DESCENTRALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA Y TAREAS DEL MUNICIPALISMO COLECCIÓN IDEAS

Mario Rosales1 Año 12 Nº 120 Julio 2011

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Experto en Descentralización y Desarrollo Local. Consultor del Observatorio Latinoamericano de la Descentralización. de la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones, FLACMA ( [email protected] ). Este texto se basa en los 2 informes mundiales sobre descentralización de CGLU y otros documentos que se citan. No obstante, parte de la información ha sido actualizada y los juicios son de responsabilidad del autor.

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“Los primeros esfuerzos de descentralización derivan de imperativos endógenos y presiones internas: pluralidad étnica, tensiones religiosas, crisis económicas, demandas de las minorías por participación y representación, presión para mejorar la gestión territorial. Más adelante, entran en juego factores exógenos, como redes mundiales que buscan limitar los poderes de los gobiernos centrales y alientan a nuevos actores a participar en un ámbito internacional globalizado. Su propagación actual se relaciona con la "tercera ola de la democratización” donde, desde 1970 en adelante, más de 30 países inician procesos de descentralización y democratización. Otro factor de propagación son las organizaciones internacionales -como el Banco Mundial y la Unión Europea- que exigen reformas descentralizadoras a quienes desean trabajar con ellos”. Comité de Descentralización y Autonomía Local de la CGLU

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1. INTRODUCCIÓN: EL MUNICIPIO, HISTÓRICO AGENTE DEL DESARROLLO LOCAL El municipio -con ese u otro nombre- es la forma natural de autogobierno que se dan las comunidades que habitan en un territorio preciso. Según la tradición y la práctica latinoamericana, los componentes básicos de la institución municipal son un territorio, una población, una cultura y un gobierno local. Pero el territorio es mucho más que un simple espacio físico y constituye un medio ambiente complejo; la población trasciende la cantidad de habitantes siendo una comunidad con relaciones sociales y políticas dinámicas; en tanto que la cultura representa la acumulación histórica de saber generado por la sociedad local actuando sobre su territorio. COMPONENTES DEL MUNICIPIO 

Un territorio o espacio físico, que posee las características particulares y exclusivas de una conformación geográfica única. Uno o varios climas; fuentes de agua y riquezas minerales; riquezas naturales vivientes como flora y fauna locales. Este conjunto funciona sistémicamente, dando lugar a un medio ambiente específico con rasgos propios y equilibrios delicados, que es necesario respetar, preservar y valorizar.

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Una población, que más que una mera cantidad de personas, es una comunidad local con una estructura social compleja y dinámicas sociales, culturales y demográficas particulares, conformada por actores e instituciones variadas, que originan una sociedad con identidades, intereses y organización compleja. Las organizaciones y relaciones de confianza establecidas conforman el capital social del territorio.

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Una cultura en su sentido amplio, es decir, saber acumulado por la interacción constante entre la población y el territorio. La vida local ha generado un idioma, dialecto o sus variantes; se han creado formas de alimentación en base a los productos de la zona (comida típica); hay viviendas y construcciones adaptadas al clima existente (patrimonio arquitectónico); y se han desarrollado costumbres, hábitos y técnicas propias (patrimonio cultural). La cultura genera una identidad, que permite que los grupos humanos que allí habitan se distingan de otras comunidades, desarrollando una autovaloración positiva de sí mismos.

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Una institucionalidad, dentro de la cual operan formas locales de gobierno, compatibles con las usanzas y normas del país, que expresan idiosincrasia y relaciones de poder, representando a los diversos actores y grupos sociales del territorio.

Elaboración propia

Municipio y principio de subsidiariedad En síntesis, el municipio es una entidad viva, asentada en un medio ambiente complejo y delicado, donde habita un conjunto humano dinámico, creador de 3

saber y cultura, que articula recursos materiales, capital social, humano y técnico para generar riqueza y lograr un desarrollo endógeno autogenerado, de modo de alcanzar niveles adecuados de progreso y bienestar. Igualmente, la sociedad local posee una historia, expresión del quehacer de sus actores en el tiempo, y una institucionalidad particular, que incluye al gobierno local. Incluso un municipio pequeño posee una realidad multidimensional, única y altamente compleja. La alta complejidad de la vida local, sus particularidades únicas y la dinámica imprevisible de cada proceso territorial -más el hecho de que este se desarrolla en democracia- son recogidos por el principio de subsidiariedad, que establece que aquello que la comunidad y su gobierno local pueden resolver por sí mismos debe ser realizado sin otra intervención del gobierno nacional que la de apoyar y complementar. El principio de subsidiariedad –incorporado en varias constituciones europeas- contiene varios enunciados que reivindican los derechos primarios de las comunidades y sus gobiernos locales para ocuparse de sus asuntos propios, evitando intervenciones tempranas o excesivas de los poderes nacionales o internacionales. En este sentido, históricamente los municipios constituyen un genuino agente de desarrollo local avalado por sus múltiples intervenciones en favor de la población del territorio tanto para resolver sus problemas, como para proveerla de ciertos servicios básicos. En la actualidad sabemos que los gobiernos locales resuelven problemas, prestan servicios y, además, estimulan y facilitan el desarrollo local. Habiendo sido debilitados durante décadas, es conveniente devolverles competencias, recursos y autonomía para que ejerzan mejor sus tareas. Es decir, es necesario descentralizar en el sentido político, administrativo y fiscal del término.

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El Principio de subsidiariedad 

El primer postulado del principio de subsidiariedad establece que “el Estado interviene sólo cuando la sociedad no es capaz resolver sus necesidades por sí misma y sólo tanto como sea necesario”... con claridad el Estado no debe intervenir si la sociedad puede resolver un asunto por sí misma.

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El segundo postulado del principio de subsidiariedad establece que “cuando el Estado interviene, lo debe hacer el nivel más cercano a la población: el nivel local”. Muchas competencias que hoy se ejercen desde dependencias nacionales, han sido localmente asumidas por la sociedad desde sus orígenes.

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El tercer postulado del principio de subsidiariedad establece que: “cuando el gobierno de ámbito local no puede asumir las competencias que le son inherentes, lo hace un gobierno de ámbito mayor”. Evidentemente, no todos los municipios cuentan con las capacidades necesarias para impulsar los diferentes procesos de desarrollo desde los gobiernos locales y por tanto no logran asumir las competencias que la legislación establece.

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Finalmente, el cuarto postulado del principio de subsidiariedad establece que: “cuando interviene un ámbito superior de gobierno, éste debe crear las capacidades necesarias para que asuma las competencias el ámbito al que le corresponde”. Este postulado debe dar lugar al desarrollo de capacidades locales, es decir transferir fortalezas, conocimientos, instrumentos y recursos para desarrollar el capital social de la localidad para que asuma con creciente eficiencia las competencias que la ley le asigna. Ugarte, Álvaro, en “El proceso de descentralización en el Perú: logros y agenda pendiente”. INICAM, Lima, 2009.

2. CENTRALISMO Y PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA América Latina es un continente históricamente concentrado. El centralismo colonial cede en parte durante la independencia, cuando los cabildos abiertos de las principales ciudades asumen posturas emancipadoras contra los países coloniales. Durante el siglo XIX, en las nacientes naciones se suceden guerras y conflictos internos que confrontan a grupos sociales con intereses diversos. A lo largo del siglo XX, los emergentes países refuerzan la centralización política y económica en desmedro de las entidades intermedias y los municipios. Después de la Segunda Guerra Mundial, la planificación nacional y la política de sustitución de importaciones mantienen las políticas centralistas que sólo menguan el último tercio del siglo, por efecto de sucesivas crisis económicas, políticas y de procesos de democratización.

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Ventajas de la descentralización No existen fórmulas o recetas que garanticen el éxito de la descentralización. Sin embargo, hay beneficios: 1. Eficiencia administrativa. Es muy difícil encontrar la escala ideal para proporcionar cada servicio público, pero es importante asignar a cada nivel de gobierno las tareas que puede llevar a cabo más eficientemente (principio de subsidiariedad). 2. Control, equilibrio y transparencia. La existencia de poderes públicos autónomos promueve la estabilidad, ya que las políticas son elaboradas por un mayor número de participantes involucrados y con derecho a expresar opinión. Los controles y balances pueden darse en forma vertical, debido a que el control ejercido por unos poderes sobre otros aumenta la transparencia. 3. Participación y democracia. La creación de nuevos espacios políticos permite a nuevos grupos ser incluidos, lo que a su vez amplía y refuerza la democracia y legitima al Estado. 4. Distribución de poder y estabilidad. La descentralización permite la distribución del poder entre diferentes sectores sociales, lo que promueve la estabilidad del sistema mediante la incorporación de mecanismos para controlar la redistribución democráticamente el poder. 5. Desarrollo económico. La descentralización promueve un desarrollo territorial más equilibrado, por la autonomía de la gestión. En un contexto de globalización económica y cultural la flexibilidad de los gobiernos locales y regionales permite diseñar y posibilita el desarrollo territorial endógeno. 6. Preferencias y tamaños. Los gobiernos locales y regionales tienen más y mejor información sobre las necesidades ciudadanas, son capaces de identificarlas y decidir acerca del orden de prioridad y manera de satisfacerlas. El tamaño de los países y sus niveles de descentralización dependen de la relación entre las economías de escala (lo cual favorecería la existencia de grandes estados centrales) y la heterogeneidad de la población y sus necesidades (que favorece la existencia de pequeños estados y fomenta la descentralización). 7. Competencia y dinamismos. En ambientes democráticos, la competencia entre los diferentes niveles de gobierno evita crear impuestos innecesarios y limita las acciones negativas para la población. Los territorios bien gestionados son dinámicos y atraen población (“votar con los pies”). 8. La cohesión social. La prestación de servicios públicos a nivel de los ciudadanos favorece la cohesión social. En los últimos años, la justificación de la descentralización ha pasado de estar más basada en cuestiones de identidad a centrarse en las mejoras económicas y sociales. 9. Laboratorios de la innovación y creación de los líderes. Los territorios pequeños 6

constituyen laboratorios para la experimentación de políticas y alientan la innovación. Es más sencillo aplicar nuevas políticas en pequeña escala y, una vez logrado su éxito, aplicarlas en territorios mayores. Las políticas locales y regionales generan ambientes que atraen a personas con talento en gestión. 10. Promoción de la paz. Los procesos de descentralización son un mecanismo adecuado para reducir los conflictos culturales y aplicar políticas étnicas, garantizando la participación política, la defensa de las minorías y la eficaz distribución de los recursos. Comisión de Descentralización y Autonomía Local de la CGLU

Durante las décadas de los 80 y 90, la transición democrática en varios países combina reformas del Estado con descentralización, aunque también se liberalizan las economías y reduce el gasto estatal. Hay varias oleadas descentralizadoras: una más económica y neoliberal, otra que enfatiza los aspectos sociales y democráticos2. La primera surge a partir de los 80, en un contexto de crisis de la deuda y alta inflación y busca reducir el tamaño de la administración central del Estado, eliminar el déficit fiscal y potenciar el mercado. Las economías enfrentan ajustes estructurales, se transfiere la prestación de ciertos servicios a los gobiernos subnacionales y se privatizan otros, incluidas algunas grandes empresas estatales. Aunque la situación varía de un país a otro, este primer ciclo de políticas no genera los resultados esperados y produce severos problemas sociales, económicos y políticos, como lo expresa el caso chileno. La segunda opción descentralizadora se desarrolla desde la década de los 90, en medio de crisis financieras y sociales que afectan a la Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, México, Perú y Venezuela. Se integran estrategias correctoras del paradigma neoliberal, que incluyen políticas sociales y mayor preocupación por el desarrollo democrático y la participación ciudadana. Desde la década de los 80 los regímenes autoritarios son reemplazados paulatinamente por gobiernos nacionales democráticos, que estimulan la elección popular de las autoridades locales. Si bien en 1980 en pocos países se elegía a los alcaldes y concejales, en la actualidad todas las naciones poseen gobiernos municipales electos por sufragio universal. La mayor parte de los países democratiza y reforma sus Estados mediante progresivas transformaciones institucionales, políticas y jurídicas de las cuales forman parte la descentralización y el fortalecimiento de los gobiernos subnacionales3.

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Finot, Iván, 2001 y Wiesner, Eduardo 2003. Valadés; Diego y Serna José María, 2000; Carbonell, Miguel 2004; Fix Héctor y Valencia Salvador, 2005.

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No obstante, la profundidad de las reformas y su impacto difieren notablemente de un país a otro. Mientras que las federales Argentina, Brasil, México refuerzan a los gobiernos intermedios, los países unitarios amplían el rol de los municipios y varios de estos últimos crean gobiernos intermedios electos en las regiones o departamentos, como acontece en Colombia, Perú, Bolivia y Paraguay, con una mixtura interesante entre federalismo y régimen unitario. El concepto de descentralización Existe cierto consenso entre los expertos en distinguir ciertos tipos de descentralización tales como descentralización política o devolución, descentralización administrativa o desconcentración, además de la descentralización fiscal o de los recursos financieros. En la práctica latinoamericana se combinan diversas modalidades de traspaso, generalmente con competencias compartidas entre diversos niveles de gobierno y con participación de privados y organizaciones de la sociedad civil en la gestión real de los servicios. Se suele distinguir entre: 

Descentralización administrativa o desconcentración, en que una unidad administrativa del Estado delega de modo subordinado la operación de un servicio. Ciertos gobiernos nacionales han traspasado la administración de algunos servicios –como la educación, la salud y los subsidios sociales en Chile durante los años 80- a los municipios, reteniendo el nivel central la capacidad de decidir acerca de los contenidos y características de los servicios prestados.

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Descentralización política o devolución, donde una unidad administrativa estatal central transfiere sus atribuciones y recursos a una administración local dotada de autonomía. En este caso, los municipios reciben la competencia y los medios, pero también desarrollan las capacidades de decidir de modo autónomo acerca de cómo administrar la función o competencia de acuerdo a las particularidades locales. En el caso de la gestión del impuesto territorial o predial en Paraguay o Costa Rica, traspasado desde el gobierno central a las municipalidades, que ha implicado importantes incrementos de los recursos locales, en la medida en que hay un esfuerzo fiscal municipal.

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Privatización, que implica el traspaso de actividades públicas de producción de bienes y servicios al sector privado, sea en concesión a largo plazo o con venta de la empresa, cuando los agentes privados poseen capacidades para gestionar eficazmente y con costos socialmente razonables. El gobierno nacional, intermedio o local mantienen sus facultades fiscalizadoras.

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

Participación, autogestión o cogestión. Supone la incorporación de los empleados y la comunidad de usuarios en la toma de decisiones, ejecución de la prestación y supervisión de la misma. En el complejo mundo actual es básico incorporar a los usuarios en la gestión de los servicios. Es el caso de algunas comunidades educativas en Centroamérica o en los Estados Unidos. O de los servicios de recolección de residuos, que recurren de modo creciente a los usuarios para lograr la separación de los desechos y reducir su volumen. ¿Qué entendemos por descentralización?

El concepto de descentralización genera acuerdo, pero no consenso. Definimos la descentralización como: “proceso de reorganización del Estado y transferencia gradual de competencias originalmente realizadas por el gobierno central -acompañada de los recursos correspondientes -hacia otras esferas de gobierno (estados federales, gobiernos regionales o provinciales y gobiernos municipales)”. Existen diferentes tipos y formas: Tipos de descentralización: 

Descentralización política: delegación del poder político, autoridad y recursos hacia los niveles subnacionales de gobierno, que representa y debe rendir cuentas a la población local que asignó el poder.

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Descentralización administrativa: transferencia desde el Estado central hacia sus extensiones administrativas locales -o a autoridades del gobierno local- de determinadas capacidades de planificación y gestión de asuntos concretos, sin perder la potestad de exigir rendición de cuentas hacia el nivel central de gobierno.

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Descentralización fiscal: redistribución de recursos del gobierno central a los niveles subnacionales de gobierno y de la capacidad de decisión de usar estos recursos de manera eficaz mediante una gestión financiera transparente.

Formas de descentralización: 

Devolución: descentralización política referida a la total transferencia de responsabilidades, toma de decisiones, recursos y generación de ingresos hacia una autoridad pública local autónoma, independiente respecto de su autoridad, con potestad legal reconocida dentro de los límites geográficos donde ejerce autoridad y desempeña funciones públicas.

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Delegación: tipo de descentralización administrativa, referida a la redistribución de responsabilidades administrativas a las unidades del gobierno u organismos que no son dependencias de la autoridad central, respetando la rendición de cuentas al Estado central.

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Desconcentración: el Comité de Descentralización y Autonomía Local de CGLU considera que la desconcentración no es un modo de descentralizar, y sólo es una dispersión territorial desde el poder central de ciertas transferencias administrativas de responsabilidades del gobierno central a las estructuras públicas locales, manteniéndose siempre la responsabilidad del gobierno local respecto y hacia el gobierno central. Comité de Descentralización y Autonomía Local de la CGLU

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Indicadores de descentralización en América Latina por países País

Ingreso Per Cápita ajustado a capacidad de compra en US$

Gasto del gobierno general, GGT: en miles de millones de US$ 70.468 7.262 420.253 31.064 48.405 5.664 10,357 3.533 5.620 802 3.770 1.461 339.502 6.855,2 2.109 17.137 7.612

Gasto del gobierno general en GGT % PIB

% Gasto de los gobiernos intermedios en GGT

% Gasto municipal en GGT

1. Argentina 14.603 32,9 42,0 8,8 2. Bolivia 4.357 43,6 10,2 16,8 3. Brasil 10.607 31,5 28,7 26,3 4. Chile 13.561 19,0 --12,8 5. Colombia 8.589 29,8 14,3 18,7 6. Costa Rica 10.870 21,5 --3,7 7. Ecuador 7.931 18,9 --23,4 8. El Salvador 6.498 17,3 --7,0 9. Guatemala 4.694 15,5 --4,4 10. Haití 949 15,0 ----11. Honduras 3.750 26,6 --4,9 12. Nicaragua 2.567 28,0 --3,8 13. México 13.971 31,2 25,3 6,5 14. Panamá 13.347 44,9 1,7 1,7 15. Paraguay 4.585 20,3 ---6,3 16. Perú 8.424 15,9 17,6 16,4 17. R. 8.273 17,9 --5,3 Dominicana 18. Uruguay 13.808 8.611 30,8 --12.3 19. Venezuela 11.846 58.888 25,8 Sin datos 8,0 Fuentes: Observatorio Latinoamericano de la Descentralización FLACMA. Informe Desarrollo Humano PNUD 2010; Segundo Informe Mundial CGLU y cálculos propios. Elaboración: M. Rosales

Visión de síntesis de la descentralización en América Latina Desde la década de los 80 hasta ahora, los procesos de descentralización se han aplicado prácticamente en todos los países de América Latina, si bien su profundidad, resultados y consecuencias varían de un país a otro. Ello refleja las diferencias de grado de desarrollo, tamaño del Estado, fecha de inicio de la descentralización y otros factores particulares propios de cada país. Una síntesis apretada del proceso es la siguiente: 

Los gobiernos locales de Colombia y Brasil –países pioneros de la descentralización- movilizan ahora importantes recursos, gozan de autonomía, prestan servicios clave y promueven el desarrollo. 10



Chile desconcentra durante los 80 y descentraliza la primera mitad de los 90. Luego el proceso de descentralización se estanca.



En Argentina la descentralización favorece básicamente a los gobiernos provinciales y los municipios quedan en gran medida al margen.

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Bolivia y Ecuador, desde 1994 y el año 2000 respectivamente, redistribuyen recursos y trasladan competencias a los gobiernos municipales, avanzando fuertemente en la descentralización.

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En Perú, la descentralización de los 80 se revierte bajo Fujimori y se recupera desde el 2000.



En Venezuela, la descentralización de los 90 es corregida por reformas que afectan el nivel local: ahora hay una recentralización sutil, con menor autonomía y recursos para los municipios.



Uruguay crea recientemente el nivel municipal, que separa a las juntas locales de los departamentos, conformando 89 municipios y dando lugar a tres niveles de gobierno.



En Paraguay, pese a los avances de los 90, la descentralización continúa siendo incipiente.

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México avanza en un “nuevo federalismo”, mediante la apertura del sistema político y la alternancia democrática. Pero las reformas jurídicas y financieras favorecen a los gobiernos estaduales y los progresos prácticamente no alcanzan el nivel municipal. Situación actual de la descentralización en los países de América Latina Inicio de la descentrali Situación actual de la descentralización y temas de la agenda zación a nacional los municipios 1. Argentina ---Estancada. No es tema prioritario en la agenda política actual. 2. Bolivia 1994 En revisión. Adecuación de las leyes descentralizadoras a la nueva Constitución. 3. Brasil 1988 Descentralización consolidada no es prioridad de la agenda política actual. 4. Chile 1990 Estancada desde mediados de los 90. No es tema de la agenda política actual. 5. Colombia 1986 Tendencias a la recentralización por crisis fiscal y conflicto armado. 6. Costa Rica 2001 Ley descentralizadora. Dilema: ¿Cómo traspasar las competencias y recursos? País:

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7. Ecuador

1997

En revisión: ajustes de las leyes descentralizadoras a la nueva Constitución. 8. El Salvador 1992 Hay normativa descentralizadora y demandas por incremento de recursos. 9. Guatemala 2002 Estancada. No es tema de la agenda política nacional actual. 10.Haití 1987 Detenida. Crisis general del sistema político e institucional nacional y local. 11.Honduras 1993 Pospuesta por crisis política. Debate por municipalización de educación pública 12.Nicaragua 2003 Recentralización por conflicto político: menos poder y recursos municipales. 13.México ---Gobiernos estaduales y del Distrito Federal fortalecidos, municipios afuera. 14.Panamá 2004 Detenida. La ley de descentralización ha sido suspendida por el gobierno actual. 15.Paraguay 1992 Mayores transferencias a los municipios. ¿Cómo fortalecer la gestión municipal? 16.Perú 2002 En proceso, pero municipios reclaman por reducción en la entrega de recursos. 17.R. 2003 No se cumple ley que asigna 10% del presupuesto nacional a los Dominicana municipios. 18.Uruguay 1996 Creación de 89 gobiernos municipales como tercer nivel de gobierno. 19.Venezuela 2005 Recentralización y debilidad municipal por el agudo conflicto político. Fuente: Fichas de países Observatorio Latinoamericano de la Descentralización. Elaboración: M. Rosales

Los países centroamericanos y del Caribe evolucionan más lentamente, desde fines de los 90 y durante la década del 2000.

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Guatemala y Nicaragua aprueban leyes de descentralización, en tanto Honduras y El Salvador incrementan las transferencias financieras a los municipios.



Costa Rica introduce la elección popular de alcaldes en 2002, pero no se transfieren nuevos recursos a los municipios, pese a que la ley así lo determina;

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Panamá registra avances menores: se eleva a rango constitucional la descentralización, pero la ley que la aplica no entra aún en vigencia.

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En República Dominicana la descentralización está en la agenda pública y la ley establece el incremento de los recursos municipales, pero este traspaso se realiza con lentitud.

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Cuba permanece centralizada y Haití confronta un severo problema de gobernabilidad.

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En Bolivia y Ecuador la descentralización ha logrado avances importantes en los años recientes, pero los gobiernos locales deben adecuarse a las nuevas constituciones vigentes. Colombia, país pionero, enfrenta ahora tendencias recentralizadoras, presionada por la crisis fiscal y el conflicto armado. Venezuela ajusta sus estructuras y reduce los recursos y autonomía de sus municipios.

3. LOGROS, LÍMITES Y APRENDIZAJES DE LA DESCENTRALIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA En el periodo en el cual se realizan los procesos de descentralización se logran importantes resultados que profundizan la democracia y estimulan el desarrollo local. Destaca la elección democrática de las autoridades locales y la organización de asociaciones nacionales de municipalidades, lo que ocurre en todos los países. Los municipios cuentan con mayores recursos financieros, cerca del 20% del gasto gubernamental total promedio regional (sumando los recursos de los niveles intermedios y municipales) con lo que se incrementa la mayor inversión local, se amplían y mejoran los servicios municipales y se avanza hacia un desarrollo más integral, que contribuye a la generación de empleos y a reducir la pobreza. También se abren nuevos espacios de participación –hecho muy favorable para las mujeres, nacionalidades indígenas y diversos grupos excluidosy también se logra una mejor gestión municipal, con formas más colaborativas de buen gobierno local. Algunas naciones marcan pautas en los cambios que benefician a los municipios. Tal vez los procesos más integrales y profundos son la experiencia pionera de Colombia o la posterior de Bolivia –entre los países unitarios- junto al proceso del federal Brasil, donde se aplican cambios en la Constitución y las leyes que posibilitan una autonomía municipal efectiva. No en vano los innovadores municipios brasileños han creado el presupuesto participativo. También Perú, Ecuador, Chile y El Salvador aplican políticas descentralizadoras válidas, aunque menos profundas. Logros de la descentralización en América Latina entre 1980 y 2005

Descentralización política:

En 1980 en América Latina se elegía democráticamente a alcaldes y concejales en sólo 7 países. En la actualidad, los más de 16 mil municipios latinoamericanos eligen sus autoridades locales mediante el voto popular;

Descentralización administrativa:

Las municipalidades reciben nuevas competencias y tareas, aunque la mayor parte de ellas son compartidas con otros niveles de gobierno;

Descentralización

El gasto de los gobiernos subnacionales, es decir los gobiernos 13

fiscal:

locales más los gobiernos intermedios, sube de un promedio regional del 12% al 19% del gasto gubernamental total;

Participación e inclusión social:

Se abran nuevos espacios de participación social y ciudadana y se integra e incluye mejor a las mujeres, etnias indígenas, grupos pobres y otros sectores excluidos;

Mayor inversión y mejores servicios:

Se incrementa la inversión local, mejora la infraestructura y se extienden y mejoran la calidad de los servicios, pero la situación es muy heterogénea entre los municipios;

Modernización y Emergen formas nuevas de gestión: junto a administraciones buen gobierno local: municipales de operación vertical surgen estilos más abiertos, horizontales y participativos; Del Informe “Descentralización y Democracia Local en el Mundo”, CGLU, Barcelona, 2008.

De los procesos latinoamericanos de descentralización se deducen algunas constataciones y enseñanzas complementarias interesantes: 

Además de la elección democrática de las autoridades municipales, en Bolivia, Colombia, Paraguay, Perú, Paraguay -y otros países unitarios- se opta por la elección democrática de las autoridades de los gobiernos intermedios;



Junto con la democratización municipal se abren nuevos espacios de participación con opciones variadas como el cabildo (reunión abierta de los vecinos con las autoridades locales), comités de vigilancia, mecanismos de rendición de cuentas, planes participativos, presupuestos participativos, plebiscitos y diversas formas de revocación de mandato;



La mayor descentralización fiscal permite que los países más descentralizados -como Brasil, Colombia, Perú, Ecuador o Bolivia- los gobiernos subnacionales dispongan en la actualidad de entre el 25% y el 50% de los recursos gubernamentales totales;



Hay mayores transferencias para la inversión y el desarrollo económico local, con parte importante de los recursos generados por la exportación de petróleo, gas y otros minerales básicos, como lo muestran los casos de Perú y Bolivia;



En varios países se aprueban leyes generales de descentralización -que enmarcan el proceso de transferencias de competencias, recursos y autonomía- en los períodos de varios gobiernos nacionales, haciendo factible la descentralización al transformarse esta en una política de Estado;

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

Progresivamente, los gobiernos municipales están integrando técnicas modernas de gestión, la informática y las TICs para mejorar la eficiencia de su administración;



Surgen estilos de gestión más participativa o de “buen gobierno local”, más horizontales, que utilizan medios colaborativos para sumar recursos humanos, técnicos y financieros como mejor coordinación pública-pública, alianzas público-privadas, participación ciudadana organizada e involucramiento ciudadano permanente y más cultura cívica;



Se asumen nuevos temas y competencias, como el desarrollo económico local (para generar empleos), la defensa del patrimonio cultural y el medio ambiental (frente a la presión productivista de la globalización) y la seguridad pública o ciudadana (aspectos preventivos).



En algunos países los gobiernos locales juegan roles importantes en la gestión y/o apoyo de la educación primaria y secundaria y de la salud primaria, aunque en estas áreas hay todavía polémica (como con la educación en Honduras o en Chile). Riesgos de la descentralización

Es importante tener en descentralización. Estos son:

cuenta

los

riesgos

al

aplicar

un

proceso

de

1. Lentitud administrativa. Aumentar el número de niveles de gobierno de forma incontrolada puede dar lugar a procesos administrativos cada vez más lentos, trayendo consigo un aumento en los costos económicos de la descentralización (costos de agencia). 2. Ineficiencia económica. Si los distintos niveles de gobierno no coordinan sus acciones, la competencia vertical puede dar lugar a más impuestos, ya que cada nivel buscará maximizar sus ingresos. 3. Falta de coordinación. Responsabilidad compartida en los asuntos públicos puede implicar la aparición de niveles de gobierno que se aprovechan de la falta de control para maximizar sus beneficios sin contribuir a la creación global de riqueza. 4. Tiranías locales y corrupción. La corrupción es un problema real de todos los niveles de gobierno. La división de poderes puede dar lugar al surgimiento de tiranías locales o regionales que monopolizan la acción política, con efectos negativos para el funcionamiento del gobierno. 5. Aumento de las tensiones. La creación de partidos políticos locales y regionales puede generar presiones internas y enredar a la estructura estatal creando tensiones separatistas. Particularmente en los Estados débiles, la descentralización 15

puede provocar conflictos en el corazón mismo de la sociedad. 6. Separatismo y división. Algunos movimientos pueden usar los procesos de descentralización como plataforma para conseguir la independencia, lo que refuerza y legitima las divisiones étnicas y, como consecuencia, genera inestabilidad. 7. Fomento de la desigualdad territorial. La competencia entre territorios puede dar lugar a situaciones y efectos negativos con malas repercusiones (por ejemplo, casos de distribución desigual de los recursos naturales o atracción de industrias contaminantes que afectan el territorio propio y los territorios vecinos) Comisión de Descentralización y Autonomía Local de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, CGLU.

El problema de las inequidades territoriales En este contexto global favorable, la situación de los diversos tipos de municipios es muy dispar. La descentralización ha sido favorable para los gobiernos locales de las grandes ciudades y ciudades intermedias, pero no lo ha sido igualmente para los municipios urbanos conformados por barrios pobres o en los territorios rurales. En este sentido, los mayores recursos y autonomía de muchas ciudades contrastan con la situación de los municipios urbanos pobres, rurales y de las localidades alejadas. La descentralización –aunque favorable para la mayor parte de los territorios- refleja las inequidades territoriales existentes, lo que hace indispensables políticas nacionales financieras y técnicas de compensación, que no siempre existen o que no poseen la amplitud necesaria. 4. DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y BUEN GOBIERNO LOCAL Como se afirmó, a partir de 1980 se llevan a cabo procesos de descentralización fiscal en varias naciones de América Latina. Las políticas aplicadas en los países más dinámicos influyen en los demás y el conjunto de la región se acopla a la ola descentralizadora. Así, el gasto descentralizado promedio de todos los gobiernos subnacionales en Latinoamérica sube de menos del 12% en 1980 a casi el 19% en torno al 2007 aunque la situación es muy diversa, como se aprecia en el cuadro.

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Mientras los gobiernos intermedios y locales del grupo de países conformado por Brasil, Argentina, Perú, Colombia, México Perú y Ecuador participan de entre un 55 y un 22% del gasto gubernamental total; Chile y Uruguay se ubican sólo sobre el 13%; en tanto Venezuela, Paraguay, República Dominicana y los países centroamericanos fluctúan apenas entre el 8 y el 2% del gasto descentralizado. No obstante, si consideramos sólo la descentralización fiscal hacia los municipios, Brasil sigue siendo el país más descentralizado con un 26% del gasto gubernamental total, le siguen Ecuador, Colombia, Bolivia y Perú, este último con algo más de un 16%. Más atrás se ubican Chile y Uruguay sobre el 13%, finalmente están Venezuela, Paraguay, República Dominicana y los países centroamericanos, con entre un 8 y un 2%. A este último grupo se agrega Argentina con cerca del 9% y México con algo más del 6% del gasto gubernamental total. Como se señaló, en estos dos últimos países la descentralización ha favorecido más bien a los gobiernos intermedios.

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En esencia, los municipios latinoamericanos se financian con una combinación de impuestos propios y tasas por servicios -cobrados directamente por los municipios- y por transferencias o subsidios provenientes del gobierno central. A estos recursos se agregan otros de importancia menor como los créditos –en los países que está permitida la deuda municipal-, las donaciones de la cooperación internacional y otros. Prácticamente en todos los países los municipios tienen ingresos propios, es decir, impuestos y tasas que cobran directamente, las que representan el 40% de sus ingresos. Por su parte, las transferencias desde el gobierno central – condicionadas y no condicionadas- aportan con una proporción casi igual. El resto son ingresos compartidos y variados otros ingresos.

Estructura de los ingresos de los gobiernos locales en A. Latina (En porcentajes) País

Impues tos y tasas propias

Ingresos compar tidos

Transferen Transferen cias cias no condicion condicion adas adas

Todas las transferencias

1. Argentina 2006 49.8 42.4 -7.8 7.8 2. Bolivia 2008 11.4 17.2 -71.4 71.4 3. Brasil 2007 20.1 76.5 -3.4 3.4 4. Chile 2007 63.0 --37.0 37.0 5. Colombia 2006 41.2 -58.8 -58.8 6. R. Dominicana 2006 58.4 10.4 31.2 -31.2 7. Ecuador 2007 34.6 --65.4 65.4 8. El Salvador 2007 69.9 --30.1 30.1 9. Guatemala 2002 25.0 5.0 60.0 10.0 70.0 10.Honduras 2004 58.1 11.0 6.0 24.9 30.9 11.México 2007 15.6 45.3 --39.1 39.1 12.Nicaragua 2002 44.0 5.0 11.0 40.0 51.0 13.Panamá 2005 49.0 46.1 4.9 -4.9 14.Paraguay 2006 34.1 1.8 10.8 53.3 64.1 15.Perú 2008 43.2 48.3 -8.5 8.5 41.2 38.2 Promedio simple Segundo Informe Mundial GOLD. Capítulo sobre América Latina. CGLU, 2010.

No obstante, detrás de estas cifras las realidades difieren entre los diversos países y, en ellos, entre los diversos tamaños y tipos de municipios. En general, los municipios urbanos con habitantes de altos y medianos ingresos son los que logran niveles elevados de autofinanciamiento. Luego vienen las ciudades intermedias, los municipios urbanos pobres, los municipios rurales y los municipios rurales aislados los cuales poseen, en ese orden, bases económicas débiles que les impiden autofinanciarse. Un número muy mayoritario de municipalidades de base económica débil depende en medida mayor de las transferencias y subsidios de los 18

gobiernos centrales y, en no pocos casos, de las donaciones de la cooperación internacional. Gestión participativa, alianzas público-privadas y buen gobierno local Cualquiera sea su grado de descentralización, en todos los países surgen buenas prácticas de gobierno que combinan la efectividad de la gestión con mayor participación. Estas experiencias expresan formas de buen gobierno –o gobernanza local- que se basan en una gestión más participativa, que combina medios internos -el liderazgo democrático y el trabajo en equipos- con capacidades externas para colaborar con otras esferas de gobierno (coordinación pública-pública), asociarse con agentes privados (alianzas públicoprivadas), ampliar la participación y construir una nueva institucionalidad local para consolidar los modelos de gobernanza o buen gobierno local.

Estilos de gestión de los gobierno locales Las etapas de desarrollo institucional de un gobierno local pueden distinguir cuatro situaciones o modelos posibles: 

Modelo clientelar pre burocrático. No existe institucionalidad estable y se suelen producir cambios radicales –que incluyen remociones de personal y reorganización- cuando hay cambio de una administración a otra, comenzando casi desde cero. Constituye el punto de partida de la forma de operar del municipio latinoamericano y está aún presente, en especial en muchos municipios rurales de territorios de menor desarrollo relativo.



Modelo burocrático. Su estabilidad depende básicamente del respeto y aplicación de la ley y ordenanzas y su organización interna se basa en instrumentos tradicionales como los organigramas, reglamentos internos, los presupuestos actualizados (indexados) rutinariamente año a año, los controles internos (formales o informales) y el respeto a la jerarquía institucional. La gestión no incursiona en áreas que formalmente no competen al municipio y este opera limitado por los recursos humanos y financieros con que cuenta o se endeuda.



Nueva gestión pública. Incorpora un conjunto de herramientas de gestión derivadas de la experiencia del sector privado y otorga una importancia central a la eficiencia, es decir, al uso racional y ordenado de los recursos disponibles. Recurre a diversas formas de gestionar los servicios públicos que incluyen al sector privado, como la licitación, externalización o privatización. No asigna gran importancia a los mecanismos participativos de gestión –como el plan, el presupuesto o la ejecución participativa de los proyectos- y tiende a operar dentro de los marcos legales y la distribución formal de competencias establecida entre los diversos niveles de gobierno. 19



Buen gobierno local. El dinamismo de su acción proviene del liderazgo de sus autoridades, de equipos técnico-profesionales dedicados y de su capacidad de concertar acuerdos con los actores públicos y privados presentes en el territorio. Además del buen uso de los medios financieros disponibles, obtiene y moviliza recursos adicionales a través de la coordinación con otros niveles de gobierno, de las alianzas público privadas y de la participación ciudadana. La gestión no se limita al marco establecido por la ley o la distribución de competencias, operando en base a una visión estratégica del desarrollo del territorio y a las demandas, aspiraciones y aportes de la ciudadanía.

En la realidad estas formas o estilos de gestión suelen combinarse, aunque la tendencia de largo plazo es la evolución progresiva desde el primer modelo hacia el último. Óptimamente, un gobierno local efectivo debiera tener un piso mínimo de acción y un techo ideal, que opera en función de los dos últimos modelos. Adaptado de una propuesta de Saúl Barrera, ex director ejecutivo del Servicio de Administración Tributaria de Municipalidad, SAT, de Lima y de los conceptos de buen gobierno local.

En municipios de los más diversos países se observan estos particulares procesos, realizados en territorios de características diversas, aunque todos ellos integran elementos similares de buen gobierno. Recordemos los ejemplos paradigmáticos de Villa El Salvador en Perú; Porto Alegre y Curitiba, de Brasil; San Ignacio Guazú, Paraguay; Rafaela, en Argentina; Cotacachi y Quito en Ecuador; Belén, de Costa Rica; Santiago de Chile; Toribio y Bogotá en Colombia; Mérida en México o Uspantán del Quiché en Guatemala, entre muchos otros. En todos estos procesos se observa la transición de una municipalidad tradicional –vertical, clientelista y aislada- a un gobierno local más asentado en redes colaborativas de actores públicos, privados y ciudadanos, que se apoyan unos a otros.

20

5. LÍMITES Y POTENCIAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN Lamentablemente, la descentralización en América Latina constituye un proceso de cambio inacabado. Aunque hay países que han avanzado bastante, en la mayor parte hay procesos inconclusos y situaciones nacionales de alta concentración del aparato estatal. Persiste la dependencia municipal de los gobiernos centrales, la mayor parte de las competencias son compartidas y los recursos financieros continúan condicionados. Si bien se ha generado abundante nueva legislación los cambios han sido lentos, dadas las culturas verticales de gestión pública predominantes y la baja transparencia de la información, en particular en el nivel central. Pese a la magnitud de las nuevas tareas que se ha asignado a los municipios -y que la población ahora demanda con mayor energía- sigue habiendo una limitada capacidad financiera municipal y continúa la alta dependencia local de las transferencias nacionales. Causa importante de la reducida efectividad de la administración local promedio es la inadecuada gestión y baja motivación de sus recursos humanos profesionales, técnicos y administrativos.

Deficiencias de la descentralización en América Latina 









Relaciones desiguales y subordinación de las entidades intermedias y municipios ante los gobiernos centrales, amplificadas por el incremento del fraccionamiento y la heterogeneidad municipal; Desfase entre la profusa legislación y la debilidad en su aplicación, atribuible en gran parte a las culturas políticas tradicionales dominantes; Limitada capacidad financiera de los gobiernos locales, por resistencias centrales a traspasar recursos en contextos de inestabilidad macroeconómica, falta de políticas de financiamiento y crédito adecuadas, baja cultura de pago de ciudadanos habituados a servicios subsidiados; pero también por la falta de voluntad política para fortalecer la capacidad local de recaudación tributaria; Baja eficiencia de muchas administraciones subnacionales en la prestación de servicios, por ausencia de políticas de recursos humanos y mal manejo del personal (excesiva rotación, ausencia de sistemas de carrera), lo que incide en un bajo nivel de eficiencia y profesionalismo del personal; Limitaciones de la participación ciudadana en la gestión del desarrollo, sea por falta de recursos financieros y humanos locales suficientes, por inadaptación de las leyes y políticas centrales, además de dificultades en la organización y movilización de las propias comunidades.

La situación de los municipios pequeños, rurales y alejados continúa siendo precaria Informe mundial: “Descentralización y y no se ha desarrollado debidamente el Democracia Local en el Mundo”. CGLU, 2008, asociativismo municipal de proximidad -las Barcelona. mancomunidades- que puede ser el mecanismo más adecuado para que estos se articulen entre sí y mejoren sus capacidades de gestión. Esta opción se ha utilizado en países europeos de tradición municipalista, como los sindicatos municipales de Francia o las mancomunidades españolas, y constituyen medios efectivos para fortalecer a los municipios intermedios y pequeños. 21

Recordemos que en el mundo desarrollado también operan formas institucionales obligatorias de asociativismo, como las diputaciones provinciales españolas o las municipalidades regionales de condado de ciertas provincias de Canadá. Ninguna de estas formas libres u obligatorias de asociativismo municipal de proximidad han sido plenamente implementadas en América Latina.

Dificultades de aplicación de la descentralización Durante el proceso de descentralización, la dificultad más grande está en elegir la fórmula de aplicación de las nuevas formas de territoriales de gestión. A este respecto, debemos mencionar que hay personas en favor de procesos graduales de descentralización -sobre la base de la devolución gradual de poderes- y otros que defienden fórmulas rápidas del tipo “big bang”. En cualquier caso, parece adecuado aplicar la metáfora de la preparación de un guisado, usada por algunos autores, acerca de las dificultades para diseñar e implementar los procesos de descentralización: con el fin para lograr los mejores resultados, todos los ingredientes deben estar presentes en cantidades correctas y preparadas de forma correcta. Esta reflexión implica el reconocimiento de la especificidad local y regional de cada uno de estos procesos. Parte de la dificultad de implementación se encuentra en el gran número de actores involucrados en los procesos de descentralización. Las fórmulas “desde abajo” no pueden operar debidamente cuando falta relación con los actores más próximos a la población y los propios ciudadanos. La participación de la sociedad civil y del sector privado son elementos claves de esta modalidad, cuando el objetivo es la correcta implementación del proceso. Los procesos de descentralización son, por definición, procesos de colaboración. En otras palabras, la colaboración entre el príncipe, el comerciante y el ciudadano es indispensable. Otro de los principales obstáculos es que no es posible medir el éxito de las políticas de descentralización: hay diferentes combinaciones posibles para el diseño e implementación de los procesos de descentralización, que hacen difícil llevar a cabo investigaciones empíricas sobre ella. En relación con los objetivos de los procesos de descentralización procesos, no hay que olvidar que se trata de procesos y no de un fin en sí mismo. El principio fundamental de estos procesos se basan en el creencia de que las tomas de decisiones y la aplicación de las mismas son más eficientes cuando se realizan en proximidad a los ciudadanos (principio de subsidiariedad) para mejorar la gestión territorial. Comité de Descentralización y Autonomía Local de CGLU

Pese a los avances efectuados, aún subsisten fuertes trabas a la participación ciudadana, en especial las derivadas de la escasez de recursos financieros de libre 22

disposición, otra expresión de la débil autonomía local. Este factor impide aplicar las metodologías de los planes, presupuestos y proyectos participativos o activar las capacidades emprendedoras para impulsar procesos de desarrollo local. Quienes trabajan en procesos participativos saben bien que su éxito depende, en medida mayor, de la rapidez con que se responde a las demandas de las comunidades, las cuales generalmente validan su compromiso aportando medios humanos y materiales. Cuando la respuesta no es rápida –por ejemplo, cuando hay un largo trámite para aprobar y asignar los recursos a un determinado proyecto- las motivaciones y compromisos comunitarios se rompen y generan alta frustración de la población. Los fondos nacionales concursables, en boga en muchos países latinoamericanos, están casi siempre sujetos a tediosos procesos tecnocráticos y constituyen una de las mayores trabas a la participación. Por lo dicho, el movimiento municipalista siempre ha planteado la conveniencia de asignar la mayor parte de los recursos de modo directo, sin condicionamientos, superando las tecnologías complejas de proyectos y los concursos tecnocráticos. Es, justamente, la disponibilidad inmediata de recursos propios la que permite que los presupuestos participativos municipales brasileños sean tan exitosos.

23

Comparación de indicadores de descentralización municipal entre Europa y América Latina País, año y (fuente)

Gobierno Gobierno Gobierno País, año Gobierno Gobierno Central Intermedio Local y (fuente) Central Intermedio

Dinamarca 2006 (FMI) Finlandia 2006 (FMI)

49.5

------

50.5

64.6

------

35.4

Italia 2006 (FMI)

72.8

------

27.2

Holanda 2006 (FMI)

72.8

------

27.2

Inglaterra 2006 (FMI) Suiza 2006 (FMI) Noruega 2006 (FMI)

76.6

------

23.4

48.2

31.1

20.7

80.3

------

19.7

Francia 2006 (FMI)

81.6

------

18.4

Alemania 2007 (FMI)

59.7

25.2

15.1

Austria 2006 (FMI)

70.7

15.8

13.5

España 2006 (FMI) Irlanda 2006 (FMI)

56.3

30.9

12.7

87.5

------

12.5

Portugal 2006 (FMI)

88.2

------

11.8

Luxemburgo 2007 (FMI)

89.2

------

10.8

Brasil 2008 (CGLU) Ecuador 2004 (CGLU) Colombia 2006, (CGLU) Bolivia 2008 (CGLU) Perú 2007( CGLU) Chile 2007 CGLU Uruguay 2005, (CGLU) Argentina 2006 (CGLU) El Salvador 2007 CGLU Paraguay 2007 (CGLU) México 2007 CGLU R. Dominican a 2006 (CGLU) Honduras 2006 (CGLU) Costa Rica 2007(CGLU ) 24

Gobierno Local

45.0

28.7

26.3

70.8

5.8

23.4

67.0

14.3

18.7

73.0

10.2

16.8

79.7

17.6

16.4

87.2

------

12.8

87.7

------

12.3

50.1

42.0

8.8

93.0

------

7.0

93.7

------

6.3

69.3

25.3

6.5

94.7

------

5.3

95.1

------

4.9

96.3

------

3.7

Bélgica 2005 (FMI)

66.9

22.8

10.4

Promedio simple

54,2

25.2

20.6

Panamá 2005 (CGLU)

98.3

------

1.7

66,1

20.6

11.3

Fuentes: CGLU, BID (Gasto intermedio en Ecuador) y Cuentas Nacionales (Venezuela). Elaboración: Mario Rosales

En síntesis, aún con los progresos realizados entre 1980 y el 2005, América Latina sigue siendo un continente donde el poder público continúa concentrado y los gobiernos locales poseen todavía competencias confusas, superpuestas y mezcladas, además de recursos financieros limitados. Si se realiza la comparación de la situación financiera de los gobiernos locales latinoamericanos con la de sus homólogos europeos –como se observa en el cuadro- se verifica una enorme diferencia en el grado de descentralización. No obstante, también se verifican espacios de oportunidad para entregar competencias y recursos adicionales a los gobiernos locales, ayudando a democratizar los países mediante formas de buen gobierno local, que dinamicen el desarrollo territorial de base endógena. 6. DEBILIDADES ASOCIATIVAS Y CARENCIAS DEL IDEARIO MUNICIPALISTA La descentralización política es afectada por la atomización de los diversos actores interesados en ella. Los movimientos municipalistas, los agentes territoriales, los entes académicos y las organizaciones de la sociedad civil con vocación democratizadora no han dialogado de modo suficiente, ni han logrado construir acuerdos básicos para generar una agenda descentralizadora común en cada país, que vaya más allá de los intereses inmediatos de los diversos actores. Hacen falta alianzas entre el movimiento municipal y otros actores territoriales Aunque el movimiento gremial municipalista tiene potencial suficiente para liderar el cambio de las estructuras concentradas, hay varios factores que impiden que ello ocurra. En primer lugar, los gobiernos centrales y los partidos nacionales se preocupan sistemáticamente de alinear a los actores territoriales tras temas políticos centrales y liderazgos nacionales, en especial, durante los períodos eleccionarios, limitando así las iniciativas locales de políticas. A menudo, esto se realiza mediante formas clientelares, donde los políticos nacionales y parlamentarios presionan a las autoridades locales, condicionando sus apoyos a lealtades personales y partidarias. 25

Por su parte, las asociaciones de municipios no logran combinar, simultáneamente, estabilidad organizacional, capacidad institucional y visión estratégica para influir efectivamente sobre los gobiernos nacionales y los parlamentos. Sin perjuicio del buen trabajo que muchas de ellas realizan, algunas asociaciones fluctúan entre la influencia de una tecnocracia interna que las controla en desmedro de las autoridades políticas electas y una sobrepolitización de su funcionamiento y operación cotidiana, centrada en el corto plazo y con un discurso político débil y coyuntural. Una resultante es la insuficiente generación de pensamiento e ideas descentralizadoras, tanto doctrinarias (principios) como programáticas (políticas). Muchas veces las propuestas de las asociaciones no poseen una base políticotécnica suficientemente sólida, capaz de influir, motivar y movilizar a otros actores nacionales y territoriales proclives a la democratización del poder. Por eso mismo, el movimiento municipal es a menudo sorprendido por el gobierno central o el parlamento, cuando se discuten las normas y políticas centrales que afectan a los territorios. Las reformas descentralizadoras han sido normalmente de iniciativa nacional, aunque suelen estar muy influidas por las agendas de la cooperación internacional. No obstante, las propuestas más actuales de política nacional hacia los municipios incluyen más indicadores y controles centrales, utilizan tecnologías concentradoras de la información y aplican herramientas sesgadas hacia la mantención del statu quo. Hoy es común condicionar el traslado de nuevas competencias y recursos para los gobiernos locales a la evaluación previa de las capacidades municipales, como ocurrido en Costa Rica o en Ecuador. Así, los municipios deben pasar un examen de admisión antes de recibir nuevas competencias o recursos ante funcionarios centrales que se constituyen como juez y parte. Al respecto, es bueno recordar que las principales reformas descentralizadoras de América Latina –incluida la municipalización de Pinochet de los 80- han sido aplicadas sin condicionarlas a la existencia de capacidades municipales previas, sino que estas se han desarrollado paralelamente a la descentralización. Condicionar el traspaso de competencias al incremento “ex ante” de las capacidades de gestión favorece a los municipios grandes y ricos en desmedro de los más pobres y alejados, aumentando la inequidad horizontal entre territorios. Aunque parezca un contrasentido, el condicionamiento “técnico” para asignar nuevas competencias y recursos a los gobiernos locales es una nueva y sutil modalidad de concentración. Ya antes de la reciente crisis económica los procesos de descentralización en América Latina se encontraban aletargados y amenazados y, de no mediar una 26

fuerte acción de política municipalista, difícilmente se reactivarán y profundizarán. No obstante, para que ello ocurra, es necesaria una mayor fortaleza del movimiento asociativo, ojalá actuando en alianza con otros agentes descentralizadores. Establecer acuerdos entre municipios y universidades para generar nuevo saber Igualmente, parece indispensable realizar una mejor gestión del nuevo conocimiento generado por los logros de la descentralización y las mejores prácticas municipales. En estos procesos está surgiendo un amplio “saber hacer” local aún no debidamente sistematizado que, por eso mismo, no está a disposición del movimiento municipalista, de las autoridades locales, ni de los nuevos estudiantes de administración pública. Hay carencia de coordinación y adición de esfuerzos entre el movimiento municipalista y las universidades, que no han logrado colaborar y apoyarse mutuamente, tanto en lo técnico como en lo político. Mientras que en el mundo desarrollado el conocimiento administrativo nace de la observación y análisis de las propias prácticas de gestión pública, en América Latina se aprende de textos y casos originados en los países desarrollados. Aún peor, la mayor parte de las técnicas y métodos de gestión proviene del saber privado americano, es decir, de las experiencias relevantes de las grandes empresas privadas americanas. En este sentido, los países latinoamericanos están frente a una falencia de sus universidades que no investigan, ni sistematizan debidamente los métodos y técnicas utilizadas en el mundo público local. Las universidades latinoamericanas en alianza con los gobiernos locales, deben aprender más de las realidades territoriales, en especial, allí donde hay buenos gobiernos locales y surgen procesos de desarrollo local de base endógena. Los entes académicos generadores de conocimiento también deberían apoyar más directamente a las asociaciones nacionales de municipios, para que estas mejoren sus propuestas político-técnicas de descentralización. Igualmente se debe brindar más asistencia técnica a las asociaciones subnacionales de gobiernos locales y a las mancomunidades territoriales para que realicen mayores y mejores acciones de apoyo a la gestión de las municipalidades más débiles. Con todas las acciones señaladas, se podría compatibilizar mejor las opciones del desarrollo local endógeno con el progreso nacional, con la profundización democrática y, en especial, con una integración más regulada y cuidadosa al mundo globalizado, de modo que se proteja y respete debidamente a las culturas y ambientes locales.

27

7. FRENO A LA DESCENTRALIZACIÓN, CRISIS Y TENDENCIAS RECENTRALIZADORAS A comienzos del nuevo milenio el proceso descentralizador latinoamericano ha perdido dinamismo antes de haber logrado un impacto potente y consolidado en la redistribución del poder público nacional. Los gobiernos nacionales han reducido su convicción descentralizadora y la banca internacional y las agencias de cooperación -originalmente afines a la descentralización- priorizan otros temas como los objetivos del milenio, los efectos nocivos del cambio climático o la modernización tecnocrática del Estado a través de nuevas formas de gestión trasladadas desde el sector privado del mundo desarrollado, como la denominada “nueva gestión pública”4. La banca del desarrollo –como el Banco Mundial y el BID- y las agencias de cooperación apuestan, desde hace algunos años, por la internacionalización de la economía de mercado como la base económica oportuna y necesaria para el desarrollo de los países. La agenda de ayuda al desarrollo se ha adecuado a esta óptica y la descentralización ha pasado a ser un tema más dentro del marco mayor de la modernización del sector público de sesgo tecnocrático, subordinada a la agenda de liberalización y apertura de las economías al comercio mundial. Durante 2008 surge un tremendo e inesperado problema: se desata la crisis financiera mundial, iniciada en los Estados Unidos, la que se extiende con rapidez por todo el orbe, con duración y de consecuencias hasta ahora imprevisibles. Los propios gobiernos nacionales de la Unión Europea están enfrentando difíciles situaciones, que van desde la crisis fiscal hasta la disminución del ritmo del crecimiento. Si bien la crisis afecta en especial al mundo desarrollado, sus efectos llegan a América Latina a través de diversos canales: por ejemplo, mediante la reducción de los recursos de cooperación para el desarrollo, lo que debilita las agendas descentralizadoras en muchos países. Esta situación, sumada a las fuertes luchas por el poder político nacional en varios países5, ha creado una coyuntura propicia para el resurgimiento de las tentaciones concentradoras, las que pueden contagiar a muchos gobiernos centrales. Las tendencias de la economía mundial, el impacto masivo de los adelantos tecnológicos, más las citadas luchas por el poder en varios países, permiten prever momentos difíciles para la descentralización y el desarrollo local endógena.

4

La denominada “nueva gestión pública” se basa en el supuesto de que la baja efectividad del Estado es un problema causado por la mala administración y propone usar métodos provenientes del sector privado. Pero el problema esencial de los municipios es la falta de recursos, hecho derivado del centralismo, lo que no es un problema técnico, sino político. 5

En particular, Venezuela, Nicaragua, Ecuador y Bolivia.

28

Efectos centralizadores derivados de la economía mundial y de su crisis Las grandes empresas internacionales vienen operado en un entorno mundial de débiles regulaciones, lo que les ha permitido actuar de manera muy libre y, a menudo, descontrolada en el mundo en desarrollo. Parece haber cierto consenso en que la actual crisis mundial se debe, en gran parte, a la falta de regulaciones efectivas, principalmente hacia los grandes bancos de inversión estadounidenses, aunque también hacia la banca y grandes empresas en general. En los tiempos que vienen, la crisis internacional de fuerte impacto en el mundo desarrollado debe afectar también a los territorios municipales durante un período difícil de establecer, con impactos negativos para las economías locales, en especial aquellas que han logrado insertarse mejor en el mundo global y, probablemente, con una reducción importante del empleo local. Es previsible que haya incrementos importantes en el número de pobres, desempleados y que en algunos países se agudicen las tensiones sociales nacionales y locales.

Peligros de la “maquila” y las actividades extractivas para el desarrollo local Como es sabido, cientos de mujeres han sido asesinadas o han desaparecido durante los últimos años en Ciudad Juárez, sin que se aclaren las causas, ni se haga justicia. Debido a las migraciones de gente en busca de trabajo los problemas sociales y de seguridad de esa ciudad, desbordan con creces las capacidades públicas. En general, hay un gran peligro para el desarrollo local cuando este se asocia a la llegada sin trabas de industrias de maquila que transforman insumos importados en bienes de exportación- como ocurre con las maquilas centroamericanas o de México. La industria minera, la extracción de hidrocarburos o las zonas francas de importación y exportación pueden generar problemas parecidos.

No obstante los problemas económicos de los territorios no provienen sólo de la crisis. No siempre el arribo de capital y tecnologías a través de nuevos negocios es bueno. A menudo estos flujos no consideran, ni respetan las características y necesidades particulares de los territorios supuestamente beneficiados. A veces el impacto real de los nuevos negocios tiene ribetes negativos como ocurre en varias ciudades de la frontera norteamericana-mexicana, donde junto a los enclaves de maquila proliferan los problemas sociales y la inseguridad. Como se afirmó, las autoridades locales no suelen ser consultadas y casi no existen mecanismos que les permitan oponerse, negociar adecuaciones en los rasgos de las nuevas industrias u obtener recursos de compensación para los territorios ambientalmente afectados. El movimiento municipal guatemalteco conoce bien de estas dificultades, que presionan sobre sus fuentes de agua y otros bienes naturales, sin que existan herramientas adecuadas para actuar. 29

En general, los gobiernos locales no disponen de experiencia técnica, ni de medios legales para regular a las industrias externas que se instalan en el territorio, negociar las características de su ingreso u obtener compensaciones legítimas por su instalación. Sólo en contadas oportunidades esto llega a ocurrir.

Compensaciones para autorizar la instalación de un hipermercado en Porto Alegre Un caso pionero para adaptar la llegada de un actor transnacional al territorio es la llegada de “Carrefour” a Porto Alegre, Brasil, durante los 90, pues se trataba del primer gran hipermercado de la ciudad. Antes de otorgar el permiso de construcción y funcionamiento, la prefectura de la ciudad negocia y obtiene compensaciones y acciones para atenuar los impactos negativos previstos en la red vial, en las cadenas productivas de los pequeños comerciantes, artesanos y productores locales como la creación de marcas regionales de los productores agrícolas locales para vender sus productos en el nuevo centro comercial y obras de mitigación vial para evitar el colapso de las avenidas y accesos al gran hipermercado. También políticas de relocalización de pequeños comerciantes afectados por la instalación del nuevo supermercado.

También impactan negativamente a los gobiernos locales situaciones que podríamos caracterizar como “transferencias de corrupción”. Estas quedan ilustradas con el escándalo de la empresa alemana Siemens que manejaba un fondo para pago de sobornos en el mundo en desarrollo. Siemens confiesa públicamente el uso de cientos de millones de euros en sobornos gastados principalmente en los países en desarrollo. Pero este caso puede ser sólo la punta visible de un gigantesco iceberg que involucre a muchas corporaciones y empresas multinacionales en acciones de corrupción, lo que afectan negativamente a la ya débil institucionalidad de los países en desarrollo. Lo novedoso es que la corrupción no aparece ahora como monopolio del mundo en desarrollo, como ingenuamente se creía. Lamentablemente las grandes empresas de los países desarrollados manejan bien esos códigos y, muchas veces, los ayudan a diseminar. Frente a estas realidades inciertas, van a cobrar fuerza durante los próximos meses y años las propuestas de políticas, cambios normativos y medidas -sugeridas por las instituciones internacionales y aplicadas por gobiernos nacionales- para 30

intentar compensar la crisis económica y sus desordenes, con políticas que incluirán regulaciones y controles de todo tipo.

Efectos centralizadores de las tecnologías de la comunicación, TICS También complican al fortalecimiento y a la autonomía municipal, el acelerado desarrollo de las tecnologías de la información y de las comunicaciones, TICs, diseminadas de modo poco equitativo en los territorios. Gobiernos centrales, como el chileno, han montado recientemente sistemas centralizados de adquisición de insumos y bienes intermedios, obligatorios para todo el sector público. Los gobiernos locales también deben utilizarlo, con claro perjuicio para los productores y proveedores locales poco preparados técnicamente para entrar en el nuevo sistema. También se crean nuevos sistemas nacionales de monitoreo de los programas sociales y de la inversión local realizada con recursos centrales, que recargan excesivamente el trabajo de los funcionarios locales, obligados ahora a recolectar y enviar información a distintas entidades del gobierno central, actuando además sin coordinación. Estas prácticas no contribuyen a la autonomía municipal, sino más bien la reducen y bloquean, dejando a las municipalidades en una situación desmedrada dadas sus limitaciones tecnológicas y de recursos, que les impiden modernizarse con el mismo ritmo del avance del progreso técnico. Si se tiene en cuenta que los métodos propios del buen gobierno local –por ejemplo: establecer redes público-privadas de colaboración para el desarrollo- necesitan de una gran flexibilidad para posibilitar las alianzas y acciones entre actores públicos, privados, organizaciones sociales y ciudadanos, entonces los controles centrales y las normas rígidas no hacen más que dificultar la acción de los gobiernos locales. La modernización puramente tecnocrática se opone al buen gobierno local, ya que este necesita de una amplia autonomía y flexibilidad para actuar en conjunto con otros agentes locales, tanto para innovar como para activar el potencial de desarrollo presente en el territorio.

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Efectos centralizadores de las luchas por el poder político

FAM Bolivia: ajustar la descentralización a la nueva legalidad y defensa del municipio La Federación de Asociaciones de Municipios de Bolivia, FAM, está jugando un difícil pero notable papel, tratando de que la redistribución del poder y recursos -que debe realizarse para aplicar la recientemente aprobada nueva Constitución boliviana- no se haga en desmedro de la autonomía y el financiamiento municipal. Situaciones de similar complejidad afectan a las asociaciones nacionales de municipios de otros países de la región.

En América Latina surge una tercera tendencia que apunta hacia la concentración del poder nacional. Son las polarizadas luchas políticas que se dan actualmente en Venezuela, Ecuador, Bolivia o Nicaragua, que si bien son legítimas, refuerzan las tendencias concentradoras de los gobiernos centrales, los cuales en algunos casos parecen poco dispuestos a compartir el poder de manera plural con gobiernos subnacionales vistos, a veces, como simples opositores.

Una situación parecida se da en la década de los 90, bajo el gobierno de Fujimori en Perú, el cual cercena las atribuciones y recursos de los municipios provinciales, acusándolos de estar influidos por la oposición. Se volvió fuertemente atrás en el proceso descentralizador y fueron necesarios varios lustros sólo para recuperar lo perdido. 8. FORTALECER A LOS MUNICIPIOS PARA ESTIMULAR EL DESARROLLO LOCAL En este contexto complejo, es de temer un refuerzo de las políticas y acciones centralistas de los gobiernos nacionales, la reducción de los espacios propios de la autonomía municipal y una menor prioridad para la descentralización y los estímulos al desarrollo local de base endógena. Sin embargo, y como lo han señalado las asociaciones nacionales de municipios, las crisis no deberían mermar los recursos municipales, ya que en América Latina los gobiernos locales constituyen la primera línea de contención y contrapeso a los impactos negativos de la recesión en la vida de las comunidades y personas. No sólo no se debe afectar a los municipios en circunstancias restrictivas sino, por el contrario, hay que fortalecerlos, para que mejoren sus capacidades de prestación de servicios sociales, estimulen el empleo productivo local y contribuyan a paliar los efectos negativos de la contracción de la economía global.

32

Pero no sólo la difícil coyuntura actual permite argumentar acerca de la importancia de la descentralización y el desarrollo local de base endógena. En la actualidad el mundo entero parece obligado a plantearse de qué manera es posible cambiar las actuales formas contaminantes y depredadoras de producción y consumo masivos. En este sentido la actual crisis constituye una valiosa oportunidad para intentar resolver muchos de los problemas críticos generados por la negativa combinación del crecimiento económico descontrolado y consumismo exacerbado. Para resolver estos dilemas, una opción bastante obvia es rescatar y reforzar las conductas austeras naturales de la población local –propias de los grupos medios y de los sectores más pobres- las que deberían ser sistemáticamente recuperadas mediante la acción municipal. Frente a los peligros ambientales y sociales actuales, el desarrollo local de base endógena, aun en pequeña escala, constituye una alternativa inteligente, válida y de largo plazo. Oportunidades para tiempos de crisis

el

desarrollo

local

en

Recuperación de la cocina tradicional para combatir la malnutrición en Nicaragua Un buen ejemplo de una oportunidad aprovechada se da en Nicaragua, donde la asociación nacional de municipios, AMUNIC, apoyada por el PNUD, maneja un programa nacional para recuperar las formas de alimentación tradicional -nutricionalmente más equilibradas y de menor costoque han sido desplazadas por la comida chatarra por influencia de los medios de comunicación. Se busca compensar así la verdadera epidemia de malnutrición que afecta a la mitad de los niños nicaragüenses ya que sus madres –en especial las que trabajan- están perdiendo el hábito de cocinar alimentos tradicionales y lo sustituyen por la comida rápida o envasada.

Como es sabido, la base de las culturas emprendedoras descansa, en gran medida, en las culturas locales. Las formas microempresariales, artesanales y campesinas de producción en pequeña escala, ambas presentes por doquier, han proporcionado la base cultural y los medios necesarios a las familias para subsistir y progresar, con un impacto ambiental limitado. Esto es lo contrario de lo que acontece ahora en la Amazonía brasileña, donde grandes hacendados y migrantes recientes talan el bosque tropical para comercializar la madera e instalar ganadería extensiva, con efectos devastadores sobre el medio ambiente y las culturas locales.

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La “Basura es un tesoro”, programa de reciclamiento de desechos en municipios de Nicaragua Una buena práctica interesante de política local ambiental es el programa “La Basura es un Tesoro” de la asociación de municipios de Nicaragua, AMUNIC, -con respaldo de la Federación Canadiense de Municipios- que apoya a un tercio de los municipios nicaragüenses. Los ejecutores señalan que a escala local el reciclaje genera empleo, derivado de actividades generadoras de valor agregado -mediante el reciclaje manual de la basuraque reactivan las culturas emprendedoras, austeras y de uso cuidadoso de los recursos locales. Tal vez sea poco estadísticamente hablando -si se lo ve desde una pura óptica macroeconómica- pero es mucho cuando se trata de generar una nueva y equilibrada cultura de desarrollo local sustentable.

Por el contrario, hay ejemplos notables de desarrollo local de base endógena, como el parque industrial de Villa El Salvador, en Perú, o la industria metal mecánica exportadora basada en la tradición manufacturera local de la ciudad de Rafaela, en Argentina. Pero también están surgiendo casos más actuales, como las positivas derivaciones localistas del turismo nacional e internacional, que estimula la recuperación de tradiciones, fiestas y arquitecturas típicas, para hacer más atrayente y acogedor al territorio propio.

Es indispensable insistir en las bondades y oportunidades que implica para la humanidad, el planeta y los territorios el desarrollo local de base endógena, facilitado mediante el fortalecimiento y estimulo del modelo horizontal y colaborativo de buen gobierno local. A menudo, las agencias internacionales de desarrollo y los gobiernos nacionales no ayudan de modo suficiente, ya que tienden a asumir como inevitables las tendencias gigantistas en boga, que promueven la adopción de soluciones masivas, elaboradas y ejecutadas de modo vertical, altamente tecnologizado y, además, centralizado.

El “Transantiago” una mala y centralista política de transporte masivo urbano En Santiago de Chile se ha dado un ejemplo dramático y reciente del alto costo de las políticas nacionales verticales e inconsultas: el sistema de transporte público masivo “Transantiago”, cuyo fracaso ha hecho que la demanda principal de la mayoría de los santiaguinos sea un transporte público de calidad. El nuevo sistema de transporte público impuesto desde el gobierno central -y sin consulta a las 39 municipalidades de la urbe- reemplaza a comienzos del 2007 a las antiguas “micros amarillas”. Diseñado en base a estudios, consultorías, simulaciones con tecnología “de punta” y acciones directas del gobierno nacional, el Transantiago ha sido un fracaso mayor de las políticas públicas centralmente, elaborada de espaldas a los ciudadanos y municipios. Una demanda recurrente de los santiaguinos es la mejora urgente del transporte público de la urbe, recuperando las frecuencias y recorridos de las viejas micros amarillas. El transporte es prioridad uno en Santiago, por sobre los objetivos del milenio.

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Aprovechar oportunidades de la crisis y apoyar al movimiento municipal En suma, apoyar metódicamente a los gobiernos locales y estimular al movimiento asociativo municipal permite una modernización adaptada de los gobiernos locales, estimula el surgimiento de nuevas formas de buen gobierno y, al mismo tiempo, genera presión democrática legítima sobre los gobiernos centrales y las agencias internacionales de cooperación. Si bien el objetivo principal continúa siendo relanzar los procesos de descentralización y democratización, al menos se debe evitar que los gobiernos centrales cedan a las tentaciones de reconcentrar el poder y los recursos, desandando lo avanzado durante varias décadas en casi toda América Latina. Apoyar el fortalecimiento de las asociaciones nacionales de municipios y estimular sus alianzas con las universidades para realizar una mejor gestión del conocimiento o saber local, permitirían proveer a las autoridades locales y a sus asociaciones de buenos datos y argumentos para mejorar sus capacidades democráticas de presión y negociación. Mejorar el desempeño de las asociaciones también ampliaría su influencia hacia los grandes y pequeños actores públicos y privados –y hacia la ciudadanía entera- en el debate crítico que se viene sobre el desarrollo futuro. Una gestión efectiva del saber local es indispensable para contrarrestar las culturas y argumentos centralistas, para negociar con los gobiernos centrales y parlamentos, pero es también una valiosa herramienta para mejorar la gestión municipal, mediante la diseminación y uso frecuente de la denominada “tecnología de lo obvio”. Es decir, aplicar en el municipio propio lo que otras autoridades locales ya han realizado con éxito en los suyos. Llevar a cabo todas estas tareas puede aparecer como intentos vanos de remar contra la corriente de los estilos de desarrollo en boga, aunque ahora éstos estén en crisis. No obstante, estas iniciativas parecen indispensables para el progreso sustentable de la humanidad y, como tales, requieren de la mayor convicción, motivación y persistencia posibles tanto del propio movimiento municipalista y descentralizador, como de sus aliados democratizadores. Al parecer, sólo redes municipales fortalecidas de asociaciones nacionales e internacionales de municipios, acompañadas de los actores más democráticos de la sociedad civil y del mundo académico, parecen estar en condiciones de persistir a todo trance en el impulso de políticas de descentralización afines con formas de desarrollo humano sustentable de base endógena y amables tanto con el medio ambiente, como con las personas que allí habitan.

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9. TEMAS ESTRATÉGICOS DE LA AGENDA MUNICIPAL LATINOAMERICANA Los principales temas estratégicos de la agenda municipal parecen ser: 

La defensa de la autonomía municipal y el impulso constante de la descentralización, tanto política como fiscal, que constituyen tareas permanentes del movimiento municipalista nacional e internacional.

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Impulso y modernización del movimiento asociativo municipal, nacional como internacional, para cumplir tanto las tareas de defensa de la autonomía e intereses municipales como el apoyo al fortalecimiento institucional de las municipalidades, en especial las más pequeñas y alejadas. Es necesario fortalecer el movimiento municipal en sus múltiples roles: nacional-gremial para la defensa de los intereses municipales y la descentralización; intermedio con énfasis en el apoyo entre municipios, intercambio técnico y capacitación; y de mancomunidad (o territorio) para promover el desarrollo local.

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El impulso del desarrollo local en su doble vertiente: clásica de extensión y mejoramiento de los servicios básicos; y más actual, de estímulo y facilitación del desarrollo económico local endógeno y la generación de empleo decente.

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Defensa del patrimonio ambiental y cultural local, frente a los excesos de la globalización y el peligro del calentamiento global, para impulsar el desarrollo y proyectar los territorios locales en el mundo.

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Ocuparse de los temas de la seguridad pública: especialmente de sus componentes de carácter preventivo, en coalición con otros niveles de gobierno.

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Orientar el accionar de los gobiernos locales tras los temas estratégicos del desarrollo, que van más allá de la simple prestación de servicios públicos, actuando como efectivos gobiernos locales autónomos capaces de responder a las necesidades y demandas propias y específicas de los territorios.

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Incorporar las nuevas tecnologías de gestión –en especial las denominadas TICs- aunque cuidando sus efectos secundarios centralizadores, los que suelen ser implementados a menudo por los gobiernos centrales.

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Proponer a los gobiernos nacionales fuertes políticas de compensación financiera para las localidades y municipios más pobres urbanos o rurales, como manera de reducir las inequidades territoriales existentes. En este 36

sentido, el asociativismo municipal puede ser una eficaz ayuda al reunir a varios municipios pequeños y pobres en un conjunto territorial mayor. Actualmente los municipios enfrentan la situación y contexto de la postcrisis económica mundial, donde muchos gobiernos nacionales intentan sortear las dificultades económicas y políticas reduciendo los recursos municipales. La opción adecuada es fortalecer a los municipios para que estos se constituyan en la primera línea de contención de la crisis, mejorando sus servicios, distribuyendo subsidios sociales focalizados a las familias y grupos pobres y ayudando a dinamizar las economías locales. No obstante, no hay que perder de vista ciertos avances sustanciales: desde ya el progreso de la descentralización acaecida en casi todos los países de la región durante las décadas recién pasadas. Hoy el movimiento municipalista juega hoy un rol clave en la defensa de los intereses y autonomía municipal en varias naciones. En este sentido, Brasil, Colombia, Bolivia y El Salvador –por ejemploposeen movimientos asociativos proactivos, con buena capacidad de negociación y propuesta. Lamentablemente no en todos los países ocurre lo mismo y hay naciones donde el movimiento asociativo es aún débil o está atomizado, como ocurre en México. El movimiento asociativo municipal latinoamericano debe fortalecerse mucho más y para ello es importante tanto el trabajo de fortalecimiento institucional nacional, como el apoyo de la cooperación internacional, la cual ha reducido su trabajo durante los últimos años.

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