1. PROBLEMA La ausencia de seguimiento y evaluación de la gestión y resultados de las Políticas de Juventud, impide el cumplimiento eficaz de las responsabilidades asumidas por el Estado colombiano con esta categoría social, a través de su Constitución Política, los CONPES de Juventud y la Ley 375 de Julio 4 de 1997 (Ley de la Juventud).

2. OBJETIVOS

2.1. GENERAL Diseñar un modelo de evaluación de la gestión y resultados de las Políticas de Juventud, que permita identificar sus productos y efectos ( esperados o no ), con el fin de reducir sus desviaciones o disfunciones, posibilitando su reorientación.

2.2. ESPECÍFICOS 2.2.1. Identificar el proceso de formulación, implementación y evaluación de las Políticas de Juventud en Colombia. 2.2.2. Identificar los aspectos relevantes para el desarrollo “deseable” de las Políticas de Juventud, que se constituyan en áreas claves de su evaluación. 2.2.3. Proponer lineamientos básicos para el diseño de sistema de evaluación de las Políticas de Juventud.

un

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3. JUSTIFICACION

La población juvenil de Colombia, entre 12 y 25 años, es equivalente al 28% del total de la población del país, porcentaje que ha ido decreciendo, pero cuyos indicadores sociales cada día registran mayores deterioros. Pensar el desarrollo del país atraviesa por el desarrollo de grupos y categorías sociales específicas, en los cuales toda inversión resulta altamente rentable a todo nivel: humano, social, cultural, político, económico y ambiental. Es por ello y por la razón inicialmente señalada, que el país ha iniciado recientemente un largo proceso de diseño y ejecución de las Políticas para la Juventud, al tiempo que lo ha hecho para otros grupos y categorías sociales igualmente estratégicas en el desarrollo, como son las mujeres y los niños. En el proceso de modernización que vive el Estado Colombiano, la descentralización se ha constituido en la estrategia que posibilitará que el desarrollo sea pertinente con los sujetos concretos, que no solo puedan demandar el cumplimiento de sus derechos sino que participen en la construcción y aplicación de los mecanismos que los hacen viables. Es allí, en el municipio, en el barrio, en la cotidianidad donde el Estado y sus políticas públicas se hacen tangibles para los jóvenes. Es por ello, que durante los dos últimos períodos del gobierno nacional, se han diseñado Políticas de Juventud a través de respectivos documentos CONPES, por medio de los cuales se han definido los principios, criterios, objetivos, estrategias y líneas programáticas que orientan la inversión que desde las diferentes instituciones ha de realizar el gobierno nacional y territorial.

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Esta ha sido una experiencia de reciente ensayo, ya que la descentralización significativa de las Políticas de Juventud data de 1993, con inversiones, gestiones y resultados que aún no se han estimado de manera sistemática . Uno de los pilares de las Políticas de Juventud ha sido el desarrollo institucional local, a través de un modelo descentralizado, cuyo eje son las “Oficinas de la Juventud”, a partir del cual se ha generado una mirada específica de las administraciones nacionales, departamentales, distritales y municipales a la población juvenil, en un esfuerzo mancomunado con las organizaciones juveniles y las Organizaciones no Gubernamentales. Desde este escenario, se ha puesto presente el tema de juventud en las agendas públicas, sin embargo, carecen de un reporte sistemático y científico y político que posibilite valorar los alcances reales de la descentralización de las Políticas de Juventud y que a la vez oriente la re-planeación y diseño de las mismas. Uno de los principales desarrollos de Políticas de Juventud puede considerarse la reciente Ley de la Juventud, ( Ley 375/97), cuyo cumplimiento implica la reconstrucción de los principales resultados que en el tema de juventud ha obtenido el país, así como la identificación de los obstáculos y debilidades de nuestras instituciones para lograr a satisfacción los mandatos y responsabilidades que apuntan a constituir a los y las jóvenes en sujetos de derecho. Avanzar en este sentido, atraviesa por esfuerzos concretos en el fortalecimiento de modelos de trabajo que de hecho, han venido avanzando sin poderse calcular aún sus bondades y/o carencias, al no contarse con diseños sitemáticos que le permitan a los gobiernos nacional y territorial evaluar su gestión y resultados en Políticas de Juventud. Por tanto, este trabajo propone elementos hacia el diseño de un modelo de evaluación de las Políticas de Juventud, que posibilite

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al gobierno y a la sociedad civil, cualificar su gestión y resultados en las acciones dirigidas a esta categoría social, tan definitiva para el desarrollo del país.

4. MARCO CONCEPTUAL

4.1. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS En nuestras sociedades la esfera pública y estatal se ha instalado en todas partes y cada individuo, de un modo u otro, siente sus efectos. Estudiar la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad, es estudiar las políticas públicas. Una política pública es el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental. ¿Qué producen respecto a los jóvenes quienes nos gobiernan, para lograr qué resultados, a través de qué medios?. Para construir respuestas a este interrogante, es necesario llegar a un acuerdo sobre conceptos básicos que definen una política pública.

4.1.1. Definición El estudio de las políticas públicas se caracteriza por una curiosa anomalía: los investigadores se hayan divididos, no sólo por las metodologías, sino también por la misma definición del objeto del estudio. Precisar cuáles son los elementos constitutivos de una política pública constituye, en efecto, una operación compleja tanto a nivel teórico como operativo. Las dificultades se hacen evidentes si tenemos en cuenta la diversidad de opiniones de los mismos “padres fundadores” de la disciplina: para Laswell y

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Kaplan, una política es “un programa proyectado de valores, fines y prácticas”, mientras que según Lindblom, el policy making “es un proceso de aproximaciones sucesivas a un objeto deseado, donde incluso éste se haya sometido a continuas reconsideraciones” 1. En la primera definición se haya implícito el acento sobre el control orgánico y programado, concepto que se atenúa hasta desaparecer en la segunda definición, la cual está más ligada a aspectos como el ajuste ininterrumpido de los fines y la adaptación recíproca o la negociación. Según la citada autora, la tensión entre estos elementos aparentemente contradictorios, pero inevitablemente presentes en cada policy, ha originado una serie de definiciones generadoras de los distintos planteamientos políticos. Al pluralismo de las definiciones de política pública corresponde, en efecto, el pluralismo de las denominaciones y de las metodologías aplicadas al ámbito de la disciplina en el que hayamos términos recurrentes como policy studies, policy sciences, policy analysis o simplemente public policy. Según Ives Meny2 en los países latinos el término política se equipara a lo que en el idioma inglés se denomina politics. Otro uso del término política distingue lo que los ingleses designan con la palabra policy, ya sea un marco de orientación para la acción, un programa o una perspectiva de actividad; o sea que realiza un conjunto de intervenciones que elige hacer, o no hacer, en un campo específico. El autor señala que es en este último sentido en el que cabe hablar claramente de política pública, es decir, de los actos y de los “no actos comprometidos” de una autoridad pública frente a un problema, o en un sector relevante de su competencia. 1

REGONINI, Gloria. El estudio de las Políticas Públicas. En Documentación Administrativa, No. 224225, Madrid, octubre 1990-marzo 1991. p 59 2 MENY, Ives y Jean-Claude Thoenig. las Políticas Públicas. Ariel, Madrid 1992

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Pierre Muller3 cita a Charles O. Jones para reiterar la polisemia del término política pública, proponiendo una definición amplia como lo es la de Jean-Claude Thoenig, que constituye una buena síntesis de la abundante literatura existente, especialmente anglosajona: “una política pública se presenta como un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico”. Este enfoque se adecua a la orientación programática que a menudo adoptan los analistas políticos. Según Muller, 1990-1991, muchos autores acaban más o menos identificando política pública y programa de acción gubernamental. La ventaja de estas definiciones es que permiten fijar un objetivo de investigación relativamente concreto: la política de salud, la política agrícola, (o políticas poblacionales como las de Juventud, Mujer e Infancia), como conjunto de programas de las instituciones de gobierno en los campos respectivos. Es necesario precisar que en estas definiciones existe un déficit respecto a los procesos de modernización y democratización de los Estados y se refiere a la existencia de un actor único: el gobierno, por tanto, las políticas gozan de legitimidad en su proceso de intercambio social. Además, las distintas corrientes trabajan con un supuesto que dan por hecho, referido a una cierta revelación de la “verdad” de las aspiraciones de los gobernantes, contenidas en todas y cada una de las políticas trazadas. Este supuesto se asume como dado, aun cuando se reconozca que dicha posibilidad de verdad es restrictiva y que más bien se trata de aproximaciones a una verdad que es parcial. Lo anterior nos conduce a apartarnos de la tradición que considera las políticas como decisiones que emanan discrecional y arbitrariamente de 3

MULLER, Pierre. La política Agrícola Francesa o la Crisis de una Política Sectorial. En Documentación Administrativa, No. 224-225, Madrid, octubre 1990-marzo 1991.

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los gobernantes; por el contrario, creemos que las políticas se convierten en resultados de procesos en los que intervienen diferentes actores bajo un marco institucional dado.

4.1.2. Características Existe hoy un relativo consenso, por parte de los politólogos y los sociólogos, en definir la naturaleza y los límites de una política pública; se le atribuyen, generalmente, las siguientes características4: Un contenido. La actividad pública se identifica bajo la forma de una sustancia, de un contenido, es decir, se movilizan recursos para generar resultados o productos, los cuales son los que se examinan como un problema de investigación para la acción y resultan de un proceso de trabajo y de acción. Un programa. Una política pública no se reduce a un acto concreto considerado aisladamente, sino que detrás de cada acto existe un marco general en el que se integra. Aunque el marco no esté explícitamente definido, en hipótesis debe poderse distinguir, no obstante, la articulación de los actos, una estructura relativamente permanente de referencia u orientación, es decir, intensiones más generales de las autoridades de las que todo resultado específico puede ser una experiencia parcial. Simplificando, se presupone que los actos se articulan en torno a uno o algunos ejes específicos que forman un denominador común: el sector de intervención, el problema tratado y la constancia del decisor público en sus opciones e intenciones. Una orientación normativa. La actividad pública traduce orientaciones que intencionalmente o no, satisfacen intereses, son portadoras de ciertos valores y tienden hacia objetivos específicos. 4

MENY, Ives - Jean Claude Thoenig. Op. cit.

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Un factor de coerción. El actor gubernamental posee una legitimidad que es la de la autoridad legal, o ejerce una coerción que se apoya en el monopolio de la fuerza. Por ello el acto público se impone; está habilitado en tanto que expresión de las potestades públicas. La autoridad de la que está investido se impone a la colectividad. Una competencia social. Una política pública se define por su competencia, por los actos y disposiciones que afectan la situación, los intereses y los comportamientos de los administrados. El analista de las políticas públicas debe identificar al público, a los individuos, grupos o instituciones que componen el campo de la acción gubernamental considerada. Un administrado es todo individuo cuya situación está, directamente o no, afectada por la acciónpública.

4.1.3. Efectos Aunque una política pública refleja la actividad de una autoridad gubernamental, el término no debe ser empleado como “desván”, agregando cualquier actividad. En este sentido Meny, 1992, cita a Gibert para recomendarnos distinguir dos facetas de la actividad gubernamental: la gestión interna y la gestión de las políticas públicas. La gestión interna. Es la movilización que hace una autoridad pública de sus recursos propios, a fin de producir realizaciones concretas, especificables e individualizables. Estos recursos son transformados en productos que pueden ser bienes o servicios. La actividad pública está regulada, en principio, de manera interna a la autoridad considerada. Ésta es responsable de su eficiencia, de ajustar los recursos y los productos, ejerciendo también una

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función de producción. Para lograrlo, dispone de instrumentos de gestión. Estas herramientas permiten asegurar una relación entre los medios consumidos y los resultados que se desean obtener, productos identificables y localizables. La autoridad pública se legitima por la persecución de finalidades externas; sus actividades, productos, gestión interna, eficiencia, están subordinadas a la satisfacción de problemas o metas externas. Se trata de modificar los atributos o las características del tejido social, que las autoridades públicas juzgan necesario proteger frente a amenazas o transformar en un estado más satisfactorio. El exterior de la organización pública la arrastra hacia la acción. De ahí una doble función de producción que la autoridad pública debe asumir: los productos se ofrecen para provocar efectos o impactos. Gestión de las Políticas Públicas. Esta segunda función de producción es el núcleo de las políticas públicas; se trata de transformar productos en efectos o impactos. Se supone que toda intervención pública concreta engendra una alteración del estado natural de las cosas en la sociedad y puede unirse a uno o varios efectos o impactos.

La acción pública como funciones de producción MEDIOS RECURSOS

PRODUCTOS REALIZACIONES Función de producció n1 (gestión interna)

EFECTOS IMPACTOS Función de producció n2 (gest de las P.P)

Los efectos o impactos presentan ciertas particularidades. A menudo son enunciados de manera cualitativa y normativa, en términos generales y abstractos; emergen con un retraso más o

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menos acusado en relación a la fecha en que interviene la prestación pública; finalmente, la relación entre los productos de la actividad y los efectos de estos productos no es necesariamente directa, lineal o mecánica. El análisis de las políticas públicas es una tentativa metodológica para lograr un dominio de esta segunda fase de producción, para conocer mejor por qué y cómo los productos suministrados por la autoridad pública no engendran los efectos previstos y, si es preciso, reducir estas desviaciones o disfunciones. El análisis de las políticas públicas se nutre de la identificación de los efectos reales generados por las actividades administrativas que no son los efectos esperados al comienzo: efectos disfuncionales, efectos perjudiciales o, más simplemente, inducidos, ya que el impacto no es el que se esperaba sino otro, o acaba siendo incluso, contrario al deseado. Las realizaciones efectuadas se muestran inoperantes porque: no eran adecuadas, eran insuficientes, el comportamiento de los afectados o ejecutores de la política no era el adecuado para el éxito del impacto que se pretendía, o las circunstancias del momento no eran las previstas. Una primera observación metodológica importante se refiere a los efectos relacionad os entre políticas públicas. Una política pública determinada genera impactos de diversos órdenes, entre los cuales algunos pueden tener consecuencias sobre otras políticas públicas. De ahí la necesidad de no aislar artificialmente el análisis del contexto más general de la acción gubernamental. Una segunda observación se refiere a los indicadores de resultados que considera el analista, ya que existe la tentación de detenerse en dichos indicadores presentados bajo una forma cuantitativa, ocultando otros efectos o impactos de tipo cualitativo con el pretexto de que no son medibles. Así, se corre el riesgo de confundir los indicadores de productos con los de efectos, la

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actividad de una autoridad pública con las transformaciones sociales externas. La segunda función de producción (gestión de las políticas públicas), que une las realizaciones a las finalidades externas, constituye un ámbito abierto por excelencia a los aportes y al conocimiento ofrecidos por las ciencias sociales, puesto que, en última instancia, su objetivo no es otro que el cambio social.

4.1.4. El cambio social Según Ives Meny, 1992, toda política pública encubre una teoría del cambio social. Teoría significa que una relación de causa a efecto está contenida en las disposiciones que rigen y fundamentan la acción pública considerada. Esta causalidad es normativa. Se identifica a través de los objetivos, los contenidos y los instrumentos de acción de que la autoridad gubernamental se dota para generar, a partir de realizaciones, los efectos o impactos sobre el tejido social. El decisor gubernamental se comporta como un operador que apuesta que cuando intervenga se producirá una consecuencia. Es portador de una representación de las razones por las cuales se generará dicha consecuencia, de una legitimidad de su eficacia que es, también, una anticipación del encadenamiento de acontecimientos entre sus propias realizaciones y los efectos externos. Identificar esta teoría del cambio social es una tarea esencial del análisis de las políticas públicas, tarea nada fácil de realizar. La teoría está a menudo implícita, se esconde en la simple lectura de un texto legal o de un acto por el cual la autoridad pública ha decidido actuar formalmente. Su relación con la política pública no es evidente, dimana más bien del debate ideológico o de la comunicación política. Por otra parte, se advierte que los actores públicos pueden sustentar múltiples discursos, poco homogéneos entre ellos y de orden puramente

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coyuntural, que apenas dan cuenta de la política pública. No obstante, toda política pública, testimonia una teoría del cambio social. La explicitación de la teoría que el actor público expresa, pasa por un atento estudio del contenido de esta política desde dos ángulos, el de los objetivos y el de sus realizaciones. Para ello, el contenido se confronta con un estudio del tejido social real sobre el que se desarrollará la acción. La identificación de fenómenos formativos, creencias y representaciones en materia de funcionamiento de la sociedad y del cambio social inscrito en cada política pública, puede efectuarse sistemáticamente, analizando sus postulados implícitos o explícitos, de acuerdo con los siguientes parámetros: • Los objetivos perseguidos por la política pública considerada. • Los sujetos afectados por la política pública. • Los ejecutores a quienes se les confía la ejecución de las medidas gubernamentales. • Los tipos de políticas públicas.

4.1.5. Clasificación de las políticas públicas La literatura científica sugiere gran variedad de clasificaciones posibles; se puede por ejemplo, caracterizar las políticas públicas con criterios formales o institucionales: políticas nacionales, locales o intergubernamentales; o en función de los grupos de sujetos sobre los que actúan. A la luz de la experiencia, no parece existir una buena tipología en abstracto. Todo depende del uso que el analista quiera darle. Las

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tipologías más corrientemente utilizadas son las que clasifican la acción pública en función de la teoría del cambio social que la estructura. Así, por ejemplo, Ives Meny, 1992, menciona la tipología elaborada por Lowi y completada por Salisbury, que se acuña en un parámetro: la naturaleza de la coerción que una política pública introduce en el Estado y en el sujeto. Desde el punto de vista de la coerción, una política pública puede clasificarse de dos maneras: por una parte, esta coerción se ejerce directa o coactivamente sobre el sujeto o, al contrario, de una manera indirecta o suave. Por otra parte, esta coerción alcanza al sujeto como tal, en su comportamiento mismo, cuya autonomía limita, o al contrario se ejerce por medio de una presión sobre su entorno. El crecimiento de ambos parámetros permite distinguir cuatro tipos de políticas públicas: Política Reglamentaria. Es una acción pública que consiste en dictar normas autoritarias que afectan el comportamiento de los subordinados. El Estado obliga o prohibe; aquí, la coerción es máxima, se limitan las libertades individuales de los afectados y sus intereses se transforman por decreto. La excepción a esta coerción es un tipo particular de acción reglamentaria llamada autoreglamentaria que, a la inversa acrecienta los privilegios del público al que se dirige. Política Distributiva. Es una acción mediante la cual el poder público concede una autorización a casos particulares especialmente designados. Aquí, el sujeto se siente beneficiario de una función pública que le concede un favor, un privilegio que acompaña al acto administrativo asignado. El afectado se beneficia con una excepción a la regla, gracias a un favor unilateral del Estado o porque satisface cierto número de condiciones.

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Política Redistributiva. Consiste en que el poder público dicta criterios que dan acceso a ventajas, y este acceso no se otorga a casos y objetos designados especialmente, sino a clases de casos y de sujetos. El Estado dicta las condiciones para que las personas se puedan beneficiar de un bien o servicio; pero corresponde a quienes cumplen estas condiciones el derecho a utilizar o no esta posibilidad si lo desea. El Estado manipula los criterios generales; no designa individualmente a los beneficiarios o a los perjudicados. Política Constitutiva. Se traduce en que la acción pública define las reglas sobre las normas o acerca del poder; por ejemplo, revisando la Constitución de un país, introduciendo reformas institucionales o administrativas. En este caso, la coerción afecta al sujeto de manera débil e indirecta. Lowi5 señala que al definir las políticas en términos de su impacto en la sociedad, sólo hay un número reducido de tipos de políticas, descalificando la clasificación de las políticas según el esquema temático descriptivo, reemplazándolo por categorías funcionales. Estas categorías corresponden a las áreas de política o de actividad gubernamental que constituyen “arenas de poder”, donde cada arena tiende a desarrollar su propia estructura política, su proceso político, sus élites y sus relaciones de grupo. Hay que destacar de paso, una confusión relativa al uso de instrumentos jurídicos: leyes, decretos y órdenes no significan ipso facto políticas reglamentarias. Existen políticas de orden distributivo, redistributivo o constitutivo que se apoyan o no, sobre textos legales. El recurso a estos textos con valor jurídico no es más que una de las técnicas de que dispone la autoridad pública para actuar. Por otra parte, una tipología no da una solución 5

LOWI, Theodore J. Políticas públicas, estudio de caso y teoría política.En La hechura de las políticas. Luis Fernando Aguilar V. Porrúa, México, 1992. p. 100

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sólida para identificar automáticamente todas las características de una política pública. Más modestamente, permite al analista nombrar e identificar ciertos parámetros. Su uso más estimulante es de orden comparativo, a través de la confrontación entre muchas políticas diferentes y en torno a una o diversas variables. La mayor parte de las tipologías tratan de la relación que una política pública establece entre el poder público y sus realizaciones, por una parte, y los administrados y los impactos, por otra. Se trata del cambio social y por consiguiente, de la anticipación del comportamiento de los actores en el curso de un proceso difuso en el tiempo y el espacio. Una tipología posible se construye en torno a la manera como los sujetos reaccionan, perciben y anticipan la sustancia de una acción gubernamental. En efecto, una política pública conlleva costos, obligaciones o inconvenientes, pero también beneficios, es decir, ventajas o privilegios. La experiencia indica que los afectados consideran más importantes los costos y beneficios que le atañen de manera personal, individualizada y a corto plazo, es decir, en forma concentrada. Al contrario, los percibe más débilmente cuando le afectan colectivamente y a mediano plazo, es decir, en forma difusa. En materia de política pública, y salvo excepciones, es preferible para el analista partir de la hipótesis de que el sujeto es utilitarista y egocéntrico. Esto se traduce de tres maneras en las percepciones y comportamientos del público: • Los costos tienden a imponerse sobre los beneficios. • El corto plazo importa más que el mediano plazo. • Los costos y beneficios con repercusión individualizada, movilizan mucho más que los de repercusión colectiva y anónima.

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4.1.6. Sistemas de acción Una de las reglas de oro del análisis es considerar una política pública como un sistema de acción pública. Se subrayan la forma de operar de una entidad gubernamental ( o varias si es el caso) y la forma de abordar y tratar una sustancia o un contenido específico. Se necesitan tres conceptos para realizar esta tarea: El sistema de actores. La autoridad gubernamental es el actor central de una política pública, al mismo tiempo, no es el único jugador activo puesto que se mueve en interdependencia con otros actores. Estas relaciones de interdependencia, constituyen un verdadero sistema que el analista debe identificar y cuyo camino ha de seguir; así, para el caso que nos ocupa, el articulo 45 de la Constitución Política de Colombia establece el derecho de participación de los jóvenes en todas las decisiones que desde el Estado se refieran a esta categoría social. El sistema de la actividad. Si bien la actividad de los actores y su impacto sobre el contenido de la política pública forman la base empírica de la observación, el analista debe, no obstante, mostrarse muy prudente. Ciertamente se debe prestar atención a los actos, comportamientos y discursos visibles, que se puedan describir; sin embargo, existen actividades invisibles cargadas de sentido. El sistema del proceso. No es indispensable que una actividad se presente como un cambio o una innovación en relación con las actividades anteriores, a fin de considerarla como objeto apto para el análisis. Una política pública impacta a menudo porque introduce una ruptura o una inflexión con respecto a la situación anterior. El elemento de novedad o de no continuidad atrae la atención; pero este elemento puede ocultar el carácter conservador o rutinario de la acción gubernamental. La no

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novedad representa un rasgo esencial y significativo de las actividades gubernamentales. El proceso de una política es el complemento indisociable de su contenido, proceso y contenido constituyen las dos caras de una misma realidad. El trabajo gubernamental no se limita a la toma de decisión, se extiende en el tiempo más arriba, pero también más abajo, de lo que, a menudo y sin razón, se considera la intervención más noble y significativa. Además, el transcurso del tiempo, la duración, es en sí mismo un elemento estructurante de la acción gubernamental y de otros actores no gubernamentales. Para Jones (citado por Meny,1992), el proceso puede descomponerse analíticamente como una secuencia de actividades, desde el inicio hasta el final, desde un problema hasta los resultados. Cinco pasos principales componen este proceso: - La identificación de un problema: el sistema político advierte que un problema exige un tratamiento y lo incluye en la agenda de una autoridad pública. - La formulación de las soluciones: se estudian las respuestas, se elaboran y se negocian para establecer un proceso de acción por la autoridad pública. - La toma de decisión: el decisor público oficialmente habilitado elige una solución particular que se convierte en política legítima. - La ejecución del programa: una política es aplicada y administrada sobre el terreno. Es la fase ejecutiva. - La terminación de la acción: se produce una evaluación de resultados que desemboca en el final de la acción emprendida. Es necesario recordar que una vez desarrolladas las políticas,

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pueden ser reorientadas y continuadas, por ejemplo, por el gobierno siguiente. A cada fase corresponde un sistema de acción específico, actores y relaciones, compromisos y estructuras sociales. Este marco de referencia parece demasiado rígido, lineal e informal, sin embargo, su utilidad radica en la flexibilidad con que Jones la maneja. Así, el proceso es un ciclo más o menos cerrado. La evaluación de los resultados, sea cual sea la forma que tome, precede a la fase de resolución del problema. Pero, el final también puede ser el comienzo; la evaluación, más que desembocar en la terminación, desencadena una vuelta atrás: el problema se considera como no resuelto, y se introducen ajustes retroactivos, mediante una nueva formulación del problema inicial o a través de una gestión más satisfactoria en la fase de ejecución del programa. El proceso está abierto a toda clase de efectos de retroacción. Por otra parte, una fase no sigue necesariamente a la precedente, ya que pueden superponerse, retroceder en su secuencia cronológica o, también, ciertas actividades funcionales, pueden no aparecer nunca a lo largo del proceso. Por ejemplo: una política puede desaparecer puesto que jamás se ejecutó, o proseguir sin que a nadie se le ocurra relacionarla con resultados concretos. En resumen, el proceso es atravesado por fenómenos que siguen distintos caminos, una actividad lógicamente anterior condiciona la siguiente; una fase lógicamente posterior condiciona y precede incluso a la anterior. Igualmente, puede no existir relaciones significativas entre las diversas fases que se encadenan, ya que lo que sucede en determinado momento, no mantiene relación alguna con lo que ocurre en otro momento.

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Con los actores sucede como con las actividades. Que a cada fase corresponda un sistema de acción que le es particular, es una hipótesis que se ha de verificar caso por caso mediante la confrontación con la realidad. Ciertos sistemas de acción pueden ser idénticos en cada fase, tener los mismos actores presentes o ausentes, relaciones de poder y estructuras que conducen a idénticos resultados. La forma misma en que se distribuyen los actores entre las fases de actuación gubernamental es un dato altamente significativo. El modelo de Jones sugiere que la salida a escena de los actores (decidida libremente o impuesta) en una u otra fase, condiciona la naturaleza de los programas de acción. Esta aparición es posible en diversos momentos, antes de la decisión pero también en el momento de la ejecución y en el de la evaluación, siendo quizás éste el aporte más original del análisis de las políticas públicas en este estadio. Los actores, los problemas, las soluciones, las decisiones no son necesariamente estables: pueden cambiar sobre la marcha, ajustarse, redefinirse, desaparecer o reemerger a medida que la acción política progresa.

4.1.7. Institucionalización de las políticas públicas La institucionalización tiene que ver con la apropiación, por parte de la sociedad, del despliegue de las políticas. Con la participación y asociación de actores sociales y sujetos políticos serán mayores las posibilidades de la ejecución y cumplimiento de los objetivos de política. Uno de los principales obstáculos en el proceso de trazado de políticas públicas, está en la puesta en marcha del proceso y la validez o legitimidad de ésta en el tejido social. La probabilidad de que se garantice la participación en la elaboración y ejecución está presente en todo momento de las políticas, pues se trata de un proceso político en el que emergen los intereses y los conflictos de los actores sociales involucrados. Aquí es donde

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se define la pertinencia y posibilidad de éxito de las políticas. Para ello, este proceso debe tener unas características mínimas en su tránsito, determinadas por el grado de control y permeabilidad política entre los decisores y operadores o entre las instituciones y su arraigo social, ello es posible si se cuenta con unas especificidades técnicas acordes con los resultados de la interacción política. La apropiación social que se mueve en el campo de los intereses políticos, estará determinada por el nivel de “adaptabilidad, complejidad, autonomía y coherencia de sus organizaciones y procedimientos”6, de acuerdo con la intencionalidad de involucrar y conciliar el cúmulo de intereses públicos participantes de los procesos de trazado de políticas. Otras dificultades en la implementación de las políticas se presentan por la brecha entre la elaboración y la ejecución. Ello tiene que ver con el carácter eminentemente público y conflictivo de la implementación de las decisiones de política. Las políticas adquieren su dimensión plena en el proceso de trazado político y técnico, cuando precisan de determinados medios articuladores y mediadores que generen una dinámica organizacional. Esta intermediación la constituyen actitudes, principios, normas, organizaciones del aparato estatal y organizaciones de la sociedad civil. Los actores que intervienen del Estado a la sociedad, crearán y propiciarán esas condiciones, siempre y cuando en la interacción de los individuos y grupos sociales medien instrumentos, mecanismos y organizaciones que procuren la concertación o el consenso para dar viabilidad a las políticas 7.

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HUNTINGTON, Samuel. El Orden Político en las Sociedades en Cambio. Editorial Paidós, Buenos Aires, 1972. p.23. 7 MOLANO ROJAS, Rafael. Políticas Públicas y Cambio Estructural: la Planeación como Forma Particular de Política Pùblica. Trabajo de grado. Universidad de los Andres, CIDER, Santafé de Bogotá 1994.

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Esto daría lugar a aquella serie de valores, principios, creencias y procedimientos, que procuran un ordenamiento social, su institucionalización, hechos en el cual no se podrían expresar o materializar los canales de dominación que impulsa el Estado, ni mediar los conflictos e intereses que definen la posición de grupos e individuos en las estructuras de la sociedad y el poder. Con la irrupción de situaciones complejas y de incertidumbre en el marco de las relaciones entre el Estado y la sociedad, como al interior de cada una de ellas y sus entornos (nuevos actores sociales, nuevas solidaridades, nuevas racionalidades), la institucionalización adquiere así mismo otras características y dimensiones. Se requiere el cambio de actitudes ante estos hechos, de parte de la sociedad y, una clara redefinición del papel desempeñado por el Estado. Es decir la interacción de los individuos, grupos sociales y fuerzas políticas, deben definir sus conflictos, construir instancias, moldear sus problemas, generar sus propias dinámicas y crear el ambiente apropiado para la participación e interacción. En este proceso el Estado es un actor más. Desde luego, se suponen unas condiciones mínimas del régimen político, en relación con la permeabilidad a los intereses e inquietudes de la sociedad. También un aparato público, que en su sistema funcional-organizacional dé cabida a través de la participación, a la expresión ciudadana y pública. Esto es, la coordinación y ascendencia política entre quienes deciden, operan y se benefician de las políticas. La complejidad y movilidad en la interacción de los individuos hace imposible las instituciones rígidas. Se prevé un capacidad de adaptación y flexibilidad, que movilice y acoja las diversas expresiones sociales, políticas, económicas, culturales y ambientales, que devienen del cambio de estructuras y procesos. Estas condiciones permiten la confiabilidad de

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procesos participativos en la creación y formulación de políticas, además, entrega pautas para la acción pública, el control y auditaje social. La autonomía, entendida como los espacios de expresión de intereses y aspiraciones sociales, en sus más diversas manifestaciones “significa el desarrollo de organizaciones y procedimientos políticos que no sean simples expresiones de los intereses de determinados grupos sociales”8. Este elemento de la institucionalidad es el que afirma el carácter público de las políticas. La dimensión política revela su principal característica en la diversidad de intereses que se mueven para convocar la validez y legitimidad de estas organizaciones y procedimientos. Aquí hay una clara expresión de la fragmentación de poderes que ha dado lugar a políticas como la descentralización, los gobiernos territoriales y comunidades políticas locales. El proceso de institucionalización de las políticas públicas entraña la capacidad de crear los espacios y las instancias lo suficientemente flexibles, comple jas y autónomas para canalizar los intereses de las organizaciones sociales y políticas, en procura de lograr la realización del interés público. El despliegue y ejecución de una determinada política pública, estará determinada también por los grados de control y ascendencia política de las instancias y organizaciones que median la interacción de los individuos y actores sociales.

4.2. LA EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 4.2.1. Evolución de la evaluación

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HUNTINGTON, Samuel. op.cit. p.29.

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En el primer tercio del siglo XX se produjeron los primeros intentos de establecer un enfoque riguroso de evaluación, aplicándola a las políticas de educación, a partir de procedimientos que incorporaron los aspectos esenciales del razonamiento básico de la evaluación moderna. A finales de los años setenta se multiplican los avances y aplicación de la evaluación, hablándose de una verdadera explosión en los Estados Unidos, cuando las ciencias sociales toman las riendas de las políticas públicas, dándose una diversificación de las concepciones y aplicaciones. Según Ives Meny, 1992, la evolución de la evaluación se referencia a partir de cuatro ejes de trabajo: ⇒ El estudio de los efectos ⇒ El juicio sobre los objetivos ⇒ La innovación social por la experimentación ⇒ La función de la evaluación como actividad política El estudio de los efectos se caracteriza por la observación de los impactos concretos que han generado las intervenciones gubernamentales, en particular desde el ángulo de los efectos inesperados. La evaluación ejerce una función de conocimiento, mostrando que la acción pública no es mecánica, ni lineal en términos de causa efecto, sino que se desarrolla en un contexto sistémico. El juicio de los objetivos se refiere a la relación entre los resultados obtenidos y los objetivos buscados, convirtiéndose la evaluación en un fin en sí misma. Esta aproximación es cuestionada con interrogantes sobre la relación efectiva entre una acción pública y los impactos sobre la sociedad o la naturaleza, entre un programa de gobierno y las transformaciones (o no transformaciones) observadas. El razonamiento se centra en los lazos entre dos órdenes de fenómenos: las acciones públicas y los indicadores de datos.

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La innovación experimental lleva a la evaluación de las políticas hasta sus límites, que son las experimentaciones sobre la realidad, generando serias dificultades de tres órdenes: a) las condiciones técnicas que limitan la factibilidad de la experiencia, b) una divergencia entre la presión del corto plazo que lleva a las autoridades públicas a intervenir con rapidez y el tiempo relativamente corto que requiere la realización de la experiencia, c) las objeciones de orden ético o moral que puede provocar la experiencia sobre el comportamiento y situación de las personas. Además se le critica la generalización de los resultados, ignorando las condiciones locales específicas en provecho de una visión uniforme de los problemas y de su tratamiento. La evaluación como actividad política, es un eje que aparentemente renuncia a toda pretensión de aplicación, para preocuparse por el conocimiento de los mecanismos cognoscitivos a través de los cuales individuos y grupos perciben el entorno y extraen información dándole sentido. Por tanto, la evaluación realizada respecto a la acción pública es de carácter cultural, los marcos cognoscitivos de la gente filtran los hechos exteriores; hay poco espacio para el aprendizaje ya que los sujetos juzgan antes de observar los hechos y al confrontarlos tienden a seleccionarlos según sus parámetros y conveniencias. En última instancia, se evalúa el programa en particular y la legitimidad de la ación gubernamental en general, repercutiendo una sobre la otra. La evaluación juega un papel regulador de otras fases del trabajo político y gubernamental.

4.2.1.1. La Evaluación en Colombia En 1991, la Constitución le da un papel fundamental a la evaluación y le confía al Sistema Nacional de Planeación la responsabilidad de realizarla. De esta manera, le señala al DNP la función de conducir el proceso de evaluación, diseñar metodologías, e incluso, hacer evaluaciones ocasionales en los

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entes territoriales. A la Contraloría General de la República, la Constitución también le atribuye la función de evaluar la gestión y resultados en términos de eficiencia. Así, la Constitución integra claramente la evaluación a los procesos de modernización del Estado. Frente a estas nuevas perspectivas, el ex jefe del DNP, César Vallejo9, señaló que era necesario enmarcar un sistema de evaluación en el contexto del proceso de modernización del Estado, es decir, de otras reformas de fondo en la organización del sector público; por ello, si se quiere la instauración de una cultura de la evaluación, se debe crear un clima donde la misma sea estimulante y tenga sentido más allá de lo meramente académico. Como cumplimiento de lo ordenado constitucionalmente, se creó el Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública, SINERGIA, que se debería convertir en herramienta gerencial de planeación, produciendo información pertinente y oportuna para la coordinación inter e intrainstitucional, que permita la evaluación de políticas públicas, programas, subprogramas y proyectos, para el fortalecimiento de la capacidad gerencial10. SINERGIA se perfila como el principal instrumento para generar una cultura de la evaluación, entendiéndola como un proceso de continuo aprendizaje y retroalimentación en las entidades de nivel nacional y territorial. Este sistema se estructura con base en una red de autoevaluaciones y evaluaciones externas estratégicamente seleccionadas y le confiere mucha importancia a la participación 9

VALLEJO, Cèsar en Control y Evaluación de la Gestión Pública, La Evaluación Ex Post en Colombia. República de Colombia, DNP, Santa Fe de Bogotá 1992. 10 VALENCIA, Lucy E. Diagnóstico sobre la evaluación de resultados de los programas y entidades sociales en Colombia. Trabajo de grado. Escuela Superior de Administración Pública-ESAP, Santa Fe de Bogotà, 1997.

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de la comunidad en este proceso. Se trata de articular la misión, visión, objetivos y presupuesto de una entidad con las prioridades de los Planes de Desarrollo Nacional y Territorial, con el propósito de garantizar la consistencia entre estos elementos. De esta manera, los Planes de Desarrollo se constituyen en un pilar importante a través del cual se mide la viabilidad de un presupuesto. Adicionalmente, se introducen categorías como el cumplimiento de metas, misiones y el impacto de los programas en la solución de necesidades de la población. Acude a los planes indicativos, que definirán los objetivos, indicadores de eficiencia y eficacia, impacto y metas alcanzables; dichos planes serán elaborados por cada entidad responsable de los objetivos explícitos, consignados en el Plan Nacional de Desarrollo. En esta medida se le asignan responsabilidades y protagonismo a los entes territoriales en el proceso de evaluación, lo cual implica consultar a los actores sociales relacionados con la gestión de las instituciones. Teóricamente, para lograr la SINERGIA en las entidades públicas se requiere que su gestión sea: • Integral y participativa, que confluyan las entidades en la planeación, ejecución y evaluación. • Capacidad institucional, entendida como adecuados elementos físicos, financieros, técnicos y económicos.

4.2.2. Aspectos relevantes a tener en cuenta en la evaluación de las políticas públicas Puede afirmarse que la mayoría de las políticas y programas sociales en Colombia, no reciben evaluación, a pesar de reconocer su importancia, pero no se cuenta con instrumentos

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metodológicos para hacerlo, aún teniendo el sistema SINERGIA, el cual es de reciente creación y de muy escasa aplicación. El presente numeral enfatiza los procesos a través de los cuales los productos de la evaluación se integran a los asuntos de gobierno; ello supone apartarnos del esquema de proyectos individuales para adentrarnos en el ámbito de la evaluación de las políticas públicas. Teniendo en cuenta los aportes de Eleanor Chelimsky11, el análisis de la evaluación de las políticas públicas, debe contemplar: • El papel de la evaluación en el mejoramiento de las políticas públicas. • La definición, propósitos y métodos de la evaluación; la relación entre evaluación y monitoreo. • Problemas de la calidad técnica y el uso de los productos de la evaluación.

4.2.2.1. Mejoramiento de la política pública y el papel de los sistemas de evaluación. Cabe destacar, en primera instancia, dos factores subjetivos que afectan las opiniones de lo que sería un cambio apropiado para la política pública: La perspectiva del observador y el clima general de opinión. Estos factores no solo influyen en la percepción de un cambio de la política, sino que también determinan qué tipo de cambio se propondrá. Efectivamente, las creencias y opiniones han sido poderosos agentes de cambio, aunque algunas veces no se han sustentado 11

CHELIMSKY, Eleanor. La experiencia de los Estasdos Unidos en la evaluación de programas, en Control y Evaluación de la Gestión Pública, DNP. Santa Fe de Bogotá, 1992.

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debidamente y las recomendaciones para el cambio de políticas se presentan con poca o ninguna evidencia objetiva, sobre las posibilidades de lograr lo que sus proponentes plantean. Así, en determinados climas políticos, la evidencia objetiva se vuelve muy importante, no porque reconcilie automáticamente perspectivas conflictivas de lo que es un buen o mal cambio, sino porque tal evidencia puede como mínimo, conducir a un acuerdo no partidista sobre la probabilidad de que un cambio pueda lograr sus metas. La evidencia objetiva puede dar peso empírico al debate sobre lo que es o no apropiado, de acuerdo con la creencia y la opinión y además reducir la defensa exagerada de Políticas y Programas; puede disminuir la posibilidad de errores costosos y puede evitar el debilitamiento de la confianza pública en el Gobierno. Así, la evidencia objetiva sienta una base más firme para predecir el éxito o el fracaso de los cambios propuestos, y, por lo tanto, protege al público contra las vicisitudes de un cambio que posiblemente no pueda lograr lo que se proponía; de un cambio costoso y con pocos beneficios; de un cambio por el simple cambio. Esto es importante porque aunque el cambio no reporte los beneficios esperados, si representa un costo inmenso: El de la desorganización y discontinuidad. Chelimsky no trata de asegurar que la evidencia siempre apoya o debilita todo lo que se dice de los cambios propuestos; por el contrario, el darse cuenta que no hay evidencia también es útil en el sentido de que inspira precaución en el momento de definir los objetivos de la política. Tampoco discute que todos los cambios en la política pública sean deliberados y prudentes: la acción y reacción rápidas son requisitos diarios indispensables para la política y su creación. Sin embargo, no se puede afirmar que todas las políticas deben diseñarse a toda prisa. La habilidad para estimar si un cambio dado puede o no alcanzar sus metas no es cuestión de creencia ni de acción rápida; más bien depende, primero, de la calidad de la evidencia acumulada para

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apoyar el cambio, y segundo, del conocimiento general sobre la experiencia y los resultados de esfuerzos similares obtenidos en otros lugares. Es aquí donde la evaluación encuentra su oportunidad: las técnicas de ponderación utilizadas en la evaluación de programas representan algunas de las herramientas más poderosas disponibles para desarrollar ese tipo de información. La evaluación es políticamente útil al permitir la reorientación de políticas, clarificación de temas, determinación de su correspondencia con los propósitos legislativos, demostración del impacto del programa, obtención de información como apoyo al programa y clarificación del estado de la legislación12. Con base en esto, la idea de que la evaluación puede contribuir a la política pública en forma muy diversa, es una idea que debe compartirse en los diferentes estamentos del Estado relacionados con la toma de decisiones respecto a dichas políticas. La evaluación no sólo puede establecer los efectos de un cambio, sino que también puede asegurar la continuidad y la acumulación de la información a lo largo de diferentes administraciones, con otras metas en lo social, económico o político. Esto debería ser muy importante tanto para el Congreso de la República, como para la rama ejecutiva y la sociedad civil, a la hora de realizar sus funciones y asegurar su responsabilidad. En estos momentos el Congreso Colombiano debería estar en capacidad de responder si se han cumplido o no las Políticas de Juventud del Presidente Samper y los propósitos de la asignación de recursos; para ello necesitaría información objetiva basada en el funcionamiento de programas realizados, para, con base en ello, poder en este periodo desarrollar sus funciones presupuestales de vigilancia y legislativas dirigidas a la juventud, 12

CHELIMSKY, Eleanor. Idem

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con un mayor sentido. Al no encontrarse datos evaluativos sobre la gestión y resultados de las Políticas de Juventud o sobre sus problemas, sólo podrá recurrir a informes que en últimas ocultan datos relevantes para la toma de decisiones y por ende, lo más probable es que en primera instancia el gobierno del Presidente Pastrana reduzca la asignación presupuestal del Viceministerio de la Juventud. Sin embargo, si se llegara a ordenar una evaluación de las pasadas Políticas de Juventud, para tomar nuevas decisiones con base en esta experiencia, se carecería de datos de base al no haberse reconocido con anterioridad la necesidad de la evaluación, de manera que se pudieran trazar a tiempo los planes de evaluación para obtener información significativa sobre el estado de las políticas y de la juventud en sí, antes de definir los cambios; así, el alcance de los diseños de la evaluación y su capacidad para responder de manera concluyente lo posibles interrogantes, serían realmente limitados. En síntesis, la evaluación es un aporte muy importante para mejorar la política pública, cualquiera que sea la dirección del cambio de la misma; su labor será mejor o peor con respecto al desarrollo de información útil, dependiendo de qué tan bien se defina y se dirija a las necesidades del usuario 13.

4.2.2.2. Definición de la Evaluación, Propósitos y Métodos. Relación entre Evaluación y Monitoreo Debido en gran parte a las múltiples fuentes de evaluación y a la confusa proliferación de métodos, históricamente se han presentado diversos debates sobre cómo debería definirse la evaluación; debates que se han ampliado hasta incluir los temas de propósito, dirección y uso de la evaluación. Poco a poco se 13

CHELIMSKY, Eleanor. Op. cit. p.24

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ha ido estructurando un consenso respecto a la definición y propósitos de la evaluación, sin bien aun no sobre el uso o los usuarios de ésta. Una definición relativamente aceptada nos la presenta la señora Chelimsky, 1992: evaluación es la aplicación de métodos sistemáticos de investigación para confrontar el diseño, puesta en marcha y efectividad de políticas y programas. Para Ives Meny 14 la evaluación es un gesto diario que consiste en identificar y medir los efectos propios de una acción. Este reflejo plantea problemas de fondo ya que existe la tentación de ir más allá de la simple descripción de los acontecimientos para explicar por qué ha pasado lo que ha pasado, para saber si la intervención pública ha fracasado o ha tenido éxito, si el problema ha sido erradicado y resuelto, es decir, si se han alcanzado los objetivos. Este autor nos señala, que en materia de evaluación en políticas públicas, las ciencias sociales oscilan entre dos actitudes: La primera consiste en estudiar si en un sistema político, hay organismos o medios que asuman una actividad de evaluación: prensa, funcionarios especializados en el control dentro del sector público, grupos de presión, asociaciones de consumidores, etc., en otros términos ¿ existen actores sociales y políticos dedicados a descubrir y explicar el contenido de los resultados generados por las políticas públicas ? La segunda actitud consiste en elaborar conceptos y métodos que permitan, precisamente, describir, explicar y valorar de forma científica los resultados de la acción gubernamental. Esta orientación instrumental, la hace gestionaria y suscita muchas esperanzas, especialmente entre los gestores públicos.

14

MENY, Ives y Jean -Claude Thoening. Op.cit.

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También constituye una destacable herramienta analítica para la investigación básica en materia de ciencias sociales. El análisis científico trata de acrecentar la consideración de hechos concretos en detrimento de la influencia de los prejuicios. Si la evaluación implica juicio, éste debe resultar de observaciones concretas basadas en normas o valores lo más objetivos posibles. Este es el proyecto, según Meny, perseguido por la sociología y la ciencia política con respecto a las políticas públicas. Evaluar una política pública es apreciar los efectos atribuibles a una intervención gubernamental en un campo específico de la vida social y del entorno físico. La evaluación es, por tanto, un camino, un modo de razonamiento asumido por el analista: la apreciación sistemática, sobre la base de métodos científicos, de la eficacia y de los efectos reales, previstos o no, buscados o no, de las políticas públicas 15. Este enfoque, según el autor, puede desglosarse en cuatro tipos de actitudes, que van de la más modesta en su objetivo hasta la más ambiciosa en su proyecto: la descriptiva, la clínica, la normativa y la experimental. La descriptiva corresponde al intento de revisar un inventario de los efectos de una intervención pública; pretende ser exhaustiva y neutral -no aprecia si la amplitud observada es fuerte o débil, no juzga si es un éxito o un fracaso, porque el objetivo no es su problema. El evaluador informa, genera los datos y nada más. La actitud clínica no sólo registra los resultados, sino que explica por qué un objetivo propuesto no ha sido alcanzado y por qué otros no buscados al principio sí lo han sido. Privilegia uno o varios parámetros que corresponden al objetivo buscado por la política pública, olvidando los demás efectos que hubiera podido 15

MENY, Ives. Idem, P.195

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generar en otros parámetros. Se intenta descubrir y explicar las diferencias entre la meta perseguida y la lograda. La actitud normativa va más lejos, el evaluador no enuncia su juicio y su explicación, haciendo suyos los objetivos propuestos por el decisor o contenidos en la política pública. Al contrario, los reemplaza por otros valores elegidos por él mismo y que le servirán de referencia para medir los resultados observables. El evaluador acepta el riesgo de adoptar una posición más externa, más crítica en relación con la teoría del cambio social implicada en la política pública: el evaluador entra en el debate político y normativo. La actitud experimentalista es, tal vez, la más ambiciosa porque conduce a conformar la acción pública como un ciencia cuyos criterios establece el evaluador, quien se dedicará a descubrir si existen relaciones estables de causalidad entre el contenido dado de una política pública y un conjunto de efectos sobre el terreno. Estas cuatro actitudes han impregnado y continúan marcando con su huella la relación tortuosa que mantienen las ciencias sociales con la evaluación de las políticas públicas. De hecho, en una sociedad flotan una multitud de valores, datos y plazos cuya definición no es compartida por todo el mundo. Evaluar entonces consiste en tomar partido, es entrar en conflicto, es afrontar los problemas abiertamente. Esta apuesta, según la cual sería posible introducir mayor rigor a la comprensión de los efectos de la política pública, implica las siguientes opciones para una política pública determinada: Los valores de referencia: Pueden ser objetivos manifestados por la política pública considerada o criterios seleccionados por el analista. En el caso de la actitud descriptiva, no se considera explícitamente valor alguno.

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Los impactos o efectos observables sobre el terreno: Pueden ser transformaciones ligadas a la acción gubernamental, aunque estas transformaciones pueden tomar la forma paradójica de no transformaciones y así, una política puede ser preventiva, es decir, proponerse impedir las modificaciones de manera autoritaria. Por otra parte, los impactos pueden marcar el cuerpo social, su morfología, actividades, pero también en algunos casos, el medio físico (protección de fauna por ejemplo, para prevenir su extinción). Finalmente, el efecto puede ser comprensible, concreta y materialmente, pero también de forma simbólica y abstracta. En último caso, los efectos se refieren, por ejemplo a las opiniones y a las percepciones de la gente, a sus formas de creer y de pensar. En este sentido, puede tratarse de la satisfacción que experimentan o no, los usuarios o beneficiarios de una intervención pública. Una Secuencia de Tiempo: Hay Políticas Públicas que se imponen expresamente obligaciones de duración o plazos concretos. Sin embargo, la mayoría no especifica el horizonte a partir del cual deben generarse impactos significativos. De ahí la necesidad de decidir a veces en forma arbitraria el momento en que la evaluación cobra sentido. Respecto a los propósitos de la evaluación, una categorización típica de propósitos, debería suponer que los sistemas de evaluación del gobierno deben servir tanto a las audiencias generales (público, medios de comunicación) como a los que toman decisiones públicas individuales, con necesidades particulares de información procedente de la evaluación, para tres tipos de propósitos muy amplios pero concretos:

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• Para la Formulación de políticas, es decir, partir de experiencias pasadas para estimar, justificar y diseñar dichas políticas. • Para la Ejecución de políticas, es decir, para asegurar que se realicen en forma competente en términos de costo/efectividad y de técnica. • Para la Responsabilidad en la toma de decisiones públicas, es decir, para determinar la efectividad de un programa en operación, la necesidad de continuarlo, modificarlo o terminarlo y para determinar las bases técnicas de la toma de decisiones y de los informes acerca de la efectividad del programa. Según sea el propósito de la evaluación, variará la información requerida; de esta manera, tendremos para el propósito Formulación de Políticas: información sobre problema o amenaza al que se dirige la política, resultados de esfuerzos pasados para solucionarlo y soluciones alternativas. Para la Ejecución de Políticas se requerirá información sobre puesta en marcha y administración de políticas y programas y evolución del problema o amenaza al cual se dirige el programa. Para el propósito de Responsabilidad en la toma de decisiones, la información evaluativa incluye: resultados o efectos del programa, grado de cambio establecido, efectos esperados e inesperados, calidad técnica de las conclusiones e informes sobre la efectividad del programa. Estos propósitos no sólo tendrán implicaciones en los resultados que se piden en la evaluación, sino en los métodos de evaluación que probablemente se necesitan, dados esos propósitos. Métodos de evaluación: Se han identificado, según Chelimsky seis métodos de evaluación:

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⇒Análisis Preliminar: Implica un trabajo evaluativo de aproximación antes de tomar la decisión de seguir adelante con una nueva política o programa. Su orientación es global y de proyección, plantea preguntas tipo formulación de políticas, utiliza resultados de estudios y evaluaciones anteriores para estimar la factibilidad y efectos probables de las políticas y programas. ⇒Efectividad de la Evaluación: Este método se puede utilizar para el propósito Formulación de Políticas, comparando las suposiciones de un programa con sus objetivos y planteando preguntas normativas para determinar si esas suposiciones son razonables y qué probabilidades tienen las actividades del programa para cumplir los objetivos del mismo. Además es útil para obtener información para el propósito de Ejecución de Políticas, describiendo las características de la implementación real del programa y comparando sus objetivos con las actividades existentes. Finalmente, este método sirve para determinar la factibilidad y la utilidad de efectuar posteriormente una evaluación completa de la efectividad del programa; si esta determinación es positiva, el método determina el terreno de trabajo para tal evaluación. En ese sentido, una determinación de la efectividad de la evaluación puede ser la primera fase de un mayor esfuerzo evaluativo que busque responder preguntas tipo Responsabilidad en la Toma de Decisiones Públicas. El enfoque de las preguntas de este método en lo que se refiere a Responsabilidad o Ejecución de Políticas, puede ser retrospectivo; cuando las preguntas se relacionan con la formulación de políticas, puede ser de proyección hacia el futuro. ⇒Evaluación de Procesos: Este método puede aplicarse solo o en combinación con otro y siempre es retrospectivo. Cuando

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se aplica solo, su propósito usualmente es describir y analizar los procesos de las actividades de programas implementados con el fin de mejorarlos. En combinación con otro tipo de evaluación, sus propósitos pueden ser: a) ayudar a determinar el diseño de la evaluación de efectividad, o b) ayudar a explicar sus resultados. En el primer caso, la evaluación de procesos precederá a la evaluación de efectividad; en el segundo caso, se efectuarán casi simultáneamente. Así, la evaluación de procesos presenta resultados tipo Ejecución de Políticas, pero también ayuda a las evaluaciones de efectividad, a responder las preguntas tipo Responsabilidad en la Toma de Decisiones Públicas. ⇒Evaluación de Efectividad o de Impacto: Este método de evaluación también es retrospectivo, busca determinar cómo ha funcionado un programa. Para ello, debe estar en capacidad de demostrar que los cambios observados de hecho son el resultado del programa y no de otros factores o fuerzas. Esto significa que el diseño para esta clase de evaluación necesita una base de comparación que permita entender cuáles serían las condiciones sin el programa o con la aplicación de programas alternativos. Esto es la quintaesencia a la pregunta tipo Responsabilidad en la Toma de Decisiones Públicas: ¿cuáles fueron los efectos del programa ?, pero también es cierto que las evaluaciones de efectividad también son necesarias para los propósitos de Ejecución de Políticas. Los resultados de evaluaciones de efectividad anteriores, son igualmente importantes para la Formulación de Políticas, pues proveen una base consistente para estimar los efectos probables de programas nuevos y similares. ⇒Monitoreo de Programas y Problemas: Este método de evaluación se diferencia de los otros cuatro, en que es un proceso continuo y no de una sola aplicación. Su función es

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informar sobre las características del problema o hacer un seguimiento al desarrollo del programa o del problema (a largo o corto plazo) en diferentes áreas. Puede aplicarse a los propósitos de Formulación de Políticas o Ejecución de Políticas. Sin embargo, los sistemas de datos administrativos que se desarrollan alrededor del programa y del monitoreo del problema también son útiles para responder preguntas del propósito tipo Responsabilidad por medio del análisis de series de tiempo. ⇒Meta -Evaluación o Síntesis de la Evaluación: Este es un método que reanaliza los resultados de una o varias evaluaciones existentes para determinar qué se ha descubierto acerca de alguna política o programa. Dependiendo de la disponibilidad de evaluaciones u otros trabajos empíricos, este método puede plantear muchas preguntas evaluativas diferentes, incluyendo aquellas sobre la efectividad del programa y el conocimiento que se tiene de un área dada del programa o problema. La meta-evaluación es sumamente versátil, capaz de atender los dos tipos de propósitos de la evaluación: los de Responsabilidad y Formulación de Políticas, informando sobre lo que ya se conoce acerca de la efectividad del programa y el de Ejecución de Políticas, informando lo que no se conoce y por lo tanto, lo que debe incluir la agenda de investigación para la puesta en marcha del programa. Adicionalmente, Ives Meny 1992, señala que dependiendo del momento de aplicación de la evaluación, se diferencian dos perspectivas: cuando los impactos de una política pública ya han sido generados y el análisis entra en escena para comprender lo que ha pasado y producir el conocimiento de la realidad de manera retrospectiva, se denomina evaluación a posteriori o ex post, la cual se diferencia radicalmente de la evaluación a priori o ex ante que es prospectiva y se utiliza como instrumento de

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ayuda a las decisiones cuando compiten diversas opciones, ya que puede simular las repercusiones que pueden provocar los contenidos de la decisión (corresponde a lo que Chelimsky denomina Análisis Preliminar). Una diferencia de principio esencial entre la evaluación a posteriori y la evaluación a priori es que en ésta los distintos tipos de efectos son enunciados de antemano y que el evaluador se limita a considerar únicamente los efectos comparables así obtenidos, dejando de lado los otros efectos que pudieran surgir en el curso de la ejecución o en otras dimensiones. En la práctica, la evaluación a priori prefiere los criterios y los efectos económico-financieros, abandonando los de orden social y político. En lo esencial, trata de ayudar al decisor público a elegir las grandes inversiones.

4.2.2.3. Los Problemas de la calidad técnica y el uso de los productos de la evaluación Problemas Metodológicos: El período 1970, 1980 se caracterizó por dos tipo de problemas relacionados con la calidad metodológica: el primero tuvo que ver con la relativa inmadurez del campo y un ejemplo podría ser la gran controversia sobre la evaluación del proceso frente a la evaluación de la efectividad. El segundo tipo de problema estaba relacionado con las malas aplicaciones de una práctica que ya estaba bien establecida y un ejemplo de ello podría ser el informe de conclusiones definitivas acerca de la efectividad de un programa, con base en un diseño inadecuado o en una recolección o análisis de datos mal realizados. Así, el primer problema estaba relacionado con el nivel de evolución de la disciplina y los desacuerdos sobre el papel de la evaluación (¿debe enfocarse en el mejoramiento de programas

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o en la responsabilidad de la toma de decisiones públicas ?) y con lo que se debía considerar aceptable como evidencia; el otro problema estaba relacionado con el grado de experiencia de los evaluadores individuales. Estos dos tipos de problemas estaban estrechamente ligados y se evidenciaba en la controversia entre efectuar una evaluación de proceso o de efectividad. A fines de la década de los setenta surgió un cierto acuerdo sobre la estrategia de evaluación, comenzando a desaparecer la línea divisoria entre la evaluación de procesos y la evaluación de efectividad reconociéndose que ambos métodos de aproximación proporcionaban valiosa información para diferentes propósitos. De esta manera, el punto relevante vino a ser cuál era el método apropiado para un proceso de evaluación específico. Luego de algunos experimentos mixtos se llegó a la conclusión, a principio de los ochenta, de que tanto la evaluación de efectividad como la evaluación de procesos, son métodos válidos. Otro tema polémico que se esgrimió en los mismos tiempos fue el de la utilización, o no, de los resultados de la evaluación. Hacia 1975 había comenzado a admitirse que una medida importante del valor de la actividad evaluativa era el uso que los gerentes y políticos hicieran de las conclusiones y recomendaciones de los evaluadores. Es decir, las evaluaciones de programas no sólo debían ser de alta calidad técnica sino que también debían ser útiles. Sin embargo gerentes y políticos se sentían insatisfechos por las evaluaciones, por tanto fue necesario realizar un exámen retrospectivo del uso que de hecho se había dado a los resultados de las evaluaciones. Se identificaron obstáculos tan variados como los tipos de uso. Los más comunes se clasificaron en tres categoría relacionadas con: a) desacuerdos con el proceso a través del cual se pueden utilizar los resultados de la evaluación; b) la naturaleza

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amenazante de la evaluación; y c) la relevancia, temporalidad y presentación de los resultados de la evaluación.

4.2.3. Organización de la función de evaluación Incrementar y mejorar el uso de la evaluación significa, necesariamente, mejorar la estructura y procedimientos de la organización de ésta, ya que organización y usos son complementarios. En este aspecto es relevante la existencia de sistemas de información y de las unidades centralizadas y descentralizadas de evaluación, según recomendación de Chelimsky,1992. La unidad centralizada: puede ser muy eficiente, desarrollar varias especialidades técnicas, acumular experiencias y formar personal altamente calificado. Adicionalmente, puede protegerse de las presiones de los directores y ejecutores de programas, logrando mayor independencia, posibilitándole realizar evaluaciones de efectividad que satisfagan las necesidades de otros usuarios. Al estar más cerca de las autoridades responsables de la toma de decisiones y de las transferencias de los recursos, pueden tener más éxito en la promoción del uso de los resultados. Una vez consolidadas tienen ventajas como: i) lograr una aproximación amplia y sistemática de los temas de la evaluación y, ii) desarrollar una memoria institucional a través de sistemas de información. Entre las desventajas encontramos: es difícil su independencia respecto a la ideología de los administradores con poder de decisión o de las políticas burocráticas; tienden a desarrollar opiniones rígidas sobre los programas; finalmente, pueden tener problemas de tiempo/relevancia que las lleven a efectuar, preferencialmente, estudios a corto plazo en detrimento de evaluaciones de efectividad.

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La unidad de evaluación descentralizada: conoce profundamente los programas y sus problemas, puede llegar a captar la confianza de los directores, llegando a reducir la amenaza que genera en éstos la evaluación, facilitándose evaluaciones tipo ejecución de políticas (mejoramiento de programas). Pueden ser políticamente ( si no burocráticamente) más libres para servir a intereses más amplios. Entre las desventajas de una unidad descentralizada, encontramos la falta de independencia respecto a los directores de los programas, lo cual afecta la credibilidad de los resultados; las evaluaciones de efectividad son poco frecuentes; difícilmente atraen y retienen a los evaluadores más calificados; son frágiles en su continuidad y en la calidad de la información generada. Unidades mixtas: frente a los inconvenientes presentados, existe esta posibilidad, que pretende maximizar los beneficios de las unidades anteriores. Consisten en una pequeña oficina de nivel superior centralizada, para coordinar las unidades de todas las agencias ejecutoras y desarrollar una base de información acumulativa que permita comparar el comportamiento del programa a lo largo del tiempo, responsabilidad que compartirá con las otras unidades de evaluación descentralizadas. Su nivel superior presenta las siguientes ventajas: facilita la comunicación entre las otras unidades de evaluación; promueve acuerdos técnicos sobre las metodologías, lo cual permitirá apoyar el desarrollo razonable, el mantenimiento y la homogeneidad de los sistemas de monitoreo que producen datos utilizados en los análisis longitudinales; asegura la satisfacción de las necesidades de los usuarios; establece normas de gobierno sobre la práctica profesional y estimula la continuidad. El argumento para utilizar este modelo es muy fuerte ya que garantizaría que la información evaluativa satisfaga los propósitos de los usuarios desde cada nivel; aseguraría un conjunto crítico de habilidades; se podría balancear la politización de la unidad

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central en las unidades descentralizadas y se podrían controlar los sesgos en cada unidad, gracias a la competencia entre unidades; se mantendría continuidad debido a la existencia de archivos de evaluación articulados a una red de trabajo más amplia; los usuarios de las evaluaciones podrían disponer de un mayor alcance y una mayor diversidad de opiniones y propuestas a través de las diferentes perspectivas de los dos niveles de unidades; finalmente, los altos gerentes podrían tener la certeza de que se ha escuchado a los participantes interesados en los diferentes programas. Como desventaja de este modelo encontramos: la factibilidad de operación, la cual es incierta porque el modelo aún no ha sido validado; los costos son mayores comparados con otras acciones; demoras debido al incremento de la participación; y el peso de solución de los conflictos recae en los niveles superiores.

4.2.4. Evaluación y Control de Gestión La evaluación de las políticas públicas, según Meny 1992, no tiene mucho que ver con el control administrativo realizado por los cuerpos de inspección general. El control de gestión recae sobre la regularidad de los actos emprendidos por un servicio público y no sobre su eficacia y los efectos de su acción. En el primer caso, se trata de verificar si los recursos se han utilizado correctamente conforme a las normas públicas (contables, de contratación, remuneración del personal). El control administrativo se refiere al funcionamiento interno de los servicios públicos y no a los aspectos externos o a los efectos de la acción pública sobre la sociedad. Otra diferencia entre el control de gestión y la evaluación de las políticas públicas propiamente dicha, es que el control de gestión pone en relación los dos términos de la función de producción

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referida a los medios y a las realizaciones; por su parte la evaluación de las políticas analiza la relación de los términos de la función de producción referida a las realizaciones públicas y sus impactos sobre el entorno social y natural. El control se ocupa de la eficiencia interna, mientras que la evaluación trata de la eficiencia externa de la acción pública. La doctrina económica, al igual que la ciencia administrativa, aplicada a las organizaciones públicas postula que hay normas de eficacia y eficiencia, las cuales deben erigirse en prioridades para los decisores y sus actos. Sin embargo, en realidad muchas organizaciones no se sitúan en un contexto de orientación por el éxito, sino en otro en el que se trata fundamentalmente de evitar que se produzcan errores, catástrofes y fallos. Por ello, según Landau 16, es preferible sustituir las normas de eficacia y eficiencia por criterios de fiabilidad. En un mundo concreto de acción, donde se multiplican situaciones de incomunicación, de rigidez y de fragmentación, el problema es reducir los efectos inducidos por estas situaciones, suscitando por tanto, la reiteración, la fiabilidad y el aprendizaje a partir del análisis de los errores. La prioridad otorgada a la detección de los errores y el aprendizaje, caracterizan el denominado policy analysis, donde una política pública es un catálogo de hipótesis que puede verse como una teoría. De esta manera, evaluar consiste en señalar las sorpresas que genera la acción en relación con esta teoría afirmada y respaldada por el decisor gubernamental 17.

16 17

Citado por Ives Meny, Op cit, p. 207 MENY, Ives. Ibidem.

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4.2.5. Las herramientas de la evaluación. La evaluación, según Meny 1992, moviliza dos tipos de herramientas: Las técnicas de explotación de la información: son las que se encuentran en las ciencias sociales: estudios de caso, análisis de datos, test sobre pequeñas muestras, construcción de modelos y estudios de series estadísticas longitudinales. Su uso presenta un problema específico en materia de evaluación, que es el valor de la información tratada. La información necesaria para la evaluación no es fácil de obtener y constituye un punto crítico para el analista. En general, las administraciones carecen de datos sobre los efectos e impactos de sus actividades, pero abundan en datos estadísticos sobre los medios utilizados. Son realmente escasas las políticas públicas que se preocupan, desde el principio, por preparar un dispositivo para recolectar datos sobre sus impactos; de ahí la necesidad de que el evaluador elabore a posteriori los indicadores de efectos. Pese a que los datos cuantitativos parecen ser los ideales, obligan al evaluador a interrogarse sobre la validez y pertinencia de los efectos de los datos utilizados como indicadores, de ahí el recurso tan frecuente a los indicadores cualitativos, a veces igualmente útiles para la evaluación. La evaluación encuentra dos dificultades: una es que el indicador elegido refleje fielmente el impacto estudiado y la otra es que el impacto estudiado sea imputable a la política pública considerada, no a otra política ni a la evolución natural de las cosas. Esta capacidad para discernir correctamente las imputaciones de los efectos, al igual que la elección adecuada de los indicadores, subraya la necesidad absoluta a la que debe responder la

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evaluación: especificar la teoría del cambio social que contiene una política pública y, por consiguiente, la necesidad de conocer las leyes que rigen los fenómenos sociales, económicos o físicos en una sociedad y en su entorno. Por ello, el evaluador debe ser un experto en los problemas que trata. Planes de investigación: La evaluación de las políticas públicas se reduce a un análisis de las diferencias imputables a una acción pública específica. Los progresos instrumentales registrados en materia de evaluación están constituidos por técnicas que permiten señalar estas diferencias. El analista se sirve de planes de investigación o de experimentos , tratando la acción pública como una hipótesis de cambio del tejido social o físico. Es necesario ubicar el plan en las dimensiones de espacio y tiempo, teniendo en cuenta dos tipos de corte: el longitudinal y el transversal. El primero efectúa mediciones en la población en diversos momentos, después de iniciada la intervención pública, comparando los datos con el estado de la población antes de la intervención. El segundo efectúa mediciones en uno o dos tipos de población, en un solo y mismo momento, situado tras el inicio y puesta en marcha de una intervención. La búsqueda diferencial consiste en comparar ambas poblaciones, admitiendo que tienen idénticas características. Estos cortes en realidad, son muy difíciles de establecer con claridad.

4.2.6. Sistemas de Indicadores El desarrollo de sistemas de indicadores es un paso importante para mejorar la base de información que facilite el proceso de toma de decisiones sobre las políticas públicas y su evaluación. Sin embargo, una buena base de datos no es suficiente, a fin de cuenta los indicadores solo indican , no pueden reemplazar el análisis de causalidades que nos posibilita el trabajo evaluativo. Teniendo en cuenta las recomendaciones de Libardo

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Sarmiento18, dentro de un sistema de indicadores es necesario diferenciar dos grandes grupos: los indicadores de gestión institucional y los indicadores sociales. 4.2.6.1. Indicadores para el seguimiento a la gestión institucional Este sistema de indicadores permite el seguimiento periódico a la gestión presupuestal, financiera, física y administrativa de las acciones adelantadas en el marco del plan de inversiones de una entidad, según su naturaleza y clasificación por programas. Incluye, además, un conjunto de indicadores de evaluación a la gestión pública en relación con los criterios de eficiencia, eficacia, equidad y pertinencia . 4.2.6.1.1. Indicadores de seguimiento presupuestal, financiero, administrativo y de cumplimiento de metas: Estos indicadores permiten, de una parte, efectuar el seguimiento de la gestión presupuestal y financiera en cuanto a programación, nivel y oportunidad de los desembolsos, ejecución y distribución de los recursos según tipo de programas, áreas geográficas y grupos poblacionales. De otra parte, los indicadores de gestión administrativa se relacionan con la asignación de los recursos presupuestales y financieros, según áreas y grupos sociales beneficiarios. Incluyen el seguimiento en relación a los trámites, tiempos de ejecución y metas físicas obtenidas. Este componente tiene una estructura matricial. De una parte registra las unidades posibles de clasificación estratégicas para el seguimiento: i) según estructura del plan de inversión, partiendo de los proyectos articulados a programas, hasta los niveles de mayor agregación; ii) según tipos de población atendidas por cada uno de los proyectos y programas; y, iii) según áreas (urbana y rural) y cobertura geográfica. De otra parte, para cada una de estas unidades de clasificación el 18

SARMIENTO ANZOLA, Libardo. Seguimiento a la Gestión Institucional y Evaluación de Resultados Sociales de los Planes de Inversión Municipal. Manual de indicadores. ILPES, Santiago de Chile, 1995.

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sistema incluye un conjunto de variables e indicadores que permitirán el seguimiento periódico al desarrollo de gestión según las siguientes unidades de análisis: i) ejecución presupuestal; ii) gestión administrativa y financiera; iii) resultados obtenidos por las acciones de cada programa y proyecto; y iv) niveles de ejecución de los proyectos y programas. • Indicadores de Ejecución Presupuestal: Permiten hacer un seguimiento presupuestal a nivel global y para cada uno de los programas. El presupuesto de inversión comprende el plan operativo anual. Los indicadores relacionan las variables de los montos de ejecución respecto a la variable apropiación definitiva del presupuesto: compromisos, acuerdo de gastos, giros a entidades ejecutoras y saldos disponibles de pago. • Indicadores de Gestión Administrativa: Permiten hacer un seguimiento a la eficiencia administrativa en la gestión técnica y operativa del manejo de programas y proyectos en sus fases correspondientes a la presentación o radicación, análisis técnico, aprobaciones, ajustes y rechazos, y a los actos administrativos relevantes como la firma del acta de aprobación de los mismos. Los indicadores se han definido como: i) una relación del tiempo real que conlleva a cada una de estas actividades respecto a un tiempo normal estimado; ii) una relación del número de proyectos según calificación de la evaluación técnica, efectuada por la instancia pertinente, respecto al número de proyectos radicados. • Indicadores de Gestión Financiera: Este sistema de indicadores establece una diferencia entre la ejecución financiera y la gestión presupuestal. La primera hace referencia a un sistema contable de giros efectivos a las entidades ejecutoras según el programa de desembolsos establecido en cada uno de los proyectos. La gestión presupuestal hace referencias a los registros presupuestales,

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los cuales finalizan con los pagos realizados a cada uno de los ejecutores de los contratos establecidos en cada uno de los programas. De este modo, los indicadores de gestión financiera hacen seguimiento a los giros que se realizan a las entidades ejecutoras con el fin de financiar las actividades establecidas en el cronograma de los proyectos. • Indicadores de Resultados: Hacen referencia a los logros reales obtenidos respecto a los objetivos y metas establecidos, a la población beneficiada de manera directa e indirecta, a las coberturas geográficas, a la programación periódica de las actividades, los insumos materiales y financieros invertidos y los recursos humanos comprometidos en la ejecución de cada uno de los proyectos y programas del plan de inversión. Por la diversidad de unidades físicas, implícitas en los resultados esperados, los indicadores de seguimiento físico se establecen únicamente a nivel de proyectos de igual naturaleza. Las fuentes estadísticas para estos indicadores requieren del diseño y puesta en marcha de un sistema riguroso de interventoría y veeduría ciudadana sobre el avance físico de los proyectos. • Indicadores de Ejecución: Permiten hacer un seguimiento a la eficiencia en la ejecución de los proyectos. Estos indicadores relacionan el tiempo real de ejecución del proyecto respecto al tiempo programado. Se establecen según entidades ejecutoras y por número de proyectos en ejecución respecto al número de proyectos aprobados.

4.2.6.1.2. Indicadores de Evaluación a la Gestión Pública: Están orientados a evaluar la eficacia, la eficiencia, la equidad, la pertinencia, la calidad de los bienes y servicios ofrecidos, la sostenibilidad técnica, administrativa, ambiental y social de los

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proyectos y la participación de la sociedad civil en la gestión institucional. Para el análisis de estos indicadores es necesario disponer de normas técnicas para la evaluación en la gestión y resultados de los proyectos, tales como los coeficientes de rendimiento, las medidas estándar, las estadísticas históricas y los indicadores comparativos. Estas normas técnicas deben existir para cada uno de los sectores en los cuales se inscriben los proyectos que hacen parte del plan de inversión. Los coeficientes de rendimiento establecen una medida de productividad al comparar los resultados obtenidos con los recursos utilizados. La mayoría de las veces, el recurso que se toma como referencia es el tiempo. Así entonces, el coeficiente de rendimiento se ve en función de las horas -hombre utilizadas o de los recursos financieros aplicados en la actividad o proyectos específicos. Las medidas estándar comparan los resultados obtenidos en la ejecución de un proyecto, con patrones de comportamiento preestablecidos de acuerdo con parámetros considerados como óptimos para cada tipo de proyecto, según el sector al que pertenezca. En general, se toman las variables costos monetarios, tiempos requeridos e insumos materiales y humanos utilizados. En la definición de estas medidas estándar se pueden tomar valores promedio internacionales, nacionales, departamentales o municipales. Los indicadores comparativos utilizan indicadores relacionados con otros programas o proyectos que se suponen tienen características similares. • Indicadores de Eficacia: La eficacia es el logro de objetivos y metas. La evaluación de un plan de inversiones, de sus políticas, programas y proyectos, se hará con base en el

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análisis de resultados contra objetivos establecidos inicialmente, a partir de la comparación de metas previstas contra metas alcanzadas. Dicho análisis no sólo debe permitir establecer el grado de cumplimiento de las metas establecidas, sino también determinar las causas principales que se atribuyen a su logro. En este proceso es importante incorporar la incidencia de factores del ambiente externo a las acciones del plan de inversiones, así como la capacidad institucional de las entidades o la comunidad en cumplimiento de los resultados. Estos indicadores permiten evaluar la calidad de la planeación, la programación y el cumplimiento de las metas presupuestales y físicas. • Indicadores de Eficiencia: La eficiencia involucra la racionalidad en el uso de los recursos para el cumplimiento de los objetivos y metas trazadas. En estos indicadores se tienen en cuenta la eficie ncia administrativa como un todo y en relación con cada política, programa o proyecto. Entre los indicadores comúnmente utilizados se encuentran los de productividad, costos de operación, costos globales por usuario, gastos de funcionamiento por usuario y productividad media de los funcionarios. • Indicadores de Equidad: Permiten hacer un seguimiento sobre la incidencia o focalización de la inversión respecto a las localidades geográficas y poblaciones objetivos. Requiere contar con una estratificación geográfica socioeconómica de áreas urbanas y rurales con una clasificación de hogares por niveles de ingreso. El registro estadístico de la división de los recursos presupuestales por estratos económicos y por grupos de ingresos permitirá evaluar la distribución porcentual de los recursos ejecutados. El análisis se puede hacer comparando los criterios iniciales de focalización con lo realmente asignado por poblaciones y estratos geográficos

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socioeconómicos, o comparando los valores históricos de distintos planes de inversión. • Indicadores de Pertinencia: Permiten evaluar la respuesta del plan de inversiones a las necesidades sentidas de la población. Para su definición se requiere un proceso de participación ciudadana y de concertación entre las autoridades politico-administrativas, las organizaciones sociales, el sector privado y en general, la comunidad local para establecer prioridades de las necesidades y distribución de los recursos de inversión en los distintos rubros. • Indicadores de la Calidad de Servicios Ofrecidos: Los aspectos relacionados con la calidad son difíciles de medir; sin embargo, ésta puede abordarse a partir de su definición: calidad es cumplir con los requisitos, las normas técnicas y las expectativas de los usuarios. De esta forma, la calidad deja de ser una medida subjetiva de gustos y preferencias personales y se convierte en un concepto susceptible de ser medido de manera objetiva. De tal forma, hacer operativa la medición de la calidad es evaluar los procesos desarrollados y los bienes y servicios ofrecidos, para determinar hasta qué punto estos cumplen con los compromisos establecidos y con las expectativas de los usuarios. • Indicadores de Sostenibilidad de las Inversiones: Se refiere a la perdurabilidad de los proyectos ejecutados en el marco del plan de inversión. La sostenibilidad tiene que ver con la variabilidad administrativa, técnica, financiera, ambiental y social de los proyectos. Para el desarrollo de estos indicadores se requiere información relacionada con los recursos humanos, su perfil técnico y profesional, insumos físicos, sistemas de control y administración, implementación de sistemas contables y de costos/ beneficios y tarifas que hacen sostenible el proyecto en el tiempo, el impacto ambiental de

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los proyectos y la participación comunitaria en la ejecución y apropiación posterior de los proyectos. Estos indicadores son de carácter cuantitativo y cualitativo. la viabilidad social se relaciona con la aceptación del proyecto por parte de la comunidad, por su participación en la priorización, diseño, ejecución y veeduría del proyecto y, principalmente, por la apropiación de la ciudadanía en la operación posterior del mismo. Los indicadores específicos corresponden a las respuestas afirmativas y negativas sobre la viabilidad técnica, administrativa, financiera y ambiental en la operación del proyecto, en el grado y mecanismos de participación ciudadana en la aceptación social. • Indicadores de Participación Ciudadana: La nueva filosofía de la planeación incluye conceptos de participación, procesos y flexibilidad. La planeación es ahora un proceso estratégico y participativo. De este modo, el nuevo carácter de la planeación modifica la relación entre el Estado y la sociedad civil, asignándole a ésta última nuevas y crecientes responsabilidades y al Estado el deber de reconocer la diversidad de las demandas ciudadanas, el cumplimiento de los derechos constitucionales y el ejercicio eficiente de la gestión democrática institucional. Para la construcción de los indicadores de participación ciudadana, se tendrá en cuenta la información sobre iniciativas ciudadanas presentadas, consultas populares, audiencias públicas, proyectos concertados con la comunidad que fueron incluidos en el plan de inversiones y tipos de actividades para las que se ha estimulado la participación ciudadana. Los indicadores se pueden definir de acuerdo con los tipos de programas y proyectos y de acuerdo con la clase de las organizaciones de la sociedad civil. La información para estos indicadores deberá estar basada en formularios donde se indague sobre la presencia o ausencia de la participación

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ciudadana en cada proyecto. En caso afirmativo, se deberá tener información sobre el tipo de organización, los mecanismos de participación utilizados y las formas, intensidad y continuidad de la participación ciudadana.

4.2.6.2. Indicadores para la Evaluación de Resultados Sociales Los indicadores que hacen parte del sistema de evaluación de resultados sociales permiten evaluar la consistencia (integralidad de las acciones) y coherencia (armonía con otros objetivos de las políticas) de los planes de inversión, de acuerdo con los logros alcanzados en el marco del desarrollo humano sostenible. Con base en la combinación de un sistema de indicadores sociales directos e indirectos, y su actualización permanente, a partir de una línea de base del diagnóstico y encuestas periódicas de caracterización socioeconómica de los hogares y las áreas rurales y urbanas, es posible evaluar las situaciones exante y ex-post en términos sociales, económicos, políticos y ambientales, a la ejecución de los planes de inversión. Es necesario identificar los factores de insatisfacción de necesidades básicas, la intensidad de las condiciones de pobreza y su distribución geográfica con el fin de poder analizar las condiciones socio -geográficas y demográficas, planificar la oferta de bienes y servicios sociales, focalizar la inversión social y operacionalizar los sistemas de seguimiento y evaluación. Sarmiento Anzola, 1995, propone dos modelos que sirven de base para el diseño de indicadores para la evaluación de resultados sociales: i) el de indicadores sociales, asociados con los temas de pobreza y niveles de vida, desarrollado por el Banco Interamericano de Desarrollo y el Instituto de Estudios Sociales de la Haya (Rob Vos, 1993-1994); y, ii) el de la teoría

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de las necesidades humanas propuesto por Doyal y Gough (1994).

4.2.6.2.1. Modelo de indicadores sociales del Instituto de Estudios Sociales de La Haya (ISS) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID): Tiene como objetivo la construcción de un sistema de indicadores, que permitan efectuar el seguimiento y la evaluación de los programas de inversión orientados a combatir la pobreza y elevar los niveles de vida. Parte de la consideración de que el desarrollo social y humano está relacionado con factores multidimensionales y multicausales. Los indicadores propuestos se relacionan con los tres métodos principales de medición de la pobreza y de los niveles de vida: el “ método de ingresos” o “método indirecto”, el “método de los indicadores sociales” o “método directo” y el “método combinado o integral”.

4.2.6.2.2. Modelo de indicadores de Doyal y Gough, con base en la “teoría de las necesidades humanas” : Para los autores de este modelo las necesidades son históricas, construidas socialmente, pero también universales y objetivas. Las necesidades individuales básicas de carácter universal son la salud física y la autonomía personal. El grado óptimo de satisfacción de estas necesidades básicas, salud y autonomía, permiten al individuo optar por las actividades en las que desee tomar parte dentro de su propia cultura, poseer las aptitudes cognitivas, anímicas y sociales para hacerlo y tener acceso a los medios que le permiten adquirir dichas aptitudes. Este se denomina “óptimo de participación”. La estructura básica del modelo distingue entre objetivos universales, necesidades básicas, necesidades intermedias,

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satisfactores específicos y premisas sociales. La operacionalización de este modelo se realiza a partir de la medida de la satisfacción de necesidades en términos de: i) necesidades básicas universales y objetivas; ii) necesidades intermedias; y iii) el consumo de satisfactores específicos en el contexto social, cultural y local. Los indicadores que hacen parte de los satisfactores universales o de necesidades intermedias se relacionan con agua y comida, con la vivienda, el trabajo, el entorno físico, la sanidad, las necesidades de la infancia, los grupos de apoyo, la seguridad económica y física, la educación y el control de nacimientos y la crianza. En relación con las condiciones sociales previas, para la optimización de la satisfacción de necesidades, los indicadores estan relacionados con los derechos políticos y civiles, con la participación política, la priorización de la producción de bienes y servicios para la satisfacción de necesidades básicas, la sostenibilidad económica y los derechos de las futuras generaciones. Con relación al desarrollo sostenible es importante incluir dentro de la evaluación de resultados sociales, algunos indicadores de área deforestada, inversión en protección y conservación del medio ambiente natural y calidad del aire y emisión de contaminantes.

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4.2.7. Deficiencias de los sistemas de evaluación Es necesario reconocer los avances sustanciales en el campo de la evaluación, especialmente los relacionados con su sustancia (base filosófica y teórica, métodos e historia), sus clientes (incluyendo el contenido social, las necesidades y solicitudes del servicio, financiaciones, y usos de la evaluación), los profesionales ( cada vez más especializados y altamente calificados), y sus estructuras formales (sociedades profesionales, literatura, normas, educación continuada). Sin embargo, subsisten limitaciones relacionadas con aspectos técnicos y metodológicos, la utilización de los resultados y la contextualización política de los mismos, de tal modo que permita el traslado continuo de la investigación a las políticas, a través del espectro completo de la evaluación; además sigue pendiente la validación de modelos que permitan la organización sistemática de la función de la evaluación dentro del aparato estatal y gubernamental, teniendo en cuenta los niveles nacional y territorial, que generen sistemas eficientes de información al servicio de la creación y optimización de políticas y programas. Es igualmente importante mejorar la relevancia, temporalidad y utilidad de la evaluación para todo tipo de usuario y la difusión amplia de todos los avances técnicos, con el fin de que el comportamiento de la evaluación, el logro de sus propósitos y la adecuación de su uso continúe mejorando; todo ello redundaría en la disminución de la naturaleza amenazante que se le atribuye a la evaluación y, de manera especial, en el cumplimiento eficaz de las responsabilidades del Estado y de la sociedad civil, en lo relacionado con los cambios planteados por las políticas públicas.

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5. LOS JÓVENES COMO SUJETOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

5.1. Conceptos y definiciones El concepto de juventud: en el último decenio del siglo XX el mundo experimenta fundamentales cambios políticos, económicos y socioculturales. Los jóvenes son a la vez agentes y víctimas de esos cambios. A esa paradoja han tenido que hacer frente muchas generaciones de jóvenes: integrarse en un orden existente o servir de fuerza para transformar ese orden. La juventud es una etapa de transición entre las sujeciones y vulnerabilidades de la niñez y los derechos y deberes de la edad adulta. Es una fase de experimentación de nuevas funciones, tareas y empeños. La adolescencia se contempla en general como un período transitorio en el que la sociedad deja de considerar al individuo como un niño, pero aún no le concede la plena condición jurídica y las funciones de la edad adulta19. Aunque los jóvenes adultos obtengan la mayoría de edad, no suelen disfrutar de una plena condición de adultos con acceso a derechos familiares, profesionales y políticos. Definiciones de la juventud: la definición de juventud como grupo funcional de edad, tiene variaciones según los contextos institucionales y culturales: para las Naciones Unidas el rango comprende entre los 15 y 24 años; para la Ley de la Juventud en 19

ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS. Centro de Desarrollo Social y Asuntos Humanitarios. La situación mundial de la juventud en el decenio de 1990: tendencias y perspectivas. Nueva York, 1993

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Colombia, es el rango comprendido entre los 14 y 26 años; sin embargo, anterior a esta Ley, el CONPES 2794 del 95, que formula las Políticas de Juventud de la administración Samper, definió como jóvenes el rango comprendido entre 15 y 25 años; estos conceptos tienen fines meramente estadísticos, sin embargo el significado de la palabra juventud varía según las distintas sociedades de todo el mundo. Aún dentro del sistema de la Naciones Unidas hay variaciones; por ejemplo, la Convención de los Derechos del Niño define como tal (Niño) a las personas con edad inferior a los 18 años, ya que a esa edad en muchos países del mundo se adquiere la mayoría de edad o plena edad legal. Las definiciones de la juventud para las Naciones Unidas pueden por consiguiente perfilarse aún más al distinguir entre adolescentes (personas entre los 15 y 17 años) y los adultos jóvenes (personas entre los 18 y 24 años). Las definiciones han cambiado continuamente como consecuencia de las fluctuantes circunstancias políticas, económicas y socio culturales. En muchos países en desarrollo, los conceptos y las definiciones de la juventud dan por supuesto que ésta termina cuando la edad del niño empieza a tener dos cifras. En muchos países desarrollados, por la prolongación de la enseñanza, los conceptos y definiciones de juventud amplían ese límite hasta pasados los 24 años. En algunos países en desarrollo, la expresión “Joven” puede también dar a entender funciones socioeconómicas, tales como trabajo por jornada completa, matrimonio y cuidado de los niños ( y en cuanto tal, constituye una importante subsección del estilo de vida del adulto). En el caso de las niñas y las jóvenes, la fase juvenil rápidamente contrae estilos de vida de la edad adulta. Sin embargo, la palabra joven tiene significados en muchas partes del mundo que no se ajustan únicamente a la edad biológica. Existe también la definición de juventud en lo que respecta a los derechos y responsabilidades. Desde una perspectiva mundial, las sociedades tratan de modo diverso la cuestión de los

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derechos y deberes judiciales de los jóvenes, como inclusión del derecho a contraer matrimonio, a firmar contratos, a votar y presentarse a elecciones, a prestar el servicio militar y a ser responsables penalmente. Con frecuencia los derechos y deberes de los muchachos se definen con más precisión que las de las muchachas. En muchas regiones del mundo las niñas y las mujeres aún no han alcanzado la condiciones de individuos independientes y se les trata durante toda su vida como objeto de las decisiones de los hombres. En varios países de han hecho sin embargo algunos procesos, al fomentar los derechos de las muchachas en la legislación, aún cuando los valores y las actitudes socio-culturales que las discriminan sean difíciles de modificar. Sea cual fuere el tipo de sociedad, la población juvenil es un reflejo de los problemas y las esperanzas fundamentales de la sociedad. Es un factor importante en la introducción de cambios sociales. Hay una dualidad de conceptos de la juventud en el decenio de 1990 entre los que cabe citar los siguientes20: Juventud y Autodesarrollo

Juventud y Desarrollo Social

Integración al orden existente

Transformación existente

Sectorial: Unidimensional

Intersectorial: Multidimensional

Adolescente

Adulto Joven

Muchachos y Jóvenes

Muchachas y Jóvenes

Biológico y/o Político

Socioeconómico y Cultural

Nacional y Local

Mundial y Regional

20

ORGANIZACION DE LAS NACIONES UNIDAS. op.cit. p.2

del

orden

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5.2. Situación de la Juventud en la última década del siglo XX La población juvenil mundial y su crecimiento: En 1996 se calculaba en más de 1.500 millones de personas comprendidas en el rango entre 10 y 24 años de edad, lo cual constituye aproximadamente el 30% de la población mundial. Se pronostica que para el año 2.025 su número habrá alcanzado casi los dos mil millones21. Según los estudios de las Naciones Unidas, en 1990 se calculaba que había 1.010 millones de personas de edades comprendidas entre los 15 y 24 años en el mundo, lo cual representaba 19.1% de la población total; entre 1980 y 1990 la población juvenil mundial creció a un ritmo de 1.8% anual, algo más rápido que el ritmo de crecimiento de la población total (1.7%) y más del doble del ritmo de crecimiento de la población infantil (0.8%). El rápido índice de crecimiento de la población juvenil es consecuencia inmediata del rápido índice de crecimiento de la población juvenil en los decenios de 1960 y 1970. Según disminuye el índice de crecimiento de la población infantil, disminuye a su vez el índice de crecimiento de la población juvenil de modo considerable y esa tendencia se mantendrá durante el decenio de 1990. El promedio anual de crecimiento de la población juvenil bajó del 2.2% en el periodo 1980-1985 al 1.4% en el periodo 1985-1990. Se espera que siga bajando a un 0.6% en el periodo 1990-1995 y que aumente a 1% en el periodo 2000-2025. Para el año 2025, las personas de edades comprendidas entre los 15 y los 24 años serán 1.360 millones, lo cual representará un 16% de la población mundial22. 21 22

POPULATION REFERENCE BUREAU, INC. La Juventud del Mundo 1996. Washington,1996 ORGANIZACION DE LAS NACIONES UNIDADES. op. cit.

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En las regiones en desarrollo la población juvenil pasó de 756 millones a 833 millones en el periodo 1985-1989. El crecimiento medio anual fue del 2%, más bajo que en el quinquenio precedente (2.8%). Aunque a mediados del decenio de 1980, cuatro de cada cinco jóvenes vivían en países en desarrollo, a mediados del decenio de 1990, la cifra se aproximó a cinco de cada seis. Según las proyecciones de las Naciones Unidas, para el año 2000 el 84% de los jóvenes vivirán en regiones en desarrollo y para el año 2025 la cifra será de casi el 88%. De los 942 millones de jóvenes que vivían en el mundo en 1985, un 44.8% habitaban en zonas urbanas. Esa proporción era ligeramente superior a la proporción de residentes urbanos de toda la población mundial de 1985 (41.6%). El porcentaje de la población juvenil que vive en la zona urbana va en aumento y, según las proyecciones de las Naciones Unidas, alcanzará un 53.2% para el año 2000, mientras que el porcentaje de residentes urbanos en todo el mundo será del 48.2%. Este contexto enmarca la situación demográfica de la juventud del país, quien además comparte gran parte de la diversidad de problemas y necesidades propias de esta categoría social. Según el censo de 1993, la población colombiana entre los 12 y 25 años es de 9`428. 963, lo que representa el 28% de la población total. De este porcentaje, el 71% viven en las cabeceras municipales y el 29% en las zonas rurales.23 La problemática de esta población se refleja en que sólo el 43.8% se encuentra en el sistema escolar, las tasa de deserción de los dos últimos grados de la educación básica llegan a 10% y 8.5% respectivamente, lo cual muestra que ya a los quince años gran parte de la población joven se halla por fuera del sistema educativo formal, interrumpiendo sus posibilidades futuras de

23

DANE. Proyecciones subnacionales de población, 1985-2000. Cálculos DNP.

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acceso a una formación más avanzada y restringiendo sus oportunidades laborales debido a la baja escolaridad. Del total de la población económicamente activa que se encuentra desocupada, el 38% corresponde a esta franja poblacional. Del total de la población económicamente inactiva, el 42% corresponde a los jóvenes, de éstos el 38% se encuentran desempeñando oficios en el hogar, incapacitados o en situaciones diferentes a la del estudio. En 1990, el 22.6% del total de los jóvenes entre 12 y 24 años en las cuatro ciudades principales, no trabajaba ni estudiaba, situación que potencialmente genera descomposición social. Según la Encuesta Nacional de Hogares de 1993, el 34% del total de los jóvenes se encuentra en situación de pobreza o de miseria; aunque esta proporción es inferior al promedio nacional y ha disminuido en la última década, muestra la vulnerabilidad de los jóvenes hacia esta situación. Los problemas de salud de los jóvenes están asociados con la violencia y el trauma, especialmente entre los jóvenes hombres. En 1990, más de la mitad de las muertes de jóvenes se debieron a homicidio y violencia. Las mujeres jóvenes, por su parte, son afectadas principalmente por problemas relacionados con su función reproductiva, en particular las complicaciones del embarazo, parto y aborto. Se identifican además complicaciones relacionadas con la sexualidad: alta incidencia de abortos provocados, violación sexual , violencia intrafamiliar y embarazo adolescente. Por otra parte, la población consumidora de droga y alcohol inicia su consumo entre los 15 y 19 años, afectando especialmente a la población masculina. En lo relativo a la delincuencia juvenil, el 25% de los procesados en 1992, eran personas de 16 a 24 años, de los cuales la

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mayoría eran hombres, revelándonos esto una crisis de valores que parece asociarse, de manera especial, a una generación. El acceso y la participación de los jóvenes en manifestaciones culturales, recreativas y deportivas, es insuficiente debido a la falta de espacios para su desarrollo y a los costos que implica su práctica y por el desajuste entre la oferta y las expectativas de expresión de los jóvenes, quienes expresan búsquedas diferentes, no siempre entendidas por los adultos. Este panorama poco prometedor en términos económicos, culturales, políticos y sociales, contrasta con las expresiones de construcción de identidades y de solidaridades que cientos de jóvenes día a día y desde el anonimato, aportan al desarrollo de sus comunidades. Estas realidades le exigieron al gobierno colombiano y a la sociedad civil, la formulación y desarrollo de Políticas Públicas para la Juventud, acorde con lo que se venía promoviendo en Latinoamérica y en todos los países del sistema de las Naciones Unidas.

5.3. Las Políticas de Juventud en Colombia 5.3.1.Formulaciones, resultados

implementaciones

y

algunos

Desde 1985 se abrió la discusión sobre la Política de Juventud en Colombia, pero logró formalizarse en una primera etapa en 1992 y luego en 1995, como un instrumento que corresponde a la modernización del Estado y a la democratización del país. Según los analistas siempre existe una política de juventud aún cuando no sea declarada; el hecho de que el Estado disponga el sistema educativo, el servicio militar obligatorio y las actividades deportivas, encierra una suerte de política implícita. Este punto de vista tiene cierto interés para reconocer cuál es la imagen

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social predominante de los jóvenes y las responsabilidades asumidas por el Estado frente a ellos24. Hablar de políticas de juventud en Colombia nos remite a la expresión formalizada de la voluntad del gobierno para dirigir sus acciones -y quizá convocar a la sociedad- en determinada dirección en favor de los jóvenes. Esta formalización se ha hecho en tres ocasiones: la primera, durante la administración Gaviria a través del documento CONPES 2626 de noviembre 23 de 1992, “Política Social para los Jóvenes y las Mujeres”, la segunda, en la administración Samper a través del CONPES 2794 de junio 28 de 1995. En estos momentos el gobierno del presidente Pastrana está en el proceso de definir cúal ha de ser su Política de Juventud, cuyo valor se vió ostenciblemente disminuído, en su documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002 “Cambio para Constuir la Paz “. Anterior a estas formulaciones de política existieron acciones del Estado que se dirigieron exclusivamente a los jóvenes, cabe mencionar al SENA, COLDEPORTES, algunas acciones del I.C.B.F., el Sistema Educativo y el Servicio Militar. El debate público sobre la necesidad de una política de juventud se inicia en 1985 declarado Año Internacional de la Juventud por las Naciones Unidas. Con pocos cambios en la concepción básica de las propuestas que dieron las Naciones Unidas, se conserva la política de juventud como la coordinación de todas las acciones del Estado y de la sociedad civil en favor de los jóvenes, teniendo como eje fundamental la participación de los mismos jóvenes25. Este enfoque 24

DAZA GAMBA, RICARDO. La Política Nacional de Juventud. En Nómadas. Númro 4. Fundación Universidad Central. Santa Fe de Bogotá, marzo 1996. 25 DAZA GAMBA, Ricardo. Op. cit. p. 115

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introducía una crítica a la concepción vigente según la cual cuando se hablaba de juventud, se refería a programas de recreación y deportes o de alternativas del tiempo libre. Sin embargo, fue necesario que pasara cierto tiempo antes de que el Estado acogiera la posibilidad de interesarse en el tema. La crisis de la década de los 80 con el ascenso del narcotráfico, el fenómeno del sicariato en Medellín y luego en otras ciudades, el incremento de la delincuencia juvenil y muchos otros signos de descomposición social, hicieron que al llegar el gobierno de César Gaviria en 1990, la preocupación y culpa pública por la juventud, condujera a la creación de la Consejería Presidencial para la Juventud, la Mujer y la Familia, obteniendo como resultado de su gestión la aprobación del primer documento de Política de Juventud a través del CONPES 2626 de noviembre 23 de 1992, acción que se vio ampliamente favorecida por la entonces reciente Constitución Política, la cual incluye artículos referidos directamente a la adolescencia y juventud. De esta manera, la gestión de la Consejería durante el gobierno de Gaviria, en lo relativo a los jóvenes, estuvo aclimatada por el ambiente que vivió el país en torno a la Asamblea Nacional Constituyente. Nadie más indicado que los jóvenes para abanderarse de los anhelos de democratización y del optimismo que se vivió en ese momento. Con distintos alcances según circunstancias particulares, en varias ciudades hubo una significativa movilización local y se realizaron experiencias de participación. La Consejería inició programas e intervenciones con diversos grados de éxito pero con el común denominador de concentrarse en la participación juvenil. Esta concepción significaba un avance frente a los enfoques anteriores que de una u otra manera veían en el joven un peligro o un desvalido a quien se debía salvar o un sujeto de control social. Además se introducía una nueva perspectiva de

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planeación institucional, que obligaba a replantearse lo sectorial desde lo poblacional. El primer documento CONPES 26, después de un breve diagnóstico, establece un conjunto de criterios básicos. El primero de ellos se refiere a la participación: “creación y fortalecimiento de espacios en todas las instancias de la vida nacional donde la participación de la juventud sea posible”; el segundo, a la organización: “ la participación de los jóvenes será posible en la medida en que estén agrupados en organizaciones que canalicen su actividad y que puedan representarlos”; este énfasis un tanto unilateral en la agrupación y en el asociacionismo, en detrimento del individuo, impregnó el discurso y las acciones de la Consejería. Un tercer criterio era el de la descentralización expresada en: “ el propósito de desarrollar, a partir del municipio, la participación de los jóvenes y la capacidad institucional para atender a sus demandas”; el cuarto criterio hace referencia a la orientación prioritaria de la inversión hacia “los sectores de población donde los jóvenes padecen de una mayor falta de oportunidades”. Finalmente, el último criterio hace relación a la necesidad de promover la equidad entre los géneros; mejorar sus condiciones de vida; procurar su adecuada vinculación a la vida económica nacional; su participación y organización, así como el fortalecimiento de la capacidad institucional de atención específica hacia los jóvenes. Cada uno de estos temas se desarrolla enunciando las acciones específicas en las cuales se materializa el primer programa de juventud con el objetivo primordial de “.... garantizar la plena participación de los jóvenes en la vida social, económica y política del país. Por tanto, busca mejo rar sus condiciones de vida, su adecuada vinculación a la vida económica nacional, su

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REPÚBLICA DE COLOMBIA, PPJMF-DNP-UDS-DIPSE 2626. “Política social para los jóvenes y las mujeres”. Santafé de Bogotá, noviembre 23 de 1992

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participación y organización, así como el fortalecimiento de la capacidad institucional de atención específica para los jóvenes.” Bajo este marco se definen las siguientes líneas de políticas y programas : a) Desarrollo Humano, con acciones en educación contenidas en otros documentos CONPES, salud (Salud Integral para el Adolescente y Plan Nacional de Educación Sexual), cultura, recreación y deportes ( Fondo de Iniciativas Juveniles, Sistema Nacional de Orquestas Sinfónicas Juveniles e Infantiles BATUTA, Plan Nacional de Lectura, Plan Nacional de Turismo Juvenil, Tarjeta Joven y Centros de Información Juvenil); b)Vinculación a la vida económica, con proyectos referidos al Mejoramiento y/o estabilización de ingresos para jóvenes que se desempeñan por cuenta propia, Modernización de la oferta de formación profesional y técnica, Incubadoras de empresa, Capacitación y Asesoría e Investigación sobre la vinculación del joven a la actividad económica; c) Participación y organización ( Fondo de Iniciativas Juveniles, Formación para la organización y participación, Consejos Municipales de Juventud); d) Fortalecimiento institucional de la atención juvenil (Coordinación Nacional de la Política de Juventud, Institucionalización regional y local, Oficinas de la Juventud, Promoción de la investigación y mejoramiento de la información estadística). Los resultados de esta primera política fueron desiguales en cada municipio donde se logró implementar, arrojando interesantes aprendizajes para el próximo período y dejando una capacidad instiucional instalada, de manera especial en treinta Oficinas Municipales y Departamentales de Juventud. Cabe destacar, pese a todos los déficits la conquista de haber puesto el tema en las agendas políticas del nivel territorial y la

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apropiación que hicieron del mismo, los jóvenes y los organismos no gubernamentalesl27. El modelo de descentralización e institucionalización que se diseñó, sigue vigente pese a sus limitaciones y distorsiones. Este modelo se enmarca en el contexto de la descentralización que vive el país y plantea que28: ⇒El papel del gobierno nacional es fundamentalmente el diseño y gestión intersectorial de políticas y programas generales para población juvenil y la definición y asignación de presupuestos que soporten su ejecución. El desarrollo institucional local y regional, constituye uno de los ejes vertebrales para la implementación de la política de juventud. Para ello es necesario concertar con los gobiernos territoriales la estructura institucional (Oficinas de la Juventud) y las estrategias de asesoría y acompañamiento requeridas del gobierno nacional. ⇒La legitimación de la política de la juventud es fundamental y sólo es posible a través de la participación permanente de los jóvenes en todo su proceso de diseño, implementación y evaluación. ⇒La política de juventud tiene que ser contextualizada y adecuada a las características socioculturales, políticas y económicas de cada entidad territorial, dentro de un proceso de descentralización.

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Para mayor información , se recomienda ver Sistematización de la gestión efectuada por el Área Juventud y las Oficinas de la Juventud, de la CPJMF, elaborado por COLJUVENTUD,1994 28 HERRERA, Marta Liliana y JIMÉNEZ, Mercedes. Regionalización e institucionalización de la Política de Juventud en Colombia. Documento de trabajo. Ministerio Educación,Viceministerio de la Juventud . Santafé de Bogotá, noviembre de 1994

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⇒Los criterios y procedimientos propios de las políticas de juventud, deben inspirarse y ser compatibles con los criterios y procedimientos generales de funcionamiento del Estado, tanto a nivel nacional como territorial. Por ello es necesario que haya consistencia entre las políticas generales del gobierno - el Plan Nacional de Desarrollo - y las políticas específicas para la juventud. ⇒Los mecanismos de gestión, tanto para el nivel nacional como para el territorial, se darán por la vía de la formulación concertada de los Planes de Desarrollo Juvenil. ⇒La descentralización de las Políticas de Juventud implican un diseño flexible de propuestas de institucionalización en las estructuras municipales y departamentales ( Oficinas de la Juventud), en tanto que cada uno de ellos enfrenta realidades diferentes. Por ello, las políticas municipales y departamentales de juventud, si bien conservan los lineamientos generales de la política nacional, tienden a ser diversas y específicas. Entre las principales limitantes de la formulación de la primera Política de Juventud, es necesario mencionar que ésta se basó en parte, en un inventario de las acciones adelantadas por el Estado relativas a los jóvenes e incluidas en un texto, sin que ello signifique una coordinación real de las acciones,29 ni un pensarlas con criterios comunes. Adicionalmente, la Consejería nunca dispuso de un mecanismo que le permitiera coordinar o por lo menos hacerle seguimiento al cumplimiento de otras acciones que no fuesen las propias. En cuanto a la implementación, el hecho de que la Consejería fuese un mecanismo provisional, limitaba su capacidad de operación propia y la sujetaba a todas las crisis de reorganización 29

DAZA GAMBA, Ricardo . Op. cit. p.120

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del Estado abiertas por la Constitución de 91, redundando ello en el incumplimiento de muchos de los compromisos adquiridos. Así mismo, el proceso de descentralización que tomaba nuevos impulsos en el país, sorprendió a las gobernaciones y alcaldías con grandes déficits institucionales y administrativos que hacian inoperantes los mecanismos y tiempos establecidos para una gestión eficaz. Los alcances y limitantes de esta primera política aún están para ser evaluados de manera sistemática, tanto a nivel general como en cada proyecto específico (exepto el de prevención de la drogadicción), ya que la Consejería se limitó a un informe de gestión que si bien es exhaustivo y acertado en muchas de sus consideraciones, consigna básicamente las perspectivas de los analistas, careciendo de la riqueza que aporta la participación de los jóvenes, Oficinas de Juventud y otras entidades estatales y organismos no gubernamentales, relacionados con las políticas de juventud en el nivel local. De todas maneras, esta primera experiencia tiene un gran significado ya que fue la primera vez que el Estado colombiano se ocupa de manera pública y formal del tema. Hacerlo requirió de una lucha interna en el gobierno frente a aquellos que veían con menosprecio el tema. La Política de Juventud conquistó así su legitimación como política pública. Como uno de los productos de la gestión de la Consejería, con la primera Política de Juventud, el gobierno del presidente Samper creó el Viceministerio de la Juventud en el Ministerio de Educación Nacional, a través del Decreto 1953 del 8 de agosto de 1994. Aunque el nuevo organismo recogió en lo fundamental la orientación de la primera política de juventud, e incluso sus compromisos de ejecución, cabe señalar la duda de si en el largo

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plazo podrá sobrevivir la orientación poblacional o integral en una institución tan rígidamente sectorial como el MEN. 30 El Viceministerio de la Juventud tiene como misión “propender por el mejoramiento del bienestar humano de los jóvenes entre 14 y 26 años, para ello formulará la política nacional en esta materia y brindará la asistencia técnica correspondiente, a las entidades territoriales y a aquellas instituciones públicas y privadas que trabajan para y en pro de los jóvenes para potenciar su participación activa en el ejercicio de sus derechos y deberes.” El documento CONPES 2794 MINEDUCACIÓN-DNP:UDS del 28 de junio de 1995, consigna la segunda Política de Juventud en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, instrumento que en su sentido actual se estrenaba en este gobierno, el cual le asigna -por solicitud del CONPES- una inversión para el cuatrenio equivalente a $ 700.947 millones de pesos, asignados sectorialmente en educación, salud, empleo y medio ambiente.31 El presupuesto asignado al Viceministerio de la Juventud para el período 94 - 98 fué de $ 9.822’562.81532. Este segundo documento avanza en el “sentido” de la Política de Juventud, ya que tiene como principio “el reconocimiento del joven como sujeto de derechos y deberes”.33 Además señala que el Viceministerio de la Juventud se creó con el propósito de institucionalizar una orientación integral, no sectorial, de la Política de Juventud. La nueva Política de Juventud se articula a partir de cinco estrategias con sus correspondientes proyectos y acciones: 30

DAZA GAMBA, Ricardo. Op. cit. p 121 PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Consejería para la Política Social. DNP. La política social en síntesis.Santafé de Bogotá, 1995 32 MEN - VICEJUVENTUD. Informe de Gestión Período 1994 - 1998 33 REPÚBLICA DE COLOMBIA. Documento CONPES 2794 MINEDUCACIÓN-DNP:UDS. Santafé de Bogotá, junio 28 de 1998 31

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⇒Desarrollo personal y formación integral: ampliación de la cobertura y calidad de la educación; créditos educativos; innovaciones curriculares en educación sexual, prevención del alcoholismo y drogadicción, educación ambiental y educación para la democracia; Servicio Militar Ambiental; Beneficios a los jóvenes por el Sistema de Seguridad Social; Programas de Recreación y Deportes; Proyecto Casas de la Juventud. ⇒Participación y ejercicio de la ciudadanía: Ampliación de espacios de participación; Diseño participativo de la política local de juventud; Generación y/o fortalecimiento de espacios de concertación permanente entre los jóvenes y las administraciones locales; Diseño de Planes de Desarrollo Juvenil; Fondo de Iniciativas juveniles y Gobierno Escolar. ⇒Ingreso a la vida laboral: Ampliación de la cobertura del SENA; Vinculación de bachilleres a grandes y medianas empresas; Capacitación de jóvenes pobres desempleados; Plan de empleo urbano de la Red de Solidaridad Social. ⇒Fortalecimiento institucional: Creación de una instancia de coordinación intersectorial; estrategias de vinculación con los organismos no gubernamentales (ONG´s); Capacitación de funcionarios de las entidades territoriales, de ONG´s que trabajan con jóvenes y de líderes juveniles; Investigación e información sobre la juventud. ⇒Acceso a bienes y servicios: Ecoturismo juvenil; Granjas turísticas; Campismo juvenil; tarjeta joven y Centros de información juvenil. Esta formulación se destacó por dos hechos importantes: introduce la idea de que el jóven debe ser sujeto de políticas públicas en cuanto sujeto de derechos, superando con ello las nociones de población vulnerable, en alto riesgo, etc., que siempre habían servido para entender la intervención del Estado;

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adicionalmente, el documento no se concentra de manera exclusiva en las inversiones del Viceministerio de la Juventud, sino que plantea una serie de responsabilidades de otras instituciones, fortaleciendo el carácter intersectorial e integral de la política, pero no se previeron mecanismos de seguimiento y evaluacion del cumplimiento de dichos compromisos. Entre los resultados que se podrían nombrar de las Políticas de Juventud del período 94 - 98 tenemos34: Del presupuesto asignado $ 9.822’562.815 el 79.7 % correspondió a inversión (en el informe no existe claridad sobre este concepto) y el 21.3 % a funcionamiento. Los proyectos seleccionados como “áreas de resultados claves” según el Informe de Gestión del período, por considerarlos de mayor impacto ( afirmación sin respaldo alguno, ya que no se ha realizado tal evaluación) fueron: Política de Juventud (?), Educación Sexual, Prevención en Drogas y Servicios Integrados para Jóvenes. Un hecho destacable fué la promulgación de la Ley 375 del 4 de julio de 1997 o Ley de la Juventud, instrumento que fija el marco legal e institucional de la Pólítica de Juventud e intenta definir algunos elementos básicos para la orientación de la gestión de las instituciones relacionadas con el tema. Sin embargo, esta Ley (que aún no se ha reglamentado) tiene muchos vacíos que tarde o temprano se tendrán que enmendar, ya que es básicamente una declaración de “buenas intenciones” que no obligan a su cumplimiento respecto del mejoramiento de la calidad de vida de los jóvenes. Sin embargo el aspecto más llamativo y de cuidado es el de la participación juvenil, del cual se iniciaron algunos desarrollos referidos a la movilización fallida entorno a los Consejos Municipales de Juventud. Se desarrollaron importantes estrategias de asistencia técnica y política a las entidades territoriales a través de capacitación 34

MEN - VICEJUVENTUD. Op. cit.

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especializada de funcionarios y operadores de temas de juventud del nivel local, logrando mejoramiento en la capacidad de gestión institucional y social de las entidades participantes. De estas experiencias se derivaron interesantes diseños académicos de postgrado: Especialización en Educación Sexual y Especialización en Juventud, la cual es aún un proyecto . Este período tuvo mucho movimiento en cuanto a las relaciones de cooperación internacional, entre las que se destacan las sostenidas con el Banco Mundial para operar el primer préstamo dirigido con exclusividad a las Políticas de Juventud, por medio del proyecto de Servicios Integrados para Jóvenes; con UNDCP (Programa de las Naciones Unidas para el Control Internacional de las Drogas) para ejecutar su cooperación a travás del Proyecto de Prevención de Drogas, esta relación de cooperación técnica y financiera se inició en el gobierno Gaviria; y, con la Organización Iberoamericana de Juventud ( OIJ ) en la cual el país logró ser Coordinador de la Subregión Andina. Además se suscribieron varios Convenios de Cooperación Técnica con países amigos que adelantan Políticas de Juventud, convenios que por la inestabilidad de los viceministros se quedaron en su mayoría en buenas intenciones. Indudablemente, entre tantas acciones desarrolladas se encuentran innumerables errores plagados de posibilidades para el aprendizaje, así como logros que sostener y fortalecer, pero no existe un mecanismo de evaluación que permita valorar esta experiencia en toda su dimensión. Experiencia que tuvo grandes dificultades al tener que someterse al “parecer” de cuatro viceministros, cada uno con sus propios “intereses”. Las dos formulaciones de las Políticas de Juventud tienen en común que tienden a ser listados de inversiones con criterios centralistas, tal como ha sido el enfoque tradicional del DNP. La nueva legislación sobre el Plan Nacional de Desarrollo al determinar un breve período al comienzo del gobierno para su confección, ha fortalecido este enfoque. La formulación de las

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Políticas de Juventud registran un conjunto de acciones en la perspectiva de “quién lo hace y cuánto vale”, esto es, aquello que las instituciones están en capacidad de comprometerse a realizar, sin que aparezca el importantísimo asunto sobre las nuevas tareas que se deben abordar para optimizar la capacidad institucional respecto de su gestión administrativa y social. Se trata de un corte en el presente, con muy pocas perspectivas para el futuro.35 Este fenómeno encuentra salidas en la Constitución Nacional al establecer el Sistema Nacional de Planeación, pero llegar a adoptar una visión y una práctica distinta frente a la planeación, requerirá de un tiempo muy considerable. Sin embargo, el proceso de descentralización ha creado un conjunto de entes autónomos, que disponen de presupuesto de inversión, de tal modo que lo más significativo de la inversión social no se hace desde la nación. Ello implica que el Estado en el nivel nacional desarrolle más su capacidad de orientar, dirigir, coordinar, proponer direcciones de política ya que no tiene el control directo sobre los recursos de inversión. La tercera y más reciente formulación de Políticas de Juventud , correspondiente al presidente Pastrana, tiene cambios sustanciales: en el documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002 “Cambio para Constuir la Paz“, desaparece la especificidad del tratamiento del tema, para ser tocada de manera tangencial en lo sectorial. Es decir, se retrocede en la construcción del sentido de lo juvenil en el país. Sin embargo, existe en el documento una referencia específica a Juventudes, de nueve renglones, como parte del componente Familia y Niñez, en el capítulo 3, Los compromisos Fundamentales de la Sociedad, cuyas propuestas apuntan al desarrollo de la Ley 375 de 1997 (aún sin reglamentar), a “la promoción de las juventudes como costructoras de paz, al 35

DAZA GAMBA, Ricardo. Op. cit. p 122

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fomento de la educación y la formación integral para una participación más activa de ésta en el deve nir del país y en la promovión de programas para dicha población. El DNP pondrá a consideración del Conpes la creación de un sistema nacional de juventudes y la puesta en marcha de un plan nacional de solidaridad juvenil.” Frente a estas carencias, se espera que las propuestas presentadas por los jóvenes y organismos de la sociedad civil en la Audiencia sobre Niñez y Juventud, realizada en Manizales por el Consejo Nacional de Planeación, en coordinación con el Sistema Departamental de Planeación de Caldas y la Masa de Juventud y Plan de Desarrollo, se tengan en cuenta para su inclusión en el documento final. Para avanzar en esta posibilidad, se logró por iniciativa de La Mesa de Juventud, la participación de un representante por parte de los jóvenes, por primera vez en la historia, en el Consejo Nacional de Planeación. De esta manera, “ la conclusión fundamental de la discusión adelantada en la Audiencia en materia de juventud, es la preocupación de los asistentes por el desdibujamiento de una Política de Juventud que se ha venido configurando en el país en la década de los noventa, cuyo enfoque , trascendencia y estructura programática resultan ajenos en la propuesta del documento de Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo Cambio para construir la Paz”.36

5.3.2. Las perspectivas La Política de Juventud desde que se abrió al debate público en 1985, ha movilizado postulados conceptuales que generaron consenso entre diferentes sectores y que más que realidades 36

Consejo Nacional de Planeación. Audiencia Temática sobre Juventud y Niñez. p 28

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constituyen un horizonte de posibilidades. En particular, se han señalado con mayor fuerza tres caracteres: ⇒Integralidad: en el contexto de las acciones del Estado se traduce en intersectorialidad e interinstitucionalidad y debe expresar todo el esfuerzo del Estado en favor de la juventud, al actuar en la lógica de mecanismos de trabajo intersectorial en todos sus niveles. ⇒Participación: se refiere al derecho constitucional de que los jóvenes y la sociedad civil en general, participen en todo el proceso de formulación, implementación y evaluación de las Políticas de Juventud. Al respecto cabe decir, que la creación de canales y mecanismos de participación juvenil, es una de las tareas más importantes para la construcción concertada de Políticas de Juventud y para el desarrollo de la democracia colombiana. ⇒Descentralización: Los organismos locales se encargan de promover y coordinar los esfuerzos a favor de la juventud, quien tiene como referente del Estado al propio municipio y no al organismo nacional correspondiente, como en la estructura centralizada. Las Oficinas Municipales y Departamentales de Juventud deben desarrollar su capacidad de gestión institucional y social y ser interlocutoras del consenso local referido a las Políticas de Juventud, ante el Viceministerio de la Juventud y en general ante el nivel nacional. El proceso de descentralización significó pérdida de la capacidad de dirección de las instituciones del orden nacional , al perder sus instrumentos tradicionales y su capacidad para tomar todas las decisiones desde la capital. Adicionalmente, se aduce que se ha trasladado a las regiones la carga administrativa, reteniendo en el nivel nacional los instrumentos de decisión. La misma idea

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de que es al nivel nacional a quien le corresponde orientar y planificar puede conducir a la reedición del centralismo, mientras no se instauren prácticas reales de participación del nivel local en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas. Este es un gran reto para la Política de Juventud en Colombia y en el que ya se ha empezado a trazar un horizonte, desde las posibilidades que al respecto genera la Ley de la Juventud. Desde el punto de vista de la institucionalización, existen buenas perspectivas ya que la apropiación que ha hecho de las Políticas de Juventud la sociedad civil, especialmente jóvenes y ONGs, así como las administraciones territoriales que han adelantado experiencias significativas, reconocen en las mismas un tema de importancia estratégica para el país, por la orientación política que los dos gobiernos anteriores promovieron sobre la juventud. Esto quedó consignado en la Audiencia Temática sobre Niñez y Juventud: “La política nacional de juventud y las políticas que los gobiernos de las principales entidades territoriales han venido adoptando en Colombia desde 1991 hasta 1998, está basada en el reconocimiento de los jóvenes como sujetos de derechos, capaces de participar activamente en su propio desarrollo y en el desarrollo del país, que requieren del Estado y los diferentes niveles de gobierno en primer lugar un pleno reconocimiento como interlocutores estratégicos para el desarrollo, por ser portadores y constructores de los sentidos rectores de la cultura en prospectiva, en tanto constituyen el centro del relevo generacional. Así, reconocidos los jóvenes como interlocutores y como agentes estratégicos en la construcción de convivencia y productividad para un nuevo país, las políticas de juventud lo que hacen es servir de instrumento técnico a través del cual los jóvenes participan; sus intereses y opiniones son tenidos en cuenta en los diseños, en el seguimiento y en la evaluación de los programas que adelantan todos los niveles y sectores de gobierno que se relacionan con los jóvenes; y, fundamentalmente a través de las políticas de juventud se articulan y flexibilizan las intervenciones sectoriales que afectan a los jóvenes y se

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introduce en estas intervenciones una perspectiva poblacional que hace que los clientes de los sectores pasen a ser “usuarios de los servicios” , a convertirse en actores de la construcción y orientación de las intervenciones.” (Consejo Nacional de Planeación. Audiencia temática sobre Niñez y Juventud. p. 28). Gracias al déficit del documento Bases Plan Nacional de Desarrollo (lo cual podría reflejar falta de gestión política del viceministro de juventud en turno o desinterés del nuevo gobierno en el tema), se abre la oportunidad para formular unas Políticas de Juventud acordes a los mandatos constitucionales de participación y a las apuestas y sueños de tantos jóvenes y trabajadores del tema, convencidos de que la realidad juvenil (colombiana) se ha de modificar sólo en la medida que se valore el poder de la experiencia de un cuerpo social e institucional, que ha construido un saber aún ignorado. Es decir, las experiencias anteriores de Políticas de Juventud y lo que va de la actual hasta el momento, reflejan que los decisores públicos no tienen verdades reveladas, ni intereses tan claros en el desarrollo del tema, como para ignorar el acervo que posiblita la participación social-juvenil. Indudablemente todo este recorrido de equívocos, aciertos, aprendizajes, desaprendizajes y construcción de posibilidades para los jóvenes, no puede dimensionarse en toda su extensión debido a que ninguno de los dos gobiernos que implementaron Políticas de Juventud, ha creado un dispositivo de evaluación y seguimiento para su gestión. Por ello, las Políticas de Juventud del presidente Pastrana deberían incluirlo como prioridad, si no quieren repetir y/o construir errores que a corto plazo empezarán a condenarse; ya es hora que las Políticas de Juventud muestren logros puesto que las inversiones realizadas hasta el momento, no están en capacidad de reportar sus impactos en la vida de la juventud, por el contrario, sigue siendo una categoría social marginada de muchas posibilidades de desarrollo y construcción de identidades.

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6. PROPUESTA: HACIA UN MODELO DE EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE JUVENTUD

A continuación se proponen algunos lineamientos básicos para la generación de un sistema de evaluación de las Políticas de Juventud. 6.1. PREMISAS DEL MODELO Contexto: Si las Políticas de Juventud de Colombia han sido definidas como la coordinación de todas las acciones del Estado y la sociedad civil en favor de los jóvenes, teniendo como eje fundamental la participación de los mismos, el contexto de las políticas de juventud no se puede reducir a las acciones desarrolladas únicamente desde el Viceministerio de la Juventud. Por tanto, incluye toda la institucionalidad del aparato estatal y las acciones desarrolladas por la sociedad civil referidas al tema. Anteriormente, se había considerado como una de las reglas de oro del análisis de una política pública el considera como un sistema de acción pública, subrayando la forma de operar de las entidades gubernamentales comprometidas y la forma de abordar y tratar un contenido específico de dicha política. Adicionalmente se enriqueció este concepto con la importancia de la participación de diversos actores diferentes a los gubernamentales. Para realizar un análisis de las Políticas de Juventud como un sistema de acción pública, es necesario tener presente tres elementos básicos: - El sistema de los actores - El sistema de la actividad - El sistema del proceso

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Áreas Estratégicas: Teniendo en cuenta las recomendaciones realizadas por Ernesto Rodríguez, denominamos así aquellas áreas que guardan relación con el desarrollo juvenil a través de las Políticas de Juventud, desde el ángulo de la inserción de los jóvenes en la sociedad, el desempeño de sus roles sociales y el abordaje del tema desde las instituciones; éstos serían tres de los ejes sustanciales del cambio implícito en una política pública para esta categoría social, en el marco de los procesos de transformación productiva, modernización social y afirmación democrática. En el primero de los ejes - desarrollo integral - se haría énfasis en las dificultades que más dramáticamente enfrentan los jóvenes en sus intentos de inserción social, destacándose las vinculadas con su incorporación al mercado de trabajo y la educación y las relacionadas con el desarrollo de estilos saludables de vida y la prevención de conductas de riesgo, a partir del reconocimiento de sus derechos. En este caso, los jóvenes son tomados básicamente como sectores sociales afectados por la inequidades sociales, que deben ser priorizados como destinatarios de políticas. En el segundo de los ejes - participación y ejercicio de la ciudadanía- los jóvenes son tomados como actores estratégicos del desarrollo, constituyéndose ello en el aspecto más fértil y relevante para el desarrollo de las Políticas de Juventud. Los fundamentos de esta postura, referidos básicamente a la relevancia de los jóvenes en tanto capital altamente calificado y más abiertamente predispuestos a encarar con decisión y firmeza los desafíos que presentan las nuevas “reglas del juego” en el escenario internacional (globalización, competitividad, reconversión productiva, etc.) y al adecuado aprovechamiento de las oportunidades que se abren con los procesos de cambio, que se vienen desarrollando en el país.

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En particular, se debería poner un fuerte énfasis en los roles que los jóvenes desempeñan y deben desempeñar con más claridad y firmeza en el futuro, en su calidad de ciudadanos, en el contexto de los procesos de fortalecimiento de la sociedad civil que se vienen implementando en diversos contextos particulares, especialmente a nivel del desarrollo local y municipal. El tema de los derechos de los jóvenes a la luz de la modernización legislativa que se vienen procesando en America Latina en el contexto de la Convención Internacional de los Derechos del Niño, ( y reformulación del Código de Menores en Colombia), constituye un eje fundamental en términos de la búsqueda de mayores y mejores reconocimientos sociales, en relación a los escasos pero crecientes espacios juveniles existentes en nuestras sociedades, que naturalmente deberían ampliarse sustancialmente en el futuro. Otro tanto podría decirse del importante rol que los jóvenes organizados y movilizados, podrían desempeñar como “voluntarios del desarrollo”, participando de la implementación de programas sociales en general y del combate a la pobreza y la instauración de la paz en particular, cuyas acciones no son implementadas desde el aparato del Estado sino de manera descentralizada y apoyándose en la participación de los propios usuarios. El tercero de los ejes - fortalecimiento de la institucionalidad para el desarrollo de las políticas de juventud - quedó establecido por la Ley 375/97 como el Sistema Nacional de Juventud : “ conjunto de organizaciones, entidades y personas que realizan trabajo con y en pro de la juventud”; su fin es generar estructuras y canales de coordinación y concertación, que permitan garantizar la adecuada gestión de políticas públicas (transformación de productos en efectos o impactos) desde las instituciones y desde la sociedad civil, orientando, articulando e institucionalizando la forma como el Estado y la sociedad civil

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interpretan al jóven y le ofertan servicios desde los distintos sectores de atención y escenarios de interlocusión y concertación. Este eje es una vía para fortalecer las instituciones sociales y estatales relacionadas con la formulación, implementación y evaluación de las Políticas de Juventud.

6.2. FASES A EVALUAR 6.2.1. FORMULACION: Tener en cuenta los siguentes aspectos: * Verificar la elaboración de diagnósticos y/o caracterizaciones de la situación juvenil, así como los esfuerzos anteriores para mejorar su situación. * Verificar si la política fue elaborada oportunamente y si participaron los actores correspondientes. Realizar una caracterización del sistema de los actores. * Verificar que los documentos de políticas (CONPES de Juventud y Plan Nacional de Desarrollo y Plan Indicativo -si es el caso ) establezcan claramente los objetivos correspondientes, así como las metas a alcanzar y los recursos requeridos. * Valorar las características de la Política: contenido, programas, orientación normativa, factor de coherción y competencia social. * Verificar la armonía y coherencia que debe existir entre la Política Nacional deJuventud y las Políticas Municipales y Departamentales.

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6.2.2. IMPLEMENTACION: Su evaluación incluye: * Seleccionar las áreas estratégicas del desarrollo juvenil e institucional a evaluar. * Información sobre la puesta en marcha y administración de los programas. * Monitorear la evolución de los problemas a los que se dirigen las políticas. * Desagregar por área: diagnósticos, estrategias, programas y proyectos, planes de inversiones, cobertura, efectos colaterales en lo político, económico y social. Identificar núcleos críticos para adecuar los medios de intervención y cumplir las metas y objetivos. * Información sobre el proceso de descentralización de la Políticas de Juventud. 6.2.3. RESULTADOS: Su valoración incluye: * Registrar los efectos (esperados o no) de las políticas de juventud, en términos del grado de cambio establecido sobres los problemas afectados. * Valorar el cumplimiento de misiones, objetivos y metas de la política. * Evaluación de costo/ beneficio. * Evaluación de costo /eficiencia. * Evaluación de procesos sociales, políticos, institucionales y legislativos. 6.2.4. USOS DE LA EVALUACIÓN: * Proyectar el valor de la evaluación para reorientar la política (utilidad política) * Proyectar el valor técnico de la evaluación para ajustar programas y proyectos.

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* Establecer los medios que favorecerán el uso de la evaluación realizada.

6.3. COMPONENTES • Evaluación Programática: Realizar un análisis de los programas implementados en las áreas de educación, empleo, salud, cultura, recreación y deportes, participación, etc., especialmente en términos de cobertura, estrategias de implementación, destinatarios priorizados e impactos obtenidos. Valorando logros y errores como posibilidades de aprendizaje. • Evaluación Institucional: Hacer una análisis de las instituciones responsables de la formulación e implementación de las políticas y programas, especialmente en términos de recursos disponibles, modalidades de gestión y estructuras orgnizativas. • Evaluacion de los Recursos Invertidos: Incluye recursos financieros así como infraestructurales, especialmente en el marco del gasto público y de la cooperación internacional recibida por el país. • Evaluación de las Percepciones Sociales: Realizar un análisis de la evaluación de dichas políticas por parte de los sectores de la sociedad civil relacionados con el tema y de los jóvenes en particular, a quienes debe involucrar previamente en la realización de dicha evaluación, así como a las instituciones participantes del Sistema Nacional de Juventud (ordenado por la Ley de la Juventud).

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6.4. HERRAMIENTAS 6.4.1. Sistema de Información sobre Juventud y Gestión Institucional Relacionada • Base de Datos Bibliográficos: Registrarán todos los estudios disponibles sobre Juventud realizados a partir de las dos últimas décadas. • Base de Datos Institucionales: Registrará todas las entidades públicas y privadas que desarrollen servicios dirigidos a los jóvenes. • Base de Datos Programáticos: Registrará todos los servicios disponibles dirigidos a los jóvenes en un sentido amplio. • Base de Datos Legislativos: Consignará todas las leyes, decretos y normativas vigentes referidas a los jóvenes, con mínimos comentarios en materia de concordancias y valoraciones generales. • Base de Datos Estadísticos: Registrará todos los indicadores disponibles (censos, encuestas, evaluaciones, etc.) de carácter retrospectivo y prospectivo. Se recomienda una plataforma informática que sea versátil, actualizable y de fácil consulta.

6.4.2. Instrumentos metodológicos Al mismo tiempo, se recomienda el diseño de instrumentos metodológicos específicos, a efectos de procesar las evaluaciones:

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* Una pauta de entrevista usuarios y participantes de la sociedad civil: jóvenes, comunidades, familias, organizaciones sociales. * Una pauta de entrevista para los organismos que constituyen el Sistema Nacional de Juventud. * Una pauta de entrevista destinada a informantes calificados, con la cual recoger opiniones y puntos de vista en relación al objeto de estudio, especialmente entre los gobernantes “tomadores de decisiones” y técnicos altamente calificados. * Una pauta para la identificación de programas destinados a la juventud, en el marco de la Ley de Presupuesto, que permita la estimación de la inversión general y particular en Políticas de Juventud y su correspondiente desagregación, tanto a nivel nacional como territorial. * Una pauta para la selección y el análisis comparado de los principales indicadores estructurales relacionados con la situación de los jóvenes, a utilizar en la evaluación de los impactos de los programas utilizados. * Una pauta para el análisis de encuestas específicas sobre juventud y otros instrumentos afines.

6.4.3. Sistema de indicadores Se deben establecer mediciones cuantitativas y cualitativas que permitan determinar los resultados de las Políticas de Juventud. Para tal efecto es conveniente utilizar como mínimo los siguientes indicadores: - Indicadores de evaluación a la gestión pública: eficacia, eficiencia, equidad, pertinencia, calidad de servicios ofrecidos, sostenibilidad de las inversiones y participación ciudadana.

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- Indicadores para la evaluación de resultados sociales: según la orientación dada a las políticas, se puede utilizar uno de los dos modelos propuestos por Sarmiento Anzola,1995. Sin embargo, tal como se plantean en estos momentos, es recomendable el uso del modelo de indicadores de Doyal y Gough, basado en la teoría de las necesidades humanas.

6.5. ORGANIZACION DE LA FUNCION DE EVALUACION Incrementar y mejorar el uso de la evaluación significa, necesariamente, mejorar la estructura y procedimientos de la organización de ésta, ya que organización y usos son complementarios. En este aspecto es relevante la existencia de sistemas de información y de las unidades de evaluación, según lo señalado por Chelimsky, 1992.

Unidades mixtas: esta posibilidad que pretende maximizar los beneficios de las unidades centralizadas y descentralizadas, consiste en una pequeña oficina de nivel superior ubicada en el Viceministerio de la Juventud y unidades descentralizadas ubicadas en las Oficinas Municipales y Departamentales de Juventud. La función de la oficina de nivel superior será coordinar las unidades descentralizadas y desarrollar una base de información acumulativa que permita comparar el comportamiento de la Política de Juventud a lo largo del tiempo, responsabilidad que compartirá con las unidades de evaluación descentralizadas. Su nivel superior presenta las siguientes ventajas: facilita la comunicación entre las otras unidades de evaluación de las Oficinas de Juventud; coordina la evaluación de las responsabilidades de las entidades sectoriales del nivel nacional; promueve acuerdos técnicos sobre las metodologías, lo cual permitirá apoyar el desarrollo razonable, el mantenimiento y la homogeneidad de los sistemas de monitoreo; asegura la

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satisfacción de las necesidades de los usuarios; establece normas de gobierno sobre la práctica profesional y estimula la continuidad. El argumento para utilizar este modelo es muy fuerte ya que garantizaría que la información evaluativa satisfaga los propósitos de los usuarios desde cada nivel; aseguraría un conjunto crítico de habilidades; se podría balancear la politización de la unidad central en las unidades descentralizadas y se podrían controlar los sesgos en cada unidad, gracias a la competencia entre unidades; se mantendría continuidad gracias a la existencia de archivos de evaluación y a una red de trabajo más amplia; los usuarios de las evaluaciones podrían disponer de un mayor alcance y una mayor diversidad de opiniones y propuestas a través de las diferentes perspectivas de los dos niveles de unidades; finalmente, los actores que toman decisiones podrían tener la certeza de que se ha escuchado a los participantes interesados en los diferentes programas ( jóvenes, organismos sectoriales, comunidades, organismos no gubernamentales, organizaciones políticas, religiosas y sindicales, etc.). Como desventaja de este modelo encontramos: la factibilidad de operación, es incierta porque el modelo aún no ha sido validado; los costos son mayores comparados con otras acciones; demoras debido al incremento de la participación; y el peso de solución de los conflictos recae en los niveles superiores.

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