CENTRO DE INVESTIGACIÓN EN EDUCACIÓN

El modelo chileno de acreditación de programas y carreras de pregrado JAVIER LOYOLA

Documento de Trabajo CIE N° 4 www.ucinf.cl

Santiago de Chile, 27 de Agosto de 2010 Contacto: [email protected]

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I.- Introducción 1.1 La educación superior en Chile y la necesidad de su regulación Hasta los años 70, la educación superior en Chile era básicamente una responsabilidad pública, asumida por el Estado en cuanto al financiamiento y por las propias instituciones de educación superior en lo que se refiere a su regulación, en un ordenamiento que Brunner y Briones (1992) han denominado de “autonomía privilegiada” dada la seguridad de los recursos estatales, en un contexto de autorregulación corporativa. Bajo este sistema, las instituciones de educación superior, incluso las de propiedad privada, actuaban con una perspectiva pública. A comienzos de los años 80 las cosas cambiaron radicalmente. Así, el 3 de enero de 1981 se publicó en el Diario Oficial una norma que modificaría el rumbo de la educación superior chilena: el Decreto con Fuerza de Ley (DFL) Nº1 del Ministerio de Educación. Con esta normativa lo que se pretendía era revertir la existencia del sistema cerrado de ocho universidades sustancialmente financiadas por el Estado existente hasta ese momento, y poner a las instituciones de educación superior chilenas bajo la lógica de mercado, ello en coherencia con la nueva Constitución y las nuevas leyes (de pensiones, laboral, de la salud, minera o del mercado de capitales), todas dictadas con la finalidad de privatizar ámbitos que hasta ese entonces eran públicos (CNAP, 2007). El DFL Nº1 separó a las universidades públicas, es decir, a la Universidad de Chile y a la Universidad Técnica del Estado, de sus sedes regionales, las que se transformaron en universidades, academias pedagógicas e institutos profesionales independientes. Como señalan Lemaitre y Zapata (2003: 3): “dicha intervención tuvo como objetivo explícito la búsqueda de una oferta de educación superior más relevante, tanto en el tipo de programas como en el compromiso con las regiones del país; sin embargo, de manera no declarada, se buscó -y logró- disminuir el poder y relevancia política de las universidades estatales, en general opositoras al régimen”. Junto con esto, el DFL Nº1 autorizó la creación de universidades privadas y de nuevas instituciones no universitarias de educación superior, como son los institutos profesionales y los centros de formación técnica. Esta privatización del sistema de educación superior fue clave en generar un aumento en el número de estudiantes. Cabe destacar que, tal como sostienen Lemaitre y Zapata (2003: 4), la creación y operación de estas entidades “no tenía más límites que la aceptación por parte de alguna de las universidades existentes a comienzos de 1981 de la obligación de examinar a los estudiantes de las nuevas instituciones, sin que éstas debieran cumplir con requisitos mínimos en cuanto a instalaciones, recursos u otros elementos”. Asimismo, pocos días después del DFL Nº1 se dictó el DFL Nº4 el día 14 de enero de 1981, el cual fijó nuevas normas de financiamiento para las universidades. Lo que se hizo aquí fue reducir sustancialmente el aporte estatal a las universidades, lo que dejó a éstas en una situación económica precaria, incentivándolas a implementar estrategias de autofinanciamiento. Las universidades pasaron así a financiarse fundamentalmente a Centro de Investigaciones en Educación – CIE www.ucinf.cl

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través de los recursos provenientes de los estudiantes y sus familias y de la prestación de servicios, y en mucho menor medida de los recursos asignados por el Estado; además, parte de los recursos públicos comenzaron a asignarse siguiendo mecanismos de mercado, obligando a las instituciones a competir entre ellas para financiar la investigación, el desarrollo institucional o su infraestructura (Lemaitre y Zapata, 2003). De este modo, en virtud de los DFL Nº1 y Nº4 se dejó al mercado que controlara libremente ofertas y demandas de instituciones y carreras y el Estado redujo significativamente su aporte a la educación superior, estableciéndose desde 1981 el pago obligado de aranceles para quien entrara a estudiar. Los motivos que tuvo la dictadura militar para modificar el sistema de educación superior chileno se sustentaron sobre la base del rol subsidiario que el modelo económico neoliberal le otorgó al Estado: apelando a la libertad de enseñanza, se redujo dramáticamente el gasto público en educación superior y se construyó un sistema basado en la competencia y en el criterio de autofinanciamiento vía aranceles (CNAP, 2007). A juicio de Lemaitre y Zapata (2003: 4), lo que se observa en Chile durante la década de los 80 es una diversificación de la educación superior chilena tanto en sentido vertical como horizontal: “vertical, porque junto a las universidades surgieron instituciones no universitarias para ofrecer distintos tipos de títulos y estudios a una población de estudiantes creciente y diversificada (institutos profesionales y centros de formación técnica); horizontal, porque la responsabilidad por la educación superior comenzó a compartirse entre instituciones públicas y privadas”. Cabe señalar que este proceso de transformación del sistema de educación superior chileno no ha estado exento de importantes desajustes. El nuevo sistema no fue capaz de responder a la necesidad de asegurar la calidad de la oferta educativa de las nuevas instituciones privadas de educación superior. A fines de los 80, entonces, se llegó a la convicción “de que la escasa regulación de las instituciones de educación superior era insuficiente para responder al crecimiento explosivo de universidades, carreras y estudiantes. El mercado no había cumplido su tarea de regular el sistema por sí solo y sin mediación estatal” (CNAP, 2007: 16). Es así como, si bien el proceso de transformación de la educación superior chilena se había iniciado con las reformas del 81, no es sino hasta la década de los 90 cuando se hace patente la inquietud por el aseguramiento de la calidad. En un ambiente diversificado se da una situación en que existen niveles heterogéneos de calidad en cuanto a las instituciones y los programas y carreras que ofrecen, los cuales resultan difíciles de identificar para los estudiantes y sus familias. Es por esta razón que surge la necesidad de establecer políticas de regulación de la educación superior que sin intervenir en la libertad de enseñanza pudieran enfrentar adecuadamente el desafío del aseguramiento de la calidad. Actualmente, los componentes fundamentales del proceso de regulación de la educación superior en nuestro país son el licenciamiento, la acreditación institucional, la acreditación Centro de Investigaciones en Educación – CIE www.ucinf.cl

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de programas de postgrado y la acreditación de carreras de pregrado. Estos mecanismos, además de otros a los que se hará referencia más adelante, se organizan actualmente en un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad, para cuyo establecimiento se presentó la Ley de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior Nº20.129, la cual fue promulgada por la ex-Presidenta de la República Michelle Bachelet en octubre de 2006 y publicada en el Diario Oficial en noviembre del mismo año. El presente trabajo se enfoca exclusivamente en la revisión y análisis del modelo chileno de acreditación de carreras y programas de pregrado, pues es en esta área donde la Ley mencionada establece la externalización de la función de acreditación, la que hasta antes de su promulgación radicaba por completo en una agencia estatal, a saber, la Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado (CNAP). 1.2 La acreditación de carreras y programas de pregrado en Chile El primer paso en el establecimiento de un sistema de regulación de la educación superior en Chile se dio con la Ley Nº18.962 Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE). Esta Ley se publicó el 10 de Marzo de 1990, último día de la dictadura militar, y dispuso que todas las instituciones privadas creadas a partir de 1981 debían someterse a un proceso de licenciamiento. La LOCE definió los procedimientos generales que debían aplicarse para ello, distinguiendo entre universidades e institutos profesionales, por una parte, y centros de formación técnica, por la otra. El licenciamiento de universidades e institutos profesionales pasó a corresponder a un nuevo organismo, creado en el mismo cuerpo legal, denominado Consejo Superior de Educación (CSE), mientras que el licenciamiento de los centros de formación técnica quedó en manos del Ministerio de Educación. Estos organismos lo que hacen es evaluar el desarrollo del proyecto institucional de las entidades de educación superior por un período limitado, finalizando el proceso con la determinación de su autonomía o su cierre. Tal como sostienen Lemaitre y Zapata (2003), la función de licenciamiento, en especial a través del trabajo del CSE, ha sido muy importante y ciertamente ha tenido un impacto significativo en el reconocimiento y aceptación social de los procesos de aseguramiento de la calidad en el sistema de educación superior chileno. Sin embargo, recalcan estos autores, su éxito también demostró que el sistema estaba aplicando un doble estándar: “Por una parte, las instituciones privadas, nuevas, estaban sometidas a una supervisión rigurosa, y debían cumplir con criterios exigentes para lograr su autonomía. Por otra, muchas instituciones, que nacieron autónomas, nunca habían estado sujetas a supervisión de ningún tipo. El comportamiento de algunas de estas instituciones, así como de algunas de las universidades privadas después de la certificación de autonomía, mostró que era necesario establecer un sistema de aseguramiento de la calidad más comprehensivo si se pretendía mantener y garantizar el cumplimiento de criterios de calidad” (Lemaitre y Zapata, 2003: 12). A esto hay que sumar el hecho de que desde mediados de los 90 se comenzó a generar una importante demanda por regular y fomentar la calidad de los programas y carreras ofrecidos por las instituciones de educación superior chilenas. Las asociaciones profesionales y gremiales presionaron por el establecimiento de un mecanismo que

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permitiera dar garantía pública de la calidad de su oferta educativa, especialmente en aquellas áreas más críticas. Fue así como en 1998 el Ministerio de Educación decidió establecer un proceso de acreditación de instituciones autónomas de educación superior y de carreras y programas de pregrado ofrecidos por éstas, iniciándolo mediante un proyecto piloto que permitiría definir las características de un sistema nacional de aseguramiento de la calidad. Para estos efectos, el Ministerio de Educación creó la Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado (CNAP)1, la cual inició sus funciones en marzo de 1999 justamente “con la doble misión de desarrollar procesos experimentales de acreditación y de preparar el diseño de un proyecto de ley que permitiera institucionalizar la experiencia realizada” (CNAP, 2007: 9). Para cumplir con su finalidad la Comisión se constituyó por 14 miembros designados por el Ministerio de Educación, y por una Secretaría Técnica responsable de coordinar y llevar a cabo los procesos de acreditación. Junto con ellos se contó con la asesoría de expertos provenientes de distintas áreas del conocimiento que participaron de los comités técnicos a cargo de la formulación de perfiles de egreso, aplicables a las carreras, y de los criterios de evaluación, para carreras e instituciones. La creación de la CNAP obedeció de este modo fundamentalmente “a la ausencia de una estructura general de evaluación que fomentara la calidad de los programas ofrecidos por entidades autónomas del sistema chileno de educación superior (es decir, tanto las instituciones creadas por ley como las que habían obtenido su autonomía mediante el proceso de licenciamiento)” (CNAP, 2007: 32). En cuanto a las características que define la CNAP para los procesos de acreditación de carreras y programas de pregrado, las cuales se mantienen bajo la actual legislación, éstas son las siguientes: -El acceso a la acreditación es voluntario2: al respecto se puede señalar que “Esto nace de la definición, por parte de la CNAP, de un sistema de certificación basado en la premisa de que la calidad es responsabilidad de las propias entidades de educación superior y no de un organismo externo a ellas. En este sentido, el papel de la CNAP fue invitar y motivar a las instituciones a descubrir los beneficios que para ellas podía traer optimizar sus procesos y asegurar la entrega de un servicio acorde con las necesidades de los estudiantes y el país, evitando cualquier intervención arbitraria o invasiva” (CNAP, 2007: 61-62). -Se centra en carreras y programas ofrecidos por instituciones autónomas de educación superior que cuenten a lo menos con una promoción de titulados o graduados.

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Cabe señalar que junto con la CNAP se creó la Comisión Nacional de Acreditación de Postgrado (CONAP), cuyo objetivo era el de desarrollar experiencias piloto de acreditación de programas de magíster y doctorado y proponer un sistema permanente de acreditación en el área de postgrado. 2 Ahora bien, la Ley 20.129 de Aseguramiento de la Calidad dispone en su artículo 27 que “las carreras y programas de estudios conducentes a los títulos profesionales de Médico Cirujano, Profesor de Educación Básica, Profesor de Educación Media, Profesor de Educación Diferencial y Educador de Párvulos, deberán someterse obligatoriamente al proceso de acreditación”. Centro de Investigaciones en Educación – CIE www.ucinf.cl

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-Se sustenta en la autoevaluación, y en los resultados de la evaluación de pares externos. Básicamente, las carreras y programas de pregrado que solicitan la acreditación a la CNAP deben autoevaluarse basándose en una serie de criterios y recibir la visita de un equipo de expertos externos a la institución (Comité de Pares Evaluadores), cuyos objetivos principales son los de validar en terreno las conclusiones del informe de autoevaluación y verificar el cumplimiento de los criterios de evaluación. El tipo de evaluación definido por la CNAP se centra así en el análisis del perfil de egreso de las carreras y en el cumplimiento de criterios de evaluación, lo que se efectúa sobre la base de una autoevaluación y de una evaluación externa conducida por pares nacionales y extranjeros. -Los miembros de la Comisión son los encargados de tomar las decisiones de acreditación de las carreras y programas de pregrado en función del grado de cumplimiento de los propósitos establecidos y de los criterios de evaluación. Este dictamen se funda en la revisión de los informes de autoevaluación de las carreras y de los informes de evaluación elaborados por los Comités de Pares, así como también en base a las observaciones que eventualmente las instituciones puedan hacer a estos últimos. En caso de acreditar una carrera o programa, la Comisión debe establecer el plazo de vigencia de la acreditación, ello de acuerdo a criterios de evaluación previamente establecidos, siendo el plazo máximo de acreditación de 7 años para carreras profesionales y de 5 años para carreras técnicas. -El objetivo central de la acreditación de carreras y programas de pregrado es el fomento de la calidad. Toda la experiencia acumulada por la CNAP en sus años de trabajo3 se plasmó finalmente en la ley que establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (SINAC). El gobierno despachó el proyecto de ley al Congreso el 15 de abril del año 2003, constituyéndose el primer trámite legislativo en la Cámara de Diputados. El 17 de agosto de 2004 la ley fue despachada al Senado. El Congreso Pleno la aprobó el 6 de julio de 2006. La Ley de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior fue así promulgada el 23 de Octubre de 2006, oficializándose como Ley 20.129, que se publicó el 17 de noviembre en el Diario Oficial. En el mensaje de 2003 a través del cual se establece un sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación superior se plantean como objetivos del proyecto de ley el de dar garantía pública de la calidad de las instituciones de educación superior y de los programas que imparten, el de promover y apoyar el mejoramiento continuo y sistemático de las instituciones de educación superior y de los programas que ofrecen, el de establecer una instancia de coordinación del conjunto de funciones y actividades que apuntan al desarrollo de la calidad de la educación superior, y el de mejorar las condiciones para el desarrollo de una educación superior capaz de responder a estándares de validez nacional e internacional. El SINAC contempla las siguientes funciones, tal como aparecen en la Ley mencionada (Ley 20.129, 2006: Artículo 1º)4: 3

Cabe señalar que “a enero de 2007, la CNAP había completado los procesos de evaluación y acreditación de cerca de 380 carreras” (CNAP, 2007: 43). 4 Ver: http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=255323&buscar=ley+20129. Centro de Investigaciones en Educación – CIE www.ucinf.cl

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“a) De información, que tendrá por objeto la identificación, recolección y difusión de los antecedentes necesarios para la gestión del sistema, y la información pública. b) De licenciamiento de instituciones nuevas de educación superior que se realizará en conformidad a lo dispuesto en la ley Nº 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza. c) De acreditación institucional, que consistirá en el proceso de análisis de los mecanismos existentes al interior de las instituciones autónomas de educación superior para asegurar su calidad, considerando tanto la existencia de dichos mecanismos, como su aplicación y resultados. d) De acreditación de carreras o programas, que consistirá en el proceso de verificación de la calidad de las carreras o programas ofrecidos por las instituciones autónomas de educación superior, en función de sus propósitos declarados y de los criterios establecidos por las respectivas comunidades académicas y profesionales”. La Ley 20.129 asigna a diversos organismos la responsabilidad por las funciones del SINAC, y establece un Comité de Coordinación en el que participan las autoridades y directivos de las principales entidades involucradas, las cuales son las siguientes: -El Ministerio de Educación, que, en el campo específico del aseguramiento de la calidad, es responsable de las funciones de licenciamiento de centros de formación técnica y de la organización y manejo del sistema de información; -El CSE, encargado del licenciamiento de universidades e institutos profesionales; y -La Comisión Nacional de Acreditación (CNA), que corresponde a un organismo autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio que viene a reemplazar a la antigua CNAP, así como también a la denominada Comisión Nacional de Acreditación de Postgrado (CONAP). Esta nueva Comisión tiene como objetivo general el de “verificar y promover la calidad de las Universidades, Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica autónomos, y de las carreras y programas que ellos ofrecen” (Ley 20.129, 2006: Artículo 6º). Está conformada por 14 miembros designados por distintos actores de la educación superior chilena5, y además cuenta con una Secretaría Ejecutiva cuyo objetivo es el de apoyar el desarrollo de los procesos que la Ley encomienda a la Comisión. Como se verá, la Ley de Aseguramiento de la Calidad establece un importante cambio en lo que respecta a la acreditación de carreras y programas de pregrado, función que mientras la CNAP estaba en funcionamiento correspondía completamente a esta agencia estatal y era desarrollada sin costo para las instituciones. La legislación actualmente vigente establece la externalización de este servicio de acreditación, ello en la medida en que dicta que ahora esta función corresponde principalmente a agencias nacionales o extranjeras privadas con fines de lucro previamente autorizadas por la CNA mediante un mecanismo detallado en la propia Ley.

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Por el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas, las universidades privadas, los institutos profesionales, los centros de formación técnica autónomos, CONICYT, el Ministerio de Educación, las asociaciones profesionales, el sector productivo y los estudiantes. Centro de Investigaciones en Educación – CIE www.ucinf.cl

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II.- La externalización de la función de acreditación de programas y carreras de pregrado en Chile De acuerdo a la Ley 20.129 (2006: Artículo 8º), a la CNA le corresponde desempeñar las siguientes funciones específicas: “a) Pronunciarse sobre la acreditación institucional de las universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica autónomos; b) Pronunciarse acerca de las solicitudes de autorización que le presenten las agencias encargadas de la acreditación de carreras y programas de pregrado, programas de Magíster y programas de especialidad en el área de la salud, y supervigilar su funcionamiento; c) Pronunciarse sobre la acreditación de los programas de postgrado de las universidades autónomas, en el caso previsto en el artículo 46; d) Pronunciarse sobre la acreditación de los programas de pregrado de las instituciones autónomas, en el caso previsto en el artículo 31; e) Mantener sistemas de información pública que contengan las decisiones relevantes relativas a los procesos de acreditación y autorización a su cargo; f) Dar respuesta a los requerimientos efectuados por el Ministerio de Educación, y g) Desarrollar toda otra actividad necesaria para el cumplimiento de sus funciones”. Respecto de la acreditación de programas y carreras de pregrado el Artículo 31 de la Ley 20.129 de 2006 establece que a la CNA le corresponderá pronunciarse sobre su acreditación, a solicitud expresa de una institución de educación superior, única y exclusivamente “en los casos en que no exista ninguna agencia autorizada para acreditar carreras profesionales o técnicas o programas de pregrado en una determinada área del conocimiento”. Al mismo tiempo, bajo la nueva legislación a la CNA le corresponde cobrar aranceles por este servicio, los cuales pueden ser pagados por las instituciones de educación superior hasta en diez mensualidades y constituyen ingresos propios de la Comisión. Esto establece una importante diferencia en relación a lo que era el funcionamiento de la CNAP, entidad que desarrollaba estos procesos de forma gratuita. Lo más importante a observar aquí es cómo la actual CNA pierde sustancialmente sus atribuciones en cuanto a la acreditación de programas y carreras de pregrado respecto de la CNAP. Con la Ley 20.129 la función mencionada se externaliza, y pasa a ser desempeñada fundamentalmente por agencias acreditadoras privadas nacionales o extranjeras que persiguen obtener utilidades con la provisión de este servicio, y que cobran por él aranceles que fluctúan entre los cinco y siete millones doscientos mil pesos por carrera. En este punto cabe hacerse la pregunta relativa al por qué se decidió externalizar el servicio de acreditación de programas y carreras de pregrado. La lógica que está detrás de esta decisión es expuesta por Lemaitre y Zapata (2003: 27): “el número de carreras que se ofrece en el país hace prácticamente imposible que una sola agencia se haga cargo de su acreditación. Por consiguiente, se llegó a la conclusión de que sería aconsejable Centro de Investigaciones en Educación – CIE www.ucinf.cl

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descentralizar el proceso, permitiendo que la acreditación de carreras de pregrado sea realizada por agencias especializadas. Lo anterior haría más expedito el proceso al compartirlo entre distintas agencias, y facilitaría el proceso de internacionalización de las profesiones, mejorando las oportunidades de movilidad de estudiantes y titulados”. La legislación actualmente vigente constituye asimismo a la CNA como la entidad encargada de autorizar y supervisar el funcionamiento de las agencias acreditadoras privadas. El mecanismo de autorización considera una evaluación sobre la base de las características de las agencias que postulen: su composición, criterios de evaluación, procedimientos, calidad de sus pares evaluadores, normas de buenas prácticas, mecanismos de decisión y de difusión de sus decisiones, entre otras. La Ley 20.129 (2006) en su Artículo 34 establece que los requisitos y condiciones de operación exigidos a las agencias acreditadoras privadas contemplan los siguientes aspectos6: “a) La definición explícita por parte de la agencia de sus objetivos, en consideración al contexto cultural e histórico en que se desempeña. El aseguramiento de la calidad debe ser una actividad central de la agencia, y sus propósitos deben expresarse en políticas claras y en un plan de gestión definido. b) La existencia y aplicación de mecanismos apropiados para garantizar la independencia de sus juicios y la de los evaluadores con los que trabaja. c) La idoneidad de sus recursos, tanto humanos como financieros, de acuerdo a las tareas que realiza. d) La existencia y aplicación de criterios de evaluación que sean equivalentes, en lo sustancial, a los que defina la Comisión. e) La existencia y aplicación de procedimientos que sean replicables y verificables, y que contemplen, a lo menos, una instancia de auto evaluación y otra de evaluación externa. f) Mecanismos de publicidad y transparencia de los criterios y procedimientos de evaluación, los cuales deberán ser conocidos por las instituciones y garantizar un trato no discriminatorio. g) La existencia y aplicación de mecanismos tendientes a garantizar que los evaluadores externos que contrata se constituyan en equipos de evaluación apropiados a los requerimientos de las carreras evaluadas, que no presentan conflictos de interés, que han sido apropiadamente capacitados y que actuarán con independencia. h) La existencia y aplicación de adecuados mecanismos de difusión de sus decisiones. i) La existencia de mecanismos de revisión periódica de su funcionamiento. j) La existencia de mecanismos de colaboración con otras agencias de aseguramiento de la calidad y de actualización de sus funciones, considerando el medio nacional e internacional”.

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Cabe señalar que la Ley dicta que la CNA autorizará a la agencia acreditadora de carreras y programas de pregrado que cumpla íntegramente con los requisitos y condiciones de operación por un plazo de 7 años. En los casos en que la agencia no cumpla, la CNA formulará las observaciones que deberán ser subsanadas por la entidad de manera previa a su autorización. Centro de Investigaciones en Educación – CIE www.ucinf.cl

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De acuerdo con esto, es la CNA la que define la manera específica en que las distintas agencias acreditadoras privadas deben proveer el servicio de acreditación de programas y carreras de pregrado. La forma de provisión no queda al arbitrio de las agencias, sino que, por el contrario, debe ceñirse a los criterios y procedimientos definidos por la CNA, que son los mismos que guiaban la labor de la antigua CNAP y que fueron expuestos precedentemente. En cuanto a la función de supervisión de las agencias, la Ley 20.129 (2006) en su Artículo 38 dicta que la CNA “realizará evaluaciones selectivas, determinadas aleatoriamente, y requerirá las informaciones pertinentes”. En este sentido, de acuerdo a la Ley en este mismo Artículo las agencias acreditadoras deberán presentar ante la CNA “una memoria anual acerca de sus actividades, entregar los informes que den cuenta de los procesos de acreditación realizados e informar de todos aquellos cambios significativos que se produzcan en su estructura y funcionamiento, los que serán evaluados conforme a los requisitos y condiciones de operación”. En caso de que las agencias acreditadoras privadas no cumplan con sus obligaciones una vez obtenido el reconocimiento de la CNA, vale decir, que no den cumplimiento a los requisitos y condiciones de operación, que no realicen los procesos de acreditación de carreras de pregrado conforme a los criterios y procedimientos que se les autoricen, que no proporcionen a la Comisión los antecedentes que ésta les solicite, que no subsanen las observaciones que les formule la Comisión, que no informen a la Comisión de todos aquellos cambios significativos que se produzcan en su estructura y funcionamiento, y que no presenten ante la Comisión una memoria anual de sus actividades, esta entidad está autorizada para establecer las sanciones pertinentes. La CNA está así facultada para sancionar a las agencias infractoras con alguna de las siguientes medidas según señala la Ley 20.129 (2006: Artículo 40), dependiendo de la gravedad de la falta: “a) Amonestación por escrito; b) Multa a beneficio fiscal por un monto equivalente en moneda de curso legal, al momento del pago efectivo, de hasta 100 unidades tributarias mensuales; c) Suspensión de la autorización, y d) Término anticipado de la autorización”. A la fecha la CNA ha autorizado el funcionamiento de un total de 8 agencias acreditadoras, a saber: ACREDITA CI, ACREDITACCIÓN, AKREDITA-QA, QUALITAS, AADSA, ÁPICE, A&C y ACCS7. III.- Experiencias comparadas 3.1 Los procedimientos de acreditación en el mundo Recién a partir de comienzos de la década de los 90 alrededor de 60 países en el mundo, salvo los Estados Unidos y algunos países europeos que habían comenzado antes, vieron la necesidad de institucionalizar mecanismos de aseguramiento de la calidad de la educación superior, ello a través de la implementación de sistemas nacionales de acreditación. Por lo general, 7

Ver: http://www.cnachile.cl/agencias/bolsaagencias.html Centro de Investigaciones en Educación – CIE www.ucinf.cl

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“estos se han regido por un mismo esquema, que contempla primero la definición de estándares o criterios; luego, el desarrollo de procesos de autoevaluación; y, después, una evaluación externa -en la que participan pares académicos, representantes gubernamentales y del sector productivo- para determinar si la institución, la unidad o el programa cumplen con los estándares y criterios establecidos” (CNAP, 2007: 51). Si bien los procedimientos de acreditación que se utilizan en el mundo en la actualidad son similares, esto no quiere decir que no existan diferencias en lo que respecta a los modelos acreditativos entre los diferentes países del globo. Así, por ejemplo, el modelo chileno de los tiempos de la CNAP era muy distinto del modelo actualmente vigente en los Estados Unidos, país pionero en el mundo en acreditación de educación superior. Sin embargo, con la promulgación en 2006 de la Ley 20.129 se puede decir con certeza que Chile ha pretendido de alguna manera emular el sistema de los Estados Unidos en lo que respecta a la acreditación de programas y carreras de pregrado. 3.2 El modelo estadounidense de acreditación El modelo de acreditación chileno para programas y carreras de pregrado establecido con la Ley 20.129 de 2006 pretende en cierta medida aproximarse al modelo de acreditación de los Estados Unidos. Este país, tal como el nuestro en la actualidad, “no cuenta con una autoridad central que ejerza un control nacional exclusivo sobre las instituciones de educación superior” (Zapata, 2007: 379). En los Estados Unidos, al igual que en Chile hoy, la función de acreditación es llevada a cabo por agencias acreditadoras cuyo reconocimiento está a cargo del gobierno federal, a través del U.S Department of Education (USDE), y por una organización no gubernamental, denominada Council for Higher Education Accreditation (CHEA). En orden a ser reconocida por el USDE o por el CHEA, una agencia acreditadora debe reunir los requisitos necesarios para asegurar que se trata de una entidad confiable en materia de calidad educativa. En cuanto a los requerimientos del CHEA para reconocer a las agencias acreditadoras, se exige que éstas: “(a) promuevan la calidad académica, (b) demuestren responsabilidad, (c) estimulen el cambio intencional y el mejoramiento necesario, (d) utilicen procedimientos apropiados y honestos en la toma de decisiones y (c) evalúen continuamente sus prácticas de acreditación” (Korniejczuk, 2003: 1). Por otra parte, para que los estudiantes de un programa o de una institución puedan gozar de ayuda federal, el USDE requiere como mínimo que las organizaciones acreditadoras mantengan ciertos criterios de evaluación de programas e instituciones en las siguientes áreas: “(a) logros respecto del rendimiento de los estudiantes en relación con la misión, incluyendo cuando corresponda medidas en relación con porcentajes de alumnos que completan los cursos, exámenes estatales Centro de Investigaciones en Educación – CIE www.ucinf.cl

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para obtener licencia en la profesión e índices de inserción laboral; (b) currículos; (c) plantel docente; (d) instalaciones y equipo; (e) capacidad fiscal y administrativa apropiada para su escala de operaciones; (f) servicios de apoyo estudiantil; (g) prácticas de admisión y reclutamiento, calendario académico, catálogos, boletines, calificaciones y promoción; (h) medidas de longitud del programa y los objetivos del título o de las credenciales que se otorgan; (i) registro de las quejas estudiantiles recibidas y (j) registro de cumplimiento de las responsabilidades institucionales que figuran bajo el título IV (Ayuda estudiantil) de la Higher Education Act de 1965” (Korniejczuk, 2003: 1-2). Como se puede apreciar, tanto los requerimientos de funcionamiento como los criterios de evaluación que deben utilizar las agencias acreditadoras estadounidenses para ser reconocidas y autorizadas por el CHEA y el USDE se parecen bastante a los que exige la Ley nacional para las agencias acreditadoras que pretenden operar en Chile. Asimismo, el propio procedimiento conducente a la acreditación es parecido. Como señala Zapata (2007: 382), en los Estados Unidos “la forma en que las agencias de acreditación definen si un programa o institución cumple con criterios internos o externos se determina mediante un proceso de evaluación que, comúnmente, consta de tres etapas básicas: autoevaluación, revisión externa y juicio de acreditación. Mientras la autoevaluación es realizada por personal del programa o de la institución, académicos o administradores de otras instituciones (denominados pares evaluadores) se encargan de llevar a cabo la revisión externa. Ambas etapas pretenden analizar cómo el programa o la institución cumple con sus propias metas y los estándares de la agencia, lo cual se sintetiza en informes técnicos que incluyen abundantes datos e información y, en la mayoría de las veces, recomendaciones para mejorar la calidad. Por último, el consejo de la agencia de acreditación otorga o deniega la acreditación, considerando las conclusiones de los informes de evaluación”. En los Estados Unidos, la acreditación de carreras y programas de pregrado se hace vía agencias especializadas y profesionales, que es justamente lo que se estableció en Chile con la Ley 20.129. De este modo, el sistema chileno actual de acreditación de carreras y programas de pregrado es similar al estadounidense, aunque debe señalarse que en otras áreas existen diferencias entre ambos modelos. Por ejemplo, en Estados Unidos la denominada acreditación institucional es llevada a cabo por agencias regionales interuniversitarias, mientras que en Chile esta tarea la desarrolla por completo la CNA, tal como antes la desempeñaba la antigua CNAP. 3.3 La experiencia latinoamericana en acreditación América Latina en su conjunto no ha estado ajena a la implantación de sistemas de acreditación (Espinoza, 2010). De entre los países latinoamericanos destaca el caso de Colombia, que en 1992 ideó y comenzó la ejecución de un plan de acreditación para instituciones y programas académicos. Así, se puso en marcha el Consejo Nacional de Acreditación, entidad de naturaleza académica, y un Sistema Nacional de Acreditación. Este sistema tiene como finalidad central Centro de Investigaciones en Educación – CIE www.ucinf.cl

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“garantizarle a la sociedad que tanto las instituciones de educación superior como sus programas cumplen los exigentes requisitos de calidad, ajustándose a los propósitos y objetivos que han declarado. También tiene el cometido de orientar, organizar y fiscalizar los procesos acreditativos, entregando luego sus recomendaciones al Ministerio de Educación, que determina finalmente si se otorga o no la certificación” (CNAP, 2007: 51). En Argentina, por su parte, la denominada Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación (Coneau) comenzó sus actividades en 1996. A esta comisión se le encargó la misión de evaluar los proyectos institucionales de las instituciones de educación superior nuevas, así como también la de llevar a cabo la acreditación de carreras de pre y postgrado reguladas por el Estado y la de desarrollar los procesos de reconocimiento de las entidades privadas de evaluación y acreditación universitaria. En México se adoptó un sistema de “acreditación de acreditadores”. Con el objetivo central de promover la evaluación externa del sistema de formación de educación superior, “la Coordinación Nacional para la Planeación de la Educación Superior (Conpes) impulsó, en 1991, la creación de los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (Ciees), organismos no gubernamentales que se concentraron en el diagnóstico de programas académicos y en evaluar funciones institucionales” (CNAP, 2007: 51-52). Finalizando el año 2000 debutó en este país el denominado Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (Copaes), “con la tarea de regular los procesos acreditativos y certificar la capacidad académica, técnica y operativa de los organismos acreditadores, responsables últimos del proceso” (CNAP, 2007: 52). 3.4 La experiencia europea en acreditación Más allá de las experiencias particulares de varios países europeos, tales como Francia, Holanda, Inglaterra, Alemania y España en lo que respecta a la acreditación, en Europa destacan los esfuerzos conjuntos por hacer de este tema una cuestión de importancia regional. Es así como desde el año 2000 en este continente existe la llamada Red Europea para el Aseguramiento de la Calidad en la Educación Superior (ENQA), la cual tiene como misión central “difundir información, experiencias y “buenas prácticas” en esta materia” (CNAP, 2007: 52) a las propias agencias acreditadoras europeas, a las autoridades públicas y a las instituciones de educación superior. IV. Virtudes y problemas del nuevo modelo chileno de acreditación de programas y carreras de pregrado Como señalan Lemaitre y Zapata (2003: 32), los mecanismos de acreditación establecidos en la Ley 20.129 han contado con detractores importantes en los dos extremos del espectro político: “por una parte, los partidarios de la regulación por el mercado se oponen a toda forma de evaluación y regulación externa, sobre todo si ésta tiene un componente público, por reducido que éste sea. Por otra, los partidarios de una participación más activa del Estado consideran que la regulación establecida es liviana e insuficiente para garantizar la calidad, y prefieren una regulación no sólo más estricta y dura sino también con un componente público más significativo”. Centro de Investigaciones en Educación – CIE www.ucinf.cl

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El modelo de acreditación de programas y carreras de pregrado vigente actualmente en nuestro país externaliza esta función acreditativa traspasándosela fundamentalmente a agencias privadas nacionales o extranjeras, al mismo tiempo que delega en una entidad particular, la CNA, la tarea de controlar y regular el mercado de la acreditación generado a partir de la Ley 20.129 de 2006. La principal virtud de este nuevo sistema radica precisamente en el hecho de que constituye a la CNA como el organismo encargado de autorizar y supervisar el funcionamiento de las agencias acreditadoras. El importante grado de control que la CNA ejerce bajo la actual legislación es positivo, ello en la medida en que la acción de la Comisión cautela tanto que las agencias que entran a operar en el mercado de la acreditación de programas y carreras de pregrado estén debidamente capacitadas para desempeñar esta función, como que en la realización de esta tarea se apeguen a procedimientos y criterios que han sido probadamente exitosos y que cuentan con un alto grado de legitimidad entre las instituciones de educación superior chilenas, tal como lo ha mostrado la experiencia de la CNAP en esta materia. Ahora bien, aunque se debe reconocer lo positivo de este componente de regulación y control ejercido a través de la CNA, lo cierto es que la acción de la Comisión no puede dar una solución automática a todos los problemas que puedan presentarse con las agencias acreditadoras privadas. En particular, resulta muy difícil cautelar que efectivamente se de una independencia de juicio en cuanto a las decisiones de acreditación de las agencias. Ello en virtud fundamentalmente del carácter reducido del mundo académico chileno, el que podría prestarse muchas veces para el tráfico de influencias. De este modo, el buen funcionamiento del modelo chileno de acreditación de carreras y programas de pregrado dependerá de que se pueda enfrentar adecuadamente este desafío, lo que por cierto no depende sólo de la CNA sino que depende fundamentalmente de que se instale al interior de las agencias acreditadoras privadas una cultura de la transparencia. Cabe mencionar que actualmente en nuestro país existe obligatoriedad de acreditación para las carreras de medicina y educación, y que los recursos vinculados al crédito con aval de Estado están supeditados a si la disciplina está o no acreditada. Esto crea los incentivos necesarios para que surjan una buena cantidad de agencias privadas dirigidas a la acreditación de este tipo de carreras, con lo que cabe pensar que aquí se generará una real competencia entre privados, y que por ende las instituciones de educación superior podrán elegir con quien acreditar sus carreras de medicina y pedagogía. Ahora bien: el problema está en que existen áreas del conocimiento donde no existen los incentivos suficientes como para que se constituyan agencias acreditadoras privadas; hay áreas del conocimiento donde se dictan muy pocas carreras, o simplemente existen carreras que son poco rentables. Dado que las agencias tienen fines de lucro, podría pensarse que en el futuro se generará una especie de desbalance, existiendo para ciertas carreras una gran cantidad de agencias acreditadoras mientras que para otras sólo unas pocas o incluso una o ninguna. En este último caso, la institución que quiera someter su carrera a acreditación no tendrá muchas opciones de agencias de donde elegir, o simplemente no tendrá alternativa. Otro punto importante a considerar en lo que respecta a la externalización de la función de acreditación de programas y carreras de pregrado dice relación con la composición de las agencias acreditadoras. Las agencias actualmente autorizadas para funcionar por la CNA se encuentran conformadas por personas estrechamente vinculadas a la educación superior y con una amplia experiencia en el campo del aseguramiento de la calidad. Esto puede ser considerado como una virtud del actual sistema, ello pues da para pensar que Centro de Investigaciones en Educación – CIE www.ucinf.cl

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las agencias no se moverán exclusivamente por una lógica estrecha de búsqueda de ganancias considerando el hecho de que quienes las conforman tienen un real compromiso con el mejoramiento de la calidad de las carreras de pregrado de nuestro país. Sin embargo, este punto es más complejo de lo que parece, pues podría producirse una suerte de deslegitimación del modelo producto de la vinculación de ciertas agencias con algunas instituciones y personas específicas. Así, por ejemplo, ciertas agencias pertenecen o se encuentran estrechamente vinculadas a instituciones de educación superior particulares. Puede pensarse plausiblemente que las universidades que deseen acreditar sus carreras de pregrado y consideren que estas instituciones son su competencia directa no acudan a hacerlo con estas agencias. Por otra parte, el hecho de que existan agencias vinculadas a universidades privadas puede generar resquemores entre las instituciones de educación superior más tradicionales. Una forma de solucionar estos problemas es mediante la creación de agencias vinculadas a colegios profesionales (es el caso de ACREDITA CI, perteneciente al Colegio de Ingenieros), las que a ojos de muchas instituciones son garantía de juicios independientes. V.- Conclusiones El modelo chileno de acreditación de programas y carreras de pregrado lleva poco tiempo de funcionamiento. No son muchas todavía las agencias acreditadoras que han sido autorizadas para funcionar por la CNA. Por esta razón, todavía no se puede realizar una evaluación concluyente sobre la base de los resultados que ha arrojado el modelo. Ahora bien, sí podemos de alguna manera adelantar cuáles son los factores más importantes de los que dependerá el buen funcionamiento de este sistema en el futuro. Si bien el componente de regulación y control sobre el sistema dado por la labor de la CNA es de suma importancia, y constituye de hecho una de las fortalezas del modelo, el adecuado funcionamiento de éste no puede descansar única y exclusivamente en su labor de autorización y supervisión de las agencias acreditadoras. El buen funcionamiento del modelo de acreditación de programas y carreras de pregrado dependerá más bien de una gama mayor de factores, entre los que se cuentan fundamentalmente el que se creen agencias de acreditación que cubran adecuadamente todas las áreas del conocimiento y cuya composición sea variada, vale decir, que éstas no estén sólo vinculadas a instituciones de educación superior nacionales sino que también a colegios y asociaciones profesionales y a universidades extranjeras. Asimismo, el funcionamiento correcto del sistema dependerá de que al interior de las agencias acreditadoras se instale efectivamente una cultura de la probidad y de la transparencia, de tal modo que se vea asegurada la neutralidad e independencia de sus juicios de acreditación. VI.- Bibliografía -Brunner, J. J. y Briones, G. (1992): “Higher Education in Chile: Effects of the 1980 Reform”. En Wolff, L. y Albrecht, D. (Eds.): “Higher Education Reform in Chile, Brazil and Venezuela”, The World Bank, World Bank Paper LATHR Nº 34, Washington D.C. -Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado (CNAP) (2007): “CNAP 1999-2007. El Modelo Chileno de Acreditación de la Educación Superior”, Ministerio de Educación, Santiago de Chile.

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-Comisión Nacional de Acreditación (CNA) (2007): “Guía para la Acreditación. Normas y Procedimientos”, junio. -Espinoza, Óscar (2010): “Los sistemas de aseguramiento de la calidad en la educación superior en América Latina”. En “Akadèmeia”, Volumen 8, Nº1, Universidad Ucinf, agosto. -Korniejczuk, V. (2003): “La Acreditación de la Educación Superior Presencial y a Distancia en Estados Unidos y México”, Universidad de Montemorelos, México. En: www.um.es/ead/red/7/acredit.pdf. -Lemaitre, M. J. y Zapata, G. (2003): “Antecedentes, Situación Actual y Perspectivas de la Evaluación y la Acreditación de la Educación Superior en Chile”, Estudio para la UNESCO, Santiago, febrero. -Ley de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior Nº20.129, promulgada el año 2006. En: http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=255323&buscar=ley+20129. -Mensaje Nº512-348 de 2003 de S. E el Presidente de la República a través del cual se inicia el proyecto de ley que establece un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior. -Tunnermann, C. (2006): “Calidad, Evaluación Institucional, Acreditación y Sistemas Nacionales de Acreditación”, Instituto Latinoamericano de Educación para el Desarrollo. -Zapata, Gonzalo (2007): “Acreditación de la Educación Superior en Estados Unidos: el Juicio de los Tribunales”. En “Calidad en la Educación”, Nº26, julio.

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