del mercado; la transformación y comercialización de los productos agropecuarios; la explotación de los recursos mineros no metálicos y forestales: inventario de recursos naturales y definición zonas intangibles, capacitación en gestión de recursos naturales; las empresas y microempresas generadoras de empleo e ingresos económicos. Por otra parte, dinamizar la actividad turística, gastronómica recreativa y cultural, para lo cual se ha creado una Red de empresarios en gastronomía que ha logrado posicionarse en el mercado local. Para operativizar los planes se crean las Comisiones Técnicas Interdistritales (COTI), integradas por autoridades, funcionarios, representantes de organizaciones y ciudadanos de los cinco distritos y se organizan en ejes temáticos: educación salud y cultura; ordenamiento del territorio; turismo, gastronomía y recreación; desarrollo agropecuario; medio ambiente; servicios básicos; institucionalidad y gobernabilidad. Dos de los principales proyectos implementados por la Asociación han sido “Saneamiento básico de los Centros Poblados” y “Recuperación y gestión de recursos naturales para la producción agropecuaria”. Una actividad importante y anual es el Festivalle, espacio de difusión y socialización de experiencias locales y de la cultura del Valle Sur.

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Otras instancias de participación y concertación a nivel interdistrital son los encuentros sectoriales de mujeres, jóvenes de Comunidades Campesinas y los Foros interdistritales. En estos espacios construyen agendas que dirigen al CID.

Un modelo replicable: plan concertado La Mancomunidad Hermanos Ayar en la provincia de Paruro y la Mancomunidad Altiva Canas en la provincia de Canas se forman en 2006. Se trata de Asociaciones que se basan en la réplica a nivel interdistrital de un modelo de proyecto concertado distrital implementado entre el 2002 y el 2005. Con la intervención del proyecto Masal419 este modelo se extiende aplicándose de forma similar en cuatro zonas rurales de Cusco y Apurímac. Cada una de estas mancomunidades mantiene un eje productivo en el que concentra sus acciones para el desarrollo económico. Los proyectos concertados distritales, impulsados por Masal, suponían promover el liderazgo municipal en la implementación de acciones de desarrollo local en torno al eje priorizado. El conjunto de organizaciones trabajaban juntas dentro de esta dinámica. Fortalecían la gestión local mediante la elaboración del PDC, la capacitación de líderes y autoridades locales; fomentaban la generación y difusión de innovaciones tecnológicas, principalmente por medio de concursos420 y; mejoraban la articulación de las familias rurales con el mercado. Recuadro 3.2 Cooperación y mancomunidades en Cusco y Apurimac. 4 mancomunidades, totalizando 20 municipalidades, se han conformado para la gestión sostenible de sus recursos naturales a partir de la experiencia de los proyectos concertados distritales. - Corredor Choquequirao-Ampay (Apurímac). Todos los distritos de esta mancomunidad están ubicados en la provincia de Abancay: San Pedro de Cachora, Huanipaca, Tamburco y Pacobamba. -Valle del Pachachaka (Apurímac). Distritos de Circa, Chacoche y Pichirhua de la Provincia de Abancay; y Lambrama, Tintay y Chacña de la Provincia de Aymaraes. - Hermanos Ayar (Cusco). Cuatro distritos pertenecientes a la provincia de Paruro: Ccapi, Huanoquite, Paccarectambo, Yaurisque y uno a la Provincia de Cusco: Ccorcca - Altiva Canas (Cusco). Checca, Kunturkanki, Langui, Layo y Quehue. En la provincia de Canas todos ellos. Cada una ha priorizado un eje productivo y comercial: Cadena productiva de lácteos (Canas); Frijolfrutales-miel de abeja (Pachachaka); Turismo (Choquequirao-Ampay); Crianza y apicultura (Ayar). Todas cuentan con un pool de técnicos financiado por las municipalidades e instituciones cooperantes.

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Manejo Sostenible de Suelos y Agua en Laderas-Masal es un proyecto entre el Ministerio de Agricultura del Perú (MINAG) y Cosude que ejecuta la fundación suiza Intercooperation. Inició sus actividades en el año 98 y está orientado a fortalecer las capacidades de la institucionalidad local para el manejo sostenible de los recursos naturales productivos en zonas de ladera de las regiones de Cusco y Apurímac. 420 En los concursos celebrados en cada uno de los distritos la figura del Kamayoq ha sido fundamental. El Kamayoq es el campesino que enseña a otro campesino. Ha sido el encargado de transmitir los conocimientos necesarios para la aplicación de innovaciones tecnológicas en diferentes procesos productivos. 318

El gran salto ocurrió en 2006 a partir de los resultados del trabajo a nivel distrital. Tanto Masal como las autoridades y líderes locales involucrados y las autoridades de zonas colindantes acuerdan aplicar los mismos principios de trabajo pero a nivel más amplio iniciando los proyectos concertados interdistritales. Son el fundamento y la razón de ser de la creación de las cuatro mancomunidades mencionadas. Los proyectos concertados interdistritales marcan dos objetivos. Impulsar y fortalecer la gestión de las mancomunidades e implementar las acciones de promoción del desarrollo productivo a nivel de mancomunidad. En cada mancomunidad se crea un espacio de concertación que incorpora a las entidades públicas y privadas y las organizaciones campesinas en un mismo proyecto liderado por el conjunto de municipalidades. Los alcaldes distritales forman el Consejo Directivo, que se reúne cada dos meses. La siguiente instancia es el comité de gestión del proyecto concertado interdistrital, conformado por representantes de las municipalidades, representes de organizaciones de jóvenes, de organizaciones de mujeres y de organizaciones de productores. Un coordinador del proyecto concertado interdistrital se encarga de operativizar las decisiones en los distritos. En el caso de la Mancomunidad Altiva Canas participan como aliados representantes del Gobiernos Regional, de la Dirección Regional de Agricultura Cusco - DRAC-MINAG421, y de las Ong Masal, Solaris, Kausay, Mosoq Tarpuy y Caritas Sicuani. Los gastos de los proyectos implementados desde la municipalidad se financian por el conjunto de municipalidades y aliados422. Cuadro 3.9. Presupuesto Proyecto Concertado Interdistrital Altiva Canas abril 2006-abril 2007 Municipalidades Organizaciones Entidades ONG MASAL TOTAL socias Ganaderos públicas US$ 46,386 7,728 53,560 11,670 28,700 148,044 31,33% 5,22% 36,18% 7,88% 19,39% 100% Fuente: Proyecto Concertado Interdistrital Altiva Canas Elaboración: Cipca Cuadro No. 3.10. Población y extensión de los distritos de la Mancomunidad Altiva Canas Distrios Langui Layo Kunturkanki Checca Quehue TOTAL Población 3,032 6,822 6,256 6,490 3,544 26144 2005 Área Has. 17,216 42,707 39,254 50,695 14,786 164,658 Fuente: Proyecto Concertado Interdistrital Altiva Canas. Elaboración: Cipca

A pesar de que el cambio de alcaldes tras las elecciones de 2006 supuso un estancamiento en el trabajo de la mancomunidad las nuevas autoridades no tardaron en asumir el trabajo de la mancomunidad aunque en desigual medida.

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Ministerio de Agricultura. Ver en la sección Dinamismo de la vía ganadera, la implementación de las cinco líneas de acción del proyecto concertado de la Mancomunidad Altiva Canas: 1) Ordenamiento de vivienda; 2) Técnicas de riego; 3) Manejo de pastos y forrajes; 4 mejoramiento de ganado; 5) Transformación de lácteos. 422

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Un importante logro de la Mancomunidad Altiva Canas y la Mancomunidad Hermanos Ayar fue la aprobación de un proyecto423 en el presupuesto participativo regional a ejecutar durante el año 2008. Las 10 municipalidades que conforman ambas Mancomunidades han comprometido 200,000 soles para el proyecto, el Gobierno Regional 3 millones de soles, y el resto, hasta llegar a un presupuesto de más de cinco millones de soles, las instituciones aliadas.

Anta: mancomunidades adentro y afuera El alcalde provincial de Anta, ante las dificultades de realizar una gestión más allá del distrito capital, para mejorar el nivel de concertación a nivel provincial decidió promover la formación de una asociación de municipios dentro de la provincia. En esta asociación participan siete424 de los nueve distritos de la provincia. La asociación se crea en 2005 y tiene dos ejes de trabajo: saneamiento y desarrollo económico local. En el eje de saneamiento se trabaja en la limpieza del río Jatumayo, que cruza la provincia y está bastante contaminado. Se ha formado un comité de saneamiento de la provincia que por ahora financia la municipalidad provincial. Proyectan poner un técnico que asesore a cada municipalidad y repartir el gasto entre todos. En el eje del desarrollo económico se trabaja de forma conjunta en un corredor gastronómico turístico. Se plantea la creación de un gran centro recreacional, con zona zoológica y campos deportivos para atraer el turismo interno. El turismo gastronómico sería una base del circuito turístico. Por otra parte en julio de 2007 acogiéndose a la Ley de Mancomunidades se crea una Mancomunidad interprovincial formada por las municipalidades provinciales de Urubamba, Calca y Anta425. Sus cuatro ejes de trabajo son desarrollo vial, turismo, desarrollo agrícola y saneamiento. Dentro del eje saneamiento, a pesar de que el río Huatanay no discurre por ninguna de las tres provincias han promovido ante el gobierno provincial y regional de Cusco la construcción de una planta de tratamiento de aguas servidas que impida que el Huatanay contamine el Vilcanota, principal río que riega las provincias de Calca y Urubamba, y elaboran una propuesta para presentar al Gobierno Central para tratar las aguas en cada uno de los pueblos de las respectivas provincias. Funcionan con recursos propios y con expectativas de lograr más adelante recursos de la cooperación internacional. Se reparten la responsabilidad a la hora de liderar los ejes. El responsable del desarrollo agrícola es Anta. Responsable de saneamiento es Urubamba, responsable de turismo es Calca y la responsabilidad de liderar el eje vial es compartida. 423

Este proyecto esta enfocado a la ganadería lechera en el ámbito de Altiva Canas y al mejoramiento de la crianza de cuyes en la Mancomunidad Hermanos Ayar. 424 Anta, Ancahuasi, Cachimayo, Chinchaypujio, Pucyura y Zurite. Tres distritos, Limatambo, Mollepata y Huarocondo quedaron fuera por decisión de sus respectivos alcaldes. Últimamente, Mollepata se integró así como la Municipalidad de Poroy, que pertenece a la provincia colindante de Cusco. 425 El coordinador de esta mancomunidad es el alcalde de Urubamba. El tesorero el alcalde de Anta y el secretario el alcalde de Calca. 320

Cada uno de los alcaldes provinciales preside la comisión respectiva. A las reuniones acuden los alcaldes y los técnicos de las áreas correspondientes. Ambas mancomunidades han sido creadas sin intervención de ONG aunque es probable que si se lo proponen conseguirán fácilmente este tipo de apoyo. Se crearon como herramientas de gobierno para ampliar la capacitad de acción del gobierno local en torno a ejes estratégicos que claramente desbordan las demarcaciones territoriales existentes. Todas las mancomunidades nacen para potenciar sus recursos y resolver problemas comunes, beneficiando de una economía de escala. Esto no implica que los motores internos que estimulan su funcionamiento sean idénticos. En el caso de la más antigua, el Valle Sur, se trata de avanzar metódicamente, en una perspectiva a largo plazo, hacia la concreción de los objetivos de una planificación estratégica participativa elaborada a partir de una visión compartida del territorio. Al contrario, es el pragmatismo metodológico que predomina en la creación de las cuatros comunidades asesoradas por MASAL: seleccionar en una determinada zona una apuesta productiva piloto y hacerla adoptar por un grupo de alcaldes de municipalidades colindantes. En lugar de la construcción paciente -en Valle Sur- desde abajo hacia arriba de acuerdos plurales para implementar múltiples proyectos y líneas de acción, se trata en este cuarteto de mancomunidades de diseñar, desde arriba y bajo la sombrilla de los alcaldes, actividades focalizadas en torno a grupos de beneficiarios. En los dos casos hay innovación institucional y reglas escritas y no escritas que perduran a pesar de los vaivenes del ciclo político. Las mancomunidades de Anta son de otra naturaleza. Son el fruto de una alianza política. Se proponen acción de incidencia. No ambicionan crear una instancia participativa más sino disponer de una herramienta de gobierno que les permita obtener resultados tangibles de gran envergadura para los territorios asociados.

4. Conclusiones La descentralización se presenta como una oportunidad para el desarrollo rural en la sierra en la medida que permite el desarrollo de nuevas estrategias y políticas desde múltiples gobiernos descentralizados, cercanos a las particularidades de sus poblaciones y territorios. No sólo adoptar propuestas definidas desde fuera de estos territorios. La asignación de manera participativa de recursos de inversión crecientes es una innovación importante. Abre una ruta para la construcción de consensos. Crea un espacio de encuentro entre la demanda de la sociedad civil local (lo que los “agentes participantes” identifican y priorizan como sus principales necesidades) y la oferta de las autoridades de estas comunidades política (lo que proponen o tienen capacidad de hacer en una perspectiva a mediano plazo). Idealmente propicia la eficiencia, la transparencia y la responsabilidad. La calidad de la democracia se evalúa no por la tasa de participación electoral sino por la capacidad del gobierno de movilizar y tomar en cuenta en la definición de sus políticas a los ciudadanos directamente concernidos. Sin embargo no es más que un punto de partida. Adoptar un enfoque de desarrollo territorial implica implementar un abanico de líneas de acción. Fortalecer el tejido organizacional del territorio. Facilitar alianzas productivas para una gama de productos agrícolas. Fomentar la productividad y el empleo a través de actividades como el comercio, la pequeña industria de transformación, la artesanía, el turismo. Mejorar la

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red vial y la articulación y comunicación entre centros poblados y ciudades intermedias. Vigilar y asumir problemas ambientales. En la mayoría de los casos, avanzar en esta dirección implica establecer alianzas estratégicas y tener convenios con instancias de cooperación públicas y privadas como las ONG. El espacio distrital esta enmarcado en territorios más amplios, la provincia y la región. La factibilidad y el éxito de sus acciones pro desarrollo rural depende en gran parte de la convergencia de sus estrategias con las que implementan los organismos de gobierno provinciales y regionales. Las sociedades rurales son muy diversas a lo largo de la sierra peruana. No es posible extrapolar de manera automática los resultados de esta investigación a la sierra como conjunto. Sin embargo en los análisis de los cambios identificados en torno a Piura y Cusco no hay solo marcadas diferencias sino también regularidades que indican tendencias, innovaciones, potencialidades y limitaciones a tomar en cuenta para el diseño de estrategias de desarrollo territorial rural en la sierra.

Asignación colectiva de recursos de inversión. La consistencia del proceso de elaboración de los presupuestos participativos está estrechamente vinculada por un lado con la voluntad política del alcalde de establecer prioridades de inversión sobre la base de acuerdos con la comunidad, con su legitimidad y su capacidad de conducción del proceso y con la implementación de mecanismos de inclusión de los diferentes sectores de la población, en particular con los más vulnerables (pobres rurales y mujeres). Al mismo tiempo depende del grado de cohesión social y de capacidad propositiva de los actores organizados, y por lo tanto de factores como: presencia de visiones compartidas del desarrollo local i) existencia de agendas de interés temático, sectorial y territorial ii) calidad técnica de las propuestas y proyectos presentados iii) diversidad, densidad, legitimidad y representatividad de las principales iv) organizaciones existentes, sociales, productivas, territoriales, de mujeres, de jóvenes, vecinales, y de las comunidades campesinas tipo de relaciones que se establecen entre ellas y con su gobierno local: de v) cooperación o de conflicto, de diálogo o de confrontación direccionalidad e intensidad de los conflictos vi) Se ha señalado que la apertura a la participación en estos procesos responde, en no poca medida, a una serie de tensiones internas, fundadas en la capacidad de la población por hacerse escuchar y de presionar a sus autoridades, así como a una serie de presiones externas para que se desarrollen procesos medianamente participativos426. De hecho el proceso de elaboración del presupuesto participativo es complejo: es político pero tiene un fuerte componente técnico también. Los procesos más ordenados son los que se realizan en forma descentralizada y en los cuales se ha fijado de antemano los topes presupuestales de las líneas de acción a discutir en la etapa de priorización participativa de los proyectos propuestos. El presupuesto participativo destaca la necesidad de contar en los gobiernos locales con personal técnico y 426

Diez 2005. 322

administrativo calificado y con capacidades de gestión, organización y promoción de la participación de la sociedad civil. La capacidad de los gobiernos locales de pequeño tamaño, en las áreas rurales, tiende a ser limitada. La mayoría de ellos no tiene acceso a las habilidades administrativas requeridas y no están familiarizados con los nuevos procedimientos administrativos que emanan del gobierno central. Sus habilidades para diseñar, hacer seguimiento y evaluar los proyectos de inversión de corto plazo son generalmente deficientes. Además, estos gobiernos tienen escasa información sobre su entorno económico-político, lo que limita su capacidad de diseñar estrategias económicas locales de largo plazo. Por todas estas razones, el fortalecimiento institucional de las municipalidades rurales hubiera tenido que ser un componente central de la descentralización en curso. En ausencia de un soporte institucional del Estado que propicie el desarrollo de capacidades institucionales de los gobiernos locales, la realización en forma eficiente de la elaboración de los procesos participativos en los distritos rurales de la sierra presupone en muchos casos capacitación, apoyo y asesoramiento metodológico por un actor externo, ONG, o consultor contratado, lo que no es siempre posible. Los inicios fueron difíciles y evidenciaron limitaciones substanciales en las capacidades de las autoridades políticas y de los equipos técnicos para liderar y conducir los procesos, y de los actores de la sociedad civil para participar. Durante los primeros años muchos alcaldes manifestaban temores y desconfianza frente a un proceso que invadía sus prerrogativas; eran conscientes que organizar procesos participativos tiene un costo alto y que sus resultados no son evidentes en el corto plazo. Sin embargo la repetición cíclica del proceso va a la par con su consolidación y se puede constatar avances significativos y enriquecimientos de las “buenas practicas”. En diversos grados, las municipalidades han venido recreando los criterios de priorización de las propuestas de los agentes participantes, proporcionados por el MEF, haciéndolos más flexibles y comprensibles por parte de la población. En cada período de programación participativa del Presupuesto Municipal, se nota una participación creciente y más activa de las organizaciones, evidenciando un mayor interés de la sociedad civil en que se les tome en cuenta y se cumpla lo acordado427. Progresivamente, con avances lentos, con cada proceso anual, se viene transitando de la “cultura de la demanda y del petitorio” a la de las “prioridades” que consensuar en base a una agregación de intereses, transcendiendo el marco del mandato organizacional de los delegados. La población aprende a priorizar y se adquieren ciertos rudimentos en gestión. Las propuestas que se presentan tienden a ser más consensuadas y de interés colectivo. En las experiencias más consolidadas se estaría asumiendo lenta pero progresivamente la necesidad de proponer proyectos que puedan beneficiar a un territorio mayor que el ámbito microlocal. Crecientemente, las autoridades locales impulsan mecanismos de información y de rendición de cuentas, dando voz a los vecinos para que soliciten la ampliación, justificación o aclaración de lo informado. Algunos lo hacen al inicio de los talleres del presupuesto participativo, otros en audiencias públicas. En estos eventos el Alcalde no 427

Según el Portal de Transparencia del Ministerio de Economía y Finanzas, en el año 2006 los agentes participantes superaron los 300,000.

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solamente da a conocer los resultados presupuestarios a nivel contable (ingresos y gastos), sino también los avances en la ejecución del Plan de Desarrollo Concertado, los logros en materia de participación ciudadana, las alianzas institucionales establecidas, las gestiones exitosas en el apalancamiento de recursos externos, y las proyecciones en materia de desarrollo local que se propone la gestión para el siguiente ejercicio fiscal. En numerosos casos se ha ampliado la oferta participativa mas allá de la asignación de los recursos disponibles para el plan de inversión anual, extendiéndosela a los diferentes campos de acción municipal, a través de la constitución de comisiones municipales ampliadas o de Comités Distritales de Desarrollo. Con el transcurso del tiempo y la aquiescencia y/o el compromiso activo de los alcaldes que ven en ella una fuente de legitimidad, la asignación colectiva de los recursos de inversión se asienta como un proceso sostenido que crea estructuras propias y que cuenta con metodologías desarrolladas, que facilitan su replicabilidad, permaneciendo sin embargo las tensiones no resueltas entre lógicas territoriales y sectoriales. El impacto de la experiencia radica en que las autoridades locales están asumiendo el proceso de presupuesto participativo, no sólo como un mandato legal y/o instrumento técnico con normas, metodologías y reglas, sino como una oportunidad política para concertar con la población las prioridades del desarrollo local, adoptar un enfoque territorial que identifique o ubique potencialidades que valorizar, y por ende romper con la forma de gestión en vigor: una acción concentrada en la zona urbana del distrito, una acción que no era orientada al desarrollo ni se plasmaba en acuerdos con la población. De manera general, se puede afirmar que “más allá de sus limitaciones, los procesos exhiben tres grandes logros: 1) el incremento de la participación de la población habitualmente excluida de las decisiones de gobierno y de asignación presupuestal; 2) el establecimiento de acuerdos entre diversos sectores de la población; y, 3) un reparto más racional y equitativo del presupuesto municipal”428.

Inversiones municipales. De manera general, los recursos presupuestales de que disponen las municipalidades rurales provienen en su totalidad de las transferencias del gobierno central. No generan recursos locales por tributos o arbitrios. Si bien hasta hace poco el Foncomun era la principal fuente de ingreso de los gobiernos locales, ahora y a pesar de su sostenido incremento vinculado al crecimiento económico del país, tiende en las dos regiones consideradas a ser desplazado por los aportes del canon429. Lo que introduce un factor de desigualdad, en parte aleatorio, en los recursos de que disponen las municipalidades rurales en función de la región a la que pertenecen430. Este incremento de las transferencias da un mejor margen de maniobra a las municipalidades para aumentar los techos presupuestales de sus inversiones, que superan lo reservado en forma

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Diez 2005, en un estudio en torno a los PP de diez provincias del sur andino, cuatro de Cusco (Calca, Quispicanchis, Paruro y Cusco) y seis de Puno (Juli, Ilave, Azángaro, Sandia, Carabaya y Lampa). 429 En Piura, Canon generado por la explotación de los hidrocarburos en el espacio litoral de la región. Canon gasifero (Camisea) y minero (Tintaya) en Cusco. 430 En 2006, la inversión per capita de las municipalidades rurales de la sierra cusqueña era más del doble que la de las municipalidades de sierra del extremo norte (Piura) 324

discrecional por gastos de funcionamiento, de administración y de gestión de compromisos financieros. Los dos principales rubros de inversión se refieren al acondicionamiento productivo del territorio mediante infraestructuras de las que la sierra padece -por contraste con los valles agroindustriales de la costa- de un importante déficit histórico de inversiones públicas: infraestructuras viales y riego. Prioridad otorgada por un lado a la conectividad y mejores condiciones de acceso al mercado, y por el otro al incremento de la oferta agropecuaria. En Piura una fracción importante de este tipo de inversiones se destina al mantenimiento y rehabilitación de dichas infraestructuras, muy vulnerables frente a las intensas lluvias de verano. En Cusco se prioriza la construcción de reservorios y pequeñas represas, y la tecnificación del riego (riego por aspersión) principalmente para el mejoramientos de los pastos y la crianza de animales. Agrupando las inversiones por áreas de intervención, la mayor parte (cerca de la mitad de las inversiones totales), se dirige a lo que en esta red de investigación hemos denominado “desarrollo rural”431, diferenciándolo del “desarrollo social”432 y del “desarrollo urbano”433. Es relevante destacar que una fracción relativamente menor de las inversiones, el 5.5% en Piura434, y el 11% en Cusco435 se dirige a programas o acciones dirigidas a fomentar actividades productivas específicas, principalmente agropecuarias. En este reparto desigual entre obras y programas de desarrollo se combinan diversos factores: Un elemento de inercia en la expresión por la población de sus necesidades y un pragmatismo que prioriza resultados inmediatamente tangibles. Un alcalde que en su afán de desarrollo pretendiese reducir sistemáticamente y en el corto plazo el peso de las obras en las inversiones municipales para sustituirlas por la ejecución de programas de promoción se expondría a un riesgo político mayor. Al mismo tiempo diseñar y ejecutar programas innovadores exige recursos profesionales y técnicos todavía escasos. A pesar de todo, el monto invertido en los programas de promoción que era en los primeros años una suma casi residual tiende a crecer paulatinamente, particularmente en Cusco. La diferencia entre las dos regiones, en la magnitud de recursos asignados para el fomento del desarrollo económico local refleja en parte la débil articulación de la sierra piurana con la red regional de ciudades ubicada fuera de su territorio, cuyo dinamismo se nutre principalmente de las actividades de la agroindustria y de la pesquería industrial y que importa de Lima y de las redes nacionales de distribución la mayor parte de sus bienes de consumo. La demanda del mercado turístico de la ciudad de Cusco en constante crecimiento es por contraste una poderosa incitación para el incremento de la

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Infraestructuras rurales (caminos rurales y electrificación), y financiamiento de proyectos y programas de promoción de actividades rurales (promoción agropecuaria, industrial, del turismo, fomento de la pesca y comercialización). Representan en cada una de las dos regiones estudiadas el 43% de las inversiones totales. 432 Infraestructuras educativas y centros deportivos, cultura, salud, nutrición, servicios básicos de agua, alcantarillado y saneamiento representan en cada una de las dos regiones estudiadas el 37% de las inversiones totales. 433 Calles, plazuelas, jardines y locales comunales. Un gasto menor (alrededor del 10% de las inversiones totales) en relación con lo “rural” y lo “social”. 434 Apoyo a la producción agropecuaria: 5.1%. Otras actividades 0.4%. Ver anexo No. 3.6. 435 Apoyo a la producción agropecuaria: 7.1%. Otras actividades 3.8%. Ver anexo No. 3.6. 325

comercialización de la producción agropecuaria, la construcción de centros artesanales y la implementación de servicios turísticos.

Reconversión productiva vs fortalecimiento de los sistemas de producción tradicionales. En Piura, en pocos años, la estrategia de Cepicafe gremio y empresa, ha revolucionado las prácticas culturales y el tratamiento post-cosecha de los pequeños productores cafetaleros serranos, logrando exportar su producción al mercado solidario y otros mercados especializados y exigentes. Cepicafe dispone ahora de su propia planta de procesamiento y se ha beneficiado en este proceso de tecnificación, capitalización e integración al mercado internacional del apoyo de la cooperación internacional. La necesidad de garantizar su sostenabilidad sin estos aportes, y teniendo en cuenta la fluctuación de los precios del café, la ha inducido a diversificar su producción y a incursionar en otros agro negocios, principalmente panela (azúcar ecológico) y mermeladas dirigidas ambas al mercado internacional. Su éxito ha modificado la percepción o los prejuicios que tenían las elítes económicas y politicas regionales propensos a ocultar las potencialidades del mundo rural y de la pequeña agricultura. Ahora, dieciocho de los veintidos municipios rurales de la zona andina han implementado “proyectos café” y “proyectos panela” por iniciativa propia y en cooperación tecnica con Cepicafe, que por otra parte asegura su comercialización. Sin embargo dicha experencia tiene límites. El cultivo del café exige condiciones ecológicas que no son disponibles en toda la Sierra de Piura. En las zonas apropiadas no todos los agricultores, por el elevado numero de minifundios (menos de 2 ha) y por la estrategia campesina de diversificación de cultivos para garantizar su seguridad alimentaría, disponen de parcelas de tamaño suficiente para que les sea rentable especializarse y asociarse a Cepicafe. Ambos factores limitan la capacidad de aumentar la producción de café dentro de la Sierra de Piura. Ha calado en gran parte de las autoridades la idea de desarrollar otras líneas de producción de carácter agroecológico sin encontrar todavía los medios o los canales para implementarlas. Otros proyectos, fomentados por las Oder de las municipalidades, mejoramiento genético del ganado vacuno, incremento del rendimiento del trigo e instalación de equipos post cosecha (trilladoras, molinos) si bien han permitido aumentar los rendimientos no han desembocado en la creación de cadenas de valor y la comercialización hacia nuevos mercados. Por otra parte, muchos agricultores se resisten a abandonar sus cultivos tradicionales, maíz, papa, arveja, menestras y frijoles, en su mayor parte dirigido al consumo familiar. En Cusco como en Piura se nota de parte de los alcaldes un cierto escepticismo frente al Programa Sierra Exportadora del cual perciben pocos avances. Algunos vaticinan que no va a tener mucho éxito puesto que la preocupación de las familias es de satisfacer sus necesidades alimenticias y que la atomización de la tierra restringe la posibilidad de acopiar grandes volúmenes. Subrayan que las condiciones climáticas, los suelos, la topografía, el tamaño de las cedulas de cultivo, la organización del riego no permiten extrapolar para la sierra el camino productivo de la costa donde predomina la agricultura especializada en grandes extensiones.

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En el debate se confrontan dos visiones del desarrollo agrario y rural: por un lado, el énfasis en cultivos tradicionales (cereales y tubérculos andinos), que privilegia la seguridad alimentaría y la sostenibilidad de los recursos, y en torno a los cuales el mejoramiento de las prácticas productivas, tecnologías limpias e incrementos de productividad, permitirían responder mejor a la demanda interna en el marco de fuertes alianzas locales, en particular con los municipios. Por el otro, los que argumentan que el potencial agro exportable de la región no se define partiendo de la oferta sino de lo que el mercado demanda: “producir lo que se vende y no vender lo que se produce”; introduciendo nuevos cultivos y la tecnología y los insumos que les corresponden. En realidad, aunque todavía a pequeña escala, los municipios facilitan, en coordinación con ONG, experiencias productivas que responden a estos dos paradigmas: por ejemplo comercialización bajo criterios de calidad y de regularidad de papa orgánica nativa alto andina hacia cadena de hoteles de alta categoría; introducción del cultivo de alcachofa bajo contratos con plantas de procesamiento ubicadas en Arequipa a doce horas de los campos de producción. Sin embargo, el eje estratégico priorizado con más determinación y según diferentes modalidades por un conjunto de instituciones locales, municipalidades distritales (Quiquijana), provinciales (Anta) y mancomunidades (Altiva Canas) es el desarrollo pecuario. Familias rurales de bajos recursos, en su mayoría aisladas de centros urbanos, disponen de pequeñas extensiones de tierra hábiles para el cultivo, pero tienen acceso a pasturas con bajo número de ganado mayor y menor, que destinan al autoconsumo y de forma esporádica a la venta. Con el apoyo de diversas instituciones de desarrollo privadas y públicas y los recursos del presupuesto participativo se brinda capacitación y asistencia técnica en salud y alimentación animal, mejora de riego y de pastos que aumentan la capacidad productiva y reducen drásticamente el tiempo de engorde. Se fomenta el mejoramiento genético mediante la inseminación artificial. Con la reinversión de las ganancias se adquiere vientres de raza y equipos para la elaboración de productos lácteos como yogurt, manjar blanco o quesos. Se ha fortalecido a las organizaciones de los productores que ahora acuden a ferias locales y regionales. Según los técnicos y autoridades políticas entrevistadas, y que participaron en estas experiencias, esto no significa que la ganadería este volviéndose más importante que la agricultura. Sigue considerándose una actividad complementaria. Sin embargo la vía ganadera esta adquiriendo un gran dinamismo en una gran variedad de situaciones ecológicas, sociales e institucionales, donde no seria posible la reconversión y/o intensificación productiva alentadas por el establecimiento de cadenas conforme a los postulados estratégicos del Proyecto Sierra Exportadora

Articulación entre los gobiernos regionales, provinciales y distritales El marco normativo de la descentralización otorga a los municipios provinciales un papel de bisagra entre gobiernos distritales y Gobierno Regional. La Ley Orgánica de Municipalidades dispuso que el CCL Provincial coordina, concierta y propone un Plan de Desarrollo Concertado (PDC) Municipal Provincial, en base al PDC Distrital, el cual luego de ser aprobado se eleva al CCR para su integración al PDC Regional. Existe por lo tanto la clara intención de establecer una concordancia entre las visiones del

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desarrollo y la definición de lo objetivos estratégicos en los niveles locales y regional. Un conjunto de obstáculos y dificultades limitan los alcances en este terreno. Los PDC se elaboran en forma independiente, según temporalidades diferentes, y sin criterios uniformes para entender qué se debe considerar como eje estratégico. En la practica, no se realiza el esperado movimiento armónico de integración secuencial desde abajo hacia arriba, del PDC distrital al PDC provincial, del PDC provincial al PDRC. Tanto por problemas de comunicación entre los tres niveles de gobierno como de diferencias en la información de que disponen y en los criterios de análisis que utilizan para identificar características comunes y problemas y potencialidades específicas a diferentes escalas, la construcción de una visión común y consistente del territorio compartido es todavía una apuesta más que una realidad asentada. Que no haya correspondencia entre planificación regional y local es inherente al modelo que pretende aplicarse en forma indiferenciada a escala y niveles de complejidad distintos436. El mecanismo participativo que tiene una significación muy alta en los espacios más pequeños (distrito), se diluye en buena cuenta al nivel regional. El problema de la débil articulación entre los niveles subnacionales de gobierno se repite y aún se agudiza en torno a la supuesta sincronización entre los diferentes Procesos de presupuesto participativo que debería permitir la retroalimentación de los procesos tanto del distrito a la provincia como de la provincia a la región, conforme al principio de subsidiaridad que plantea que los gobiernos regionales invierten en proyectos de impacto regional, las municipalidades provinciales en proyectos de impacto provincial o interdistrital y los distritos en proyectos de interés vecinal. En primer lugar, y salvo excepciones contadas, tanto la complejidad de los procesos como la premura del tiempo para respetar las plazos establecidos por el MEF impiden en la práctica que, tal como lo presuponen sus instrucciones, los procesos se inicien y culminen primero en los distritos, luego en las provincias y después en las regiones: hasta ahora se realizan simultáneamente. Los caminos de la coordinación inter-niveles tienden por lo tanto a transitar fuera de las reglas establecidas por el sistema: los alcaldes mantienen negociaciones informales con el presidente regional por fuera de los talleres de concertación para que incorpore en el presupuesto regional y en forma discrecional proyectos de carácter local. Es frecuente también que los presidentes regionales, para cumplir con sus compromisos electorales o para conseguir lealtades tomen la iniciativa de realizar obras de impacto local sin previa coordinación con los alcaldes, en particular cuando no pertenecen al mismo movimiento o familia política. Para muchos analistas el territorio provincial seria el ámbito privilegiado para planificar y promover acciones de desarrollo. Sin embargo los gobiernos provinciales no parecen tener aún una consistente capacidad de articulación con los distritos que lo conforma. La Constitución de 1993 al homogeneizar a todas las municipalidades, encargándoles la misma misión y otorgándoles iguales competencias debilitó a las provinciales que perdieron su preeminencia sobre las distritales. Sus funciones para el ámbito interdistrital de la provincia son limitadas. De manera general, en el ámbito rural, las municipalidades provinciales tienden a actuar como la municipalidad del distrito capital y no del conjunto de la provincia437. Es el caso, en particular, del presupuesto 436

Grompone 2006. “Un problema central es la falta de liderazgo provincial. Siento que las autoridades provinciales no han asumido en serio su rol provincial sino que se han circunscrito a la capital del distrito. Van a los distritos para ofrecer un par de obras, pero sin considerar el proceso de desarrollo provincial. Yo no veo

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participativo. Se manejan dos presupuestos, uno para el distrito capital con participación de la sociedad civil local. El otro, que se realiza en forma separada, es el reparto entre los alcaldes de la transferencia del Foncomun destinada al ámbito provincial438. Cada municipio provincial y la región cuentan con planes, pero escasamente son utilizados para articular problemas, potencialidades y propuestas de actuación común a los distritos de la provincia, y de estos con lo regional, en una lógica de articulación de un espacio mayor. Desarticulación que limita el uso de estos planes como instrumento de gestión, que ayude a mejorar la toma de decisión en territorios más amplios que sobrepasan el propio municipio. Por todas estas razones no es posible considerar a priori que, salvo excepciones, existan ya estrategias concertadas entre los tres niveles de gobierno para enfrentar en forma consistente los problemas de desarrollo rural en los territorios jurisdiccionales que se superponen.

Alianzas estratégicas. El gran ausente de la planificación, la gestión concertada y el diseño de acciones para el desarrollo local en las sociedades de alta ruralidad, son los empresarios, los colegios profesionales y las universidades; definen sus intereses en otros espacios. Al contrario es usual la presencia de funcionarios públicos o representantes del Estado en los talleres participativos y comisiones especializadas; aportan una capacidad técnica pero en general no tienen la capacidad de comprometer el sector al cual pertenecen. En este contexto las ONG y las instituciones de cooperación internacional tienen vocación –tal como se lo ha reseñado a lo largo de este informe- a ser los aliados privilegiados de los municipios rurales. Muchos de estos organismos que en el pasado definían en forma discrecional cuales eran los grupos de beneficiaros de sus intervenciones, comunidades campesinas, organizaciones sociales, productivas, de mujeres, etc, establecen ahora en forma sistemática acuerdos y convenios con los gobiernos locales para actuar en forma concertada y generar sinergias en una perspectiva que enfatiza la población de todo un territorio y no solo grupos metas delimitados. Aportan competencia profesional y recursos adicionales para las actividades en que contribuyen. Sus líneas de acción, que siempre incluyen el fortalecimiento de capacidades, son muy diversas. Predominan los programas orientados a fomentar la gobernabilidad y el desarrollo institucional. En segundo lugar viene el apoyo a proyectos de desarrollo local, principalmente agropecuarios: consolidación de las organizaciones de productores y promoción del acceso al mercado. La participación de las ONG en los Consejos Distritales de Desarrollo, las Comisiones Municipales de Concertación u otras instancias consultivas permite evitar la duplicación de esfuerzos. Una practica nueva y que rompe con la lógica del asistencialismo vigente es la disposición de los municipios de poner una contrapartida para el desarrollo de proyectos cofinanciados. Sin embargo, reubicando las intervenciones substanciales y útiles de estos “aliados” en un marco territorial más amplio, aparecen como muy localizadas, puntuales en

en Juli un proyecto de desarrollo provincial, solo un par de carreteras por ahí” (Juan Casazola, Director CARITAS Juli), citado por Torres 2006: 25. 438 Decreto Supremo Nº 06-94-EF.

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determinados temas, concentradas en los distritos, mucho menos sostenidas en las provincias y sin capacidad de validar desde lo local propuestas de alcance regional

Las asociaciones municipalidades interdistritales y la rearticulación territorial Desde el final de la época colonial se ha vivido en el Perú un proceso de fragmentación territorial. En el ultimo medio siglo prevalecía una dinámica permanente de entropía y de creación de nuevos distritos En estos años nos encontramos en un punto de inflexión donde desde abajo se comienza a dar la vuelta a este proceso y a rearticularse territorios locales. En Cusco como en Piura, municipalidades rurales están asociándose voluntariamente para la gestión de territorios colindantes, enfrentar en forma conjunta problemas compartidos, aprovechar en una escala mayor potencialidades comunes y emprender proyectos productivos estratégicos. En varios casos las mancomunidades asocian distritos que pertenecen a diferentes provincias, una manifestación, entre otras, de que las redes sociales y los flujos económicos transcienden las demarcaciones administrativas y políticas. La dinámica de subdivisión de la demarcación territorial vigente expresaba una estrategia de las poblaciones involucradas y de sus representantes para acercar al Estado y a sus políticas públicas; provocar y promover su presencia a pequeña escala, en particular bajo la forma de la escuela y del puesto de salud. Ahora, en el marco de la descentralización y con la incorporación de nuevas funciones a su gestión, las municipalidades rurales perciben el interés de asociarse en espacios intermedios por encima del distrito, que suele conformar un espacio pequeño para políticas de desarrollo de gran calado. Las nuevas mancomunidades rurales catalizan cooperaciones previas entre municipalidades colindantes. Nacen de la voluntad política de los alcaldes. Esta estructura de integración horizontal les permite mantener sus atribuciones y su cuota de poder sin subordinarse a otra autoridad política de rango superior, lo que se produciría si promovieran la fusión entre distritos.439 Las nuevas unidades territoriales se están dotando de nuevas herramientas de gestión como por ejemplo, planos de ordenamiento territorial mancomúnales, pero los entes ejecutores son los distritos. No son un nuevo nivel de gobierno, respetan las instancias municipales, no emiten ordenanza. Por lo tanto, no son estricto sensu una comunidad política. Incrementan la capacidad de negociación de sus integrantes con la Región, con las ONG y otras instituciones de cooperación. Ya estas mancomunidades han demostrado una alta capacidad de forjar con ellas alianzas estratégicas plurales. Esta dinámica de unidad interdistrital tiene por el momento un carácter instrumental y funcional. Un largo camino ha de recorrerse para que demuestre su capacidad de integración territorial, recomponiendo territorios que tengan identidad propia.

Municipios y desarrollo territorial rural La posición que ocupan ahora los gobiernos locales de la sierra en el enfoque territorial del desarrollo rural no es arbitraria. La reorientación de su visión hacia lo rural440, el 439

En mayo 2007 se promulgó la Ley 29021, Ley de Promoción para la Fusión de Municipios Distritales. Un cambio fuerte en relación a la situación que menciona Diez (1999: 294) en su balance para Seminario Permanente de Investigación Agraria - SEPIA VII de las investigaciones sobre la sociedad 440

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traslado creciente de recursos desde el centro441, la institucionalización de procesos participativos, el impulso a procesos de desarrollo económico local, el fortalecimiento del tejido organizacional y el fomento de la participación comunitaria, los arreglos institucionales que les permiten regular las intervenciones de los organismos de cooperación con los cuales se han establecidos alianzas, la proximidad con los diversos fenómenos que ocurren en sus respectivos territorios, son disposiciones de gran relevancia para crear las condiciones básicas de impulso de los procesos de desarrollo territorial y de su sostenabilidad. Obviamente, el desempeño de las municipalidades rurales es desigual y heterogéneo en función de sus medios y de las condiciones en que operan. Profundas diferencias e inequidades horizontales las separan en función de su tamaño en población (al cual esta directamente asociado la provisión de personal -funcionarios y técnicos- de que disponen), de su acceso o no al Canon Minero, del apoyo que le brinden o no ONG y organismos de desarrollo privados y públicos, de su localización en relación a las principales plazas de mercado, capital regional y ciudades intermedias. Otros factores de divergencia son de carácter sociopolítico (liderazgo del alcalde, fragmentación social, rivalidad y conflictos entre facciones) o socioeconómico (nivel de pobreza en su zona, inserción de la región en que pertenecen a mercados dinámicos nacionales, e internacionales). Al mismo tiempo un conjunto de fenómenos de diversas índoles inducen cambios en los comportamientos que se enmarcan en el proceso de integración de las sociedades rurales de la sierra a lo nacional: carácter cada vez mayor de la interrelación entre lo urbano y lo rural, migraciones internas, expansión del sistema educativo formal, influencia adquirida por los medios de comunicación de masas, regularidad de los ciclos electorales, peso creciente de las organizaciones femeninas, y más que todo el avance de la economía de mercado. La adopción, en forma diferenciada, por las instituciones locales de un enfoque territorial del desarrollo rural, y las mejoras que hemos identificado, no implican por si mismo que estemos presenciando el despegue de procesos de desarrollo territorial rural endógenos. Las transformaciones institucionales y productivas en curso encuentran límites internos y externos. En los avances que hemos analizado, destacan los que conciernen al desarrollo institucional. Van a la par con la introducción de nuevas formas de gobernar, o sea de gobernanza, concepto por el cual se caracteriza los procesos de coordinación entre actores que no son todos estatales ni aún públicos, de grupos sociales y de instituciones, para lograr metas propias discutidas colectivamente en unos ámbitos fragmentados, cuyas fronteras son inciertas442.

rural: “La mayoría de trabajos, además de insistir en que la realización de obras de infraestructura física se considera como la tarea por antonomasia de los municipios, añade que se trata de obras realizadas mayoritariamente en la capital o en los centros poblados del distrito. Esto se traduce en la separación – cuando no en el conflicto- entre el municipio y las comunidades (…)”. 441 En el mismo texto, Diez señala a propósito de la provincia de Quispicanchis que “La mayor parte del presupuesto (73%) se destina a gastos de funcionamiento y sueldos”. O sea una distribución exactamente inversa a la actual. 442 Revesz 2005. 331

Mientras que la gobernabilidad es la capacidad de gobernar443, la gobernanza es sencillamente una forma de gobernar cuyos criterios son transparencia, participación y rendición de cuentas. El marco de este estudio remite a los procesos que hemos considerado y en los cuales las autoridades municipales despliegan sus capacidades para articular e involucrar la sociedad civil de su territorio en una propuesta de desarrollo concertada, estableciendo mecanismos y espacios para su participación en la toma de decisiones de las prioridades del desarrollo local y rural. Un límite externo que encuentran aún las experiencias más consolidadas operando en un contexto favorable, es la desarticulación en lo político administrativo entre lo local y lo regional -como si fueran territorios estancos- inherente al deficiente diseño de las normas que rigen la pretendida sincronía en el uso de estas dos herramientas de gobierno que son la planificación estratégica concertada y el presupuesto participativo. Son más bien, límites internos – endebles capacidades de gestión y de emprendimiento, desencuentro entre lógica de potencialidades y oportunidades en una perspectiva a largo plazo y lógica de necesidades a las cuales responder en forma inmediata, el reducido tamaño del ámbito en que operan las instituciones locales, etc.- que restringen los alcances de la transformación productiva del territorio. Sin embargo, como lo recalca José-Maria Caballero: “son remotas las opciones de lograr desarrollo rural simplemente con la mejora del suministro y productividad de los cultivos y la ganadería”444. Cómo territorializar las políticas sectoriales, cómo atraer la inversión privada, cómo insertarse en nuevos mercados, cómo tomar en cuenta las estrategias de reproducción extra prediales de las familias campesinas, son cuestiones a las cuales no es siempre fácil o posible responder desde un municipio rural y que suponen una vinculación dinámica con espacios más amplios. Sin embargo, y a pesar de las limitaciones y carencias que obstaculizan su desempeño, la efervescencia institucional en curso y la prioridad creciente dada a un abanico de apuestas productivas, abogan para que los municipios rurales de la sierra sean considerados como una malla territorial básica en el diseño y la ejecución de estrategias nacionales de desarrollo territorial rural. Por cierto, las localidades y las regiones no son islas de micro y meso desarrollo. Mientras persista un modelo de crecimiento económico marcadamente excluyente y no se cuente con políticas sociales de carácter universal que permitan el acceso a la población rural de servicios de calidad en salud, educación y vivienda445, las iniciativas institucionales y colectivas y las expectativas de las sociedades rurales de la sierra peruana se verán en gran parte frustradas o estancadas.

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La gobernabilidad puede ser definida como “la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo” Arbós y Giner, 1993. 444 Caballero 2002. 445 Mora 2006. 332

Anexo 3.1. Información de la sierra de Piura Cuadro A.3.1.1. Población rural de los Distritos de la Sierra* de Piura: Pob Provincia Distrito Pob Rural TOTAL RUR% Urbana AYABACA** 4,708 32,736 37,444 87,4 FRIAS 1,994 20,818 22,812 91,3 JILILI 340 2,635 2,975 88,6 LAGUNAS 209 6,040 6,249 96,7 MONTERO 1,105 6,560 7,665 85,6 AYABACA PACAIPAMPA 1,109 24,679 25,788 95,7 PAIMAS 1,726 8,035 9,761 82,3 SAPILLICA 691 10,341 11,032 93,7 SICCHEZ *** 1,192 1,264 2,456 51,5 SUYO 888 11,175 12,063 92,6 CANCHAQUE 1,617 7,625 9,242 82,5 EL CARMEN DE LA FRONTERA 473 12,220 12,693 96,3 HUANCABAMBA** 6,899 22,533 29,432 76,6 HUARMACA 1,681 36,528 38,209 95,6 HUANCABAMBA LALAQUIZ 530 4,770 5,300 90,0 SAN MIGUEL DE EL FAIQUE 930 8,500 9,430 90,1 SONDOR 979 7,507 8,486 88,5 SONDORILLO 453 10,211 10,664 95,8 CHALACO 1,313 8,676 9,989 86,9 SANTA CATALINA DE MOSSA*** 1,399 3,113 4,512 69,0 MORROPON SANTO DOMINGO 1,060 6,950 8,010 86,8 YAMANGO 1,431 8,409 9,840 85,5 TOTAL 22 Distritos 32,727 261,325 294,052 88,9 Fuente: INEI. X Censos de población y vivienda, 2005. * Por tener su capital una altitud menor a los 2,000 m.s.n.m, algunos distritos no son considerados por el INEI como distritos de Sierra. ** Distrito Capital de Provincia. *** Distritos que tienen entre más de 50% y menos 75% de población rural. Todos los otros distritos tienen más del 75% de población rural. Elaboración: CIPCA. Cuadro A.3.1.2. Sierra Rural PIURA: Evolución de las transferencias totales a municipios 20032006 (En nuevos soles) Fuentes 2003 2004 2005 2006 Canon 11,714,343 10,987,860 27,280,975 36,472,705 Foncomun 28,311,600 30,614,496 34,783,292 40,787,534 Recursos ordinarios 5,354,592 19,464,740 9,366,975 8,377,065 Otras fuentes 1,919 7,290 16,819 20,742 Total 45,382,455 61,074,387 71,448,061 85,658,046 Fuente: Portal del MEF. SIAF amigable (30dic07)

Elaboración: CIPCA. Cuadro A.3.1.3. Sierra Rural Piura: Inversión Municipal 2006 PIURA (22 dist) Ejecución S/. % Inversión 52,168,327 56% Otros gastos 41,175,518 44% Total 93,343,845 100% Fuente: SICON 2006, Elaboración: CIPCA

333

Cuadro A.3.1.4. Sierra Rural Piura: Inversión Municipal 2006 - desagregado Inversión (S/.) % Promoción Agraria 5,576,920 10.7% Caminos Rurales 13,544,202 26.0% Electrificación Rural 2,917,977 5.6% Otros 211,543 0.4% Edificaciones escolares 7,448,230 14.3% Centros deportivos y recreativos 894,744 1.7% Difusión cultural 637,594 1.2% Saneamiento general 5,111,636 9.8% Promoción y asistencia comunitaria 2,967,940 5.7% Atención medica básica 1,002,522 1.9% Promoción y asistencia social 891,727 1.7% Salud ambiental 116,488 0.2% Vías urbanas 4,620,990 8.9% Parques y jardines 637,646 1.2% Planeamiento urbano 479,919 0.9% Limpieza pública 193,268 0.4% Administración General 4,914,981 9.4% TOTAL 52,168,327 100.0% Fuente: SICON 2006, Elaboración: CIPCA Cuadro A.3.1.5. Sierra Rural Piura: Inversión Municipal 2006 – desagregado – temas de inversiòn PIURA (22 dist) Inversión (S/.) % de la InvTot "DESARROLLO RURAL" 22,250,642 42.7% "Desarrollo Social" 19,070,881 36.6% "Desarrollo Urbano" 5,931,823 11.4% Administración 4,914,981 9.4% TOTAL 52,168,327 100.0% Fuente: SICON 2006, Elaboración: CIPCA Cuadro A.3.1.6. Sierra Rural Piura: Inversión Municipal 2006 – desagregado – Rubros de “Desarrollo Rural” PIURA (22 dist) Inversión (S/.) % Promoción Agraria 5,576,920 25.1% Caminos Rurales 13,544,202 60.9% Electrificación Rural 2,917,977 13.1% Otros 211,543 1.0% TOTAL 22,250,642 100.0% Fuente: SICON 2006, Elaboración: CIPCA Cuadro A.3.1.7. Sierra Rural Piura: Inversión Municipal 2006 – desagregado – Rubros de “Promoción agraria” PIURA (22 dist) Rubros de Promoción Agraria Inversión (S/.) % Apoyo a la producción 2,495,773 44.8% Riego 2,916,222 52.3% Bosques / reforestación 164,925 3.0% 100.0% TOTAL 5,576,920

334

Anexo 3.2. Talleres descentralizados PPR 2008 - Zona Andina Piura. Prioridades de Inversión Los días 11, 13 y 15 de junio 2007 se realizaron en tres localidades de la sierra piurana, Ayabaca, Chalaco y San Miguel del Faique, los talleres de trabajo del presupuesto participativo regional año fiscal 2008 correspondiente al sub espacio geoeconómico Andino de Piura. Presentamos en forma secuencial 1. La distribución espacial de los distritos que participaron 2. El programa y metodología de los talleres. 3 Los resultados de los grupos de trabajo por objetivos estratégicos del Plan de Desarrollo regional 2007 – 2011, en los cuales los participantes identificaron en cada uno de estos tres talleres, los principales problemas, las prioridades de inversión y las oportunidades o potencialidades.. 4 La distribución por espacio y por categoría de los 132 participantes a estos talleres. 5 Las prioridades de inversión agregadas de los grupos de trabajo de los tres talleres desarrollados en la zona andina. Cudro A.3.2.1. Talleres Sub Espacio Andino Piura 2008 Sub espacio Distritos Andino “B” Paimas, Sapillica,Lagunas, Montero, Jilli, Sichez, Ayabaca. Andino “C” Yamango, Santo Domingo, Chalaco, Santa Catalina de Mossa, Pacaipampa y Frias Andino “A” Huarmaca, Canchaque, San Miguel del Faique, Huancabamba, Sondor, Sondorillo, Carmen de la Frontera, Lalaquiiz.

Fecha 11 de junio

Localidad Ayabaca

13 de junio

Chalaco

15 de junio

San Miguel Faique

del

El programa desarrollado en cada uno de los talleres tuvo el siguiente esquema: Programa

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Inscripción de participantes Presentación e inauguración del Taller Exposición sobre los conceptos básicos del PP 2008, su avance a la fecha y las experiencia del 2007 Presentación avances del Proceso de Planeamiento Regional Exposición Balance del Programa de Inversiones 2006 y avances del 2007, en relación con los PIP priorizados en el PP correspondiente. Exposición sobre los alcances de la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública SNIP Presentación de la Metodología de los talleres de trabajo, para identificación de los problemas y proyectos Refrigerio Trabajos de grupos Plenaria

Resultados de los grupos de trabajo por objetivos estratégicos del Plan de Desarrollo Regional 2007 – 2011, en los cuales los participantes identificaron los principales problemas, las prioridades de inversión y las oportunidades o potencialidades en cada localidad.

335

OBJETIVO ESTRATEGICO 01: Acondicionamiento y uso del territorio incorporando la gestión del riesgo Ayabaca PROBLEMAS PRIORIDADES Deficiente integración vial de la Construcción y Rehabilitación provincia con sus distritos y el resto de la carretera Montero-Jililide la región Sicchez-Ayabaca Construcción y Mejoramiento de la carretera Puente ParajeMontero-Ayabaca-Espindola

OPORTUNIDADES Aprovechar los recursos del Fondo Binacional y nuestra condición de provincia de frontera Aprovechar la política de descentralización y los incentivos a zonas de frontera rural y de pobreza

Construcción y Mejoramiento de la carretera Suyo-JililíSicchez-Ayabaca Falta y/o deficiencia de una política efectiva para la aplicación de normas para el cuidado y conservación del Medio Ambiente Inadecuado aprovechamiento del recurso hídrico

Construcción de reservorio Los Molinos

Aprovechar la apertura a los mercados nacionales e internacionales para los productos nativos y alternativos

Construcción del reservorio Cahuangate Construcción de Reservorio Sapillica Canal de irrigación AnchalaySuyo Falta de una política de titulación de tierras y apoyo efectivo a la agricultura Inadadecuada y desarticulada explotación minera de manera informal Chalaco PROBLEMAS Deficiente integración vial de la zona andina y su entorno con el resto de la región

Deficiente uso y manejo de los recursos naturales (agua, suelos, bosque)

PRIORIDADES Construcción, Rehabilitación y Mejoramiento del eje carretero Morropón-Paltashaco-Santo Domingo-ChalacoPacaipampade la carretera Montero-Jilili-Sicchez-Ayabaca Construcción y Mejoramiento del eje vial Morropón-Santa Catalina de Mossa-YamangoHuancabamba Construcción, Rehabilitación y Mejoramiento del eje vial Chulucanas-Frías-Meseta Andina-Lagunas-Ayabaca Sistemas de almacenamiento y distribución del recurso hídrico

OPORTUNIDADES Diversidad ecológica para aprovechar sus recursos naturales y fomentar el turismo ecológico y de aventura

Presencia del recurso hídrico

Tecnificación agrícola y ganadera

336

PROBLEMAS Amenaza de la actividad minera sin uso de tecnología que proteja el Medio Ambiente Falta de una política efectiva para el saneamiento y ordenamiento del territorio Deficiente promoción para el desarrollo del turismo San Miguel del Faique PROBLEMAS Difícil transitividad e integración de la zona andina en los distritos de la costa y otras provincias: Jaen, San Ignacio Ausencia de un estudio vial integrador de la zona andina en la región Mal estado de las trochas carrozables de penetración del distrito a sus caseríos

Falta diseño técnico de trochas carrozables entre distritos

PRIORIDADES

OPORTUNIDADES

Elevado nivel de identidad de la comunidad, sus instituciones y autoridades

PRIORIDADES Carretera integral binacional

OPORTUNIDADES Cuenta con potencial turístico y agrario en la zona andina

Construcción carretera regional San Miguel de El FaiqueSondorillo-Huancabamba Mejoramiento de Trochas carrozables Sondor - Sr. Cautivo

Existencia del Instituto Vial Piura-secciónHuancabamba

Cambio de concepto de diseño de las vías de integración regional, nacional, binacional Programas de Represamiento (microrepresas) -Construcción represa Simbila (Agua - Chorro Blanco - Sondor) -Construcción minirepresa Peña Blanca - Cuenca P. Serran - S.M. El Faique -Construcción de reservorios, integrado a sistemas de canales en Margen Derecha e Izquierda del río Huancabamba

Infraestructura de riego, canales y reservorios

Recursos turísticos (naturalesarqueológicos) Exhuberante producción agrícola, ganadera Recurso Humano Plan Vial Departamental Piura

Agua permanente en las zonas altas de los distritos Recursos hídricos Recursos medicinales naturales (plantas medicinales)

Déficit de cobertura de Electrificación Rural Tala indiscriminada y falta de forestación y reforestación

Programas de Electrificación de las zonas rurales de la zona andina (Sondorillo, Huarmaca) Programas de Forestación y Reforestación (Huarmaca, Sondorillo, Sondor)

Clima apropiado para bosques

337

OBJETIVO ESTRATEGICO 02: Formación de recursos humanos con las competencias necesarias para cubrir la demanda generada por la actividad económica regional Ayabaca PROBLEMAS Falta de profesionales médicos especialistas Falta de infraestructura educativa adecuada

Atención discontinua en establecimientos educativos Falta de capacitaciones a toda la comunidad educativa

PRIORIDADES Presupuestar Plazas en especializaciones médicas Implementación de infraestructura y equipamiento a II.EE. en los diferentes niveles (Inicial-Primaria y Secundaria) Creación de Plazas Orgánicas en II.EE. Descentralización de Programas de Capacitación al Magisterio

OPORTUNIDADES Aprovechar la infraestructura de salud

Presencia de instituciones públicas

Formar escuelas de PP.FF.

Deficiente capacidad técnica y económica en agricultura, ganadería, escasa capacitación y tecnificación del riego. Pérdida de valores

Asistencia Técnica a los agricultores a través del Minag, ONG's y Municipalidad

Agricultor conoce técnicas en producción agrícola Proyecto Catamayo Chira Presencia de instituto tecnológico Presencia de ONG's

Incorporar en la Currícula temas sobre Ética, cultura y valores

Chalaco PROBLEMAS Infraestructura y equipamiento deficiente Irresponsabilidad del docente Deficiente formación en servicio del docente Falta de compromiso de los Padres de Familia con la Educación

PRIORIDADES Mejoramiento y Rehabilitación de infraestructura educativa

Violencia familiar y de género Baja autoestima

Programa de Reducción de la Violencia Familiar

Currícula inapropiada para la realidad del lugar

Proyecto Educativo Local Corredor andino central

Capacitación docente Programa de Escuela de Padres

Reducción de desnutrición

San Miguel del Faique PROBLEMAS Analfabetismo 20%

Inadecuada oferta de infraestructura educativa

OPORTUNIDADES Capacidad de gestión Trabajo comunitario

PRIORIDADES Ampliación de la cobertura del Programa de Alfabetización

Construcción del Complejo Educativo Santa Ana de Huarmaca

ONG's apoyan en programas de capacitación Programa de Becas Gobierno Regional Contamos con recursos naturales y humanos Capacidad de producción diversificada

OPORTUNIDADES Existencia del Programa de Alfabetización provincia distrito, pero solo en algunos lugares. Equipos técnicos capacitados para formular perfiles técnicos con la metodología SNIP

338

Construcción y Equipamiento del CEI Nº 205 - Huarmaca Inadecuada oferta de servicios educativos

Bajo rendimiento escolar Alumnos de los niveles inicial, primaria y secundaria con aprendizajes no logrados Jóvenes con capacidades no pueden continuar estudios superiores por falta de financiamiento

Financiamiento de proyectos a través del shock de inversiones

Mejoramiento IEP Manuel Mesones Muro CPM Limón de Porcuya - Huarmaca Mejoramiento y rehabilitación de IEP Areas Técnicas Huarmaca

Convenios interinstitucionales entre Gob. Local - Gob. Reg. Universidad Presencia de instituciones como el Gobierno Regional en la zona. Disponibilidad de inversión en educación Rehabilitación y Construcción de Financiamiento de proyectos a la IES San Miguel Arcangel - El través del shock de inversiones Faique Mejoramiento de la IE José C. Mariátegui de Juzgara Huancabamba

Promoción de formación superior universitaria (Becas, Filial UNP, convenio UNP/GR/GL) en Huancabamba

Existencia de Fliliales de Universidades

Intervención de ONG en Programas Educativos Cepicafe, Pidecafe

OBJETIVO ESTRATEGICO 03: Promover el fortalecimiento institucional, participación y vigilancia ciudadana; responsabilidad empresarial social y ambiental; gestión publica eficiente y transparente Ayabaca No se conformó grupo para este objetivo estratégico Chalaco PROBLEMAS Desconocimiento de los procesos de Participación Ciudadana Desconocimiento de la población del manejo de los recursos.

Inequidad en la distribución de los recursos públicos Difícil acceso a servicios gubernamentales para la formalizaciónde organizaciones Débil coordinación entre niveles de gobierno y desarticulación de Planes Débil cultura de riesgos para prevenir vulnerabilidades.

PRIORIDADES Escuela de formación de líderes democráticos Sistematización de experiencias exitosas en rendición de cuentas. Pasantías Ordenamiento del Territorio y Mapa de Pobreza Local

OPORTUNIDADES

Acercar la prestación a las zonas de menor desarrollo Promover la formación de Comisiones Mixtas Capacitación y disponibilidad de recursos

San Miguel del Faique No se conformó grupo para este objetivo estratégico

339

OBJETIVO ESTRATEGICO 04: Promover el proceso sostenible de diversificación productiva, desarrollo de capacidades y articulación económica de la región a mercados nacionales e internacionales Ayabaca PROBLEMAS Tala indiscriminada de árboles.

Economía poco diversificada

Escasa infraestructura de servicios básicos Agricultura incipiente

Desaprovechamiento del potencial turístico

Proliferación del comercio informal Escasez del recurso hídrico

PRIORIDADES Desarrollar Programas de Reforestación con especies nativas y plantas industriales Industrialización de productos de la zona Construcción y procesamiento de módulos para industrializar la caña de azúcar. Construcción y mejoramiento del sistema de infraestructura de servicios básicos Programa de asistencia técnica, crediticia y de capacitación para la instalación de infraestructura agropecuaria Creación de un centro de promoción y desarrollo del turismo

OPORTUNIDADES Diversidad de pisos ecológicos

Productos ecológicos con demanda en el Mercado Nacional e Internacional Artesanía, plantas medicinales

Disponibilidad de espacio para el desarrollo de la actividad agro silvo pastoril Turismo arqueológico, esotérico y agricultura ecológica

Diseño del circuito turístico Paimas-Montero-Jililí-SicchezAyabaca-Ruinas de Aypate Programas de formalización del comercio Programas de Riego Tecnificado Construcción de Minipresas para el aprovechamiento del recurso del agua

Desarticulación vial Chalaco PROBLEMAS Desorganización de los productores en cadenas productivas Una agricultura y ganadería de subsistencia y de bajo rendimiento Escasa asistencia técnica, crediticia y capacitación en el sector agropecuario

PRIORIDADES Programa de Fortalecimiento Organizativo de los productores agrarios Instalación de cultivos alternativos

Programa de Mejoramiento en el manejo de los sistemas productivos y crianzas alternativos y de mercado Depredación de recursos naturales Programa de manejo y y de la biodiversidad conservación de los recursos naturales, biodiversidad y gestión ambiental Desarrollar Programas agresivos de reforestación, conservación de las zonas productoras de agua (Páramos-Nacientes)

OPORTUNIDADES

Diversidad de cultivos con demanda en el mercado Diversificación productiva y crianzas

Diversidad de nichos ecológicos con especies nativas

Presencia de Páramos y nacientes de aguas que riegan las cuencas del Chira y Piura

340

Programa: Promoción de crianzas de peces de agua dulce para producción de hidroproteínas para mejorar la dieta alimentaria de las familias campesinas Deficiencia en la Seguridad Programas de Seguridad Alimentaria Alimentaria en las familias campesinas de la Eco región Andina Desaprovechamiento de los Plan de Desarrollo Turístico recursos como potencial turístico Rural Potencial turístico vivencial y tratamiento ambiental adecuado Elaboración de un Plan de Desarrollo eco turístico de la sierra andina central de Piura Proyecto Textilería Artesanal

Desaprovechamiento del potencial hídrico para la Piscicultura

San Miguel del Faique PROBLEMAS Planificación agropecuaria inadecuada

PRIORIDADES Subestación experimental de Desarrollo Agropecuario en la Zona Andina Programa de Asistencia Técnica Crediticia y capacitación al Sector Agropecuario Inadecuado aprovechamiento del Programa de construcción y recurso hídrico mejoramiento de sistema de riego Programa de Riego Tecnificado Zona Andina Limitado Desarrollo Turístico Puesta en valor de los recursos turísticos Desaprovechamiento de los Plan de Desarrollo Turístico; recursos como potencial turístico Corredor esotérico-naturaly tratamiento ambiental adecuado arqueológico, gastronomía Elaboración de un Plan de Desarrollo eco turístico de la sierra andina central de Piura Deforestación Manejo sostenible de cuencas Mejoramiento de Instituciones . Educativas Deficiencia en la Seguridad Instalación de granjas acuícolas Alimentaria de autoconsumo Programa: Promoción de crianzas de peces de agua dulce para producción de hidroproteínas para mejorar la dieta alimentaria de las familias campesinas

OPORTUNIDADES Tierras productivas

Recursos naturales

Recurso hídrico Disponibilidad de Mano de Obra Recursos turísticos Canon por uso de agua

Biodiversidad

OBJETIVO ESTRATEGICO 05: Reducir drásticamente las condiciones de extrema pobreza, inequidad y discriminación económica, social y política Ayabaca PROBLEMAS PRIORIDADES OPORTUNIDADES Elevados índices de enfermedades Saneamiento integral de agua y Existencia de fuentes de agua diarreicas por consumo de agua desagüe en ciudades capitales y natural (Páramos y bosques) no tratada centros poblados Contaminación de zonas bajas por consumo de aguas servidas

341

PROBLEMAS Inadecuados servicios de salud

PRIORIDADES Equipamiento y personal especializado en Centros y Puestos de Salud Elevar el nivel de atención de salud (Hospital)

OPORTUNIDADES Existencia de infraestructura de salud Se cuenta con organizaciones comprometidas con solucionar problemas de salud Organizaciones Civiles y ONG aliadas

Implementación de Botiquines Comunales en los lugares alejados a los Centros de Salud Energía eléctrica inadecuada para Implementación y ejecución Fuentes alternativas para generar el desarrollo agroindustrial del Plan de Electrificación energía (agua, sol) Rural Centros poblados con bajo Existencia de zonas productivas desarrollo relativo no cuentan con agro ecológicas electrificación Deficientes servicios de electricidad y altos costos Chalaco PROBLEMAS Escasos servicios básicos: agua, alcantarillado y comunicaciones Contaminación de medio ambiente.

Contaminación de ríos por aguas servidas Contaminación viral por exposición de excretas Escasos servicios de salud en equipamiento y profesionales. Insuficiente infraestructura de servicios para la atención Alto índice de desnutrición en niños Escasa cobertura en el servicio eléctrico Inseguridad de la población Andina Central

PRIORIDADES Proyecto a mediano plazo para dotar de servicios básicos a los centros poblados Proyecto Manejo de Residuos Sólidos Proyectos de Forestación y Reforestación Proyectos de Sensibilización a la población sobre el mal uso de los bosques Proyectos de Lagunas de Oxidación

OPORTUNIDADES Mayor disposición del recurso hídrico en comparación a la costa Variedad de pisos ecológicos y microclimas Bosque húmedo

Proyectos de Letrinización en todos los caseríos

Construcción de un Hospital Rural

Ampliación de la Red Eléctrica Proyecto de Capacitación a los Agentes de Seguridad Ciudadana y Rondas Campesinas

Experiencia de la Mancomunidad de la zona Andina Central

Disposición de las fuentes de energía Experiencia de rondas campesinas Sociedad civil organizada Convivencia vecinal entre individuos de diferentes categorías de ingresos.

San Miguel del Faique PROBLEMAS PRIORIDADES 80% carencia del servicio de agua Inversión en proyectos de potable ó en muchos casos ha saneamiento básico colapsado y/o fuentes agotadas Mejoramiento del sistema de agua potable urbana y rural Proyecto de agua y saneamiento

OPORTUNIDADES Existencia de recurso hídrico

342

Caseríos que en la actualidad carecen del servicio de agua potable, alcantarillado, electrificación, comunicaciones y disposición de residuos sólidos No existen políticas complementarias para preservar las áreas de influencia de captaciones - fuentes de agua Puestos de salud no coberturan el servicio a la totalidad de población ubicada en el área de influencia Falta de trabajo en la zona urbana y rural originando desnutrición en el distrito Desconocimiento de sus funciones de organizaciones de base (Rondas Campesinas) urbanas y rurales. Descoordinación de rondas campesinas y poco conocimiento de sus funciones Población rural con información irreal de su problemática comunal Escasa participación femenina en actividades comunales

Conflictos sociales

OTROS

Ejecución de proyectos de agua potable Ampliación de la red interconexión eléctrica Ampliación de electrificación Programa de Forestación y reforestación sobre las fuentes que permitan subsistencia

Excelente recurso humano capaz dispuestos a superarse y preservar el medio

Equipamiento a Centros de Salud y capacitación

Capacitación permanente a las organizaciones de base, Rondas Campesinas. etc.

Constantes capacitaciones por instituciones públicas y privadas Creación de proyecto para mujeres Proyectos productivos con la participación femenina (crianza de cuyes, biohuertos, granjas, etc., microempresas) Organizar la seguridad ciudadana efectiva Equipamiento a las rondas campesinas para que contribuyan en la seguridad ciudadana Adecuada tecnificación para el uso del agua Ejecución de albergues turísticos y jardines botánicos Buscar proyectos que permitan ampliar el territorio=mas beneficios, integrando varios caseríos en un solo proyecto.

Presencia de instituciones cooperantes

Presencia de árboles en la zona Diversidad de plantas medicinales por explotar Productos agrícolas ecológicos Turismo Recursos naturales para aprovechar (agua, suelo, etc)

Adquisición de equipos satelitales en zonas de frontera (TV-Radio) Minería

343

Cuadro A.3.2.2. Participación zona Andina Piura representantes de instituciones (Sin considerar funcionarios GR) Sub espacio Alcaldes Regidor FuncioOtros Consejero Total nario Soc Civil Regional Andino “B” Paimas, Sapillica, Lagunas, Montero, Jilli, Sichez, Ayabaca Suyo Andino “C” Yamango, Santo Domingo, Chalaco, Santa Catalina de Mossa, Pacaipampa y Frias Andino “A” Huarmaca, Canchaque, San Miguel del Faique, Huancabamba, Sondor, Sondorillo, Carmen de la Frontera, Lalaquiiz

Total general

8

6

11

15

1

41

6

7

23

18

0

54

5

3

13

15

1

37

19

16

47

48

2

132

Fuente: Registro asistentes GRPPAT GR Piura. Elaboración: CIPCA

La distribución porcentual de los segmentos participantes en talleres PPR zona andina ha sido de, un 36,4% instituciones de sociedad civil; 35.6% funcionarios municipales y, 26.5% alcaldes y regidores de gobiernos locales.. Prioridades de Inversión expresadas Sin entrar en un análisis exhaustivo de los productos de los grupos de trabajo en todos los sub espacios, aquí se de cuenta a de las “prioridades de inversión” agregadas de los grupos de trabajo de los tres talleres desarrollados en la zona andina. Grupo Objetivo Estratégico 01 Acondicionamiento y uso del territorio incorporando la gestión del riesgo Prioridades de inversión identificadas: 1. Construcción, rehabilitación y mejoramiento de carreteras y trochas 2. Construcción de reservorios y canales 3. Programas de electrificación rural 4. Programa de forestación y reforestación de cuencas

Grupo Objetivo Estratégico 02 Formación del recursos humanos con las competencias necesarias para cubrir la demanda generada por la actividad económica regional Prioridades de inversión identificadas: 1. Presupuestar Plazas en especializaciones médicas 2. Implementación de infraestructura y equipamiento a II.EE. en los diferentes niveles (Inicial-Primaria y Secundaria) 3. Creación de Plazas Orgánicas en II.EE 4. Descentralización de Programas de Capacitación al Magisterio / Capacitación docente 5. Formar escuelas de PP.FF / Programa de Escuela de Padres 6. Asistencia Técnica a los agricultores a través del Minag, ONG's y Municipalidad 7. Incorporar en la Currícula temas sobre Ética, cultura y valores 8. Mejoramiento y Rehabilitación de infraestructura educativa ( en San Miguel del Faique, se propuso seis II.EE) 9. Programa de Reducción de la Violencia Familiar 10. Proyecto Educativo Local Corredor Andino Central 11. Reducción de desnutrición 12. Ampliación de la cobertura del Programa de Alfabetización 13. Promoción de formación superior universitaria (Becas, Filial UNP, convenio UNP/GR/GL) en Huancabamba

Grupo Objetivo Estratégico 03 Promover el fortalecimiento institucional, participación y vigilancia ciudadana; responsabilidad

344

empresarial social y ambiental; gestión publica eficiente y transparente Prioridades de inversión identificadas: 1. Escuela de formación de líderes democráticos 2. Sistematización de experiencias exitosas en rendición de cuentas 3. Pasantías 4. Ordenamiento del Territorio y Mapa de Pobreza Local 5. Promover la formación de Comisiones Mixtas 6. Disponibilidad de recursos para Capacitación (en Gobernabilidad).

Grupo Objetivo Estratégico 04 Promover el proceso sostenible de diversificación productiva, desarrollo de capacidades y articulación económica de la región a mercados nacionales e internacionales Prioridades de inversión identificadas: 1. Desarrollar Programas de Reforestación con especies nativas y plantas industriales / Desarrollar Programas agresivos de reforestación, conservación de las zonas productoras de agua (Páramos-Nacientes de cuencas) 2. Industrialización de productos de la zona / Construcción de módulos para industrializar la caña de azúcar 3. Construcción y mejoramiento del sistema de infraestructura de servicios básicos 4. Programa de asistencia técnica, crediticia y de capacitación para la instalación de infraestructura agropecuaria 5. Creación de un centro de promoción y desarrollo del turismo / Diseño del circuito turístico Paimas-MonteroJililí-Sicchez-Ayabaca-Ruinas de Aypate / Plan de Desarrollo Turístico Rural / Elaboración de un Plan de Desarrollo eco turístico de la sierra andina central de Piura 6. Programas de formalización del comercio 7. Programas de Riego Tecnificado 8. Construcción de Minipresas para el aprovechamiento del recurso del agua 9. Programa de Fortalecimiento Organizativo de los productores agrarios 10. Instalación de cultivos alternativos 11. Programa de Mejoramiento en el manejo de los sistemas productivos y crianzas alternativos y de mercado 12. Programa de manejo y conservación de los recursos naturales, biodiversidad y gestión ambiental 13. Programa: Promoción de crianzas de peces de agua dulce para producción de hidroproteínas para mejorar la dieta alimentaria de las familias campesinas 14. Programas de Seguridad Alimentaria en las familias campesinas de la Eco región Andina 15. Proyecto Textilería Artesanal. Elaboración: CIPCA

345

Anexo 3.3. Información de la sierra rural del Cusco Cuadro A.3.3.1. Sierra Rural CUSCO(*): Evolución de las transferencias totales a municipios 20032006 (En nuevos soles) Fuentes 2003 2004 2005 2006 Canon 17,485,758 63,368,731 100,192,480 Foncomun 53,355,003 63,721,790 73,272,217 85,385,592 Recursos ordinarios 9,644,627 36,292,041 11,180,510 10,619,434 Otras fuentes 5,093 192,472 1,745 697 Total 63,004,723 117,692,061 147,823,203 196,198,203 (*) No incluye a los distritos de sierra rural de las provincias de La Convención (4) y Espinar (7) Fuente: Portal del MEF. SIAF amigable (30dic07) Elaboración: Cipca

Cuadro A.3.3.2. Inversión Municipal 2006 Sierra Rural Cusco vs Sierra Rural Piura CUSCO (79 dist) PIURA (22 dist) Ejecución S/. % S/. % Inversión 215,601,016 73% 52,168,327 56% Otros gastos 77,994,907 27% 41,175,518 44% Total 293,595,923 100% 93,343,845 100% Elaboración: Cipca

Cuadro A.3.3.3. Inversión Municipal 2006 Sierra Rural Cusco vs Sierra Rural Piura – TIPOS DE INVERSIONES CUSCO (79 dist) PIURA (22 dist) Inversiones Inversión (S/.) % Inversión (S/.) % 22,250,642 42.7% "DESARROLLO RURAL" 92,078,193 42.7% 19,070,881 36.6% "Desarrollo Social" 78,593,632 36.5% 5,931,823 11.4% "Desarrollo Urbano" 28,297,212 13.1% Administración 16,631,979 7.7% 4,914,981 9.4% TOTAL 215,601,016 100.0% 52,168,327 100.0% Elaboración: Cipca

Cuadro A.3.3.4. Inversión Municipal 2006 Sierra Rural Cusco vs Sierra Rural Piura – DESARROLLO RURAL CUSCO (79 dist) PIURA (22 dist) Rubros de “Desarrollo Inversión % de la Inversión % de la Rural” (S/.) InvTot (S/.) InvTot 5,576,920 Promoción Agraria 37,235,454 17.3% 10.7% 2,660,698 Apoyo a la producción 15,361,116 7.1% 5.1% 2,916,222 Riego 21,874,338 10.1% 5.6% 13,544,202 Caminos Rurales 29,378,985 13.6% 26.0% 2,917,977 Electrificación Rural 17,326,601 8.0% 5.6% Otros 8,137,154 3.8% 211,543 0.4% TOTAL 92,078,193 42.7% 22,250,642 42.7% Elaboración: Cipca

Sierra Rural Cusco (79 distritos) - población total 2005: 525,195 hab. Sierra Rural Piura (22 distritos) – población total 2005: 294,052 hab.

346

Cuadro A.3.3.5. Inversión Municipal 2006 Sierra Rural Cusco vs Sierra Rural Piura – COMPONENTE OTROS DE DESARROLLO RURAL CUSCO (79 dist) PIURA (22 dist) Componentes de "Otros" en Inversión Inversión "Desarrollo Rural" % % (S/.) (S/.) 83,193 Comercializacióm 4,965,335 61.0% 39.3% 13,575 Promoción Industrial 1,709,851 21.0% 6.4% 58,430 Promoción del Turismo 1,336,150 16.4% 27.6% 56,345 Fomento de la Pesca 125,818 1.5% 26.6% 8,137,154 100.0% 211,543 100.0% TOTAL Elaboración: Cipca

347

Anexo 3.4. Educación para el desarrollo rural: La propuesta del CENFOPAR de Urubamba La ONG regional Arariwa, pretende -a partir del CENFOPAR (Centro de Formación para el Mundo Andino) ubicado en Urubamba- validar una alternativa educativa integral para el desarrollo rural y promover la actividad microempresarial en sus zonas de intervención, particularmente en el Valle Sagrado446. El programa de Capacitación y Asesoramiento Microempresarial - CAME, componente del CENFOPAR de Urubamba tiene cinco áreas de trabajo447: 1) Capacitación: trabajan con grupos de microempresrios, emprendedores identificados, en actividades dentro de los ejes productivos designados prioritarios para la zona. En la zona del Valle Sagrado, provincia de Calca y de Urubamba, se identifican tres ejes a nivel general, luego cada distrito prioriza en particular alguno de estos ejes en su localidad. a/ el agrícola, centrado en el cultivo de papa nativa, hortalizas y flores; b/ pecuario, dentro de este eje CAME apoya la crianza de cuyes, no tanto en la producción sino en la comercialización, también ovinos criollos y truchas; c/ artesanía y turismo, CAME apoya prioritariamente lo que es tejidos planos y el turismo comunitario. Con estos grupos de emprendedores se desarrolla capacitación, en tecnología de producción, pero sobre todo en el acabado del producto a fin de garantizar su calidad para responder a la demanda y exigencia del mercado. 2) Apoyo a la gestión empresarial: atiende la parte tributaria, contable, formalización, gestión y las dificultades que puedan surgir de las iniciativas microempresariales448. Se apoya a familias que se agrupan y arman una asociación y como asociación se convierten en microempresa. La mayoría tienen su personería jurídica. Estas familias están especializadas en la producción de algún bien de los tres ejes mencionados (agricultura, ganadería, turismo y artesanía). El principio rector es que las familias no abandonen el manejo de su sistema de producción. Normalmente trabajan su sistema de producción en diferentes pisos, en piso de valle, en intermedio, en altura. CAME ayuda a seleccionar la actividad de ese sistema que tiene más potencial para el mercado, y se trabaja con ella sin que la familia abandone los otros componentes del sistema de producción. 3) Desde hace 3-4 años, se ha implementado un módulo de capacitación específico en el eje de artesanía y turismo449. La mayoría de los asistentes son familias de comunidades campesinas. Una carencia que el Proyecto Corredor Cusco Puno apunta en torno a las experiencias de artesanía que patrocina es “asistencia técnica practica en marketing, ventas y exportaciones de probada eficiencia, no cursos teóricos de mercadotecnia, sino aprendizajes con resultados evidentes, que lleven a los productores a elevar sus ingresos, fruto de sus ventas con mayor valor agregado”450 446

Observación participante en los talleres del Cenfopar y entrevistas a su director Bernardo Fulcrand así como a varios de sus profesionales y técnicos, en particular el Ing. Antonin, el 4 y 5 nov 2007. 447 Otro componente es la Casa Taller; un instituto superior tecnológico en la modalidad de internado, dirigido a jóvenes de la zona rural, que otorga el certificado de Técnicos en Administración de Negocios Rurales. Tiene como finalidad la formación educativa de jóvenes orientada a desarrollar su capacidad de generar micro y pequeñas actividades económicas. 448 El mercado al que acceden los productores demanda formalización, que emitan boleta, factura y es necesario preparar las organización para estas condiciones. 449 El módulo esta conformado por 4 a 6 cursos. Su duración total es de un año. El objetivo es que pasen 600 alumnos, han pasado unos 300. Se trata de hacer una capacitación no masiva, especializada en pequeños grupos de alumnos. 450 Proyecto Corredor Puno-Cusco documento de trabajo. 348

4) Otro de los principales bloques de actividades de CAME es la asesoría y seguimiento de las experiencias. Hay un protocolo de asesoría que intenta ser como el “médico de cabecera de los emprendimientos”. Se diagnostica la situación del emprendimiento y a partir de ese diagnostico se diseñan las estrategias que puedan ayudar a superar los problemas que pueda tener451. 5) Por ultimo, el área de articulación al mercado que privilegia el enfoque de cadena: se atiende el acabado del producto, su acondicionamiento, el empaque y la marca. Lo relativo a la comercialización (contactos, búsqueda de quien contrata) es parte de los servicios de asesoría.

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Adicionalmente a este sistema de asesoría hay un sistema de inteligencia de mercado. Permite conocer los precios de los productos en los principales mercados del país a tiempo real. Esta información se transmite por la radio y boletines. El objetivo es que los microempresarios tengan información oportuna para tomar decisiones 349

Tercera Parte. I. Informe narrativo del concurso “Mi experiencia en desarrollo rural” Antecedentes El concurso “mi experiencia en desarrollo rural” fue convocado a mediados del mes de Agosto de 2007 por la Red de desarrollo rural conformada por el Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA), el Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE) y el Instituto de Estudios Peruanos (IEP), en colaboración con el Proyecto de Desarrollo Sierra Sur. Los objetivos de esta convocatoria fueron: ¾ Compartir experiencias de desarrollo rural en la sierra, en las cuales han participado de manera conjunta pobladores, técnicos, promotores, profesionales, instituciones públicas, privadas y otros actores. ¾ Difundir los conocimientos adquiridos en tales experiencias, sean estas exitosas o no. ¾ Brindar información que permita delinear políticas de Estado en el ámbito de la sierra rural, sobre la base del conocimiento elaborado por los propios actores locales y regionales. La convocatoria del concurso estableció que podrían participar todas las personas, instituciones, organizaciones y comunidades, que hayan desarrollado o estén desarrollando alguna actividad que incida en el desarrollo rural. Además, los participantes podrían enviar más de una presentación. La evaluación de cada experiencia tomo en cuenta: ¾ El nivel de sistematización de la experiencia en la sierra rural de Perú, sea exitosa o no. ¾ El origen de la experiencia, el proceso seguido y el grado de participación de los actores locales y externos. ¾ La transmisión de lecciones valiosas para la promoción del desarrollo rural en la sierra. Los premios al concurso se establecieron de la siguiente forma: Primer lugar: 1,200 soles Segundo lugar: 1,000 soles Tercer lugar: 800 soles De manera adicional se otorgaron 3 menciones honrosas. Jurado El jurado del concurso estuvo conformado por un jurado interno de la Red de desarrollo rural y uno externo que lo integraron los señores: Ricardo Vergara y Pierre de Zuter. Durante el proceso de selección de las experiencias ganadoras se tomaron en cuenta los tres niveles descritos anteriormente. 350

Las experiencias Como resultado de la convocatoria se recibieron 103 experiencias entre el 1 de septiembre y el 26 de octubre de 2007, quedando después de una primera selección 17 experiencias o grupo de finalistas. Finalmente y como efecto de una evaluación conjunta entre el jurado interno y externo, se eligieron las experiencias ganadoras, otorgando los premios a los tres primeros lugares y 5 menciones honrosas, como sigue: Cuadro A. Experiencias ganadoras y menciones honrosas Autor Leonor Rosas Fernández Agustina Quispe Vilcahuamán Mario Concha Díaz

Puntaje total

Lugar de la experiencia

De perdedera a ganadera

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Chuquibamba Arequipa

Mis padres viajeros

35

Callalli - Arequipa

Tradición

32

Chuquibamba / Iray Arequipa

28

Coporaque - Cusco

27

Macarí - Puno

25

Urubamba - Cusco

25

Chuquibamba Arequipa

25

La Unión Leticia - Junín

Nombre de la experiencia

Crianza de vacunos y elaboración de productos lácteos Macarí apuesta al futuro: planes de Alvaro Orosco negocio y experiencia de desarrollo desde Chávez lo rural ¿Tropiezos?... Una oportunidad de crecer Yolanda Ferro Yépez y avanzar Lucio Chise Ccora

Jesús Alvarez Montes Industrializando mi producto Gerardo Rosas Trabajo escolar en el distrito de La Unión Huaringa - Leticia Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra

Experiencias no ganadoras: El conjunto experiencias remitidas han sido de gran utilidad para complementar esta investigación, pero sobretodo para lograr una mayor comprensión de la sierra rural que conlleve acciones para su desarrollo. Las experiencias ganadoras: A continuación se presentan las experiencias que resultaron ganadoras: PRIMER PUESTO: DE PERDEDERA A GANADERA Por Leonor Rosas Fernández Una tarde de julio de 1999, después de terminar la jornada diaria en el campo en la Hacienda de Siguayniroc de Chuquibamba de propiedad de mi padre Fernando Rosas Neira vi que teníamos tantas vacas y la producción lechera era pobrísima, un promedio de 3 litros por vaca. Yo no entendía mucho de esto ya que las veces que fui al campo de niña o adolescente iba a pasear no sabía en absoluto de los riesgos de los sembríos, las vacas o los animales de emberna o alguna labor del campo.

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Yo acababa de culminar mi carrera de Administración de Empresas en Lima en la Universidad de San Martín de Porres, y empecé a ver la hacienda con otra óptica. Recuerdo haber leído y escuchado que en Santa Rita y en Arequipa habían vacas que producían 30 litros de leche diaria y me dije por qué en la hacienda no se podía hacer eso. ¿Acaso es tan difícil lograr esas metas? Empecé a descubrir que me gustaba mucho los animales del campo y decidí iniciarme en este interesante mundo y me pregunte si tantos años había vivido en Lima como era posible no haber visitado nunca la Universidad Nacional Agraria La Molina, así que pensé regresar a Lima para indagar o buscar orientación a mis inquietudes, y qué mejor lugar que hacerlo en esta universidad. Así lo hice y cuando estaba en mi primer día de visita en esta casa de estudios, específicamente en la granja, observé que estaban efectuando una inseminación artificial a una vaca. Esto me produjo un gran entusiasmo y le dije al instructor, el Sr. Bartolo, que eso quería aprender. Él me invitó a para a su oficina y allí le expresé mi deseo de cambiar la ganadería de mi padre. El señor Bartolo me escucho atentamente y me dijo que si deseaba aprender estos temas de ganadería, tendría que hacer prácticas en la granja en los meses de agosto y septiembre, fecha en que la granja esta libre de estudiantes universitarios de la propia universidad y también de practicantes de otros centros de estudios, de tal suerte que si yo deseaba practicar, yo tendría que “hacer de todo”, ya que la mano de obra estaba escasa. Esto era justo lo que quería y le dije que lo llamaría por teléfono para confirmar mi participación. Llena de entusiasmo regresé a Chuquibamba y comunique a mis padres la decisión de aprovechar la oportunidad que se me presentaba en dicha universidad y regresarme a Lima. Sea por el molde machista que hay en mi pueblo o por el hecho que una mujer incursione en tema de “hombres”, mis padres y mis hermanos se opusieron de plano a esta decisión. Esa reacción, lejos de amilanarme, me llenó de fortaleza y enrumbé a Lima. Ya en la Capital, desde el primer día en la granja de la universidad, me pusieron a trabajar en faenas muy duras y les dije que yo estaba acostumbrada a estas labores y que me mandaran hacer lo que se tenía que hacer. Fueron tantas mis ganas de aprender y mi entrega a las tareas diarias, junto con el apoyo de los técnicos Sres. Cirilo y. Bartolo, rápidamente aprendí a colocar desde una inyección hasta la técnica de inseminación artificial. Esto me causó una satisfacción personal muy emotiva, ya que anteriormente yo no conocía casi nada de esto. Al final de las prácticas aprendí lo que es sanidad, alimentación, reproducción, mejoramiento genético y recría, entre otros ítems de Ganadería. Por todos estos conceptos guardo una eterna gratitud a la Universidad Agraria La Molina y la considero mi alma mater. En este mundo globalizado, uno nunca termina de aprender, pero siento que he dado un gran paso en mi realización profesional este rubro. Como no agradecer a la Universidad Agraria si en retribución a mi trabajo diario que desbordaba en algunos casos las horas establecidas, me financió un curso de Manejo Ganadero y cuyo costo estaba fuera de mi alcance. Con estos nuevos conocimientos, regresé a Chuquibamba para volcar todo lo aprendido, pero no encontré las facilidades para hacerlo pues encontré la resistencia de mi familia, sobre todo para aplicar la técnica de inseminación artificial. Mi familia me dijo que si no preñaba una vaca se producía una perdida de S/.50.00 y eso era

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mucho dinero. Yo al ver la negativa compré mi propio equipo de inseminación artificial y el primer lote de semen, y al ser inversión mía, el riesgo también era mío; de nadie mas. La verdad solo llegué entonces al 50% de preñez y luego poco a poco empecé a poner en orden toda la ganadería, como a ponerles nombres a las vacas, hacer registros, dosificar a los animales, cosas que antes nunca se habían hecho, es decir a trabajar con mayor criterio disciplina y orden. Primero me propuse al tema de la identificación de la vacas mediante el aretamiento con números, pero dado que los empleados o los “vaqueros” como los llamamos por acá, podrían confundirse con tanto número, opté por el sistema de nombres; así cada vaca tendría su nombre y el vaquero podría identificarla más rápidamente. Y es más, cuando se les puso el nombre conjuntamente con el vaquero Moisés, que hasta la fecha trabaja con nosotros, él –aunque sin aretar- ya les habían puesto nombres a algunas vacas, como “la perdiza” “la pintada”, “la cachuda” o “la lomba”. Aquellas que carecían de identificación les pusimos su arete con su flamante nombre y así aretamos a todas. Al verlas así me dije interiormente. “¡Que bonitas se ven con aretes. Luego el siguiente paso fue hacer el Registro de Sanidad, y empezamos a registrar el tratamiento de desparasitación interna y externa. Aquí en la zona existe la garrapata de oreja así que, procedimos con mucha laboriosidad a sacar estos parásitos. Las vacas eran muy ariscas ya que nunca se les tocaba, así que se impuso una nueva regla: No castigar a los animales bajo ningún concepto; mas bien tratarlos muy bien ya está comprobado que en la hora del ordeño, la vaca que está tranquila y relajada suelta más leche que aquélla que es castigada o está con stress. Luego se abre el Registro de Reproducción y nos damos cuenta que este registro nos informaba la identificación de la vaca preñada, número de veces de servicio con inseminación artificial o monta natural e identificación del toro, fecha probable del parto, fecha real del parto, nombre y sexo de las crías, y lo más importante, saber la cantidad de meses abiertos habían tenido, hasta que se queden preñadas. En cuanto a la producción de leche, ésta se empieza a registrar en un cuaderno, donde se consignan las pesadas diarias de la leche; luego esta información se ingresa al Registro de Producción Lechera del hato, por mes y por año, así como el promedio de leche por hato. Luego abrimos el Registro de Recría donde tenemos información de cada una de las crías como el nombre de la cría, número de cría, raza, sexo, padres, fecha de nacimiento, procedencia, fecha de ingreso, fecha de salida y el rubro de observaciones. Es decir, hay un registro para cada cría. Este registro tiene en su formato la silueta de una cría, del lado derecho, izquierdo y de frente. Esto nos permite pintar sus manchas de tal manera que es como si les sacáramos tres fotografías de los mismos ángulos. Este registro también cuenta con un cuadro de desarrollo del ternero, donde van los datos de la pesada conforme va creciendo. También quisiera contar las anécdotas que hemos tenido en este proceso de implantación de estas nuevas técnicas, por ejemplo cuando debido a la inseminación artificial tuvimos que vender el padrillo o semental, y las vacas presentaron celo, y entre ellas se montaban varias veces. No sabíamos diferenciar cuál estaban en celo y en qué hora aproximadamente habían entrado en esta etapa. Tuvimos que observarlas

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detalladamente y así aprendimos a detectar celo y con la ayuda del registro de reproducción sabíamos qué vacas estaban sin preñez y cuáles debían entrar en celo. Luego de hacer la rutina de observar celo en las noches, había que revisar las vacas sin preñez para ver si estaban limpias o sucias, es decir si estaban aptas para la fecundación o descartadas por el momento debido a una infección uterina. En este último caso había que hacer un tratamiento (lavado) ya que por la noche ellas descansan y la vulva está relajada y segregan secreciones transparente, turbia o blanca a las que hay que hacer tratamiento según estas secreciones. Ahora, el vaquero que entra a trabajar recibe indicaciones para que informe sobre los celos de las vacas. ¿Ahora qué nos falta? Alimentación. Nuestras vacas nunca habían comido concentrados alimenticios y como en la hacienda se sembraba cebada y maíz, empezamos a hacer concentrados con estos dos productos. Hicimos inicialmente pocas raciones ya que las vacas recién aprendían a comer este tipo de concentrados. Así, poco a poco aprendieron a comer concentrados y luego se volvió su alimento preferido. Debido a esta aceptación empezamos a hacer otro tipo de concentrados más balanceado agregándoles otros insumos y sales minerales. Para satisfacción nuestra, al poco tiempo la producción láctea comenzó a aumentar. Empezamos a sembrar nuevos forrajes, como alfalfas, avenas y maíz forrajero. Así logramos multiplicar la producción con las mismas vacas. Las vacas que eran flacas y pequeñas ahora se convirtieron en grandes, hermosas y lecheras. Aprendimos bajo la asistencia de la ONG CEDER, a hacer ensilados de maíz y avena, que son formas de preservación de forrajes mediante pacas de avena y alfalfa y guardarlas para tiempos de escasez. Con esto, para nosotros desapareció el mal tiempo ya que teníamos forraje más que suficiente para cubrir nuestras necesidades en épocas difíciles. Nos sentimos felices con los cambios positivos. Habíamos hechos el destete, atendimos partos; aprendimos a preparar concentrados alimenticios con los insumos que se producen en la hacienda y luego a incorporar en la alimentación sales minerales; hicimos la aplicación mínima de sanidad animal; enseñé cuando las vacas están “limpias” y cuándo están “sucias”, así también detectar el celo de las vacas; preparación de las vacas antes y después del parto, incorporación de nuevos forrajes, entre otros.; controlamos la producción de la leche de vaca por vaca; procedí a la inseminación y enseñé esta técnica a los operarios. Así me involucré al 100% en este trabajo. De pronto me di cuenta que yo era inseminadora, veterinaria, vaquera, preparaba fórmulas de alimentación, regadora, tractorista, operadora de maquinarias y experta en cultivos forrajeros. Todo esto se dio con recursos propios. Se iba aplicando nuevas técnicas y los ingresos económicos que obtuve sirvieron para construir un establo. Luego se compró un equipo de ordeño y con este nuevo tratamiento, las mismas vacas que anteriormente daban 60 litros de leche diaria llegaron a dar 300 litros. Ya no había mortandad de animales. La mortalidad bajó casi 100% . Es aquí donde la ONG CEDER me solicita visitar junto con otros ganaderos, las instalaciones de la hacienda.. Yo me opuse por que había tenido una experiencia negativa con una visita anterior y no quería más problemas. Ante mi negativa, el Director de la ONG, que

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luego me diría que “ si la montaña no va a Mahoma, Mahoma va a la montaña”, envió a un médico veterinario a la hacienda, de manera sorpresiva, con una filmadora y empezó a grabar la rutina diaria de mis actividades y luego me hizo una entrevista, lo que quedó grabado en un video. Luego la ONG dicta un curso sobre Manejo Ganadero en todos los anexos de Chuquibamba y exponen el video, lo que crea en la comunidad un gran impacto. Así muchos agricultores van cambiando su forma de trabajar. Esta situación me produjo orgullo de ser parte del cambio que se produjo en esta región. Creo que de esta experiencia se logró lo que se deseaba: Pasar de ganadería de tipo informal a una ganadería productiva y rentable. Mucho cuenta el deseo de innovar. Yo creo que todos tenemos ese deseo innato de mejorar. Solo se necesita ser perseverante, trabajar 25 horas al día, por eso jugando un poco con las palabras, debemos convertirnos de PERDEDEROS a GANADEROS, y ganadero significa ser GANADOR. No estoy contenta con los logros personales que he obtenido a la fecha. Voy a seguir perseverante pues la ganadería también evoluciona diariamente y nosotros tenemos también que adecuarnos a estos cambios. Creo que el Perú nos lo agradecería.

SEGUNDO PUESTO: MIS PADRES VIAJEROS Por Agustina Quispe Vilcahuamán Mi nombre es Agustina Quispe Vilcahuaman nací en la estancia de mis padres llamada Huaylluma del sector de Hurasayco comprensión del distrito de Callalli, desde que tuve uso de razón presencie a mis tatarabuelos y padres que iban de viaje a los diferentes lugares para ser el trueque de la zona alta con carne fresca, chalona sogas costales yerbas, con chuño, papa, maíz, oca, cebada quinua habas que eran los alimentos fundamentales. Era nuestra forma de comercializar, no teníamos ni conocíamos las monedas, y se hacian viajes que duraban 15 días, un mes. Nuestras costumbres siempre han estado presentes en nuestra vida diaria, la pachamama es quien nos da de comer y por ello mis abuelos, realizaban primero las imantas en señal de pago a la pacha mama para que las llamas y los viajeros no se cansen y así también los negocios del trueque fueran fructíferos y al final recolectar alimentos suficiente para el todo el año. De igual forma se ponía iranta (adornos) para las llamas cargueras delanteras y al mismo tiempo para las demás llamas; para el señor santiago el quichi se realizaba con el cebo de llama que comúnmente lo conocemos como unto, sacado del pecho de la llama al momento del sacrificio. También llamado safari que se acompañaba con el choclo blanco se rellenaba con unto al choclo para armar con hojas de coca el cual también se acompañaba con zullo de llamas como ingrediente principal, allí se adornaba al zullo o machorra con Kore libro, colocando en la cabecita de la machorra en medio lomito y en la parte del riñón de igual forma se ponía quiche para la taripana. Esto para el momento del viaje de partida y mis abuelitos cantaban y cantaban quirquindo su tamborcito delante de las llamas delanteras hasta la taripana y ahí se sentaban a tomar la rica chicha preparada a base de maíz sahumado con iranta , primero hacían pasar su quiche se despedían mis padres iba hasta el lugar llamado humano Chaclla canchas.

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Llegando a los pueblos canjeaban sus avios (productos), charki (carne deshidratada) con ají, higos por chuño y papa etc. Y regresaban de seis semanas es decir un mes y medio y mis abuelitos hacian chupara para los delanteros hacían suyo par sus esposos como poncho, chullo,chuspa, chalina, lliclla y escachos, janca talega para que lleven tostado a la machina hanta. MI madre y mi abuelita si veían que venía una manchita de nube por el camino por donde iban a llegar sus esposos, lugar llamado “ taripana “ ponían un montón de hucha (excremento seco de llama), para que este humeando y mis abuelitas y mi madre alistaban la chicha con Incienso, coca para esperar la llegada de los viajeros, diario miraban el sitio hasta que aparezca por el camino y cuando aparecían los “ delantero machos “ (llamas delanteras) inmediatamente corríamos a la casa de mi abuelita y mi madre a traer los keros, tambor y las juyas que hicieron para el viajero y mi madre y mi abuelita se ponías a tocar y cantar mientras se acercaban al sitio de taripana y se abrasaban todos los familiares y después se ponían a dar vueltas alrededor de todas las llamas con incienso y ponían su quiche, tomaban chicha purapa y tinka purapa, después la abuelita sacaba las juyas que habia hecho y mi abuelito empezaba a ponerle el poncho, escacho, chullo, chalina lliclla cantando los vestían se Iván a su casa. Mi abuelita iba delante de los machos delanteros (llamas) y mi abuelito arreaba gritando “ vamos adelante” “ vamos a la casa “ y mareado llagaba a la casa y se ponía a “saumar” a las llamas. Luego descargaban a las llamas, le hacían tomar chicha, porque las llamas delanteras llegaban con banderas y campanillas y adornadas con sogas de color, se ponían a llorar y los soltaban luego en el pastizal. Después iniciaban a poner sus kiches (ofrendas) en el ambiente donde debían almacenar los alimentos para todo el año, luego empezaban a guardar los alimentos en fila todos los sacos y costales. Después de volver del viaje que hicieran para traer el chuño, mi abuelo y mi padre de nuevo organizaban otro viaje por maíz , haba, oca, isaño hacia Cabanaconde, Lluta y Huanca y el viaje lo hacían “ mismiendo, trenzando y puscando” y así recién llenaban la despensa Los alimentos eran guardados en otro ambiente llamado despensa, donde debíamos entrar descalzos para sacar los alimentos. Después mis padres viajaban en llamas a arequipa llevando lana o fibra de alpaca llegaban en 4 días a una casa llamada tambo y vendían la lana a la empresa Miel y con eso tenían para comprar lo que faltaba azúcar, arroz, camote y pan todo eso por sacos, también iban a Majes para traer cañazo en odres para tincar ganado y pagos a la pacha mama de caña e higo se hacían el chimango. Antiguamente en Callalli no había tienda de abarrotes, solo bodega San Román donde comprábamos lo necesario para llevar a la estancia, debes en cuando los viajaron llegaban a esa bodega y se emborrachaban hasta perder sus cargas y llamas y otros amanecían en el lugar llamado oroya, cuando recuperaban el sentido recién buscaban a sus llamas y cargas y muchas veces por la desesperación volvían a tomar cañazo

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hasta que después al fin trataban de volver a seguir el camino de herradura hasta donde los sorprendiera la noche , generalmente llegaban a pernoctar hacia una peña “ Carpayoc” . Con el tiempo apareció la feria de Chichas donde llevábamos nuestra fibra para vender a la Cooperativa Tahuantinsuyo, con el dinero que nos pagaban comprábamos arroz, azúcar, maíz, pan y toda las cosas que nos hacia falta en la casa. Después llego el carro de los Ordóñez y posteriormente del señor Luque a comprar lana, les vendíamos a ellos por que pagaba bien pero en el peso jalaba. Con el pasar del tiempo la feria de chichas se llegó ha dinamizar, los comerciantes de Espinar y Puno traían toda clase de mercaderías hasta ropa artefactos y nosotros les vendíamos fibra de alpaca y carne, con eso comprábamos víveres por kilos y no nos alcanzaba para nada nos engañaban los comerciantes en el peso. Ahora en Huarasayco ya tenemos la feria porque ya tenemos carretera , ahí compramos todo lo necesario para la semana y no nos alcanza nuestra plata para comprar, por eso los pobres estamos preocupado, ya no tenemos como antes nuestras despensas lleno para todo el año, hoy en día todas las semana sacrificamos nuestros ganados para subsistir y no para progresar y lo único que hacemos es mantener a los dueños de los grandes comercios y estamos perdiendo nuestras llamas cargueras y nuestros alimentos de un valor nutritivo como son las para, cebada, quinua , maíz, haba y charqui. Muchas gracias por escuchar mi historia y experiencia.

TERCER PUESTO: TRADICIÓN Por Mario Concha Díaz La experiencia ocurre en los distritos de Chuquibamba e Iray, Provincia de Condesuyos, Región Arequipa y se inicia hace quince años, al inicio en forma imperceptible; para mejor ilustración debo indicar que la economía de estos distritos, gira en base a la producción Agropecuaria, principalmente de la producción de leche fresca, cuyos productores habían dependido durante años del monopolio de LECHE GLORIA. Es así que por iniciativa de la ONG CEDER se inició un sutil cambio que logra que algunas familias se dediquen a transformar la leche fresca en quesos a nivel comercial; ya no para autoconsumo, esta transformación trajo consigo el incremento del precio por litro de leche. Actualmente el distrito de Iray, se encuentra en proceso de desarrollo y avance gradual para convertirse en una zona ecológica y turística; produciendo derivados lácteos (Quesos, yogurt, manjar, mantequilla) de calidad. Mi participación en esta experiencia, se inicia hace 7 años, pero debo ser hidalgo en confesar que mi esposa y compañera desde hace 22 años inició la actividad: dedicarnos a comprar leche fresca para fabricar quesos, al inicio con un queso y medio por día, era poco pero era algo.

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Presentes ya en la zona queserías “grandes”, algunas de las cuales “se fueron a la quiebra”, era difícil conseguir la confianza de los proveedores, aun así, ellos mismos se convirtieron en nuestra fortaleza: pequeños proveedores cansados del ínfimo precio de GLORIA S.A. y del mal trato de algunos propietarios de queserías, depositaron su confianza en nosotros. Reitero que nos iniciamos con queso y medio por día para vender en la casa; procesando en una “ollita” y calentando la leche en una cocina rústica; con cierta base técnica, ya que mi esposa recibió capacitación de COOPOP; en una organización social de base para producir quesos, la cual por falta de identificación de las socias con la actividad, se clausuró. Cuando por motivos de enfermedad de mi esposa me hice cargo más directamente de la producción de quesos; más por fuerza que por ganas, debo confesar; me propuse elaborar el auténtico queso Chuquibambino, es decir “Queso Sobado”, según la tradición de la zona de Chuquibamba e Iray; ¿Porque?: Desde muy pequeño comía queso que elaboraba mi abuelita primero y luego mi madre; el sabor de ese queso era muy diferente a otros quesos frescos “mejorados”; y además porque siendo una actividad cuya producción se remonta a muchos años atrás; se ha convertido en una TRADICIÓN. Pues bien, definido el propósito, al mismo tiempo de producir era necesario innovar y capacitarse para obtener un buen producto; retorno CEDER brindando asistencia técnica a las plantas queseras grandes y pequeñas, cuyos propietarios deseaban contar con dicha asistencia, era nuestra oportunidad y la aprovechamos, a pesar de las limitaciones: poca leche, falta de equipos, mala infraestructura; había gran voluntad. Ahora quedaba escoger un nombre para los productos, reunión familiar, debate, propuestas y decisión mayoritaria: Productos lácteos “TRADICIÓN DE IRAY”. A medida que iba pasando el tiempo mejorábamos el producto, vendíamos mas rápido y conseguíamos proveedores; siempre con la asistencia técnica de CEDER, cuyos técnicos: Omar Ampuero inicialmente y Peter Espejo después, nos animaban a seguir adelante inculcándonos que: para producir un queso de calidad había que comprar leche de calidad, pero para ello era necesario comprar instrumentos como: acidómetro (para medir la acidez), termómetro (temperatura) lactodensímetro (densidad).Tremenda encrucijada: por un lado invertir las ganancias en comprar instrumentos, y por otro: alimentar, vestir y educar a los hijos que ya eran cuatro. Sin mayor capital era muy, pero muy difícil. Poco a poco con el apoyo de CEDER y el sacrificio familiar, compramos una olla grande, un primus, una lira (para trozar la cuajada) y los instrumentos antes mencionados, subimos la producción a seis quesos por día y con el suero criábamos una chanchita chusca que nos regaló mi suegra; como dice el dicho “no llovía a cantaros, pero goteaba más o menos”; pero… Vino el terremoto del 2001 el cual trajo consigo zozobra, pesar y pérdidas por un lado; pero mayor ímpetu, deseos de cambiar y decisión de salir adelante por otro. Se derrumbó el 50% de la casa se aplastaron las ollas y el primus, se enterraron el termómetro, el lactodensímetro junto con el acidometro, le cayó una pared a la chanchita preñada, haciéndola “abortar”. De nuevo a empezar. Hora de tomar decisiones efectivas: 1.- Liquidar el pequeño capital de la tienda para comprar lo perdido. 2.- Dedicación exclusiva a elaborar queso y yogurt.

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3.- Criar chanchos en un espacio más pequeño para evitar perdida de energía. 4.- Conservar la tradición del queso Chuquibambino perfeccionando la técnica referente a temperatura, corte de cuajada y otros. 5.- Gran sacrificio familiar: Sin radio, sin TV, estudiar mucho sin propinas para el colegio, vestido sencillo, y ahorrar para comprar un refrigerador. Y así cumpliéndose el dicho: Dios tarda pero no olvida, después del terremoto llegó la ONG: ESPIGAS, financiada por la GTZ Alemana, para reconstruir y mejorar la infraestructura de riego; pero también para fomentar liderazgo local a través de escuela de líderes, allí asistimos durante una semana. Ellos observando la vocación de criadores de porcinos, no importa chuscos pero gorditos, nos apoyaron para comprar una marrana fina, ellos aportaron el 50% del valor y nosotros el saldo, previa implementación de un corral mejorado, así lo hicimos; pero… Oh! Sorpresa la marrana a la cual tuvimos que cargar en una jaula portátil seis personas, mas de un kilómetro para llevarla al semental fino, cuando parió, no tenia leche para sus crías, consecuencia: las crías murieron en 80% solo salvamos dos que hicimos vivir a costa de sacrificio y gran cantidad de leche de vaca; después nos enteramos que dichas marranas estaban destinadas a carne y no a “plantel”. Aun así seguimos adelante, la experiencia enseña que las palabras deben ir acompañadas de los hechos y ¡Ha actuar se dijo!, mejoramos el ambiente de la quesería, nos capacitamos en producción de yogurt clásico y empezamos a producir 10 quesos por día y 5 litros interdiarios de yogurt. Para vender en casa. Avanzábamos lento, aún sin derrotero fijo y con la amenaza de las plantas grandes de dejarnos sin proveedores. En el año 2005 se forma la asociación de industrias lácteas de Condesuyos “ASILAC” cuyos propietarios de 10 plantas procesadoras de los distritos de Chuquibamba e Iray me han honrado eligiéndome su presidente. Y al mismo tiempo se inicia el proyecto: Fortalecimiento de la Agroindustria Rural Láctea en la provincia de Condesuyos; financiado por la Fundación Interamericana, ejecutado por la Asociación de Productores Agropecuarios de Chuquibamba (APROACH), proyecto del cual es beneficiaria ASILAC de la cual soy parte. Como indica el nombre del proyecto, uno de los objetivos principales es fortalecer la producción Agroindustrial Láctea, con el biólogo Wilbert Tito Velásquez; se trabaja en el aspecto de asistencia técnica en producción de derivados lácteos; mejorar el piso forrajero; sanidad animal e inseminación artificial en vacunos, con dos veterinarios y como complemento iniciar la crianza de porcinos finos, para aprovechar el suero, el cual es rico en proteínas; y como propuesta concreta de este humilde servidor, la instalación de biodigestores familiares para producir BIOL (abono liquido), utilizando principalmente las excretas de los cerdos, mezcladas con “pushcay”, (gran repelente de insectos), suero, orines de cerdo y agua; los cuales luego de 30 días sirven para fumigar los alfalfares y otros cultivos y actúan como hormona e insecticida; para reemplazar gradualmente el uso de abonos e insecticidas fosforados; con excelentes resultados. Se ha conformado un fondo rotatorio con marranas finas de plantel cuyos beneficiarios (Una por familia) deben devolver 02 crías de 60 días para beneficiar a otras familias; así se han iniciado pequeñas granjas de porcinos para manejo familiar. En el año 2006 hace su aparición en este escenario fascinante y complejo a la vez, el proyecto de desarrollo SIERRA SUR, tuve conocimiento de dicho proyecto, porque fuí invitado a Chivay (sede central) para un novedoso proceso de selección de personal,

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con la participación directa de representantes de la población organizada, fue una aleccionadora experiencia. Con SIERRA SUR y APROACH hemos realizado el primer festival regional de queso Chuquibambino, con gran éxito; en donde “pagamos el noviciado”, ya que faltaron quesos, comida, etc. Pero fue una lección que nos sirvió de mucho. Además hemos realizado una pasantía a Puno, en donde de manera personal he ampliado mis horizontes, a cambiado mi forma de ver las cosas referentes a objetivos futuros, mi visión es mucho mas amplia para trazar metas y aprovechar al máximo las enormes ventajas de la zona: agua todo el año, clima templado y seco, sol esplendoroso, suelo fértil, amor al trabajo y sobre todo leche pura y natural; es que de verdad vivo en una “tierra bendita”. Actualmente la experiencia del cual soy parte nos permite contar con asistencia técnica en: calidad de leche (terminado) MVZ Luís Bernedo Álvarez: elaboración de derivados lácteos (Queso, yogurt, etc.) (En proceso final) Bióloga Isabel Alcalde e Ingeniero Carlos Mori Núñez; luego entraremos al registro de marca, marketing y mercadeo financiado por SIERRA SUR en 80% y nosotros aportamos el 20%, nueva oportunidad que no podía dejar pasar, la aprovecho al máximo y le “saco el jugo” a los asistentes técnicos. Como presidente de ASILAC he aprendido a trabajar en equipo; por ello, hemos asistido a diversas ferias: en Chivay, en Lima, en Arequipa, en Cuzco y en el mismo Chuquibamba, el objetivo es uno solo: Promocionar y difundir las bondades de los productos lácteos Chuquibambinos, para que con el tiempo Chuquibamba sea conocida por sus quesos, a la par que por su música. Hasta aquí todo bonito, pero, el indicador de que esta experiencia viene teniendo éxito se refleja en el aporte que ha tenido el desarrollo, es que: El precio de leche fresca pagado por GLORIA S.A. Era de S/. 0.52 céntimos por litro y el de las queserías era de S/.0.60 céntimos por litro; el 80% de la producción compraba GLORIA S.A. y el 20% restante compraban las queserías. Hoy la realidad es diferente, GLORIA S.A. paga S/. 0.63 Céntimos por litro promedio, las queserías S/.0.86 céntimos por litro promedio y compran el 90% de la producción el resto lo compra GLORIA S.A. Además se ha establecido un vínculo directo entre queseros y ganaderos que los lleva a buscar soluciones para problemas comunes; ASILAC beneficia directamente a 380 familias proveedoras de leche fresca e indirectamente a otras 300; el camino ha sido arduo, pero aún hay mucho trecho por recorrer: Denominación de origen del queso chuquibambino; registro sanitario para todas las plantas; registro de marca unificada; aprovechamiento de la energía solar, etc. A nivel personal estoy en pleno proceso de consolidación y crecimiento gradual en esta actividad; he obtenido un crédito para mejorar la planta procesadora y comprar equipo de laboratorio; proceso en tina de acero 600 kilos mensuales de queso, 600 litros de yogurt por mes, así como 150 kilos de manjar mensual y 60 kilos de mantequilla. Envío yogurt probiótico natural a Lima, Arequipa, valle de Majes y distribuyo en el mismo Chuquibamba Apuesto por el queso sobado Chuquibambino, con el cual he ganado en cuatro ferias; soy el primer productor de yogurt probiótico, con etiqueta; impulsor de la instalación de biodigestores familiares, para el uso del Biol, actualmente obtengo 800 litros mensuales los cuales son obsequiados a los agricultores que así lo requieren; he

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asistido a diversos cursos de crianza de porcinos, soy el primer productor de porcinos a través de una granja familiar con inseminación artificial. He participado en varios presupuestos participativos y debates, planteando la necesidad de destinar dinero a proyectos productivos, para mejorar la alicaída economía de la población. Con franqueza creo estar a mitad del camino trazado; falta mucho por hacer pero los objetivos son claros; en este engranaje de la producción estamos involucrados muchos sectores y no todos caminan al mismo ritmo. Esta experiencia me a brindado gratas satisfacciones: alimentar, vestir y educar a mis hijos, con sencillez pero decentemente, mi vida ha dado un gran giro, tengo cuatro hijos y tres de ellos estudian en la Universidad Nacional San Agustín de Arequipa, dos de ellos ingresaron en los primeros puestos; el menor estudia en el colegio Nacional San Luís Gonzaga de Chuquibamba; con la bendición de Dios son hijos sanos; siempre con el apoyo incondicional de mi esposa, compañera y amiga. Otra de las grandes satisfacciones que me da este diario batallar es dar a degustar los productos como el queso, el yogurt, manjar o la mantequilla y ver el gesto de aprobación del publico, su rostro sonriente e inmediatamente la frase: déme uno o dos mejor; pero si no hay dicha aprobación, preguntar qué esta mal o en que le gustaría que se mejore, innove, cambie, etc. Veo con mucho agrado y gozo interiormente cuando uno dos o tres niños me dicen: Don Mario déme un yogurt, o cuando un mayor pide! un queso tradición para llevar y un yogurt probiótico para tomar! o cuando de otras zonas parecidas a la nuestra, llaman y preguntan: ¿tiene un marranito para semental o una marrana para cría? He oído que usted vende porcinos finos con garantía. Pero también hay proyección hacia la comunidad; he sido juez de paz 6 años en diferentes periodos, en la medida de lo posible he tratado de predicar con el ejemplo, y es gratificante cuando un conciudadano se acerca y dice ¿puedo pedirle un concejo?. CLARO QUE SI. Bueno soy un ser humano con más defectos que virtudes y por lo cual susceptible de cometer errores, pero es mejor hacer algo y equivocarse que no hacer nada y criticar. Ahora la responsabilidad es mayor, soy Teniente alcalde en mi distrito, y lo que más temo es defraudar a los que confiaron en mí, eligiéndome para representarlos en el Concejo Municipal, con la ayuda de Dios y con el apoyo de la familia y los conciudadanos trataremos de hacer realidad los anhelos largamente esperados. Pero… a veces es motivo de frustración ver que las autoridades que deberían impulsar el fortalecimiento del sistema productivo del cual depende la mayoría de la población, no lo hacen, y lo que es peor, les es indiferente; me apena ver que algunos funcionarios cuyas oficinas se encuentran en las grandes ciudades y desempeñan altos cargos miran a los pobladores de la sierra del Perú, con otros ojos; ¡No puede ser! Tenemos el mismo derecho de contar con servicios básicos, promoción de nuestros productos e igualdad de oportunidades que los demás. ¡Por Dios! Aún estamos a tiempo, cuidemos a la madre tierra y hagamos realidad convertir a Chuquibamba e Iray en una zona ecológica; ello nos llevará a elaborar productos orgánicos, cuidando el medio ambiente, la biodiversidad e impulsar el turismo, tenemos el potencial y debemos aprovecharlo; unidos: Gobierno Nacional, Gobierno Regional, Gobierno Local y población organizada; somos descendientes de una raza aguerrida, trabajadora y sobre todo creativa; somos parte de la experiencia y por lo tanto debemos ser consultados antes de tomar decisiones que nos incluyan como consecuencia de ellas.

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Desarrollo Territorial Rural

Plan de la presentación

Estrategias de DR

1. Las propuestas de Estrategias de desarrollo rural

a. Lo propuesto por los investigadores, consultores y cooperación internacional b. Lo propuesto por la Sociedad Civil (gremios, ONG, partidos políticos) c. Lo propuesto por el sector público (PCM, MAG, MIMDES, regiones, CND)

a. Las propuestas de DR vigentes en el Perú b. La propuesta DTR

2. La realidad del esfuerzo público (y privado) en temas de DR Carolina Trivelli Instituto de Estudios Peruanos Abril 2007

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Explicaciones para el desencuentro entre estrategias y políticas de DR

3. ¿Qué se puede hacer para promover la agenda del DTR?

Presentación elaborada en el marco del proyecto de investigación en red “Desarrollo rural para la sierra” (IEP-GRADE-CIPCA)

Estrategias de DR

Estrategias de DR

Estrategias de DR

a. Investigadores, consultores y cooperación internacional:

a. Investigadores, consultores y cooperación internacional: ideas fuerza (consensos!):

b. Sector privado y sociedad civil

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Publicaciones y /o investigadores de SEPIA, CIES, Debate Agrario, IEP, CEPES, GRADE, CIPCA, PUCP, etc. Consultorías para el sector público y cooperación que recogen mucho de lo publicado (Plaza, Remy, Escobal y Valdivia, etc.) Cooperación internacional tiene nuevas estrategias de DR (BM, BID), alineadas con las de GTZ, FIDA, CEPAL, FAO, etc.

-

DR como parte de desarrollo nacional y regional DR no sólo como desarrollo económico ni productivo, sino social e institucional (y más); Rural y no sólo agro; Enfoque territorial clave para viabilizar esfuerzos de DR (¿qué quiere decir esto?)

– Limitado discurso sobre el tema (Conveagro, Confiep, Sociedad de Minería y Petróleo, ADEX), básicamente agropecuario. – Poca visibilidad al tema en la opinión pública – Partidos políticos ven el tema como agrario – Más preocupación por la pobreza rural que por el desarrollo rural. – Acuerdo Nacional (entre sociedad, partidos y estado). Sesgo agropecuario.

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Estrategias de DR c. El sector público: –

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Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR) publicada en el 2004 propone como objetivo “Impulsar el desarrollo humano en el espacio rural con criterios de sostenibilidad económica, social y ambiental, equidad y democratización de las decisiones locales” Propuesta de políticas para la superación de la pobreza que contiene el Documento Marco de DR del MAG (con apoyo GTZ) (que es la ENDR) Documentos del MIMDES sobre DTR CND y regiones (poco, grandes enunciados solamente)

DTR (Schejtman y Berdegué) “proceso doble de transformación productiva e institucional en donde se articulan las economías de dichos territorios a mercados dinámicos y se genera confianza y cohesión entre los actores locales y de fuera del territorio” “se parte de que el territorio es una espacio con identidad (un espacio físico con contenido social” (De Janvry y Sadoulet) “un enfoque territorial debe abarcar todas las partes que intervienen en un entorno geográfico determinado, puede buscar beneficios mutuos vinculando a la población pobre con la más favorecida, se debe conjugar la búsqueda de reducción de pobreza con la de reducir desigualdad, principalmente mediante la utilización del capital social y la representación de la población rural pobre y las mejoras en la democracia local.

Estrategias de DR 1. 2.

3.

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5.

La ENDR propone 9 lineamientos: Impulsar una economía rural competitiva, diversificada y sostenible; Promover el acceso a activos productivos para los grupos rurales; Proveer adecuada y suficiente infraestructura económica en apoyo de la producción rural; Proveer servicios dirigidos a mejora la calidad de vida de la población rural y las alternativas de empleo;

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Promover y fomentar el manejo sostenible y la conservación de los recursos naturales y proteger el patrimonio ambiental y cultural; Impulsar una gestión integral de riesgos en la producción e infraestructura rural; Promover las capacidades del poblador rural y el capital social en el campo; Promover la inclusión social; Auspiciar el cambio institucional que cree condiciones para el desarrollo rural

DTR Estas definiciones ponen temas centrales para (re)pensar el desarrollo rural: 1. No es un tema solo de la población rural 2. No es un asunto agropecuario 3. Requiere proyecto social (identitario) común e integrador 4. Requiere voluntad política y mecanismos de participación a nivel local 5. No es solo productivo, pero implica aprovechar oportunidades de integración con mercados dinámicos, con oportunidades de negocios e inversión 6. Capital social como insumo 7. Mucha coordinación y negociación. 8. Definir claramente cual es el territorio 9. El fin último es mejorar las condiciones de vida a partir de lo que se tiene, se busca desencadenar procesos endógenos, no traer esquemas de otros contextos. 10. En América Latina estos esfuerzos buscan reducir pobreza, en otros sitios reducir migración o bajar presión en centros urbanos.

DTR (un parentesis)

DTR Hay experiencias exitosas? Algunas, muchas incipientes, pero hay: Programa Leader en la UE, en Canadá Lente Rural, en USA, el programa de empoderamiento comunitario Algo en Brasil y Chile (con apoyo de los gobiernos regionales y centrales) Proyecto piloto EXPIDER en Ecuador, Bolivia y centroamérica. Algo en Perú (en base a iniciativas privadas, tipo centrales de cooperativas de café, o de la sociedad civil, mesas de concertación). Las lecciones: - Voluntad política - Espacio y posibilidades de coordinación entre grupos sociales - Gobernabilidad en el territorio clara y comprometida - Contar con capacidades técnicas locales o con recursos para conseguirlas - Recursos para invertir o para “palanquear” inversiones - Oportunidades económicas claramente identificadas

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DTR

DTR

DTR

Por donde comenzar: ¿Saber dónde estamos? 1. Definir el territorio

Integración competitiva con mercados dinámicos

¿De dónde partimos?

2. Tener un buen diagnóstico del territorio (economía, sociedad, política, cultura, institucionalidad, recursos desaprovechados, activos, etc.) 3. Identificar cuales son las transformaciones que se requieren: • Institucionales • Productivas • Sociales

¿A dónde vamos?

Luego saber qué de lo que tenemos se puede aprovechar: Negocios, oportunidades comerciales y productivas, espacios de concertación, gobiernos locales, infraestructura desaprovechada, líderes locales, organizaciones (capital social), recursos disponibles (canon?), etc.) Identificar los cuellos de botella o limitantes

Fragmentación social y conflicto

Sociedad cohesionada e integrada

Economía estancada

La realidad del DR Muy poco escrito y publicado • Acciones desde el sector público en ámbito rural

DTR (cierre del parentesis)

– Texto de GRADE (Escobal y Valdivia, 2004) – Texto de M. Remy muestra lo poco escrito. – Cosas nuevas o innovadoras con poca difusión (Marenass, Corredores, Procuenca, etc.)

El sector público gasta más de $450 millones al año en DR, pero menos de $10 millones en proyecto con enfoque de DTR! - Acciones sectoriales (agricultura) o de desarrollo social (asistencia básicamente) con poca coordinación y complementariedad.

Intereses privados en conflicto, falta de recursos para inversiones, actores que no quieren participar de los procesos, pero si de los beneficios, falta de capacidades locales, falta de información, etc. Crear los mecanismos para aprovechar lo que se tiene y superar las carencias para iniciar el proceso. Mejor comenzar con algo puntual bien hecho que con algo grande que fracase (p.e. CLAR del PCPC)

La realidad del DR Acciones desde el sector privado – Minas y empresas agroindustriales, agroexportadoras y cadenas de valor, puntuales; muchas ONG con proyectos puntuales. – Poca integración con sus entornos. Poca articulación con otras iniciativas públicas o privadas. – Enfoques distintos, sectoriales en su mayoría (los productivos) o de “asistencia” social o de construcción de infraestructura

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El desencuentro Entonces existe un desencuentro entre lo que se propone como estrategia en la ENDR (que es DTR) y lo que se hace (como política y práctica). ¿Por qué? (¿sólo cuestión de tiempo?) Al menos 3 razones: 1. La multisectorialidad y jerarquía de decisiones resulta una traba en el marco del aparato público (¿Quién es responsable?)

2. El DR no es visto como prioridad y sigue viéndose como responsabilidad del ejecutivo (gob central) y de un sector (agricultura) 3. Poco respaldo al tema. Invisibilidad

¿qué hacer?

¿qué hacer?

• Al menos 4 grandes áreas donde podemos/ debemos avanzar para favorecer implementación de esfuerzos de DR (DTR?): – Visibilizar el problema, el tema, su relevancia. – Discutir, analizar, mejorar y difundir la ENDR e incorporarla a todo nivel (regiones, municipios, Acuerdo Nacional, etc.) – Pedir cuentas sobre logros en DR al sector público y sobre lo que viene haciéndose en el ámbito rural (¿a quién?)

– Aprovechar los espacios locales y regionales para impulsar e implementar la ENDR, para difundirla y exigir que los actores se apropien de ella y para implementar estrategias de DTR. ¿cómo? – Usando lo que tenemos, replicando las buenas ideas y siguiendo principios de las propuestas de DTR! – Comenzando por algo simple y concreto, generando nuevos mecanismos (CLAR, concursos, concertación, presup. participativos) – Coordinando local/regionalmente más y mejor, buscando complementariedades. – Reconociendo que si esperamos que venga del gob central, no pasará. – En el sur andino hay buenas ideas y experiencias: dos ejemplos: • Mañazo y Quiquijana • Cocla

buscar más ejemplos, visitar, analizar, compartir.

Cierre La situación peruana es favorable para la puesta en marcha de una estrategia de desarrollo rural sobre la base del desarrollo territorial. • • • • • •

Las condiciones macro y de crecimiento son positivas El dinamismo de las núcleos urbanos del interior favorece el desarrollo local Se están reasignando recursos públicos hacia los gobiernos subnacionales Hay experiencia regional y local de participación social y concertación sociedad-Estado a través de nuevas instituciones La persistencia de la pobreza y la desigualdad y las disparidades territoriales requieren nuevos mecanismos para enfrentarlas. La impaciencia social por participar de los frutos del crecimiento es un poderoso incentivo político para buscar instrumentos nuevos con que aprovechar al máximo el potencial de desarrollo de la descentralización.

Muchas Gracias! Carolina Trivelli Instituto de Estudios Peruanos Abril 2007 Presentación elaborada en el marco del proyecto de investigación en red “Desarrollo rural para la sierra” (IEP-GRADE-CIPCA)

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Red de Investigació Investigación

Red de Investigació Investigación

Motivación

Objetivo

• La sierra rural resulta un espacio (económico, social, cultural y político) complejo y heterogéneo que enfrenta elevados niveles de pobreza.

Desarrollo rural en la sierra: buscando articular lo que la gente hace con lo que el estado promueve

• Es, además, un espacio donde la gente utiliza múltiples estrategias para salir de la pobreza, para buscar sendas de desarrollo o para reducir su vulnerabilidad . Es un espacio donde el estado (central, regional, local) resulta una actor central en la promoción del desarrollo.

Avances de investigación

• Hoy hay un discurso que da cuenta de un interés (desde el estado y la sociedad) por la sierra (para superar pobreza, para promover desarrollo, para articularla a otras dinámicas). En particular hay un interés por la sierra rural.

(diciembre 2007)

Red de Investigació Investigación

Equipo y actividades • El trabajo de investigación está liderado por 3 investigadores (Javier Escobal, Bruno Revesz y Carolina Trivelli) y un grupo de jóvenes investigadores (Denice Cavero, Xavier Etchevarria, Oscar Madalengoitia, Raphael Saldaña, Johanna Yancari). • Trabajo conjunto de debate, reflexión y diagnóstico e individual de investigación en temas puntuales (mercados, institucionalidad local). Análisis de literatura, bases de datos, comparaciones, sistematizaciones y experiencias de actores del desarrollo rural (concurso de experiencias, relación con proyectos y organizaciones). • La Red busca la Promoción del diálogo y debate con actores del desarrollo rural.

Red de Investigació Investigación

El objetivo de nuestra investigación es entender las dinámicas de las unidades privadas y de las intervenciones públicas orientadas a la promoción del desarrollo en la sierra rural …. para proponer estrategias (a nivel central, regional y local) que permitan aprovechar el interés en la sierra (expresado en el programa Sierra Exportadora, por ejemplo) como un dinamizador del desarrollo rural.

Red de Investigació Investigación

Red de Investigació Investigación

Avances (hasta donde hemos llegado …)

I.

I.

• Cambios en las ideas y propuestas sobre cómo promover y apoyar el desarrollo rural.

El marco conceptual y las aproximaciones al desarrollo rural II. La sierra rural: temas que destacar para releer las opciones de apoyo al desarrollo rural III. Estrategias y políticas para el desarrollo rural en la sierra.

Marco conceptual

• Ideas y propuestas actuales sintetizan lo aprendido, más balanceadas y abiertas (menos recetas rígidas y más apertura a las combinaciones que responden a contextos específicos. • Conceptos nuevos (gobernanza, por ejemplo), nuevos actores protagónicos del desarrollo (actores locales), nuevas formas de entender lo rural (nueva ruralidad, por ejemplo)

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Red de Investigació Investigación

Red de Investigació Investigación

Desarrollo Rural: Principales Dimensiones (cont.) Años 70-80 años 80-90 Síntesis

Desarrollo Rural: Principales Dimensiones Años 70-80 años 80-90 Síntesis

Dimensión

Intervenciones Integradas (DRI) Oferta

Intervenciones Aisladas (especialización)

Intervenciones coordinadas / complementariedad.

Ámbito de implementación

Demanda (mayor rol a la participación y el empoderamiento)

Reconocimiento que ambos énfasis deben coexistir

Política sectorial. Uso de instrumentos diferenciados vía precios, subsidios, tasas de interés

Dimensión sectorial

Prima lo Agropecuario

Escala de producción

Sobre estimación de las posibilidades de la pequeña agricultura

Ganan protagonismo las actividades rurales no agropecuarias Toma importancia la Economía de Escala.

Visión más balanceada (cartera amplia de oportunidades de diversificación de medios de vida) Economías de escala tienen importancia distinta en diferentes ámbitos (i.e. producción, compra de insumos, comercialización) Organización / Mercado de Tierras son mecanismos alternativos para aprovechar economías de escala Territorio, hogares, parcelas, migración, ciudades

Institucionalidad

Participación institucional vertical Nacional Æ Regional Æ Local

Dimensión Estrategia de intervención Estrategia liderada por:

Gente y territorio

Focalización en la Parcela

Focalización en el hogar rural Articulación con ciudades intermedias

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La sierra es un espacio predominantemente rural •

Según el Censo de Población del 2005, en la sierra del Perú viven cerca de 9 millones de peruanos y peruanas, la mitad de los cuales viven en el ámbito rural (50.3%).

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Además….si asumiéramos una definición de ruralidad menos “exigente” que la censal, la relevancia de lo rural sería significativamente mayor.

Organización Visión

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Colectivización Empresas emprendedoras

II. La sierra rural

Política y programas nacionales

Desarrollo Territorial Creciente reconocimiento de la necesidad de “políticas diferenciadas” (sin claro entendimiento sobre su forma concreta) Æ Menú de programas cuya combinación depende del contexto Æ Permitir la adaptación en la implementación Posible crisis de expectativas Cambio en el discurso Reconocimiento de límites al proceso Reconocimiento de un de empoderamiento local mayor peso de lo regional, Necesidad de coordinar acciones local locales con políticas regionales y nacionales Privatización Asociatividad Visión Asistencialista Pobres

• Varios temas que destacar, temas que resultan de volver a mirar la sierra rural, con varios ojos! • Luego de ver y releer queremos destacar algunas características importantes de la sierra y sus dinámicas para discutir propuestas de desarrollo rural. • …..y el tipo de política pública relevante (y el cómo aprovechar lo que hoy se hace, SE?).

Igualdad de oportunidades Reducción de vulnerabilidades

Red de Investigació Investigación

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La sierra es un espacio predominantemente rural

Los municipios distritales •

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Medio millón de pobladores rurales viven en distritos “urbanos” de la sierra. 18% de los hogares agrícolas (que trabajan tierra y/o con mas del 40% de su ingreso de fuente agropecuaria) viven en zona urbana.

En la sierra hay 1,259 distritos, de los cuales 851 son rurales (donde la mayor parte de la población es rural). El 88% de la población rural de la sierra vive en distritos donde son mayoría (poder para presionar a sus autoridades por una agenda rural!).

Pero los municipios distritales rurales son pequeños, no cuentan con el personal técnico, ni con los servicios básicos mínimos para poder realizar este mandato. 9 9 9

428 distritos tienen menos de 2000 hab. Solo 5% de los distritos con menos de 2000 hab. cuentan con internet. En promedio municipios de distritos con menos de 2000 hab. Tienen 1 profesional. Existencia de mecanismos de participación directa (CCL, PP).

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Red de Investigació Investigación

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Los municipios distritales 9 9 9

Si bien 75% tiene un plan de desarrollo concertado, solo 5% tiene un plan de desarrollo rural. Los más de 800 distritos recibieron en el 2006 más de 1900 millones de soles (1200 en el 2004). En promedio 35% del presupuesto de los municipios rurales va desarrollo rural (10% es promoción agraria); 113 de inversión per cápita en desarrollo rural en distritos de menos de 2000 hab y 23 en distritos de más de 8000 hab.

• • • •

Pero, son unidades muy pequeñas, que no son en si mismas un “territorio”, que enfrentan muchas carencias … 9

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Entonces … pensar en la provincia?, en mancomunidades de municipios (rurales? urbanos y rurales?).

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Desigualdad Ruralidad vs Pobreza Total - por departamento -

80,00

10,000.0 HUANCAVELICA

736 AMAZONAS

60,00

HUANUCO

APURIMAC PUNO

CUSCO

4,393

otros ingresos ingreso no agrícola

5,000.0

ingreso agrícola MADRE DE DIOS

40,00

LORETO AYACUCHO

ANCASH SAN MARTIN

JUNIN

182

PASCO

524

UCAYALI

0.0 Quintil 1

20,00 MOQUEGUA

AREQUIPA

ICA TUMBES TACNA LIMA

0,00

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

3,360

1,937

LA LIBERTAD PIURA LAMBAYEQUE

60,0

70,0

80,0

90,0

Quintil 5

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Los hogares rurales de la sierra tienen una alta incidencia de pobreza

Distribución de ingresos anuales (soles por hogar) - Hogares Sierra Rural -

CAJAMARCA

En la sierra rural, el 76.5% de los pobladores rural se ubican por debajo de la línea de la pobreza. Las tasas de pobreza duplican las tasas urbanas. Los pobres rurales están más lejos de salir de la pobreza que los pobres urbanos y la pobreza rural es más heterogénea que la urbana. La pobreza en la sierra rural tiene rostro indígena. Los pobres rurales tienen menos de casi todos los activos claves y son muy pocos los no pobres. Los no pobres se parecen más a los pobres rurales que los no pobres urbanos Menos desigualdad al interior de la sierra rural. Poca respuesta (pobreza) en la sierra al crecimiento del PBI.

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Pobreza rural

% de poblacion rural

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Los hogares rurales de la sierra tienen una alta incidencia de pobreza

Municipios rurales cuentan con recursos crecientes (canon y sobre canon, pero también transferencias – foncomún).

soles

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Red de Investigació Investigación

El ingreso promedio del 20% más rico es sólo el triple del ingreso del 20% más pobre

• •

Hogares con alta vulnerabilidad (shocks) … Pero también algunas riquezas: 9 Cultura e historia (diversidad). 9 Paisajes. 9 Control sobre recursos naturales clave (tierra, agua, bosques). 9 Organizaciones. 9 Reglas sociales y capital social. 9 Experiencias y aprendizajes de ver a otros.

100,0

POBREZA

3

Red de Investigació Investigación

Los hogares rurales dependen del agro pero no sólo de esta actividad •

Red de Investigació Investigación

La importancia de los ingresos agropecuarios

Más del 90% de los hogares rurales de la sierra realiza actividades agropecuarias. 9 9

6.9

6.0

6.1

80%

19.8

26.7

44.9 51.7

60% 50% 40%

9

67.3

60.9 49.1 39.6

20% 10% 0% Quintil 1

Quin til 2

Quin t il 3

Ingr es o no a grícola

Gasto de mercado- anual soles ratio de gasto mercado/ gasto total

N 914 913 Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) -2006

913

913

913

Qu intil 4

Qu int il 5

Otr os ingr es os

Red de Investigació Investigación

Red de Investigació Investigación

Mercados de productos

Mercados de factores •

Para obtener crédito. 9 9

•

Entre el 25% y el 30% de los hogares rurales de la sierra señalan que al menos una persona de su hogar tuvo algún crédito en los últimos 12 meses. Sin embargo, diversos estudios han mostrado que los niveles de uso y acceso a estos servicios financieros y no financieros varían considerablemente de un lugar a otro y dependiendo del tipo de cultivo, actividad pecuaria o emprendimiento productivo (comparaciones SC y SS, por ejemplo).

Para comprar insumos 9

Quintiles respecto al ratio gasto de mercado 1 2 3 4 5 Total 987 1,953 2,673 3,566 5,261 2,887 0.15 0.28 0.38 0.49 0.68 0.4

Distribución de ingresos dependientes - Sierra Rural - 2006 Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil 1 2 3 4 5 Ingreso dependiente como % del ingreso total 30% 34% 35% 39% 41% Ingreso dependiente agrícola como % del ingreso agrícola 21% 23% 21% 15% 14% Ingreso dependiente no agrícola como % del ingreso no agrícola 61% 62% 60% 65% 62% Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) -2006

73.3

30%

Relación con los mercados para distintas cosas y en distintos momentos: producción, consumo, ingresos, crédito, asistencia técnica, insumos, etc. En promedio más del 42% de los ingresos de los hogares rurales de la sierra se obtienen a través de la venta de productos en el mercado (más del 80% en el quintil superior y menos del 10% en el quintil inferior). Incluso el 20% más pobre en la sierra rural compra en promedio el 15% de su consumo en el mercado.

8.7

32.9

70%

Red de Investigació Investigación

9

5.9

90%

Ingre s o agrícola

•

Los ingresos dependientes

D istribución porcentual de los ingresos - H ogares S ie rra R ural 2006 100%

Si bien el grueso de los ingresos son independientes. La importancia de los ingresos dependientes (salarios) es menor en los hogares más pobres. Las remesas son importantes y evidencian relaciones extraterritoriales (sobre todo con ámbitos urbanos) que por un lado constituyen una red de protección social y por otro son una fuente de recursos (monetarios y no monetarios, como información por ejemplo). ™ Los hogares que reciben este tipo de transferencia, esta representa el 21% de los ingresos totales

Los hogares rurales de la sierra si están relacionados con mercados

Red de Investigació Investigación

9

El 68% de los insumos utilizados en la producción agropecuaria en la sierra rural son comprados. El 55% del gasto total en semillas se da a través de compras de semillas.

•

•

Los hogares poco integrados al mercado tienen como principal fuente de ingresos las transferencias y la actividad agropecuaria, mientras que los más integrados tienen como principal rubro el de ingresos salariales no agropecuarios. Existen estrategias que han mostrado potencial para constituirse en alternativas para los pequeños productores de la sierra: 9 9 9 9

• •

diversificación de las fuentes de ingreso del hogar hacia actividades que provean empleo rural no agropecuario. integración a mercados domésticos dinámicos, ya sean regionales o nacionales integración a nichos de mercado de exportación. Estrategias de “salida” en la que la migración y el desarrollo de los mercados de trabajo cobran un papel preponderante.

Ninguna de estas estrategias es una “bala de plata”. Todas tienen potencialidades y limitaciones. Estrategias que fortalecen las capacidades de los pobladores y que igualan sus oportunidades (a partir de un acceso a bienes y servicios públicos) parecen ser más efectivas que políticas que “inducen” comportamientos (i.e. los promover cultivos “ganadores”.

4,566

4

Red de Investigació Investigación

Heterogeneidad en la sierra rural • Heterogeneidad presente en distintos niveles: 9 Micro (al interior de los centros poblados, de los distritos) (educación por ejemplo). 9 Meso (en una provincia o región), conectividad o integración por ejemplo 9 Macro (en grandes dominios). ™ Sierra norte, centro y sur, tres mundos!

9 Dentro de los agricultores (entre los más integrados y el promedio).

• Heterogeneidad en las estrategias de desarrollo (salir de la pobreza, reducir la vulnerabilidad, etc.) 9 Ganadores del concurso de sistematizaciones. 9 Distintos actores involucrados. 9 Relevancia de los intercambios dentro de lo rural, entre lo urbano y rural, entre los viejos y los jóvenes, rol de la educación.

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III. Estrategias y políticas para el desarrollo rural para la sierra ¿Existe una Estrategia de Desarrollo Rural? - SI!, Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (2004) Estrategia enmarcada en: - Desarrollo Territorial Rural (Berdegué y Schejtman, 2003, De Janvry y Sadoulet, 2004, etc.) - World Development Rural (2008) Que se complementa con: - ENSA, Acuerdo Nacional, MAG (Carta Verde, desarrollo de la vida rural y política agraria 2007-2021, nuevos lineamientos estratégicos del MAG, etc.) y Sierra Exportadora. - Para la sierra, además de varios trabajos monográficos (recuentos en Trivelli, 2006 y Cetraro et al. (2007): -

Nuevas oportunidades: • • • •

Sierra Exportadora (SE). Lineamientos estratégicos del MAG que incluyen Desarrollo rural. Nuevos proyectos en el MAG (Aliados, Sierra Norte, proyectos FIDA que pasaron desde Foncodes). El papel de los municipios en la promoción del desarrollo económico local

Pero persistentes desencuentros: • • • • •

SE con enfoque desde arriba y de oferta frente a proyectos más de demanda y desde abajo en el MAG (complementariedades? coordinación?). ENDR desconocida por la mayoría del sector público (central y subregional) y por la sociedad civil (AN). Mayoría de gasto e inversiones poco articuladas con la ENDR. Poca relación entre lo que la gente hace (en lo que invierte) y lo que el sector público apoya. Desarticulación de la acción gubernamental Regional, provincial y distrital.

III. Estrategias y políticas para el desarrollo rural para la sierra ¿Quien es responsable del DR en el sector público?: -

PCM (CIAS, Comité Técnico Social, SE). MAG (proyectos: Marenass, Pronamachcs?). Gobiernos subnacionales (regiones y municipios rurales).

¿Qué se hace en materia de DR? -

MAG y MIMDES: proyectos (muchos). MTC, gob. Subnacionales, Min. Vivienda: infraestructura. Porción pequeña del gasto “rural” alineado con la ENDR. Mayor parte del gasto público en la sierra va a formación de capital humano, manejo de RRNN e infraestructura.

Caballero (2002) Escobal y Valdivia (2004) Coordinadora Rural (2007)

Red de Investigació Investigación

III. Estrategias y políticas para el desarrollo rural para la sierra

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Lo que falta para cerrar… Comparativo entre proyectos de Sierra Exportadora y Proyectos de desarrollo Corredor y Sierra Sur Productos que apoya Sierra exportadora

Productos priorizados

Pecuario 25% Pesca 12.5% Agrícola 37.5% Agroindustria y transformación 12.5% Artesanal 12.5%

Productos que apoya Corredor Cusco-Puno

Productos que apoya el PD Sierra sur

A junio de 2007 el En 6 años el proyecto proyecto ha ha cofinanciado 2,945 cofinanciado 601 iniciativas de negocio planes de negocio que se distribuyen en: distribuidos en : Pecuario 53% Pesca 3% Agrícola 7% Agroindustria y transformación 7% Artesanal 28% Servicios 2%

Pecuario 60% Pesca 4% Agrícola 9% Agroindustria y transformación 8% Artesanal 15% Apicola 1% Manufactura 1% Frutícola 1% Turismo 1%

• Cerrar estudios en profundidad. • Retomar los debates con los “actores”. • Debatir sobre nuestras propuestas preliminares de políticas y proyectos que puedan dar soporte el desarrollo rural en la sierra.

Fuente: Informe supervisión FIDA PDSS agosto 2007, video Corredor Cusco Puno

5

Red de Investigació Investigación

Desarrollo rural en la sierra: buscando articular lo que la gente hace con lo que el estado promueve Avances de investigación

6

Taller Desarrollo Rural en la Regió Región Piura Mesa de Cooperantes y PDRSPDRS-GTZ Piura, 6 de mayo de 2008

Área Andina: la regió región problemá problemática de Piura ¿Es posible fomentar un desarrollo territorial endógeno?

Bruno Revesz

CIPCA

Contenido 1. Consensos 2. El espacio teritorial de alta ruralidad en Piura es la area andina. 3. Municipalidades rurales y inversiones para el desarrollo 4. Diversidad de espacios territoriales rurales: provincias, distritos y mancomunidades. 5. Hacía una estrategia regional de desarrollo rural de la sierra piurana.

1. Consensos (ENDR y “nueva ruralidad”) Tres ideas fuerza

• Lo rural es más que lo agropecuario. • Los vínculos urbano-rurales son esenciales para el desarrollo rural • Importancia crucial de involucrar los acrores locales Dificultad: ¿Cómo articular la ENDR con el proceso de descentralización? para nosotros, ¿cómo avanzar hacia una “Estrategia Regional de Desarrollo Rural de la área andina de Piura”?

Presentación elaborada en el marco del proyecto de investigación en red “Desarrollo rural para la sierra” (IEP-GRADE-CIPCA).

Tres caminos de desarrollo económico para las familias rurales de la sierra • 1. Diversificar las actividades productivas agrí agrícolas y no agrí agrícolas • 2. Intensificar actividades productivas agrí agrícolas y no agrí agrícolas. colas • 3. Migrar (reproducción extra predial de la economía familiar).

La agricultura si bien ha perdido importancia relativa en los ingresos de los hogares rurales sigue siendo una actividad central en el medio rural: – en términos económicos directos – como fuente de empleo asalariado – como base de estrategias de seguridad alimentaria – como vía para promover la preservación de la diversidad. Se mantiene como un sector articulador en el medio rural

2. El espacio territorial de alta ruralidad en Piura es la área andina – Patrón de asentamiento – Plataforma productiva – Matriz de consumo – Vialidad y conectividad …..diferentes de la costa

1

los tres espacios sub regionales

Piura y sus provincias

La población serrana pierde su peso relativo,

Sub espacios regionales y pobreza

exporta mano de obra y envejece.

PIURA: Indice de Carencias por Distrito 2006 PIURA: Tasa de crecimiento intercensal por zonas, 1993-2005

1.2000

2.0

1.6

Litoral

Ciudad

Valles

3. Municipalidades rurales y inversiones para el desarrollo

Sierra

1.7

1.8

1.0000

1.5

Menos Pobre

1.4

1.3

0.8000

1.2 1.0

0.6000

Con la descentralización, nuevas funciones y recursos crecientes

0.8 0.6

0.4000

0.4

0.3

0.2000

0.2 0.0

Litoral Fuente: Censos Nacionales de Población 1993 y 2005. INEI. Elaboración: CEDIR-Cipca

Ciudad

Valle

Sierra

Mas Pobre

0.0000 Fuente: Mapa0de Pobreza FONCODES 2006 10 Elaboración: CIPCA

20

30

40

50

60

70

2

Recursos crecientes para las municipalidades rurales de la sierra

PIURA: Inversión Pública 2006, por nivel de gobierno

Inversiones municipalidades rurales Piura vs Cusco (1)

SIERRA Piura: Evolución de las transferencias totales 2003-2006 (En nuevos soles)

G. Regional 137,585,121 28%

SIERRA RURAL - Inversión total municipal 2006, distribución por rubro 45,000,000 45%

40,000,000 40%

Nuevos Soles

35,000,000

G. Central 109,769,147 22%

43%

43%

37%

30,000,000

35%

25,000,000

30%

36%

20,000,000 25%

15,000,000 20%

10,000,000

G. Locales 251,181,718 50%

15%

5,000,000

2003

Fuente: Para G. Central y G. Regional, SIAF-SP amigable (28.dic.2007). Para G. Locales, SICON 2006. Elaboración: CEDIR-Cipca

13% 11% 9%

10%

2004

Canon

2005

Foncomun

8%

2006

Recursos ordinarios

5%

0% Fuente: Portal del MEF. SIAF amigable (30dic07) Elaboración: CEDIR-Cipca

Piura (22 distritos) Desarrollo Rural

Inversiones municipalidades rurales Piura vs Cusco (2) 4. Diversidad de espacios territoriales rurales: provincias, distritos y mancomunidades.

SIERRA RURAL - Componentes del "Desarrollo Rural", % de la inversión total municipal 2006

Cusco (79 distritos) Desarrollo Social

Desarrollo Urbano

Administración

PERU: Distritos de Sierra Rural , según rango de población - 2005 Zona < de 3,800 hab + de 3,800 hab Total Sierra Norte 75 113 188 Sierra Centro 236 147 383 Sierra Sur 122 158 280 Total 433 418 851

30.0%

Sierra rural Piura

2

20

22

26.0% 25.0%

20.0%

15.0%

13.6%

10.1% 10.0% 8.0% 7.1% 5.6%

5.6%

5.1%

5.0%

3.8%

0.4% 0.0% Piura (22 distritos) Caminos Rurales

Cusco (79 distritos) Riego

Electrificación Rural

Apoyo a la producción

Otros

• Distritos: mejor integración territorial, mayor cercanía, reducido tamaño para políticas de gran calado. • Provincias: problemas de fraccionamiento territorial. Tienden a actuar como la municipalidad del distrito capital. • ¿Las mancomunidades, un espacio intermedio?

Porcentajes Zona Sierra Norte Sierra Centro Sierra Sur Total Sierra rural Piura

< de 3,800 hab + de 3,800 hab

Total

40% 62% 44% 51%

60% 38% 56% 49%

100% 100% 100% 100%

9%

91%

100%

Nota: Sierra rural considera a aquellos distritos que pertenecen a la Región Sierra y tienen más del 50% de población rural. Los rangos de población, corresponden a los niveles minimos de población requeridos para la creación de nuevos distritos en la región Sierra. Fuente: Censo Nacional de Población 2005. DS. No. 019-2003-PCM Elaboración: CEDIR-Cipca

3

Las tres mancomunidades de la Sierra de Piura

Mancomunidades en Piura y Cusco Piura

Fecha de creación Número de distritos y provincia de pertenencia Distritos de costa Población

Mancomunidad Serrán y Bigote

Mancomunidad Señor Cautivo de Ayabaca

Mancomunidad Andino Central

Agosto 2005

2006

Junio 2007

4 de Morropón y 3 de Huancabamba

6 de Ayabaca

Tres de los siete 58,815

5. Hacía una estrategia regional de desarrollo rural de la sierra piurana (1)

Cuzco

Controlan el territorio colindante con el espacio costeño

Dispersas

Tendencias positivas

Enfoque de corredor

Priorizan ejes productivos interdistritales

5 de Morropón y 2 de Ayabaca

Fortalecen y formalizan relaciones de cooperación interdistrital preexistentes.

Implementan una estrategia común para aprovechar economías de escala.

Ninguno de los seis

Uno de los siete

Financiación de su secretaria técnica en función del apoyo de ONG a proyectos concretos.

Autofinancian su secretaría técnica.

66,550

95,680

Incipiente participación de la sociedad civil

Representantes de la sociedad civil integrados en sus instancias directivas.

• Reorientación de la visión de los gobiernos locales de la sierra hacia lo rural. • Traslado creciente de recursos desde el centro. • Institucionalización de procesos participativos. • Promoción del desarrollo económico local. • Fortalecimiento del tejido organizacional. • Fomento de la participación comunitaria. • Arreglos institucionales con instituciones aliadas.

Hacía una estrategia regional de desarrollo rural de la sierra piurana (2) Obstá Obstáculos y problemas en torno a que actuar • Desarticulación en lo político administrativo entre lo local y lo regional, como si fueran territorios estancos. • Endebles capacidades de gestión y de emprendimiento al nivel local. • Barrera geoeconomica (¿y cultural?) que separa la área andina del resto de la región.

CIPCA-Piura Apartado 305 – Piura

¡Adelante!

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4

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dendrite

method

for

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Anexo. Listado de Bases de Datos Nombre

Siglas

Censo 2005 Encuesta Nacional de Hogares

ENAHO

Linea de Base Proyecto Sierra LDB-SS Sur Encuesta a pequeños IEP-BASIS agricultores Encuesta a agricultores IEP-BASIS articulados Registro nacional de RENAMU municipalidades Sistema integrado de información SICON contable

Nivel

Zona

Distrital

Nacional

Regional

Nacional

N

20000

1528

Muestral

Valle del Mantaro

292

Muestral

Valle del Mantaro

80

Distrital

Nacional

1792

Distrital

Nacional

1830

Tipo de Informacion Características Población y Vivienda Ingresos, Gastos, Educación, Empleo, Salud, etc. Ingresos, Gastos, Educación, Empleo, Salud, etc. Ingresos, Gastos, Educación, Empleo, Salud, Producción etc. Ingresos, Gastos, Educación, Empleo, Salud, Producción, etc. Infraestructura, gestión, trabajadores, actividades Ingresos y gastos desagregados

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