DESPUÉS DE LA GUERRA FRÍA Introducción a la Dinámica del Orden Internacional

(1815-2013)

Javier Alcalde Cardoza

Escuela de Gobierno y Políticas Públicas Pontificia Universidad Católica del Perú

Enero 2014

DESPUÉS DE LA GUERRA FRÍA Introducción a la Dinámica del Orden Internacional (1815-2013)

© Javier Alcalde Cardoza © Pontificia Universidad Católica del Perú Escuela de Gobierno y Políticas Públicas, 2014 Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú www.pucp.edu.pe/escueladegobierno Cuidado de la edición: Paloma Mujica Primera edición: febrero 2014 Tiraje: 500 ejemplares Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú 2014-01642 ISBN 978-612-4206-21-4 Diagramación e impresión: Tarea Asociación Gráfica Educativa Psje. María Auxiliadora 156, Breña

Contenido

Introducción

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I. Teoría y análisis 1. Análisis del cambio a partir del sistema internacional 2. La perspectiva del orden internacional

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II. Historia 1. El primer orden: el Concierto de Europa (1815-1854) 2. De la Guerra de Crimea a la Emergencia de Alemania (1856-1914) 3. El fallido orden de Versalles (1919-1939)

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III. La Guerra Fría 1. El orden de la Guerra Fría (1945-1991) 1.1 El regionalismo 1.2 La hegemonía de Estados Unidos 2. Continuidad y cambio en el orden de la Guerra Fría

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IV. Después de la Guerra Fría 1. De la unipolaridad norteamericana a la emergencia de China 1.1 La globalización 1.2 Evolución del liderazgo norteamericano 1.3 Impacto de los BRIC y cambio de orden

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2. La pugna por un nuevo orden internacional 3. La reconfiguración de los órdenes regionales Bibliografía

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Introducción

La caída de la Unión Soviética no solo tomó por sorpresa a los estadistas occidentales, también encontró a la disciplina de las Relaciones Internacionales desprovista, en gran medida, de herramientas conceptuales idóneas para abordar el nuevo escenario mundial que se abría. La herramienta, en apariencia, más apropiada para entender la transformación, el concepto de sistema internacional, no había sido desarrollada suficientemente o en la dirección adecuada para guiar los análisis integrales de los numerosos cambios que se fueron presentando.1 Los más conocidos desarrollos teóricos existentes, por ejemplo el de Kaplan (1968), se inclinan por una elaborada especulación abstracta, con un sesgo prescriptivo en cuanto a la estabilidad del sistema, que hace bastante problemática su aplicación al análisis.2 1 Sin embargo, desde 1980, y con mayor frecuencia desde 1990, autores como Paul Kennedy, George Modelski, W.R. Thompson y K. Rasler teorizan sobre las grandes potencias y los ciclos hegemónicos. 2 Hay que rescatar el trabajo de Rosecrance (1963), quien adopta una perspectiva histórica e identifica nueve sistemas internacionales en Europa entre 1740 y 1960, como mencionaremos más adelante.

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Este trabajo tiene por objeto plantear la aplicación de un concepto relativamente menos conocido, el de orden internacional, concebido en 1977 por Hedley Bull (2002), para ensayar un análisis integral de los cambios que vienen sucediéndose en la escena internacional desde el fin de la Guerra Fría. Con este propósito, revisamos en primer lugar la noción de Bull (2002) y luego la aplicación que este y, posteriormente, Clark (1989) hicieron de la misma a la evolución del sistema internacional hasta la Primera Guerra Mundial.3 De manera más concreta, intentamos dilucidar los procesos de formación, mantenimiento y disolución del orden internacional que tuvieron lugar en este periodo, es decir la dinámica de este fenómeno. Nuestro estudio se concentra luego en los cambios que trajeron la Segunda Guerra Mundial y el orden hegemónico norteamericano que ella inauguró. Encontramos que las características de la formación de este orden, su mantenimiento y su gradual debilitamiento y disolución introducen nuevos matices o variables en la dinámica del orden internacional. A partir de estos nuevos elementos intentamos mostrar un tablero en el que se puede apreciar de manera conjunta las principales transformaciones que están ocurriendo de acuerdo con el modelo de orden internacional. En particular, destacamos una acentuada importancia de los cambios en los órdenes regionales y en la relevancia de estos dentro de la dinámica del orden internacional. En este trabajo postulamos que desde 1815 se han sucedido siete órdenes internacionales. Cinco de estos, por su duración e inestabilidad, pueden considerarse como transitorios. Y tan solo dos órdenes han resultado duraderos, el del Concierto de

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Knutsen (1999), posteriormente, también incursiona en esta perspectiva.

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Europa (1815-1854) y el que nosotros denominamos Orden de la Guerra Fría (1945-1991). Estos órdenes han podido surgir luego de grandes guerras, como las Guerras Napoleónicas y las dos guerras mundiales, y han prolongado su influencia más allá de su disolución formal. En el presente, se mantienen rasgos importantes del orden de la Guerra Fría, pese a que el equilibrio de fuerzas que lo sostenía se quebró hace más de dos décadas y que su consenso de liberalismo económico ha perdido vigor. Nuestra época vive, aparentemente, una anomalía histórica, en el sentido de que hemos pasado de un orden bipolar a otro unipolar y ahora estamos transitando por una disolución del orden unipolar sin que hayan estallado guerras centrales. Finalmente, queremos subrayar que este trabajo tiene un carácter introductorio. Como tal, intenta plantear algunas perspectivas y cuestiones para la discusión y la reflexión, pero también incitar a una mayor investigación. Una versión preliminar de este trabajo (Alcalde 2013) fue presentada como ponencia en el Sétimo Congreso Latinoamericano de Ciencia Política de ALACIP.

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I. Teoría y análisis

1. Análisis del cambio a partir del sistema internacional Si queremos abordar la tarea de entender los cambios provocados por la implosión de la Unión Soviética, reflejados en la aparición de un nuevo escenario mundial, son pocas las herramientas teóricas que nos pueden ser útiles en la literatura de Relaciones Internacionales anterior a 1991. El concepto más apropiado es el de sistema internacional. Entre las categorías convencionales de análisis del mismo, encontramos que pueden ser relevantes para nuestro ejercicio las de Estabilidad y Cambio, y la de Distribución de Poder (Frankel 1979). La estabilidad se relaciona con la probabilidad de que el sistema retenga sus principales rasgos en el proceso de cambio, en particular que se mantengan o no el statu quo y el orden internacional. Se relaciona también con la supervivencia de los principales integrantes del sistema en el proceso; con la posible adquisición de predominio por un Estado; y con la adaptación al cambio sin la ocurrencia de una gran guerra (Spiegel et al. 2004). Robert Gilpin señalaba que el equilibrio o la estabilidad del sistema depende de que los Estados más poderosos se encuentren satisfechos con los arreglos económicos y políticos 11

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existentes y que ninguno de ellos esté tan insatisfecho con el statu quo como para considerarlo ilegítimo y desarrollar una política exterior revolucionaria. En este sentido, podemos entender que la consolidación del cambio depende de su aceptación por los Estados mayores (Gilpin 1981: 9-12). Por otro lado, la distribución de poder, o polaridad dentro del sistema, es sin duda la categoría más importante, que además, se asume, condiciona la estabilidad del sistema. Recordemos que, para los neorrealistas, los principales hechos internacionales se derivan de la estructura de poder del sistema antes que de las características internas de los Estados. Aunque en la literatura se postula que pueden darse básicamente dos escenarios de distribución de poder: la de un solo Estado dominante (un desequilibrio de poder) o la de un equilibrio de poder entre varios Estados o polos, se considera que el equilibrio de poder ha sido la norma histórica. Se distinguen también, fuera de la posibilidad de la unipolaridad de un solo centro dominante, posibles situaciones de bipolaridad o de multipolaridad (tres o más polos de poder). En la historia internacional, se considera que el sistema fue multipolar entre 1648 y 1945, y de 1945 a 1991 fue bipolar. En todos los casos, los polos de poder estuvieron constituidos por Estados individuales o por alianzas. En conexión con la distribución de poder, se han forjado tres conceptos de carácter general que pueden servir para el análisis de la situación actual del sistema internacional: la hegemonía, los ciclos hegemónicos y las transiciones de poder. La hegemonía es un grado de preponderancia que permite a un Estado, o a unos pocos Estados, dominar las normas y arreglos que conducen las relaciones internacionales (Goldstein 2004: 9). Este concepto sugiere que históricamente el funcionamiento del sistema internacional ha dependido críticamente del rol jugado sucesivamente por uno o más Estados centrales, que han sido 12

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responsables de la dirección y mantenimiento del sistema (Clark 1989). Hay que observar que no resulta fácil reconciliar a priori las nociones de hegemonía (un solo Estado dominante) y de equilibrio de poder (entre varios Estados) como situaciones prevalecientes en la evolución del sistema internacional. La solución pasa por tomar en cuenta la posibilidad de conjunción de un Estado dominante con un arreglo general de equilibrio de poder, como fue el caso de Inglaterra en el siglo XIX. En realidad, aunque no involucran el concepto mismo de hegemonía, los aportes más esclarecedores en este aspecto han sido los de Martin Wight. Él señaló que el tema más destacado en la historia internacional ha sido la serie de esfuerzos de una potencia tras otra por ganar dominio del sistema de Estados, convirtiéndose así en potencia dominante, e ilustró el proceso desde el siglo XVI, con el dominio de España, hasta el ascenso, en 1945, de Estados Unidos (Wight 1978). Mientras que Wight distinguía entre potencias dominantes terrestres y marítimas, autores como Joseph Nye (1990) se han referido a “Estados líderes” en todos los ámbitos. Por otro lado, autores más recientes, como Modelski y Thompson (1996), han postulado la existencia de ciclos largos, seculares, de liderazgo o hegemonía, con rasgos comunes. Organski (1958), por su parte, argumentaba que las responsabilidades de la hegemonía crean desgaste en las potencias hegemónicas, el cual permite a otros Estados desafiarlas y eventualmente provocar una gran guerra, todo ello enmarcado en situaciones características de transición de poder.

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Potencias Dominantes Tierra y Mar España (siglo XVI) Tierra Francia (siglo XVIII) Alemania (siglo XIX) URSS (siglo XX)   Mar Holanda (siglo XVII) Inglaterra (siglo XIX) EEUU (siglo XX) Fuente: Wight (1978)

Estados Líderes, siglos XVI al XX España (siglo XVI) Holanda (siglo XVII) Francia (siglo XVIII) Inglaterra (siglo XIX) EEUU (siglo XX) Fuente: Joseph Nye (1990)

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Grandes Guerras desde 1791 1. Guerras Napoleónicas (1791-1815) Inglaterra y Rusia versus Francia (Holanda, España) Asciende Concierto de Europa e Inglaterra 2. Guerra de Crimea (1854-1856) Inglaterra, Francia, otomanos versus Rusia Desarticula equilibrio de poder del Concierto de Europa 3. Guerra franco-prusiana Prusia versus Francia Emergencia de Alemania la sitúa en el centro de nuevo equilibrio de poder   4. Primera Guerra Mundial (1914-1918) Inglaterra, Francia, EEUU versus Alemania (AustriaHungría, Otomano) Asciende EEUU (1)   5. Segunda Guerra Mundial (1939-1945) Inglaterra, EEUU, Francia, URSS versus Alemania, Japón, Italia Ascienden EEUU (2) y URSS Adaptado de Robert Mowat (1928) y Rasler y Thompson (1994)

2. La perspectiva del orden internacional A nuestro juicio, no obstante los alcances que permite la perspectiva de distribución del poder y la utilidad del concepto de hegemonía (especialmente como ha sido enriquecido por el análisis de Robert Cox, que retomaremos más adelante), ninguna de las categorías de análisis que asumen como punto de partida, estrictamente, el concepto de sistema internacional puede echar tantas luces sobre la actual escena mundial como la noción de orden internacional planteada por Hedley Bull en 1977. 15

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Bull, en la tradición de la Escuela Inglesa, afirmó que el orden internacional es un patrón estable de actividades que sostiene las metas primarias de la sociedad internacional (que nosotros preferimos denominar “de Estados” para reflejar mejor su significado).4 Conectando esta noción con conceptos que ya hemos presentado, se trata de las normas y arreglos que conducen las relaciones internacionales y que resultan fundamentales para la estabilidad del sistema internacional. El punto de partida de Bull es la existencia de una sociedad o asociación de Estados conscientes de ciertos intereses y valores comunes. Esta sociedad de Estados presupone un sistema internacional, aunque se han dado, históricamente, sistemas internacionales que no han sido a la vez sociedades de Estados (por ejemplo el sistema internacional de alcance mundial del siglo XVIII, que incluía a China y Japón, los que, sin embargo, estaban fuera de la sociedad de Estados). Un primer aspecto de utilidad del concepto de orden internacional para el análisis de la situación actual consiste en que permite distinguir aquellos elementos que están cambiando en la escena internacional, es decir, ciertas normas y arreglos sustanciales, aunque se mantengan más o menos iguales los principales Estados integrantes, estructuras y procesos en el sistema. El orden internacional se refiere, entonces, a las sucesivas transformaciones en las normas y arreglos que rigen el sistema internacional. Desde una óptica un poco diferente, Rosecrance

4 Los fines fundamentales que Bull atribuye a la sociedad de Estados son los siguientes: (1) preservación del sistema internacional y de la sociedad internacional; (2) mantenimiento de la independencia de los Estados; (3) mantenimiento de la paz, como ausencia de guerra; (4) limitación de la violencia, con los Estados ejerciendo un monopolio de la misma; (5) respeto a los acuerdos y tratados; (6) reconocimiento mutuo de la soberanía y propiedades de los Estados.

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(1963) examinó estas transformaciones, señalando que cada vez que se da una significativa variación en los objetivos o las técnicas de la diplomacia, se produce un cambio sistémico. De manera panorámica, podemos anticipar una visión histórica de los órdenes internacionales hasta el orden de la Guerra Fría. El primer intento de orden internacional se dio con el Concierto de Europa (1815). Este orden vio su consenso debilitado a partir de la Guerra de Crimea (1854) y la configuración de su equilibrio de poder seriamente alterada con el resultado de la guerra franco-prusiana (1871). La Primera Guerra Mundial y la intervención de EEUU dieron la remecida final a los fundamentos del orden europeo del siglo XIX, pero no consiguieron reemplazarlo con componentes viables. Esto recién fue posible cuando, después de la Segunda Guerra Mundial, EEUU se encontró con una capacidad mayor que en 1919 y tuvo la voluntad necesaria para construir, contando con el contrapeso de la URSS, un orden duradero. Aprovechando la declinación de la influencia europea y el surgimiento de numerosas nuevas naciones, EEUU fomentó, como parte de este nuevo orden, la creación de órdenes regionales subordinados que se convirtieron en bastiones en su confrontación con el bloque comunista. Órdenes internacionales hasta 1991 − − − − −

Concierto de Europa, 1815-1854 Orden de transición de las guerras de unificación de Italia y Alemania, 1856-1870 Orden de la emergencia de Alemania, 1871-1914 Orden transitorio de Versalles, 1919-1939 Orden de la Guerra Fría, 1945-1991

Fuente: elaboración propia

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II. Historia

1. El primer orden: el Concierto de Europa (1815-1854) Una década después de la propuesta conceptual de Bull, Ian Clark (1989) contribuyó sustancialmente a elaborar el contexto de la emergencia histórica de la práctica del orden internacional. Bull había destacado el rol del Congreso de Viena (18141815), así como los designios que tenían las grandes potencias tanto de prevenir cualquier nuevo intento de dominio (y anulación) imperial del sistema como de frenar los avances del liberalismo y el nacionalismo. En realidad, como destaca Clark, se puede apreciar que después de cada gran guerra, desde fines del siglo XVIII, las grandes potencias realizaron esfuerzos, cada vez más importantes, de reconfigurar el sistema internacional, de manera que les permitiera evitar una nueva conflagración. Sin embargo, fue solo tras la derrota de Napoleón, en 1815, que las grandes potencias asumieron un rol claramente diferenciado, iniciando una fase más deliberada de manejo del sistema, con

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el objeto de incorporar una medida de orden en las relaciones internacionales.5 El Concierto de Europa representó, por un lado, la aparición de un tutelaje de las grandes potencias sobre los demás Estados europeos y, por otro lado, un medio para prevenir la guerra entre ellas. Las grandes potencias, Austria, Inglaterra, Prusia, Rusia y Francia, se arrogaron responsabilidades y privilegios singulares para el mantenimiento de un orden internacional a través de dos pasos fundamentales: el establecimiento de un marco institucional de conferencias periódicas y el manejo de las normas que regían las interacciones diplomáticas. El arreglo central del Concierto de Europa era que las cinco grandes potencias debían evitar el conflicto entre ellas y que en momentos de crisis internacionales en Europa tenderían a concertar en busca de una solución, apoyándose entre ellas en un básico consenso normativo. El funcionamiento de este arreglo dependía del mecanismo tradicional del equilibrio de poder, el cual siguió en uso. Se trataba de manejar este, de perfeccionarlo, a través de un concierto de las grandes potencias, institucionalizando para esto los canales de comunicación entre ellas e intentando así controlar o moderar el carácter intrínsecamente aleatorio y riesgoso de la operación del equilibrio de poder. En el Concierto de Europa es posible distinguir ya los componentes principales de un orden internacional, los cuales, con algunas variaciones en número y contenido, se mantendrán hasta nuestros días. Podemos identificar, en primer lugar, el alineamiento de la voluntad y la capacidad de cinco grandes potencias, bajo el

5 Clark refuerza sus argumentos con observaciones de F.H. Hinsley y K. Holbraad.

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liderazgo de Austria e Inglaterra, con el fin de formar un orden internacional. Estas potencias establecen el orden de acuerdo con su concepción de los fines de la sociedad de Estados (preocupadas especialmente por prevenir la posibilidad de su desaparición en manos de un imperio continental) y a base de algunos intereses de consenso entre ellas, en este caso la preservación de monarquías y Estados imperiales frente a los avances del liberalismo y el nacionalismo. Crean también un marco formal de interacción, en la forma de un foro, un sistema de conferencias, no todavía una organización internacional. Una ideología conservadora cohesiona a las grandes potencias y es la que legitima su emprendimiento. Por último, cabe mencionar, aunque resulta la pieza fundamental del orden, que en el Congreso de Viena ellas reconfiguran las bases de un equilibrio de poder, cuya operación, supervisada colegiadamente, asegurará la estabilidad del emprendimiento. Esta materialización, temprana pero duradera, del orden internacional, podemos percibirla como una iniciativa sectorial en la sociedad de Estados, como un logro que reposa primordialmente en las capacidades de las grandes potencias y como una construcción normativa que refleja fundamentalmente los valores e intereses de estas. Estos valores e intereses, sin embargo, se presentan como si fueran comunes a todos los Estados. En este sentido, el orden puede resultar de un arreglo más o menos equilibrado entre los intereses de varias grandes potencias o ser consecuencia del predominio de una o dos de ellas. Es el producto de pugnas, negociaciones, acuerdos o compromisos formales, como también de la adaptación o reconocimiento a situaciones de facto. En un extremo, realistas como Mearsheimer (2001) llegan a ver, en nuestros días, el orden como un mero “subproducto 21

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del comportamiento interesado de las grandes potencias”, admitiendo que la rivalidad entre ellas produce a veces un orden internacional estable. Precisemos, en este punto, siguiendo a Gilpin, que los Estados más poderosos deben estar mínimamente satisfechos con los arreglos efectuados para que un orden pueda consolidarse. Aunque sea el caso (retomando la perspectiva de Mearsheimer) de que continúen buscando oportunidades de aumentar su cuota de poder, aun socavando un orden estable. Principales conferencias del Concierto de Europa Viena, 1815 Aix-la-Chapelle, 1820 Troppau, 1820 Lailbach, 1821 Verona, 1822 Viena, 1855 París, 1856 Londres, 1871 Berlín, 1878 Berlín, 1884-1885 Fuente: elaboración propia

2. De la Guerra de Crimea a la emergencia de Alemania (1856-1914) No obstante que muchos autores —incluso el mismo Bull— refieren o sugieren la existencia de un dilatado orden internacional entre 1815 y 1914 —tomando en cuenta, sobre todo, la ausencia de grandes guerras—, la realidad es que hubo significativas inflexiones en las relaciones internacionales que 22

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permiten la identificación de tres órdenes, aunque de distinta consistencia, en este periodo. De 1815 a 1854 hubo una distribución estable de poder sobre el que las grandes potencias pudieron basar un exitoso concierto. La Guerra de Crimea (1854-1856), que enfrenta a Rusia con Inglaterra y Francia (estas en defensa del Imperio otomano), desarticula el equilibrio de poder del Concierto de Europa. El Concierto deja en realidad de operar, motivando que en adelante las grandes potencias queden utilizando simplemente las técnicas tradicionales de contrapeso, plasmadas en un sistema de alianzas altamente formalizado. La Guerra de Crimea es el parteaguas que separa el orden del Concierto de Europa de un periodo más turbulento, que podríamos denominar como un orden transitorio, desde 1856 hasta 1870, dominado por las guerras de unificación de Italia y Alemania, en las que las reglas del Concierto no funcionaron.6 La verdad, sin embargo, es que desde antes de la Guerra de Crimea la fe en los compromisos políticos, nacionales e internacionales, venía decayendo por los efectos de las revoluciones de 1848, creando un ambiente propicio para el desarrollo de la realpolitik, es decir, un pragmatismo cortoplacista en la conducción de la política exterior que lograría su auge en la época de Bismarck (Craig y George 1995: 31). La guerra franco-prusiana (1870-1871), en la cual Prusia derrota sorpresivamente a Francia (la primera potencia terrestre de Europa), marca la emergencia de una Alemania unificada, la cual, inusitadamente poderosa, rompe definitivamente la distribución de fuerzas que sostenía al Concierto de Europa. Medio siglo después de la victoria alemana y apenas finalizada la Gran Guerra, en 1921, un historiador inglés,

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Siguiendo la interpretación de Clark.

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mirando retrospectivamente, afirmaba que este triunfo había constituido, sin ninguna duda, “una de las grandes líneas divisorias de la historia moderna” (Marriot 1921: 2). El triunfo alemán altera en poco tiempo la naturaleza misma de los arreglos de equilibrio de poder. Se pasa de unos alineamientos poco estables hasta la década de 1870, a alineamientos más firmes y centrados en Alemania a partir de 1879. Estos arreglos fueron concebidos y mantenidos por el genio de Bismarck hasta 1890. El tránsito que ocurrió fue en realidad de un equilibrio de coaliciones a un sistema basado en un equilibrio de alianzas en competencia (la Triple Alianza y la formalización posterior de la Triple Entente), el cual vino esencialmente a reflejar la pugna entre Inglaterra y su retadora, Alemania, por el liderazgo europeo. En este segundo momento, el orden se sostenía no por la adhesión a principios de conducción acordados por las grandes potencias, sino por la unilateral prosecución, por parte de las mismas, de situaciones que les fueran más favorables en la distribución de poder. Una diferencia más clara entre los dos periodos es que la guerra fue dominante entre 1856 y 1871, en tanto que la paz pudo prevalecer entre 1872 y 1914. Tal como apunta Anderson (1985: 44), el Concierto, debilitado por los eventos de los años 1850 y 1860, se había vuelto poco más que un fantasma para 1880; se hacía referencias a él, pero ningún Estado lo respetaba. Era imposible pretender, después de 1871, que Francia y Alemania, divididas por la posesión de Alsacia-Lorena, pudieran tener objetivos comunes en Europa. Algo parecido sucedía en los años 1880 y 1890 entre Rusia y el Imperio austro-húngaro, divididos por sus ambiciones en los Balcanes; o entre Rusia e Inglaterra, separadas por intensas rivalidades en Persia y el Lejano Oriente. 24

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Es también digno de destacar, en este periodo, un nuevo liderazgo alemán en el terreno de las ideas que daban forma a las instituciones estatales europeas. Por ejemplo, Bismarck fue quien inició, aunque con una ideología conservadora, la intervención del Estado en beneficio de los trabajadores. Algunos rasgos del Concierto perduraron después de Crimea y durante la emergencia de Alemania. El liberalismo y, en especial, el nacionalismo, a los que se sumaba el socialismo, continuaban siendo percibidos como amenazas por las grandes potencias, particularmente tres de ellas (Alemania, AustriaHungría y Rusia). Las potencias seguían siendo básicamente las mismas y compartían designios imperiales. Sus pesos individuales habían variado, así como la naturaleza de sus relaciones, y había aparecido una nueva potencia, Italia, buscando un lugar en el firmamento. Estados Unidos se fortalecía notablemente pero se mantenía fuera del escenario europeo. También continuaba la práctica de convocar a conferencias de las Grandes Potencias antes o después de momentos de especial importancia internacional. El gran cambio recién vendría con la Primera Guerra Mundial y su desenlace, a través de la intervención de Estados Unidos y los acuerdos de Versalles, que intentaron, con éxito parcial, incorporar nuevos principios, ideologías y procedimientos a la conducción de los asuntos internacionales. El advenimiento de la Gran Guerra sería, en gran medida, consecuencia de los importantes cambios que se dieron en la distribución de poder en Europa en el último cuarto del siglo XIX, especialmente el ascenso de Alemania, por encima de Francia, desplazando a Inglaterra del centro del equilibrio de poder e intentando arrebatarle la hegemonía y acelerar una transición de poder.

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En esta guerra intervino, además de EEUU, otro actor extraeuropeo, Japón, marcando los inicios de la participación activa de Estados no europeos en los juegos de poder relacionados con la estructuración del orden internacional. En efecto, fuera de Europa y Norteamérica, persistía en este momento una vasta periferia de regiones constituidas por colonias y semicolonias que jugaban un rol pasivo en la formación y mantenimiento del orden internacional. Coexistían regiones e imperios o “regiones imperiales”. Esta geografía se mantendrá durante el periodo de entreguerras, como lo evidencia, por ejemplo, un texto de geografía económica del británico Horrabin, el cual se refiere a cinco grandes grupos en el globo, constituidos indistintamente por regiones e imperios, a saber: América, el Extremo Oriente y Rusia, junto a los Imperios británico y francés (Horrabin 1940). También es una muestra elocuente de la forma como los imperios condicionaban a la noción de regiones, el hecho de que los Balcanes, hasta 1919, estaban considerados dentro del llamado “Cercano Oriente”, en tanto que eran, en gran medida, parte del Imperio otomano.

3. El fallido orden de Versalles (1919-1939) Con el fin de la guerra, en Versalles, se intentó crear un nuevo orden internacional, que representaba una ruptura con las fuerzas que habían moldeado los arreglos de los cien años precedentes y que incorporaba una nueva ideología, principios y procedimientos en la conducción de los asuntos internacionales. La iniciativa provino del presidente norteamericano Wilson, aclamado como el gran vencedor en la contienda. Este, al mismo tiempo que planteó una ideología y una agenda política y 26

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económica de carácter liberal y democrático, trató de responder y contrarrestar las propuestas revolucionarias que había proclamado Lenin al mundo, y sobre todo a los trabajadores, en 1917.7 El líder ruso, al asumir el poder con los bolcheviques, había planteado una cesación inmediata de la Gran Guerra, con una paz que fuera “justa y democrática”, sin anexiones ni reparaciones. Había condenado la conducción secreta de la diplomacia de las grandes potencias y divulgado los acuerdos reservados de los aliados para repartirse los territorios dependientes de las potencias centrales al final de la guerra, revelando la persistencia de sus propósitos imperialistas. En Versalles, Wilson propuso y consiguió que se reemplazara formalmente el equilibrio de poder, como mecanismo para buscar la paz, con un sistema de seguridad colectiva y, en este contexto, que se desterrara la diplomacia secreta. Existía la percepción de que la guerra había sido precipitada por un funcionamiento perverso del equilibrio de poder y Wilson, en particular, expresaba fuertes reparos morales a la concepción y práctica realistas que habían venido presidiendo las relaciones interestatales. Con relación al imperialismo, Wilson logró asegurar la emancipación de las dependencias del Imperio austro-húngaro así como de las dependencias europeas del Imperio otomano. Sin embargo, apoyó el subterfugio de los Mandatos para transferir a la administración de las potencias triunfadoras (Francia e Inglaterra) las dependencias no europeas de las potencias centrales, incluyendo la mayor parte de los pueblos del Medio Oriente.

7 Lenin había lanzado su “declaración de paz al mundo” el 8 de noviembre de 1917, en tanto que Wilson presentó, en enero de 1918, sus catorce puntos al Congreso norteamericano, que fueron la base de su propuesta en Versalles.

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Finalmente, como precio para sacar adelante su más caro objetivo, la Sociedad de Naciones, la cual manejaría el sistema de seguridad colectiva, Wilson estuvo de acuerdo con la imposición de exorbitantes reparaciones a Alemania. Son ampliamente conocidas las razones del fracaso del Tratado de Versalles, así como la incapacidad de la Sociedad de Naciones de cumplir su función de preservar la paz. Como consecuencia de ello, el nuevo orden internacional se mostró inviable y en dos décadas se quebró finalmente, con el estallido de la Segunda Guerra Mundial. La abstención de Estados Unidos de participar en la Sociedad de Naciones y la profunda insatisfacción de Alemania por el trato recibido en Versalles fueron las causas principales. A ellas hay que sumar la falta de convicción de Inglaterra y Francia en el liderazgo del sistema de seguridad colectiva de la SDN. Si procedemos a analizar someramente los componentes del orden internacional propuestos en Versalles, podemos identificar y entender mejor sus falencias, así como sus innovaciones y avances con relación a los arreglos del siglo XIX. La gran potencia promotora del nuevo orden fue Estados Unidos, un nuevo actor con un peso formidable en la alta política mundial, quien mostró al principio capacidad suficiente para desempeñar este rol pero reveló muy pronto carecer, crucialmente, de la voluntad para llevar adelante su iniciativa, cediendo ante presiones internas de aislamiento político. Las potencias que quedaron a cargo de la SDN, eje del nuevo orden, fueron Inglaterra y Francia, que carecían de la convicción y el poder para cumplir con su responsabilidad. Estaban ancladas en una concepción del equilibrio de poder que hacía prevalecer en ellas cálculos políticos que les impidieron realizar un manejo mínimamente adecuado del sistema de seguridad colectiva (Wolfers 1966). 28

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Por otro lado, potencias importantes como Alemania, Japón y la URSS no tuvieron una participación consistente en la SDN. Por el contrario, Alemania y Japón, junto con Italia, expresaron una profunda insatisfacción con el orden propuesto, publicitando internacionalmente sus reclamos como “Estados desposeídos” (have-not states), debido a los escasos beneficios que obtenían del sistema colonial y fustigando a las potencias imperialistas (Rimmer 1979). La situación más grave era, sin duda, la de Alemania, que desde el principio consideró inaceptable las provisiones de Versalles. En contraste con esta situación, recordemos que, después del Congreso de Viena, Francia fue prontamente reincorporada a la cúpula directiva de grandes potencias en 1818. En realidad, el estado de cosas que trajo el orden de Versalles fue objetado por varias grandes potencias, que en poco tiempo empezaron a desplegar comportamientos y políticas encaminados a socavar los arreglos. Alemania, afectada por un hondo malestar interno y un honor nacional herido, fue capaz de repotenciar, en el mediano plazo, su base de poder, reactivar sus ambiciones y organizar una alianza con las otras potencias insatisfechas para lanzarse a una nueva tentativa hegemónica, en la que sería finalmente derrotada. Con relación a un segundo componente del orden internacional, Versalles, en cambio, representó un significativo perfeccionamiento del marco institucional. Creó un primer organismo de carácter universal, la Sociedad de Naciones, enriqueciendo así el tejido de la organización internacional, que había comenzado a formarse con el establecimiento de las primeras uniones públicas internacionales a partir de 1865. En la SDN, contando con una membrecía universal de Estados soberanos, se formalizaron interacciones diplomáticas de carácter multilateral y con un estilo parlamentario, que tendrían una fuerte proyección al futuro. 29

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Un antecedente de la universalidad de la SDN, así como de su orientación al control de la guerra, lo constituyeron sin duda las Conferencias de La Haya, de 1899 y 1907, que debatieron por primera vez este tema en tiempos de paz y contaron con la participación de un buen número de Estados no europeos, como los Estados latinoamericanos. La Sociedad de Naciones representó un primer ensayo de organismo mundial que sería prolijamente revisado, corregido y ampliado veinticinco años después con el diseño de la Organización de las Naciones Unidas. Paralelamente a la SDN, se creó la Oficina Internacional de Trabajo, con miras a mejorar la atención internacional a las demandas de los trabajadores. El peso político de estos había venido creciendo desde fines del siglo XIX y aumentó aun más con el papel que jugaron en la guerra, así como a consecuencia de los llamados y el ejemplo de la Revolución Bolchevique. Sin embargo, la atención a los asuntos económicos y sociales se dio también en la propia SDN, donde se desarrolló, durante 1930, una forma de cooperación encaminada a la mejora del bienestar de las masas afectadas por la Gran Depresión. La cooperación tuvo bastante éxito y constituyó un ejemplo que inspiró la teoría funcionalista, la cual a su vez influiría, pocos años después, en la creación de agencias especializadas en bienestar en las Naciones Unidas y en la formación de las Comunidades Europeas.8

8 David Mitrany, autor de la teoría funcionalista, se inspiró en las experiencias de cooperación de la SDN. Estas fueron especialmente exitosas en la determinación de niveles mínimos de bienestar en cuanto a alimentación y vivienda durante la Gran Depresión. Por otro lado, Jean Monnet, reputado padre de la integración europea y primer director de la Alta Autoridad de la CECA, fue funcionario de la SDN.

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Las ideologías son otro componente de un orden internacional y en este sentido, en Versalles, fue finalmente desplazada la ideología conservadora que había guiado a las grandes potencias durante el siglo XIX. La ideología del imperialismo comenzó a verse amenazada por el principio de libre determinación, aunque este se vio distorsionado en el Sistema de Mandatos. Estados Unidos, como nueva gran potencia, estaba interesado en reformar los arreglos vigentes y en difundir el libre comercio y la democracia liberal, de manera que le permitieran abrir espacios y acrecentar mundialmente su influencia y sus beneficios nacionales. La postulación universal de la democracia se hacía más fácil en un momento en que los Estados más importantes del sistema habían ya extendido el sufragio y la misma Alemania, con la República de Weimar, había optado por este sistema. El impulso de extender la democracia se llevó hasta el terreno de las relaciones diplomáticas entre los Estados, en el sentido de buscar hacer partícipe a la opinión pública de la conducción y resultados de la política exterior. Se facilitó el escrutinio, así como el estudio y el análisis de las relaciones internacionales, a nivel nacional como mundial. En Versalles se acordó la creación de institutos de estudio de las Relaciones Internacionales, lo cual se reflejó en pocos años en la aparición del Council on Foreign Relations (Nueva York), Royal Institute of International Affairs (Londres) y el Institut de Hautes Études Internationales (Ginebra). Pero la visión de las relaciones internacionales que ganó fuerza a partir de Versalles, impulsada por el impacto sicológico de la tragedia bélica, hasta convertirse en una nueva ortodoxia, fue la de un internacionalismo liberal, que en un aspecto fundamental resultaba ingenuo o idealista, en cuanto confundía un Estado deseable —una visión óptima y, en todo caso, a futuro de la escena internacional— con una realidad 31

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presente, difundiendo supuestos que no correspondían al comportamiento de los Estados. Este internacionalismo fomentaba la fe en que la búsqueda de la democracia y el libre comercio, así como la condena a la guerra y al imperialismo, una vez suscritas formalmente por los Estados, podrían ser garantizadas en la práctica a través de mecanismos como los acuerdos y normas internacionales y la educación de los pueblos. Asumía trascendentalmente que de esta manera se lograría moderar la conducta de los Estados, hacer converger sus intereses y lograr una interacción más o menos armoniosa entre ellos. Estos supuestos probaron, desde muy temprano y finalmente de manera calamitosa, estar profundamente errados. En el plano académico, fue el historiador británico Edward Hallett Carr, con The Twenty Years Crisis (1939), quien esclareció la incongruencia de estas premisas con la realidad.

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III. La Guerra Fría

1. El orden de la Guerra Fría (1945-1991) Al finalizar la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos contaba con un poder comparativamente mayor que en 1919 y esta vez poseía una firme voluntad de construir un nuevo orden internacional. En un mundo devastado, controlaba la mitad de la producción industrial, 80% de las reservas de oro, 75% de la inversión y la mitad de la flota marítima, y era la única potencia nuclear (Rich 2003: 305). Lo animaba, como en 1919, el propósito primordial de favorecer la adopción de la democracia liberal y el capitalismo, de los que era abanderado, pero esta vez ante la perspectiva inminente de un sistema de Estados de muy diversos grados de desarrollo y que prometía expandirse exponencialmente. No enfrentaba ya la resistencia de un ancien régime aristocrático, que se había negado a morir hasta bien entrado el siglo XX (Mayer 1981), ni la amenaza del fascismo, que había sido derrotado, sino una nueva competencia en las manos de la otra superpotencia surgida de la guerra, que ofrecía un camino 33

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de transformación revolucionaria a las nuevas naciones y a las masas desposeídas del mundo: la URSS. Desde 1944, en la conferencia de Bretton Woods, hasta 1950, lo que tuvo lugar en realidad fue un proceso de negociación de un orden internacional de inspiración esencialmente norteamericana y financiado por Washington. Dentro de esta negociación, en la cual la Unión Soviética asumió un rol de oposición más bien discreto, no solo quedaron en claro temas de conflicto, sino también de consenso. Este fue el caso de los dos fines más importantes que en la práctica se persiguió en el orden: la descolonización y la extensión del progreso económico y técnico a todos los Estados, en la forma del desarrollo económico. En el primer caso, intereses y expectativas un tanto diferentes motivaban el respaldo de las dos superpotencias a la independencia de las colonias,9 mientras que en el caso del desarrollo económico pareció tratarse, desde el punto de vista político, de una aceptación implícita de competir por la preferencia de los países económicamente atrasados por el modelo capitalista o el socialista. La preocupación norteamericana por promover el capitalismo y asegurar que su propia economía pudiera continuar creciendo se plasmó en los acuerdos de Bretton Woods, los cuales proveyeron un formidable marco de regulación y estímulo para los intercambios internacionales. Entre 1950 y 1973 se dieron tasas internacionales de crecimiento que hicieron considerar al periodo como la era de oro de la economía mundial.

9 Ambas superpotencias veían positivamente la declinación de las potencias coloniales, Francia e Inglaterra, pero mientras que EEUU, desde Wilson, defendía la libre determinación como un medio de asegurar la paz, la Unión Soviética, desde Lenin, veía en la caída del imperialismo el debilitamiento del capitalismo mundial.

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El fortalecimiento del Estado de Bienestar, una nueva modernización económica en el Norte, y la prosecución del desarrollo en el Sur hicieron que los asuntos económicos ganaran una importancia sin precedentes para los Estados y que las economías nacionales se orientaran cada vez más al comercio y la inversión internacionales. El mayor peso que adquirieron los factores económicos motivó en unos años un cambio trascendental en la naturaleza de las relaciones entre los Estados, así como un inédito nivel de participación de actores distintos a los Estados en la vida internacional, sobre todo en la forma de empresas multinacionales, burocracias de organismos internacionales y asociaciones gremiales. Se multiplicaron los contactos y arreglos económicos entre los Estados y el desarrollo internacional del comercio, la industria y la tecnología fueron las principales causas de la rápida expansión de una densa red de regímenes internacionales, que fueron regulando nuevas áreas de intercambio y cooperación y acentuando la interdependencia entre los Estados. Se modificó la dinámica tradicional de las relaciones internacionales, sobre todo entre los países capitalistas industrializados, la cual había estado caracterizada por el predominio de preocupaciones militares y la latencia del conflicto armado. 1.1 El regionalismo En un terreno diferente, es importante destacar que, aprovechando la declinación de la influencia europea y el surgimiento de nuevos Estados, Estados Unidos participó activamente en la organización de arreglos regionales. Estos arreglos incorporaron, en un rol subordinado, a nuevos Estados al orden internacional y se convirtieron en bastiones en la confrontación norteamericana con el bloque comunista. 35

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En efecto, después de una inicial simpatía de Roosevelt por la propuesta de Churchill de crear una ONU regionalizada, Estados Unidos hizo prevalecer su preferencia por una organización centralizada pero optó por desarrollar, por su cuenta, una sucesión de alianzas regionales que le proveerían de un sistema de seguridad alternativo al de la ONU y articulado por el rechazo al comunismo (Gowan 2010: 52, 62, 63). Sin duda, se trató de un rasgo general del escenario de la Guerra Fría, pero su concreción puede atribuirse particularmente al comportamiento norteamericano, ya que la Unión Soviética y China mostraron una capacidad mucho menor para organizar regiones, siendo, virtualmente, el único caso el de Europa del Este como región satélite de la URSS. De esta manera, Estados Unidos contribuyó decisivamente a convertir el regionalismo —entendido como un proceso en el cual los Estados de una región trabajan juntos con intereses en común (Groom y Mitchell 1978: 147)— en un aspecto importante de la política internacional, mas no para promover un sistema más descentralizado, sino como un instrumento de alineamiento de Estados.10 Los primeros órdenes regionales no fueron organizados primordialmente para plasmar intereses referidos a la región per se, sino vinculados al posicionamiento de la región en el orden internacional bipolar (caso emblemático fue el sistema interamericano). En la mayor parte de las regiones del mundo, inclusive en el Atlántico norte (la OTAN), los arreglos de cooperación y seguridad reflejaban una sustancial participación norteamericana.11 Algunas excepciones notables se fueron 10 Basado parcialmente en Katzenstein (2005). 11 Las alianzas regionales en las que participó Estados Unidos fueron: el TIAR en las Américas (1947), la OTAN (1949), el ANZUS con Australia y Nueva Zelanda (1951), la OTASO con Francia, Inglaterra, Australia, Nueva

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presentando en la Liga Árabe (1945), la Asociación de Estados del Sudeste Asiático (ASEAN, 1967), el Grupo Andino (1969) y el Sistema Económico Latinoamericano (SELA, 1975), que mostraban fines más independientes o nacionalistas. La Comunidad Europea, el mayor ejemplo de regionalismo, fue también un caso un tanto diferente, pues estuvo formada exclusivamente por Estados europeos, inspirada en gran medida por la teoría funcionalista y con un propósito de asegurar la paz con Alemania a la par que contener al comunismo. Lo que ocurrió fue que las regiones se convirtieron en unidades fundamentales de la política internacional, pero su conformación y funcionamiento estaban poderosamente constreñidos por consideraciones políticas, ideológicas y de seguridad de naturaleza sistémica. Hasta finales de la década de 1980, cuatro órdenes regionales con una fuerte influencia norteamericana (dos con una relativa independencia y dos básicamente subordinados) fueron elementos centrales del funcionamiento y el equilibrio de poder del orden de la Guerra Fría: 1. La Comunidad Europea, convertida en una superpotencia económica y “civil”, dirigida por Alemania, Francia e Inglaterra (dos de ellas estrechas aliadas de EEUU), y dependiente de la protección militar norteamericana. 2. El Sudeste Asiático y Japón, región de extraordinario crecimiento económico y capacidad exportadora, bajo el liderazgo económico de Japón (aliado de primer orden de EEUU) y también dependiente de la protección militar norteamericana.12 Zelanda, Filipinas, Pakistán, Tailandia, Vietnam del Sur, Camboya y Laos (1954), el Pacto de Bagdad con Inglaterra, Turquía, Irak, Irán y Pakistan (1955) y su sucesor CENTO. 12 Katzenstein considera que Alemania y Japón tuvieron un rol clave como

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3. El Medio Oriente, núcleo mundial de reservas y producción petrolera, que desde la paz entre Israel y Egipto, en 1979, estuvo virtualmente dominado por el entendimiento entre estos dos Estados al mismo tiempo que acusaba un fuerte protagonismo del poder económico de Arabia Saudí. Estos tres Estados eran profundamente dependientes de la cooperación económica o militar norteamericana. 4. América Latina, fuente de materias primas y recursos energéticos, en una relación tradicional de subordinación económica y política a través del sistema interamericano, lazos bilaterales y relaciones especiales con Brasil y México. La conformación misma de estas regiones mostraba la influencia de factores sistémicos como la división entre Europa occidental y oriental, la exclusión de China, Vietnam y Corea del Norte del orden regional asiático, y la exclusión de Cuba del sistema interamericano. El funcionamiento de las regiones, particularmente las relaciones interregionales, también evidenciaba las limitaciones impuestas por el sistema. En suma, si tomamos en cuenta una influyente definición de lo que es una región: número limitado de Estados ligados por una relación geográfica y por un grado de interdependencia mutua (Nye 1965); apreciamos tres hechos saltantes que se dieron durante la Guerra Fría: - que el grado de interdependencia de los Estados de una región estaba poderosamente condicionado, sobre todo políticamente, por un orden bipolar; core states en sus respectivas regiones, actuando a la vez como líderes en ellas y como aliados principales de EEUU. Por nuestra parte, pensamos que este autor subvalora el liderazgo de Francia en Europa.

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- que en la mayor parte de los casos el condicionamiento provenía del lado norteamericano; y - que algunas de estas regiones jugaban un rol muy importante en el funcionamiento y mantenimiento del orden internacional. 1.2 La hegemonía de Estados Unidos El predominio norteamericano en este orden (que hemos denominado de la Guerra Fría porque, como vemos, esta fue su proceso más característico) tenía un poderoso componente económico y otro militar, pero también mostró un innovador desarrollo en el terreno de las ideas, el cual podemos entender a través de la interpretación neomarxista del concepto de hegemonía.13 La hegemonía como forma de liderazgo se distingue por una connotación de legitimidad. Gramsci la presentó como la forma más elevada de despertar y organizar la voluntad de un grupo. En el ámbito internacional, Robert Cox la entiende como la capacidad de un Estado de conseguir una amplia aceptación de principios generales, los cuales aseguran su supremacía y al mismo tiempo ofrecen perspectivas de satisfacción para los Estados menos poderosos (Chase-Dunn 1994). Knutsen (1999) la denomina “poder normativo”, el cual es instrumental para la formación de consensos. Esto significa que el Estado hegemón proporciona los criterios y principios para elaborar reglas de juego colectivas. Nye (2004) ha escrito, influyentemente, sobre la existencia de un soft power, aunque distinguiéndolo cuestionablemente del poder económico y sin vincularlo con la ideología.

13 Inicialmente planteado por Gramsci e introducido al terreno de las Relaciones Internacionales por Cox y Wallerstein.

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Las ideas norteamericanas tuvieron una influencia extraordinaria, no solamente en (1) el diseño de componentes del orden de la Guerra Fría, tales como la ONU, los regímenes de Bretton Woods y órdenes regionales como el interamericano, sino también, de manera mucho más amplia y eficaz, a través de (2) el impacto de sus valores y prácticas internas, tales como el consumo y la cultura de masas, la libre empresa y el ideal del crecimiento, propalados por los medios y la diplomacia pública (Snow 2002); (3) los programas de sus fundaciones y universidades y el direccionamiento de las ciencias sociales, por ejemplo a través de la teoría de la modernización; y (4) un grado de control permanente sobre la agenda internacional. La idea del desarrollo, enfatizando las metas de carácter ideológico de alcanzar la opulencia y aliviar la pobreza y la desigualdad, es un ejemplo muy claro de la forma en que el Estado hegemón difundió ideas que ofrecían perspectivas de satisfacción para los Estados de la periferia. Trípode de la Hegemonía Poder militar Coerce, destruye, disuade, asiste, pacifica Poder económico (tecnología, bienes, servicios) Innova, produce, mercadea, exporta, importa Compite Coopera y asiste Consume Poder político y sobre las ideas Causa admiración, atracción, inspiración Influye, divide o une grupos, promueve consensos, organiza, compromete Moviliza, lidera Difunde valores; plantea criterios, conceptos, normas Arma agendas, negocia, persuade, justifica Fuente: elaboración propia

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2. Continuidad y cambio en el orden de la Guerra Fría Después de haber examinado los rasgos centrales del orden de la Guerra Fría y la función promotora de Estados Unidos, daremos una rápida mirada a otros componentes de este orden, en cuya evolución se revelan cambios que fueron debilitando algunos de sus arreglos y estructuras principales, y con ello, crucialmente, el sustento del orden. Una primera línea de cambio se relacionó con la ONU, la institución que refundó la organización internacional y que se encargó de construir y administrar los regímenes del nuevo orden. En 1945 se pensaba que el Consejo de Seguridad podría cumplir la principal función de la ONU, de preservar la paz, a través de la intervención consensuada de las grandes potencias para resolver conflictos. Con el inicio de la Guerra Fría, en 1947, se volvió virtualmente imposible que EEUU y la URSS se pusieran de acuerdo en las situaciones de conflicto internacional. La incorporación masiva de países del Tercer Mundo a la ONU, en la década de 1960, posibilitó que, dada la frustración de la capacidad de resolver conflictos de la organización, la promoción del desarrollo económico, o “construcción de la paz”, se convirtiera en la principal función de la misma hasta la década de 1980, dándole una nueva razón fundamental a su existencia. De manera más o menos simultánea, desde la crisis de Suez (1956), se fueron desarrollando también misiones de mantenimiento de la paz, que no estaban contempladas en la Carta de San Francisco. A fines de la década de 1980, gracias al acercamiento de EEUU y la URSS, las misiones de paz ganan importancia en situaciones posconflicto en Estados de la periferia. 41

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El crecimiento de las Naciones Unidas se estanca en la década de 1970, como resultado de las crisis económicas y del impasse terminal del Diálogo Norte-Sur. En los años ochenta, surgen problemas de financiamiento institucional, que se tornan críticos por los atrasos y la disminución de la contribución de EEUU, desilusionado por la transformación del voto de la Asamblea, en contra de sus intereses. Pronto aparece un clamor de reforma integral de la institución, enfocado en sus precarias fuentes de financiamiento, la deficiente coordinación de las acciones de sus múltiples agencias y, sobre todo, la percepción de una insuficiente representatividad de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Estas demandas perfilan una honda crisis de la ONU que hasta ahora sigue sin resolverse. Una segunda línea de cambio, quizá la más importante de todas, se relaciona con la transformación y reacomodo de la hegemonía norteamericana y su reflejo en importantes regímenes y dimensiones de la economía mundial. En tanto que, al fin de la guerra, la supremacía económica y militar de EEUU era absoluta, hasta el punto que, respecto a sus aliados, se podía pensar en una relación de dependencia, en los años sesenta el crecimiento de las economías europea y japonesa y la superación de las capacidades militares soviéticas revirtieron dramáticamente esta situación. La competitividad de Europa y Japón desvaneció el superávit de la balanza de pagos norteamericana, al mismo tiempo que el ascenso del poderío soviético aumentó los costos de mantener el statu quo internacional (Gilpin 1981: 173-174). La respuesta de Nixon y Kissinger a esta situación fueron la Doctrina Nixon, que eliminó finalmente el respaldo de oro del dólar, y la búsqueda de la distensión con China y la URSS. La acción económica de EEUU precipitó una serie de hondas crisis en los años setenta, especialmente las del petróleo y del 42

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proteccionismo comercial, que paralizaron el crecimiento, encendieron el conflicto entre los aliados y derrumbaron los fundamentos del orden económico. Con miras a superar la inestabilidad, la parálisis y el conflicto reinantes, EEUU aceptó cambios importantes en su liderazgo económico, acordando la creación del Grupo de los Siete (1975) y negociando roles sub-hegemónicos, primero con Alemania en los años setenta y luego con Japón, en la década de 1980, relacionados con el impulso al crecimiento y el financiamiento del sistema. Bajo la presidencia de Reagan, EEUU se recuperó en buena medida de la declinación relativa que venía experimentando desde los años sesenta (Calleo 1982). Consolidó una transformación de su hegemonía, manteniendo la primacía del dólar en un sistema de cambios flotante y convirtiéndose en el mayor captador del ahorro mundial, después de haber sido el gran financista del sistema. Pasó a depender del financiamiento internacional, principalmente proveniente de aliados como Japón, Alemania, Inglaterra y Arabia Saudí. Aunque se mantuvo las estructuras del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, la fisonomía y la dinámica del sistema monetario y del sistema financiero internacionales cambiaron de manera importante. El precio que pagó Estados Unidos por el reacomodo de su hegemonía fue un debilitamiento de su liderazgo económico, con una suerte de cogobierno en el G7 y la creación de un nuevo rol de potencia sub-hegemónica, de cuyo apoyo financiero dependían en gran medida el liderazgo norteamericano y la estabilidad del sistema. En tercer lugar, la Unión Soviética y China, el otro polo del sistema, también acusaron importantes cambios en sus actitudes y roles internacionales, que afectaron la estabilidad del orden.

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En los años sesenta, la URSS, bajo Kruschev, al haber superado a EEUU en la carrera espacial y alcanzado la paridad militar, revisa su posición de potencia revolucionaria a nivel internacional. Decide orientar la competencia con EEUU a la mejora del nivel de vida del pueblo soviético y, en ese sentido, contemplar la reforma del comunismo. Posteriormente, la Déténte, de los años setenta, que por el lado soviético apunta a la mejora de la economía y del bienestar de la población, suspende la Guerra Fría y pone en contacto a la URSS y a Europa del Este con las fuerzas del capitalismo, en el terreno del consumo y la producción. La experimentación directa de algunas de las virtudes del capitalismo por la clase política y el pueblo soviético, estimula los deseos de reforma de un sistema que había sido diseñado en los años treinta para distintos propósitos económicos y políticos (sobre todo la defensa y la autosuficiencia, así como la austeridad y la igualdad). En el caso de China, la Déténte permite su asimilación al orden político internacional, asumiendo su lugar en el Consejo de Seguridad. Este hecho, aún bajo el liderazgo de Mao, cambia la percepción de Pekín de un sistema internacional adverso y, sin duda, deja libre el camino para una mayor proyección externa. Después de la muerte de Mao, comienza una nueva orientación del liderazgo del Partido Comunista, basado en una revisión del significado del socialismo, y en 1978 se inicia un proceso de conexión con la economía internacional. Las transformaciones de la URSS y China, tomando distancia de sus posiciones originales, comenzaron a atenuar la naturaleza bipolar del orden internacional. En cuarto término, en el terreno de las ideologías, las crisis económicas internacionales de los años setenta desacreditan al Estado de Bienestar y al Keynesianismo en los países industriales 44

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y rompen el consenso fundamental de un liberalismo reformado, para dar paso a un nuevo liberalismo, que rechaza rotundamente la intervención estatal en el mercado. Los países de la OCDE emprenden, en los años ochenta, la liberalización, privatización y desregulación de sus economías, iniciando la llamada globalización. El arreglo de poder del orden internacional se legitimaba con una ideología moderada de compromiso del capitalismo con elementos de socialismo, la cual se quiebra con la aparición de un nuevo consenso neoliberal en Occidente. En quinto lugar, se dio un gran cambio con relación al proceso internacional de desarrollo económico. Este proceso constituyó el principal factor para el apoyo de los países de la periferia al orden internacional. Otorgó un nuevo sentido asistencial y promotor del desarrollo a la ONU desde 1960 y posibilitó un extraordinario periodo signado por el consenso, la cooperación y una moderada competencia entre los países capitalistas, los países comunistas y los países en desarrollo hasta la década de 1970. En 1973, el triunfo redistributivo de los países de la OPEP en la escena mundial estimuló a los países en desarrollo a buscar en conjunto una radical mejora del entorno internacional para el desarrollo, planteando formalmente el establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI), con reformas sustanciales en regímenes como los del comercio, la ayuda, la transferencia de tecnología, el trato a la inversión extranjera, así como en el manejo de los organismos económicos internacionales. La resistencia y el eventual rechazo del NOEI por los países industrializados (1980) marcaron en realidad la desintegración del consenso internacional sobre la promoción del desarrollo. Pocos años después, la crisis de la deuda, propiciada por la adopción del monetarismo por la Federal Reserve 45

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norteamericana,14 conllevó, primero, a la detención del desarrollo (por el abrupto fin del financiamiento externo y la crisis fiscal de muchos gobiernos del Sur) y luego a la adopción del ajuste y del neoliberalismo, que tornaron, respectivamente, inviables las políticas de desarrollo y cuestionables sus fundamentos. La exigencia de los países en desarrollo de un Nuevo Orden Económico Internacional, organizados en el Grupo de los 77 y actuando principalmente en el marco de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), en los años setenta, constituyó un primer intento histórico de estos países, sobre todo los más avanzados, de influir en el diseño del orden internacional. Es interesante observar, cuarenta años después, que — aunque el contexto histórico, la composición de los países líderes, las demandas de cambio y la naturaleza de la estrategia no son idénticos— los grandes objetivos que los países en desarrollo más avanzados o potencias emergentes no pudieron lograr entonces, lo vienen consiguiendo en nuestros días, en gran medida bajo el liderazgo de los BRICS y en el marco del G20. De las cinco líneas de cambio que hemos examinado, la segunda (el paso a un liderazgo económico compartido), la tercera (la atenuación de la bipolaridad) y la cuarta (el quiebre de una ideología intermedia de amplio consenso) debilitan de manera crítica la fuerza y la estabilidad del arreglo de poder que sustentaba al orden. Por otro lado, la primera línea de cambio disminuye sensiblemente la capacidad de acción de la organización encargada de la administración del orden (ONU) en la forma de un arreglo colectivo. La quinta línea de cambio, la declinación 14 Cuyas políticas en 1979 hicieron subir el valor del dólar y elevaron las tasas de interés, motivando el incremento del monto de la deuda de los países en desarrollo en un contexto de crisis de sus exportaciones.

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del desarrollo, apaga el entusiasmo del grueso de los países en desarrollo por la forma de funcionamiento del orden y hace desaparecer un clima de cooperación animado por un propósito común. Por último, durante el orden de la Guerra Fría se dieron significativos cambios en el poder de algunos Estados, los cuales modificaron la estratificación internacional, aunque sin alterar la polaridad del orden. Esta nueva distribución de poder vendría a ganar relevancia posteriormente, con el quiebre del sistema bipolar y el aumento de la importancia de los arreglos regionales. Desde 1955 hubo un intento de formar una coalición por parte de los países recientemente independizados, encabezados por India, Indonesia, Egipto y Yugoslavia, buscando consolidar una tercera posición a nivel mundial. El movimiento de los No Alineados tuvo algunos éxitos, como la articulación de una mayoría en la Asamblea de la ONU, pero no llegó a aproximarse a la conformación de un verdadero polo de poder. Uno de los mayores beneficiarios de este movimiento fue la India, la cual pudo desarrollarse con un modelo propio y, gracias a una hábil política exterior, capitalizar beneficios externos sin alinearse con ninguno de los dos bloques. Las dos potencias mayores derrotadas en la Segunda Guerra Mundial, Alemania y Japón, pudieron transformarse en grandes potencias económicas a partir del rediseño de sus estructuras estatales y del apoyo de Estados Unidos.15 Alemania y Japón, transformados en Estados sui generis comerciales, se volvieron de manera consecutiva socios principales de Estados Unidos en la economía mundial y sub-hegemones en el orden internacional. Pero encontraron

15 EEUU presenta estos dos casos como sus mayores logros en la tarea de reconstruir Estados.

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rápidamente un techo en su ascenso, debido a los recortes hechos a su poder después de 1945 y a las sensibilidades que despertaban en su entorno. Las potencias europeas en conjunto, a partir de una sólida base de integración económica, se convirtieron pronto en un gigante comercial y en una potencia civil que llegó a ser la tercera fuerza en el escenario internacional. Sin embargo, no pudieron llegar a articular una verdadera política exterior común ni desarrollar la voluntad política de hacerse de un aparato militar coordinado o unificado que estuviera en proporción con su poderío económico (muy superior al de la Unión Soviética). Del mundo pentapolar que Kissinger concibió en los años setenta, buscando disminuir las cargas internacionales de Washington (concepción que consistía en agregar a los polos de las superpotencias los nuevos polos de la CE, Japón y China), solamente China tuvo fuerza suficiente para realizar un ascenso consistente. Al igual que la India, China ensayó un modelo de desarrollo propio, en su caso bajo el liderazgo excepcional de Mao. Este modelo le permitió satisfacer las necesidades de alimentación, salud y educación de su pueblo, crear una base industrial y mantener altas tasas de crecimiento sin padecer los problemas típicos del proceso. Durante la era de Mao (1949-1976), China pudo desarrollarse sin inflación, sin acumular una deuda externa, sin dependencia de ningún tipo y sin crear una brecha entre la ciudad y el campo (Mittelman 1988). Al desparecer Mao, China estaba en pie y, habiendo recuperado su extraordinaria talla histórica, se encontraba lista para proyectarse al mundo. Contaba con una economía en buen funcionamiento, aunque cerrada y sin intercambios privados, y con un poderío militar de primer orden que incluía capacidades nucleares; estaba reconocida formalmente como una gran potencia. 48

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Algo similar, aunque en menor escala, sucedió con la India, el otro coloso poblacional que, siguiendo un modelo propio de desarrollo de corte socialdemócrata, basado en la planificación, la protección y la regulación, logró fortalezas notables en áreas clave de la producción, especialmente en tecnologías de la información. Comenzó a abrirse gradualmente al capital extranjero en la década de los noventa y a aumentar significativamente sus tasas de crecimiento y su impacto en la economía mundial. En la región latinoamericana, Brasil y México ascendieron al nivel de líderes regionales y nuevas potencias industrializadas, asociados de diferente manera con EEUU. En tanto que México optó, en los años noventa, por formalizar la interpenetración de su economía con la economía estadounidense a través de la integración, Brasil, por el contrario, decidió dejar de ser el socio menor de EEUU en la región en los años setenta, y en la década siguiente avanzó la integración con el otro gigante sudamericano, Argentina, lo cual le permitió tomar distancia económica de EEUU y potenciar sus intercambios y conexiones mundiales. Rasgos de debilitamiento del orden internacional de la Guerra Fría −

Reforma de la ONU: deterioro del arreglo colectivo.

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Transformación y reacomodo de la hegemonía norteamericana (G7, sub-hegemonía): liderazgo económico compartido.

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Transformaciones de la URSS y China: atenuación de la bipolaridad.

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Reemplazo del consenso liberal reformado por un consenso neoliberal: quiebre de ideología de consenso.

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Fin de la era del desarrollo: se apaga el entusiasmo y se desvanece el clima de cooperación.

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Cambios en la jerarquía internacional: ascenso de China, India, Brasil.

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IV. Después de la guerra fría

1. De la unipolaridad norteamericana a la emergencia de China La implosión de la Unión Soviética, ocasionada por las infortunadas reformas de Gorbachev, que acabaron destruyendo la economía y el gobierno, hizo desaparecer finalmente el arreglo bipolar que sostenía el orden de la Guerra Fría. En ese momento, el orden se volvió de facto unipolar. Estados Unidos quedó solo en el liderazgo mundial, por lo menos en el terreno político-militar. El más claro antecedente que podemos hallar de esta situación internacional es el Imperio revolucionario de la Francia de Napoleón, entre 1799 y 1814. En un segundo nivel de la jerarquía internacional se podía distinguir a Alemania, Inglaterra y Francia, liderando la integración europea, además de una Rusia declinante, Japón y China. El Presidente Bush y su Secretario de Estado, James Baker, plantearon el advenimiento de un nuevo orden internacional sobre la base de cuatro pilares: un decidido apoyo de Estados Unidos a las Naciones Unidas en la búsqueda de la paz; una asociación central de Estados Unidos con la Unión Soviética para la democratización de esta última y el saneamiento y 51

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la inserción internacional de su economía; la preservación de la OTAN; y la prevención de la proliferación de armas de destrucción masiva. Detrás de la retórica idealista asociada con el liderazgo de un nuevo orden, dos fuertes intereses de Washington eran asegurar la irreversibilidad del ocaso ruso y mejorar su posición económica frente a sus tradicionales socios y competidores, Europa y Japón. La preservación de la OTAN, más allá del término de su funcionalidad como alianza frente al comunismo, reflejaba el deseo de mantener un liderazgo con una base militar colegiada que garantizara legitimidad. La prevención de la proliferación de armas de destrucción masiva, detrás de una preocupación por la paz, buscaba evitar el surgimiento de nuevas potencias militares en las distintas regiones del mundo. 1.1 La globalización En lo económico, el principal propósito de EEUU para el nuevo orden, compartido con Europa y Japón, era la consolidación mundial del capitalismo en la forma de la globalización. Este proceso avanza impulsado por el auge del neoliberalismo y la ideología del globalismo, la cual lo presenta como una fractura histórica convertida en una realidad inevitable e irreversible y llamada a beneficiar a todas las economías del planeta (Steger 2002). En efecto, los años noventa señalan una intensificación notable de los intercambios económicos a nivel mundial, así como de las tasas de crecimiento y el debilitamiento o caída de las barreras económicas nacionales. La culminación de la Ronda Uruguay (1986-1993), después de un periodo de incertidumbre por los desacuerdos entre EEUU y la Comunidad Europea, y la subsiguiente creación de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en 1994, 52

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señalan una trascendental expansión de la liberalización de los intercambios económicos y de su reglamentación. Se incorpora el amplio sector de los servicios, en el cual las grandes economías industriales poseen una clara ventaja. De esta forma, la globalización comercial se suma a la globalización financiera, que había despuntado a fines de los años setenta con la aparición de un mercado cambiario global y la liberalización de los flujos financieros de corto plazo por la OECD, así como a la globalización de la producción, la cual había venido avanzando por décadas a cargo de grandes empresas multinacionales. A la globalización acordada por los países industriales se suman, poco después, los países latinoamericanos, a través del ajuste económico que se ven inducidos a adoptar, sobre todo a través del Plan Brady, en los años noventa, que los reconecta a los circuitos financieros mundiales. Los países comunistas efectúan la transición al capitalismo unos años más tarde. China e India, por su parte, a través de procesos distintos, comienzan a abrirse parcialmente a la economía internacional en 1978 y 1991, respectivamente. En la década de los noventa se van perfilando como los grandes —e inesperados— beneficiarios de la globalización, a través de su creciente exportación de manufacturas (China) y servicios (India). 1.2 Evolución del liderazgo norteamericano En Estados Unidos existía, desde la administración Clinton, una preocupación por un nuevo fenómeno de desgobierno y caos en muchos Estados de la periferia, que habían sido bautizados como “fallidos” y que, en los casos de Somalia y Haiti, darían pábulo a intervenciones humanitarias norteamericanas.16

16 Helman y Ratner (1992-1993) acuñaron el término.

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El historiador Paul Johnson, desde el New York Times, reflejaba en 1993 una visión que venía cobrando fuerza en Washington y que en los lustros siguientes desarrollaría una gran influencia en la política exterior norteamericana y en el accionar de la ONU: Estamos presenciando hoy una resurrección del colonialismo, aunque en una nueva forma. Es una tendencia que debe ser alentada… en términos prácticos así como morales. (Johnson 1993) En estos momentos, el sector neoconservador norteamericano encontraba insuficiente la acción internacional de Clinton. Criticaba su limitada capacidad de controlar las turbulencias desatadas por el fin del condominio norteamericano-soviético, pese al éxito logrado en la pacificación de la ex-Yugoslavia con los acuerdos de Dayton. Denunciaba su timidez para impulsar reformas que favorecieran una gobernanza global bajo una hegemonía norteamericana. Estas críticas fueron formuladas desde el “think-tank” Project for a New American Century en 1997. Poco después de la elección de George W. Bush, el atentado a las Torres Gemelas vino a crear un clima nacional de alarma e indignación que catapultó el ascenso de los neoconservadores al control de la política exterior y la inmediata declaración de una singular guerra al terrorismo internacional. En la estrategia de esta guerra se comenzaron a implementar los designios formulados en 1997, esencialmente los de desarrollar una avasalladora superioridad militar que asegurara la eliminación de los enemigos de los valores e instituciones democrático-liberales y capitalistas, y presionar para la adopción de los mismos a nivel mundial. Con las acciones realizadas después del 11 de setiembre, invadiendo Afganistán e Irak y buscando el cambio de regímenes adversos en el Medio Oriente, en realidad, Estados 54

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Unidos no tuvo el comportamiento esperado de un hegemón, de mantener el statu quo, sino más bien persiguió agresivamente alterarlo (Golub 2010). En los debates en el Consejo de Seguridad acerca de la invasión de Irak, la posición y la arrogancia de Washington fueron inaceptables aun para aliados históricos como Alemania y Francia, y en América Latina, México y Chile. Las acciones norteamericanas y la dudosa veracidad de los argumentos que esgrimía dieron resultados claramente contraproducentes para el propósito de Washington de establecer una primacía duradera. Tal como señaló Brzezinski, EEUU dañó severamente su legitimidad global (citado en Golub 2010: 131). En poco tiempo, el fracaso y el alto costo de las acciones desplegadas aumentaron el descrédito de Washington y erosionaron el apoyo del mismo público norteamericano. El gobierno norteamericano no llegó a controlar Irak ni a estabilizar Afganistán; en el Medio Oriente, no pudo reemplazar los regímenes en Irán ni en Siria, ni, por otro lado, lograr que Israel respetara condiciones mínimas para avanzar hacia la paz con Palestina. Puede afirmarse que en 2004 comienza a notarse un serio deterioro en el orden unipolar norteamericano. La causa principal fueron las acciones de EEUU y las reacciones que estas provocaron internamente y en otras potencias, entre ellas algunas que por ese momento alcanzaban una mayor visibilidad e influencia y que de distintas maneras comenzaron a coordinar acciones para crear un contrapeso a la influencia de Washington. 1.3 Impacto de los BRIC y cambio de orden En 2003 había aparecido un estudio del banco de inversión Goldman Sachs, que llamaba la atención sobre el extraordinario 55

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dinamismo económico de un pequeño grupo de Estados de grandes dimensiones, el cual denominaba los BRIC, y pronosticaba que uno de ellos, China, que había cuadruplicado el tamaño de su economía desde el inicio de sus reformas, superaría a EEUU para el año 2039. El avance económico de los BRIC contrastaba con la trayectoria de los más cercanos aliados de EEUU e integrantes de la Tríada, la cual, hasta los años noventa, había dominado la economía mundial: Japón se había estancado desde 1991 y las economías europeas se veían aquejadas por problemas energéticos, demográficos y, en conjunto, por los costos de la expansión de la UE hacia el Este. Aparte de China, otro de los BRIC, Rusia, aunque completamente distinto del resto de grupo por sus antecedentes, mostraba una trayectoria no solo económica sino también política de especial significado para el futuro del orden internacional. Después de un breve periodo pro-occidental, entre 1991 y 1993, Moscú había comenzado a reconsiderar su alineamiento con Washington, por los pésimos resultados de las reformas económicas y por haberse visto marginado de la discusión de los grandes temas internacionales del momento. Rusia se sintió maltratada, como si hubiera sido un país derrotado militarmente. Algo similar a lo que ocurrió con Alemania en el periodo de entreguerras. En 1995, el mismo Yeltsin, notoriamente débil frente a EEUU, presionado por nacionalistas y comunistas, había demandado un mayor protagonismo internacional para Rusia. Pero fue recién con el ascenso de Putin, en 1998, que las afirmaciones del interés nacional ruso se volvieron más claras y rotundas. En 2006, ayudada por el alza de los precios del petróleo, Rusia vuelve a comportarse como una gran potencia y contesta acciones y recomendaciones de Washington. En 2008, realiza 56

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una aplastante intervención en Georgia (por una temeraria provocación de esta), la cual reafirma su influencia en el Cáucaso ante los avances de la OTAN y solo provoca una tibia reacción en EEUU y Europa. Evidentemente, un orden unipolar norteamericano es profundamente insatisfactorio para Moscú y por ello se comporta como la potencia más interesada en socavarlo y reemplazarlo con un equilibrio de poder. Las relaciones de interdependencia de Rusia con EEUU son tenues. Rusia utiliza el petróleo y el gas como herramientas de posicionamiento político, particularmente con Europa; es miembro fundador, junto con China, de la Organización de Cooperación de Shanghai, la cual, en principio, busca contener la influencia norteamericana en Asia Central pero encierra mayores potencialidades; desde 2009 coordina acciones y celebra acuerdos en el marco de los BRICS (a los que se ha sumado Sudáfrica), especialmente con China. Desde 2004 se puede percibir también otras señales que sugieren nuevas tendencias en la escena mundial. Comienzan a aparecer problemas en la economía norteamericana debido al alza de las tasas de interés y a los consiguientes atrasos y ceses en los pagos de hipotecas inmobiliarias. A nivel internacional, entre 2004 y 2005 surgen medidas proteccionistas en el terreno de las inversiones y el comercio, inclusive en los Estados hasta entonces más comprometidos con la globalización: EEUU y China (Abdelal y Segal 2007). La Ronda de Doha (iniciada el año 2001), emprendida para avanzar la implementación de los exigentes resultados de la Ronda Uruguay, se estanca, como resultado de la aparición de una nueva correlación de poder en el comercio internacional. Las economías emergentes, responsables aproximadamente de un tercio del comercio mundial, se agrupan en las negociaciones bajo el liderazgo de Brasil e India en el G21 y 57

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forman una tercera fuerza que se opone a los designios de EEUU, la UE y el Japón de continuar la liberalización pactada en la Ronda de Uruguay. El G21 demanda el completo desmantelamiento del proteccionismo agrícola y una efectiva remoción de las barreras a sus exportaciones. En 2007 toma cuerpo la crisis financiera en EEUU, la cual va a provocar, en lo económico, un trauma tan fuerte en el público norteamericano como lo hizo el 11 de setiembre en el ámbito de la seguridad, haciendo que se mire con aprensión acuerdos económicos e intervenciones externas. Al año siguiente, en plena extensión internacional de la crisis, la convocatoria al Grupo de los 20, incluyendo a las principales economías emergentes, reveló claramente que se había producido una reconfiguración del poder políticoeconómico en el mundo. El G20 es responsable del 85% a 90% del PBI mundial. Los nuevos miembros del grupo (once países, que se suman a los del G7), son los que tienen el mayor volumen de capitales de inversión, particularmente China. Del financiamiento chino, como se sabe, depende en gran medida la solución del déficit fiscal norteamericano, que antes se alimentaba fundamentalmente del ahorro de aliados subordinados como Japón y Alemania.17

17 Consúltese Cohen y De Long (2010).

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PBI países del G20 (90% PBI mundial, 80% comercio, 75% población) (2010) 1. EEUU 14,800 11. India 1367 2. China 5365 12. Australia 1193 3. Japón 5273 13. México 996 4. Alemania 3333 14. Corea del Sur 991 5. Francia 2669 15. Turquía 711 6. Reino Unido 2223 16. Indonesia 670 7. Italia 2121 17. Arabia Saudí 438 8. Brasil 1910 18. Argentina 344 9. Canadá 1556 19. Sudáfrica 330 10. Rusia 1508 Fuente: elaboración propia

Estimamos que por más que en los próximos años se produzcan cambios coyunturales en las tasas de crecimiento de las potencias emergentes, varias de ellas han tenido un despegue económico y político que les permitirá mantener o acrecentar sus ganancias relativas en la escena mundial. A partir de 2009, al mismo tiempo que decae la influencia de Estados Unidos, aumentan los indicios de un retroceso del libre cambio, es decir, de un estancamiento de la globalización, la principal causa norteamericana. Se prolonga el proteccionismo y aparece la amenaza de guerras monetarias, con devaluaciones competitivas por parte de algunas potencias económicas, las cuales crean resentimiento en las potencias emergentes.18

18 La Unión Europea, Rusia, Argentina y Brasil se encuentran entre los mayores proteccionistas en comercio e inversiones. Este proteccionismo se expresa en medidas difíciles de detectar. En muchos casos, los países afectados no se quejan del proteccionismo por no atraer críticas a una práctica que ellos mismos ejercen.

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Se reconoce, también, que entre las potencias emergentes que más se han beneficiado de la globalización, las políticas predominantes no han sido de índole liberal, sino que han estado asociadas a una suerte de “capitalismo de Estado”. Estas políticas se reflejan a nivel global a través de la nueva presencia de grandes compañías petroleras estatales (las nuevas “Siete Hermanas”) y de multimillonarios fondos soberanos (Bremmer 2011). Las nuevas percepciones contribuyen a debilitar a la ideología que aún sustenta a la globalización. Capitalismo de Estado Tendencia del Estado a funcionar como el principal actor económico y a utilizar los mercados primordialmente para obtener beneficios políticos. Sus principales elementos son: empresas petroleras estatales, otras empresas estatales, empresas privadas favorecidas por el Estado, y Fondos Soberanos. Presente principalmente en China, Rusia, India, Corea del Sur, Arabia Saudí, Kuwait, Irán, Brasil, México, Venezuela. También en Argelia, Egipto, Emiratos Árabes Unidos, Ucrania. Con rasgos de capitalismo de Estado: Brasil, Indonesia, Malasia, México, Nigeria, Sudáfrica, Vietnam. Algunas empresas privadas favorecidas por el Estado: Rusia: Norislk Nickel, Novolipetsk Steel, NMK Holding China: AVIC, Huawei y Lenovo India: Tata Brasil: Vale Principales Fondos Soberanos: Emiratos Árabes Unidos, China, Singapur, Arabia Saudí, Kuwait, Noruega, Rusia.

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Nuevas “Siete Hermanas” (Controlan 70% de reservas mundiales) ARAMCO (Arabia Saudí) GAZPROM (Rusia) CNPC (China) NIOC (Irán) PDVSA (Venezuela) PETROBRAS (Brasil) PETRONAS (Malasia) Financial Times, 11 marzo de 2007

China ha venido ganando aceleradamente peso económico y político, pese a que prefiere privilegiar su accionar en el primer campo para no despertar sobresaltos con su rápido ascenso. Económicamente, tiene una presencia e impacto globales. Trascendentalmente, su demanda de materias primas y alimentos ha sostenido un prolongado crecimiento y un nuevo protagonismo de varias potencias y regiones emergentes. Las perspectivas de la economía mundial son relacionadas permanentemente con la posible evolución de la economía china. Beijing concentra sus energías políticas en sus acciones en Asia, donde se está configurando un nuevo orden regional que provocará un impacto decisivo en el orden internacional. También tiene una presencia importante en África y un poder “blando” de mayor irradiación, aunque este tiende a ser exagerado por algunos observadores (Halper 2010). A nivel global, se habla de un G2 como un nuevo directorio para referirse a las conversaciones entre EEUU y China, y no son pocos los que ya divisan una transición hegemónica en el horizonte (Jacques 2009). 61

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Por estas razones, pensamos que a partir del año 2008 se puede ya vislumbrar un nuevo orden internacional de carácter transitorio (como lo fue la unipolaridad norteamericana), condicionado principalmente por la emergencia de China. La reciente amenaza de una intervención militar norteamericana en Siria, por la acusación hecha al gobierno de este país de un ataque con armas químicas a su población en agosto de 2013, ha venido a confirmar el rápido desgaste del liderazgo mundial norteamericano, mostrando el debilitamiento de su legitimidad, capacidad de convocatoria y resolución. Recordemos que en 1999 la OTAN acompaña a Washington para actuar al margen de las Naciones Unidas en la intervención en Kosovo. En cambio, en 2003, como hemos visto, aliados como Alemania y Francia, México y Chile, se oponen a la invasión a Irak. En 2013 solamente Francia apoya en la ONU la propuesta norteamericana de intervención militar en Siria. El parlamento del Reino Unido rechaza la propuesta de intervención y Alemania no se pronuncia, en tanto que ocho países del G20 cuestionan abiertamente la iniciativa norteamericana. Rusia asume una desafiante oposición a la amenaza norteamericana. Washington emplaza un impresionante aparato bélico frente a las costas de Siria y presenta el ataque como inminente, pero decide iniciar, unos días después, un incierto trámite de autorización por el Congreso. A última hora acepta una propuesta rusa de eliminación de las armas químicas del gobierno sirio (que había sido deslizada por el mismo Secretario de Estado norteamericano), la cual le permite terminar la bravata con un hilo de decoro. Es posible apreciar, a manera de reflexión final, que existen algunas analogías entre las tendencias a partir del año 2000 con lo que ocurrió entre 1871 y 1914 durante la emergencia de Alemania (aunque no se pueda adelantar, por ahora, que 62

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el ascenso chino se dirija hacia una gran confrontación con el actual hegemón). Además del creciente protagonismo chino, podemos apuntar también a otras posibles similitudes entre los comienzos del siglo XXI y el periodo de 1871-1914: 1. la intensificación de la inestabilidad en la distribución internacional del poder y el ascenso simultáneo de otras potencias, además de las principales retadoras, Alemania y China, respectivamente (en el siglo XIX, Japón y EEUU; en el siglo XXI, India y Brasil); 2. la globalización, en el sentido de un marcado incremento de los intercambios económicos a nivel global, que se dio entre 1870 y 1914, como a partir de 1990; y 3. la nueva ola de imperialismo que hubo a partir de 1870, como desde 1990, en este caso con la intervención en “Estados fallidos”, las misiones de paz, las invasiones y ocupaciones norteamericanas y de la OTAN, y la competencia por el control de Estados y regiones, especialmente en África, Medio Oriente y Asia central.

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1890

Globalización en 1890 y 1990 Diferencias Notables 1990

Hegemón: Gran Bretaña Exportador de capital

EEUU Importador de capital

Movilidad de Mano de Obra: Permitida o fomentada

Restringida

Rol de Economías Atrasadas: Mayormente colonias, economías Estados en desarrollo, participan activamente más o menos cerradas Servicios mayormente excluidos: Se acelera intercambio de Escaso comercio de bienes, servicios capital y equipo Muy escasa participación de empresas multinacionales

Intenso intercambio de maquinaria y equipo de transporte

Participan Estados liberales

Intensa participación de empresas multinacionales Estados de bienestar en tensión con fuerzas de economía mundializada

Fuente: Gaytán (2003)

2. La pugna por un nuevo orden internacional A lo largo de este trabajo hemos podido distinguir le existencia consecutiva de siete órdenes internacionales desde 1815. Sin embargo, solo dos de ellos cuajaron con la fuerza suficiente como para sustentar un cuadro más o menos estable de relaciones y 64

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procesos internacionales por varias décadas. Ambos órdenes vieron perdurar algunos de sus componentes principales por un buen tiempo, después de que el equilibrio de fuerzas o los consensos entre las grandes potencias desaparecieran. Nos referimos a los órdenes del Concierto de Europa (18151854) y el de la Guerra Fría (1945-1991). Ambos duraron, con pocas alteraciones, alrededor de cuatro décadas. El Concierto de Europa vio desvanecer el consenso entre las Grandes Potencias con el estallido de la Guerra de Crimea (1854) y transformarse decisivamente el equilibrio de fuerzas con la victoria de Prusia sobre Francia en 1871. Sin embargo, el ethos aristocrático del Ancien Régime y la práctica de las grandes conferencias, por mencionar dos elementos, se prolongaron hasta comienzos del siglo XX. Órdenes Internacionales desde 1815 Concierto de Europa, 1815-1854 Orden transitorio de las guerras de unificación de Italia y Alemania, 1856-1870 Orden transitorio de la emergencia de Alemania, 1871-1914 Orden transitorio de Versalles, 1919-1939 Orden de la Guerra Fría, 1945-1991 Orden transitorio Unipolar Norteamericano, 1991-2008 Orden transitorio de la emergencia de China, 2008-

El equilibrio de fuerzas del orden de la Guerra Fría se rompió en 1991, pero se mantuvo y se intensificó la ideología económica liberal que había sido la dominante, además, una de las dos superpotencias del anterior orden se fortaleció; también perduran los principales rasgos de la organización internacional de ese periodo. Puede decirse que los otros cinco órdenes internacionales, los cuales duraron entre catorce años (el de las guerras de 65

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unificación de Italia y Alemania) y cuarenta y tres años (el de la emergencia de Alemania) fueron órdenes transitorios, en los cuales no se pudo llegar a un equilibrio de poder ni consolidarse una potencia dominante. Por ejemplo, podría haber surgido un orden duradero en 1919 si Estados Unidos hubiera decidido asumir la hegemonía, ingresando a la Sociedad de Naciones. En ambos casos, los órdenes duraderos aparecieron después de una o más grandes guerras (el del Concierto después de las guerras napoleónicas y el de la Guerra Fría después de dos guerras mundiales). En la situación presente, presumimos, a base de la experiencia histórica de dos siglos, que un nuevo orden se consolidará cuando se estabilice la distribución internacional de poder y se configure un orden unipolar (con una reafirmación de la hegemonía norteamericana) o, lo que es más probable, un equilibrio de poder que no deje a ninguna gran potencia cabal con un alto grado de insatisfacción. Esta última situación de estabilidad, en la cual no quedaría ninguna gran potencia insatisfecha o con capacidad para realizar acciones desestabilizadoras, podría resultar después de una gran guerra. En realidad, en la perspectiva de los dos últimos siglos, desde 1991 estaríamos presenciando una anomalía, en el sentido de que se habrían producido dos cambios de orden (en 1991 y, más discutiblemente, en 2008) sin el estallido de mayores conflagraciones. En el primer caso se trató de la ruptura del arreglo básico de equilibrio de poder debido a la implosión de uno de los polos. En el segundo, en 2008, el factor principal habría sido el debilitamiento del liderazgo de la potencia hegemónica y el surgimiento de resistencias y contrapesos a su influencia entre las potencias mayores. 66

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Al final, nuestro análisis lleva implícita una gran presunción acerca de la persistencia de ciertas regularidades en la historia. Sin embargo, en todo rigor, no podemos albergar ninguna seguridad de que algunos elementos que han sido constantes en la historia internacional de dos siglos continuarán repitiéndose en periodos posteriores y que, en el corto o mediano plazo, se consolidará un orden internacional. Podría ocurrir que siguieran sucediéndose órdenes inestables, transitorios, tal vez sin una sustancial intermediación de la violencia interestatal. En este último caso, ¿cuáles son los actores principales de cuyas interacciones, presumiendo la continuación de un escenario de paz relativa, podría en los próximos lustros resultar un orden estable? Pensando en actores estatales, como hemos venido haciéndolo en este trabajo, debemos apuntar a la actual jerarquía internacional, por ejemplo a la “pirámide” de poder a la que se refirió recientemente Leslie Gelb (2009). Gelb ubica a Estados Unidos en un primer nivel, seguido, en un segundo nivel, de China, Rusia, Alemania, Francia, Reino Unido, India, Brasil y Japón. Por nuestra parte, visualizamos un primer nivel con Estados Unidos, China y Rusia (esta última por su voluntad más que por su capacidad) y todas las demás en un segundo nivel, como grandes potencias nominales o en proceso de consolidación. Por supuesto, también hallamos importantes las jerarquías en el plano regional, pero a eso nos referiremos más adelante.19 Con relación a los actores que son relevantes en la transformación presente, a manera de digresión, parece necesario recordar que, como se señaló oportunamente, sobre 19 Se ha realizado un esbozo de las capacidades, intenciones e interacciones de los principales actores estatales en pos de un nuevo orden, el cual está más allá del propósito del presente trabajo, en La Pugna por un nuevo orden internacional (Alcalde 2009).

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todo a partir de los años setenta, varios tipos de actores no estatales han ganado importancia en el sistema internacional y ciertamente tienen y van a tener influencia en la configuración de un nuevo orden. Pensemos particularmente en los roles de asociaciones empresariales internacionales, grandes empresas multinacionales, actores financieros, grandes ONG y grupos religiosos, por citar algunos casos. En realidad, una consideración adecuada de la participación de estos actores (aunque muchas veces esta se da a través de los Estados) podría sugerir el empleo de una herramienta conceptual distinta a la del orden internacional que hemos elegido utilizar. Actores internacionales Actores estatales 1. Grandes potencias 2. Potencias intermedias 3. Potencias menores 4. Microestados 5. Actores subestatales (gobiernos provinciales, municipales; lobbies) 6. Organismos y foros públicos internacionales

regionales,

Actores no estatales 1. Distintas ONG promocionales y asistenciales 2. Entidades de educación e investigación de alcance internacional (especialmente think tanks) 3. Partidos políticos internacionales 4. Actores religiosos 5. Grupos étnicos 6. Grupos criminales 7. Grupos subversivos y grupos terroristas 8. Núcleos de elites mundiales 9. Líderes de opinión internacional 68

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10. Grandes empresas multinacionales 11. Asociaciones empresariales internacionales 12. Actores financieros 13. Empresas multinacionales de medios de comunicación 14. Conglomerados de mercadeo, publicidad y relaciones públicas 15. Empresas de armamento 16. Empresas militares privadas Fuente: elaboración propia

En este sentido, existen concepciones, como las “estructuras internacionales de poder”, de Susan Strange, y la gobernanza global, que permiten acomodar la participación de actores no estatales. A nuestro juicio, ambas poseen una menor capacidad que el concepto de orden para reflejar los principales aspectos de las transformaciones del sistema internacional, pero podrían eventualmente servir para ampliar o complementar la utilidad de este concepto.20 Estructuras internacionales de poder (incluye actores no estatales) Estructuras primarias de poder - Seguridad - Producción - Crédito y Finanzas - Conocimiento Estructuras secundarias de poder - Comercio - Energía - Transporte - “Bienestar” Fuente: Sanahuja (2007)

20 Sobre la concepción de Strange, véase Sanahuja (2008).

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Gobernanza Global Suma de las actividades y procesos a través de los cuales grupos de individuos e instituciones, en el plano público y privado, manejan asuntos de interés mundial. Elementos de la gobernanza global 1. Normas internacionales: Prácticas consuetudinarias, opiniones judiciales, acuerdos multilaterales (más de 3000) 2. Normas “blandas”: Derechos humanos, laborales; convenciones marco ( por ejemplo: cambio climático, biodiversidad) 3. Estructuras formales e informales: Organismos internacionales, tribunales internacionales, conferencias globales, foros (G8, G20), diversas ONG de ayuda y promoción 4. Regímenes internacionales Basado en Karns y Mingst, International Organizations (2004)

Retomando nuestro argumento principal, estimamos que, con fines analíticos, es pertinente identificar los componentes principales que exhibe la dinámica histórica del orden internacional (es decir, los procesos de formación, mantenimiento y descomposición del mismo) utilizando para ello los antecedentes de los siglos XIX y XX, los aportes de autores como Bull y Clark, así como los nuevos elementos que trajo el orden de la Guerra Fría. La visión de los componentes, que ofrecemos a continuación, intenta ayudarnos a entender mejor los distintos planos interconectados en los cuales se estarían definiendo actualmente los perfiles de un nuevo orden.

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I Componentes principales de la Dinámica del Orden Internacional 1. La voluntad de una o varias grandes potencias de emprender el establecimiento de un orden internacional, de acuerdo con sus principales intereses; 2. la capacidad de esta(s) potencia(s) de crear un clima hegemónico, el cual significa: a) preeminencia militar, b) colocar su(s) economía(s) en el centro de la economía mundial y c) conseguir una amplia aceptación de principios generales, los cuales propician la supremacía de las potencias involucradas y al mismo tiempo ofrecen perspectivas de satisfacción para los estados menos poderosos; 3. los fines específicos de la o las Grandes Potencias promotoras del orden; 4. una organización internacional dentro de la cual los Estados interactúan formalmente, sobre todo en el manejo de conflictos y desarrollo de la cooperación, facilitando la construcción y el funcionamiento del orden en la forma de un arreglo colectivo; 5. ciertos regímenes sectoriales, que permiten a las grandes potencias, en coordinación con otros actores, regular áreas de interacción internacional de especial interés para ellas. Fuente: elaboración propia

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II Componentes principales de la Dinámica del Orden Internacional 1. Una o varias ideologías que legitiman la construcción y preservación del orden así como sus fines; 2. un reacomodo en los estratos superiores de la jerarquía de Estados, que constituyen la base de poder sobre la que reposa el orden; 3. una reconfiguración del equilibrio de poder entre alianzas o bloques de las principales potencias, que asegura la estabilidad del orden (la alternativa a este requisito sería la consolidación de un orden unipolar); y 4. la redefinición geopolítica de grandes espacios mundiales y de las esferas de influencia de las grandes potencias y potencias regionales, como parte central del arreglo global de poder, que se materializa en la formalización de órdenes regionales. Fuente: elaboración propia

Es nuestra percepción que las interacciones entre las potencias involucradas en la configuración de un nuevo orden muestran, en general, las características de una pugna, aunque muchas veces esta se desarrolla en un contexto formal de negociación (por ejemplo, la modificación de los pesos de votación dentro de la Junta Directiva del FMI, disminuyendo los de las potencias europeas y aumentando los de potencias emergentes). El carácter de contienda de poder se hace más evidente en el plano regional, donde, por un lado, las acciones y objetivos de los principales actores con mayor frecuencia escapan a motivos puramente racionales o utilitarios (como las actuales relaciones de conflicto y cooperación entre China y Japón). Por otro lado, en el plano regional (señaladamente en el Medio Oriente) debemos destacar que sí se han producido en las dos últimas décadas algunos importantes episodios de violencia, tanto interestatal como intraestatal, históricamente característicos de los cambios de orden y que han estado hasta ahora ausentes en los planos global o central. 72

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Precisamente, queremos concluir este trabajo abordando brevemente el componente de redistribución del poder regional en la actual transformación del orden internacional.

3. La reconfiguración de los órdenes regionales Como hemos visto, a partir de 1945, Estados Unidos tuvo un rol fundamental en la incorporación y alineamiento de distintas regiones para efectos de la estructuración y mantenimiento del orden internacional, hasta convertir a varias de ellas en piezas centrales del equilibrio de poder que sostenía con el bloque comunista. El fin de la bipolaridad, en los años noventa, favoreció, por un lado, la obtención de un mayor grado de autonomía por las regiones, debido al relativo repliegue de las superpotencias, así como por la presencia de potencias extrarregionales que buscaban incrementar su presencia en ellas y de potencias regionales que habían obtenido una mayor cuota de influencia en su entorno. Por otro lado, desde fines de los años ochenta, hubo un importante cambio en la actitud de Estados Unidos hacia ciertas regiones, a partir de la percepción norteamericana del peligro de fracaso del orden comercial mundial, debido a los avances del mercado único europeo (hasta 1992) y a las dificultades en las negociaciones de la Ronda Uruguay (1986-1993). Washington procedió a promover o intensificar medidas de integración regional en los escenarios de Asia-Pacífico, Norteamérica, el Hemisferio Occidental y el Medio Oriente (con la Middle East Free Trade Area). Las dos grandes tendencias mencionadas confluyeron, sobre todo, en los casos del Este y el Sudeste asiáticos, Medio Oriente, América Latina y posteriormente en la misma Europa (con la búsqueda de un acuerdo económico trasatlántico). 73

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Estas regiones han funcionado, en conjunto, como aliadas clave de Estados Unidos, por lo cual, en el nuevo escenario, la superpotencia se esfuerza por ampliar, mantener o renovar los alineamientos tradicionales o, por lo menos, contener los avances de potencias rivales o competidoras. Se da el caso particular de potencias regionales en ascenso que, a través del conflicto o la cooperación, van cambiando los arreglos de poder regionales. Estas potencias, como es el caso de Brasil, Irán y Turquía, ganan también contactos e influencia en otras regiones, haciendo pensar que estamos presenciando el comienzo de una etapa de mucha mayor importancia de la política internacional a nivel regional e interregional, así como de mayor autonomía de los arreglos regionales. En el caso del Este y Sudeste asiáticos, el ascenso de China coincidió con el estancamiento de Japón, desde 1991, y motivó que ella lo reemplazara como motor de la economía de estas regiones y pasara a convertirse, después de haber sido el gran outsider en Asia, en un imán y en un Estado indispensable para la cooperación regional (cuyo actor principal es la Asociación de Estados del Sudeste Asiático, ASEAN). En realidad, con la emergencia de India en el Asia del Sur y la emancipación de los Estados del Asia Central, lo que se perfila en esta parte del mundo es la gradual formación de un orden panasiático, un megaproceso en el cual participan cuatro grandes potencias que son parte de la región (China, Rusia, India y Japón) y Estados Unidos. Este desarrollo, sin duda, tendrá una incidencia decisiva en la conformación de un orden internacional. Los alineamientos más notables en la pre-formación de un orden regional en el Asia son la alianza de EEUU con Japón y su acercamiento a India (en busca de conseguir un contrapeso frente a China), la Organización de Cooperación de Shanghai, y la cooperación entre China y Rusia. 74

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La pugnas más importantes en estas regiones parecen centrarse en torno al futuro de Corea del Norte y de Myanmar, Estados tradicionalmente dependientes de China, en la futura relación de Taiwan con China, en las disputas marítimas de China con Estados del sudeste asiático y con Japón, y en el tradicional antagonismo entre India y Pakistán, complicado por las relaciones de este con Afganistán. En Europa, la caída del bloque soviético permitió la reunificación alemana y con ello un dramático cambio en la distribución regional de poder. Una fórmula de intención eminentemente política para asegurar la permanencia del compromiso alemán con la integración fue el acuerdo de una unión monetaria, cuyas exigencias se anticipaban de muy difícil cumplimiento para algunos Estados, particularmente Italia. La Eurozona ha probado ser un proyecto poco realista en su forma original, que precipitó a la Unión Europea a una honda crisis, la cual ha llevado a repensar su significado y hasta a dudar del futuro de esta como bloque. No resulta descabellado pensar que, en este contexto y en medio de problemas económicos de larga data, algunas potencias miembros puedan ponderar opciones de relacionamiento distintas a las comunitarias, incluso vinculadas con potencias emergentes rivales de Estados Unidos. Acabada la Guerra Fría y debilitado el entusiasmo integrador, los Estados mayores tienden a afirmar con mayor fuerza sus intereses nacionales sobre los del bloque. En este caso particular y no obstante la importancia geopolítica que encierra el futuro de la Unión Europea, la intervención de Estados Unidos ha sido moderada, debido a los intereses ambivalentes de Washington (competencia y apoyo), a la magnitud de los asuntos involucrados y al peso de los principales protagonistas.

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Una situación muy diferente es la que se ha presentado en el Medio Oriente, donde Estados Unidos, a partir de 2003, con la invasión de Irak, tuvo un rol especialmente activo, intentando lograr el reemplazo de regímenes opuestos a sus intereses y aduciendo promover la democracia en la región. Desde 1979, Washington había establecido una Pax Americana sobre la base de sendas alianzas y extraordinarios programas de ayuda hacia Israel y Egipto, y el entendimiento entre estas dos potencias regionales, otrora encarnizados rivales. La nueva política norteamericana buscaba eliminar las amenazas al statu quo planteadas por el ascenso de nuevas potencias regionales, tales como Irak y el Irán revolucionario, así como por el avance de intereses extrarregionales vinculados, sobre todo con ambos Estados. En este periodo, desde 1979, hubo varias importantes guerras en el Medio Oriente, en las cuales se puede discernir este componente norteamericano: la guerra Irán-Irak (19801988) y especialmente las dos Guerras del Golfo contra Irak (1991 y 2003). En la llamada Primavera Árabe (2011), con una fuerte dosis de violencia interna e internacional, ha habido una significativa influencia norteamericana, aunque concentrada en la desestabilización de los regímenes adversos a Washington. Estados Unidos participó en el reemplazo de la dictadura en Túnez y ayudó a la caída de Gadaffi en Libia, donde la labor más visible estuvo a cargo de la OTAN y del liderazgo británico y francés. Sin embargo, en el caso de Egipto, la desgastada dictadura de Mubarak, como resultado de una orquestada campaña de revolución no violenta, cayó prematuramente, sin que hubiera tiempo de preparar un candidato de renovación aceptable para Washington, como fue el caso en Túnez.

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El desplome de la dictadura de Mubarak y el siguiente protagonismo de la Hermandad Musulmana abrieron una ancha grieta en la Pax Americana al poner en entredicho la alianza con Egipto y el entendimiento de este con Israel. La intensa desestabilización de Libia y Siria, que se dio inmediatamente después, puede explicarse, desde el punto de vista de los intereses y la intervención occidental, como una consecuencia de los inciertos sucesos en Egipto. En Libia, que exporta 80% de su petróleo a Europa y donde una dictadura vulnerable había quedado peligrosamente en medio de dos países en profunda convulsión, se buscaba asegurar los intereses occidentales. En Siria, que se proyecta sea el país de tránsito para llevar energía a Europa y que había comenzado a ser desestabilizada por EEUU desde 2005, se volvía más necesario asestar un fuerte golpe al alineamiento rival de esta con Irán, Hezbollah y Rusia. Las monarquías religiosas del Golfo, por su parte, dan apoyo financiero para derrocar al régimen secular de Assad (Alcalde 2013). El derrocamiento del presidente Mursi, que restablece el régimen militar egipcio y sus conexiones internacionales, significa, en el fondo, una victoria parcial de los intereses de Estados Unidos y sus aliados europeos en el Medio Oriente. En cambio, el reciente comportamiento norteamericano frente a Siria, hemos comentado, constituye por lo menos un paso en falso de Washington y al mismo tiempo revela plenamente que, por encima de la Primavera Árabe, lo que está operando en el Medio Oriente es una contienda entre dos coaliciones rivales, de potencias regionales y extrarregionales, por el control de la región. A partir del fiasco norteamericano, esta contienda parece haber entrado, de manera paralela al conflicto, a una fase de negociación al más alto nivel, que incluye la cuestión atómica con Irán. 77

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En las Américas, después de la creación de NAFTA (1993), se fueron desarrollando tensiones entre los intereses económicos de EEUU, que intentaba plasmar un área de libre comercio hasta Tierra del Fuego, y un pujante Brasil, al frente del Mercosur (1991), que buscaba ampliar el esquema en Sudamérica. Aparentemente, fue la amenaza norteamericana sobre la Amazonía, que percibió en el lanzamiento del Plan Colombia, la que persuadió a Brasil, en el año 2000, de la necesidad de alentar decididamente una integración de Sudamérica como alternativa al tradicional marco de América Latina (Moniz 2004). Concretada finalmente como la Unasur (2007), la iniciativa brasileña cobró la forma de un esquema de cooperación multidimensional, incorporando innovadoramente dimensiones, como las de discusión y coordinación política, infraestructura y coordinación en defensa. El liderazgo regional brasileño concitó expectativas y el proceso sudamericano cosechó algunos éxitos, sobre todo durante la presidencia de Lula da Silva. Ello hizo pensar de forma optimista en la próxima consolidación de una región sudamericana y en una presencia internacional de la región, con una mayor independencia de Washington. Sin embargo, el cambio de administración en Brasil y la disminución de la importancia que ella da a la región hicieron percibir que la carta sudamericana es solamente una de las vías para el propósito de ascenso global de Brasil, entre otras más, como la relación con Washington, los BRICS y otras regiones del mundo. Se entendió que existen limitaciones claras al esfuerzo y los costos que Brasil está preparado a asumir como líder de la región. Por otro lado, la concreción de la Alianza del Pacífico (2012) ha venido a plantear, a la vez que una revalorización de la vinculación con Estados Unidos y una reinserción de México 78

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en la vanguardia de la integración, un esquema centrado propiamente en la dimensión comercial y de inversiones, que los mecanismos de Unasur ostensiblemente han descuidado. La Alianza del Pacífico es un esquema comercialista, apoyado entusiastamente por el empresariado de los países firmantes, que se proyecta a los grandes mercados de Asia. Reactualiza la tradicional división de las costas pacífica y atlántica de América del Sur y separa a los países que favorecen al libre mercado de aquellos con tendencias más bien socialdemócratas. En la costa pacífica, es notable la transformación de Colombia en el siglo XXI, que gracias al apoyo norteamericano ha dejado la categoría de “Estado fallido” para convertirse en una potencia regional en ascenso y en un puntal de la conexión norteamericana (Tokatlian 2008). Frente a la actual dicotomía de la integración sudamericana, podemos reflexionar que existen logros más o menos sólidos de Unasur, como el desarrollo de un foro político exclusivamente sudamericano y el avance de la integración física, los cuales podrían contribuir a la formación definitiva de una Región sudamericana. Sin embargo, la diferente ideología de los gobiernos de la AP y su cercanía a la superpotencia, que alberga una visión distinta del futuro de América del Sur, hacen previsible que el comportamiento político de este grupo de países dentro de Unasur dificulte los avances del esquema. Cualquier resultado que hubiere en Sudamérica, el gran cambio que probablemente se produciría en la esfera de la realidad política sería el desdibujamiento de América Latina como región, con una América del Sur dividida entre una esfera del Pacífico, cercana a Norteamérica y Centroamérica, y otra del Atlántico, centrada en Mercosur, con una creciente autonomía respecto a Estados Unidos.

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