CRECIMIENTO PRO-POBRE EN EL PERU

Pedro Francke Javier Iguíñiz

Lima, 27 de febrero de 2006

Los autores agradecen especialmente a Nikita Céspedes, Juan Manuel García, Edgardo Cruzado y Gonzalo Talavera por su colaboración.

CONTENIDO CONTENIDO ................................................................................................................2 GLOSARIO DE SIGLAS ..............................................................................................5 introduccion ...................................................................................................................7 I. CRECIMIENTO PRO-POBRE: CONCEPTO Y MEDIDAS VISTAS DESDE EL PERÚ ...........................................................................................................................11 I.1 Medidas vigentes en la literatura ........................................................................11 I.2 ¿Qué definición y medida de CPP es relevante para el Perú? ............................12 II. HISTORIA SOCIOECONÓMICA Y TENDENCIAS DE LA POBREZA ...........15 II.1 Contexto histórico: economía, política y sociedad............................................15 II.2 Perfil de la Pobreza ...........................................................................................16 II.3 Evolución de la pobreza ....................................................................................20 (A) Distribución del ingreso ...........................................................................22 (B) Un balance de lo que está pasando, a nivel agregado, con la pobreza y la distribución ..........................................................................................................24 III. CRECIMIENTO Y POLÍTICAS PRO-POBRE....................................................27 III.1 El crecimiento y su impacto sobre el empleo y la pobreza..............................27 (A) Crecimiento y empleo ..............................................................................27 (B) Crecimiento futuro y pobreza ..................................................................28 III.2. Estrategias y políticas para promover oportunidades económicas para los pobres .......................................................................................................................30 (A) El diagnóstico y la propuesta general ......................................................30 (B) La experiencia del crecimiento en el Perú ...............................................32 (C) Recomendaciones ....................................................................................34 IV. ANÁLISIS DE LA VIABILIDAD POLÍTICA DE LA PROPUESTA ................41 IV.1 Consideraciones generales...............................................................................41 (A) Política y políticas públicas .....................................................................41 (B) Poder político, competencia económica y politización............................42 (C) Los grandes procesos e institucionalidad políticos..................................43 IV.2 Viabilidad política de las orientaciones específicas ........................................44 (A) De la exportación a la capitalización y aumento de productividad de los productores en pequeña escala.............................................................................44 (B) Tributación y capital humano ..................................................................48 (C) Remuneraciones y mercado interno.........................................................51 V. RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS...........................................................55 (A) El punto de partida ...................................................................................56 (B) Las vigas políticas de una política pro-pobre ..........................................57 (C) Los componentes del crecimiento pro-pobre y las tensiones en juego ....59 (D) Estrategia de implementación ..................................................................61 VI. POLITICAS PARA EL CRECIMIENTO PRO-POBRE EN RELACION A LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES RURALES................................................................66 VI.1. Instituciones y reformas institucionales en el mundo rural ............................66 (A) La estructura de los mercados rurales y el lugar de los pobres en la competencia .........................................................................................................67 (B) La institucionalidad de la participación en las decisiones públicas .........73 VI.2. Viabilidad de alternativas de política pro-pequeño productor rural ...............76 (A) Políticas para aumentar la demanda, principalmente interna...................76

2

(B) Políticas para promover una oferta más competitiva ...............................85 (C) Políticas regionales ..................................................................................92 VII.3 Estrategia política para promover políticas pro-pequeños productores rurales ..................................................................................................................................98 VII. CRECIMIENTO PRO-POBRE EN LAS REGIONES SELECCIONADAS ....101 VII.1 Cajamarca ..............................................................................................101 (A) Presentación general .............................................................................101 (B) Configuración y diferenciación territorial .............................................102 (C) Perfil económico-productivo .................................................................104 (D) Principales indicadores sociales y pobreza ............................................106 (E) Prioridades de política para el crecimiento Pro-Pobre...........................107 (F) Políticas de Crecimiento Pro Pobre definidas........................................108 VII.2 Cusco......................................................................................................113 (A) Presentación general ..............................................................................113 (B) Configuración y diferenciación territorial: ............................................113 (C) Perfil económico-productivo .................................................................116 (D) Principales indicadores sociales y pobreza: ...........................................118 (E) Prioridades de política para el crecimiento Pro-Pobre...........................120 (F) Políticas de crecimiento pro-pobre definidas para Cusco......................121 VII.3 Lambayeque ...........................................................................................126 (A) Presentación general ..............................................................................126 (B) Configuración y diferenciación territorial .............................................127 (C) Perfil económico productivo..................................................................128 (D) Principales indicadores sociales y pobreza ............................................131 (E) Prioridades de política para el crecimiento Pro-Pobre...........................132 (F) Políticas de Crecimiento Pro Pobre definidas para Lambayeque ..........134 BIBLIOGRAFIA .......................................................................................................138 ANEXOS ...................................................................................................................143 ANEXO 1: Características de los pobres, pobreza dinámica y vulnerabilidad .........143 Dinámica de la pobreza y vulnerabilidad...............................................................144 ANEXO 2: Problemática de la utilización de las encuestas de hogares en la medición del consumo privado, la pobreza, los ingresos y los gastos.......................................148 Medición del consumo privado..............................................................................148 Definición de consumo privado .........................................................................148 Diferencias entre el Consumo privado de Cuentas Nacionales y el de Encuestas de Hogares .........................................................................................................148 Recomendaciones para la medición del consumo de los hogares......................151 Debilidades de la serie de pobreza de la ENAHO .................................................153 Información de ingresos y gastos agregados de Cuentas Nacionales y Encuestas de Hogares ..................................................................................................................154 ANEXO 3: Estimaciones de crecimiento pro-pobre, descomposiciones del cambio en pobreza y estimaciones de la elasticidad Pobreza- Crecimiento del consumo. .........155 Estimaciones de crecimiento pro-pobre y descomposiciones del cambio en pobreza ................................................................................................................................155 Comparación de estimaciones de crecimiento Pro-Pobre y descomposición de cambios en la pobreza utilizando gastos a precios corrientes y gastos a soles de Lima Metropolitana ...............................................................................................161 Estimaciones de la Elasticidad Pobreza-Crecimiento del Consumo según Kakwani ................................................................................................................................163 ANEXO 4: Crecimiento del PBI, PNB e Ingreso Nacional.......................................171

3

Fuentes del crecimiento .........................................................................................172 ANEXO 5: PYME, microcrédito y servicios de desarrollo empresarial ...................174 Importancia de las PYMES....................................................................................174 Situación del Microcrédito.....................................................................................175 Los servicios de desarrollo empresarial .................................................................176 ANEXO 6: Institucionalidad, ingresos, geografía y desigualdad ..............................178

4

GLOSARIO DE SIGLAS

AFP AN BCRP BID BM BM CAN CCL CCP CCR CEDAL CEPAL CGTP CIPCA CNA CNE CNT COFIDE COMEX CONADES CONASEV CONCYTEC CONFIEP CONVEAGRO CPP CTS CUT EDPYME ENAHO ENDES ENNIV FIDA FITEL FMI FONCODES FondoEmpleo GN GR IGV INADE INEI ISC ITF

Administradora de Fondos de Pensiones Acuerdo Nacional Banco Central de Reserva del Perú Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Banco Mundial Comunidad Andina de Naciones Consejo de Coordinación Local Confederación Campesina del Perú Consejo de Coordinación Regional Centro de Asesoría Laboral Comisión Económica Para América Latina y el Caribe Confederación General de Trabajadores Peruanos Centro de Investigación y Promoción del Campesinado Confederación Nacional Agraria Consejo Nacional de Educación Consejo Nacional del Trabajo Corporación Financiera de Desarrollo Sociedad de Comercio Exterior del Perú Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas Convención Nacional del Agro Peruano Crecimiento pro pobre Compensación por Tiempo de Servicios Central Unitaria de Trabajadores del Perú Entidad de Desarrollo para las Pequeñas y Microempresas Encuesta Nacional de Hogares Encuesta demográfica y de salud familiar Encuesta Nacional sobre Niveles de Vida Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola Fondo de Inversión en Telecomunicaciones Fondo Monetario Internacional Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social Fondo Nacional de Capacitación Laboral y Promoción del Empleo Gobierno Nacional Gobierno Regional Impuesto General a las Ventas Instituto Nacional de Desarrollo Instituto Nacional de Estadística e Informática Impuesto Selectivo al Consumo Impuesto a las Transacciones Financieras

5

MARENASS MCLCLP MEF MERCOSUR MIMDES MINAG MINCETUR MINEDU MINSA MTC MTPE ODM OIT OMC PACFO PEA PNUD PNUMA PRONAA PRONAMACHS PYME SDE SIS SNI TLC

Proyecto de Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza Ministerio de Economía y Finanzas Mercado Común del Sur Ministerio de la Mujer y el Desarrollo Social Ministerio de Agricultura Ministerio de Comercio Exterior y Turismo Ministerio de Educación Ministerio de Salud Ministerio de Transportes y Comunicaciones Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo Objetivos del Milenio Organización Internacional del Trabajo Organización Mundial del Comercio Programa de Alimentación Complementaria para Grupos en Mayor Riesgo Población económicamente activa Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Programa Nacional de Asistencia Alimentaria Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos Pequeña y micro empresa Servicios de desarrollo empresarial Seguro Integral de Salud Sociedad Nacional de Industrias Tratado de Libre Comercio

6

INTRODUCCION El presente trabajo responde a un encargo que recibieron los autores, miembros del departamento de economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú, tras ganar un concurso convocado por el Consorcio de Investigación Económica y Social en base a un proyecto financiado por COSUDE, la agencia de cooperación suiza para el desarrollo. El objetivo del estudio era desarrollar una propuesta de políticas para el crecimiento pro-pobre en el Perú. Este tema sin duda ha sido uno de los más importantes en el debate sobre economía y políticas económicas en el Perú en los últimos años, expresado mediáticamente en el término “chorreo” y la discusión sin en estos últimos años el crecimiento ha o no “chorreado” hacia los pobres. A su vez, el tema del crecimiento pro-pobre ha sido materia de análisis a nivel internacional en los últimos años, en parte en relación a las estrategias de reducción de la pobreza (Poverty Reduction Strategies) que han sido establecidas en muchos países de bajos ingresos. Una iniciativa internacional al respecto ha venido siendo desarrollada por el Banco Mundial y otras agencias del desarrollo; sin embargo, si bien esta iniciativa ha arrojado luces importantes sobre la conceptualización y las condiciones para un crecimiento pro-pobre, ha tenido muchas dificultades en convertirse en orientaciones prácticas de política en el terreno. De ahí que parte del encargo recibido fuera no solamente realizar algunos de los análisis estándares considerado en la literatura internacional sobre el tema – como el de las elasticidades pobreza-crecimiento- sino además buscar proponer políticas y realizar un análisis de viabilidad política y sugerir estrategias para lograr esa viabilidad. En la aplicación del estudio, se encontró que el rango de orientaciones y medidas para una política de crecimiento pro-pobre era muy amplio, y abarcaba casi todos lo0s sectores económicos y ámbitos de la política económica. En ese sentido, tras la definición general de una estrategia de crecimiento pro-pobre, se decidió de común acuerdo entre los investigadores, el CIES y COSUDE especificar el análisis de viabilidad política y la estrategia de aplicación a un ámbito más delimitado, el de las políticas para reducir la pobreza entre los pequeños productores rurales. Adicionalmente, se planteó también la necesidad de buscar una concreción de las estrategias propuestas de crecimiento pro-pobre, en tres regiones seleccionadas: Cusco, Cajamarca y Lambayeque. Esperamos que el presente estudio sea una contribución a este debate central en la economía y la política peruana, promoviendo que puedan aplicarse estrategias que lleven a una mayor inclusión de los pobres en los frutos del crecimiento económico.

7

RESUMEN EJECUTIVO El estudio responde a una definición de “crecimiento pro-pobre” que implica que los sectores pobres crezcan más rápidamente que el resto de la sociedad y que su crecimiento permita encarar con seriedad el reto de reducir la pobreza y la pobreza extrema a la mitad de los niveles de 1990 en el 2015. El análisis de los modelos de crecimiento aplicados en el Perú desde mediados del siglo pasado y su relación con la reducción de pobreza ha permitido constatar su débil efecto en ese sentido. Ni el modelo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), ni el modelo primario exportador de los cincuenta (replicado con algunos cambios a partir de los noventa) han podido impedir que en la actualidad el Perú tenga a la mitad de su población afectada por la pobreza. Para especificar nuestra propuesta de desarrollo se caracterizó a la economía peruana en función de la productividad observada en tres “sectores” de la economía. El primero (compuesto principal, pero no únicamente por la actividad minera) es altamente productivo y se caracteriza por pagar altos salarios, sin embargo la cantidad de gente empleada en él es baja. El segundo sector, aunque paga remuneraciones más bajas que el primero, ocupa a una proporción mayor de la PEA y está representado básicamente por la industria manufacturera, el turismo y la agroexportación. El tercer tipo de actividad empresarial es el que emplea a la mayoría de la población, e incluye a las PYME y las pequeñas unidades productivas del campo y la ciudad. En este sector las remuneraciones son bajísimas, y la productividad es también muy baja. La estrategia de crecimiento pro-pobre tiene dos caminos principales: (i) reducir la pobreza mediante el incremento de la productividad del tercer sector, y (ii) aumentar el empleo (salarios) y la productividad de la industria nacional, el turismo y la agroexportación. Para lograr estos objetivos se propone utilizar las divisas generadas en el sector de alta productividad en la inversión en maquinaria y equipo, principalmente en el sector en que la productividad es más baja; reorganizar la tributación y orientar el uso de estos recursos a la inversión en capital humano; y finalmente, desarrollar el mercado interno como espacio inmediato de crecimiento de las PYME y como generador de empleo formal. La propuesta planteada no es de sencilla o inmediata implementación. Si bien tiene un componente claramente favorable al crecimiento sostenido que se apoya en las exportaciones y que, de ese modo, enfrenta el clásico problema de la restricción externa, también tiene un fuerte componente distributivo que resulta políticamente más difícil de implementar con las actuales correlaciones de fuerzas económicas. De ahí el acento en lo político como condición indispensable para la aumentar las posibilidades de poner la propuesta en marcha. El punto de partida de una reorientación de la economía es el reconocimiento de su estructura económica. El perfil de las productividades explicita que el crecimiento actual del Perú se basa en una gran concentración de las actividades productivas más competitivas a nivel mundial, con un peso muy importante de la minería y uno bastante menor de agroindustria y pesca. La dimensión cultural indígena de la problemática política en los países andinos no es accidental y tampoco un rezago

8

nostálgico sólo en el plano de las ideas; pues tiene relación con estas bases productivas de los países. Las bases para una reorientación del crecimiento tienen un fuerte componente político. En la medida en que las demandas sociales no puedan ser satisfechas de manera importante por medio de la expansión de la iniciativa privada en pequeña escala, será el escenario político el que servirá de ámbito para su expresión. En una estructura económica tan desigual en productividades como la peruana, la lucha contra la pobreza se tiene que basar en la afirmación de derechos económicos y sociales que no pueden obtenerse de manera completa desde la propia actividad productiva. La politización que proponemos para hacer viable la reorientación de la economía con el fin de hacer el crecimiento más pro-pobre tiene, como señalamos, dos componentes: la democratización de la sociedad y la descentralización. En la medida en que la segunda requiere en buena medida de la primera (las dictaduras tienden a ser centralistas), es ésta la que constituye el eje de las propuestas políticas. Por el lado de la estrategia propiamente económica, hemos escogido tres maneras de vincular la parte más competitiva de la estructura económica y la menos competitiva con el fin de convertir a ésta en un factor importante en la reducción de la pobreza. Uno de los retos es cómo hacer que las divisas generadas se aprovechen para el crecimiento económico del país y, especialmente, de los sectores que hemos privilegiado en nuestra propuesta. La asociación de pequeños productores, su fortalecimiento político y gremial es una tarea prioritaria y que el impulso del mercado interno también. Otro de los retos es el relativo a la tributación y el gasto social. El debate actual coloca en la agenda dos opciones gruesas: la de elevar las tasas o la de ampliar la base tributaria. En lo inmediato, sin embargo, el problema a enfrentar prioritariamente es el de la evasión y elusión tributaria. Para ello, se requiere quizá una mayor autonomización de la SUNAT y tomar en serio la Política de Estado del Acuerdo Nacional consistente en elevar la recaudación a no menos del 18% del PIB. La exigencia ciudadana a favor de una mayor calidad de la educación, de los servicios de salud y de la seguridad interior puede ser el acicate político para impulsar políticas públicas en esa dirección. Nuevamente, la democratización de la sociedad que hemos propuesto es crucial. Finalmente, uno de los retos fundamentales a nuestro entender es el que se refiere al efecto del crecimiento económico sobre el dinamismo de la demanda interna. Consideramos que un crecimiento económico con alta desigualdad reduce la velocidad a la que crece el mercado interno y dificulta nuestra estrategia de crecimiento en un punto medular: el de los incentivos para que los productores en pequeña y mediana escala inviertan en sus empresas y especialmente en todo lo que contribuya a elevar la productividad y competitividad. El dinamismo de esa demanda interna depende en buena medida del de las remuneraciones salariales. Tres vías no contrapuestas se abren para que impulsar su mejora: liderazgo político distribucionista, la prolongación del ciclo expansivo y un acuerdo concertado en el Acuerdo Nacional del tipo Pacto por la Inversión y Empleo Digno. Nuestra propuesta apunta a una implementación efectiva de dicho pacto. La prolongación del

9

crecimiento contribuye a darle viabilidad a dicho Pacto y también a la emergencia de liderazgos políticos que busquen darle una orientación más distributiva al crecimiento. Siendo la estrategia propuesta una estrategia comprehensiva, y que por lo tanto implica una diversidad de medidas y acciones en diversos frentes, es razonable preguntarse cuáles podrían ser algunas áreas o sectores en los cuales se podría poner más énfasis en una primera etapa. Hay dos respuestas a esta pregunta. La primera, desde un enfoque de las grandes líneas de acción sugeridas en la propuesta, es comenzar directamente por acciones que eleven la productividad y los ingresos de los pequeños productores rurales. La elección de los sectores rurales se debe a que en estos la prevalencia de pobreza y pobreza extrema es mucho mayor, a que existe un potencial importante para mejorar su situación económica y social, y a que puede haber políticas que, simultáneamente, tengan impacto directamente en su situación económica y a su vez aumenten la viabilidad política de la propuesta. Este es el caso en particular de las medidas orientadas a promover la asociatividad de los pequeños productores rurales, asociatividad que puede tener al mismo tiempo un objetivo económico – facilitar el acceso al crédito, la asistencia técnica, la información y la conexión a los mercados – y un objetivo político – articular sus demandas, desarrollar alianzas con otos sectores y ampliar su voz frente al estado, lo que permitiría promover políticas pro-pobres. Esta prioridad está desarrollada en el capítulo VI. La segunda respuesta viene desde los espacios político-económicos. En efecto, como se ha planteado, la descentralización es una de las grandes estrategias políticas para dar viabilidad a un crecimiento pro-pobre, y esta orientación ha venido avanzando en los últimos años con la instalación de gobiernos regionales y la transferencia de algunos proyectos y recursos a ellos. Es por esto que otra gran prioridad, que combina impacto con viabilidad política, para un crecimiento pro-pobre, es el de promover iniciativas regionales en este sentido. Es decir, empezar desde las regiones. Nuevamente, esta estrategia tiene la ventaja de tener impacto, ya que en las regiones el grado de pobreza es mayor (aunque debe buscarse regiones donde haya también potencialidades y recursos), y nuevamente el fortalecimiento de las economías regionales y políticas pro-pobre regionales, puede ir fortaleciendo actores y perfilando qué políticas deben aplicarse a nivel nacional para apoyar este proceso regional. Esta entrada se desarrolla en el capítulo VII para tres regiones seleccionadas.

10

I. CRECIMIENTO PRO-POBRE: CONCEPTO Y MEDIDAS VISTAS DESDE EL PERÚ I.1 Medidas vigentes en la literatura Dos medidas del denominado “crecimiento pro-pobre” (en adelante CPP) han sido propuestas en la literatura. La propuesta de Ravallion y Chen (2003) establece que el crecimiento pro-pobre es todo aquel en el que los ingresos de los pobres se incrementan, y por lo tanto la pobreza se reduce. La propuesta de Kakwani y Pernia (2000), por su parte, define un crecimiento pro-pobre como aquel en el que los pobres tienen un crecimiento de ingresos superior al promedio. La primera definición puede llamarse absoluta, y pone el énfasis sobre la pobreza sin importar lo que suceda con el resto de la distribución del ingreso (enfoque que podríamos llamar Rawlsiano). La segunda es una definición relativa, que pone el énfasis en la distribución, ya que si los ingresos de los pobres aumentan más que el promedio, se presume que la distribución debe mejorar1. De alguna manera, estas dos definiciones replican el viejo dilema de “¿crecer o redistribuir?”. Bajo la primera, lo importante es que haya crecimiento y no distribución, aunque añade como requisito que ese crecimiento mejore la situación de los pobres; es decir, que no sea un “crecimiento empobrecedor” como el discutido por Bhagwati (1988). En este enfoque, el crecimiento es pro-pobre si los pobres se benefician de él, aún cuando la desigualdad pueda aumentar y los más beneficiados sean los ricos. La segunda definición pone claramente el énfasis en la distribución, pero también en este caso la medida propuesta exige algo más que una mejora distributiva. Podríamos decir que, según esta definición, un crecimiento pro-pobre requiere tanto redistribución como crecimiento, o si se quiere, un “crecimiento con redistribución positiva” 2. Así, si bien ambas definiciones no son equivalentes, sí desechan en comunión un par de extremos: el de crecimiento empobrecedor y el de redistribución positiva con recesión3. La diferencia está en el énfasis o exigencia puesta en el cambio distributivo. Un elemento que, desde nuestro punto de vista, es necesario añadir a estas definiciones, es la velocidad del crecimiento del ingreso de los pobres, para lo cual pueden tomarse en cuenta los Objetivos del Milenio (ODM). En efecto, si para 1

Esta presunción es válida en la mayoría de casos, pero no se desprende de manera automática. Dado que las medidas de distribución incluyen a todos los individuos de una sociedad, puede suceder que aumenten los ingresos de los más pobres más que el promedio pero se reduzcan los ingresos de la clase media, llevando a que las medidas de distribución cambien hacia una mayor desigualdad. 2 Asumiendo que el “crecimiento pro-pobre” debe ser crecimiento y no recesión, no solamente es necesario que el aumento de ingresos de los pobres sea mayor que el de los no pobres, sino además, que sea mayor que cero. Kakwani y Pernia plantean cómo su medida se aplicaría a una “recesión propobre”. 3 Aunque en sentido estricto, siguiendo a Kakwani y Pernia (KyP) un PPG podría ser el caso en que los pobres aumentan sus ingresos, el resto los disminuye, y el crecimiento de los ingresos agregado es negativo. Sin embargo, ese caso también sería considerado como PPG por Ravallion y Chen (RyCh).

11

considerar un CPP según RyCh esa velocidad debe ser simplemente mayor que cero, y en KyP mayor que el promedio de la sociedad, un requisito importante, a nuestro juicio, sería que ese crecimiento del ingreso de los pobres permita cumplir con la Meta del Milenio de reducir la pobreza y la pobreza extrema a la mitad para 20154. I.2 ¿Qué definición y medida de CPP es relevante para el Perú? En los últimos años, el debate sobre el denominado popularmente “chorreo” del crecimiento de la economía peruana, y que puede asimilarse a la idea de cómo ha mejorado la situación económica de los pobres con el crecimiento del PBI, ha involucrado tanto a los economistas como a los analistas políticos. Este debate tiene su punto clave en el hecho de que, a pesar de que ha habido un crecimiento económico relativamente importante entre 1992 y 1997, y nuevamente entre 2001 y 2004, la mayoría de la población en situación de pobreza no siente una mejora económica significativa5. Esta situación, incluyendo el posible incremento en la desigualdad de los últimos años6, debe analizarse a la luz de tres hechos que parecen centrales al momento de entender la realidad peruana. El primero es el alto nivel de desigualdad históricamente existente en el Perú (Webb y Figueroa 1975), vinculado a una situación de exclusión de grupos importantes de la población (Figueroa, Altamirano y Sulmont 1996) que tiene sus raíces en nuestro origen colonial, la estructura económica existente y las relaciones entre grupos sociales y étnicos. El segundo es la tendencia al incremento de la desigualdad en estrategias basadas en la exportación de recursos naturales (Webb y Figueroa 1975, Gavin y Hausmann 2000). El tercero es el importante rol que, según diversos estudiosos de la realidad nacional, ha jugado esta desigualdad en el desarrollo. Así, hay interpretaciones que, siguiendo una línea desarrollada con mucha fuerza en los estudios económicos internacionales en los últimos años (Shorrocks y van der Hoeven 2005), adjudican a este elevado grado de desigualdad, la explicación central de los problemas de crecimiento (Figueroa 1993, 2003). La desigualdad también jugaría un rol central en los problemas de la democracia (López 1997, BM 2005). En efecto, el Perú, entre 18 países latinoamericanos, presenta la mayor proporción de personas que sostienen que “el país está gobernado por unos cuantos intereses poderosos en su propio beneficio” (Gráfico 1). La situación reciente se relaciona también con el bajo porcentaje de personas que manifiestan una firme oposición a apoyar un eventual gobierno militar. En este aspecto, el Perú se ubica, después de Paraguay, y al lado de Honduras, como el segundo país con menor porcentaje de personas que “bajo ninguna circunstancia apoyarían un gobierno militar” (47%)7. En este trabajo nos interesa reforzar el aprecio por la democracia, y una manera de hacerlo es favoreciendo una descentralización política y económica del país. La historia muestra que la democracia y la descentralización caminan juntas, cosa que no ocurre con las dictaduras. 4

Si se calcula la variación anual del porcentaje de personas bajo la línea de pobreza (de 55.3% a 52%) y pobreza extrema (de 24.2% a 20.7%) entre 1991 y 2004, la reducción la pobreza extrema a la mitad ocurriría en más de 40 años. Para cumplir la meta de pobreza habría que esperar hasta el año 2138. 5 Ver Schuldt 2004. 6 Ver sección II.3.B. 7 Latinobarómetro, 2004.

12

Gráfico 1: Porcentaje de personas que manifiesta que el país “está gobernado por unos cuantos intereses poderosos en su propio beneficio”. 85%

Perú Rep. Dominicana

85%

Uruguay

78%

Paraguay

78%

Ecuador

77%

Bolivia

76%

México

75%

Nicaragua

74%

Argentina

71%

Chile

70%

Costa Rica

68%

Panamá

67%

Honduras

66%

Brasil

65%

Guatemala

64%

El Salvador

63%

Colombia

59%

Venezuela 20%

51% 30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Fuente: Latinobarómetro, 2004.

Desde este punto de vista, un “crecimiento desigualador” con lento aumento de ingresos en los pobres, como el que parece haber atravesado el Perú en los últimos años8, podría tener graves consecuencias sobre el crecimiento futuro –y por lo tanto sobre un CPP tipo RyCh- así como sobre la democracia. En este sentido, el “crecimiento desigualador” peruano sería muy distinto del “crecimiento desigualador” de China, que, al menos en la década de los 809, tuvo un acelerado crecimiento acompañado de una mayor desigualdad en la distribución de los ingresos; sin embargo, China es un país donde la distribución del ingreso era muy igualitaria y donde los problemas de conformación del Estado Nacional no tienen la larga historia de colonialismo y exclusión étnica de mayorías que existe en el Perú. Un punto adicional para favorecer la adopción de una visión de CPP tipo KyP (que considera importante la distribución del ingreso entre los pobres y el resto) es la alta correlación existente entre los pobres por ingresos y los grupos excluidos política y socialmente en razón de vivir en el campo o fuera de Lima, y de tener características étnicas vinculadas a los grupos originarios. Esta correlación es importante considerando que algunos estudios han marcado los problemas que una fragmentación social y/o étnica trae sobre la institucionalidad, la estabilidad macro y el desarrollo (Rodrik 1999, Easterly y Levine 1997). Ambas dimensiones estarían coincidiendo en una sola en el Perú. 8 9

Ver detalles al respecto en el capítulo II. Ver Stewart 2000.

13

Adicionalmente, dada la justicia de la demanda social y la impaciencia de los marginados, habría que considerar la velocidad del crecimiento del ingreso de los pobres (CPP) o de la reducción de la pobreza. En este caso, la idea es que los pobres no solamente desean una mejora de su situación, sino que esa mejora tiene que guardar cierta relación con sus expectativas (Schuldt 2004, Layard 2005). Cuando esas expectativas no se cumplen, aun en caso de que haya mejora pero esta sea muy lenta, los problemas de ingobernabilidad pueden producirse más fácilmente. Los ODM son una propuesta de ritmo de reducción de la pobreza aprobada internacionalmente, y por eso pueden considerarse como el mínimo requerido para cumplir con las expectativas ciudadanas. Las políticas redistributivas que proponemos para un crecimiento más basado en el aporte de las empresas pequeñas y descentralizadas, así como de base rural, apuntan a aumentar la eficiencia reductora de la pobreza y a enraizar las expectativas en el propio esfuerzo. En síntesis, la gente quiere los dos tipos de crecimiento. En la vida cotidiana, le pide a la economía los medios para cubrir necesidades absolutas familiares, y cuando trata de explicar su situación, los aspectos relativos son importantes. En la definición relevante de CPP para Perú debe estar presente el principal motivo de preocupación o interés. En el Perú, como en todos los países que tienen una alta proporción de pobres económicos absolutos es necesario definir el problema de la pobreza en términos absolutos. Una proporción importante de la población sufre carencias absolutas (hambre, desnutrición, analfabetismo, etc.) que deben ser resueltas con urgencia porque es un derecho de las personas y porque su resolución es un factor importante para desencadenar procesos de reducción continua de la pobreza. El aspecto relativo de la pobreza es importante en sí mismo, pero en países pobres su enfrentamiento es principalmente instrumental en la medida que las desigualdades son muy grandes y dificultan la lucha de los propios pobres contra su pobreza absoluta y relativa. Por eso el crecimiento pro-pobre debe incluir las dos dimensiones y, además, debido a la urgencia de los problemas de pobreza absoluta debe incluir la debida consideración por la velocidad en la obtención de resultados.

14

II. HISTORIA SOCIOECONÓMICA Y TENDENCIAS DE LA POBREZA II.1 Contexto histórico: economía, política y sociedad El Perú es un país que lleva su origen colonial de forma muy marcada. Habiendo sido la sede del virreinato español durante 300 años debido a su ubicación geográfica y a la importancia de la civilización incaica, fue el último país del continente en lograr su independencia. Derrotado el levantamiento andino de Túpac Amaru II en 1780, la independencia se consiguió gracias a la intervención de ejércitos venidos del sur y del norte, mientras se mantenía la fractura entre los grupos criollos y las mayorías autóctonas andinas. Desde entonces, la escasa articulación de fuerzas sociales nacionales ha llevado a que la configuración del Estado-nación sea incompleta y débil: No existe realmente un concepto de “nación” articulador de los diversos grupos de la población, el Estado no responde a las mayorías más importantes y por lo tanto, la gente no se siente reconocida por él. Una segunda característica fundamental para entender al Perú es su geografía. Atravesado por Los Andes en tres cordilleras, la civilización andina se asentó fundamentalmente sobre el dominio de una geografía accidentada y difícil, con muy pocos asentamientos humanos en la amazonía. Esta geografía permite una enorme biodiversidad basada en la presencia de 84 zonas ecológicas o microclimas de los 104 existentes en el mundo, pero al mismo tiempo hace muy difícil la explotación agropecuaria a gran escala que ha caracterizado el desarrollo agropecuario en el primer mundo. Por su parte, las dificultades que estas características geográficas han traído a la conexión del territorio nacional mediante vías de comunicación –con varias carreteras de penetración hacia zonas de la sierra y selva construidas en los últimos 20 años, y cientos de pueblos rurales andinos sin conexión vial- han sido determinantes en el escaso grado de vinculación mercantil que muchas de estas economías han tenido, y tienen hasta hoy, con el resto del Perú y del mundo10. Desde la colonia, la vinculación del Perú con el exterior, basada en la extracción de recursos naturales, y en particular en la minería, ha sido fundamental para su economía y política. Las minas han sido económicamente muy importantes pero se han desarrollado en unos pocos sitios del país, han generado poco empleo sin articular al conjunto de la economía, y han generado un sector extractivo que concentra importante poder político. La economía, la geografía y la política han llevado a que se mantenga la exclusión de un amplio sector de origen indígena, que vive básicamente en la sierra y selva, y más específicamente en el sector rural de estos espacios, sector que está conformado por centros poblados pequeños y dispersos. El cambio principal que en los últimos 50 años ha traído el desarrollo capitalista ha sido que, junto a la explosión demográfica se desarrolló un proceso de migración de la sierra a la costa y se dio un crecimiento explosivo de las grandes ciudades, particularmente Lima Metropolitana. De este modo, los sectores de origen migrante se han introducido capilarmente, de a pocos e

10 Aún hoy, trasladar la madera de Pucallpa al Callao es más caro que llevarla de ahí hasta Tailandia, aunque la distancia en kilómetros sea diez veces mayor. Véase Escobal y Torero (2000, 2003).

15

individualmente, en el sistema social y económico, en lo que se ha llamado el “desborde popular” (Matos Mar 1988). La historia más reciente muestra que entre 1950 y 1975 el país tuvo un crecimiento económico importante, primero bajo un régimen primario-exportador (años 50) y luego con una estrategia de “sustitución de importaciones” (1960-75). Desde 1975 hasta 1991, el país atravesó por sucesivas crisis en un contexto externo sumamente difícil producto de la crisis de la deuda externa, que afectó a toda la región en la década de los 80. Este panorama se complicó, además, por el desarrollo de un conflicto armado interno que enfrentó a Sendero Luminoso y el MRTA contra el Estado Peruano y que provocó 69 mil muertos en un proceso de violencia política sin precedentes (CVR 2003). El PBI per cápita en ese periodo se redujo considerablemente, llegando al final del período con una hiperinflación y virtual quiebra del Estado (cuyo nivel de presión tributaria llegó a ser solo 4% del PBI). Desde 1990, el electo gobierno de Fujimori aplicó un paquete de ajuste y reformas neoliberales muy profundas11. La política macroeconómica consistió en un severo ajuste fiscal y monetario, y el establecimiento de un régimen cambiario de flotación sucia. Las reformas estructurales incluyeron una agresiva apertura externa comercial y de capitales, desregulación interna, reforma tributaria con facilidades a la inversión externa (particularmente minera), flexibilización laboral e importantes privatizaciones. La situación internacional favorable, el control del conflicto interno y las reformas permitieron una entrada masiva de capitales externos, el control de la inflación, y un crecimiento económico del 1,4% anual del PBI per cápita entre 19902000. Sin embargo, con el flujo de capitales se generó un enorme déficit en cuenta corriente externa, que llegó al 8,6% del PBI. Cuando los capitales de corto plazo salieron abruptamente del país debido a la crisis asiática, brasileña y rusa de 1997-98, se generó una recesión que llevó a una reducción del PBI per capita de 3% entre 1997 y 1999. II.2 Perfil de la Pobreza12 Actualmente, la pobreza en el Perú afecta a más de la mitad de sus habitantes (alrededor de 52%), mientras que la pobreza extrema alcanza a cerca del 20% de la población. La pobreza es más aguda en las zonas rurales, donde más de dos terceras partes de la población es pobre y cerca de la mitad es pobre extrema, y es aún más generalizada en la sierra rural (Cuadro 1).

11

Según el índice de reformas del BID, el Perú fue el 2do país de la región con mayor aplicación de estas reformas (BID 1997, citado en Sheahan 2005). 12 En el Anexo 1 se pueden encontrar más detalles al respecto.

16

Cuadro 1: Incidencia de la Pobreza Total y Extrema (2003). Pobreza Pobreza extrema Intervalo de Intervalo de Tasa de pobreza confianza al Tasa de pobreza confianza al (%) 95% (%) 95% Nacional

54,7

51,9

57,5

21,6

19,3

24,0

Dominios Costa* Sierra urbana Sierra rural Selva urbana selva rural Lima metropolitana.

45,9 51,4 82,9 63,8 63,7 36,5

39,7 44,7 78,7 56,8 54,8 30,1

52,1 58,1 87,0 70,8 72,7 42,9

10,9 12,7 58,6 30,6 25,4 1,8

6,1 8,9 53,0 20,3 17,8 0,3

15,7 16,5 64,1 40,8 33,0 3,4

30,1 59,2 72,0 44,3

42,9 64,8 80,0 52,6

1,8 29,6 45,7 14,0

0,3 26,5 40,6 10,5

3,4 32,7 50,8 17,4

Capital y provincias Capital 36,5 Provincias 62,0 Área rural 76,0 Área urbana 48,5 *Excluye Lima Metropolitana Fuente: ENAHO 2003-IV Trimestre. Elaboración: Herrera (2004).

Frente a la dificultad de encontrar empleo, los pobres optan por el trabajo informal y/o por generar una actividad propia (empleo independiente o autoempleo), opciones que son bastante más comunes entre los pobres que entre los no pobres. Asimismo, el ser obrero también es más común entre los pobres urbanos. En cuanto a los sectores económicos, los pobres están ocupados principalmente en actividades primarias (agricultura en particular) y en la construcción en las ciudades (Cuadro 2). En este trabajo vamos a considerar que los económicamente pobres son principalmente trabajadores y trabajadoras que laboran en actividades en las que reciben muy bajo ingreso salarial o como independientes. Son, principalmente, y en un sentido amplio del término, “subempleados por ingresos”. Hay que distinguir entre el número de pobres y la profundidad de la pobreza para establecer su ubicación geográfica. Los más pobres tienden a ser provincianos, indígenas, quechuahablantes. La mayor cantidad de pobres está en las ciudades, la actividad agropecuaria es la que más extremos pobres concentra y el comercio y los servicios son los que más pobres concentran13.

13

Ver al respecto el Anexo 1.

17

Cuadro 2: Características del empleo de los pobres según áreas (2003). (En porcentajes) Urbano (sin incluir Lima) NoTotal Pobre Pobre

Lima Metropolitana

Rural

Total

NoPobre

Pobre

Total

NoPobre

Pobre

Situación de empleo del jefe de hogar Empleado Desempleado Fuera de la fuerza laboral

94,2 5,6 13,5

94,0 5,9 15,9

94,4 5,6 9,2

93,1 6,8 20,2

93,3 6,6 23,2

92,7 7,2 12,0

99,4 0,5 4,1

99,3 0,6 6,6

99,5 0,4 2,8

Empleo informal del jefe de hogar

71,5

63,8

84,1

60,7

53,7

77,9

93,3

86,3

96,9

Categoría laboral del jefe de hogar Patrón o empleador Empleado Obrero Auto-empleado Otros

10,0 20,0 22,0 43,6 4,4

12,2 27,4 17,9 37,8 4,7

6,5 7,9 28,7 53,2 3,8

9,49 27,8 23,3 35,6 3,8

11,0 34,6 18,8 31,9 3,8

5,9 11,12 34,6 44,7 3,7

11,0 3,7 12,4 71,4 1,6

16,3 8,2 15,6 57,5 2,4

8,3 1,3 10,7 78,6 1,1

Sector económico al que pertenece el jefe de hogar Actividad primaria 26,6 Sector público 5,7 Construcción 5,9 Manufacturas 10,6 Servicios/ Empresas públicas 51,3 Fuente: ENAHO 2003. Elaboración: Banco Mundial (2005).

19,5 7,0 4,2 10,6 58,8

38,3 3,6 8,6 10,6 39,0

2,2 4,8 10,8 17,5 64,7

1,9 5,5 8,9 17,0 66,6

3,0 2,9 15,3 18,7 60,1

85,3 1,7 1,8 2,3 9,0

75,4 2,9 2,0 2,8 17,0

90,5 1,0 1,6 2,0 4,9

Es importante, además, considerar el tamaño de las empresas en las que la gente está ocupada. Los datos se muestran en el cuadro 3. Cuadro 3: Empleo y establecimientos por estrato empresarial. Estrato empresarial Establecimientos Microempresa 95.7% Pequeña y mediana 4.0% Gran empresa 0.3% Total 100.0% Fuente y elaboración: Villarán (2000).

Empleo 45.8% 27.0% 27.7% 100.0%

Producto estimado 20% 20% 60% 100%

Villarán (2000) muestra, en el gráfico 2, cómo el sector privado peruano (similar al de muchos países latinoamericanos), sufre de una desproporción entre los distintos tamaños de empresa. Lo óptimo es que el sector privado esté constituido por una estructura empresarial definida más o menos por la línea punteada en el gráfico (que representa la estructura de países desarrollados). Si se observa la curva que representa al sector privado peruano, se puede notar que está caracterizado principalmente por una débil presencia de empresas pequeñas y medianas y por una gran cantidad de microempresas. Una estructura de este tipo dificulta la vinculación entre los diferentes tamaños de empresa, especialmente por la falta de un sector intermedio importante. 18

Adicionalmente, la gran masa de microempresas es preocupante en la medida que mucho del empleo en este grupo proviene de actividades de supervivencia y de microempresas inviables. Gráfico 2: Empleo y tamaño empresarial.

Tomado de Villarán (2000).

Una nota especial merece hacerse en relación al tema étnico. Entre las familias indígenas (identificadas como aquellas cuyo lenguaje materno no es el castellano), la pobreza es 63,8%, frente a 42% para las no indígenas; y la pobreza extrema 35,3% frente a 16,6%, respectivamente (BM 2005). Aunque buena parte de las diferencias se debe a las menores dotaciones de capital humano y físico que poseen, incluso controlando estas variables, una familia indígena tiene 11% más probabilidades de ser pobre que una no indígena.14 Es también importante anotar la relevancia que tiene la vulnerabilidad de los hogares peruanos en la generación y transmisión de la pobreza. En efecto, muchos hogares logran salir de la pobreza porque encuentran alguna forma de hacer crecer sus ingresos, al menos en el corto plazo. Sin embargo, vuelven a caer en ella por diversos tipos de shocks (como la pérdida del empleo de algún miembro del hogar, enfermedades o accidentes graves, y desastres naturales)15. Así, si bien la tasa de pobreza en los últimos años ha tendido a ubicarse alrededor del 50%, en un periodo de cuatro años, alrededor de las dos terceras partes de la población (68%) fue afectada por la pobreza (Chacaltana 2004). En la misma línea, una visión dinámica de la 14

Sobre el impacto de los componentes raciales en este proceso ver Ñopo et al. 2002. La falta de redes de protección social y la débil acción del Estado al respecto, agravan el problema de la pobreza. Ver al respecto el Anexo 1. 15

19

pobreza muestra que dos de cada tres pobres están cambiando permanentemente su situación. Esto es bastante importante, en especial si, como sostienen Herrera y Robaud (2002), el hecho de haber caído en la pobreza en algún momento, aumenta la probabilidad de permanecer en ella.

II.3 Evolución de la pobreza El cuadro 4, tomado de Sheahan (2005)16, muestra la evolución de la pobreza en los últimos 30 años. Como se puede ver, hay una reducción de la pobreza en los 70 durante el periodo de crecimiento económico; luego, entre 1979 y 1991, la pobreza experimenta un aumento importante al ser una ésta época de crisis y deterioro económico y estatal. Durante el crecimiento de 1991-1997, la pobreza vuelve a declinar y, finalmente, tiene un nuevo aumento con la crisis de fines de los 90. Además de estas subidas y bajadas relacionadas con el ciclo económico17, y como resultado de las mismas, resalta también el hecho de que el nivel de pobreza en el 2003/04 era similar o incluso superior al de 1970, aunque el de la pobreza extrema era casi 20% menor. Cuadro 4: Estimaciones de pobreza 1970-2003/4. (% de personas bajo la línea de pobreza) PBI Pobreza Extrema pobreza INEI2 CEPAL CUANTO INEI1 INEI2 per cápita† CEPAL CUANTO INEI1 1970 4 872 50 25 1979 4 969 46 21 1986 5 124 52 41.6 25 18.4 1991 3 776 55.3 24.2 1994 4 209 53.4 19 1997 4 749 50.7 42.7 14.7 18.2 2000 4 660 54.1 48.4 14.8 15 2001 4 596 54.8 24.4 2002 4 751 54.3 23.9 2003/04 5 026 52.0 20.7 † En nuevos soles, año base: 1994. Las diferencias entre INEI1 e INEI2 se refieren a un cambio en la metodología de cálculo que se explica más adelante. Fuente: CEPAL, CUANTO, INEI, BCRP. Elaboración propia y Sheahan (2005: 7) Año

El propio Sheahan calcula las relaciones entre crecimiento y pobreza (lo que podríamos llamar elasticidad pobreza-crecimiento arco, o efectiva entre dos momentos del tiempo), y muestra que hay diferencias muy importantes entre los dos periodos largos de crecimiento en este lapso. Así, entre 1970 y 1979 esa relación fue de 1 para la pobreza y de 1,9 para la pobreza extrema; mientras que para 1991-1997 fue solamente 0,3 para la pobreza y 1,5 para la extrema pobreza. Cabe resaltar dos elementos importantes en estos datos. El primero es que tras las reformas neoliberales 16

Traducción propia. Hemos omitido los datos de Sheahan para el 2001 pues disponemos de datos en una serie mayor con mejoras metodológicas. 17 Es interesante anotar que otros indicadores sociales como la tasa de mortalidad infantil, en salud y la asistencia al colegio, en educación, mejoran continuamente incluso en la “década perdida” de los 80.

20

de los 90, los efectos del crecimiento sobre la pobreza son mucho menores (para la pobreza extrema, algo menores). El segundo, que los efectos del crecimiento son en todos los periodos mucho mayores para la pobreza extrema que para la pobreza. Para explicar el hecho de que la pobreza extrema se reduzca más rápidamente que la pobreza, Sheahan plantea la hipótesis de que “La extrema pobreza (frente a la pobreza absoluta) podría estar más relacionada a factores no económicos como educación, salud, aislamiento geográfico y discriminación. También responde al crecimiento económico pero –al igual que la pobreza absoluta- recibió poca ayuda de esta fuente en las últimas tres décadas. El hecho de que la pobreza extrema se haya reducido considerablemente apunta a la posibilidad real de mejoras a través de programas sociales y la reducción gradual de al menos algunos obstáculos estructurales”18. Con algunas similitudes, Yamada y Ruiz (1996) explican la reducción de la pobreza en el período 1991-1994 por la mejora en el retorno al capital (tanto humano como físico), el incremento del gasto social, la disminución de la inflación y la reducción de los actos terroristas. La historia más reciente la podemos presentar con los datos de las ENAHO desde 1997 publicados por el INEI (cuadro 5). Cuadro 5: Evolución de los niveles de pobreza y pobreza extrema Perú 19972004. (% de personas bajo la línea de pobreza) Área Tasa de Pobreza Nacional Rural Urbana

1997IV

1998IV

1999IV

2000IV

2001IV

2002IV

2003 -IV

2003/04*

42.7 66.3 29.7

42.4 65.9 29.7

47.5 71.8 34.7

48.4 70.0 36.9

54.8 78.4 42.0

54.3 77.1 42.1

54.7 76.0 43.2

52.0 73.6 40.3

Pobreza extrema Nacional 18.2 17.4 18.4 15.0 24.4 23.9 21.6 Rural 41.5 40.0 44.4 35.6 51.3 50.3 45.7 Urbana 5.3 5.2 4.7 4.1 9.9 9.7 8.6 Fuente: ENAHO IV trimestre 1997-2002, ENAHO anual 2003/04 (mayo 2003-abril 2004) Elaboración: Herrera (2001,2004)

20.7 42.5 8.9

Esta serie, lamentablemente, tiene un cambio metodológico importante entre 2000 y 2001 (marco muestral, valorización de líneas de pobreza y canastas regionales), lo que hace que las cifras entre 1997-2000 y 2001-2004 no sean comparables19. El cuadro muestra nuevamente un aumento de la pobreza durante la crisis 1998-2000, aunque sorprendentemente la pobreza extrema sigue reduciéndose en este periodo (tal vez a causa de un mayor gasto social debido a la proximidad de un proceso electoral). Se observa también una reducción de la pobreza y sobretodo de la pobreza extrema una vez que se retoma el crecimiento. La “ruptura” metodológica del 2000, sin embargo, complica sobremanera la interpretación de los datos, ya que el cambio entre el 2000 y el 2001 implica un fuerte aumento de la pobreza (6,4 puntos porcentuales) y la 18 19

Sheahan (2005: 7), traducción propia. Ver el Anexo 2 para mayores detalles sobre las discrepancias metodológicas de las ENAHO.

21

pobreza extrema (casi 10 puntos porcentuales). En este último caso, nos encontramos con la paradoja de que, al analizar el periodo 1994-2004, aunque en todos los subperiodos analizados la pobreza extrema cae, al final del periodo ésta es aún superior al nivel de 1994. Más allá de estas dificultades con las cifras, la imagen de largo lazo prevaleciente es que tras las reformas estructurales de los 90 el crecimiento económico ha tenido un efecto reducido sobre la pobreza. Otro dato interesante de resaltar es el fuerte crecimiento de los ingresos de los pobres rurales en los últimos años, que llega hasta el 18% entre los pobres extremos. Esto se aprecia muy bien en la curva de incidencia del crecimiento para el periodo 2001200320. Un mayor detalle de la evolución de la pobreza por áreas en los últimos años, básico para entender estos cambios, puede verse en el siguiente cuadro. Los aspectos a resaltar son la fuerte reducción de la pobreza extrema en la sierra rural y la selva mientras se mantiene inalterada, o incluso aumenta, en la costa, a contrapelo del desarrollo agro-exportador costeño de los últimos años; y muestra también un incremento en Lima Metropolitana. Cuadro 6: Pobreza por regiones 2001-2004. (% de personas bajo la línea de pobreza) Lima Costa Costa Sierra Sierra Selva Selva Met. urbana* rural urbana rural urbana rural Tasa de 2001-IV 31.9 44.6 62.7 51.6 83.4 62.4 74 Pobreza 2003-IV 36.5 n.d n.d 51.4 82.9 63.8 63.7 Pobreza 2001-IV 2.3 5.8 10.3 18.3 60.8 34.9 43.7 extrema 2003-IV 1.8 n.d n.d 12.7 58.6 30.6 25.4 * No incluye Lima Metropolitana. n.d.: El dato obtenido no es representativo, tiene problemas de confiabilidad o no está disponible. Fuente: ENAHO IV trimestre 2001 y 2003. Elaboración: Herrera (2001,2004). Año

(A)

Distribución del ingreso

Sin embargo, es necesario hacer una nueva alerta de precaución en relación a los datos de las encuestas debido a las importantes diferencias que han aparecido en los últimos 8 años entre la evolución del consumo privado según las cuentas nacionales y según las encuestas de hogares. En efecto, entre 1997 y 2001, mientras el PBI per cápita y el consumo privado per cápita cayeron en 3,3%21, el gasto de consumo promedio por persona medido por las ENAHO cayó 14,6%. Por otro lado, entre 2001 y 2004, mientras el PBI per cápita crecía 10.2% y el consumo per cápita lo hacía en 7,2%, el gasto de consumo medido por las ENAHO caía en 2% (ver Anexo 2). Este problema no anula, sin embargo, el importante crecimiento del consumo que han tenido los más pobres, en particular en las zonas rurales. Hay que considerar que en 20 21

Las curvas de incidencia del crecimiento se presentan en el Anexo 3. Utilizando información del cuarto trimestre de cada año para fines comparativos.

22

este cálculo de crecimiento pro-pobre, el ingreso promedio de los pobres extremos aumenta entre 2001 y 2003 en 9% por encima del PBI y consumo per cápita de cuentas nacionales. En todo caso, el problema de subreporte en los datos sí complica fuertemente el análisis de qué está pasando con la distribución. No obstante, la evolución de los indicadores de empleo, salarios y utilidades puede abonar a favor de la hipótesis de que, a la par de esta evolución registrada por las ENAHO, hay un sector de altos ingresos que ve mejorar su situación y que no es registrado por estas encuestas. En efecto, se han observado cambios importantes en la distribución del valor agregado producido en la economía en relación al pago a factores de producción. El excedente de explotación, conformado por las rentas, las utilidades, los intereses y parte de los ingresos de los independientes que llevan adelante actividades por cuenta propia, ha incrementado su participación en el PBI, mientras que el ingreso por trabajo dependiente ha disminuido (Cuadro 7). Si suponemos que la propensión media a consumir es mayor en el caso de las remuneraciones que en el de las utilidades, subsumidas en la categoría “excedente de explotación”, le reducción de la importancia de los sueldos y salarios significa un freno a la expansión del mercado interno y a la demanda por bienes y servicios ofertados por los pobres. Los incentivos a la división del trabajo e innovación en general en estas unidades productivas son menores que si este componente se elevara.

Cuadro 7: Distribución funcional del PIB 1991-2002. (Estructura porcentual a precios corrientes) Año

PIB

Remuneraciones Impuestos

1991 100 1992 100 1993 100 1994 100 1995 100 1996 100 1997 100 1998 100 1999 100 2000 100 2001 100 2002 100 2003 100 Fuente: Schuldt (2004).

30.1 26.4 25.0 25.1 25.2 24.9 24.2 24.6 24.8 24.3 24.5 24.0 23.7

9.9 10.7 10.3 10.9 11.0 10.7 10.4 10.3 9.7 9.5 9.1 8.8 9.2

Consumo de capital fijo 7.3 6.5 6.3 5.9 6.3 6.5 6.6 6.9 6.9 7.1 7.1 6.9 7.2

Excedentes de explotación 52.7 56.4 58.4 58.1 57.5 57.9 58.8 58.2 58.6 59.1 59.3 60.3 59.9

Por otro lado, aunque en el ámbito urbano el empleo en la actividad privada ha crecido en empresas de 10 o más trabajadores, recién desde mediados del 2004 (y por eso no es registrado en la encuesta de hogares) lo hace a tasas superiores al 2% anual, sabiendo que la PEA crece a ritmos del orden del 3% anual. Por su parte, los sueldos y salarios reales en empresas urbanas de más de 10 trabajadores han aumentado entre junio 2001 y junio 2004 en 7,7% y 4,3% en términos reales, aunque en Lima entre 2002 y 2004 no han aumentado sino 1% y 2%.

23

Estos datos indican que a nivel nacional el porcentaje de población con empleos formales no ha crecido como proporción del total, y que sus ingresos han aumentado algo fuera de Lima y muy poco en esta ciudad. Este panorama resulta consistente con la lenta reducción de la pobreza en las ciudades del interior y su incremento en la capital. A nivel nacional, por su parte, esta débil dinámica de empleo formal y salarios es consistente con el hecho de que los deciles “medios-altos” (del 5 al 9) no han mejorado sus ingresos, ya que como se sabe el grupo de trabajadores formales se encuentra mayormente en este nivel de la distribución. Simultáneamente, a los datos de distribución funcional de ingresos indicados, se puede añadir la evolución de las utilidades de las empresas que cotizan en la Bolsa de Valores de Lima, que ha pasado de 680 millones a 6,300 millones de soles entre 2001 y 2004. Grafico 2: Utilidades de las principales empresas que cotizan en bolsa (En miles de soles) 7,000

6,316

6,000 5,000 4,000 3,000

2,547

2,465

2,904

2,000 680

1,000 0 2000

2001

2002

2003

2004

Fuente: CONASEV. Elaboración propia.

Aún cuando estos datos de utilidades son bastante bajos (los 6 mil millones de soles representan apenas un 3% del PBI nacional), principalmente por las pocas empresas inscritas en Bolsa, la tendencia es indicativa de un fuerte aumento de las ganancias de los grupos empresariales más importantes. Es importante notar que parte de este resultado es producto del aumento de los precios internacionales de las materias primas en los últimos años, que han representado un valor de 3 mil millones de dólares adicionales. (B) Un balance de lo que está pasando, a nivel agregado, con la pobreza y la distribución La revisión de los datos y sus posibles sesgos nos muestra que la imagen más probable de lo que está pasando en los últimos años es que: (1) hay un fuerte crecimiento de la parte superior de la pirámide de ingresos mediante utilidades no registradas en las encuestas de hogares, (2) hay un estancamiento en los ingresos de los trabajadores formales, fundamentalmente ubicados en los deciles 5 al 9 (no pobres); (3) hay un aumento en los ingresos de quienes se ubican en la parte inferior

24

de la pirámide, fundamentalmente campesinos de la sierra y selva, aunque este aumento podría estar sobreestimado al no considerarse los nuevos hogares en las encuestas.22 Los hechos estilizados (1) y (2) (aumento de utilidades y estancamiento de salarios sin generación de empleo suficiente), se explicarían en virtud del funcionamiento de lo que podemos llamar la “economía moderna”: Un aumento de las exportaciones y una modernización tecnológica han llevado a un crecimiento económico importante pero poco generador de empleo23, al mismo tiempo que las reglas de juego en el mercado laboral (enorme exceso de oferta junto con casi inexistencia de sindicalización y negociación colectiva) han impedido un aumento salarial. Los principales efectos positivos del crecimiento sobre el empleo y la pobreza se habrían generado en sectores de la costa fuera de Lima, donde la agroexportación se desarrolla creando empleo, tal como lo indican los datos de empleo formal por ciudades24. En Lima, por el contrario, la modernización tecnológica implica más bien el reemplazo de técnicas antiguas por nuevas, reduciendo así el empleo total. Algunos casos emblemáticos son: las cadenas de supermercados y grandes centros comerciales como Plaza Norte (que desplazan a miles de pequeños comercios) y el sector de las confecciones (en el que coexisten grandes empresas con tecnología moderna dedicadas a la exportación, que se encuentran en auge, y PYME orientadas al mercado interno, que están en crisis por las importaciones asiáticas). ¿Cómo explicar el hecho estilizado (3), es decir, el aumento de ingresos de los campesinos pobres de la sierra y la selva? Por el comportamiento que ha tenido, la evolución del sector moderno no puede explicar un aumento de ingresos del sector campesino: no hay ampliación del mercado interno para alimentos ni más empleo urbano que absorba el exceso de mano de obra en el campo. La explicación podría radicar en efectos de largo plazo de las modificaciones estructurales de los últimos 40 años (Sheahan 2005), junto al efecto del fin del conflicto armado interno y la inflación (Yamada y Ruiz 1996). Esta explicación sugiere que la ampliación de la educación a zonas rurales –básicamente completada entre los años 1960 y 1990-, el desarrollo de vías de comunicación, las migraciones y la ampliación de derechos ciudadanos, han permitido una mayor integración de estos sectores a los circuitos económicos mercantiles. Los pobres del campo no estarían siendo absorbidos adecuadamente por un mercado de trabajo formal en expansión, pero sí tienen más oportunidades de adoptar nuevas tecnologías (por la educación) y de vender mejor en los mercados urbanos (por el transporte y la educación) tanto sus productos como su fuerza de trabajo. Hay que recordar también, que la hiperinflación y el conflicto armado interno, presente sobretodo en las zonas rurales, llevaron no sólo a un grave deterioro de las condiciones de vida, sino a que, además, estos beneficios de largo plazo de la educación y las vías de comunicación no pudieran ser aprovechados debido a la desconexión de los mercados que impuso. La pacificación permitió aprovechar estas 22

Ver Anexo 2. La mayor parte de las exportaciones la realizan empresas grandes formales y consisten en bienes de exportación tradicionales, como lo ha destacado García (2004). 24 De acuerdo con datos del MTPE (Encuesta de Variación Mensual del Empleo), se presentan casos con tasas de crecimiento superiores a dos dígitos en el periodo mayo 2001-mayo 2005, pues el empleo en Trujillo crece 28%, mientras Ica y Piura crecen más de 15%, y Huancayo un 14.6%. Asimismo, Chincha crece 18% entre mayo del 2002 y mayo del 2004. 23

25

oportunidades, e incluso el desplazamiento forzoso termina teniendo algunos efectos positivos dado que los campesinos regresan con un bagaje de conocimientos y relaciones forjado durante su obligada y penosa estadía en la ciudad. Adicionalmente, las mujeres rurales han reducido sustancialmente su número de hijos (de más de 6.3 en 1986 a 3.6 en 200425) por el mayor conocimiento y acceso a métodos anticonceptivos, de modo que las familias tienen una menor carga que mantener. En resumen, en los últimos lustros, la medición de la desigualdad no se ha realizado a cabalidad en el sentido de que dicha medición se ha basado en encuestas de hogares que no detectan ciertos aspectos del problema, particularmente, los ingresos de las familias con mayores ingresos y las utilidades de las empresas. Aún así, la desigualdad es alta para cualquier estándar internacional y, lo más importante, para este estudio, es suficientemente alta como para que el aspecto distributivo del crecimiento pro-pobre sea digno de consideración. En relación con la equidad de género, las barreras estructurales son en primer lugar de índole cultural familiar y se expresan principalmente en el plano regional. La discriminación en la educación contra la mujer rural es el primer escollo a cruzar por medio de la política educativa. En el mundo urbano, capitalino y provinciano, la escolaridad básica y superior de la mujer es similar a la del varón. Las diferencias en tasas de remuneración por la misma calificación sigue siendo un problema pendiente.

25

ENDES 2004.

26

III. CRECIMIENTO Y POLÍTICAS PRO-POBRE III.1 El crecimiento y su impacto sobre el empleo y la pobreza El cuadro 8 resume el crecimiento por sectores seleccionados desde 1991. Queda claro que la minería experimenta un crecimiento acelerado (muy superior al total en todos los períodos), la producción agropecuaria se incrementa hasta 2001 (aunque se reduce posteriormente, posiblemente debido a un fenómeno de corto plazo), y que, al mismo tiempo, la industria manufacturera crece pero más lentamente que el promedio. Esta evolución es compatible con los hechos estilizados esbozados en el capítulo II: un aumento del PBI poco generador de empleo en el sector moderno y un aumento de los ingresos de los más pobres. Cuadro 8: Crecimiento porcentual del PBI en ramas seleccionadas de actividad económica (1991-2004).

Año

Agropecuario

1991-1997 36,4 1997-2001 18,6 2001-2004 7,9 1991-2004 74,6 Fuente: BCRP. Elaboración propia.

Minería metálica 65,4 41,6 30,0 204,4

Industria procesadora Industria no Construcción de recursos primaria primarios 25,2 33,3 116,2 10,6 -0,6 -21,3 7,4 16,9 18,8 48,7 54,9 102,1

PBI 38,9 3,3 14,3 64,0

Un tema adicional importante de destacar es el lento crecimiento de la “industria procesadora de recursos primarios” en comparación no solamente al promedio sino al ritmo de crecimiento de la minería (la pesca también crece encima del promedio), lo que estaría indicando que cada vez exportamos productos menos elaborados. (A)

Crecimiento y empleo

El principal efecto del crecimiento sobre la pobreza se da a través del empleo. En el siguiente cuadro esto se puede apreciar bastante bien. La minería es un sector que ha crecido fuertemente, pero que representa una muy pequeña proporción del empleo nacional (menos del 1%), aunque otorga buenos salarios, por lo que los mineros están mayoritariamente fuera de la pobreza. Además, el crecimiento del PBI minero casi no genera nuevos empleos: por cada 1% de crecimiento, el empleo en el sector aumenta apenas 0,04%. Los servicios de punta (electricidad, agua) son parecidos. El agro, en cambio, emplea a casi un tercio de la fuerza laboral nacional con los ingresos más bajos, y tiene una elasticidad PBI-empleo muy cercana a 1 (lo que reflejaría muy poco aumento de productividad). Un tercer sector importante por su significado es la industria: sólo representa 10% de la fuerza laboral, pero paga salarios relativamente altos y tiene una alta elasticidad-empleo (Cuadro 9).

27

Cuadro 9: Crecimiento y empleo. Crecimiento anual PBI (%)

% Fuerza laboral

Minería 7.0 Electricidad y agua 4.1 Agro 4.2 Pesca 1.9 Manufactura 1.0 Servicios 1.5 Comercio 0.9 Construcción -2.2 Fuente y elaboración: Banco Mundial (2005b).

0.7 0.3 31.2 0.7 9.6 32.7 20.7 4.3

Elasticidad Crecimiento PBI- Empleo anual del empleo 0.04 2.2 -1.68 -2.3 0.96 4.8 0.98 2.8 2.18 2.9 1.54 3.6 0.02 2.1 0.35 0.0

Salario medio 6.5 7.9 2.2 5.7 5.1 6.0 9.1 5.7

La ineficiencia del Estado Peruano en la reducción de la pobreza se hace patente a la luz del hecho de que en una comparación entre países del mundo, el Perú necesita crecer más que el promedio para reducir la pobreza en la misma magnitud que el resto. Más aún, sólo para evitar que la pobreza aumente, el Perú requiere de niveles positivos de crecimiento, mientras que el promedio mundial muestra reducciones de pobreza incluso con crecimiento cero del PBI per cápita.26 Gráfico 3: PBI per cápita, salarios reales y pobreza. 110

75%

Año 2000=100

108 70%

106 104

65%

102 60%

100 98

55%

96 94

50% 2000

2001

PBI per cápita

2002

2003

Salarios reales (Lima met.)

2004 Pobreza

Fuente: BCRP 2004, ENAHO 2001-IV – 2003-IV. Elaboración propia.

(B)

Crecimiento futuro y pobreza

El cuadro 10 presenta las elasticidades crecimiento-pobreza, calculadas de la manera estándar en la literatura, para algunas medidas de pobreza27. Esta metodología supone que el crecimiento equivale a que todos los hogares del sector o área aumenten sus 26

Banco Mundial 2005b: 33-34. En el Anexo 3 pueden consultarse cuadros estadísticos para elasticidades calculadas usando otras medidas de pobreza. 27

28

ingresos en la misma proporción del crecimiento, y que éste no se traduzca en más personas en el sector o área sino sólo en más ingresos para las personas que ya están en el sector. Cuadro 10: Elasticidades pobreza-crecimiento. Datos básicos

Elasticidades Crecimiento Efecto en puntos porcentuales de pobreza nacional FGT1 % pobres 1/

% de la población

% de pobreza

Por Sectores Agricultura Minería y electricidad Industria Construcción Comercio Servicios Desempleados No PEA

35 2 8 5 11 24 2 13

79 43 60 42 41 37 37 36

-1.4 -2.6 -2.4 -2.2 -2.7 -2.1 -2.1 -2.6

-0.7 -1.5 -0.8 -2.5 -2.1 -2.0 -1.4 -1.7

-2.0% -0.1% -0.4% -0.5% -0.9% -1.8% -0.1% -0.8%

Por Dominios Lima Metropolitana Costa Urbana Costa Rural Sierra Urbana Sierra Rural Selva Urbana Selva Rural

29 17 5 13 23 6 7

36 41 63 51 83 64 64

-2.9 -2.3 -2.3 -2.0 -1.2 -1.7 -2.3

-1.8 -1.6 -1.1 -1.2 -0.6 -0.9 -1.3

-1.9% -1.2% -0.4% -0.8% -1.1% -0.3% -0.6%

Por Área Área Urbana Área Rural

65 35

43 76

-2.3 -1.4

-1.5 -0.8

-4.1% -2.1%

100% 55 TOTAL PAIS 1/ Para un crecimiento del sector o área del 10%. Elaboración propia y Céspedes (2004).

-1.8

-1.1

-6.2

Los datos muestran cómo, en el caso de la agricultura, aún cuando la elasticidad pobreza-crecimiento es baja (-0,7), dada la alta proporción de la población que vive de este sector y el alto nivel de pobreza, un crecimiento de 10% de este sector llevaría una reducción en 2 puntos porcentuales de la pobreza nacional. Por otro lado, en la minería, aún cuando la elasticidad crecimiento-pobreza es alta (-1,5), como es muy poca la población involucrada en el sector y su pobreza no es muy alta, ello sólo reduciría la pobreza nacional en 0,1%. Recordemos nuevamente las limitaciones de las medidas. En primer lugar, suponen un crecimiento uniforme entre todos los que obtienen ingresos del sector o grupo social, incluyendo asalariados y empresarios. La experiencia de los últimos años en el Perú indica que no ha habido tal crecimiento uniforme, sino que más bien hay efectos distributivos importantes, algunos capturados por las encuestas y otros no. En segundo lugar, todo el crecimiento se va a ingresos y no a empleo; sin embargo, como hemos visto, sí existe una elasticidad empleo-crecimiento importante en la industria. Esta

29

haría que un crecimiento sectorial lleve a que más trabajadores y hogares estén en ese sector, y si ese sector tiene una tasa de pobreza menor, la pobreza se reduciría. Las estadísticas presentadas en el capítulo anterior muestran que el crecimiento de las últimas décadas no ha sido pro-pobre28. Los niveles de pobreza y pobreza extrema se han mantenido relativamente estables a lo largo de los últimos años incluso durante algunos periodos de crecimiento económico, y al mismo tiempo, ocurre un incremento en las utilidades de las empresas y un estancamiento en los salarios. La primera parte del capítulo III, resalta el hecho de que algunos de los sectores son más importantes para el crecimiento pro-pobre que otros. Específicamente, queda claro que la minería, si bien es útil para la generación de divisas y contribuye a los ingresos fiscales, no genera empleo ni tiene un efecto directo importante en la reducción de la pobreza. Por otro lado, sectores como los servicios y el agro tienen un mayor impacto en este sentido, lo que indica la importancia de las unidades productivas de menor tamaño tanto urbanas como rurales. La propuesta planteada a continuación debe considerar los puntos recién mencionados a fin de proponer una estrategia de crecimiento pro-pobre coherente y que responda a la estructura económica peruana. III.2. Estrategias y políticas para promover oportunidades económicas para los pobres Dentro de la relación entre crecimiento económico y pobreza, partimos de considerar en este caso la pobreza definida económicamente, y las políticas a recomendar son también económicas. Dejamos de lado, salvo expresión explícita al respecto, el área comúnmente denominada social. (A)

El diagnóstico y la propuesta general

Hemos caracterizado a la economía peruana como compuesta por tres grandes tipos de actividad empresarial de acuerdo con la productividad registrada. El primer tipo está caracterizado por su alto valor agregado por trabajador, ubicado principal aunque no exclusivamente en el sector minero, las telecomunicaciones y la electricidad, y generalmente orientado hacia el mercado externo y con poca absorción directa de mano de obra. En el gráfico 4 se sitúa a la izquierda y lo hemos denominado Sector I. El segundo está dominado por la industria manufacturera, el turismo y la agroexportación, y se caracteriza, para efectos del presente trabajo, por lograr un valor agregado menor que el anterior, ocupar más mano de obra y situarse principalmente en Lima y en menor medida en otras ciudades importantes. En el gráfico indicado se sitúa a continuación del anterior hacia la derecha (Sector II). El tercer tipo está constituido por una suma de pequeñas unidades productivas del campo y la ciudad, principalmente en el sector agropecuario, comercio al por menor y servicios personales, que caracterizamos como de baja productividad y alta ocupación. En el gráfico, constituye la larga “cola” a la derecha (Sector III). 28

En el sentido definido en el capítulo I, es decir, que el ingreso de los pobres aumente más que el promedio para reducir la desigualdad, y que la velocidad de ese crecimiento sea suficiente para cumplir los Objetivos del Milenio en relación a la pobreza.

30

Gráfico 4: Estructura de productividad.

I

II

III

Elaboración propia.

En realidad, esa heterogeneidad de productividades es una visión general de muchas otras en mercados específicos. Como ha sido mostrado, en muchos mercados las diferencias de productividad son muy grandes (Vega Centeno 1988) y ello tiene gran importancia para diagnosticar el problema de la pobreza económica. Si, como ha sido estudiado desde hace un cuarto de siglo (Figueroa 1989, Gonzáles de Olarte 1988), hasta los campesinos de las regiones más alejadas de las carreteras están vinculados al mercado de bienes y servicios, es natural que su nivel de ingreso económico dependa de la competitividad con la que ejercen sus actividades productivas. Una baja productividad relativa a la de otros productores de otras regiones o (ahora con la II globalización) países, se traducirá naturalmente en un nivel muy bajo de ingresos o en el abandono de la actividad y la migración, y en ambos casos, en un cambio de actividades, y por lo tanto, de mercados en los cuales participa. En la medida en que el trabajador se sitúe en el extremo menos productivo de cada uno de esos mercados, la continuidad de su participación como productorIII estará signada por la pobreza. La reducción de la pobreza en este marco supone, pues, no sólo elevar la productividad en las actividades en las que operan los pobres, sino hacerlo en mayor medida que sus competidores más inmediatos dentro y fuera del país. Caracterizada la economía peruana de esta manera, postulamos que la reducción de la pobreza (especialmente de la extrema pobreza) con la mayor velocidad posible, necesariamente supone una combinación de políticas que eleven la productividad del tercer tipo de unidades productivas. A ese fin deben contribuir los otros dos tipos de actividad antes mencionados. Un crecimiento pro-pobre en el Perú es el que aporta con mayor eficacia a ese objetivo. El ensanchamiento del segundo tipo de unidades

31

productivas (sector II) es también un medio para reducir la pobreza, directamente a través de la creación de empleos, pero como veremos sobre todo por sus efectos indirectos sobre el sector III. Pero tal postulación supone algo más que una fotografía de la estructura económica del país. Necesitamos establecer las conexiones entre esos tipos de actividad que son conducentes a nuestro objetivo. Una de esas conexiones es teórica y ha sido resumida en un párrafo anterior, es la que destaca el rasgo principal de la actividad mercantil: la competencia y la “destrucción creadora” que es propia de ella. Si bien la cooperación entre unidades productivas de distinto nivel de productividad puede ocurrir, la difusión del conocimiento tecnológico entre productores en las mismas comunidades no es sencilla pues tiene pre-requisitos, entre otros la educación, que no se resuelven rápidamente (Cotlear 1989). También hemos destacado la consecuencia de política contra la pobreza que resulta de esa caracterización: la centralidad de una elevación de productividad y, desde esa base, de la competitividad de los productores pobres del campo y la ciudad. Otra de las lecciones proviene de la historia contemporánea. Las recomendaciones de política para un crecimiento pro-pobre tienen que basarse también en una caracterización de las dificultades encontradas en el pasado así como de las lecciones que sacamos de las estrategias experimentadas. Un sumarísimo resumen puede bastar para sacar las conclusiones más generales. (B)

La experiencia del crecimiento en el Perú

La experiencia histórica peruana incluye por lo menos dos tipos de crecimiento que corresponden a estrategias más o menos explícitamente diseñadas. El estudio más importante del periodo más exitoso de crecimiento basado en la exportación primaria, entre 1950 y mediados de los 60, muestra que en ese periodo el crecimiento ocurrió con un aumento de la desigualdad en la distribución del ingreso que desfavoreció al mundo campesino (Webb y Figueroa 1975). Por lo tanto, una repetición de esa experiencia no resulta adecuada, al menos, por insuficiente. Además, puede ser vista como una estrategia de crecimiento que favoreció, junto a otros factores y en medida que se puede discutir, la conflictividad y la inestabilidad política que signó al Perú desde la década de los 60 en adelante. La relación entre desigualdad e inestabilidad está siendo crecientemente estudiada y comprobada en los últimos lustros y debemos tomar en cuenta esa asociación. El segundo tipo de crecimiento fue a la vez contestatario y dependiente del primero. La industrialización por sustitución de importaciones pretendía ampliar el efecto social de la mayor interacción internacional registrada con el boom exportador. A la vez, en la medida en que no era una estrategia que diera el paso hacia la sustitución de exportaciones, dependía mucho de las divisas generadas desde el sector primario exportador. Mucha discusión se ha realizado sobre este tema y no pretendemos resumirla. Desde nuestra preocupación por la pobreza nos interesa destacar algunos rasgos de esa experiencia de crecimiento que se yuxtapone y prolonga hasta fines de los años 70. En primer lugar, esa experiencia favoreció la migración a la ciudad, y en esa medida contribuyó a la reducción de la pobreza extrema. En segundo lugar, no “arrastró” al sector agrario de modo que le permitiera aumentar la productividad y competir con las importaciones, por lo que éstas últimas aumentaron y la producción

32

agraria se vio sometida a una competencia muy difícil. En tercer lugar, este tipo de crecimiento fue centralista en el sentido de concentrado en el mercado principal: Lima, destino principal de las importaciones y lugar en que se instaló la mayor parte de la industria sustituidora y de abastecimiento del creciente mercado urbano. Los escasos intentos de descentralizar la industria fracasaron, y los intentos de integración industrial subregional andina no contrarrestaron estas tendencias. En resumen, si bien la pobreza en el país disminuyó como consecuencia de la migración y de la elevación de remuneraciones salariales, la población del mundo rural, con una importante proporción de la población peruana, quedó en buena medida fuera de la repartición de beneficios. A su vez, buena parte de los migrantes a las ciudades se quedaron estancados en actividades de autoempleo de baja productividad, que apenas sirven para la subsistencia sin permitir una acumulación en el tiempo. Se pueden discutir las causas de la discontinuidad de ese proceso. En cualquier caso, la crisis de la deuda externa, que en el Perú es anterior a la de comienzos de los 80, arrasó con particular facilidad una industrialización tan dependiente de la provisión de divisas como la que había ocurrido en el Perú. Comprensiblemente, una estrategia que dejó de lado las exportaciones de manera tan radical, era especialmente débil para resistir una crisis en la provisión de financiamiento externo, a lo que luego se sumó una gran reducción de los precios de las materias primas. Así, factores internos y externos se coaligaron para limitar ese tipo de crecimiento. Luego, en los 80, la política de estabilización antinflacionaria contrajo los mercados internos para reducir los “excesos de demanda”, contribuyendo de ese modo a un deterioro hasta llegar a los más bajos niveles del siglo XX en la inversión más expresiva del aumento de la productividad y competitividad industriales: la inversión en maquinaria y equipo. La estrategia de desarrollo económico reciente (desde los 90) se acerca más a la primario-exportadora de los años 50 dado su énfasis en la actividad primarioexportadora (Schydlowski 1995) y el repliegue de la acción orientadora y reguladora del Estado en la economía para privilegiar el funcionamiento del mercado, mientras que. El escaso impacto de la minería sobre el empleo, la baja acción redistributiva del estado mediante impuestos y presupuesto público, y las políticas de contención salarial por medio de la flexibilización en la legislación laboral, han tenido como resultado la persistencia de la pobreza. En ese contexto, las políticas focalizadas contra la pobreza (de bajo presupuesto) han tenido poco éxito en reducir la pobreza de índole económica, esto es, en aumentar el poder adquisitivo de los pobres. Sin embargo, transformaciones de décadas previas, como la ampliación educativa, la reforma agraria y la urbanización y migración, parecen haber llevado a que los más pobres y excluidos estén mejorando sus oportunidades económicas. Obviamente, el crecimiento negativo de los 80 no ha sido pro-pobre en su sentido más importante, el absoluto. El crecimiento positivo de los 90 no ha servido para reducir la proporción de pobres en el país, lo que implica que la cantidad de pobres ha aumentado. Las diferencias en las tasas de la pobreza son secundarias ante la masividad del proceso de empobrecimiento. Las diferencias más importantes son las que distinguen entre utilidades de empresas y remuneraciones al trabajo, dependiente o independiente. La principal lección que deja la experiencia de crecimiento en el Perú es que éste debe proseguir y aumentar su ritmo y que, a la vez, debe ser de tal tipo que

33

incluya un componente distributivo en el mundo de las empresas más productivas y que aumente la productividad de las pequeñas empresas rurales y urbanas en todo el territorio nacional. La mejor calidad del trabajo, sea éste salarial o independiente, requiere de ambos elementos. De particular relevancia en este proceso es la restricción externa29, de ahí la importancia primordial de las exportaciones y de sacarle a esas divisas el mayor provecho, en términos de crecimiento en general y de crecimiento del ingreso de los pobres en específico. Finalmente, para los efectos de nuestra propuesta de crecimiento pro-pobre nos parece que debemos añadir a las anteriores dos conclusiones: el relativo poco arrastre de la agricultura por la industrialización sustitutiva de importaciones y la fragilidad de ésta ante crisis internacionales. Una alternativa debe revertir estos dos rasgos. (C)

Recomendaciones

Los principales sectores económicos, desde el punto de vista de su importancia en la ocupación de pobres, están sometidos a crecientes dificultades para mejorar la calidad de esa ocupación y así reducir la pobreza. Nuestra propuesta de crecimiento propobre pretende hacer que los sectores con mayor potencial de reducción de pobreza cumplan con su labor en toda la medida posible. El crecimiento pro pobre consiste en promover la reconversión del crecimiento hacia una mayor absorción de fuerza laboral con mejores condiciones remunerativas, y orientar el proceso de modo que se incorpore al crecimiento a la mayor cantidad posible de pequeños empresarios y agricultores. El crecimiento de la productividad y competitividad agrícola tradicional (papa, maíz, arroz, etc.) es muy importante para la reducción de la pobreza, debido a la masiva participación de pobres en esa actividad. Sin embargo, la apertura radical de los mercados en los que compiten, en un contexto de mercados internacionales fuertemente afectados por los subsidios de los países desarrollados, conspira contra el aporte que podría tener esa agricultura en un proceso de persistente reducción de la pobreza. La consecuente elevación de la migración a las ciudades dificultará que el sector servicios y comercio en pequeña escala cumplan su papel reductor de pobreza, al aumentar la cantidad de ofertantes de bienes y servicios,. Si a ello le añadimos la concentración de una parte de la demanda de servicios comerciales hacia grandes empresas, el papel del comercio en pequeña escala en la reducción de la pobreza se verá disminuido. En ese contexto, la industria manufacturera deviene particularmente importante como generadora de empleo, cambio técnico y articulación entre sectores. Su papel se ve sin embargo disminuido si es que la reconversión no es a la vez, acelerada y respetuosa del ritmo al que pueden reconvertirse las empresas.

29

Aunque esta restricción puede parecer menos relevante en este periodo, debido a una excepcionalmente favorable coyuntura internacional, la historia nacional muestra la vulnerabilidad de nuestra economía ante situaciones internacionales cambiantes y la enorme importancia de las divisas en explicar el crecimiento de mediano y largo plazo.

34

Tras esa diversa experiencia, el potencial de crecimiento pro-pobre se basa en las exportaciones y la retención y transferencia de sus beneficios en el Perú para orientar su uso a la elevación de la productividad de las PYMES urbanas y rurales en todas las regiones del país. Ningún sector puede por sí solo lograr la reducción de la pobreza. Unos porque ocupan poca mano de obra, otros porque no pueden generar las divisas y los excedentes necesarios para renovarse. La articulación entre sectores es la clave: directamente, transformando los recursos naturales la mayor cantidad de veces posible antes de exportarlos; indirectamente, por medio de las divisas generadas y los impuestos pagados a los distintos niveles del Estado. En lo que sigue, resumimos las recomendaciones yendo de lo más general a un nivel algo más específico. De ese modo, más adelante podremos asociarlas a las fuerzas de mercado y políticas en juego en el Perú de hoy y discutir su viabilidad. 1.- Generales La estrategia pro-pobre que proponemos (Gráfico 5) tiene como condición de éxito elevar la productividad de los pequeños productores del campo y la ciudad, esto es, aumentar la altura de lo que hemos presentado como una larga línea casi horizontal y que hemos denominado sector III. Para ese fin consideramos imprescindible: (a) apoyar el proceso con recursos generados en las partes más desarrolladas de la economía (Sector I), (b) incentivar el propio esfuerzo e inversión de los pobres, que son a fin de cuentas los principales actores de la lucha contra la pobreza (sector III), y (c) la ampliación y aumento de la productividad del sector II como un proceso complementario pero indispensable, al absorber parte de quienes están en el sector III viviendo en pobreza. Gráfico 5: Estrategias de cambio estructural

Cooperación internacional I

Divisas

Impuestos

II Remuneraciones

Productividad

III

35

Elaboración propia.

El gráfico muestra los tres sectores descritos, las principales conexiones consideradas entre ellos -divisas, impuestos, remuneraciones- que deben ser promovidas por el estado y los demás actores, y el cambio esperado. La cooperación internacional opera como un flujo adicional de recursos, que viene de fuera, y que debiera apoyar el proceso pro-pobre con más recursos (divisas) orientadas directamente al sector III de baja productividad e ingresos. La viabilidad de la propuesta aumenta en contextos democráticos y también en medio de procesos de descentralización. Como muestra la historia nacional, los autoritarismos concentran el poder y desconfían de estos procesos. Las recomendaciones que proponemos para aumentar la eficiencia del crecimiento en la lucha contra la pobreza se derivan parcialmente del diagnóstico anterior e incorporan nuevos elementos. Esas recomendaciones buscan tres cosas principalmente30: (i) aportar recursos para facilitar la elevación de la productividad de los pobres del campo y la ciudad, (ii) orientar su actividad productiva hacia rubros competitivamente más viables y, (iii) incentivar la inversión en dicha actividad. Recursos entregados a la inversión y producción urbanas y rurales en pequeña escala sin que sean dirigidos adecuadamente suelen ser muy ineficientemente utilizados; e incentivos sin recursos y sin orientación se aprovechan muy lentamente. Creemos que la lentitud de la reducción de la pobreza económica se debe en gran medida a las carencias en alguno de esos tres aspectos del problema. Especifiquemos más las recomendaciones. 2.- Específicas Los principales recursos que tenemos en mente son bienes de capital y servicios de apoyo a la producción, y educación y salud31. Su provisión depende principalmente de la mejor utilización del ingreso nacional y de las divisas, y de un mayor y mejor gasto público. Siguiendo la antigua máxima de Adam Smith, el principal incentivo para el aumento de productividad a nivel microeconómico es la expansión del mercado, en primer lugar interno, que es al que puede tener acceso la inmensa mayoría de pequeños productores del país. Finalmente, y considerando lo anterior, las orientaciones básicas para hacer lo más competitiva posible a la actividad productiva, ahí donde la proporción de pobres es mayor, responden a las condiciones geográficas y potencialidades específicas de las regiones. Vayamos en ese orden. (a)

Exportaciones y distribución de activos:

30

La formalización del negocio y/o la propiedad puede ayudar al proceso, pero la relación principal no es formalización => aumento de productividad, sino la inversa: aumento de productividad => formalización. 31 Es conocido el efecto de la mejor educación y salud sobre la productividad y, además, la cobertura de los gastos de salud y educación facilita la inversión de los propios pobres en sus pequeñas empresas.

36

La disponibilidad de recursos para la inversión en maquinaria y equipo depende del ahorro nacional (aquel que se queda en el Perú), y más específicamente, de la disponibilidad de divisas. La inserción internacional será favorable si se establecen las medidas para: i) aumentar las exportaciones e incentivarlas con creciente mayor valor agregado con el fin de evitar la restricción externa al crecimiento y poder expandir el mercado interno sin inflación, así como aumentar el empleo; ii) retener para beneficio del país una proporción creciente del PBI y de las divisas generadas, limitando en la medida de lo posible y conveniente las remesas de utilidades, el pago de la deuda externa y las importaciones improductivas; iii) promover la inversión de las PYME urbanas y rurales en nueva tecnología32 y su asociación en conglomerados productivos en todas las regiones del país. (b)

Tributación y capital humano:

La capacidad humana de absorber conocimientos del exterior y combinarlos con los propios requiere medidas para: i) Elevar la recaudación tributaria haciendo más progresiva la distribución de la carga impositiva; ii) aumentar la proporción del ingreso familiar y del presupuesto público asignado a la educación, salud, y nutrición infantil33; iii) reducir la precariedad del ingreso familiar con el fin de facilitar la inversión en muy pequeña escala y la inversión que amplíe el capital humano de las familias.

32

Véase la deplorable evolución de las importaciones de maquinaria y equipo agrícola en Iguíñiz (2005) 33 El presupuesto público también es importante para facilitar crédito, asistencia técnica y otros programas de apoyo a las pymes urbanas y rurales.

37

(c)

Remuneraciones y mercado interno:

El principal incentivo para la inversión en nueva tecnología, especialmente en pequeña escala y descentralizada, es la perspectiva de un mercado interno competitivo y en expansión, que se puede lograr más rápidamente si se toman medidas para: i) permitir una mejor distribución entre clases (propietarias de los factores de producción) de los beneficios del crecimiento privado y una mayor seguridad en los ingresos recibidos por parte de los trabajadores, promoviendo un pacto social y/o convenios entre trabajadores asalariados y empresarios que incentiven el cambio tecnológico y la estabilidad en las relaciones laborales (García 2004); ii) impulsar una política de compras estatales que se constituya en base para que las PYME urbanas y rurales puedan insertarse cada vez más en nuevos mercados, iii) establecer políticas de protección temporal del mercado interno frente a la competencia extranjera, particularmente aquella desleal (dumping, subsidios a la exportación) para los principales productos producidos por estas PYMEs urbanas y rurales34. (d)

Generación de empresas descentralizadas:

El aporte de la parte más productiva y competitiva de la economía nacional al desarrollo de la producción en pequeña escala no sustituye el esfuerzo de inversión e innovación propio de las empresas urbanas y rurales que operan en dicho nivel. En el Perú, además, esas empresas están ubicadas en todo el territorio nacional y la propuesta que planteamos tiene un acento claramente descentralista. En la medida en que es en las regiones fuera de la capital, y más precisamente en el mundo rural, que se encuentra la más profunda pobreza económica, debemos añadir a lo señalado lineamientos de política que hagan más fácil la generación y desarrollo de empresas en todo el territorio, pero especialmente en aquellas regiones en las que parece ser más difícil de lograr, en las zonas altoandinas y amazónicas del territorio nacional que se encuentran más lejos de los principales mercados. Vamos a proponer cuatro orientaciones que hagan más factible la creación o desarrollo de empresas en un contexto de competencia en el mercado y de características propias de la geografía del Perú:35 1.Un condicionante importante de la viabilidad empresarial en regiones altoandinas y amazónicas del país es la distancia geográfica y el accidentado perfil del territorio nacional. Los altos costos de transporte colocan a muchas actividades en inferioridad de condiciones respecto de los productores de zonas más cercanas a los mercados principales, incluyendo a aquellos de otros países. Para remontar esta desventaja es necesario mejorar las vías de comunicación y los medios de transporte, pero eso no es suficiente. El paso decisivo se sitúa en las características económicas y físicas del producto que es necesario transportar. Revertir la dificultad proveniente de la distancia supone transportar productos de alto valor económico por unidad de peso o, en 34

Debido a que estos sectores producen sobretodo para el consumo, el efecto de una mayor protección al mismo sobre la competitividad de la producción nacional en mercados externos será reducida. 35 Hemos desarrollado más ampliamente estas orientaciones en: Iguíñiz (2002).

38

general, de costo de transporte. La viabilidad de un crecimiento empresarial en zonas del país donde la pobreza sigue siendo muy generalizada supone: o elegir productos que por su naturaleza valen mucho (oro, petróleo) o transformar los productos agregando valor y reduciendo su peso de modo tal que el costo de transporte sea una parte intrascendente del valor final del producto. Esa orientación tiene consecuencias importantes en muchos aspectos de la política de desarrollo nacional. Por ejemplo, el tipo de tecnología a proveer y a recrear tiene que impulsar ese tipo de transformación de productos de la naturaleza. También, el tipo de capacitación tiene que adecuarse a ese tipo de tecnología y poner mucha más atención que en el presente a las características aprovechables económicamente de cada región del país. 2.Una segunda característica es la referida a la realidad medioambiental del país, y consiste en la enorme diversidad de climas y altitudes, en general, de condiciones naturales. Una importante consecuencia económica de esa realidad es que la actividad productiva tiene que operar de manera tal que valorice la diferenciación de productos. Es especialmente difícil en el territorio peruano lograr condiciones naturales de producción que permitan una homogeneidad muy grande de productos. La orientación de la iniciativa empresarial debe dirigirse a producir poco de muchas cosas y no pocos productos homogéneos y en gran escala como por ejemplo, puede ser el caso de las pampas argentinas y zonas similares del mundo. Por otro lado, una iniciativa especial resulta necesaria para conectar a los pequeños productores de zonas no contiguas pero con similares condiciones ecológicas, de tal manera que puedan aprender unas de otras, al estar cada una informada de los cambios tecnológicos y productivos que se están generando en zonas similares. Recogiendo las dos orientaciones anteriores tenemos que es necesario transformar la producción en la mayor medida posible antes de transportarla, de modo que se eleve el valor del producto y se haga más competitivo. Por otro lado, es necesario operar en pequeña escala sobre la base de la diferenciación de productos de alta calidad y especificidad local. La pregunta siguiente es sobre las posibilidades de acometer esa tarea por parte de la población de las regiones. 3.El tercer aspecto a tomar en cuenta para un crecimiento en las regiones es el de la educación y calificación. En el corto plazo, la tarea es básicamente de capacitación de quienes ya están en el mercado de trabajo y en actividades productivas. Adecuar esa capacitación a las condiciones naturales de cada ámbito de vida, a la tecnología sugerida líneas arriba, a los requerimientos de sostenibilidad ambiental y al componente comercial de la actividad empresarial, supone promover un cambio generacional en la labor productiva del campo y de la ciudad, pero supone a la vez, la transmisión de la cultura existente sobre las propiedades de la naturaleza local que sean aprovechables económicamente, cosa que requiere un diálogo intergeneracional que ahora se desdeña ante la perspectiva de la migración.

39

La posibilidad de ese recambio generacional se basa en la enorme extensión del sistema educativo en todos sus niveles. La proporción de estudiantes universitarios de disciplinas técnicas y de administración que no laboran en aquello que estudiaron es muy alta en el Perú. La mejora en la calidad de esa educación es crucial para el futuro pero sostenemos que hoy existen potencialidades ya adquiridas que están desperdiciándose y que deben ponerse en actividad. 4.Finalmente, el problema hoy no es enviar potenciales empresarios a las regiones alejadas de los mayores mercados sino aprovechar los que ya hay reteniéndolos en sus regiones de origen. Para ello, una cuarta orientación es mejorar la calidad de vida en las ciudades de todas las regiones del país con el fin de que los actuales o potenciales empresarios emprendan nuevas experiencias productivas en su propia tierra, inclusive retornando a ella si es que han migrado. Las ciudades deben facilitar la actividad económica pero también, y sobre todo, deben ser lugares en los que quienes generan empresas sientan que ellos y sus descendientes no se perjudican respecto de otros con los cuales tienen que competir en el futuro. Un ambiente seguro y limpio, en el que la calidad del sistema educativo sea elevada, son algunas de las características a lograr. El centralismo urbano en el Perú atenta contra esta evolución, pero hay cada vez más ciudades con la escala necesaria para convertirse en ámbitos cosmopolitas y de fácil comunicación aérea con el exterior. Consideramos que un crecimiento más pro-pobre, en el sentido que le hemos dado a esa expresión, puede lograrse en base a las orientaciones esbozadas más arriba u otras similares, así como a otras más específicas por elaborar. Al mismo tiempo, resulta necesario establecer los agentes económicos y políticos considerados, más o menos implícitamente, en lo ya señalado.36

36

La experiencia en el Acuerdo Nacional, donde los empresarios, los sindicatos y los partidos así como otros miembros de la sociedad civil han aprobado 31 Políticas de Estado de manera consensual, es una de las fuentes que puede servir de base para establecer, hasta donde se pueda, la compatibilidad de las recomendaciones planteadas con los intereses de los distintos miembros de la sociedad y la política nacionales.

40

IV. ANÁLISIS DE LA VIABILIDAD POLÍTICA DE LA PROPUESTA Cualquier propuesta de políticas públicas de crecimiento pro-pobre requiere no solamente viabilidad económica, sino también viabilidad política. Este aspecto, sin embargo, ha sido muy poco analizado en el Perú, por lo que estas reflexiones son iniciales y buscan ir abriendo el camino en este terreno. Dada la poca discusión al respecto, en la primera parte vamos a presentar algunas consideraciones generales sobre la relación entre políticas públicas y política. En segundo lugar, presentaremos un conjunto de políticas, procesos institucionales y fuerzas en juego que guardan relación con la propuesta económica presentada en el capítulo anterior. Este análisis, que en este capítulo se presenta de manera bastante general, es especificado con más detalle en el capítulo VI para los pequeños productores rurales y campesinos. IV.1 Consideraciones generales El planteamiento sobre el crecimiento “pro-pobre” que hemos presentado en el capítulo anterior tiene como trasfondo ciertos supuestos sobre los aspectos políticogremiales que son a la vez condiciones necesarias para hacer viable la propuesta económica; debemos, por lo tanto, explicitarlos y establecer su influencia en el momento actual del país. (A)

Política y políticas públicas

En este trabajo nos situamos en un enfoque a la vez económico y político. Las posibilidades de sesgos en una u otra dirección no son pocas. Como ha señalado Lahera (2004: 11): “Un modo populista y conciliador de hacer política privilegia la viabilidad política por sobre la eficacia. Los enfoques neoliberales, por el contrario, han privilegiado la eficacia económica por sobre la viabilidad política y por eso muchas veces se han combinado bien con autoritarismos.” Especifiquemos más la ubicación metodológica de nuestras propuestas. Para el mismo autor, “Tanto la política como las políticas públicas tienen que ver con el poder social, pero mientras la política es un concepto amplio, relativo al poder en general, las políticas públicas corresponden a soluciones específicas de cómo manejar los asuntos públicos.”37 En la medida en que no pretendemos elaborar un plan de gobierno, en este capítulo nos situamos en un nivel intermedio de concreción: un nivel más específico que los análisis econométricos agregados del debate sobre crecimiento pro-pobre (por ejemplo, efecto crecimiento y efecto redistribución), pero menos que los típicos de políticas sobre algún aspecto muy particular (por ejemplo, agricultura, seguridad social o tarifas públicas). Si las políticas públicas incluyen los siguientes pasos: “orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión de resultados”38, este trabajo se 37

Lahera 2004: 7. Lahera 2004: 8. Los instrumentos o mecanismos que esbozamos tienen por finalidad dar una idea de verosimilitud a las orientaciones y a la previsión de resultados, más que establecer maneras únicas de operar. Puesto que para cada orientación se pueden aplicar diversos mecanismos y modificaciones institucionales, queda al debate político democrático especificar según ideologías, disponibilidad de cuadros técnicos, sensibilidades sociales, etc. tales mecanismos y cambios institucionales. 38

41

concentra en los dos primeros aspectos. Operamos, pues, más como ensambladores que como artesanos elaboradores de las piezas individuales.39 (B)

Poder político, competencia económica y politización

La propuesta que hemos presentado pretende combinar crecimiento con distribución y redistribución de ingresos tomando en cuenta la dimensión territorial.40 La relación entre crecimiento y distribución ha sido vista muy a menudo como contrapuesta y esa manera de verla sigue muy vigente y es poderosa en el escenario político-gremial.41 El debate académico al respecto es amplio y todavía inconcluso42, aunque muchos estudios recientes en la literatura internacional muestran que países con una distribución del ingreso más igualitaria, crecen más (Banco Mundial 2005). Lo que no está en duda, independientemente de lo que pueda descubrirse con el análisis empírico, es que quien debe ceder a otros parte de lo que el mercado le atribuye y considera como suyo se resistirá a hacerlo, o que los distintos grupos buscan reglas de juego que les permitan mejores condiciones en la distribución y en la redistribución. Volviendo a Lahera: “...la política puede ser analizada como la búsqueda de establecer o bloquear políticas públicas sobre determinados temas, o influir en ellas.”43 Por eso estas consideraciones generales apuntan a desbrozar algunas características generales de la dificultad que tal resistencia supone. Las principales fuerzas concentradoras del ingreso, geográfica y socialmente, en cierto sentido subyacen a las fuerzas propiamente políticas (Krugman 1995). El poder se expresa en primer lugar en el terreno de la competencia económica. Los sectores pobres, en cuanto son productores de bienes y servicios idénticos o sustitutos cercanos de otros, compiten en los mismos mercados con sectores empresariales más competitivos, y la tendencia espontánea del mercado es a sacarlos del mercado o a obligarlos a una mayor pobreza para subsistir. Este es un problema de poder económico. Es para atenuar o revertir esa tendencia y sus efectos, que hemos elaborado la propuesta económica anterior. El asunto del poder es, pues, en primer lugar, económico y se ejerce dentro de las reglas establecidas para el funcionamiento del mercado en un contexto nacional o internacional. A ello debe añadírsele el poder político y gremial sobre el que trataremos a continuación. Consideramos que los más pobres pueden esperar un proceso económico que les favorezca si es que se hacen presentes no sólo ni principalmente como consumidores o trabajadores, sino como ciudadanos. Los pobres, justamente por serlo, tienen que 39

Después de todo, “Los temas económicos y sociales son tan dinámicos y relacionados, y las actividades del gobierno que los afectan son tan numerosas e interconectadas, que la precisión en la interpretación de los desarrollos o en la predicción de resultados de cualquier nueva intervención parece dudosa.” (Lahera 2004: 10). 40 Con “distribución” nos referimos a la primaria, esto es, la que surge principalmente del funcionamiento regular del sector privado a través del mercado, y con la redistribución a la modificación que sobre esta distribución primaria lleva a cabo el Estado a través de la recaudación y del gasto público, sobre todo en educación, salud y seguridad públicas. 41 Expresa la resistencia de quienes tienen más, a compartir con quienes tienen menos. Obviamente, esa argumentación que contrapone una mayor equidad con un mayor crecimiento es siempre materia de suspicacia. No hay mejor argumento contra un planteamiento que no nos es favorable que mostrar que no conviene a nadie. Véase Hirschmann 1991. 42 Véase, para una revisión de literatura al respecto: Shorrocks et al. (2005). 43 Lahera 2004: 5.

42

recurrir a más escenarios que el económico para revertir las diferencias económicas desde la sociedad y el Estado. De ahí que la política sea fundamental para impulsar un crecimiento pro-pobre en el sentido que le hemos dado al término44. La demanda social por igualdad en todos los frentes (sociales, políticos, culturales, económicos) y dimensiones (condición socioeconómica, género, raza, generación) es condición de avance hacia una menor desigualdad económica. De ahí que, fuera de razones oportunistas, la “politización” de la lucha social o la incorporación de dimensiones étnicas, regionales, ecológicas, patrióticas, etc., en medio de la lucha socio-económica sea tan común. Pero no podemos suponer que todas esas dimensiones son utilizadas como meros instrumentos al servicio de la lucha contra la pobreza económica, tienen también un sentido propio. Más al fondo, es el conjunto de dimensiones el que mejor expresa una compleja reivindicación que tiene que ver con el reconocimiento de dignidad humana. (C)

Los grandes procesos e institucionalidad políticos

La propuesta de política de crecimiento pro-pobre que hemos delineado tiene como trasfondo un conjunto de reformas institucionales en curso, con mayor o menor fuerza, pero que consideramos importantes para dar mayor viabilidad política al crecimiento pro-pobre. En el marco que hemos elaborado nuestras propuestas, los principales procesos políticos que en el Perú pueden favorecer la puesta en marcha de la estrategia económica son los de la profundización de la democracia y de la descentralización. En el campo de la democracia el asunto central es el referido a la real dependencia de los gobernantes respecto de la ciudadanía. La experiencia en el Perú, pero también en otros países, es que la política económica se hace muchas veces al margen y con desconocimiento de la ciudadanía, cuando no en contra de aquello por lo que esta votó. La viabilidad política de nuestra propuesta nos parece que depende de la maduración de la democracia en el sentido de que en ella la ciudadanía, mayoritariamente pobre, tenga más influencia en las decisiones públicas que en el presente. Como sabemos, hay resistencias claras a los esfuerzos en esa dirección por parte de tecnócratas y políticos que no saben operar en contextos que exigen diálogo con la sociedad, transparencia en la gestión y decisiones concertadas. Sigue en el ambiente ideológico cierta añoranza del autoritarismo de Fujimori, más o menos abierta admiración por la experiencia chilena bajo Pinochet y envidia del sistema político chino45. Además, esa débil presencia ciudadana se refuerza con una también débil presencia gremial. Durante la larguísima crisis económica peruana y con las reformas neoliberales de los 90s, se han alterado las relaciones de poder gremial en el país. El sindicalismo se ha debilitado enormemente, las organizaciones campesinas también, y las de agricultores modernos, principalmente costeños, se fragmentaron. No es sorprendente que se postergue la atención a sus reivindicaciones. En el campo urbano, 44

En un resumen de los planteamientos que propone en un libro reciente, Ricardo Lagos, Presidente de Chile, recuerda a su manera la importancia de lo político: “… el mercado es el espacio natural de los consumidores, pero no el espacio natural de los ciudadanos. Los consumidores valen por la cantidad de sus recursos; los ciudadanos valen por el voto que emiten.” (En Reportajes, La Tercera, Santiago de Chile 9 de octubre de 2005: 19). 45 No hay que olvidar que en China la desigualdad ha aumentado en algunas dimensiones sociales.

43

la organización unitaria de los propietarios de las PYME no se ha logrado, y la dispersión contribuye a una representación secundaria en los gremios empresariales más importantes, que, por el contrario, se han fortalecido. El correlato político de nuestra propuesta económica incluye el fortalecimiento de los gremios de pequeños y medianos propietarios, así como de asalariados, buscando que cultiven una creciente opción concertadora. La introducción de estos elementos en el análisis no es meramente descriptiva, y supone que hay un déficit de demanda de igualdad en la sociedad peruana en el sentido de que esa demanda tiene muy poca fuerza efectiva. Por eso postulamos que la condición para un crecimiento pro-pobre es una mayor fuerza político-gremial de los pobres y las provincias sobre la economía. El argumento es obviamente materia de muy fuerte, aunque muchas veces implícito debate, pues es muy poderoso el argumento de que más bien hay un exceso de demanda distributiva en el país. El conocido epíteto de “populista”, con todo el sentido despreciativo que ha venido a tener, tiene como uno de sus aspectos justamente la preocupación por las demandas sociales de los sectores pobres más organizados, especialmente los asalariados. En cuanto a la descentralización, la opción que consideramos más conducente al crecimiento de ancha base regional y social es la que abre más espacio a que los pobres ejerzan influencia sobre las decisiones públicas, mediante: (a) la ampliación de recursos y competencias otorgados a los gobiernos regionales y locales, (b) la ampliación de la convocatoria a más sectores de la sociedad civil, y la labor permanente de los CCR y CCL que, a su vez, reforzará (c) la transparencia en la gestión pública y el control de la corrupción. Lo anterior tiene que venir acompañado de, e impulsar, la prioridad de la educación y de la salud públicas con el fin de elevar la calidad de la conciencia ciudadana y de la participación social46. Un proceso en esa dirección no está asegurado. La resistencia del gobierno central a transferir competencias y recursos a los gobiernos regionales y locales, y la resistencia de muchos líderes regionales a caminar hacia una mayor participación ciudadana revela un recelo que se ha mostrado en la paulatina reducción del contenido participativo conforme las leyes de descentralización hacia la formación de regiones se hacían más específicas. IV.2 Viabilidad política de las orientaciones específicas (A) De la exportación a la capitalización y aumento de productividad de los productores en pequeña escala Retomamos lo señalado anteriormente: La disponibilidad de recursos para la inversión en maquinaria y equipo depende del ahorro nacional (aquel que se queda en el Perú), y más específicamente, de la disponibilidad de divisas. La inserción internacional será favorable si se 46

Estos objetivos, junto a los de derechos humanos, equidad de género y cuidado medioambiental son impulsados más por sectores de la sociedad civil (ONG, Iglesias, organizaciones sociales de base), mientras que ciertas burocracias favorecen grandes obras de infraestructura cuya rentabilidad económica y social es muy discutible y que dan lugar a “pozos sin fondo” en lo que a requerimiento de recursos se refiere.

44

establecen las medidas para: i) aumentar las exportaciones e incentivarlas con creciente mayor valor agregado con el fin de evitar la restricción externa al crecimiento y poder expandir el mercado interno sin inflación, así como aumentar el empleo; ii) retener para beneficio del país una proporción creciente del PBI y de las divisas generadas, limitando en la medida de lo posible y conveniente las remesas de utilidades, el pago de la deuda externa y las importaciones improductivas; iii) promover la inversión de las PYME urbanas y rurales en nueva tecnología47 y su asociación en conglomerados productivos en todas las regiones del país. Principales políticas específicas Podemos clasificar las orientaciones planteadas en función de los sectores de nuestro gráfico en 3 partes. En primer lugar, incrementar las divisas y recursos generados por el sector I de alta productividad que se destinan a la economía peruana, lo que implica aumentar las exportaciones, añadirles valor agregado y retener una mayor parte de ese valor en el Perú. La negociación con las empresas que se ubican en este sector para que sigan invirtiendo, y al mismo tiempo lo hagan con mayor valor agregado nacional, transformando las materias primas, con mayores eslabonamientos48 productivos internos o clusters, y con mayor contribución al erario nacional –llámense impuestos o regalías- sería la orientación básica. Las fórmulas para reducir el pago de la deuda externa tienen este mismo sentido49. En segundo lugar, se propone aumentar las exportaciones y producción del sector II (industria, turismo y agroexportación) con el fin de aumentar el empleo adecuado (con un efecto directo sobre pobreza) y al mismo tiempo generar divisas. Finalmente, se plantea promover el sector III con las divisas y recursos fiscales generados en los dos primeros sectores, principalmente mediante medidas crediticias, de información y de capacitación. Análisis institucional Las reglas para la inversión y retención de valor en el Perú han sido muchas veces materia de agudos conflictos entre empresas, población y Estado, en particular en relación a las empresas mineras y de hidrocarburos. En los últimos años, las experiencias más prometedoras pero a la vez las tareas más exigentes son las relativas a la generación de espacios de diálogo y concertación entre las partes involucradas. Las instancias de relación entre el Estado, las empresas y la sociedad civil son todavía débiles en el Perú, pero se han expandido bastante. La demanda de tales instancias proviene principalmente de los gobiernos regionales y locales que quieren negociar los beneficios que puedan obtener, de la propia población cercana a los yacimientos o vías de transporte, y de instituciones de la sociedad civil que expresan reivindicaciones ecológicas, de derechos humanos, de equidad de género, de respeto cultural u otras. Consideramos que la propuesta de crecimiento pro-pobre que hemos presentado se beneficia con la participación de estos actores en el escenario de las relaciones con los inversionistas en mucho mayor medida que los perjuicios que pueda causar tal participación en la actividad económica. 47

Véase la deplorable evolución de las importaciones de maquinaria y equipo agrícola en Iguíñiz (2005) 48 Schuldt 2005. 49 Asimismo, en esta orientación está el reducir el uso improductivo de divisas, tema que trataremos en la orientación 2 referida al desarrollo del mercado interno.

45

Por otro lado, el sector II tiene una organización gremial aún débil, y su articulación con el Estado para la definición y gestión de política de promoción es insuficiente. Buscar nuevas fórmulas que permitan esa articulación y que al mismo tiempo lo hagan con transparencia y resguardando el interés público, es fundamental (ver Rodrik 2004). En cuanto a los instrumentos para la promoción de las PYME urbanas y rurales (sector III), el sistema financiero es una pieza crucial en el proceso de traslado de recursos de inversión hacia ellas. Recientemente han emergido, creciendo rápidamente aunque desde una base pequeña, instituciones como las Cajas, que obligan a la banca múltiple a dedicar su atención al mundo de la pequeña empresa. Aún así, la orientación del crédito es sobre todo hacia la actividad comercial urbana descentralizada, lo que hace que sea necesario dar un paso más hacia lo rural y lo productivo, que requiere plazos más largos y nuevos instrumentos. Otros instrumentos, como los de capacitación, información y servicios de desarrollo empresarial (SDE), han crecido mucho menos; aunque existen diversas experiencias estas tienen todavía muy poca cobertura50. Problema central en este sector es la gran dispersión, con poca organización y fragmentación entre las organizaciones existentes. Esto lleva a que no haya actores gremiales importantes de las PYME urbanas y rurales a nivel nacional, por lo que tienen poca influencia política y los canales de diálogo para la definición y gestión de políticas de promoción funcionan con gran debilidad. Análisis político de fuerzas En términos generales, los agentes político-gremiales más presentes en la actividad exportadora del sector I de alta productividad y en su ámbito social y geográfico más relevante son:








las empresas o gremios de productores, el gobierno nacional, que establece las reglas y negocia los contratos de explotación de recursos naturales; el o los gobiernos regionales, que influyen en el ámbito más amplio de la actividad económica dado que inciden en la creación y conservación de vías de comunicación, y en general en la actividad comercial que rodea a la producción; los gobiernos locales correspondientes a las zonas en donde se sitúa la actividad productiva misma; las diversas instituciones de la sociedad civil, incluyendo organizaciones de base y gremios diversos.

Entre estos sectores hay diversas modalidades de relación, que combinan la confrontación con la negociación. La propuesta planteada exige un uso adecuado de los recursos generados en el sector “moderno” de la economía, orientándolos a la adquisición de equipos y maquinaria, y 50

Ver al respecto el anexo 5.

46

la capacitación y mejora tecnológica). Ese uso supone impulsar un proceso en marcha pero que ocurre con grandes ambigüedades. Actores de ese proceso son: el Gobierno Nacional (GN) y los Gobiernos Regionales (GR), así como las organizaciones de pequeños y medianos empresarios urbanos y rurales cuya presencia es fundamental para contrarrestar los intereses de, por ejemplo, empresas constructoras nacionales y extranjeras que demasiadas veces propician obras de infraestructura “elefantiásicas” del estilo que predominó en el caso de INADE. Por ello, el correlato político de la propuesta que planteamos es el desarrollo de instancias de concertación entre el Estado Regional y Local y la sociedad civil, incluyendo las organizaciones gremiales de productores del campo y la ciudad. Los actuales CCR y CCL no están a la altura de la ambición de la propuesta. Las instancias de concertación de los GR y GL deben ampliar su convocatoria, darle regularidad y continuidad a sus deliberaciones, decantar propuestas de desarrollo económico a largo plazo para su ámbito de acción y participar en la elaboración de presupuestos anuales para así estar en condiciones de controlar la calidad y cantidad del gasto público. En las partes anteriores hemos mirado a la economía y los intereses en juego desde el lado de la oferta de recursos para la inversión. Un aspecto decisivo en la propuesta esbozada es el relativo a los incentivos para que las PYME y unidades agropecuarias deseen solicitar crédito destinado a mejorar organización, calificación y maquinaria y equipos.51 Algunos de los principales incentivos son los siguientes:
Un mercado interno en expansión es una condición necesaria para impulsar la inversión que eleve la productividad de manera permanente.52 Esa expansión depende en buena parte de la evolución de las remuneraciones.53
Siempre por el lado de la demanda, las compras estatales y las exigencias de calidad puestas a los productores deben cumplir un papel importante en el estímulo a la inversión. Este asunto ha sido materia de insistente presión en el Acuerdo Nacional de gremios como la Sociedad Nacional de Industrias.
El ordenamiento y la expansión y continuidad de la asesoría técnicoproductiva, organizativa, financiera, comercial y de calificación laboral es también condición de viabilidad. La organización gremial de los propietarios de las PYME es todavía débil y fragmentada pero una priorización del empleo en las políticas del Estado les daría más fuerza negociadora y más interés en fortalecerse gremialmente.
Desde el lado de la oferta, la expansión y mejora de la infraestructura de transporte y comunicaciones es importante. Esta se hace políticamente posible en el país en parte por los intereses empresariales nacionales y extranjeros interesados en su construcción y/o usufructo. Por ejemplo, las políticas de desarrollo de infraestructura han estado muy presentes en el diseño de las políticas de Estado aprobadas en el Acuerdo Nacional. 51

Vamos a suponer que en las regiones, y por ello, en el país, hay una educación suficiente como para iniciar ese proceso de expansión de pequeñas empresas. 52 Como indicó Adam Smith, el continuo aumento de productividad requiere de la expansión del mercado y el mercado más accesible para la inmensa mayoría de los productores en pequeña escala en el Perú es el interno. En él se puede aprender para aventurarse en mercados internacionales pero llegar a ese punto requiere continuidad en el esfuerzo. 53 En un país en el que la fuerza laboral se utiliza durante largas jornadas de trabajo, la ampliación del poder de compra depende de la evolución de las remuneraciones a la fuerza laboral asalariada formal e informal. Sobre esto se tratará en el tercer acápite del presente capítulo.

47

(B)

Tributación y capital humano La capacidad humana de absorber conocimientos del exterior y combinarlos con los propios requiere medidas para: i) Elevar la recaudación tributaria haciendo más progresiva la distribución de la carga impositiva; ii) aumentar la proporción del ingreso familiar y del presupuesto público asignado a la educación, salud, y nutrición infantil; iii) reducir la precariedad del ingreso familiar con el fin de facilitar la inversión en muy pequeña escala y la inversión que amplíe el capital humano de las familias. Principales políticas específicas

Esta orientación recae principalmente sobre el presupuesto público y la acción directa del Estado para proveer servicios básicos de acumulación de capital humano, así como de protección social, que faciliten la acumulación privada de los pobres. En ese sentido, esta orientación plantea un enfoque sobre la política fiscal, considerando tanto la política tributaria como la de gastos, de tal manera de mantener el necesario equilibrio fiscal54. Por el lado de los impuestos, se ha indicado que la orientación es: (1) aumentar la recaudación y (2) hacerla más progresiva. Las políticas más específicas al respecto se refieren principalmente a dos áreas: (1) el cambio de algunas reglas tributarias para ajustar la carga sobre los sectores de altos ingresos, (2) la reducción de la evasión y elusión mediante la mejora de la administración y medidas complementarias. En relación al cambio de reglas tributarias, la orientación general debe ser incrementar los impuestos directos, dado que los mismos a la fecha tienen una recaudación bastante reducida. Algunas de las medidas sugeridas al respecto son: (i) eliminar la exoneración del impuesto a la renta a las ganancias de capital y de intereses ganados; (ii) eliminar las exoneraciones o reducciones al impuesto a la renta para actividades agropecuarias y algunas regiones55; (iii) establecer regalías efectivas a la explotación minera, incluyendo a las empresas con convenios de estabilidad que según el Tribunal Constitucional no están exentas de este tributo. Otras posibilidades en este mismo sentido son (i) aumentar impuestos selectivos a bienes de consumo suntuario, como carros de lujo u otros56; (ii) mejorar el impuesto predial y/o instituir un impuesto al patrimonio. El ITF, Impuesto a las Transacciones Financieras, también es progresivo, ya que los servicios bancarios son más utilizados por quienes tienen y mueven más recursos líquidos, por lo que al no haberse constatado efectos de ineficiencia debiera mantenerse57. Si estas medidas son

54

Equilibrio fiscal no quiere decir déficit público cero, sino un déficit manejable, que no lleve a un crecimiento explosivo de la deuda pública y que permita un manejo contracíclico de la política fiscal. 55 Varios autores coinciden en la necesidad de eliminar estas y otras exoneraciones (Mostajo 2004, Lledo et al. 2004). Para un análisis sobre las exoneraciones y otros incentivos tributarios en el Perú véase MEF (2003). 56 Véase al respecto: Mostajo (2004). 57 Consideraciones acerca de impuestos como el predial o el ITF se pueden consultar en Lledo et al. (2004).

48

efectivas en aumentar la recaudación, se podrá empezar a reducir impuestos indirectos como el IGV o el ISC a los combustibles. En cuanto a la reducción de la elusión y evasión, algunas políticas incluyen: (i) revisar los convenios de estabilidad tributaria para grandes empresas en lo referente a la depreciación acelerada, así como cerrar otras “perforaciones” que reducen la recaudación efectiva; (ii) mantener una base mínima del impuesto a la renta, con base en el patrimonio o en los activos58. Por otro lado, hay políticas referidas a la administración tributaria, por ejemplo, el cruce de la información del ITF, las detracciones y retenciones, la unificación de la fiscalización de impuestos con la de contribuciones (como seguridad social, AFP, CTS), entre otras. El otro lado de la moneda de esta política tiene que ser la acción pública orientada a la acumulación de capital humano (educación, salud y nutrición) y a la protección social (asistencia social para grupos vulnerables, empleo temporal, pensiones y también salud y nutrición,), a fin de permitir que las familias pobres tengan mayores activos y mayor seguridad para poder aprovechar las oportunidades económicas que se generen. La orientación principal al respecto debe ser la de “mayor gasto para lograr mayor eficiencia y orientación pro-pobre”. Más gasto sin mejorar eficiencia y orientación pro-pobre tiene poco efecto; mejorar eficiencia y orientación pro-pobre con los bajísimos niveles de presupuesto destinados a estos fines es más difícil59. En cuanto a la orientación pro-pobre, hay que superar el dilema “focalización vs. universalidad”: lo que hay que hacer es, precisamente, ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educación, la salud, los programas nutricionales y la asistencia social hacia los más pobres, que se concentran en las zonas rurales. Una iniciativa de este tipo es al mismo tiempo pro-pobre (al concentrar el gasto en los más pobres) y universalizadora (al hacer que estos servicios logren llegar a todos). La mejora de la eficiencia, por su parte, requiere que se descentralicen los servicios, se empodere a las comunidades y familias estableciendo mecanismos de participación y transparencia, y se introduzcan incentivos al buen desempeño. Análisis institucional La relación entre el Estado y la sociedad, y la configuración del Estado Peruano, son fundamentales en esta estrategia. El Estado Peruano ha sido caracterizado como “patrimonialista”, por la forma como es capturado por grupos / personajes que lo utilizan más en su propio beneficio que en el de la sociedad. Esta concepción patrimonialista atraviesa todos los niveles del Estado, desde los más altos hasta los funcionarios medios y los servidores de ventanilla. Esto marca la relación de la sociedad con el Estado: según Latinobarómetro 2004, el 85% de los peruanos cree que el Estado “actúa en beneficio de grupos poderosos” y no en beneficio del interés público, porcentaje que representa el nivel más alto entre los países latinoamericanos. Esto genera dos problemas centrales a esta estrategia. En primer lugar, hay una resistencia muy grande al pago de impuestos. Como la población (de todos los 58

Sobre los impuestos a los activos ver Lledo et al. (2004). El gasto en salud en el Perú es de 4.7% del PBI, mientras que el promedio latinoamericano es de 7.5%. 59

49

estratos sociales) considera que pagar impuestos es pura pérdida y que no recibe nada a cambio, la resistencia es muy grande. Por otro lado, los afectados por cualquier medida tributaria buscan fórmulas para resistirse a los mismos, lo que cuando se trata de pequeños grupos económicamente poderosos, encuentra su canal a través del vínculo con este “Estado patrimonialista” que puede ser fácilmente influenciado de manera poco transparente. Al mismo tiempo, sin embargo, esta resistencia al pago de impuestos ha sido vencida mediante impuestos indirectos (los que “no se sienten”), por lo que la población percibe que no puede reclamarle derechos básicos (servicios de educación y salud de calidad) a un Estado al que no aporta. La contraparte es la percepción de que hay “riquezas naturales” que son de la nación –de todos- que son injustamente repartidas, y eso justifica el reclamo de fondos para su provincia, sector o demanda específica. En el terreno del gasto social, una dificultad en mejorar su orientación pro-pobre es la presión de grupos urbanos medios, que tienen mayor fuerza política; en particular grupos como los profesores, médicos y profesionales de la salud. Esta es también la principal barrera a la mejora de la eficiencia, dado que los cambios requeridos implican menor seguridad y peores condiciones de negociación de los afectados. Análisis político de fuerzas Las medidas tributarias tienen como opositores a quienes deben pagarlas. En las propuestas presentadas, un grupo grande de estas recaen sobre una minoría de la población, sin embargo, esa minoría tiene mucha fuerza política para oponerse, a través de sus relaciones con medios de comunicación masiva y dirigentes políticos (ambos necesitados de sus fondos). En todos los casos, siempre habrá argumentos para resistirse a esas medidas, presentándolas como “anti-técnicas”. Las medidas de mejora de la administración tributaria y la fiscalización, por su parte, son más difíciles de resistir, ya que la evasión y elusión implica una resistencia a la legalidad de una u otra manera. Sin embargo, estas medidas requieren una mayor capacidad profesional del Estado, que se ve debilitado por el patrimonialismo. Por otro lado, las medidas orientadas a mejorar la educación, salud o protección social tienen una amplia aceptación por parte de la población. La reciente discusión y aprobación de las regalías mineras ha mostrado una forma de vencer las resistencias a la mayor tributación: juntar la mejora de la recaudación con beneficios efectivos para una gama amplia de actores sociales y políticos (gobiernos regionales, municipalidades, universidades). En este caso, además, los afectados eran muy pocos y no podría decirse que hubiera la posibilidad de afectar otros sectores. Sin embargo, al mismo tiempo ello muestra una debilidad del enfoque: el resultado es una distribución de fondos públicos que beneficia mucho a determinadas regiones y provincias, y muy poco a otras, lo que ha resultado en algunos casos en una nueva discusión sobre cómo deben repartirse esos recursos60.

60

Este es el caso del gas de Camisea, cuyo canon va a Cusco, también una parte a Ayacucho (pues el gas debe pasar por allí), y ya se está exigiendo una parte para Ucayali.

50

En el caso de educación y salud, otro problema es cómo asegurar que los aumentos de presupuesto vayan a mejorar la calidad y cobertura de los servicios, y no solamente las remuneraciones de profesores y médicos. Esto demanda un pacto social entre el Estado, la sociedad y estos grupos, de tal manera que las mejoras en remuneraciones vayan acompañadas de cambios que permitan incentivar el desempeño y empoderar a las comunidades. En otras palabras, hay que juntar en un solo acto, el aumento del presupuesto y de remuneraciones con el cambio de reglas institucionales. (C)

Remuneraciones y mercado interno El principal incentivo para la inversión en nueva tecnología, especialmente en pequeña escala y descentralizada, es la perspectiva de un mercado interno competitivo y en expansión, que se puede lograr más rápidamente si se toman medidas para: i) permitir una mejor distribución entre clases (propietarias de los factores de producción) de los beneficios del crecimiento privado y una mayor seguridad en los ingresos recibidos por parte de los trabajadores, promoviendo un pacto social y/o convenios entre trabajadores asalariados y empresarios que incentiven el cambio tecnológico y la estabilidad en las relaciones laborales (García 2005); ii) impulsar una política de compras estatales que se constituya en base para que las PYME urbanas y rurales puedan insertarse cada vez más en nuevos mercados, iii) establecer políticas de protección temporal del mercado interno frente a la competencia extranjera, particularmente aquella desleal (dumping, subsidios a la exportación) para los principales productos producidos por estas PYMEs urbanas y rurales61.

Esta orientación general considera las reglas mediante las cuales deben relacionarse los trabajadores y empresarios para promover un aumento salarial, así como orientaciones dedicadas a ampliar el mercado de las compras estatales a las PYME. La lógica fundamental de esta orientación, es que estas mayores remuneraciones y compras del Estado, que se busca dirigir más hacia los productores nacionales, representan el mercado interno al cual le venden los cientos de miles de PYME y productores agropecuarios donde se concentran los pobres. De tal manera que si se amplía el mercado al que estos pequeños productores venden, también se amplían sus oportunidades económicas y sus ingresos, favoreciéndose así su progreso tecnológico y aumento de productividad. Principales políticas específicas En lo laboral, el objetivo es lograr un aumento salarial que vaya de la mano y promueva el aumento de la productividad, a su vez, los aumentos salariales deben ser un incentivo a los avances tecnológicos por parte de las empresas, ya que estas deben ganar en competitividad no por pagar menores suelos sino por mejorar su productividad. De esta manera, el aumento salarial es sostenible y no genera desequilibrios macroeconómicos porque: (i) acompaña a un aumento de productividad haciendo que los costos laborales unitarios (costos laborales por unidad de producto) no se incrementen, y (ii) orientan hacia una competitividad basada en el progreso 61

Debido a que estos sectores producen sobretodo para el consumo, el efecto de una mayor protección al mismo sobre la competitividad de la producción nacional en mercados externos será reducida.

51

tecnológico y no en reducciones o contenciones salariales de efecto sólo temporal (García 2004). Al respecto, algunas medidas posibles son: i) instituir una política para la capacitación laboral, estableciendo contribuciones especiales o descuentos tributarios con este fin y aplicando los recursos por acuerdo entre empresas y trabajadores, ii) mejorar la distribución de las utilidades a los trabajadores y la confiabilidad de la misma, de manera tal que se afirme el incentivo que éstas deben representan para los trabajadores; iii) promover la negociación colectiva con cláusulas que vinculen aumentos salariales al aumento de la productividad y iv) promover la vigencia efectiva de los derechos laborales individuales (incluyendo el pago de horas extras), aumentando la voz de los trabajadores y sus organizaciones al respecto.62 En relación a las compras estatales a las PYME, además de mantener las bonificaciones existentes en tal sentido, debe facilitarse el acceso de las PYME a información relevante al respecto. Este proceso debe ir acompañado de medidas propias de promoción de este sector que incluyan, entre otros factores, el financiamiento, la asociatividad, capacitación y servicios de desarrollo empresarial). Finalmente, en lo que se refiere a la protección del mercado interno, la orientación general es que en la definición de políticas arancelarias y de comercio exterior, así como en la negociación de tratados que involucren el comercio internacional, se debe tener particular cuidado al considerar los bienes que son producidos por las PYME y pequeños productores agropecuarios. Para ello, i) debe identificarse qué productos son los más sensibles al respecto, incluyendo aquellos afectados indirectamente por sustitución de consumo (caso del efecto del trigo sobre la papa); ii) debe tenerse particular cuidado en la reducción de la protección arancelaria a estos sectores, pues los efectos sobre la pobreza pueden ser considerables, de tal manera que si se hacen tales reducciones arancelarias estas sean graduales y vayan acompañadas de programas de reconversión de los agricultores y/o pymes; iii) deben considerarse estos productos prioritarios al momento de aplicar las medidas de salvaguardias admitidas por la OMC. Análisis Institucional La relación entre dueños y directivos de las empresas y los trabajadores ha sido históricamente difícil. Como parte de la herencia colonial, la tradición prevaleciente en las relaciones sociales en la producción ha sido la de relaciones tipo “hacienda”, en las que la clase propietaria poseía una amplia dominación sobre los campesinos (incluyendo el uso de servicio personal, etc.). Trasladado a la industria y las ciudades, en un contexto que mantiene un grave problema de escasez de puestos de trabajo y altos niveles de pobreza, esto marca una relación en la que los dueños y directivos de las empresas –que muchas veces son los mismos, dada la prevalencia de “empresas familiares”- mantienen un amplio dominio sobre sus trabajadores. El trabajo de horas extras impagas, el acoso sexual que no recibe efectiva protección legal, la consideración de las normas laborales como algo “opcional” que se aplica solamente

62

El Acuerdo Nacional ha aprobado la política de asociar los cambios en remuneración al aumento de la productividad.

52

si se puede y se quiere, y el maltrato en la relación personal (que llega al insulto racista), son algunas de las prácticas comunes en la sociedad peruana. Por otro lado, en las décadas de los 60 y 70 se desarrolló un cierto sindicalismo clasista, que exageró las “contradicciones de clase” como arma de lucha. La mezcla de violencia política, lucha antiterrorista antidictatorial y flexibilización laboral, prácticamente acabó con la organización sindical de los trabajadores. Así, se ha instalado una situación en la que, mayoritariamente, los trabajadores no tienen forma alguna de hacer oír su voz en la empresa, incluyendo la posibilidad de una negociación colectiva (la respuesta empresarial ante una reclamación colectiva consiste en, apenas sea posible, despedir a los dirigentes). Este amplio dominio de las empresas sobre los trabajadores, aunado a una flexibilización amplia que ha acelerado la rotación laboral, ha llevado a una situación en la que la motivación de los trabajadores por la productividad es producto del miedo antes que del deseo de colaboración63. Hay desconfianza entre empresas y trabajadores, y este miedo, si bien permite la productividad en un nivel básico de esfuerzo, la limita en el nivel de resolver problemas de gestión, buscar capacitaciones y promover mejoras tecnológicas, que son acciones fundamentales para aumentar la productividad en el mundo moderno. Adicionalmente, en muchas partes del mundo la fuerza sindical para establecer condiciones de negociación adecuadas, se basa en su fuerza política y su capacidad de ejercer presión sobre los gobiernos. La influencia de la AFL-CIO en las elecciones de los Estados Unidos, de la CUT en el PT brasileño o de las CGT argentinas en el peronismo, son ejemplos de ello. El sindicalismo peruano recorrió este camino, en particular con la CGTP y su vinculación con el Partido Comunista, pero la debacle de este partido junto con la izquierda peruana ha dejado a los sindicatos con este canal de promoción del cambio social muy deteriorado. Análisis Político de Fuerzas La debilidad en la organización sindical es la principal traba para medidas de redistribución entre ganancias y salarios. Durante el actual gobierno, la presión principal para este tipo de medidas ha estado en el Congreso a través de parlamentarios que han sido dirigentes sindicales, pero no ha tenido mucho éxito. El Consejo Nacional del Trabajo, órgano tripartito, no ha logrado llegar a consensos en cuanto a la Ley General de Trabajo, que se espera aborde algunos de estos asuntos. Una forma de resolver esta limitación vendría dada por una clara alianza entre trabajadores formales y el resto de pequeños productores, dado que, como hemos dicho, el salario de los primeros es en buena parte el mercado interno de los segundos. Sin embargo, esto no está interiorizado por estos grupos. De ahí que la propuesta tiene que poner énfasis en sugerencias que lleven a una ganancia para ambos grupos: trabajadores y capitalistas. El vínculo entre salario, relaciones laborales y productividad es aquí la clave. Por ejemplo, la promoción de la

63

García (2004b)

53

capacitación es algo que puede favorecer a ambos grupos, pero que imperfecciones del mercado impiden aprovechar. En otros casos, la búsqueda puede ser de alianzas entre trabajadores y Estado: es el caso de promover una contabilidad más transparente, que permita tanto captar más impuesto a la renta como distribución de utilidades. Esta es una respuesta ante el hecho de que los trabajadores no consideren que esta fórmula sea un incentivo a la colaboración con la empresa, pues sienten que el cálculo de utilidades es simplemente algo “arreglado”64. En el caso de la negociación colectiva, las fórmulas propuestas para promoverla incluyen dos temas fundamentales: Primero, su vinculación con el aumento de la productividad, de tal manera de buscar incentivos adecuados y así, una situación winwin. Segundo, es importante considerar la importancia de la negociación por rama, de tal manera que no se altere la competencia entre empresas, y sea posible, más bien, vincular mejoras por rama con políticas de promoción y protección sectorial.

64

Se están planteando iniciativas similares respecto de la distribución de renta minera y petrolera, y en relación al canon y las regalías mineras por parte del Grupo Propuesta Ciudadana.

54

V. RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS La estrategia de crecimiento planteada líneas arriba responde a una definición de “crecimiento pro-pobre” que implica que los sectores pobres crezcan más rápidamente que el resto de la sociedad, pero que más aún, su crecimiento sea tal que permita encarar con seriedad el reto de reducir la pobreza y la pobreza extrema a la mitad de los niveles de 1990 en 2015 y preparar al país para un continuo proceso de desarrollo inclusivo. El análisis de los modelos de crecimiento aplicados en el Perú desde mediados del siglo pasado y su relación con la reducción de pobreza ha permitido constatar su débil efecto en ese sentido. Ni el modelo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), ni el modelo primario exportador de los cincuenta (replicado con algunos cambios a partir de los noventa) han podido impedir que en la actualidad el Perú tenga a la mitad de su población afectada por la pobreza. El primer periodo primario exportador dejó rezagado al mundo campesino, y aumentó en gran medida la desigualdad en el país. Por otro lado, el modelo de ISI siguió dependiendo de las divisas generadas en la exportación primaria, falló en “arrastrar” de forma generalizada al sector agrario y aumentó la concentración geográfica de la actividad económica y el centralismo del país. Esto es así debido a que el crecimiento de sectores como la minería, la pesca, electricidad y agua no genera reducciones de los niveles de pobreza. Las PYME, por otro lado, que emplean a una proporción bastante alta de la población, y especialmente de la población pobre no han tenido el protagonismo necesario en el proceso de generación de empleos adecuados. Finalmente, la industria nacional, el turismo y la agroexportación son importantes en la medida que su crecimiento tiene un efecto importante en el empleo formal y en las remuneraciones y que por ello son un vehículo clave para reducir la pobreza. La propuesta planteada sugiere un ajuste de las relaciones entre estos grupos con el problema de la calidad del trabajo en mente. Para especificar nuestra propuesta de desarrollo se caracterizó a la economía peruana en función de la productividad observada en tres “sectores” de la economía. El primero (compuesto principal, pero no únicamente por la actividad minera) es altamente productivo y se caracteriza por pagar altos salarios, sin embargo la cantidad de gente empleada en él es baja. El segundo sector, aunque paga remuneraciones más bajas que el primero, ocupa a una proporción mayor de la PEA y está representado básicamente por la industria manufacturera, el turismo y la agroexportación. El tercer tipo de actividad empresarial es el que emplea a la mayoría de la población, e incluye a las PYME y las pequeñas unidades productivas del campo y la ciudad. En este sector las remuneraciones son bajísimas, y la productividad es también muy baja pobre La estrategia de crecimiento pro-pobre está protagonizada por los tres sectores recién mencionados en función de dos objetivos principales: (i) reducir la pobreza mediante el incremento de la productividad del tercer sector, y (ii) aumentar el empleo (salarios) y la productividad de la industria nacional, el turismo y la agroexportación. Para lograr estos objetivos se propone: utilizar las divisas generadas en el sector de

55

alta productividad en la inversión en maquinaria y equipo, principalmente en el sector en que la productividad es más baja; reorganizar la tributación y orientar el uso de estos recursos a la inversión en capital humano; y finalmente, desarrollar el mercado interno como espacio inmediato de crecimiento de las PYME y como generador de empleo formal. La propuesta planteada no es de sencilla o inmediata implementación. Si bien tiene un componente claramente favorable al crecimiento sostenido que se apoya en las exportaciones y que, de ese modo, enfrenta el clásico problema de la restricción externa, también tiene un fuerte componente distributivo que resulta políticamente más difícil de implementar con las actuales correlaciones de fuerzas económicas entre actores públicos diversos y también privados de diferentes características. De ahí, como acabamos de indicar, el acento en lo político como condición indispensable para la aumentar las posibilidades de poner la propuesta en marcha. Nuestra propuesta de crecimiento pro-pobre tiene un correlato político general que es parcialmente distinto de otros como los que postularían estrategias basadas en la continuidad de la experiencia pro exportadora actual, o de otras que pusieran el acento en la agregación de valor a las exportaciones y en mayores concatenaciones intersectoriales,65 o incluso de otras que pusieran el acento casi exclusivamente en las posibilidades económicas del desarrollo local. La importancia del aspecto distributivo está demostrada por quienes han elaborado cálculos sobre el aporte del crecimiento y la distribución en el acercamiento del país a las Metas del Milenio.66 También es reconocida por líderes empresariales e intelectuales y organismos internacionales de desarrollo y cooperación. (A)

El punto de partida

El punto de partida de una reorientación de la economía es el reconocimiento de su estructura económica, que es lo que hemos hecho desde un inicio. El perfil de las productividades explicita que el crecimiento actual del Perú no está basado en una estructura productiva que incluye, por ejemplo, amplios sectores de productores medianos rurales y urbanos de niveles medios de productividad. Más bien, se trata de una típica estructura con gran concentración de las actividades productivas más competitivas a nivel mundial, con un peso muy importante de la minería y uno bastante menor de agroindustria y pesca. En los análisis de la política en el desarrollo, el Perú es un típico país sudamericano en contraposición, por ejemplo, a los Estados Unidos de Norteamérica67. A pesar de los grandes cambios ocurridos, hoy es común

65

Véase, por ejemplo, Schuldt, Jürgen (2005). Por ejemplo, Universidad del Pacífico (2004: 95), donde se señala que: “… si la economía se sitúa en una senda de crecimiento más optimista de 5% al ano, la transferencia de recursos necesaria para la consecución de las metas sería cercana al 1.4% del PBI anual”. 67 Refiriéndose a siglos pasados, Stern, Dethier y Rogers recuerdan algo clásico sobre el contraste entre América del Norte y del Sur: “En América del Sur, por el contrario, los rasgos del escenario político, económico y físico dieron lugar a una mucho mayor desigualdad. Mayor densidad poblacional hizo que las estrategias predatorias (en oposición a la colonización) fueran más beneficiosas, y grandes volúmenes de recursos naturales promovieron el robo de activos en propiedad de los indígenas por los primeros colonizadores y estimuló las actividades extractivas y las correspondientes instituciones. Esto dio lugar a poderosos intereses particulares que fueron capaces de apropiarse de terrenos y restringir la 66

56

referirse a la actual estructura productiva como similar a la de la época colonial. Por ejemplo, la dimensión cultural indígena de la problemática política en los países andinos no es accidental y tampoco un rezago nostálgico sólo en el plano de las ideas; pues tiene relación con las actuales bases productivas de los países. Hemos indicado antes que las bases para una reorientación del crecimiento tienen un fuerte componente político. En la medida en que las demandas sociales no puedan ser satisfechas de manera importante por medio de la expansión de la iniciativa privada en pequeña escala, será el escenario político el que servirá de ámbito para su expresión. En una estructura económica tan desigual en productividades como la peruana, la lucha contra la pobreza se tiene que basar en la afirmación de derechos económicos y sociales que no pueden obtenerse de manera completa desde la propia actividad productiva. Nuestra propuesta es, justamente, una manera de despolitizar las demandas sociales, propiciando la extensión de pequeñas empresas competitivamente viables. Pero el camino hacia esa reducción del peso de la política lo concebimos como muy político y demorado. (B)

Las vigas políticas de una política pro-pobre

La politización que proponemos para hacer viable la reorientación de la economía con el fin de hacer el crecimiento más pro-pobre tiene, como señalamos, dos componentes: la democratización de la sociedad y la descentralización. En la medida en que la segunda requiere en buena medida de la primera (las dictaduras tienden a ser centralistas), es ésta la que constituye el eje de las propuestas políticas que siguen a continuación. 1. Democratización La democratización de la sociedad peruana debe avanzar en el plano de la democracia representativa y participativa. A nuestro juicio, las dos formas tienen que caminar acompañándose, porque la primera es la principal base de legitimidad en el ejercicio de la autoridad y la segunda tiene que reforzarla, pero a la vez, dándole dirección precisa y exigencia de resultados y rendición de cuentas, cosa que aboga a favor de una mayor legitimidad. El tema de la relación entre ambos aspectos de la democracia es, por supuesto, complejo y no podemos explorarlo más que a propósito de medidas concretas de reforma. Para que la participación ciudadana, prioridad de nuestra propuesta política, apunte en la dirección pro-pobre que buscamos, tiene que tener varios componentes. a) El electoral, ya que el poder del voto contrarresta en cierta medida la debilidad de los pobres como consumidores para influir en la economía. La calidad del sistema electoral es fundamental a este respecto y ella debe expresar lo más fielmente posible la voluntad ciudadana de los pobres, todavía mayoritarios en el Perú.

competencia y la innovación, impidiendo el desarrollo. ” (2005: 269). Acemoglu et al. (2003) plantan una tesis algo distinta, véase al respecto el anexo 6.

57

b) El propio de los marcos institucionalizados de concertación entre Estado y Sociedad Civil actualmente emergiendo. Nuestra propuesta política apunta prioritariamente a fortalecer esos espacios que permiten dialogar sobre los asuntos importantes en un contexto más institucionalizado, con anticipación, involucrando a los principales actores y de manera abierta. El reto hacia delante es el de ampliar la presencia directa o indirecta de los pobres en esos foros, como por ejemplo, en el Acuerdo Nacional (AN), en la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza (MCLCP), en el Consejo Nacional de Educación (CNE) o en el Consejo Nacional de Trabajo (CNT). Las maneras precisas, por supuesto, son diversas según el caso. c) El fortalecimiento, ampliación de funciones y amplitud de actores en los Consejos de Coordinación Regional (CCR) y Local (CCL), temas detallados más adelante. d) La presencia de pequeños empresarios y empresarias en las instancias de concertación. Esta es todavía muy débil y resulta prioritario favorecer con incentivos selectivos su agremiación y unificación para facilitarla. Junto con los cambios para reforzar los espacios de concertación y ampliar la presencia de los pobres, debe afirmarse que estos espacios traten la agenda social y económica de los pequeños productores y de los pobres. La presencia de la sociedad civil ha venido introduciendo los temas sociales que corresponden a la redistribución por el lado de la tributación (educación, salud, etc.), aunque todavía debe ser reforzada frente a la presencia de empresarios y burocracias interesados en favorecer grandes obras a menudo no rentables ni social ni económicamente. Por otro lado, los temas económico-productivos para el desarrollo de este gran sector de pequeña producción y de baja productividad todavía se introducen muy débilmente en la agenda, y es necesario incorporarlos. Obviamente no se trata de forzar a que todas las deliberaciones se realicen en un marco de concertación institucionalizada o que las instancias democráticamente elegidas de los distintos niveles de gobierno no puedan procesar directamente las demandas sociales, pero sí de generar un ámbito de diálogo y concertación que prepare orientaciones de largo plazo para el desarrollo nacional, regional y local, y que sirva también para procesar por métodos pacíficos algunas de las reivindicaciones de quienes participan en dicho ámbito. Una condición para que los distintos actores del desarrollo cooperen entre sí en la mayor medida posible es que se hayan puesto de acuerdo sobre la dirección que dicho desarrollo debe tener. Ello es posible, como lo han empezado a mostrar los Planes Regionales y Locales de Desarrollo Concertado, cuando hay un trabajo permanente y coordinado de los agentes del desarrollo que van afinando la gama de proyectos más conveniente para la población de las regiones o localidades. En el Perú, es prioritario sostener y enriquecer esos espacios de concertación con el fin de asegurar en toda la medida de lo posible la continuidad en la gestión pública y en las obras para el desarrollo local y regional. Lo anterior no quiere decir que no hay posibles avances políticamente democratizadores que pueden ser impulsados desde la esfera económica y social. A manera de ejemplo, la política de compras estatales permite no sólo la tecnificación y

58

progreso de las empresas abastecedoras sino que las convierte en interlocutores de índole política ante el Estado. 2. Descentralización La propuesta económica requiere poner en una alta prioridad a la descentralización política del país. Es conocido que la pobreza mas profunda, desde bastantes indicadores, se encuentra en provincias y distritos alejados de los principales mercados del país. Cualquier descentralización no es igual para los efectos de la reducción de la pobreza desde nuestra estrategia de crecimiento económico. Algunos rasgos de dicha descentralización son: a) La unificación de varios departamentos con el fin de convertir a las autoridades políticas regionales y a sus ciudadanías en interlocutores más tomados en cuenta por el gobierno nacional pero también por las más grandes empresas en sus territorios. b) La participación de la sociedad en el gobierno regional y local merece un acápite aunque sea del mismo tipo que la que acabamos de mencionar. Mejorar y ampliar la representación directa o indirecta de los pobres en los Consejos de Coordinación Regional (CCR) y los Consejos de Coordinación Local (CCL) es una tarea prioritaria para orientar la inversión pública en esos ámbitos de la manera más útil a los pobres. (C)

Los componentes del crecimiento pro-pobre y las tensiones en juego

Hemos escogido tres maneras de vincular la parte más competitiva de la estructura económica y la menos competitiva con el fin de convertir a ésta en un factor importante en la reducción de la pobreza. La diferencia de poder económico entre ellas es evidente. De ahí nuestro acento en la política y, específicamente, en el contexto político necesario para hacer más viable la reorientación de la economía de acuerdo a lo señalado arriba. En esta parte vamos a proponer una visión de los potenciales obstáculos específicos así como las posibilidades para reducirlos. La literatura internacional sobre la política necesaria para progresar en las reformas económicas tiene en mente reformas liberalizadoras de los mercados y no reformas con importante componente redistributivo.68 El principal obstáculo aparente para poner en marcha la propuesta esbozada es, en realidad, clásico. Se trata de la tensión entre crecimiento y distribución. Esta tensión tiene varias facetas: a) Uno de los retos es cómo hacer que las divisas generadas se aprovechen para el crecimiento económico del país y, especialmente, de los sectores que hemos privilegiado en nuestra propuesta. Ya hemos indicado, y reiteramos acá que la asociación de pequeños productores, su fortalecimiento político y gremial es una tarea prioritaria y que el impulso del mercado interno también. El crecimiento del mercado interno es la principal fuente de demanda doméstica de divisas y también el incentivo para utilizarlas de la manera más conducente a elevar la productividad. Lamentablemente, los gremios 68

Véase el importante libro de Stern, Dethier y Halsey Rogers (2005).

59

empresariales que más necesidad tienen de ese mercado tienen relativamente poca fuerza en el mundo político-gremial. Desde el lado de la disponibilidad de divisas, la renegociación de la deuda externa resulta capital. b) Otra de las tensiones es la relativa a la tributación. Esa tensión afecta a los sectores exportadores pero también a amplios sectores de la población.69 El debate actual coloca en la agenda dos opciones gruesas: la de elevar las tasas o la de ampliar la base tributaria. En lo inmediato, sin embargo, el problema a enfrentar prioritariamente es el de la evasión y elusión tributaria. Para ello, se requiere quizá una mayor autonomización de la SUNAT y tomar en serio la Política de Estado del Acuerdo Nacional consistente en elevar la recaudación a no menos del 18% del PIB70. La exigencia ciudadana a favor de una mayor calidad de la educación, de los servicios de salud y de la seguridad interior puede ser el acicate político para impulsar políticas públicas en esa dirección. Nuevamente, la democratización de la sociedad que hemos propuesto es crucial. Al mismo tiempo, a largo plazo, la política tributaria tiene que ampliar la base e incluir a todos los ciudadanos en el pago de impuestos directos aunque el costo de recaudarlos supere su beneficio. Ese sería el costo de crear una cultura ciudadana en la que el haber aportado directamente constituya un incentivo para exigir mejores servicios y menor evasión. c) Finalmente, una de las tensiones cruciales a nuestro entender es la que se refiere al efecto del crecimiento económico sobre el dinamismo de la demanda interna. Consideramos que un crecimiento económico con alta desigualdad reduce la velocidad a la que crece el mercado interno y dificulta nuestra estrategia de crecimiento en un punto medular: el de los incentivos para que los productores en pequeña y mediana escala inviertan en sus empresas y especialmente en todo lo que contribuya a elevar la productividad y competitividad. El dinamismo de esa demanda interna depende en buena medida del de las remuneraciones salariales. En un contexto de alta precariedad laboral, de desprotección contra el desempleo, de servicios de salud pública de baja calidad y, que además, implican costos para las familias, de baja calidad de la educación pública la tasa de remuneraciones se hace más importante que cuando tales servicios o protecciones existen. La tensión en el Perú actual no es poca pero está lejos de ser similar a la que hay en países con mayor fuerza sindical. La CGTP y otras centrales están muy debilitadas y los gremios empresariales como la CONFIEP y la SNI operan en un contexto legal general y laboral excepcionalmente favorable para ellos, resultado del debilitamiento sindical durante las prolongadas y profundas crisis económicas de los 70 y 80 y de las 69

El problema es también de política internacional. Los paraísos fiscales son un poderoso medio para evadir el pago de impuestos. Véase, por ejemplo, Tax if you can. The trade store of a global failure. Londres: Tax Justice Network. 70 Birdsall (2005) remarca que la baja recaudación es un problema central de Latinoamérica porque en la región la presión tributaria llega a apenas 18% del PBI. El Perú está todavía debajo de esa cifra y la meta mínima es alcanzar el promedio latinoamericano.

60

normas dictaminadas al comienzo del gobierno de Fujimori. Es ese contexto el que parece influir más en el estancamiento de las remuneraciones. En este asunto no hay discrepancias apreciables entre los gremios de empresarios exportadores y los dedicados a abastecer el mercado interno. Tres vías no contrapuestas se abren para que cambie esa situación: liderazgo político distribucionista, la prolongación del ciclo expansivo y un acuerdo concertado en el Acuerdo Nacional del tipo Pacto por la Inversión y Empleo Digno. Nuestra propuesta apunta a una implementación efectiva de dicho pacto. La prolongación del crecimiento contribuye a darle viabilidad a dicho Pacto y también a la emergencia de liderazgos políticos que busquen darle una orientación más distributiva al crecimiento. (D)

Estrategia de implementación 1. Consenso alrededor del crecimiento pro-pobre

El requisito básico para lograr cambios de políticas para promover una estrategia de crecimiento pro-pobre es lograr una coalición suficientemente amplia a favor de las ideas de crecimiento pro-pobre que logre vencer la resistencia natural de quienes pueden ver afectados sus intereses por los componentes distribucionistas de la propuesta. En ese sentido, es fundamental construir un discurso político que remarque la necesidad pública de una propuesta de este tipo, e incluso la conveniencia de la misma para quienes pueden perder algo con ella en el corto plazo. Para ello, debe llamarse la atención sobre los problemas que trae la persistencia de la pobreza durante un largo periodo como consecuencia del actual estilo de crecimiento para la gobernabilidad del país y la competitividad de nuestras empresas. En el caso de la gobernabilidad, la continuación de la pobreza junto con una desigualdad acentuada en el marco de un país con un Estado poco legitimado ante la población y fuertes fracturas étnicas, configura un contexto en el cual puede profundizarse la actual inestabilidad política y social. La debilidad institucional que ello supone no contribuye a la generación de un buen clima social para el inversionista ni una institucionalidad pública confiable. Nuestra propuesta de orden y fortalecimiento institucional es decididamente democrática y rechaza todo atajo dictatorial. Por otro lado, sabemos que la competitividad requiere de una fuerza laboral educada y sana, y relaciones y redes de cooperación amplias entre empresarios, trabajadores y el medio social en que se desarrollan. En este caso, nuestro planteamiento busca que se ponga en marcha de una vez por todas la reforma educativa y de salud que han sido planteadas desde la Ley de Educación y otros dispositivos legales y desde amplísimos foros como Foro Salud, Foro Educativo, Consejo Nacional de Educación y otros. Ambos argumentos deben ser difundidos para sustentar que la propuesta de crecimiento pro-pobre no es solamente de interés de los pobres sino de toda la sociedad. 2. Avances necesarios en el conocimiento Existe en el Perú una opinión mayoritaria de que el crecimiento económico actual no ha reducido la pobreza en la magnitud suficiente. “No chorrea” es casi un sentido común. Sin embargo, por otro lado hay un cierto escepticismo sobre la posibilidad de alternativas, y sobretodo un desconocimiento de las mismas.

61

En ese sentido, tarea primordial no es llamar la atención sobre la necesidad de un estilo alternativo de crecimiento que tenga la característica de pro-pobre, sino convencer de la existencia y viabilidad de una alternativa. El lograr el consenso y la coalición amplia a su favor de la que se trató en el acápite anterior es un primer paso fundamental en ese sentido, ya que mostraría su viabilidad política. Adicionalmente, es necesario: i) el desarrollo de alternativas más precisas y específicas de política, las que deben irse elaborando en función de aquellos puntos que cobran mayor importancia en la agenda política nacional; ii) la sistematización y difusión de proyectos y experiencias exitosas de desarrollo económico de los más pobres, las PYME y los productores agropecuarios y regionales, de tal manera de, por un lado, vencer el escepticismo y, por otro, de permitir que actores similares en otras regiones puedan replicar las mismas. Punto clave en esta estrategia es lograr que los conocimientos adicionales que se desarrollen lleguen a la opinión pública y a los actores claves en la definición de políticas, tanto aquellos oficiales (MEF, etc.) como actores gremiales (CONFIEP, CGTP y otros, especialmente de PYMES y agricultores) y espacios de encuentro (AN, MCLCP y otros). 3. Incidencia sobre los actores sociales y gremiales Un balance grueso de los actores de la sociedad (no partidos) en los cuales esta propuesta puede tener incidencia, indica que una propuesta de crecimiento con distribución se ubica en medio de un conjunto de actores: a) En la medida en que la pobreza, sobre todo la extrema, tiene un fuerte peso en las regiones, provincias y distritos del país los actores más favorables y activos para una redistribución a favor de los pobres están los Gobiernos Regionales y Locales. Consideramos que estos gobiernos deben avanzar en su capacidad de convocatoria de la sociedad civil y en la ampliación de la representatividad y continuidad del trabajo de los CCR y CCL para que los pobres del campo y la ciudad estén cada vez más directamente y mejor representados. b) Debido a que esa pobreza extrema se sitúa sectorialmente en la agricultura, la asociación de diversos gremios, ONG especializadas y otros sectores sociales interesados en el agro configuran una fuerza que debe seguir potenciándose para que se constituya en un interlocutor cada vez más tenido en cuenta. Aunque los más pobres no están suficientemente representados, foros como CONVEAGRO constituyen un paso adelante en la potenciación de los planteamientos del mundo rural. La Carta Verde es una expresión de esa común preocupación y constituye una buena plataforma para futuras negociaciones. c) En el mundo urbano, la propuesta de crecimiento exige un mayor protagonismo y la unificación de las organizaciones de pequeños y medianos empresarios. Hasta ahora, la mayor presencia pública de los dispersos liderazgos existentes ha ocurrido por la exigencia de defenderse de la competencia externa. Ciertos nombres visibilizan muy parcialmente a estos actores y sus organizaciones (Gamarra, Villa el Salvador con su APEMIVES,

62

Zona Franca, etc.)71 Su fuerza política emerge de maneras diversas, como cuando una parte de ese mundo empresarial apoyó a Fujimori. d) Junto a esas agremiaciones, pero con iniciativas propias de promoción de pequeñas y microempresas, diversas y dispersas instituciones activan grupos interesados en este mundo empresarial en todo el país. Su búsqueda de eficacia los obliga a buscar cierta incidencia política y se componen de un universo de instituciones que trabajan con recursos de la cooperación internacional y que es bastante heterogéneo. ONG como Cáritas, ADRA, CARE, Swisscontact, IDESI y muchas otras están entre ellas. También actúan muchas ONG72 con concentración de actividades en regiones o localidades particulares. Una instancia de “segundo piso” en la que muchas de ellas coordinan ciertas actividades es COPEME. Este conjunto de actores tiene una apreciable incidencia en la política nacional y regional y constituye un bastión de las políticas de reducción de la pobreza. e) Los gremios más clásicamente distribucionistas (CGTP, CCP, SUTEP) están presentes en la escena política pero en una situación de debilidad tras las grandes crisis y el cambio en la legislación laboral en los años 90. La ampliación de su agenda económica es necesaria para ampliar convocatoria y fuerza política. f) Las redes de sociedad civil, ONG e Iglesias particularmente vinculadas a educación, salud, niñez, derechos humanos, ecología, equidad de género y lucha contra la pobreza (como ANC, CONADES, ForoEducativo, ForoSalud y muchas otras) tienen un rol importante en la demanda por mayor atención a esta agenda e inciden en la opinión pública promoviendo la redistribución. g) Las agrupaciones empresariales que por sus intereses particulares tienden a resistir planteamientos distributivos son muy poderosas. Bastantes de ellas, acogen sectores que se benefician ampliamente de la renta diferencial propia de la explotación de recursos naturales. En otros casos, operan en mercados en buena medida cautivos o monopolios naturales. Aún así, diversos líderes de estas agrupaciones y empresas manifiestan preocupación por el destino del país a largo plazo e incluyen los problemas de la pobreza así como la necesidad de políticas distributivas en sus expresiones públicas. h) Las organizaciones de empresarios cuya actividad se concentra en el mercado interno pero que compiten con el exterior como la Sociedad Nacional de Industrias tienen intereses comunes a corto plazo con otros grupos empresariales en asuntos como los laborales pero requieren con mayor urgencia mercados internos en expansión. Una propuesta distributiva que amplíe esos mercados puede ser de su interés. 4. Incidencia sobre los partidos políticos y los medios de comunicación

71

Desde octubre del 2002, en el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, RENAMYPE tiene registradas 56 agremiaciones. De ellas 33 son de Lima Metropolitana y el resto de otras regiones. 72 No nos atrevemos ni siquiera a iniciar un listado por la frondosidad de este mundo.

63

Nos referimos en este acápite a dos actores centrales: los partidos políticos y los medios de comunicación. En el caso de los partidos, la escena política actual parece dominada por partidos y coaliciones políticas que, o bien propugnan la continuación del estilo de desarrollo actual, o bien carecen de una estrategia de desarrollo económico clara y tienden por lo tanto a ser absorbidos por este continuismo. El peso de los intereses económicos en juego, que como hemos señalado tiene fuertes conexiones con el sistema político en un contexto en el que el financiamiento de los partidos es aún muy poco transparente – a pesar de los cambios legales avanzados – explica en parte esta situación. Por otro lado, sin embargo, el periodo electoral exige de los partidos y candidatos, por un lado, la presentación de propuestas que recojan las preocupaciones y demandas de la población, y como hemos señalado la percepción de que “no chorrea” es generalizada. Además, las elecciones son un periodo en el cual los partidos deben diferenciarse. Es por ello un momento propicio para presentar ante los partidos y promover en la opinión pública alternativas de desarrollo distintas a las que han prevalecido hasta el momento, con la esperanza de que en este clima alguna o varias de las fuerzas principales recojan elementos de algunas de las propuestas planteadas. En cuanto a los medios de comunicación, nuevamente sus conexiones económicas – vía avisaje, propiedad o nexos familiares- con los sectores que ganan más de la actual situación de distribución hace que predominen las ideas de continuar con el estilo de crecimiento actual. Ciertos medios organizan su información en base a una fuerte carga ideológica que dificulta el diálogo. Sin embargo, la preocupación por la democracia, los derechos humanos, la descentralización está presente y ello posibilita una apertura a propuestas como la que hemos elaborado. Incluso en el campo económico, algunas propuestas, como por ejemplo, la necesidad de una reforma tributaria para aumentar el gasto social y mejorar la calidad de la educación y la salud son reconocidas, y la idea general de que hay que hacer algo para que se distribuyan mejor los beneficios del crecimiento está presente también en ciertos medios. En ese sentido, existen posibilidades de dialogo con los medios de comunicación para que promuevan ante la opinión pública la inquietud que motiva nuestra propuesta lo que evidentemente demanda un esfuerzo especial de vinculación y explicación a directivos y periodistas. 5. Priorizando: ¿por donde empezar los cambios de política? Siendo la estrategia propuesta una estrategia comprehensiva, y que por lo tanto implica una diversidad de medidas y acciones en diversos frentes, es razonable preguntarse cuáles podrían ser algunas áreas o sectores en los cuales se podría poner más énfasis en una primera etapa. Esta definición es también importante debido a que la amplitud de la propuesta hace difícil y demandante el detallar las medidas de política a realizar en cada campo y el análisis político de fuerzas en relación a cada medida específica, así como organizar esa información en paquetes de políticas y/o rutas de acción que maximicen su impacto y viabilidad política. Hay dos respuestas a esta pregunta. La primera, desde un enfoque de las grandes líneas de acción sugeridas en la propuesta, es comenzar directamente por acciones que eleven la productividad y los ingresos de los pequeños productores rurales. La elección de los sectores rurales se debe a que en estos la prevalencia de pobreza y pobreza extrema es mucho mayor, a que existe un potencial importante para mejorar

64

su situación económica y social, y a que puede haber políticas que, simultáneamente, tengan impacto directamente en su situación económica y a su vez aumenten la viabilidad política de la propuesta. Este es el caso en particular de las medidas orientadas a promover la asociatividad de los pequeños productores rurales, asociatividad que puede tener al mismo tiempo un objetivo económico – facilitar el acceso al crédito, la asistencia técnica, la información y la conexión a los mercados – y un objetivo político – articular sus demandas, desarrollar alianzas con otos sectores y ampliar su voz frente al estado, lo que permitiría promover políticas pro-pobres. Esta prioridad está desarrollada en el capítulo VI. Hemos explícitamente dejado de lado en esta oportunidad a las PYMES urbanas, por la necesidad de enfocar la investigación en un objeto de estudio adecuadamente delimitado y no excesivamente disperso o heterogéneo, y considerando la mayor pobreza prevaleciente en el área rural. La segunda respuesta viene desde los espacios político-económicos. En efecto, como se ha planteado, la descentralización es una de las grandes estrategias políticas para dar viabilidad a un crecimiento pro-pobre, y esta orientación ha venido avanzando en los últimos años con la instalación de gobiernos regionales y la transferencia de algunos proyectos y recursos a ellos. Es por esto que otra gran prioridad, que combina impacto con viabilidad política, para un crecimiento pro-pobre, es el de promover iniciativas regionales en este sentido. Es decir, empezar desde las regiones. Nuevamente, esta estrategia tiene la ventaja de tener impacto, ya que en las regiones el grado de pobreza es mayor (aunque debe buscarse regiones donde haya también potencialidades y recursos), y nuevamente el fortalecimiento de las economías regionales y políticas pro-pobre regionales, puede ir fortaleciendo actores y perfilando qué políticas deben aplicarse a nivel nacional para apoyar este proceso regional. Esta entrada se desarrolla en el capítulo VII para tres regiones seleccionadas.

65

VI. POLITICAS PARA EL CRECIMIENTO PRO-POBRE EN RELACION A LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES RURALES Como hemos visto, la estrategia general presentada tiene como elemento central el aumento de la productividad del sector III de pequeños productores y autoempleados del campo y la ciudad, incluyendo los flujos de recursos y relaciones que deben desarrollarse desde los sectores I y II. En este capítulo precisamos esas propuestas en relación a un grupo social específico que es parte de este sector III, el de las políticas directamente orientadas a los campesinos y pequeños productores rurales, y asumiendo que existen los flujos de recursos y relaciones provenientes de los otros sectores. Debe recordarse, además que los “grandes” y “medianos” productores rurales, fundamentalmente dirigidos a la exportación, están en nuestro esquema en el sector II, por lo que no se ven incluidos en el presente análisis. Por otro lado, cabe resaltar una vez más que este trabajo se enfoca exclusivamente en una estrategia económica, de crecimiento económico pro-pobre y que se orienta exclusivamente a la dimensión monetaria y de ingresos de la pobreza. Los temas típicamente sociales, como educación, salud y protección social no son considerados mas que dentro de esta visión general. VI.1. Instituciones y reformas institucionales en el mundo rural En términos generales, podemos decir que la política de crecimiento pro-pobre a favor de los campesinos y pequeños productores rurales consiste en ampliar las opciones que tienen éstos de sobrevivir como productores y progresar en los mercados en los que participan. Esas opciones dependen de diversos factores que van desde reglas de participación de los campesinos y pequeños productores rurales en los mercados hasta la existencia de discriminaciones étnicas, pasando por consideraciones geográficas como la distancia a los mercados. Cabe advertir que hay una gran diversidad de situaciones específicas, producto de la variedad en estos factores, entre familias y localidades. Cualquier estrategia general deberá tener como una característica central la necesidad de adaptarse a las condiciones específicas, para lo cual una de las posibilidades es considerar algunas de las políticas propuestas y establecer una combinación adecuada y una estrategia de implementación adaptada a la realidad local. Adicionalmente, debe considerarse que la estrategia económica es solamente una de las posibles para buscar facilitar el progreso de estas familias, y que alternativas de capital humano y protección social pueden ser el camino más viable para comunidades rurales muy alejadas de los mercados y con muy pocas posibilidades de participar ventajosamente en ellos (Iguíñiz 2001). En lo que sigue, tomaremos en cuenta unos pocos de los factores que determinan estas posibilidades de sobrevivencia y progreso en el terreno de las estrategias de crecimiento económico pro-pobre. Por un lado tenemos el marco institucional en el que operan los competidores y que es resultado de leyes y políticas públicas, y que a su vez es básico para definir las posibilidades de influencia que diversos grupos sociales pueden ejercer en la

66

definición de políticas económicas, sociales o sectoriales. Por otro, nos interesa especialmente la fuerza competitiva del productor respecto de otros competidores que operan en los mismos mercados y bajo las mismas leyes. En efecto, las políticas públicas y la política económica en particular benefician a los pobres en distinta medida dependiendo del lugar que ellos ocupan en la formulación de dicha política. Ese lugar depende de su grado de participación en los distintos niveles del Estado, sea desde dentro de él como representantes de sus conciudadanos (alcaldes, regidores), o sea desde la sociedad civil, concertadamente (participantes de los Comités de Coordinación Local o en espacios como la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza) o como grupo de presión desde el exterior del Estado (asociaciones de productores, gremios). Por eso vamos a empezar esta parte refiriéndonos a la participación del pobre rural en la toma de decisiones que definen la institucionalidad. De otro lado, toda institucionalidad influye en los incentivos para generar riqueza, algo que, a su vez, depende de la manera cómo se distribuyen los beneficios de la actividad económica. Esta distribución en el caso de los campesinos depende en buena medida de las características de los mercados en los que participan. Veamos a continuación lo relativo a la participación en las decisiones públicas y a la estructura de los mercados. (A) La estructura de los mercados rurales y el lugar de los pobres en la competencia Hemos señalado repetidas veces la necesidad de promover la ampliación de las oportunidades comerciales de los campesinos, sobre todo de aquellos en zonas con relativamente poca comunicación terrestre y de otros tipos. La renovación institucional en el mundo rural debe incluir por lo tanto el cambio en la estructura de los mercados en los que participa el productor. Las instituciones responsables de implementar la reforma se pueden separar en tres grandes grupos: El Estado, los empresarios privados y campesinos asociados vinculados a cadenas productivas, y los productores independientes sin asociatividad (aquellos que negocian con acopiadores e intermediarios). 1.- Rediseñar los mercados en los que participan los productores pobres del campo La presencia ciudadana debe revertir o contrarrestar la debilidad competitiva de la mayor parte de los pobres. Una propuesta de reducción de la exclusión social y económica de la población, en cuanto ciudadana, tiene que apuntar a transformaciones en las reglas de la economía y no sólo a corregir los efectos negativos de su funcionamiento. Para ello hemos insistido en la parte anterior en la participación de la población del campo en las instancias de decisión pública locales y regionales. Pero, como indicamos en la introducción a este tema, también es necesario transformar el funcionamiento del propio mercado, de su funcionamiento cotidiano. Sobre ello tratamos as continuación. El grado de la transformación necesaria es difícil de predecir pues depende del tipo de productos, productores, organización social, etc. en cada lugar, pero se pueden tener en mente diversos planos de acción. En primer lugar, haremos una introducción a la naturaleza y estructura de los mercados en general. Luego iremos aterrizando en el tema económico propiamente rural y finalmente, de

67

manera alusiva y sólo para dejar constancia de la importancia de otras fuentes de poder económico que añaden a la asimetría en el mercado, trataremos el tema de las discriminaciones culturales, de género, de edad. (a)

Toda competencia: siempre entre desiguales

En primer lugar, tenemos el plano de las reglas de la competencia en el mercado en general y en los diversos mercados. El diseño de mercados se realiza en el mundo de la política y tiene un carácter en gran medida legislativo. Los mercados “perfectamente competitivos” operan con reglas entre las que se incluye la expulsión de los perdedores de la participación en el mercado en el que compiten. Para muchos, el valor de la competencia es, justamente, que expulsa del mercado a los menos productivos. No interesa si el expulsado del mercado es pobre o no; obviamente, si lo es mientras compite, aumentará su pobreza tras la expulsión. La competencia siempre se caracteriza por la heterogeneidad de los competidores y ésta ocurre aún sin intervenciones públicas, sin los llamados abusos privados de poder de mercado y sin discriminaciones de ningún tipo. La “destrucción creadora” opera en procesos de competencia en los que los mercados de productos e insumos están presentes. En otros términos, la exclusión y el aumento de la pobreza pueden ser resultado de mercados que ni son imperfectos ni son incompletos. Esta exclusión ocurre por expulsión en el caso de estar previamente dentro del mercado, o por dificultades para entrar en él (capitales mínimos, crédito, etc.) si es que se está fuera. En ausencia de trabas institucionales, la cantidad mínima de capital necesaria para superar las barreras a la entrada puede, como de hecho ocurre, impedir la participación de muchos empresarios en muchos mercados. Las fuerzas centrífugas y de especialización, esto es, expulsoras de fuerza laboral, dominan en los márgenes de cada mercado y las centrípetas o aglomerantes de actividad y diversificación dominan en las ciudades de mayor tamaño. La concentración geográfica de la actividad económica es resultado de la competencia en el mercado.73 Esta exclusión es, pues, resultado de las propias reglas de la competencia, incluida la denominada “perfecta” o sin “abuso de poder de mercado”. Por ello, para evitar la exclusión forzada y prematura de la actividad productora de los campesinos, la intervención del Estado tiene que operar en buena medida en contra, por lo menos parcialmente, de la lógica excluyente del mercado hasta que la competitividad de la mayor proporción posible de productores les permita sobrevivir decorosamente y progresar participando en esas economías locales. (b) Inclusión y exclusión de mercados de productos y de mercados derivados En segundo lugar, debemos partir del reconocimiento de que la inclusión de los pobres en diversos mercados (el de productos y el laboral) es antigua y bastante completa; todo lo completa que su competitividad lo permite de acuerdo con las reglas vigentes en los mercados. Gracias a múltiples y minuciosas investigaciones del campo altoandino, desde los años 70 sabemos 73

Krugman (1995).

68

que en el Perú la mitad o más del ingreso de los campesinos más aislados y pobres proviene de su participación en mercados de productos y laborales.74 La política contra la pobreza debe enfrentar el problema de que los pobres están inconvenientemente incluidos, esto es, en los márgenes menos competitivos de los mercados, es decir, con (i) mayores costos unitarios de producción y transporte, o (ii) más sometidos a monopolios y monopsonios que aprovechan su poder. La fuerza centrífuga, expulsora, que sufren quienes están así ubicados en los mercados en los que participan, es la misma que lleva a la inexistencia de otros mercados como el crediticio o de seguros o laboral en el ámbito local. Además, buena parte del problema del riesgo en la actividad agropecuaria, proviene de esta ubicación marginal y especialmente subordinada en los mercados. Ante ello, la estrategia de diversificación productiva del campesino es una respuesta que busca reducir el riesgo proveniente de factores naturales y de la distribución de riesgos que resulta de las asimetrías de poder en el mercado. Al mismo tiempo, sin embargo, esto muchas veces significa un repliegue en el autoconsumo y dificulta la innovación tecnológica. En muchos lugares existen proveedores, acopiadores, transportistas, prestamistas y comerciantes que cumplen funciones importantes para los campesinos. También en muchos casos, la relación entre estos intermediarios y el productor tiene un carácter muy asimétrico que es aprovechado para que el campesino retenga la menor proporción posible del valor final del producto. Este es un poderoso factor de desincentivo para la innovación tecnológica, la inversión en activos de la localidad y, finalmente, la retención de los miembros de la familia en el lugar. Esa asimetría se refuerza cuando, como es muy común, varias de esas funciones de intermediación se concentran en una empresa o hay acuerdos entre los varios proveedores. Esta estructura de poder de mercado (interlocking power) resulta en una reforzada asimetría que es necesario romper si es que se pretende que el campesino tenga interés en innovar en calidad de productos y en procesos. Simplemente, no hay incentivos para hacerlo si es que los beneficios de innovar no revierten en medida apreciable al propio productor. La demanda por seguros o crédito, así como la laboral son demandas derivadas de la demanda por los productos finalmente ofrecidos al mercado por el campesino. La exclusión de ciertos mercados complementarios (crédito, seguros, laboral) que, de existir, facilitarían la competitividad en el mercado de productos (que es el imprescindible y principal para el bienestar del campesino), es por lo tanto, principalmente endógena. La política económica debe por lo tanto impulsar el mercado de productos agrícolas al que más acceso tienen los pobres. Se trata de incentivar a la producción rural para facilitar la innovación e inversión, y para facilitar las estrategias familiares en la búsqueda de la mejor combinación de migración y retención de sus miembros en la propia tierra. Es decir, se trata de reducir la migración por expulsión, que es el caso de situaciones de extrema pobreza y falta de perspectivas en la propia localidad. Por todo lo anterior, la

74

Figueroa, Adolfo (1989), Gonzáles de Olarte y Bruno Kervyin (1987). Ver una revisión de literatura al respecto en Iguíñiz (1994).

69

reforma institucional del mercado en apoyo del campesino debe incluir los siguientes aspectos: (i) La creación de alternativas de demanda pública y privada por los productos agropecuarios que aumenten la probabilidad de subsistir en esas localidades o de progresar en el caso de los campesinos mejor dotados de recursos productivos o, finalmente, de poner en marcha una estrategia más racional de migración temporal o definitiva en el caso de las familias que paulatinamente están abandonando la actividad y los lugares. Ya hemos indicado arriba las opciones a crear: compras estatales directas o indirectas (concesionadas); cadenas productivas privadas independientes; con fines de lucro (empresas privadas) o sin fines de lucro (ONG). Esa propuesta institucional no impide la continua participación de intermediarios sin articulación institucionalizada (mayoristas convencionales), pero constituye una especie de regulación indirecta tanto de esas relaciones tradicionales como de las nuevas cadenas en formación, ampliando opciones al campesino y reduciendo por ello el poder monopólico y monopsónico de mercado. (ii) Esa demanda alternativa debe contribuir a cierta garantía de adquisición de productos a precios razonables al campesino. Sobre esta base pueden operar y ampliarse otros mercados de bienes y servicios intermedios, como son los de de insumos, crédito, seguros y laborales. La diversidad de opciones de demanda de productos y oferta de servicios productivos debe permitir el debilitamiento de la articulación de proveedores de insumos y la configuración de monopolios y monopsonios en el medio rural con el consiguiente aprovechamiento extremo del poder de mercado e inmiseración a la antigua o más moderna del campesino. (iii) En ese nuevo contexto, se puede ampliar sustantivamente a nivel regional la transformación in situ de los productos locales previa a la venta final y para ello la relación con universidades y con instituciones crediticias especializadas en crédito a mediano y largo plazo resulta importante. Los gobiernos regionales deben coordinar esfuerzos de transformación de productos en las principales ciudades de su circunscripción, regular las prácticas monopsónicas y monopólicas de los intermediarios económicos citadinos proveyendo información adecuada e instancias de concertación entre productores e intermediarios, y adquirir productos en mayores escalas para su uso más eficiente en programas sociales y proyectos de industrialización. (c)

Cadenas productivas: modernas y tradicionales

Las relaciones entre productores y comercializadores nunca han sido sencillas. Ambos se necesitan y, a la vez, se encuentran en relaciones asimétricas que producen muy diferentes beneficios. Como en otras relaciones económicas, si se miran las cosas a corto plazo, el beneficio de unos se amplia en la medida en que los otros acepten bajas remuneraciones o ingresos por su labor o productos. Hay, pues, una relación de cooperación conflictiva que hay que saber ordenar para el mutuo beneficio de las partes. La ampliación sugerida de los tipos de demanda permite avanzar en esa dirección. Una de ellas es

70

modernizar las relaciones de ese tipo por medio de cadenas orientadas a innovar en la producción y comercialización de bienes agropecuarios. Indirectamente, el crecimiento de la economía nacional y la existencia de más demanda de trabajo y de mejores remuneraciones también resulta un factor equilibrador de relaciones en el campo al facilitar la migración. Las cadenas de articulación vertical están siendo efectivamente promovidas con diverso éxito y parecen una ruta promisoria. De hecho, aportan conocimiento y relación con mercados más amplios y exigentes. Sin embargo, es necesario prevenir casos como el de los pastores alpaqueros, que por décadas ha vivido en situaciones de miseria extrema. La experiencia de las cadenas basadas en productos nuevos y con mínimos de exigencia de calidad es reciente y debe ser impulsada por medio de incentivos que favorezcan a todos los miembros de la cadena. Se requiere un estudio específico que evalúe el funcionamiento de cadenas para discriminar entre: (i) las que aportan conocimiento nuevo y posibilidades de progreso; y posibilitan de ese modo la salida de la pobreza de quienes cooperan en esas asociaciones entre productores y comercializadores con acceso a mercados exigentes de calidad; y (ii) aquellas que aprovechan situaciones de aislamiento para reproducir un orden social estancado y con gran miseria. La tendencia va a favor de los sectores más progresistas en esta actividad articuladora de productores del campo, procesadores de bienes agropecuarios y comercializadores. La escolaridad rural aumenta, la migración es una posibilidad abierta a cada vez más personas, la exigencia de calidad obliga a un trato más adecuado que en el pasado, y la economía nacional está ofreciendo más y más diversas oportunidades. El asunto es, pues, de transición hacia situaciones en las que quedarse en el campo no sea sinónimo de pobreza y falta de oportunidades económicas. Se sabe que cuanto más pobre y menos comunicada es una zona del país, más fuerte será el poder de los intermediarios comerciales y financieros diversos sobre los productores, y mayor la arbitrariedad que manifiestan en la atención a los campesinos, así como el margen de ganancia retenido por los primeros. Como hemos señalado, los intermediarios de insumos diversos y los que compran los productos finales, operan muchas veces en coordinación o son en muchos casos por el mismo agente económico, lo que refuerza el poder monopsónico y monopólico sobre los productores, casi siempre desorganizados o dominados por jerarquías de tipo comunal.75 Una gran parte de la diferencia entre los precios en chacra y los finales es retenida por estos intermediarios. Ante ello, insistimos, hay que rediseñar

75

El tema no es de información o poca calificación. En una entrevista reciente, El actual presidente de la CONFIEP, José Miguel Morales, respondía así a una pregunta sobre la intermediación: “Antes venía un mayorista de La Parada y nos ofrecía dos nuevos soles por kilo de uva. Por allí aparecía un productor con apuros de dinero y lo vendía por 1.50. Y otro que estaba aún más ‘arrancado’, lo remataba por un sol.” Agronoticias, Año XXVII, Núm. 307, Lima: 30/12/2005 al 28/01/2006, p. 33.

71

mercados específicos eliminando el actual desequilibrio de poder que suponen sus estructuras vigentes.76 (d) Las discriminaciones no económicas se sobreponen a las de la competencia Las discriminaciones sociales y culturales están generalmente asociadas a la acentuación de la pobreza, mientras que el lado de los discriminadores se asocia con la concentración de riqueza o poder en el mercado. La relación entre competencia económica y discriminación social es compleja. A veces las discriminaciones pueden dar lugar a grados de cohesión semi-institucional entre discriminados que facilita la formación de empresas o cadenas formales e informales que tienen una larga trayectoria intra-cultural antes de abrirse a la impersonalidad propia del mercado. La pobreza está asociada a diversas discriminaciones porque hay una concentración de personas con ciertas características adscritas o adquiridas en debilidad competitiva. A las fuerzas centrífugas de la competencia económica en ámbitos dominados por productores marginales, se añaden muchas veces exclusiones provenientes de discriminaciones basadas en los atributos de las personas o grupos humanos. Esas discriminaciones generalmente refuerzan las dificultades normales para competir en la competencia en el mercado. Si, por ejemplo, debido a la desconfianza, la discriminación obliga a mayores capitales mínimos o mayores colaterales para entrar a un mercado, se refuerza la exclusión. Las sociedades multiculturales con desigualdades que coinciden con rasgos culturales tienen mayor probabilidades de que la desconfianza impida la expansión de relaciones de confianza mínimas como para que el sistema legal opere con economía de costos de transacción. Al reforzarse de esta manera la exclusión económica y no económica es más fácil que se reproduzcan en el tiempo y que sea más difícil revertirla. La suma de las dificultades económicas y de las discriminaciones impulsa a la migración del campo a la ciudad donde la impersonalidad de las relaciones humanas facilita la liberación de ciertas opresiones. Esos atributos pueden ser adscritos (raza, género, origen) o adquiridos (relaciones de endeudamiento) y tienen distinta importancia en el campo o la ciudad. La discriminación racial, de género, etc. son, pues, un factor de exclusión que se añade a la que puede existir en razón de la fuerza competitiva que se tiene en cada mercado en el que se compite. La eliminación de discriminaciones no económicas es parte de la lucha contra la pobreza económica. Las ONG, iglesias y ciudadanos diversos son más sensibles en el caso de algunas discriminaciones que de otras, por decir lo menos, y contribuyen de ese modo a abrir oportunidades a personas o grupos que de otro modo no las tendrían. Las relaciones internacionales y los avances en civilidad propios de los países ricos contribuyen a ese proceso de liberación de discriminaciones. El recelo de importantes grupos de poder económico transnacional ante la labor de esas instituciones revela el temor a empoderar a personas y grupos que 76

El mismo entrevistado continuaba su respuesta con el cambio en esa estructura que impusieron al mayorista: “Ahora no: el comprador de La Parada o de un supermercado limeño viene a Fruchincha y negocia con el gerente de la empresa.” Op.cit.,p. 33.

72

elevan la conciencia de la propia dignidad y derivan en exigencias de mejores condiciones económicas. Toda política de renovación institucional tiene que proteger esas instituciones que contribuyen a una interculturalidad constructiva desde sus particulares y no siempre coincidentes o convergentes perspectivas. Cuando ocurre que la discriminación da lugar a una asociatividad mayor entre discriminados, puede coincidir con el rápido aumento de la riqueza. Esto ha ocurrido con migrantes en países que, por lo menos inicialmente, fueron mirados con desconfianza y discriminados. Ese tipo de asociatividad genera reglas propias y costos de transacción menores al interior de los grupos, favoreciendo la competencia en el mercado. Muchas veces, sin embargo, ello se añade a prácticas laborales altamente explotadoras, voluntarias o forzadas, que reducen costos de producción y potencian la competitividad. Se puede llegar, pues, a situaciones en las que la discriminación social se convierte en incentivo para organizarse de tal manera que se propicie la generación de empresas y mecanismos de protección de riesgos que impulsen a los discriminados fuera de la pobreza. Cuando esta situación refuerza poderes económicos importantes y contribuye a la discriminación de grupos menos cohesionados o simplemente fragmentados, la solución particular se convierte en problema y la impersonalidad de la competencia deviene en un factor de apertura de oportunidades. Las prácticas de colusión, por ejemplo, son más difíciles de desentrañar cuando se basan en códigos cerrados a otros grupos o culturas. En un extremo, podemos estar ante mafias. La actividad agropecuaria a veces está inmersa en este tipo de relaciones. Un extremo es, por supuesto, el mundo del narcotráfico en el que la transnacionalidad penetra y disuelve la existencia de grupos internos con reglas propias. (e)

Historia y acumulación originaria

Esa reproducción está muchas veces asociada a una discriminación original y a la consecuente exclusión de la participación en la propiedad de las mejores tierras u otros recursos productivos. Las condiciones iniciales cuentan en la reproducción de la exclusión de la economía y prolongan situaciones de pobreza y desigualdad.77 De ahí la importancia de reivindicaciones territoriales de etnias dominadas por la pobreza, y de ahí la presencia de líderes nacionalistas que expresan la naturaleza secular, histórica y prolongada, de diversas opresiones. La distribución de activos locales con valor de mercado por su calidad y potencial uso en la competencia sigue siendo una política pro-pobre que no puede desdeñarse.

(B)

La institucionalidad de la participación en las decisiones públicas 1.- El productor agrario en pequeña escala participa desde múltiples instituciones. Señalemos algunas de las más importantes y los cambios que requieren:

77

“This suggests that the market system lacks a self-correcting device for large initial inequalities…” (Stern et al. 2005: 275).

73

(a) La comunidad campesina, donde la familia tiene un lugar determinado y reglas específicas, es una institución que tiene incidencia en diversos aspectos de la actividad productiva, por ejemplo, en la construcción y mantenimiento de infraestructura colectiva. La comunidad debe ser fortalecida como interlocutora de otras instancias, sean del Estado o sean de la sociedad civil. Uno de los aspectos en la reforma comunera que más se menciona es la mayor apertura de los cargos de autoridad a los jóvenes. (b) Las asociaciones de productores son una fuente de transmisión de conocimiento y buenas prácticas, así como de poder en el mercado frente a intermediarios mayoristas. Además, presionan a los ministerios correspondientes para la dación de leyes y políticas de promoción. La promoción y fortalecimiento de asociaciones de productores son tareas prioritarias para aumentar los incentivos para la producción y para facilitar la innovación. (c) Los municipios, algunas veces dirigidos por campesinos (en especial los distritales rurales), ocupan un lugar crecientemente importante, y el diálogo municipio-comunidad es importante para hacer un uso eficiente de los recursos públicos de inversión económica y social. (d) Los gremios campesinos (CCP, CNA, entre otros) se encuentran en situación de gran debilidad, debido a la propia pobreza y dispersión de los campesinos, y en parte como consecuencia de la escasa importancia asignada por sus dirigentes a las reivindicaciones propiamente agrarias y a temas productivos. Su potenciación permitiría reforzar la presencia ciudadana de los campesinos en instancias políticas más allá de sus propias regiones. 2.- La presencia del Estado es muy importante en las zonas “alejadas” del mundo rural. Un problema con la presencia del Estado en el mundo de los campesinos pobres es su debilidad, o incluso ausencia; y que cuando está presente actúa de manera descoordinada e ineficiente. De ese modo, se dificulta la participación ciudadana en las decisiones públicas, y se desperdician y no se potencian los recursos locales existentes al no trabajar conjuntamente los diversos sectores públicos. Vinculado a lo anterior está el problema de la discontinuidad de las obras, el escaso esfuerzo de mantenimiento y la dependencia de esas tareas de la variable “voluntad del gobierno de turno”. También asociado a lo anterior está el poder de muchos de los técnicos gubernamentales, basado en los recursos que la comunidad aspira a retener, pero que pueden comportarse arbitrariamente hasta el punto de condicionar el tipo de obras que se consideran prioritarias. (a) El campesino comunero se relaciona colectiva e individualmente con el Estado. La relación más cotidiana es con el gobierno distrital, del que recibe algunos servicios públicos o de intermediación en el momento de hacer ciertas gestiones, y al que aporta sus miembros para las elecciones de autoridades y la gestión pública. Las relaciones comunidad-municipio son complejas, generalmente de colaboración pero no exentas de conflictos. Los gobiernos distritales tienen una mayor inclinación a enfrentar problemas de la zona más urbana de los distritos. Al respecto es conveniente analizar más

74

minuciosamente múltiples experiencias de gobiernos locales participativos, como las de Limatambo (provincia de Anta, Cusco) y otras. (b) Los ministerios productivos (MINAG, MTC, entre otros) deben coordinar con los sociales, con los gobiernos subnacionales y con la sociedad civil para juntar recursos humanos y económicos, así como para asegurar la continuidad de las inversiones tras los cambios de gobierno. Desde el punto de vista de la inversión pública, una relación directa e importante es la que se realiza con ministerios sociales a propósito de obras de infraestructura con el Estado Nacional (PRONAMACHCS, FONCODES, PRONAA, CONCYTEC, etc.) La renovación institucional en este campo debe contribuir a nuestra propuesta de ampliar las posibilidades de los campesinos en el lado de la demanda por sus productos. Nos referimos al aporte por medio de las compras estatales, sean directas o indirectas (concesiones), del acondicionamiento de la tierra y el agua para su mayor uso productivo y de las obras de infraestructura que contribuyen al desarrollo productivo y humano, así como de la asesoría tecnológica necesaria para mejorar calidad de productos, cambiar a otros con mayor rentabilidad y transformar cada vez más dichos productos para agregarles valor en la región. (c) Un tercer tipo de relación es el que ocurre entre los sectores del Estado Nacional y los de nivel regional. El MINEDU es quizá una de las instancias de mayor presencia permanente en las comunidades y distritos. Aunque con menos cobertura, la relación con el MINSA es también muy importante. La escuela es probablemente el centro con mayor capacidad de aglutinación de actividades sociales multisectoriales y esa ubicación de pívot en la relación pública-privada local debe ser impulsada. Instancias como la MCLCP han incluido en bastantes cientos de distritos la presencia estatal sectorial junto a alcaldes y miembros de la sociedad civil. Los CCL apuntan en ese mismo sentido pero su representatividad es mucho menor aunque tenga un lugar oficial en el gobierno municipal. Ampliar la representabilidad del CCL para orientar mejor y coordinar la inversión pública y privada es una tarea importante en el diseño institucional de la democracia local. La experiencia de las MCLCP puede ser útil en ese sentido. En términos generales, varias acciones en el campo de la reforma institucional son importantes: (i) La organización más territorial que sectorial de la acción pública en los niveles subnacionales; (ii) la participación del Estado en instancias de concertación con la sociedad civil asentada en el territorio; y (iii) la adecuación de la inversión pública a los planes de desarrollo concertados y a los presupuestos participativos como vías de cambio de la desigual relación de poder que se establece entre sectores del Estado y la ciudadanía. Un actor crucial en este proceso de empoderamiento social es un gobierno local que opere cada vez más con criterios como la transparencia y la eficiencia en la gestión pública, así como en coordinación con la comunidad campesina y con los niveles sectoriales y nacionales del Estado. La relación con los técnicos del sector público debe guiarse de acuerdo con lo acordado en los planes y presupuestos y mantener una continuidad con pautas organización del diálogo basadas en los ritmos de actividad de los beneficiarios. Ello obliga a evitar improvisaciones y posteriores apuros que obligan a tomar decisiones con el mínimo nivel de consulta.

75

3.- Las organizaciones de la sociedad civil, comedores, etc. La participación ciudadana como herramienta privilegiada para impulsar las reformas económicas adquiere en el Perú una connotación democrática a la que ya hemos aludido en el punto anterior, pero tiene también una connotación descentralista. El proceso actual ha empezado con la redistribución de responsabilidades administrativas y políticas, y aunque no se hayan configurado las regiones propiamente dichas y se continúe con la división departamental, el actual proceso sigue un curso de afirmación ciudadana de la población de las regiones. Las reformas económicas que proponemos en este estudio suponen la existencia de una creciente presencia política de la ciudadanía de las provincias y distritos que están más alejados de la capital. Ello es así porque es en esas zonas del país se concentran, a la vez, la pobreza más extrema y difícil de erradicar por razones económicas y no económicas, pero también se registra la existencia de recursos que permiten cultivos de una mayor rentabilidad y la creación de microempresas de transformación.78 Un actor importante al respecto son los centenares de ONG laicas y religiosas distribuidas en todas las zonas rurales del país. Allí donde se encuentran son actores importantes, muchas veces sustituyen al Estado en la promoción del desarrollo económico y humano. Un defecto importante de la participación de estas entidades es su falta de coordinación y la dispersión consecuente. Deben coordinarse las actividades de las ONG en cada territorio y relacionar esos trabajos con los Planes de Desarrollo Concertado, locales y regionales, así como con los Presupuestos Participativos de los gobiernos locales y regionales. También pueden contribuir, como lo hacen en muchos casos, a aumentar las oportunidades de comercio de los productores campesinos e incluso llegar a contribuir a la venta de productos en el extranjero. Esa participación en el procesamiento y comercio de productos puede hacerse también contribuyendo a la política del Estado en las compras estatales o a la de empresas privadas en las cadenas de producción y comercio. De esa manera se relaciona a la sociedad civil con el Estado y las prioridades de los pobres tienen más posibilidad de contrastarse con las de funcionarios y planificadores. VI.2. Viabilidad de alternativas de política pro-pequeño productor rural (A)

Políticas para aumentar la demanda, principalmente interna

Como hemos indicado, el aumento de la demanda es un incentivo fundamental para el crecimiento económico, el cambio tecnológico de la producción nacional y en particular de los pequeños productores rurales. La pequeña escala de producción, aunada a la baja productividad y problemas de calidad, dificulta su inserción en mercados internacionales, por lo que puede esperarse que durante un largo periodo el espacio de demanda que este grupo puede aprovechar con mucha más facilidad es el de la demanda interna (apenas 3% de las tierras y 7% del PBI agrícola se orientan a la exportación). El aumento de la demanda interna permitirá que los precios de sus productos no transables aumenten, lo que no solamente tiene un efecto inmediato sobre la pobreza, sino que además rentabiliza la producción y da incentivos a la 78

Ver PNUD (2002).

76

inversión. Por otro lado, el tamaño del mercado resulta fundamental para que avancen especializaciones y cambios tecnológicos que eleven la productividad, generando así un círculo virtuoso entre demanda y oferta. A continuación describimos las principales políticas que puedan desarrollarse con este objetivo. 1.- Compras estatales Las compras del Estado para los programas alimentarios son una forma de elevar la demanda para los productores rurales si se dirige preferencialmente a éstos. Tal política enfrenta dos problemas fundamentales : (1) su impugnación en el TLC con los EEUU, ya que este Tratado incluye la disposición de que en las compras estatales los productos estadounidenses tendrán “trato nacional” por compras a partir de determinado monto; (2) el posible trade-off entre cantidad y calidad de alimentos por un lado, y el hecho de que la preferencia por productos nacionales implique un mayor precio o menor calidad (por ejemplo, en el caso de productos con contenidos nutricionales muy específicos, se dificulta la participación de productores nacionales o regionales). Por otro lado, esta política puede no solamente servir como una política general de aumento de la demanda por estos productos, sino también como un estabilizador de precios en casos de sobre-producción. En ese sentido, algunas de las características de una política de compras estatales de productos agropecuarios debiera ser: (1) ampliar las compras estatales, dada la insuficiencia de los actuales programas alimentario-nutricionales del Estado Peruano (por ejemplo, 1/3 de escolares no recibe desayuno, y el PACFO- complemento nutricional para menores de 3 años- solo se reparte en 8 departamentos del país); (2) definir productos a comprar que correspondan a las posibilidades de producción regionales y locales; (3) vincular programas de compras de productos nutricionales con programas de capacitación y asistencia técnica a productores locales y regionales para que mejoren su calidad y productividad. Debe mantenerse la preferencia por productos nacionales con límites a los mayores precios aceptados.

77

Actores CONVEAGRO/ CCP Comedores Populares, Comités del Vaso de Leche

ONG

MEF

MIMDESPRONAA

MINCETUR

Interés Muy favorable, tema secundario en su agenda. Indefinido. Podría estar en contra porque mayores precios tienden a reducir cantidades. Pero la alternativa es más presupuesto y tienen lazos con los productores rurales. Muy secundario en su agenda. Favorable, facilita que proyectos de aumento de productividad e ingresos sean exitosos. Secundario en su agenda. En contra: eleva costos de programas sociales. Muy poca importancia en su agenda.

Indefinido. Podría estar en contra porque mayores precios tienden a reducir cantidades. Pero esto tiende a reducir la pobreza rural. Secundario en su agenda. En contra: reduce importaciones y dificulta negociación de tratados comerciales. Secundario en su agenda.

Posición El Estado debe promover al agro para luchar contra pobreza. Compras estatales son parte de lucha contra la pobreza.

Fuerza Mediana

Compras estatales son parte de lucha contra la pobreza.

Baja

Dentro de cada programa social, debe escogerse lo que sea más costo-efectivo; pagar precios mayores reduce cobertura (no hay más presupuesto). Compras preferentes a productores nacionales son parte de estrategia de lucha contra la pobreza y de seguridad alimentaria.

Alta

Mediana

Baja

Alta

Alianzas Promover alianza CONVEAGROCCP/ Comedores Populares/ ONG/ MIMDES.

Estrategia política Neutralizar a la oposición buscando alternativas que minimicen costos adicionales de compras preferenciales a peruanos; por ejemplo, facilitando al mismo tiempo crédito y asistencia técnica, y/o favoreciendo compras regionales que reduzcan costos logísticos. La descentralización de los programas alimentarios disgrega las compras en pequeños lotes, lo que permite quedar fuera de las reglas del TLC, y facilitar la conexión con productores locales.

78

2.- Promoción de exportaciones Promover las exportaciones de los pequeños productores rurales es una forma de ampliar su mercado, y debemos considerar dentro de este rubro al turismo de extranjeros. Estas exportaciones requieren muchas veces requisitos de calidad y competitividad que requieren un largo periodo de continua mejora tecnológica, periodo en el que el acceso a un mercado interno es particularmente importante para asegurar la rentabilidad, lo que refuerza la importancia de políticas en este sentido. También requieren otras medidas pro-exportadoras en un sentido general, tales como infraestructura de comunicaciones, facilitación de los procesos aduaneros y otros, crédito accesible y a precio adecuado, capacitación y educación, etc. Sin embargo, además de este proceso de mejora tecnológica y medidas proexportadoras, pueden desarrollarse algunas medidas directamente orientadas a aumentar las exportaciones de los productos rurales, incluyendo: (i) negociaciones con otros países, en particular desarrollados, para que reduzcan sus barreras arancelarias y especialmente para-arancelarias (como regulaciones fitosanitarias y obstáculos técnicos al comercio); (ii) identificación de potenciales mercados y entrega de esa información a los productores rurales; (iii) asistencia comercial y técnica necesaria para que los pequeños productores rurales adapten sus productos a la demanda y puedan hacerlos llegar a los mercados externos; (iv) articulación de la oferta y promoción del asociativismo. Las dificultades de calidad y gestión, sin embargo, hacen poco probable que en un mediano y hasta largo plazo el mercado externo sea el espacio para el desarrollo de una proporción considerable de pequeños productores rurales79, en especial de los más pobres. En relación a las exigencias institucionales de estas políticas, el Estado Peruano ha tenido dificultades en establecer una política eficiente de promoción de exportaciones, ya que además la articulación de la oferta es a menudo difícil debido a la extensión del minifundio, la debilidad de la organización de los productores y la desconfianza reinante. Han sido proyectos de cooperación internacional y ONG los que más han avanzado en este aspecto. El reto es como institucionalizarlos como un esfuerzo permanente del Estado, operando a nivel nacional y sin caer en corrupción. Una propuesta en esta orientación es la sugerida por Rodrik (2004), que propone que lo central es un esquema institucional que permita una conexión adecuada entre el Estado y los empresarios.

79

Se estima que actualmente apenas 3% de los productores agropecuarios se orienta al mercado externo.

79

Actores CONVEAGR O/ agricultores

Interés Favorable. Secundario en su agenda.

CCP / CNA

Favorable. Muy secundario en su agenda. Favorable. El acceso a mercados es central en su agenda. Dan menos importancia a la acción del Estado para promover exportaciones: las empresas pueden actuar solas. Favorable, pero no es central en su estrategia negociadora.

COMEX

MINCETUR

ONG nacionales involucradas

Favorable. Involucradas sobretodo en facilitar información y asistencia técnica. Importante para algunas. ONG Favorable. Algunas como Oxfam internacionales tienen en “comercio justo” una de sus principales actividades. Partidos Favorable, algunos dan más políticos atención que otros (“Sierra exportadora” de Alan García)

Posición La apertura de mercados de países desarrollados es acto de justicia y es necesaria para lucha contra pobreza. Incluyen en su agenda la acción del Estado para dar crédito y promover exportaciones. Igual que CONVEAGRO, pero desconfían de todo comercio exterior. Las exportaciones son el motor del crecimiento; el Estado es ineficiente y debe intervenir lo menos posible (aunque en este caso, pueden hacerse excepciones). Hoy: para tener buenas relaciones con EEUU deben aceptarse condiciones internacionales; solo se negocia lo “posible” sin presionar mucho. Las exportaciones serían camino a desarrollo sostenible de pobres.

El “Comercio justo” es fundamental para luchar contra la pobreza.

Fuerza Mediana

Baja Alta

Alianzas Fortalecer alianza CONVEAGRO / CCP, ganar a CCP-CNA a esta agenda, promover vínculos CONVEAGRO -CCP con ONG que ven el tema.

Estrategia política Promover la incidencia de CONVEAGRO y CCP para que este punto tenga más importancia en la agenda de negociaciones. Ganar a ONG nacionales a una visión más global del tema, incluyendo negociaciones internacionales.

Alta

Baja

Baja

Apoyarse en ONG internacionales para influir en países desarrollados. Promover que los partidos políticos discutan el tema y tomen posición, favoreciendo el empoderamiento ciudadano vía elecciones.

80

3.- Políticas orientadas al aumento de los salarios Tener políticas orientadas a un aumento de los salarios que permitan una mejor distribución entre clases (propietarias de los factores de producción) de los beneficios del crecimiento privado, es un factor fundamental para lograr este aumento de la demanda interna. Considerando que lo que producen los pequeños productores rurales son fundamentalmente alimentos, los trabajadores y sectores urbanos de bajos ingresos destinan una mayor proporción a su compra de estos bienes que los sectores de altos ingresos. De esta manera, un aumento de ingresos de trabajadores y sectores urbanos aumenta el mercado para los campesinos y pequeños productores rurales, y tiende a elevar el precio relativo de sus productos (en especial si son no transables) Adicionalmente, estos mayores salarios urbanos influyen también en los salarios rurales y/o en las remuneraciones que reciben los integrantes de familias rurales que migran temporalmente para vender su fuerza de trabajo. El hecho de que los salarios promedio se hayan estancado en un nivel muy bajo tras el shock y ajuste estructural de inicios de los 90, y que no haya mejorado sustancialmente entre el 2000 y el 2005, es una causa básica de los bajos precios – y por tanto ingresos - que reciben los campesinos de la pobreza rural. Una política orientada a elevar los salarios, además de las referidas en general al aumento de la competitividad (inversiones, cambio tecnológico, educación y capacitación laboral, etc.) puede considerar los siguientes elementos: (i) pacto social suscrito por gremios empresariales, gremios laborales, partidos políticos y sociedad civil, para un incremento progresivo de los salarios reales y la productividad; (ii) promoción de la sindicalización y la negociación colectiva, estableciendo una protección legal efectiva frente al despido arbitrario de dirigentes sindicales, asegurando la transparencia de la información económica de las empresas y con una acción fiscalizadora del MTPE que asegure la negociación de “buena fe” por ambas partes; (iii) política concertada de salarios mínimos, posiblemente con niveles diferenciados por rama, región o tamaño de empresa. En el cuadro a continuación se presenta el análisis de actores para esta política.

81

Actores CGTP, CUT, sindicatos

Interés Muy favorable, tema principal en su agenda

ONG, CONADES, CEDAL

Favorable, secundario en su agenda

CONFIEP, SNI, gremios

Muy en contra, importante pero no principal en su agenda

Partidos políticos

OIT

Diferenciada / No explicitada. Contradicción entre deseos de muchos ciudadanos (aumento) y vínculos con gremios empresariales. Tema central en su agenda

FMI / BM / BID

Tema muy secundario en su agenda

Posición La política para aumento de salarios es necesaria ante la injusticia social, no se considera efecto positivo sobre pobres rurales La política pro-aumento de salarios es necesaria ante injusticia social, algunos consideran efecto positivo sobre pobres rurales La política pro-aumento de salarios reduce la competitividad y afecta negativamente el empleo, no consideran conexiones con pobres rurales Falta de ideas y programas claros sobre el tema de la política salarial.

Fuerza Baja

Aumento de salarios necesario por equidad e inclusión, debe ser producto de diálogo social – concertación negociación colectiva Política pro-aumento de salarios genera desempleo por equilibrio macroeconómico en el mercado de trabajo

Baja

Baja

Alta

Media

Alianzas Juntar CGTP y sindicatos con ONG y OIT.

Estrategia política Fortalecer a los sindicatos y gremios, en particular en cuanto a su incidencia en la opinión pública para promover las reformas. Las ONG y la OIT pueden jugar un rol clave como asesores y promotores de este proceso. Promover que los partidos políticos discutan el tema y tomen posición, favoreciendo el empoderamiento ciudadano vía elecciones.

Media Promover la influencia de la OIT sobre BM/FMI.

82

4.- Políticas de protección del mercado interno frente a la competencia externa La competencia internacional de productos agrícolas es un tema importante, pues reduce la demanda por los productos peruanos y tiende a reducir los precios internos. Si bien los campesinos y pequeños productores rurales son también consumidores, en general su balance indica que producen (incluyendo los efectos indirectos del empleo y los salarios rurales en fincas agropecuarias) más de lo que consumen, de tal manera que menores precios los empobrecen, aunque esto sin duda varía por producto y por zona. El hecho adicional de que los precios internacionales de estos productos estén fuertemente distorsionados por los subsidios que los EEUU, Japón y Europa otorgan a sus productores, ha llevado a que este tema sea altamente contencioso en las reuniones internacionales de la OMC. En el Perú, también la competencia de productos del MERCOSUR y la CAN, bloques regionales con los que tenemos acuerdos comerciales, puede ser bastante perjudicial. Hasta el momento, el Perú, para proteger los productos agropecuarios80 ha descansado sobre todo en las llamadas “franjas de precios”, que establecen sobretasas cuando los precios internacionales son demasiado bajos, de tal manera que además protegen de las fluctuaciones del mercado internacional. Se han usado muy poco otros instrumentos, como cuotas o barreras para-arancelarias (como las fitosanitarias). Acuerdos como los que hay con la CAN, el MERCOSUR y el TLC con los EEUU, tienden a eliminar o reducir significativamente esta protección, afectando el mercado interno de los productores agropecuarios. Por cierto, este problema afecta no solamente a los que producen bienes que pueden importarse de esos países (como carne y leche, arroz, trigo, cebada o algodón) sino también indirectamente a los productores de no transables (como papa), ya que son sustitutos en el mercado nacional. Los bienes que son sustitutos más cercanos se verán más afectados, como puede ser el caso del trigo andino que, si bien no es igual que el importado (no puede reemplazar totalmente a éste por su menor contenido de gluten), sí es utilizado por las panaderías de ciudades andinas y su precio termina siendo determinado por la referencia del precio el trigo importado. Debido a que en este caso los mecanismos de protección dependen de acuerdos comerciales que implican negociaciones con alcance en múltiples sectores y ámbitos, no puede plantarse sino una política que en estos acuerdos y tratados priorice la defensa de los pequeños productores rurales por su situación de pobreza. Una primera acción necesaria al respecto es la elaboración de estudios sobre los efectos que la reducción de protección a cada producto agropecuario tiene sobre la pobreza rural. En lo inmediato, en relación al TLC con los EEUU y dada la conclusión de las negociaciones, este estudio es aún más urgente, así como la discusión de las medidas de compensación necesarias (subsidios directos, etc.).

80

Otros productos rurales, como el turismo o la artesanía son menos afectados por el comercio internacional.

83

Actores CONVEAGRO agricultores

Interés Favorable, tema central en su agenda

CCP-CNA/ campesinos serranos ONG/ CONADES

Muy favorable, son grupos sólo dedicados al mercado interno. Central en su agenda Favorable, se ven favorecidos por la reducción de la pobreza. Secundario en su agenda. Muy en contra, incluye importadores que pagan aranceles mayores. Central en su agenda. En contra, usan insumos importados. Dependen de cada producto y línea. Secundario en su agenda. La desprotección le resta ingresos tributarios. Secundario en su agenda. Muy en contra, el aumento del comercio es su razón de ser. Principal en su agenda. Ambivalente: mayores precios convienen a productores rurales pero afecta a consumidores. Secundario en su agenda.

COMEX

SNI / Molinos, Avícolas

MEF

MINCETUR

Partidos políticos

Posición Denuncia de injusticia por subsidios internacionales no corregidos, defensa de productores por su masividad y pobreza. Rechazo a globalización, defensa de productores pobres y de lo nacional y autóctono.

Fuerza Mediana

Promoción de seguridad alimentaria y lucha contra la pobreza. Ecología.

Baja, muy desarticulada.

La apertura comercial es buena para el crecimiento, resaltan costos que recaen sobre los consumidores y denuncian “lobbies” o intereses particulares tras protección comercial.

Alta

Baja

Mediana

Hoy en contra, considera que la apertura comercial es buena para el crecimiento.

Alta81

Hoy muy en contra, en el futuro dependerá de resultados electorales

Alta

Variable según el espectro político; posiciones en contra no se manifiestan

Mediana

Alianzas Fortalecer alianza de CONVEAGRO con CCP y CNA. Buscar aliados entre sectores de agroindustria. Apoyarse en ONG.

Estrategia política Fortalecer organización e incidencia política de CONVEAGRO/ CCP. ONG pueden ser de apoyo para eso. Visibilizar costos fiscales. Promover que los partidos políticos discutan el tema y tomen posición, favoreciendo el empoderamiento ciudadano vía elecciones.

81

El poder del MEF es muy condicionado por poderes fácticos internos y externos. Aún así, en la definición de políticas su influencia es más sustantiva cuando se trata de montos menores e iniciativas de poca visibilidad política. Esto se debe no necesariamente porque le corresponda tomar decisiones de asignación de recursos sino por la debilidad de los distintos sectores del Estado.

84

(B)

Políticas para promover una oferta más competitiva 1.- Acceso a crédito en condiciones favorables

Una de las dificultades importantes para el progreso económico de los pequeños productores rurales es la falta de acceso al crédito en condiciones favorables. Gran parte de ellos solo accede a crédito informal (prestamistas informales, comerciantes) con tasas mucho más altas, o que con ese poder pagan precios más bajos por los productos. La falta de crédito dificulta su capitalización, agudiza las caídas de ingresos cuando enfrentan desastres naturales y frenan el cambio tecnológico. Aunque las microfinanzas han avanzado mucho en los últimos años, este avance es sobre todo en las ciudades y mucho menos en el campo. Las políticas principales que pueden proponerse al respecto son: (i) destinar fondos públicos a líneas de crédito para los pequeños productores rurales (Agrobanco y COFIDE), a otorgarse principalmente a través de intermediarios financieros (Cajas Rurales, EDPYME, etc.); (ii) desarrollar nuevos productos financieros, en particular vinculando el crédito con seguros agrarios, reduciendo así el riesgo crediticio y aumentando la sostenibilidad de los fondos e instituciones intermediarias (iii) desarrollar proyectos piloto para vincular el crédito con asistencia técnica y acceso a mercados, (iv) promover nuevas tecnologías financieras mediante espacios de interaprendizaje y compartir conocimientos en microfinanzas rurales. Estas propuestas de política plantean promover el crédito rural, buscando al máximo dejar espacio para que intermediarios financieros privados (incluidos aquellos sin fines de lucro, como pueden ser las EDPYME) sean los que asignen el crédito. Las dificultades que ha tenido en el pasado el Estado Peruano en establecer un banco agrario eficiente, y las que tiene ahora en relación a la corrupción, demandan ser cautos al momento de considerar al Estado como un prestamista directo. En estas propuestas, se considera más bien que las políticas públicas en este terreno deben estar en el financiamiento de segundo piso, dada además la fortaleza que ha venido mostrando en los últimos años el sistema financiero peruano y las mejoras en la supervisión bancaria, así como en la promoción de nuevas tecnologías financieras.

85

Actores CONVEAGRO/ agricultores

Interés Favorable. Importante en su agenda.

CCP / CNA

Favorable.

MEF

En contra debido al costo fiscal.

Agrobanco/ COFIDE

Favorable, incrementa su presupuesto y fuerza política. Conflicto entre ellos por ver quien lidera el tema. Favorable: responde a demandas de agricultores y opinión pública. Favorable, en particular si se limita a 2do piso. Favorable: amplía posibilidad de financiamiento, en particular si se limita a 2do piso. El APRA en particular ha insistido mucho en ello.

MINAG

Banca privada Cajas y EDPYME

Partidos políticos

Posición El crédito es necesario para modernizar la agricultura y poder competir. El crédito es necesario para aumentar la producción y reducir la pobreza. Acepta limitando seriamente los fondos otorgados. Se resiste a buscar financiamiento con este fin, prefiere “asignación de mercado” de fondos financieros. El crédito es necesario para modernizar la agricultura y poder competir.

El crédito es necesario para modernizar la agricultura y poder competir.

Fuerza Mediana

Baja

Alta

Baja

Baja

Alta Baja

Alianzas Alianza principal entre CONVEAGROCCP con Agrobanco y MINAG. Incluir banca privada y Cajas como aliados secundarios.

Estrategia política Promover alianza CONVEAGRO-CCP con MINAG/Agrobanco. Promover concertaciones de esta alianza con banca privada y Cajas. Buscar alternativas de fondeo: ¿Bonos? ¿Cuentas tesoro? Promover que los partidos políticos discutan el tema y tomen posición, favoreciendo el empoderamiento ciudadano vía elecciones.

Mediana

86

2.- Promoción del cambio técnico y la conexión a mercados Si la razón de fondo de la pobreza rural es la baja productividad de los pequeños productores rurales, la cuestión de las tecnologías es fundamental. Muchas de las alternativas de política que se han propuesto tienen como objetivo este aumento de la productividad, en buena parte mediante cambio técnico inducido por el comportamiento del mercado (ampliación del mismo, exigencias de mayor calidad) o por facilitar insumos críticos (como el crédito o la información y conexión a mercados). Sin embargo, existe también un espacio para una acción directa del Estado en relación al cambio técnico; diversas investigaciones han mostrado que en los Andes Rurales, entre diversas zonas hay grandes diferencias de productividad (Cotlear 1989), y que ha habido procesos de cambio técnico importantes en los últimos años (Iguíñiz 2002). Las políticas fundamentales que pueden desarrollarse al respecto son: (i) establecer un programa nacional que facilite la asistencia técnica y comercial a los pequeños productores y grupos campesinos, subsidiando la demanda y organizando la oferta, recogiendo las experiencias exitosas de MARENASS y del Proyecto Corredor PunoCusco, (ii) promover cadenas productivas en líneas de producción principales como camélidos andinos, ganadería o forestería; (iii) reestablecer un sistema nacional de investigación e innovación tecnológica sobre la base de las universidades y centros de investigación, que debería estar vinculado a: (iv) un programa de información tecnológica y comercial para los pequeños productores rurales, que recoja las experiencias exitosas y las divulgue mediante Internet y medios masivos de comunicación (TV, radios, etc.), (v) fortalecer la capacitación y educación técnica (institutos superiores tecnológicos, etc.) en aspectos relacionados al agro y la producción rural. Las cadenas productivas de articulación vertical están siendo promovidas con diverso éxito y parecen una ruta promisoria. De hecho, aportan conocimiento y relación con mercados más amplios y exigentes. La estrategia de las cadenas productivas apuesta a que los “eslabones fuertes” de la cadena (empresas agroindustriales y/o comercializadoras que compran a los pequeños productores) se conviertan en las trasmisoras del cambio técnico hacia este sector. Es necesario, sin embargo, vigilar el tipo de relación establecida para no propiciar situaciones de inmiseración como en los casos de los pastores alpaqueros por muchas décadas. Cuanto más pobre y menos comunicada es una zona del país, más fuerte es el poder de los intermediarios comerciales y financieros sobre los productores, y mayor la arbitrariedad que manifiestan en la relación con los campesinos, así como el margen de ganancia retenido por los primeros. Los intermediarios de insumos diversos y crédito operan muchas veces en coordinación con los compradores, reforzando su poder monopsónico y monopólico. Debido a ello, una gran parte de la diferencia entre los precios en chacra y los finales es retenida para esos intermediarios. A su vez, esto genera una enorme desconfianza de los campesinos con los otros eslabones de la cadena, dificultando relaciones de mediano y largo plazo

87

indispensables para promover el cambio técnico. Ante ello, hay que rediseñar mercados específicos modulando una acción estatal para reducir el desequilibrio de poder que suponen sus estructuras y promover relaciones de largo plazo. Una opción es establecer mecanismos alternativos de relación de los campesinos con los diversos mercados (insumos, crédito, productos), lo que reduce el poder de los intermediarios.

88

Actores CONVEAGRO/ agricultores

Interés Favorable, secundario en su agenda.

CCP / CNA

Favorable, importante en su agenda.

ONG vinculadas al tema

Favorable, central en su agenda.

MEF

En contra, por costo fiscal.

COFIDE

Favorable, por vinculación con créditos (“productos financieros estandarizados”) Favorable, secundario en su agenda Favorable. Secundario en su agenda. Le interesa prestar sus fondos. Favorable, central en su agenda.

MINAG BM

FIDA

Posición La difusión de tecnologías es importante: las asociaciones de productores tienen un rol en ello Las tecnologías deben aprovechar nuestros recursos y servir de aprendizaje nacional Nuevas tecnologías apropiadas permiten aumento de productividad y reducción de pobreza El presupuesto es escaso. Debe demostrarse el costo-efectividad de las intervenciones y no distorsionar los mercados Necesidad de un paquete de créditoasistencia técnica para lograr sostenibilidad.

Fuerza Mediana

Cambio tecnológico como vía de progreso del agro. Asistencia técnica como parte de paquete de desarrollo rural.

Mediana

Asistencia técnica como intervención que atiende “fallas de mercado” y como parte de paquete de desarrollo rural.

Baja

Baja

Alta

Baja

Mediana, depende de que MEF apruebe el crédito Baja, depende de que el MEF apruebe el crédito

Alianzas Juntar CONVEAGROCCP como fuerzas sociales, con organismos con mayor capacidad técnica como ONG, COFIDE y FIDA.

Estrategia política Fortalecer CONVEAGROCCP haciéndo que sean también espacios de difusión de tecnologías. Generar una alianza amplia a favor de un programa fuerte de cambio técnico rural. Introducir cambio técnico con más fuerza en la agenda y trabajo de incidencia de CONVEAGROCCP y en MINAG. Introducir incidencia política como parte de proyectos de ONG, FIDA y BM sobre cambio técnico en pequeños productores rurales.

89

3.- Reducir el riesgo económico de los campesinos y favorecer su acumulación Una de las principales causas de la pobreza en el Perú rural son los shocks negativos (Chacaltana 2004), principalmente por causas naturales (huaicos, sequías, inundaciones) y enfermedades. Estos shocks negativos no solamente empobrecen al campesino en el corto plazo, también destruyen su stock de capital e infraestructura. Además, consciente de estos riesgos, el campesino opta por una estrategia de diversificación de riesgos que termina reforzando el minifundio, impide aprovechar economías de escala y dificulta el cambio técnico y la vinculación a los mercados. De tal manera que una política de protección social al campesino, además de justificarse en sí misma por ser la seguridad social un derecho humano y aliviar directamente la pobreza, ayuda también, a mejorar la productividad y reducir la pobreza en el largo plazo. Las principales políticas que pueden establecerse al respecto son: (i) Desarrollar estrategias preventivo-promocionales en salud (que reducen riesgos) y establecer un seguro público de salud, de alcance universal en el campo, que reduzca los riesgos económicos de la enfermedad, (ii) reorientar el programa “A Trabajar Rural” dirigiéndolo prioritariamente a las zonas más afectadas por riesgos climáticos y/o de precios, haciendo que funcione en la práctica en un seguro de desempleo; (iii) establecer un seguro agrario, que asegure a los productores de los riesgos climáticos y de fluctuaciones agudas de precios, el que deberá ser iniciado como proyecto piloto subsidiado y empaquetado en una primera etapa para así facilitar su promoción. Las condiciones institucionales para estas políticas están avanzadas en los puntos (i) y (ii), ya que existen estos programas y sólo es cuestión de fortalecerlos y/o reorientarlos. Por su parte, el punto (iii) sí implica una innovación completa, un “producto” inexistente en el Perú, y por ello demanda mayor capacidad institucional para el diseño, piloteo y generalización posterior.

90

Actores

Interés

Posición

CONVEAGRO/ CCP ONG/ CONADES

Favorable. Secundario en su agenda. Favorable.

MINSA/ FONCODES MEF

Favorable. Importante en su agenda (i, ii) En contra: costo fiscal.

COFIDE/ MINAG

Favorable (iii). Secundario en su agenda.

Demandan respuesta estatal ante emergencias. La protección social es importante, derecho humano a la seguridad social. Resaltan importancia de políticas sociales en desarrollo. Costo fiscal es un impedimento por la falta de fondos. El seguro agrario debe ser parte de estrategia financiera agraria, aumenta la sostenibilidad de mecanismos financieros.

Fuerza Mediana Baja

Mediana Alta Baja

Alianzas Juntar MINSA/ FONCODES con MINAG para estrategia general del gobierno de seguridad en el agro. Alianza con sociedad civil: CONVEAGRO/ CCP y CONADES.

Estrategia política Promover que los partidos políticos discutan el tema y tomen posición, favoreciendo el empoderamiento ciudadano vía elecciones. Insistir en dar prioridad a ampliación a lo rural de SIS – seguros públicos de salud, juntándose a iniciativas más globales.

91

(C)

Políticas regionales 1.Vinculación de la educación y las universidades a la economía rural.

Si el aumento de la productividad es fundamentalmente producto del cambio técnico, el rol del conocimiento y la educación es fundamental en dicho cambio. La pobreza de las universidades regionales, la predominancia de un estilo escolástico y la escasa producción de conocimientos que realizan, van de la mano de su relativo aislamiento del entorno regional. El problema es que, en un entorno geográfico tan particular como el de los Andes peruanos, la copia o simple adaptación de tecnologías extranjeras no es suficiente para lograr el progreso técnico: es necesario un esfuerzo mucho mayor de creación tecnológica, esfuerzo en el que las universidades tienen un rol central que cumplir, al mismo tiempo como creadores de conocimiento, como generadores de capacidades de creación técnica y como difusores de ideas y técnicas. Las medidas que pueden tomarse al respecto, en clara vinculación con lo establecido en el acápite 2 de la sección (B), son: (i) aumento del presupuesto para las universidades regionales, dirigido a la formación e investigación en áreas con potencialidad económica en la región (recursos naturales, geografía, cultura, política, etc.); (ii) vinculación de las universidades y sus centros de investigación en una red de innovación tecnológica andina; (iii) vinculación de las universidades con los institutos superiores tecnológicos y los programas de transferencia de tecnologías o extensión agropecuaria; (iv) reforzamiento de los institutos superiores tecnológicos y otros centros de educación técnica; (v) reorientación de la educación secundaria rural y regional hacia competencias vinculadas a las potencialidades económicas regionales.

92

Actores Autoridades de universidades regionales Profesores innovadores

MEF

Gobiernos regionales

Empresas regionales, Cámaras de Comercio Pequeños productores rurales

Interés Favorable, más presupuesto para la universidad con las menores condiciones posibles Favorable, más presupuesto para investigación y enseñanza de nuevas competencias En contra, costo fiscal

Favorable, aunque no es su prioridad. A veces tienen problemas de competencia política con autoridades universitarias. Favorable, pero poco interesados

Favorable

Posición La universidad es un centro de desarrollo, defensa cerrada de la autonomía universitaria. La innovación técnica es clave para el desarrollo. Universidad como centro de innovación El desarrollo rural viene por fuerzas de mercado que dependen de equilibrio fiscal No desarrollada.

Fuerza Baja

No desarrollada.

Medianabaja

No desarrollada.

Baja

Muy baja

Alta

Mediana

Alianzas Primero juntar profesores innovadores con empresas interesadas y campesinos emprendedores. Ampliar alianza a autoridades universitarias, cámaras de comercio y gobiernos regionales.

Estrategia política Ganar a autoridades universitarias pero asegurando que no capturen los fondos. Promover interés de Cámaras de Comercio, Colegios Profesionales, gobiernos regionales y asociaciones de productores.

93

2.- Promoción de “clusters” productivos y productos regionales. La promoción del cambio técnico y la conexión a los mercados y el desarrollo de cadenas productivas, puede ser en muchos casos una iniciativa regional, en vinculación con otros sectores de la economía regional o a la aglomeración y asociación en líneas de producción agropecuaria y rural para facilitar su comercialización. La particularidad de un enfoque regional en este caso radica en la incorporación de actores regionales como líderes del proceso (gobiernos regionales, universidades, etc.) así como porque puede desarrollarse alrededor de determinadas actividades importantes en la región, como la minería o el turismo. Actividades principales en este caso serían, en la orientación del punto 2.2, identificar líneas de producción o cadenas prioritarias regionales y establecer un programa nacional que facilite la vinculación entre actores y facilite la asistencia técnica y comercial a los pequeños productores y grupos campesinos. El canon o proyectos como FondoEmpleo pueden ser financiamientos a utilizar con este objetivo.

94

Actores

Interés

MINAG

Favorable.

MEF

¿Favorable?. No es muy costoso. Puede ayudar a empresas mineras y otras a ganar legitimidad. Favorable.

Gobierno regional Empresas regionales, Cámaras de Comercio Pequeños productores rurales

Posición

Fuerza

Los clusters pueden promover el desarrollo agropecuario. El desarrollo rural viene por fuerzas de mercado, que dependen de equilibrio fiscal

Mediana

El desarrollo regional y rural están vinculados.

Mediana

Alta

Favorable.

Medianabaja

Favorable. Puede ser una forma de obtener recursos de mineras y otras para comunidades campesinas.

Baja

Alianzas Líderes nacionales en comercializació n, asociaciones de productores, gobiernos locales y regionales.

Estrategia política Fortalecer las gerencias regionales de desarrollo económico, con el fin de coordinar a los distintos agentes involucrados.

95

3.- Desarrollo de caminos y comunicaciones La construcción y mantenimiento de caminos rurales y otras vías de comunicación (en particular las comunicaciones fluviales en la selva) son fundamentales para permitir la conexión de los productores rurales a los mercados al reducir los costos de transporte. Esta reducción de costos de transporte, a su vez, no solamente implica que los campesinos puedan recibir un mejor precio por sus productos, sino que significa también que puede haber nuevos productores que lleguen al mercado, una diversificación de mecanismos de comercialización reduciendo el poder de los intermediarios, una facilitación de la migración temporal y un mayor acceso de las familias rurales a servicios básicos como la educación (en particular secundaria y superior) y la salud. En los últimos años, se han venido desarrollando diversos proyectos relacionados a este tema, en particular el Programa de Caminos Rurales y otras iniciativas como las de FONCODES. Al respecto, es fundamental mantener y ampliar el presupuesto para este programa, en particular cuando su financiamiento externo está por concluir, permitiendo que se extienda a nivel nacional. En la selva, nuevas iniciativas deben desarrollarse en relación a facilitar el transporte fluvial, en el que el Estado casi no ha tenido iniciativa. Del mismo modo, otras iniciativas en el terreno de las comunicaciones han sido las referidas a la telefonía y el Internet rural, desarrolladas por FITEL (manejado por OSIPTEL). En este caso ha habido una ampliación importante de cobertura financiada con subsidios cruzados por los consumidores de telefonía, que debe mantenerse y desarrollarse.

96

Actores Programa de Caminos Rurales y FITEL Empresas constructoras MEF

Interés Favorable

Gobiernos regionales

Favorable aunque no es su prioridad. A veces, problemas de competencia política con autoridades universitarias. Favorable, pero poco interesados

Empresas regionales, Cámaras de Comercio Pequeños productores rurales y comunidades

Posición Las comunicaciones son fundamentales para el desarrollo

Favorable En contra, costo fiscal

Favorable

El desarrollo rural viene por fuerzas de mercado que dependen de equilibrio fiscal No desarrollada.

Fuerza Mediana

Baja / Mediana Alta

Alianzas Comunidades, programas de gobierno, gobiernos regionales

Estrategia política

Mediana

No desarrollada.

Mediana baja

No desarrollada.

Mediana Baja

97

VII.3 Estrategia política para promover políticas pro-pequeños productores rurales En esta última parte vamos a proponer una secuencia de acciones de política que sugieren una ruta en la dirección que hemos propuesto a lo largo del documento en lo referido al crecimiento pro pobre en el ámbito rural. Al mismo tiempo, esta parte pretende aumentar la viabilidad política del conjunto de la propuesta. Esta propuesta se limita a las acciones directamente vinculadas al crecimiento pro-pobre dejando de lado aquellas otras de índole más estrictamente política orientadas a empoderar a los pobres del mundo rural, que son igualmente importantes. Una visión general del análisis institucional y de actores (stakeholders) sobre las políticas para mejorar los ingresos de los pequeños productores rurales, puede hacerse con el siguiente esquema. Por un lado, hay un bloque de políticas que podríamos llamar macroeconómicas (vg: aumento de salarios, protección en las negociaciones comerciales internacionales), principalmente orientadas a aumentar la demanda. Este bloque de políticas en general no requiere complejas organizaciones públicas o un gran cambio institucional (vg: la aplicación de la franja de precios para productos agropecuarios), pero tiene una seria dificultad en el balance político de fuerzas, ya que hasta el momento tiene enemigos poderosos y apoyos débiles (aunque ello depende mucho del resultado electoral). Por otro lado, hay un segundo bloque de políticas, orientadas a apoyar la oferta, consistentes en facilitar insumos o factores críticos como el crédito, la asistencia técnica o la información y conexión con mercados. Este segundo bloque no tiene grandes enemigos y algunas políticas sí concitan importante respaldo, pero su aplicación implica una lenta y difícil construcción de instituciones complejas (vg: Banco Agrario o Cajas Rurales, o proyectos de promoción del cambio técnico, organización de comunidades o pequeños productores que operen como facilitadores en la localidad), lo que hasta la fecha ha sido esquivo. Además, algunas de estas organizaciones pueden estar proclives a la corrupción, al otorgar fuerte poder discrecional a los funcionarios públicos Una tercera línea de políticas vinculada a la acción en los espacios regionales y locales, es la de compras estatales para los programas alimentarios y promoción de cadenas productivas. Esta línea de política no tiene grandes enemigos políticos (aunque demanda financiamiento público) ni es organizacionalmente demasiado compleja. Las compras estatales y las cadenas productivas pueden ser una palanca importante para promover el cambio técnico, asegurando la demanda y al mismo tiempo, estableciendo estándares de calidad y procesamiento accesibles pero con creciente exigencia de calidad y cumplimiento de compromisos. Las compras estatales estarían concentradas en los productos con potencial de cambio técnico y transformación, y que tengan las condiciones nutricionales necesarias y de aceptación por parte de la población. Ha habido experiencias en el tema de compras estatales, donde el impulsor del cambio fue el PRONAA, por lo que hay una base institucional. Aunque debe tenerse cuidado en mejorar el diseño operativo para hacerlo más eficiente y transparente, el proceso de mejora institucional puede ser gradual. El desarrollo de las cadenas productivas privadas o sin fines de lucro ha sido guiado por diversas ONG, como ITDG, CIPCA, y empresarios privados que apostaron por actividades de este tipo. No ha habido experiencias de cambio en la estructura de la relación entre campesinos e intermediarios.

Para implementar la reforma propuesta es necesaria la participación de un conjunto de actores simultáneamente, estos son: • Gobiernos regionales y gobiernos locales • Ministerios sociales (PRONAA, FONCODES) • Comunidades campesinas • Empresarios de fuera de las comunidades • Líderes empresariales comuneros. En términos de la viabilidad política, esta es una iniciativa que no tiene grandes enemigos, que puede concitar el interés de los gobiernos regionales y municipios por su cercanía a las demandas poblacionales y que podría encontrar aliados en las organizaciones sociales de base orientadas a la seguridad alimentaria (Vaso de Leche, Comedores Populares). En ese sentido, una política de compras estatales puede al mismo tiempo (i) apoyar a los campesinos y pequeños productores con mejores condiciones de progreso técnico (más cercanos al mercado, no tan pobres, mejor educados) por el lado de las compras, y (ii) apoyar a los grupos sin conexión vial, extremadamente pobres y poco educados mediante la entrega de esos alimentos por trabajo orientado a pequeñas obras de infraestructura. La política de compras tendría en primer lugar el objetivo de estabilizar los precios y ser una garantía de mercado, en segundo lugar sería un mecanismo de apoyo social mediante la entrega de los alimentos, y en tercer lugar promovería una creciente transformación y calidad de los productos. En términos de secuencialidad, la estrategia propuesta entonces propone comenzar por una política de compras y reforzamiento de los programas alimentarios, que iría paulatinamente siendo más exigente en términos de calidad y transformación de los productos y que buscaría siempre ir desarrollando nuevos productos al tiempo que va dejando de apoyar aquellos que ya logran consolidar su avance técnico. Las cadenas productivas identificadas con mercados y agentes privados tendrían el mismo sentido. La garantía de mercado y precios de bienes agropecuarios facilitaría el desarrollo de mercados de insumos y factores, como los de crédito y asistencia técnica, que tendrían la ventaja de operar con productores que tienen un mercado en buena medida asegurado. La asistencia técnica debería ir orientada a facilitar el cumplimiento de las mayores exigencias de calidad establecidas en las compras, y las universidades e institutos superiores podrían jugar un rol en su provisión. El Estado facilitaría el acceso al crédito y la asistencia técnica, iniciativas cuya institucionalidad se desarrollaría más rápidamente por el apoyo que brida desde el lado de la demanda de bienes agropecuarios asegurada. Los gobiernos regionales y locales deberían ser los actores clave en esta iniciativa. Si bien las compras del Vaso de Leche y los Comedores Populares transferidos corren a cargo de los municipios, la escala mínima necesaria para el avance técnico, los programas de crédito y la asistencia técnica es mayor. Además, debido a que los campesinos y usuarios de programas sociales son al mismo tiempo productores y consumidores, muchas veces no desean consumir en mayor cantidad el tipo de bienes que hay en su distrito, sino otros productos que complementan su dieta. De ahí la importancia de un rol del gobierno regional articulador de las ofertas y demandas de programas alimentarios de distintos pisos ecológicos, que además tiene la ventaja de

la cercanía a municipios provinciales y distritales para una buena coordinación y atención a las demandas populares. La aplicación de estas políticas debiera servir para iniciar un camino de transformación institucional. Por un lado, un elemento clave es que esta política requiere que los gobiernos regionales se interesen y presten más atención a este tema. Por otro lado, la aplicación de la política tendría que llevar a consolidar los lazos entre gobiernos regionales y municipios, y los lazos entre estos y las asociaciones de productores a nivel regional o de cuenca. Estas asociaciones o alianzas debieran expresarse en una mayor capacidad y potencia de las políticas, e impulsar la asociatividad de los productores, lo que facilita el crédito y el cambio técnico. A su vez, esta mayor asociatividad de los pequeños productores aumenta su voz y capacidad de incidencia política., reforzando la aplicación de políticas a su favor. A nivel local (distrital o provincial), la relación entre productores, clubes de madres y municipios debería servir para evitar la “captura” del programa por los grupos de mayor capacidad económica. Las políticas que hemos llamado macroeconómicas orientadas a la demanda nacional, en una primera etapa dependerán fundamentalmente del aprovechamiento de oportunidades y de la evolución política a nivel nacional. Las elecciones son obviamente un momento clave para establecer posibilidades futuras. En el mediano plazo, el fortalecimiento de la organización de los pequeños productores a partir de las compras y el otorgamiento de crédito y asistencia técnica con su respaldo, permitirá que haya un balance de fuerzas más favorable a estas políticas, momento en el cual podrá evaluarse con mayor precisión las tácticas específicas para su aprobación y aplicación.

VII. CRECIMIENTO PRO-POBRE EN LAS REGIONES SELECCIONADAS VII.1 Cajamarca82 (A)

Presentación general

El departamento de Cajamarca es un espacio fronterizo ubicado en la sierra norte del Perú, tiene una extensión de 33,300 Km2 con una población proyectada de un millón y medio de habitantes. Sus limites por el norte son con el vecino país de Ecuador, por el este con los departamentos de Amazonas y San Martín, y hacia el sur y oeste con La Libertad, Lambayeque y Piura. Administrativamente el departamento se organiza en 13 provincias y 127 distritos, con una población que en aproximadamente 75% es rural; las provincias relativamente menos rurales son Cajamarca y Jaén, que a su vez son las que concentran la mayor población (34% del total de habitantes), las otras once provincias agrupan el 66% de la población y en este grupo el 83% vive en el medio rural. Su territorio, en la parte andina y amazónica tiene características particulares que le otorga ser parte de las cadenas andes relativamente bajos del norte. En general todo el territorio se encuentra por debajo de los 2,800 metros sobre el nivel de mar, lo que representa una sierra relativamente baja, el distrito de mayor altura es Hualgayoc ubicado a 3,500 y es parte de solo cinco distritos de ciento veintisiete que superan los 3,000 metros sobre el nivel del mar. Esta configuración natural del departamento, con una mayor vinculación costa-sierraselva, ha propiciado una forma de poblamiento y articulación que resalta, mientras que el departamento es alargado verticalmente (de norte a sur) su red de comunicaciones e intercambio comercial de productos, se realiza de este a oeste y viceversa. Por el norte el departamento es atravesado por la pista que articula el puesto de Paita en la costa y el puerto de Yurimaguas en la Selva, lo que configura el Corredor Bioceanico, en este mismo espacio se ha desarrollado una mayor articulación con el vecino país de Ecuador con la construcción del puente Nanvalle; la segunda carretera que atraviesa el territorio desde la costa hacia el oeste es la carretera Ciudad de Dios (en la panamericana norte) a la ciudad de Cajamarca y luego Celendín (actualmente en construcción), y luego se tienen una serie de ramales articulados a estas dos vías principales, y dos caminos afirmados que conectan los territorios del occidente del departamento con la ciudad de Chiclayo. En la siguiente parte se presenta una descripción detallada del territorio de Cajamarca, considerando tres zonas: norte, centro y sur, resaltando las diferencias que se 82

Para la elaboración de esta sección se ha consultado: Plan de Desarrollo Regional Concertado de Cajamarca 2003-2006 (Gobierno Regional), Plan Maestro Cajamarca 2010 (MCLCP, CTAR y otros), Plan de Promoción de las Exportaciones (MINCETUR, Gobierno Regional), Propuesta de Programa Regional de Competitividad de Cajamarca (PRODELICA – Gobierno Regional de Cajamarca). Además, se han recogido opiniones de personalidades locales, entre ellos Javier Bobadilla, Coordinador Técnico del Programa de Desarrollo La Libertad Cajamarca-PRODELICA; y se realizaron entrevistas en torno a la elaboración de la Propuesta de Programa Regional de Competitividad de Cajamarca (2005).

encuentran al interior de cada uno de ellos y su perfil social, económico y geográfico. La tercera parte se dedica a presentar el perfil económico productivo en los que se resalta la importancia del sector minero, agrarios, pecuario y de derivados lácteos y los referidos al comercio, servicios y turismo. Luego se presenta una descripción de los principales indicadores sociales y de pobreza del departamento y se concluye el documento presentando la caracterización que debe tener un crecimiento pro-pobre en Cajamarca y las políticas especificas que lo pueden impulsar. (B)

Configuración y diferenciación territorial

El territorio del departamento de Cajamarca se encuentra relativamente fragmentado, como unidad administrativa pero articulado a mercados y zonas de consumo de manera diferenciada, los tres principales centros urbanos, Jaén, Chota y la ciudad de Cajamarca, se articulan con la costa y el oriente por vías diferentes que en la practica son el triangulo para la vinculación regional; por ejemplo, si usted requiere vender café de Jaén en la ciudad de Cajamarca es mejor seguir la ruta hacia Chiclayo en la costa y luego tomar la pista hacia Cajamarca en Ciudad de Dios en lugar de atravesar longitudinalmente el departamento. Estas formas de articulación se hacen diferentes al resto del país por un importante desarrollo relativo que han tenido zonas de Cajamarca, el norte en particular, que no han estado articulados a las dinámicas económicas del conjunto del departamento sino a su ubicación estratégica respecto a las zonas de producción y consumo. En el espacio de Cajamarca se diferencian en los documentos oficiales, y reconocidos en el imaginario colectivo regional, tres zonas, una primera que es un espacio de ceja de selva hacia el norte, una segunda es el espacio de centro y el sur dinamizado por la ciudad de Cajamarca. Zona Norte: constituida por dos provincias Jaén y San Ignacio, esta última es frontera con Ecuador, agrupa el 31% del territorio del departamento y 24% de la población. Su espacio es caracterizado por ser tropical de ceja de selva, con indicadores de crecimiento muy importantes en los últimos años. La principal actividad productiva es la agricultura y los servicios asociados con el comercio entre costa, sierra y selva. En el sector Agrario se tiene un nivel de especialización importante en café (especiales, en particular orgánicos, y convencionales), cacao y frutales; además en su territorio se ubica el Santuario Nacional Tabacones Namballe y actualmente existen actividades de promoción para el aprovechamiento sostenible de los bosques maderables. Este espacio regional es atravesado transversalmente por el Corredor Bioceanico del norte, en la conexión entre el pacifico y Brasil; la carretera asfaltada que parte desde Paita atraviesa los andes en el Abra de Porculla e ingresa a territorio Cajamarquino en la Provincia de Jaén hasta llegar a la ciudad de Tarapoto y luego al puerto de Yurimaguas en el Marañón (este ultimo tramo se esta asfaltando). Zona Centro: constituida por cuatro provincias Chota, Cutervo, Hualgalloc y Santa Cruz con 33% de la población y 27% del territorio del departamento. Es un espacio relativamente menos articulado, sus bajos índices de vialidad tiene repercusiones directas sobre sus posibilidades de desarrollo y la comunicación entre la zona norte y la ciudad principal Cajamarca. Este espacio tiene una especialidad productiva agropecuaria, con producción de tubérculos, menestras, cereales y leguminosas, una presencia significativa de ganado vacuno destinado a la producción de leche y

derivados lácteos. La actividad minera se esta desarrollando de manera acelerada los últimos anos, especialmente para la extracción de oro y plata, pero con proyectos potenciales en cobre, como el Proyecto La Granja ya en licitación por Pro-inversión. Zona Sur: integrada por siete provincias y setenta y un distritos, concentra el 43 % de la población y el 42% del territorio del departamento, pero es una zona menos homogénea que las anteriores, relativamente mas extensa y con una articulación que en general se realiza a través de la ciudad de Cajamarca. Al este se encuentra la provincia de Celendín articulada con la Selva Alta para la transformación del cacao (producción de chocolate) y parte de la cadena productiva de leche fresca. En el sur y oeste se encuentran las cuencas del Crisnejas y la cabecera de la cuenca del Jequetepeque, ambas con tradición agropecuaria. En la provincia de Cajamarca, próximo a la ciudad de Cajamarca se encuentra la Minera Yanacocha la principal productora de oro del Perú, con una producción actual anual de casi ochenta toneladas finas de oro.

Cajamarca: Índice distrital de desarrollo humano 2003

Zona Norte

Zona Centro

Zona Sur

Celendín

Jequetepeque

Crisnejas

Tomado de: PNUD: Informe sobre Desarrollo Humano 2005

Según el Índice de Desarrollo Humano 2003, publicado por el PNUD se encuentra que en general el departamento es una zona con bajos niveles de desarrollo, con mejores condiciones en los espacios del norte y las provincias que tienen vinculación directa con los mercados de la costa, en particular Santa Cruz en la zona centro y las provincias de la cuenta del Jequetepeque hacia el su de Cajamarca. La provincia de Cajamarca y el espacio conformado por la cuenca del crisnejas es el de menor desarrollo relativo, aun con la presencia de una actividad de alta productividad, la mina de oro de Yanacocha.

(C)

Perfil económico-productivo

Entre 1996 y el 2003 el Producto Bruto Interno Regional de Cajamarca se ha incrementado a una tasa promedio anual de 7%, muy superior al crecimiento de la economía nacional, incluso en la presencia del fenómeno de El Niño entre 1997 1998 la economía del departamento se mantuvo creciente, a tasas menores pero creciendo. La principal actividad en cuanto a crecimiento y aporte al PBI es la minera, en el 2003 este sector represento casi el 40% de la producción del departamento y entre 1996 y el 2003 ha mantenido una tasa de crecimiento promedio anual de 18.7%. Gráfico 6: Cajamarca: estructura del producto bruto interno por grandes sectores de la economía del departamento 1996 y 2003 60% 50%

1996 40%

2003

30% 20% 10% 0% Agropecuario

Minería

Servicios

Manufacturas

Construcción

Otros

Fuente: Cuanto – Perú en Números 2004

El segundo sector en importancia en la estructura económica de Cajamarca son el comercio y servicios. En este rubro se encuentran las actividades de apoyo tanto del sector minero, como los servicios urbanos, las actividades de apoyo al turismo e incluso los servicios de transporte y almacenamiento de leche y derivados lácteos; entre 1996 y el 2003 es un sector que no crece de manera significativa y por eso su importancia relativa a disminuido de 55% a menos del 40%. El tercer sector en importancia es el agropecuario, que es el que emplea la mayor parte de la población (63.2% de la PEA), ha tenido una tasa de crecimiento promedio anual de 4.5% representando el 14% de la producción del departamento en el 2003. El Sector Minero: El departamento de Cajamarca es el principal productor de oro del país, con un promedio de producción de 37 toneladas anuales que representan mas del 50% de toda la producción nacional de este metal; la producción de oro esta asociada con la producción de plata (se exporta un producto denominado DORE que es una combinación de oro y plata). La principal empresa, y en realidad la única gran empresa con unidades en explotación, Yanacocha; instalada desde inicios de los noventa sobre yacimientos que están en la provincia de Cajamarca, entre los distritos de La Encañada, Baños del Inca y el propio Cajamarca, por tanto muy próxima a la ciudad de Cajamarca. La empresa es un joint venture entre Newmont, Buenaventura y

el Banco Mundial, que utiliza un proceso de procesamiento de Lixiviación que le permite concentrar el metal disperso en terrenos de manera microscópica. Los costos de producción de la empresa bordean los 150 dólares por onza mientas que el precio internacional no baja de 300 y actualmente supera los 400 dólares por onza. Actualmente el sector minero esta en expansión en Cajamarca, tanto por la ampliación de las operaciones de minera Yanacocha (restringidos por los problemas para explotar el Quilich) como por la instalación de nuevas empresas (en particular en Celendín, Hualgayoc y Chota). Sin embargo, existe un clima social en contra de su expansión que en muchos casos incrementas los costos, hace frágil la inversión y, en la medida que se agudice, puede representar un problema para la sostenibilidad de las operaciones aun con los altos niveles de rentabilidad que representa. El Sector Agrario: Los principales productos agrícolas del departamento son arroz, café frutales y madera en la zona norte; menestras y tubérculos en el centro; cereales, menestras y frutales en el su; además, a los largo de la mayor parte de su territorio se realiza la recolección de yerbas aromáticas, medicinales y de Taya. En término superficie cosechada el café, el maíz (amarillo duro y amiláceo), arroz, papa y arbeja representan mas del 72% de toda la superficie. Le siguen en importancia los pastos destinados a la actividad pecuaria, pero solo en el centro y sur del departamento. La producción de cultivos de exportación no tradicional se concentran en los valles del sur sobre la cuenca del Chilete pero en niveles poco representativos para el conjunto. El Sector pecuario y derivados lácteos: Se reconoce que Cajamarca es una de las mas importantes cuencas lecheras del país, con una producción lechera que supera los 400,000 mil litros diarios de los cuales mas del 50% es transportado en fresco hacia la ciudad de Lima, principal centro de consumo, una buena parte es destinada a la industria local de Gloria (pasteurizado y derivados lácteos), un 20% es utilizado por las industrias locales de derivados lácteos, orientados en mas del 70% a la producción de queso mantecoso tanto para el consumo local como para el mercado nacional. El sector de derivados lácteos muestra importantes avances en su articulación empresarial, los principales productores regionales (18) han conformado la Asociación de Productores de Derivados Lácteos (APDL) que esta trabajando una marca colectiva para sus quesos e impulsando u trabajo concertado para enfrentar las restricciones para incrementar el valor del producto, enfocado directamente a los problemas sanitarios que se tienen en el proceso de acopio de la materias primas. El sector comercio, servicios y turismo: Es considerado uno de los sectores de mayor potencial, el comercio urbano ha crecido sostenidamente y mucho mas acelerado de lo que su infraestructura de soporte lo que esta generado problemas a la actividad. Dentro del sector servicio las actividades de mecánica automotriz han crecido sustancialmente con la ampliación del parque automotor. El transporte interprovincial, el local y el aéreo crecen sostenidamente, en el 2003 el arribo de pasajeros al aeropuerto de Cajamarca se incremento en 47.5%, concentrado en la ciudad de Cajamarca. El departamento es parte del Circuito Nor-Oriental, bajo una estrategia de productos turísticos complementarios que se espera se consolide en el mediano plazo: La Libertad (Huachas y Trujillo), Lambayeque (Museo Tumbas Reales de Sipán) y Amazonas (Kuélap).

(D)

Principales indicadores sociales y pobreza

Cajamarca es un departamento pobre, la tasa de pobreza el 2003 era 73% y la de pobreza extrema superior al 40%, mientras que el promedio nacional supera ligeramente el 50% en el primer caso y el 20% en el segundo (encuesta nacional de hogares - ENAHO 2003). En relación al departamento de menor pobreza Cajamarca tiene más del doble de incidencia de la pobreza y veinte veces la pobreza extrema; sin embargo el dato de mayor relevancia es que 4 de cada 10 cajamarquinos se encuentran en pobreza extrema mientras que a nivel nacional solo 2 de cada 10 están en esta situación. Gráfico 7: Tasa de pobreza, pobreza extrema y déficit calórico en Cajamarca, departamento de mayor tasa de pobreza, menor tasa de pobreza y nacional 100%

Cajamarca

Dpto May Pob

Dpto Men Pob

Peru

90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% T. pobreza

T. pobreza extrema

Déficit calórico

Dpto. de mayor tasa de pobreza Huancavelica, de menor tasa Tumbes Fuente: ENAHO 2003

Las provincias con menor incidencia de pobreza son las ubicadas en la cuenca del Jequetepeque, en la parte sur occidental del departamento; en este espacio se encuentra la producción agropecuaria de mayor productividad, mejores tierras y mejores condiciones climáticas para la producción, en este se encuentra la provincia de Santa Cruz de la Zona Centro, es la unidad administrativa mas pequeña de esta zona (11% de la población de la zona) con una articulación intensa mas hacia la cuenca que ha el espacio centro, pero con un micro clima propicio para la producción de café especial. Las otras provincias que presentan menos incidencia de pobreza en la cuenca son las de Contumaza y San Pablo. La mayor incidencia de pobreza se encuentra las provincias del sur oriente del departamento, incluida la provincia de Cajamarca en la que se encuentra la ciudad capital de departamento. Estas provincias, retirando la ciudad de Cajamarca, tienen como principal actividad la agricultura y la actividad pecuaria, en particular la producción de leche fresca e insumos para derivados lácteos Un proyecto de focalización de la pobreza (PROFINES) en base a los datos del Censo de 1993 identifico 17 distritos en condiciones de extrema pobreza en Cajamarca, entre los que se encontraban los tres sistritos en los que se encuentra minera Yanacocha

(Cajamarca, La Encañada y Baños del Inca); sobre esta base se han determinado en el Plan Maestro de Desarrollo al 2010 cuatro líneas de acción: infraestructura social, apoyo asistencial; infraestructura económica y apoyo y asistencia técnica para la constitución y desarrollo de pequeñas y micro empresas. Según la encuesta de hogares al 2003 solo 8% de la población vive en viviendas con características inadecuadas frente a un promedio nacional de 10%; sin embargo, se muestra un déficit significativo en servicios de saneamiento básico ya que 40% de las viviendas no cuenta con el servicio de agua potable. Cuadro 11 Principales Indicadores Sociales Cajamarca, departamento de mayor tasa de pobreza, menor tasa de pobreza y nacional 2003 Necesidades Vivienda inadecuada Basicas Vivienda sin agua Insatisfechas Sin servicios higiénicos Educación

Empleo

% Niños (6-12) no van a la escuela Tasa de desempleo urbana Tasa de empleo % de empleo no asalariado

Cajamarca Dpto May Pob Dpto Men Pob Peru 8% 4% 40% 10% 40% 52% 40% 28% 25% 69% 12% 21% 7%

7%

1%

3%

8% 46% 64%

6% 52% 80%

9% 45% 50%

8% 43% 55%

Dpto. de mayor tasa de pobreza Huancavelica, de menor tasa Tumbes Fuente: ENAHO 2003

La inasistencia de los menores de doce años a la escuela en Cajamarca se encuentra en los niveles del departamento de mayor pobreza a nivel nacional (7%), por encima del doble del promedio nacional. Cajamarca no es un departamento urbano, la mayor parte de su población habita en centros poblados rurales, pero la tasa de desempleo urbana esta en el promedio nacional de 8%, mientras que en general muestra una mayor tasa de empleo en general, en 46% frente a 43% que es la tasa a nivel nacional. Finalmente, el porcentaje de empleos no asalariados es muy alto, como en la mayor parte de departamentos rurales, por el 64% mientras que a nivel nacional es de 55%. (E)

Prioridades de política para el crecimiento Pro-Pobre

El departamento de Cajamarca muestra tasas de crecimiento superiores al promedio nacional, desde 1996 se mantienen una tasa promedio anual superior al 7%, sin que esto se este reflejando en una disminución de la pobreza. De la información recolectada no se puede afirmar que los pobre estén en mejor situación con el crecimiento de la economía regional, pero al mismo tiempo es evidente el crecimiento, el incremento del consumo y la existencia de grupos sociales con un mayor poder adquisitivo, en particular asociados con el sector minero, tanto los que trabajan directamente en las empresas mineras como los que proveen servicios a estas compañías. En el gráfico se representa de manera estilizada la estructura productiva de Cajamarca, respeto al esquema referencial nacional, en el primer grupo actividades con alta productividad del trabajador donde se encuentra el sector minero de

Cajamarca (en particular Minera Yanacocha, hasta que se inicien las operaciones de las nuevas minas), se trata de un sector de altos salarios promedio para los trabajadores pero que no concentra un numero importante de empleos respecto al total del departamento. Gráfico 8: Estructura de productividad de Cajamarca Valor agregado por trabajador

CAJAMARCA

Línea de Pobreza

N Trabajadores

Un segundo segmento se sustenta especialmente en los proveedores de bienes y servicios para la industria minera, por lo general dependiente de esta actividad especializada y sin niveles de acumulación que aseguren su expansión hacia otras actividades de alta productividad. Dentro de este segmento, casi al final de la curva y en algunos casos con socios comerciales próximos a la línea de pobreza, se encuentra la industria de derivados lácteos. El grueso de productores de derivados lácteos y una parte de la producción agro industrial (en particular café del norte y Santa Cruz, y chocolate en Celendín) y frutas en Chilete, se encuentran en un tercer sector por delante de un gran conjunto de productores campesinos agrarios y pequeños negocios comerciales ubicados a lo largo del departamento, tanto en las ciudades pero sobre todo en el medio rural. (F)

Políticas de Crecimiento Pro Pobre definidas

La región Cajamarca tiene una estructura económica similar a la de la economía nacional, con sus propias particularidades por su distancia de Lima y la el bajo nivel de urbanización del departamento (75% es rural). En el sector I de empresas de alta productividad se encuentra Minera Yanacocha, la principal empresa productora de oro a nivel nacional con ventas superiores a mil millones de dólares, y un conjunto de nuevas operaciones mineras que se actualmente estar por iniciar la etapa explotación. Este sector unos es relativamente nuevo para la economía de Cajamarca ya que antes de los noventa la contribución del sector minero al PBI regional no llegaba al 1%. En

el sector III la economía de Cajamarca mantiene su paralelo con la economía nacional por la existencia de muchos pequeños productores agropecuarios, instalados algunos de ellos, en particular lo mas pobres, en terrenos marginales, alejados de las redes de articulación vial hacia los mercados y de muy baja productividad. Existen productores agropecuarios que se ubican en el sector II, en particular algunas de las empresas asociadas a la producción de derivados lácteos (como Los Alpes), algunos productores agroindustriales de productos de exportación, tanto de la cuenca del Chilete al oeste de Cajamarca como de Jaén en el norte. Este sector de negocios en general se ubica próximo al sector III, por que la productividad de la mano de obra no es muy alta y muy distante de la del sector I, pero que genera mejores condiciones a los trabajadores de manera que se ubican sobre la línea de pobreza. Un sector menos relevante por la cantidad de trabajadores que representa, pero que agrupa actividades del sector de productividad media (II) son los proveedores y las empresas de servicios para la minería. En la ciudad de Cajamarca, que es muy próxima a la explotación minera se han desarrollado servicios que abarcan actividades desde mantenimiento de vehículos, abastecimiento de alimentos y servicios de hospedaje orientados a la empresa como a los trabajadores de estas compañías. En Cajamarca no se encuentran grandes empresas locales asociadas como proveedores de las compañías mineras, la mayor parte de los insumos (sobre todo maquinaria y equipos) son producidos en el extranjero, pero la política de Yanacocha ha sido triangular esta necesidad en el marco de una políticas de formación de proveedores (implementada por Newmont, el socio mayoritario en Yanacocha), para eso se han constituido empresas que se han especializado en proveer de bienes importados, que se articulan a socios extranjeros para asegurar el abastecimiento adecuado. Por otro lado, la extracción de recursos minerales en el caso de Cajamarca sustenta transferencias públicas del Gobierno Central a los Gobiernos Subnacionales y universidades públicas, como forma de Canon Minero, en el 2004 los montos por este concepto se incrementaron sustancialmente (de 66 a 182 millones de nuevos soles) y en el 2005 será 285 millones de soles mientras que todo el gasto publico programado en el departamento es, según la ley de presupuesto, es 1,121 millones de soles. Estos recursos son asignados al gobierno regional (20%), la Universidad Nacional de Cajamarca (5%) y las municipalidades de la región (75%), este ultimo se asigna bajo los índices de distribución del MEF (en el 2005 esto ha significado los gobiernos de la provincia de Cajamarca reciban el 53% del total de canon y sobre canon). Elementos centrales para una política de crecimiento pro-pobre regional: 1. El desarrollo minero ha estado marcado por problemas ambientales y de escaso aporte a la economía regional y nacional. Esto más la falta de espacios de diálogo ha llevado a un clima de conflicto alrededor de la actividad minera en Cajamarca que está impidiendo del desarrollo de algunos proyectos. Se trata de un ambiente de enfrentamiento entre las comunidades locales y las compañías extractivas, donde el Estado es el gran ausente. Se requiere generar un clima de confianza, donde la comunidad puede asumir que el Estado cumple su rol protector del bien común, tanto en los temas ambientales de manera que no se afecte el habitad y la sostenibilidad de la vida, como en la

recaudación de las rentas que corresponden a la extracción del capital natural. Frente a esto se requieren al menos dos grupos de acciones: a. Fortalecimiento de las capacidades de regulación ambiental, en particular las relacionadas con evaluaciones sobre efectos de las explotaciones mineras en la calidad y cantidad de agua, regulación administrativa para la protección tanto de áreas que deben ser protegidas como del marco jurídico que protege los derechos sobre los recursos, en particular de los agricultores y ganaderos, y formas de presencia institucional que sin sustentar burocracias nacionales permitan la participación del Estado desde el propio espacio regional. Actualmente se tiene un cronograma de transferencias a los Gobiernos Regionales de las competencias sobre la pequeña minería, pero se mantiene de manera intacta el centralismo de todas las acciones, tanto de promoción, supervisión y control, de la gran minería. b. Apertura de espacios participativos para la evaluación de los posibles impactos por la presencia de la actividad minera en las condiciones ambientales como productivas en las otras actividades de la región; pero espacios en los que se puede evaluar si estos impactos estimados en realidad se encuentran en el marco de lo que se planificó, aparecen impactos no considerados o las dimensiones están sobre lo planificado. En general la población percibe que luego de iniciada la explotación minera ya no se pueden hacer cambios y que al final de la vida útil de las operaciones se tendrán una serie de costos por afrontar que no se consideraron mientras se extraían las riquezas. c.

El 2004 se ha determinado un nuevo marco legal para la actividad minera que corrige una distorsión para la economía, referido a que las empresas no tenían contribuciones por los recursos extraídos, y por tanto la renta diferencial (renta Ricardiana) era apropiada en su totalidad por los accionistas de las empresas ya que estos se limitaban a apagar sus impuestos como en cualquier negocios (impuesto a la renta y otros). La contribución establecida, Regalías Mineras, se ha establecido como un porcentaje del valor de producción, pero las grandes empresas mineras como Yanacocha han apelado a sus contratos de estabilidad tributaria para bloquear estas contribuciones lo que en la practica no asegura que el Estados reciba la contribución adecuada por la explotación de sus recursos naturales no renovables, que por definición no estarán disponibles en el futuro. Adicionalmente, los ingresos del canon se han visto afectados por mecanismos de depreciación acelerada y reducción del pago de impuestos por reinversión en base a una ley ya derogada y contratos de estabilidad tributaria. Este aporte debe ser más transparente y bajo vigilancia social.

2. En el sector de derivados lácteos que utiliza materia prima de la extensa red de pequeños productores de leche (y de quesillo) tiene restricciones en capital para mejorar la tecnología de transformación y restricciones en las condiciones sanitarias de la cadena productiva de la leche. El principal producto en

derivados lácteos es el queso mantecoso, 70% del total producido ya que el proceso de producción está más diversificado y es un producto con reconocimiento externo, sin embargo el producto no logra cumplir los estándares mínimos de sanidad. Se requiere una política pública de promoción de la sanidad pecuaria, en particular en los procesos organización de la oferta de la materia prima, las cadenas de comercialización de los insumos y la estandarización de criterios de calidad. 3.

La producción agropecuaria muestra tasas de crecimiento importante que tienen efectos de crecimiento pro-pobre, pero asociada a cultivos de agroexportación en general ubicados en espacios geográficos específicos (los cafetaleros de Jaén, San Ignacio y Santa Cruz, los mangueros del Jequetepeque, entre otros). La modalidad de organización de las cooperativas de cafetaleros, orientados a abastecer los mercados especiales de Europa, muestran lecciones importantes en procesos de acumulación de activos a nivel colectivo especialmente y un horizonte de ingresos para las familias que no son altos pero si constantes en el tiempo. Estos modelos de producción asociados deben ser consolidados, mediante políticas tributarias que reconozcan el perfil empresarial de estas unidades y mecanismos que faciliten, jurídicamente, la capitalización colectiva en el sector agropecuario. Programas de apoyo, ampliación y réplica de estas experiencias deben ser considerados.

4.

El sector de pequeña producción campesina andina en Cajamarca tiene una asociación con la actividad pecuaria, particularmente vacunos para la producción de leche. La productividad es muy baja, explicada por restricciones en las condiciones de producción, mala alimentación del ganado (tanto en cantidad como calidad), deficiencias técnicas en la crianza del ganado, restricciones de capital en las unidades de producción y restricciones en la calidad del circuito del producto, desde el ordeñado hasta el centro de acopio y el mercado de destino. Una política de crecimiento en este sector requiere la orientación de recursos a la tecnificación de los procesos de producción mediante servicios públicos en sanidad y programas de acceso a financiamiento para capitalización de las unidades de producción, desde activos para la gestión y alimentación del ganado, hasta el incremento del número de vientres por unidad de terreno. En la actualidad existe un circuito comercial controlado por dos empresas, Nestlé y Gloria, que han desplegado un circuito de acopio que en la mayoría de casos ha implicado la circulación de un camión recolector, la instalación de un centro de acopio y hasta el mantenimiento de los caminos. Un crecimiento en este sector, que asegure mejores condiciones a los productores, requiere de inversiones que eleven la productividad y la calidad del producto, aseguren una mejor articulación con el mercado y protejan la producción nacional (incluso actualmente la heladería holanda de la ciudad de Cajamarca utiliza leche en polvo de Lima en lugar de leche fresca por los temas de homogeneidad en la grasa).

5. Una política particular para Cajamarca, pero que tiene repercusiones para la política fiscal nacional, es sobre la distribución y el destino de los recursos que se asignan como compensación por la extracción de los recursos naturales:

canon y sobre canon. En la actualidad estos recursos ingresan al presupuesto de los gobiernos subnacionales como fuente para las inversiones y por tanto se ubican en el marco del Sistema Nacional de Inversión Publica (SNIP) que por su diseño esta restringiendo las posibilidades de destinar estos fondos a inversiones que sustenten el crecimiento en el sector de las pequeñas y medianas empresas, como por ejemplo desarrollo del mercado de capitales o acceso a ciencia y tecnología. Las inversiones, en el marco del SNIP, solo se facilitan en el rubro de construcción (cemento) que en general, a excepción de las inversiones en carreteras y puentes, no generan efectos de crecimiento pro pobre (entendido como incremento de la productividad y no solo como atención de necesidades). Por otro lado, la mayor parte de los recursos por concepto de canon y sobre canon son destinados a los gobiernos locales (75%). Una política de crecimiento pro pobre, como la estamos entendiendo en este documentos, exige una definición clara y consistentes del marco administrativo en el que se debe definir las acciones del Estado, donde quede claramente establecido el rol del municipio distrital, el municipio provincial, el rol de las grandes ciudades y los gobiernos regionales.

VII.2 Cusco83 (A)

Presentación general

El departamento de Cusco se ubica en la par sur-oriental del Perú, a mil cien kilómetros de Lima y quinientos noventa del puerto Matarani en la costa del pacifico, entre los departamentos de Ucayali (en el norte), Madre de Dios y Puno (al este) y Arequipa, Apurímac, Ayacucho y Junín (en el oeste). Su territorio tiene una extensión de 72 mil kilómetros cuadrados y tiene una población proyectada al 2003 de un millón doscientos veinte mil habitantes. Administrativamente el departamento se divide en trece provincias y ciento ocho distritos, su población esta asentada en mas de cinco mil doscientos setenta centros poblados de lo cuales solo cientos cincuenta y cinco son urbanos. Su territorio tiene en conjunto diferentes altitudes por lo que se pueden definir sietes de las ocho regiones naturales definidas por Manuel Pulgar Vidal; además, el espacio queda definido por las cadenas central y oriental de los Andes Centrales, que tiene cadenas locales entre las cuales resaltan las cordilleras de Vilcabamba, Vilcanota y Paucartambo. La ciudad de Cusco, la principal unidad urbana del departamento, fue antes de la colonia el centro del incanato desde esos tiempos se le reconoce como uno de los principales espacios culturales y de identidad nacional. Actualmente Cusco y la ciudadela de Machu Picchu, son el principal destino turístico en el Perú tanto de turistas extranjeros como nacionales. Al sur del departamento se encuentra la segunda tercera mina en producción de obre a nivel nacional y en el norte una de las mas importantes reservas de gas natural no asociado de América Latina que inicio operaciones a recién a mediados del 2004. En la siguiente parte de este documento se presenta la configuración territorial del departamento en cuatro zonas, en el sur la conformada por las provincias altas, al norte el espacio amazónico y en el centro la zona de valle Interandino en el que se diferencia la provincia de Cusco con ser un espacio con sus propias particularidades. La segunda parte esta referida al perfil productivo de la económica departamental en los tres principales sectores: turismo y servicios, agrario, minero e hidrocarburos. La tercera parte se orienta a marcar las características de la pobreza y los pobre del departamento de Cusco. Finalmente, hacia el final del documento se presenta, de manera estilizada, la forma en que crece la economía de Cusco, las condiciones en las que participan los sectores menos favorecidos y, por ultimo, las políticas que pueden modificar estas condiciones a favor de los que menos poseen, pero al mismo tiempo en un marco institucional que permita la sostenibilidad de lo que se avance. (B)

83

Configuración y diferenciación territorial:

Para la elaboración de este documento se ha consultado: Plan Estratégico de Desarrollo Regional Concertado a Mediano Plazo al 2006 (Gobierno Regional), Plan Estratégico de Desarrollo Regional Concertado Cusco al 2012 (MCLCP, CTAR y otros) y el Plan Regional de Competitividad de Cusco (PRODES y Gobierno Regional).

La principal característica del territorio del departamento es la presencia de la Cordillera del Los Andes, que es tanto un obstáculo natural como un articulador de diferentes configuraciones naturales que van desde la sierra hasta la ceja de selva y la selva. Este perfil territorial hace de Cusco una región amazónica y andina que en su interior se ha concentrado sobre el valle del Vilcanota- Urubamba. Los planes de desarrollo regional recogen una configuración territorial en tres regiones naturales, Alto Andina, Valle Interandino y Amazónica, donde se identifican seis unidades Neoeconómicas que desarrollamos a continuación: Zona Alto Andina; conformado por el 21% del territorio y 19% de la población del departamento, ubicado desde los 3,500 hasta 6,372 metros sobre el nivel del mar (pico del Ausangate) lo que determina tres pisos ecológicos: Suni entre los 3,500 y 4,100 (47% del territorio de la zona), Puna entre los 4,100 a 4,800 (50%) y Cordillera sobre los 4,800 (solo 3% del territorio). Las principales actividades económicas en la zona son la ganadería extensiva de ovinos, vacunos y camélidos sudamericanos; una agricultura centrada en tubérculos alto andinos (papa y en especial la variedad amarga) y la producción minera de cobre que esta concentrada en la mina Tintaya en la Provincia de Espinar.

Zona Valle Interandino exterior: en su espacio, 22% del territorio del departamento, se concentra el 37% de la población, sobre el piso ecológico quechua que va entre los 2,500 y 3,500 metros sobre el nivel del mar con un clima templado y semi seco. Se Lambayeque: Índice distrital de desarrollo

Zona Provincia Cusco

Valle

Zona Alto

PNUDtrata de un espacio de valle con predominio de la actividad agrícola, alrededor de la provincia y la ciudad del Cusco, eje central de la dinámica económica departamental y principal mercado de destino. En este espacio se encuentran tres unidades geoeconómicas diferenciables. En el norte los territorios de las provincias de Calca, Anta y Urubamba que tienen un alto grado de integración económica, con una red vial importante, sustentada sobre todo en la producción de frutas, legumbres y hortalizas. Al sur las provincias de Canchas, Acomayo y Paruro, también articuladas vialmente, con una base productiva en hortalizas y producción pecuaria (ovinos y vacunos). En tercer lugar, las provincias orientales de Paucartambo y Quispicnachi, que tienen parte se sus distritos en la zona amazónica, con un mayor grado de dispersión y en general con un perfil productivo mucho mas variado. El Mapa es del Informe sobre Desarrollo Humano 2005

Zona de Valle Interandino interior provincia Cusco: el territorio de la provincia de Cusco abarca menos del 1% del territorio pero sobre el se concentra el 27% de la población departamental, en particular en la ciudad capital que tiene una población alrededor de los 300 mil habitantes. En esta zona la principal actividad esta asociada con el sector terciario en particular los servicios urbanos, comercio y turismo. Zona Amazónica; constituida por el 56% del territorio del departamento y el 18% de la población, con un perfil altitudinal que no supera los 2,500 metros sobre el nivel del mar. Esta zona corresponde con el norte del departamento en particular la provincia de La Convención (30 mil kilómetros 42% del departamento) Calca y Paucartambo. En esta zona se encuentra los pisos ecológicos de selva baja y selva alta con 69% y 31% del territorio respectivamente. Su principal actividad económica generadora de riqueza, aunque reciente es la producción de hidrocarburos (gas natural

y líquidos de gas natural) del Proyecto Camisea en La Convención; tradicionalmente ha sido una región agrícola que aprovecha la llamada frontera agrícola donde ser produce principalmente café, coca y cacao. Las características naturales y económicas de cada zona, a exacción de la provincia de Cusco y el amplio distrito de Echarate en la zona amazónica, no generan diferenciaciones claras entre cada una respecto a sus indicadores de desarrollo humano. Según el Censo de 1993 el 54% de la población vive en centro poblados rurales, era rural; además de la ciudad de Cusco solo dos ciudades (Sicuani y Quillabamba) tenían poblaciones que superaban los 20,000 habitantes. (C)

Perfil económico-productivo

Entre 1996 y el 2003 el Producto Bruto Interno Regional de Cusco se ha incrementado a una tasa promedio anual de 1%, positiva pero muy por debajo del promedio nacional. Las principales retracciones en el crecimiento han estado en los sectores construcción y minería e hidrocarburos (-3% en promedio anual). En este mismo periodo el sector con mayor crecimiento es el agropecuario con un promedio anual de 4.5%, el sector de servicios que también es muy importante en el departamento solo creció en 1.2% anual pero sigue representando mas del 50% de la producción regional. Gráfico 9: PBI y PEA por sectores

50% 40%

Producto Bruto Interno PEA

30% 20% 10% 0% Agropecuario

Manufacturas y construcción

Comercio, resta. Y hoteles

Minería e hidrocarburos

Otros servios y nd

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas e Informática

Los datos de estas estadísticas regionales oficiales, en particular por su metodología de construcción, no reflejan al menos dos cambios sustanciales en la estructura de producción de Cusco, por un lado el inicio de la extracción de gas natural en la zona Amazónica, desde el Lote 88 de Camisea se ha empezado la extracción de gas natural y líquidos de gas natural desde junio del 2004 (con las inversiones previas en

construcción de la infraestructura); en segundo lugar la modernización e incremento de producción de la Mina Tintaya en las provincias Alto Andinas de Cusco. Respecto a la fuente de empleo, participación de la PEA por sectores, no se encuentran modificación aun en por el crecimiento acelerado del sector minero ya que este no emplea ni el 1% de la PEA, las principales fuentes de empleo son el sector agropecuario con un poco menos del 50% de la PEA y el sector de servicios con casi el 40% de la PEA del departamento. El Sector Turismo y Servicios: según CORPAC el aeropuerto del Cusco concentra el 25% del tráfico, entre pasajeros y carga, de todos los aeropuertos regionales del Perú y en el Plan Estratégico Nacional de Turismo 2005 – 2015 del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo reconoce que Machu Picchu-Cusco es un producto turístico posicionado en el mercado mundial. El departamento posee más de 3,000 centros arqueológicos identificados y una oferta importante en paisajes naturales, étnicos y culturales (Plan de Desarrollo Regional Concertado). Según la Oficina de estadísticas de la Dirección de Turismo entre 1990 y el 2000 se duplico el arribo de visitantes al Cusco llegando a la cifra de 579 mil turistas (38% extranjeros). Esta actividad esta concentrada entre la ciudad de Cusco y la ciudadela de Machu Picchu, circuito en el que se realizan un conjunto de actividades complementarias que mantienen como equidistantes ambos atractivos centrales. En el Plan de desarrollo se reconoce que la principal limitación para el desarrollo de la actividad es la poca desarrollada red vial departamental que limita incluir otras zonas geográficas en el circuito, la calidad de los servicios (que se han incrementado por el ingreso de nuevos operadores que destinan su oferta al turista extranjero) y la presencia creciente de operadores informales que no aseguran una protección adecuada de la calidad. El Sector Minero y Energético: las actividades de este sector se concentran en las dos zonas extremas del departamento, hacia el sur en la zona alto andina (provincia de Espinar) y en el norte la zona amazónica (Echarate en la provincia de La Convención). En las provincias altas esta instalada la minera Tintaya, una explotación de cobre a tajo abierto que inicio sus operaciones como empresa estatal y en los noventa fue privatizada, actualmente esta mina es la tercera productora de cobre a nivel nacional (12% de la producción nacional) que es el principal mineral en términos de valor que representa a los precios actuales. Por otro lado, el departamento de Cusco tiene en su territorio la principal fuente de hidrocarburos del Perú, desde el 2000 luego de una licitación internacional se consolido la operación para la extracción de gas natural y líquidos de gas natural del lote 88 o “Proyecto Camisea” en la zona amazónica; y desde junio del 2004 se ha iniciado la extracción que el 2005 esta en un promedio mensual de un millón de barriles de líquidos de gas natural (propano, butano y otros) que se han comercializado a un precio aproximado al petróleo y una producción superior a los dos mil millones de pies cúbicos de gas natural (producción de junio 2005). En el horizonte esta es una actividad que esta en crecimiento, con precios internacionales muy favorables y reservas probadas significativas (600 millones de barriles de líquidos asociados y 11 trillones de pies cúbicos de gas natural). El Sector Agrario: los principales productos, de acuerdo al área sembrada son papa (22% de área departamental sembrada), maíz amiláceo (21%), cebada (15%) y las

habas (9%). Resultado de esta estructura es que los tubérculos son los productos de mayor producción, entre papa, yuca, olluco y oca se concentra el 51% del volumen de total, siguen en importancia el maíz amiláceo y el maíz choclo (8% y 5% de la producción) y el café con el plátano en las zonas tropicales (7% y 6%). Según el Censo Nacional Agropecuario en Cusco existen 54 mil hectáreas bajo riego. Los principales mercados para la producción agropecuaria están en el ámbito departamental (mercado interno), especialmente en las ciudades de Cusco, Sicuani y Quillabamba que concentran un tercio de la población departamental. Según el Plan de Desarrollo Regional el flujo principal de productos agropecuarios esta representado por el circuito comercial del maíz que parte de la cuenca meda del Vilcanota. La zona de valle interandino es la que concentra la mayor superficie disponible para la actividad agropecuaria, con mayores niveles de productividad y con un clima adecuado para cultivos especializados como el maíz choclo con un grano de mayor tamaño y la cebada grano (20,000 toneladas que representan el 4% de la producción departamental). En las zonas alto andinas resalta la presencia casi exclusiva de papa y oca, junto a pastos naturales e ichu para el ganado tanto ovino como equino. La zona Amazónica posee una variedad de productos tropicales, desde plátano, café, cacao, papaya y pina que tiene dificultades para su ingreso al mercado por la falta de vías de comunicación para articularse. Una de las principales características de la agricultura regional es la fragmentación de la tierra, el 87% de los productores conducen menos de tres hectáreas y son considerados minifundistas, con una presencia mas significativa de medianos productores en las zonas de selva y en las provincias altas, en estas ultimas en forma de comunidades campesinas orientadas a la crianza de ganado. (D)

Principales indicadores sociales y pobreza:

La tasa de pobreza y pobreza extrema en el departamento de Cusco es estadísticamente similar al promedio nacional, superior al 50% y 20% respectivamente (encuesta nacional de hogares - ENAHO 2003). Respecto a Huancavelica que es el departamento con mayor pobreza (89%) y Tumbes que es el departamento de menor tasa de pobreza (29%) se puede afirmar que Cusco es equidistante. Sin embargo, en lo que se refiere a los requerimientos calóricos no cubiertos el departamento se ubica en una relativa mejor situación, con 23% frente a una tasa promedio nacional superior al 30%; pero el 38% tiene problemas de desnutrición y 60% de la población tiene déficit de atención de servicios de salud.

La mayor incidencia de pobreza se da en las provincias con mayor población rural y en particular de la zona alta andina, donde casi 100% de su población rural tiene necesidades básicas insatisfechas. Gráfico 10: Pobreza y déficit calórico, comparación con los departamento de mayor y menor pobreza, 2003 100%

Cusco

90%

Dpto May Pob

Dpto Men Pob

Peru

80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% T. pobreza

T. pobreza extrema

Déficit calórico

Dpto. de mayor tasa de pobreza Huancavelica, de menor tasa Tumbes Fuente: ENAHO 2003

En el Plan Estratégico de Desarrollo Regional Concertado de Mediano Plazo de la Región Cusco identifica cuatro características principales de su población pobre: bajos niveles de consumo (desnutrición crónica), elevado déficit de infraestructura social, incapacidad de integración al desarrollo económico social y niveles de ingreso insuficiente. El Plan determina dos de ocho ejes relacionados directamente con la disminución de la pobreza regional: mejora en las condiciones de vida y crecimiento en el factor humano; además plantea los ejes de articulación e integración regional, incremento del valor agregado en la producción y desarrollo económico en los sectores agropecuario, turístico y minero energético. Según el mapa de pobreza de FONCODES (2000) en el departamento de Cusco existen doce distritos en pobreza extrema, de los cuales ocho se encuentran ubicados en la zona que se denomina alto andina, pertenecientes a la provincia de Chumbivilcas (5 distritos), Canas (2 distritos) y Espinar (1 distrito). La población del departamento de Cusco, en función a las condiciones climáticas que enfrenta (lluvias en particular) cuenta con una baja tasa de viviendas inadecuadas, solo 7% están en estas condiciones mientras que la tasa nacional es 10%. En cambio Cuadro 12: Principales Indicadores Sociales Cusco, departamento de mayor tasa de pobreza, menor tasa de pobreza y nacional 2003 Necesidades Vivienda inadecuada Basicas Vivienda sin agua Insatisfechas Sin servicios higiénicos Educación

Empleo

% Niños (6-12) no van a la escuela Tasa de desempleo urbana Tasa de empleo % de empleo no asalariado

Cusco Dpto May Pob Dpto Men Pob Peru 7% 4% 40% 10% 39% 52% 40% 28% 38% 69% 12% 21% 3%

7%

10% 38% 75%

6% 52% 80%

Dpto. de mayor tasa de pobreza Huancavelica, de menor tasa Tumbes Fuente: ENAHO 2003

1%

3%

9% 8% 45% 43% 50% 55%

se tienen restricciones en los servicios básicos, un poco menos de 40% o 4 de cada 10 viviendas no cuenta con servicios de agua potable en su casa ni con servicios higiénicos mientras que en promedio a nivel nacional 3 de cada 10 no cuenta con servicio de agua y 2 no tienen servicios higiénicos.

En educación el indicador es similar al promedio nacional donde 3% de los niños de entre seis y doce años no asisten a la escuela, mientras que en el departamento de menor pobreza la tasa es de 1% y el de mayor pobreza es 7%. La tasa de desempleo urbana es mayor al promedio nacional, esta en 10% mientras que en el ámbito nacional es 8%; esto coincide con una baja tasa de empleo en toda la región, de solo 38% mientras que en el departamento de menor pobreza es de 45% y en todo el Perú 43%. Finalmente, según las encuestas de hogares el 75% son empleos no remunerados o asalariados, que puede significar la existencia de gran cantidad de micro empresas o negocios familiares (agrícolas o no) no articulados al mercado laboral. (E)

Prioridades de política para el crecimiento Pro-Pobre

La economía regional de Cusco no ha crecido sustancialmente los últimos años, en promedio un punto porcentual anual entre 1996 y el 2003, que se ha sustentado en un crecimiento de la actividad agropecuaria a un promedio de 4.5% de producción anual, una retracción del sector minero del 2000 al 2003 en 19.4% e incluso el sector construcción se ha retraído los últimos años en el departamento. Esta información no logra capturar las inversiones en los proyectos asociados con Camisea en el norte de Cusco y la modernización de parte de las instalaciones de Tintaya al sur del departamento. La configuración estilizada de la estructura económica de la región Cusco resulta similar a la definida en la economía nacional. Se tiene un sector I de alta productividad asociado a la presencia de la explotación del Lote 88 en Camisea y la recuperación de la producción de cobre en la Mina Tintaya en Echarate, son dos operaciones extractivas de alta productividad, con niveles de rentabilidad muy importantes, promedios salariales altos pero al mismo tiempo una baja absorción de mano de obras, muy ligeros encadenamientos con otras actividades económicas y por tanto una baja apropiación regional de las utilidades generadas. Gráfico 11: Estructura de productividad del Cusco

Valor agregado por trabajador

CUSCO

Línea de Pobreza

N Trabajadores

El segundo sector (II) es casi inexistente en el departamento, la mayor parte esta concentrado en Lima y los pocos negocios en este rubro, todos ubicados en la ciudad del Cusco, están asociados a las cadenas de hoteles, servicios de hospedaje y oficinas descentralizadas de algunas agencias turísticas especializadas. Se tiene un sector muy incipiente asociado a agroindustria, en general orientado a mercados especiales como los del consumo de choclos y cereales de origen andino que en la práctica no reciben mayor valor agregado y son de dimensiones conservadoras. También, dentro de este segmento se ubica la industria cervecera, que luego de ser vendida a la principal abastecedora nacional de este producto ha disminuido sus actividades. El sector III resulta en Cusco de una gran variedad, tanto en el giro de negocio en el que participan como por su dispersión territorial. Se tiene un conjunto importante de pequeños y medianos negocios de servicios para el turismo, algunas actividades de transformación, en particular artesanías, productos alimenticios. Además, dentro de este sector se encuentra un conjunto amplio de productores agropecuarios tanto de la zona del valle interandino, con relativa menor restricción de recursos (en particular tierra y clima), aun que pobre en mayoría por la baja productividad de sus cultivos y bajos precios que reciben; los campesinos andinos de las provincias altas en el sur y las comunidades altas de Quispicanchi que enfrentan condiciones ambientales adversas y una productividad muy baja de sus actividades económicas. Otro grupo de productores de este sector son los colonos que se instalan en los espacios amazónicos, por lo general dedicados a agricultura temporal, extracción de madera en pequeña escala o como asalariados por migración temporal hacia el vecino departamento de Madre de Dios, en los lavaderos artesanales de oro y las empresas madereras. (F)

Políticas de crecimiento pro-pobre definidas para Cusco

La estructura de la economía regional de Cusco reproduce el perfil de la economía nacional, pero se trata de una economía que en conjunto no ha estado creciendo, hasta

el 2003. Esta tendencia se debe estar revertiendo por el reinicio de las operaciones de la empresa Minera Tintaya y el inicio de las operaciones de extracción del gas de Camisea desde mediados del 2004. Con esta consolidación del sector I de la economía se ha iniciado una etapa de crecimiento estadísticamente muy significativa pero que no será un crecimiento de tipo pro-pobre. Sin embargo, estas actividades están generando recursos para el denario nacional que en una parte significativa regresan al departamento como canon el presupuesto de gobiernos locales, gobierno regional y la universidad publica del departamento (el estimado de transferencias el 2005 por canon gasífero son 272 millones de soles y por canon minero 19 millones). Al interior del sector II, hacia el extremos superior en el limite con el sector I, se encuentran los servicios a turistas extranjeros de alta calidad, como son el servicios ferroviario, el hotel de la ciudadela y otros que por mantener mercados cautivos para servicios altamente demandados tienen altos niveles de productividad de sus negocios y de las inversiones que se realizan. El otro conjunto de actividades de sector II están asociadas también con el turismo aprovechando los circuitos próximos de alrededores de la ciudad; y en menor medida algunos negociaos asociados con la agroindustria de exportación: cacao, la coca o las lanas, o algunos productores agropecuarios de mayor productividad en el valle de Urubamba principalmente (por ejemplo el maíz choclo). Al exterior de la ciudad de Cusco, del circuito turístico hacia la ciudadela de Machu Picchu y del valle del Urubamba se extiende un amplio sector de productores agrícolas y pecuarios con una productividad de sus recursos muy baja. Una política de crecimiento pro pobre debe orientarse a lograr que este segmento de productores incremente su productividad y sus ingresos más que el promedio regional. Este sector económico, en su marginalidad de los grandes mercados de consumo urbano, esta articulado a las economías locales de comunidades de otras regiones (Curahuasi en Apurímac y la ruta hacia Madre de Dios), finalmente los limites administrativos así como no pueden modificar las características del territorio tampoco pueden interrumpir las dinámicas económicas locales. En el caso del vecino departamento de Apurímac que tienen una alta incidencia de pobreza se acaba de licitar el proyecto Las Bambas, en el marco de las nuevas modalidades con recursos para el desarrollo local, estos cambios pueden ser aprovechados por los espacios del departamento que en la actualidad están relacionados con los mercados incipientes de esta vecina región. Por otro lado, en cuanto al desarrollo descentralizado, debido a sus características, Cusco es una zona donde existen tanto altos costos de transporte como una diversificación de productos actuales y potenciales importantes, que aprovechan la variedad de climas y pisos ecológicos que se encuentran en la región. Esta diversificación obligada en el sector I de Cusco debe dejar de ser una limitación y convertirse en una ventaja para comercializar una mayor variedad de productos y con mayor valor agregado por unidad de peso. Algunas lecciones interesantes se han recogido de proyectos como Marenass (ejecutado especialmente en Apurímac), el IMA (Aguas) y el Proyecto Corredor Puno-Cusco. También, en el marco de las definiciones de política que permitan un desarrollo descentralizado al interior de Cusco se tiene que resaltar el inicio de la construcción de la carretera Transoceánica que conectará al Perú con Brasil. Esta carretera reduciría de una manera importante los costos de transporte de varias localidades con la costa, profundizando un fenómeno que ya empezó algunos años atrás con el asfaltado de las

carreteras Cusco-Abancay-Puquio-Nazca (terminado hace apenas un par de años) y la carretera Cusco-Juliaca. Posiblemente esta carretera abriría otras oportunidades para productos agropecuarios y para el turismo en la región en relación al mercado brasileño. Los elementos centrales para una política pro-pobre serian: 1. Frente al incremento significativo de los recursos fiscales por la explotación de los recursos naturales, en particular el gas, se debe asegurar que estos se destinen a actividades que potencien un crecimiento pro-pobre. Para esto se deben tomar en cuenta al menos tres medidas de corto y mediano plazo: a. Generar las capacidades locales para el uso eficiente y eficaz de los recursos fiscales transferidos. Para el primer semestre del 2005 el Gobierno Regional de Cusco no ha ejecutado ni el 1% de los recursos provenientes por Canon (tres son los proyectos que espera ejecutar, la planta de cemento, el aeropuerto y el mercado). Sin embargo, deben potenciar acciones e inversiones que incrementen la productividad de las actividades del sector III de la economía, vía la facilitación de acceso a capital y tecnología adecuada. b. Corregir las distorsiones en la asignación de los recursos determinados por la Ley del Canon en su aplicación regional, tanto por desequilibrios entre jurisdicciones o en el tiempo por coyunturas de precios internacionales elevados (o reducidos). Por ejemplo, la municipalidad distrital de Echarate, con menos de 60 mil habitantes, recibe transferencias por canon que representan este año el 66% de todos los fondos presupuestados para inversiones en el Gobierno Regional de Cusco (83 millones). c. El clima de tensión y conflicto, evidente en Tintaya pero latente en Camisea, marca un alto nivel de riesgo para la sostenibilidad de las actividades de estas industrias. El Gobierno debe asumir su rol de promotor del dialogo, entre la empresa, los municipios y las comunidades vecinas, asegurando el cuidado del medio ambiente y la colaboración en pro del desarrollo local. 2. Incremento racional y sostenible de la oferta del sector turismos. Este sector es sin duda una actividad central para el Cusco, que se ha desarrollado de manera importante en los últimos años y que sustenta buena parte de la economía de la ciudad y permite su crecimiento demográfico. El turismo en el Cusco ha tenido algunos desarrollos positivos, que deben potenciarse, como: a. La diversificación parcial de destinos turísticos –aunque Machu Picchu sigue siendo la atracción central y el referente obligado, se han desarrollado un mayor número de otras atracciones arqueológicas o coloniales, un reducido componente de turismo de aventura (andinismo, etc.), turismo cultural-étnico, etc.

b. La diversificación del “ambiente cultural” de la ciudad, en términos de oferta de artesanías, gastronomía, lugares sociales y culturales, de recreación, “sentidos de vida”, etc.

c. El desarrollo de algunos “momentos” turísticos, como el Inti Raymi, el Corpus Christi, el Qóyllur Riti o la Fiesta de la cerveza. Y otros componentes quedan por enfrentar: d. El resguardo de la sostenibilidad y mejor uso de Machu Picchu como atractivo turístico central. La disputa por las rentas que este atractivo genera, entre entes regionales, locales y nacionales, ha llevado a un mal ordenamiento del espacio y del servicio. Por otro lado, la propia sostenibilidad del monumento arqueológico y de la reserva natural está en cuestión. Frente a esto se deben implementar políticas que aseguren, con recursos y acciones, su sostenibilidad en el tiempo. e. La mejora de la calidad de la atención en localidades fuera de la ciudad que aumenten su atractivo, con el desarrollo de nuevos productos turísticos que permitan atraer a turistas por plazos más largos, como por ejemplo Choquequirao, combinando turismo arqueológico con cultural, étnico y de aventura. 3. Incremento de la productividad y ampliación del mercado interno de la producción agropecuaria de las zonas alto andinas y de los valles interandinos. Objetivos que deben ser propiciados desde tres ópticas complementarias, que tendrán repercusiones directas para un crecimiento del tipo pro-pobre: a. Los productores del campo tienen restricciones para acceder a financiamiento para la capitalización de las unidades productivas y el acceso a tecnología, ya sea porque esta no existe o porque no se ha podido generar la experiencia que se requiere para un sistema sostenible con esta orientación. Una buena parte de los requerimientos de capital en el caso de los mercados urbanos, en particular del sector comercial, es cubierto por el sector de micro finanzas, Cajas Municipales sobre todo, este servicios no existe (aun con las garantías requeridas) para la producción agropecuaria de Cusco. b. La producción agropecuaria, y por tanto las estrategias de inversiones, es altamente vulnerable a los desequilibrios climáticos. El incremento de la productividad exigirá una mayor inversión que debe ser sustentada con mecanismos financieros innovadores (modalidades de seguros) y no solo son estrategias de aversión al riego (y diversificación o diseminación para disminución del riesgo) de los propios productores privados. c. Promocionar el consumo de productos nativos. Se ha incrementado el consumo de productos nativos, desde papas hasta cereales (quinua y otros). Sin embargo, esta mayor demanda en el mercado nacional y

local no ha repercutido todavía en un incremento sostenible de los precios, que compense la relativa menor productividad de cultivos nativos frente a semillas mejoradas y plantaciones del estilo transgénicos. Una alternativa complementaria es asegurar nichos de mercados para la exportación de estos productos en fresco y la implementación de procesos para su transformación en formas de alimentos menos perecibles.

VII.3 Lambayeque84 (A)

Presentación general

Lambayeque es un departamento costero en el norte del Perú, a unos 700 kilómetros de la ciudad de Lima. Esta conformado por tres provincias (Chiclayo, Ferreñafe y Lambayeque) y 38 distritos, con una población estimada al 2004 de 1 millón 141 mil habitantes, sobre una superficie aproximada de 14,213 km2. Limita por el norte con el departamento de Piura, separados por una franja amplia de desierto en el oeste (comparten el amplio desierto de Sechura) junto a la costa sobre la que se tiene uno de los bancos marinos mas ricos de especies hidrobiológicas sustentado en la confluencia de las corrientes del Niño con agua caliente y la de Humbolt; en paralelo al desierto comparte con Piura una franja amplia de bosque seco que en el departamento vecino forman parte de Piura la Vieja. En el este de Lambayeque se encuentra el departamento de Cajamarca, tanto en comunicación con su espacio norte que es netamente de ceja de selva (Jaén – San Ignacio) como su espacio intermedio de sierra (chota- Cutervo y Santa Cruz). Hacia el sur el departamento que sigue es La Libertad que sigue la llanura costera con valles agrícolas que aprovechan el agua de los ríos de la vertiente occidental de los andes. Lambayeque, y en particular la ciudad de Chiclayo, es el principal espacio comercial para la articulación de la producción del norte del Perú. La producción agropecuaria y forestal de los departamentos amazónicos del norte, en particular Amazonas y San Martín, se conduce a esta región para su comercialización en mayores escalas como para procesos de maquila (secado, clasificado, pilado, etc.) tanto para exportación como para el ingreso a mercados urbanos mayores como Trujillo y, especialmente, Lima. Chiclayo también es el articulador comercial de la mayor parte de productos de Cajamarca, tanto de la sierra (derivados lácteos y pan llevar) como de la ceja de selva en el norte (maderas, arroz, café y cacao). En la siguiente parte se presenta una caracterización territorial del departamento que diferencia cuatro zonas o espacio, esta es una organización del territorio que se encuentra en la mayor parte de los documentos oficiales sobre Lambayeque, planes, programas y demás. Una segunda parte se dedica al perfil productivo de la región, marcando las características y potencialidades identificadas para cada uno de los principales sectores así como las aproximaciones que es posible realizar respecto a la productividad de los factores de producción y en particular la mano de obra (PEA). La parte sucesiva desarrolla el perfil de las condiciones sociales de la población del departamento y en particular las relacionadas a la población en condiciones de pobreza, su evolución y las políticas que se implementan por parte de los organismos gubernamentales. Finalmente, este documento concluye con una presentación, a partir 84

Para la elaboración de este documento se ha consultado: Plan de Desarrollo Regional Concertado de Lambayeque 2010 (Gobierno Regional), Plan de Promoción de las Exportaciones (MINCETUR, Gobierno Regional), el documento Diálogo con Líderes Empresariales Convocados por el Gobierno Regional (Ramón Ponce – consultor). Además, se ha recogido opiniones de agentes promotores del departamento, en particular: Gycs Gordon (responsable de la oficina de GTZ en Lambayeque), Guillermo Sueiro (consultor de SNV para el Gobierno Regional de Lambayeque) y Leonor de La Rocha (CICAP).

de entrevistas y revisión de los documentos oficiales del departamento, de las características que ha tenido el crecimiento de la economía departamental y las medidas que pueden sustentan un “crecimiento pro pobre” en Lambayeque. (B)

Configuración y diferenciación territorial

El territorio del departamento de Lambayeque es considerablemente homogéneo, en su mayor parte y respecto a sus características naturales; se trata de parte de la llanura de costa, con un importante espacio de desierto al norte y valles agropecuarios que se diferencian por la fuente de agua y la forma en que se aprovecha dicho recurso. Además, tiene un espacio reducido de comunidades alto andinas que aprovechan una configuración de su espacio natural muy particular, que se extiende desde los andes occidentales que son relativamente bajos en el norte y el bosque seco que es parte de un corredor que se extiende hasta el departamento de Piura e incluso Ecuador. En el Plan de Desarrollo Regional Concertado 2003 se diferencian cuatro subespacios, que denominan unidades geo-económicas, que han sido diferenciados por esta determinados por características propias que, en general, requieren orientaciones de política diferenciada ya que sus efectos y necesidades no son similares: Zona Chiclayo Lambayeque; se trata de la zona mas poblada del departamento, concentra el 79% de la población. Se trata de la zona de mayor dinamismo, que se organiza alrededor de la ciudad de Chiclayo la cual supera el medio millón de habitantes y las ciudades de Lambayeque y Ferreñafe que son las otras dos capitales de provincia y centros urbanos de consumo y transformación. Además de los espacios urbanos y centros de transformación, con los servicios asociados como financieros, energía, transporte aéreo y comercio, se encuentra la zona agraria de mayor dinamismo, por el aprovechamiento de un sistema de riego regulado, con producción y transformación de arroz y azúcar en el Chancay Lambayeque (Pomalca, Tuman y Pucalá) , menestras exportables en Mochumi-Muy Fincas, frutas y maíz amarillo duro en Chongoyape y hortalizas en el Canal Taymi-Ferreñafe y Reque-Monsefú-Eten. También, en este espacio, se encuentra el principal circuito turístico del departamento. Zona Motupe - Olmos concentra sobre su territorio el 13% de la población. Es un espacio netamente agropecuario que tiene su particularidad por ser el que tiene una mayor modernización agroindustrial para la exportación, en particular por la presencia de cultivos permanente, en especial frutales como limón, mango, maracuyá y tamarindo. Es un espacio en el que se aprovecha con mayor intensidad el agua del subsuelo y que se reconoce como parte de la zona de influencia del proyecto Olmos. Se trata de un espacio latamente articulado, ya que es atravesado por la antigua Panamericana Norte, hacia Piura en el norte y hacia Jaén, Bagua y Tarapoto en el este, es parte del corredor Bioceanico. Zaña-Oyotun constituido por el valle de Zaña en la parte sur del departamento en el limite con La Libertad, donde habita el 5.5% de la población total de Lambayeque, es un territorio netamente agropecuario con presencia importante de los cultivos de arroz y caña de azúcar, y zonas relativamente especializadas en la producción de hortalizas. Comparte con la zona de Chiclayo- Lambayeque la articulación con la zona media de Cajamarca (el caminos de penetración a Santa Cruz, Chota y Cutervo y el camino hacia San Miguel y la cuenca del Jequetepeque).

Zona Incahuasi-Cañaris el espacio andino, particularmente concentrado en estos dos distritos, es el de menor desarrollo relativo del departamento y en términos de población representa solo el 2.5% del total departamental. Su actitud productiva es escasa y en general con posibilidades para el aprovechamiento forestal (insipiente actualmente) y actividades agropecuarias tradicionales con caña del azúcar para la producción de alcohol y chancaca, pastos naturales y productos andinos de pan llevar. Son las zonas menos articuladas del departamento, se encuentran alejados de las vías transversales que son netamente de costa, enlazadas con la carretera panamericana, y no están dentro del espacio de influencia de las vías de penetración hacia el departamento de Cajamarca. Lambayeque: Índice distrital de desarrollo

Motupe – Olmos

Chiclayo – Lambayeque

El Mapa es del Informe sobre Desarrollo Humano 2005

PNUD-

El perfil propio de cada zona, diferenciado en el mapa adjunto, tiene implicancias directas sobre las condiciones de vida de los pobladores. La zona de menor desarrollo (IDH BAJO, en colores en el mapa) se encuentra especialmente en la zona de mayor pobreza que es Icahuasi-Cañaris; la zona de Motupe – Olmos tiene un desarrollo medio alto. La zona de mayor dimensión poblacional que es Chiclayo – Lambayeque se encuentran zonas de Alto desarrollo pero al mismo tiempo zonas de bajo desarrollo como el distrito rural de Morrote y parte los asentamientos urbanos alrededor de la ciudad de Chiclayo. En la zona Zaña – Oyotun, al sur, el nivel de desarrollo humano es relativamente menor y en particular el distrito de Zaña que concentra la mayor población es el que muestra un índice de desarrollo humano bajo. (C)

Perfil económico productivo

Entre 1996 y el 2003 el PBI de Lambayeque se ha incrementado a una tasa promedio anual de 2.4%, que resulta muy importante si se considera que este es uno de los departamentos donde mayores perjuicios genero la presencia del Fenómeno de El Niño de 1997-1998 (la producción en esos años se retrajo).

El sector que muestra un mayor crecimiento relativo es el de manufactura, que tiene para el periodo 96-2003 una crecimiento de 4.6%; sin embargo, pese a este significativo incremento la mayor parte de la producción departamental continua concentrada en el sector terciario o de servicios, que representaba 68% del PBI. Según el último Censo de Población (1993) el sector de servicios concentra más de 53% de la Población Económicamente Activa (PEA). La producción agropecuaria, la actividad significativa dentro del sector primario, representa entre el 10% y 12% del PBI pero en conjunto todo el sector primario concentraba en 1993 aproximadamente el 30% de la (PEA) Gráfico 13: Lambayeque: participación de los sectores primario secundario y terciario en el PBI y la PEA 80% 70% 60%

Producto Bruto Interno PEA

50% 40% 30% 20% 10% 0% S. Primario

S. Secundario

S. Terciario

Fuente: Perú en Numero Cuanto e Informe Desarrollo Humano 2005 PNUD

Frente a estas evidencias, el Plan de Desarrollo Regional Concertado define sus sectores económicos prioritarios, sobre los que determina un perfil a manera de diagnostico y se esbozan medidas de política. Estos sectores son el agrícola, turismo e industria y en documentos complementarios se cita la actividad comercial y de servicios. El Sector Agropecuario resalta en la economía de Lambayeque porque ha sido por tradición su principal actividad y es la única significativa en el sector primario (la pesca esta en crecimiento sobre todo con las inversiones en maricultura). El aprovechamiento de esta actividad tiene una serie de ventajas naturales comparativas que se sustentan en un clima tropical pero seco, terrenos adecuados y una serie de importantes inversiones (especialmente en desde inicios del siglo XX con la intervención del Ingeniero Sutton) para el aprovechamiento del agua para riego. Destacan entre sus productos agrarios la caña de azúcar (20 mil Has), el producto estrella del pasado, que tiene la necesidad de capital fresco que esté asociado con formas modernas de gestión para recuperar la crisis financiera en la que se encuentran las principales empresas azucareras asociativas. El producto de mayor importancia, por la cantidad de hectáreas que utiliza, es el arroz (57 mil Has); un producto con alta demanda para el mercado interno, con niveles de productividad muy buenos pero con problemas de adecuación agro ecológica a los suelos de las llanuras de la costa, ya que se deterioran por el avance de la salinidad que deja el sistema de riego por pozas. Otras 24 mil has se dedican al maíz. Destacan, asociados a estos cultivos, esfuerzos

por la sustitución de cultivos en particular con leguminosas de exportación (menestras), incluso se cuenta con un programa, promovido por el Estado desde PROMPEX que se denomina Pro menestras (fríjol 1,000 has). En paralelo a este sector de agricultura tradicional se ha desarrollado un sector moderno con superficies importantes, y crecientes, de productos destinados a la agro exportación, en especial permanentes (frutales) como mango (1 mil Has), limón (4 mil Has) y hortalizas como el pimiento piquillo, espárrago y páprika; este sector agro exportador se ubica principalmente entre Olmos y Motupe utilizando riego tecnificado aprovechando agua subterránea. El Sector Turismo en los últimos 10 años este sector ha crecido sostenidamente, tanto por el impulso al sector dentro de la economía nacional como por ventajas comparativas disponibles en el departamento los últimos tiempos. El descubrimientos de las tumbas preincas de Sicán y Sipán, los trabajos de puesta en valor de las Pirámides de Tucume y la construcción del Museo Tumbas Reales del Señor de Sipán. Se ha convertido en una actividad con un enorme potencial con el complemento que representa ser parte del circuito Nororiental de turismo, que incluye los atractivos de Kuélap en Amazonas, la ciudad de Cajamarca, los atractivos arqueológicos de La Libertad y el impulso del turismo en las playas de Tumbes y Piura. Además, se tienen otras oportunidades importantes asociadas al turismo rural en reservas naturales como la Reserva Ecológica Chaparri. El Sector Industrial se encuentra asociado directamente con la transformación de productos agropecuarios (agroindustria), las variaciones que implican depresiones en la actividad agrícola le corresponden periodos de estancamiento para la industria y el comercio y viceversa. Resaltan sobre todo la transformación del azúcar, los procesos asociados con el pilado y maquila en el arroz (molinos) y establecimientos para procesos que requiere la agro-exportación (clasificadoras de café, plantas para clasificar mango, aceite esencial limón, envasado de menestras y hortalizas, etc.). También se cuenta con un sector de pequeñas empresas, de textiles, metal mecánica y otros para el abastecimiento de la demanda de los pobladores de los pueblos rurales de Cajamarca y de la amazonia a lo lago del corredor Olmos – Yurimaguas. El Sector Comercial y de Servicios: la principal actividad económica del departamento, que representan un muy variado conjunto de negocios tanto por los diferentes tamaños que se presenta, la variedad de modalidades y cadenas que se forman así como el giro mismo al que corresponden (paso de mano a mano, organización de la oferta, transporte, articulación entre operadores, servicios de estiba, etc.). Además en muchos casos se trata de actividades que se desarrollan en el departamento, ya sea en la ciudad de Chiclayo o a lo largo de su territorio, pero que no están “localizadas” o establecidas en un lugar específico sino que se movilizan rápidamente o simplemente por definición no requiere estabilizarse. Las principales ventajas con las que cuenta Lambayeque para esta actividad son: su articulación directa con la carretera de penetración hacia la amazonía (carretera Fernando Belaunde Terry de Jaén a Yurimaguas), un conjunto de caminos transversales hacia la sierra norte, su ubicación equidistante entre los mercados de oferta y demanda sobre la carretera panamericana en la costa entre Piura y Trujillo- Lima, un capital humano especializado en la actividad y un conjunto de economías de aglomeración ya generadas.

(D)

Principales indicadores sociales y pobreza

La tasa de pobreza de Lambayeque es 44% (encuesta nacional de hogares - ENAHO 2003) frente a una tasa nacional de 52%, muy por debajo del departamento de mayor tasa de pobreza que es Huancavelica (89%) y ligeramente distanciado de Tumbes que es el departamento con menor tasa de pobreza (28%). En cambio, la tasa de pobreza extrema del departamento es 10% menos de la mitad de la tasa nacional de pobreza extrema (21%). Gráfico 14: Pobreza y déficit calórico en Lambayeque, comparación con los departamentos de mayor y menor pobreza, 2003 100%

Lambayeque

90%

Dpto Mayor Pob

Dpto Menor Pob

Perú

80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Tasa pobreza

Tasa pobreza extrema

Déficit calórico

Dpto. de mayor tasa de pobreza Huancavelica, de menor tasa Tumbes Fuente: ENAHO 2003

El déficit calórico, entendido como el porcentaje de requerimientos calóricos no cubiertos por el gasto del hogar, medidos en una norma de acuerdo a la composición demográfica, es relativamente bajo en Lambayeque (22%) e incluso menor al del departamento de menor tasa de pobreza a nivel nacional que tiene el mismo déficit que el promedio nacional (33%). En el Plan Regional de Desarrollo Concertado se plantea una serie de medidas para atacar las condiciones de pobreza, que se organizan en: generar oportunidades para los sectores menos favorecidos (impulsando actividades intensivas en mano de obra no calificada, conexión vial de distritos pobres, servicios de desarrollo empresarial a micro, pequeñas y medianas empresas y Programas de promoción agropecuaria e industrial artesanal, acciones de forestación y reforestación, capacitación y asistencia técnica), promoviendo el desarrollo social (mejorando los niveles de educación, salud, servicios de saneamiento) y fortaleciendo las capacidades humanas e institucionales. En cuanto a las características geográficas de la pobreza, siguiendo los mapas de pobreza de FONCODES y el MEF se tiene que la zona Incahuasi – Encañada es la única caracterizada como pobreza extrema, se trata de dos distritos de la provincia de Ferreñafe que representan el 10% del departamento y menos del 2% de la población. Distritos “muy Pobres” se identifican en las zonas de Chiclayo- Lambayeque y Motupe-Olmos, en total 6 distritos (Morrote, Salas, Chochope, Tucume, Mochumi y San José) donde se ubica casi el 10% de la población regional.

Los principales indicadores sociales del departamento muestran un déficit significativo en los servicios básicos, en particular acceso a servicios de agua potable y saneamiento, un tercio (33%) de las viviendas no cuenta con agua aunque solo una Cuadro 13: Principales Indicadores Sociales Lambayeque, departamento de mayor tasa de pobreza, menor tasa de pobreza y nacional 2003 Necesidades Basicas Insatisfechas Educación

Empleo

Caracteristicas Vivienda inadecuada Vivienda sin agua Sin servicios higiénicos % Niños (6-12) no van a la escuela Tasa de desempleo urbana Tasa de empleo % de empleo no asalariado

Lambayeque Dpto Mayor Pob Dpto Menor Pob Perú 4% 4% 40% 10% 33% 52% 40% 28% 18% 69% 12% 21% 1%

7%

1%

3%

5% 40% 44%

6% 52% 80%

9% 45% 50%

8% 43% 55%

Dpto. de mayor tasa de pobreza Huancavelica, de menor tasa Tumbes Fuente: ENAHO 2003

quinta parte tiene déficit de servicios higiénicos en el hogar. Los indicadores de educación, recogidos por la encuesta de hogares son relativamente positivos ya que solo 1% de los menores (entre 6 y 12 años) no asiste a la escuela mientras que a nivel nacional esta tasa es del 3%. La tasa de desempleo urbana de Lambayeque es relativamente baja, 5% mientras que a nivel nacional incluyendo Lima se encuentra en el 8%; comportamiento que tiene el desempleo en general 40% de tasa frente a un 43% que es a nivel nacional y mientras que Tumbes que es el departamento con menor tasa de pobreza tiene una tasa de desempleo de 45%. La mayor parte de los trabajadores son asalariados (56%). El ingreso laboral del departamento muestra una tendencia creciente, del 2001 al 2002 superior al incremento de los ingresos salariales a nivel nacional y casi en paralelo a Lima. (E)

Prioridades de política para el crecimiento Pro-Pobre

Desde final de la década de los noventa la economía del departamento de Lambayeque muestra indicadores de crecimiento positivos, que pueden ser considerados como de características Pro Pobre tanto por una disminución absoluta de la incidencia de la pobreza como porque la estructura de la economía departamental es diferente a la nacional, no cuenta con sectores de muy alta productividad como el minero, sus sectores industriales y de servicios son muy importantes y el sector agropecuario ha tenido importantes, aunque no necesariamente sostenibles, transformaciones que incrementan su productividad. De importancia son fenómenos naturales como El Niño, afectan a todos los sectores empresariales de Lambayeque pero se ven retracciones más significativas en los sectores más pobres. En el siguiente grafico se ha caracterizado la estructura productiva del departamento de Lambayeque respecto al nacional en los tres grandes tipos de actividad empresarial de acuerdo a la productividad registrada. El primer sector, caracterizado por su alto

valor agregado por trabajador y mayor productividad, en particular correspondiente a empresas mineras, no se encuentran en Lambayeque, en el lado izquierdo del grafico. Gráfico 15: Estructura de productividad de Lambayeque Valor agregado por trabajador

LAMBAYEQUE

Línea de Pobreza

N Trabajadores

El segundo sector empresarial, donde esta la industria manufacturera en particular con una productividad menor al anterior y mayormente concentrada en la capital se encuentran algunas empresas agroindustriales y de servicios. En Lambayeque este es un sector importante, aunque con una menor productividad relativa por su distancia del principal centro de consumo que es Lima; dentro de este sector los principales representantes regionales son las empresas agroindustriales como Huancaruna, Gandolf, Backus, Pronatur y quizás alguna de las empresas azucareras; en general, la primera de estas con actividades diversificadas en diferentes productos de agroindustria, tanto para la exportación como para el mercado externo y tanto desde la integración vertical productiva como horizontal. El tercer sector, que en la estructura nacional lo hemos representado como las unidades productivas del campo y la ciudad que se caracterizan por su baja productividad y alta intensidad en el empleo de mano de obra, también se encuentra en Lambayeque aunque es relativamente menos significativo, respecto a los otros sectores que a nivel nacional y sus niveles de productividad no son tan bajos como el promedio nacional. Dentro de este sector esta la mayor parte de las unidades agropecuarias andinas del departamento, los pequeños agricultores de productos tradicionales (arroz y azúcar) y una buena parte de pequeñas y medianas empresas urbanas. En las entrevistas realizadas se ha consultado sobre las causas del crecimiento de Lambayeque y en general ninguno de los entrevistados, y así parece en las evidencias, reconoce en la intervención del Estado alguna influencia; por el contrario, es el sector

privado empresarial y las características propias de la economía lambayecana las que han marcado las tendencias y por tanto se espera que se mantenga esta tendencia con un rol promotor del Estado para potenciar las acciones y atacar, de manera eficaz, las restricciones de los pobres para acceder a servicios básicos, educación y oportunidades de hacer negocio. (F)

Políticas de Crecimiento Pro Pobre definidas para Lambayeque

El departamento de Lambayeque tiene una estructura económica compuesta básicamente por los sectores II y III, y en la que el sector II tiene una amplitud relativa mayor que en otras regiones. Adicionalmente, podemos indicar que el sector II tiene algunas posibilidades de desarrollo interesantes en ramas intensivas en empleo, como el turismo. Por otro lado, el sector azucarero que hace 30 años se habría ubicado en el sector I, ha tenido una larga declinación entre 1975 y 1995, de la cual no se ha logrado recuperar plenamente, ubicándose hoy en el sector I. El sector de agroexportación – mangos, frijol – pasa a ser el sector agropecuario más dinámico dentro de la región con una productividad que la ubica en la punta del sector II, pero es relativamente pequeño aún, en relación al conjunto. Finalmente, habría que notar que parte de las empresas que en Lambayeque se ubican en este sector II de mediana productividad, son agroindustrias o comercializadores de productos producidos fuera de la región, en particular articulando la producción agraria de la zona norte del departamento de Cajamarca (Jaén, San Ignacio, etc.), Amazonas e incluso San Martín. En cuanto a otros productores agropecuarios, podemos decir que están en el límite entre los sectores II y III; en otras palabras en la producción de cultivos como el arroz o el maíz, existen tanto medianos productores de productividad media, como pequeños productores con menores ingresos (aunque menos pobres que los campesinos de sierra y selva), siendo la diferencia principal el acceso a recursos claves como la tierra el crédito. Algunos de estos agricultores están migrando a la agroexportación, con mayor productividad, pero el tránsito es aún para un pequeño grupo, en parte son nuevos empresarios con capital proveniente de actividades no agrarias los que logran ese tránsito. Los más pobres de la región probablemente son los trabajadores agrícolas temporeros o braceros, que trabajan muchas veces estacionalmente en las medianas explotaciones arroceras o en faenas de temporada, y los ambulantes y pequeños comerciantes de las ciudades y pueblos. Una nota especial merece la vulnerabilidad de la región ante el Fenómeno El Niño, que ha mostrado tener un alto efecto negativo. En base a esta caracterización, una primera cuestión central a afirmar es que casi cualquier política de crecimiento en la región tiene de por sí un importante sesgo propobre, al no haber muchas posibilidades de crecimiento del sector I (estrategia primario-exportadora) o de aumento de productividades sin expansión de empleo del sector II (estrategia tipo ISI). Otra cuestión central es que en esta región, las políticas de “transformar antes que transportar” y de “poco de muchas cosas más que mucho de pocas cosas” no tiene tanta importancia. Respecto a lo primero, esta región tiene mucha conexión con Lima

y el extranjero. Respecto a lo segundo, ya la región es pequeña y no tiene tantas zonas ecológicas diferentes. Elementos centrales para una política de crecimiento pro-pobre regional serían: 1. Promoción de las inversiones en sectores como turismo y agroexportación, a través de la articulación de la oferta (cadenas productivas que organicen a los productores y la comercialización), facilitación del crédito, información sobre nuevas tecnologías y productos, capacitación del personal y formación de profesionales y técnicos. a. El turismo tiene importantes posibilidades en la región basándose en los atractivos arqueológicos (Túcume, Sipán), pero deben combinarse y ampliase con los naturales (Reserva Natural del Chaparrí), gastronómicos, culturales e incluso de recreación (playas). Para ello, hay que establecer paquetes turísticos variados, siendo necesario en muchos casos pensar en un circuito turístico que se extienda más allá de la región, pudiendo combinar atractivos con la libertad (Chan-Chán, Huaca de la Luna, etc.), Cajamarca y Chachapoyas-Kuélap. Organizar estos circuitos y paquetes turísticos, mejorar la calidad de la infraestructura hotelera y el servicio, capacitar a empresarios y personal, resulta fundamental. b. La promoción de la agroexportación probablemente en buena parte implica el cambio en la cedula de cultivos, hacia cultivos que permiten mayor productividad por unidad de tierra y capital invertido. En este caso es necesario identificar con cuidado los cultivos que efectivamente tengan posibilidades de nuevos mercados. Dado que estos nuevos cultivos en algunos casos implican costos de inversión – sobretodo los frutales y otros -, ello requiere dar importancia al crédito y constituir un sistema de seguros contra eventos climáticos negativos, en particular El Niño. La base productiva existente de los agricultores de arroz y maíz, la cercanía a las ciudades y su propia organización son elementos que facilitarían su acceso al crédito. 2. La defensa del mercado interno para los productores agropecuarios actualmente orientados a éste es también importante. Un 95% de las tierras están dedicadas al mercado interno; su tránsito a la exportación será muy lento y durante muchos años abarcará solamente la minoría de tierras y productores de la región. Asegurar que mantendrán su mercado productos como el arroz, el maíz u otros que son transables y cuyos precios dependen crucialmente de las “protecciones de frontera” (aranceles, sobretasas u otros mecanismos compensatorios ante los subsidios de los países desarrollados a estos productos) es fundamental. Sólo de esta manera se permitirá un tránsito parcial y con pocos costos a nuevos cultivos, sobre la base de la rentabilidad de los actuales cultivos y de un cambio progresivo promovido por el estado. 3. La ampliación y defensa de la frontera agrícola es importante en este caso por ser el sustento del sector agropecuario clave en la región. Establecemos ampliación y defensa porque no se trata solamente de irrigaciones que

permitan aumentar el número de hectáreas, sino también de evitar la pérdida de tierras o pérdida de productividad en ellas por problemas como la salinización por mal riego tan común en la costa peruana. Hacer que estas políticas tengan un sesgo pro-pobre demanda establecer políticas de asignación de las nuevas tierras que permitan el acceso de los pobres a las mismas. 4. Lograr que esta promoción de inversiones tenga un efecto pro-pobre mayor, demanda adicionalmente poner énfasis en desarrollar esfuerzos especiales para que los pequeños productores pobres puedan aprovechar las oportunidades de los mercados externo e interno, dándoles capacitación y crédito en forma adaptada a sus necesidades, facilitando su adaptación a nuevos cultivos o a los mayores requerimientos de calidad. Un esfuerzo especial es necesario realizar en la zona de Incahuasi – Cañaris, donde hay mayores niveles de pobreza, un pequeño bolsón de población quechua hablante con dificultades de integración al mercado. 5. Para que el desarrollo de sectores como el turismo y la agroexportación tengan efectos importantes sobre la pobreza, es importante que se insista en asegurar condiciones laborales básicas. Lamentablemente, muchos de estas empresas trabajan en la informalidad en cuanto al respecto de derechos laborales. La región podría poner énfasis en: a. Mejorar el sistema de fiscalización laboral, en alianza con la SUNAT. Debe recordarse que crecientemente los acuerdos comerciales internacionales, como el TLC con EEUU, castigarán a los productos en cuya elaboración no se respeten las leyes laborales nacionales. b. Promover la organización sindical, por empresa y organizaciones por rama regionales. c. Establecer normas básicas para la contratación de temporeros agrícolas. 6. Chiclayo tiene también una importante presencia de varias Universidades, públicas y privadas, de importante tamaño. La articulación entre las Universidades y las necesidades del sector privado es fundamental, y las universidades deben convertirse en el medio parta contar con profesionales mejor formados y para desarrollar la investigación aplicada que resulte necesaria.

BIBLIOGRAFIA

Acemoglu, Daron; Simon Jonson y James A. Robinson (2001). “The Colonial Origins of Comparative Development: An Empirical Investigation”. En: American Economic Review Vol. 91 No. 51. Pp: 1369-1401. Artieda, Luis Miguel (2004). Overview on the Peruvian Micro Credit Market. Preparado para: “Formulating Basic Guideline on Microfinance for NAM Member Countries” Organizado por NAM CSSTC. Yakarta. Banco Central de Reserva del Perú (2005). Memoria anual 2004. Lima: BCRP. Banco Mundial (2005). Opportunities for All. Peru Poverty Assessment. Report No. 29825-PE. En prensa. Banco Mundial (2005). World Development Report 2006: Equity and Development. The World Bank-Oxford University Press. Bhagwati, Jagdish (1988). “Poverty and Public policy”, en World Development. Vol. 16. Nº 5. Birdsall, Nancy y Rachel Menezes (2005). “Más allá del Consenso de Washington: nuevo contrato social en AL basado en el empleo. En: Foreign Affairs en Español. Julio-setiembre 2005, vol. 5, Nº 3. Céspedes, Nikita (2004). Pobreza y crecimiento económico: una medida del efecto “goteo hacia abajo” en Perú. Mimeo. Chacaltana, Juan (2004). La pobreza no es como la imaginábamos. En: www.cedepperu.org Comisión de la Verdad y Reconciliación (2003). Informe Final. Lima: CVR. Coronel-Zegarra, Alfredo (2002). “Servicios de desarrollo empresarial para la micro y pequeña empresa en el Perú: ¿un mercado en desarrollo?”. En Vasquez y Sulmont eds. Modernización empresarial en el Perú. Lima: Red para el desarrollo de las ciencias sociales en el Perú. Pp: 229-286. Cotlear, Daniel (1989). Desarrollo campesino en los Andes: Cambio tecnológico y trasformación social en las comunidades de la sierra del Perú. Lima: IEP. Easterly, William y R. Levine (1997): “Africa´s growth tragedy: policies and ethnic divisions”, Quarterly Jorunal of Economics. Vol. 112, Nº 4, noviembre. Escobal, Javier y Máximo Torero (2000). ¿Cómo enfrentar una geografía adversa? El rol de los activos públicos y privados. Lima: GRADE. Escobal, Javier y Máximo Torero (2003). Adverse Geography and Differences in Welfare in Peru. WIDER discussion paper Nº 2003/73.

Escobal, Javier; J. Saavedra y M. Torero (1998). Los Activos de los pobres en el Perú. Documento de Trabajo 26. Lima: GRADE. Figueroa, Adolfo (1989) La economía campesina de la sierra del Perú. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Cuarta edición Figueroa, Adolfo (1993). Crisis distributiva en el Perú. Lima: Fondo Editorial de la PUCP. Figueroa, Adolfo (2003). La Sociedad Sigma. Lima: Fondo de Cultura Económica. Figueroa, Adolfo; T. Altamirano y D. Sulmont (1996). Exclusión social y desigualdad en el Perú. Lima: OIT. Francke, Pedro y Waldo Mendoza (2001). Economic policies and pro-poor growth in Peru: A survey. DFID working paper. García, Norberto (2004). “Crecimiento, competitividad y empleo en Perú, 19902003”. Revista de la CEPAL. N° 83. García, Norberto (2004b). “Productividad, competitividad y empleo: Un enfoque estraégico”. En: García et al. (2004). Políticas de empleo en Perú. Lima: CIES Gavin, Michael y Ricardo Hausmann (2000). “Naturaleza, desarrollo y distribución en América Latina: Evidencias sobre el rol de la geografía, el clima y los recursos naturales”. En: Brean y Glave eds. Recursos naturales y desarrollo. Un diálogo canadiense-latinoamericano. Lima: CIES. Gonzáles de Olarte Efraín (1982). “Economías campesinas y economía regional”. Trabajo elaborado para la reunión Políticas agrarias y sobrevivencia campesina en ecosistemas de altura. Quito: CEPAL PNUMA. Gonzáles de Olarte, Efraín y Bruno Kervyn (1987). “La lenta modernización: cambio técnico en comunidades campesinas”. En: Alvarado, Javier; Roxana Barrantes; Efraín Gonzáles De Olarte; Raúl Hopkins y Bruno Kervyn. La lenta modernización de la economía campesina: diversidad, cambio técnico y crédito en la agricultura andina. Lima: IEP. Grobman, Alexander (2003). El desarrollo del agro peruano: situación, posibilidades y propuestas. Lima: Konrad Adenauer Stiftung – Instituto Peruano de Economía Social de Mercado. Herrera, Javier (2001). Nuevas Estimaciones de la Pobreza 1997-2000. Convenio INEI-IRD. Herrera, Javier (2004). La Pobreza en el Perú, 2003: Advertencia sobre cambios metodológicos. Convenio INEI-IRD. Herrera, Javier y François Roubaud (2002) “Dinámica de la pobreza urbana en el Perú y en Madagascar 1997-1999: un análisis sobre datos de panel”. En Bulletin de l’Institut Français d’Etudes Andines, Vol. 31 Nº 3, p.495-552.

Hirschmann, A. (1991). Retóricas de la intransigencia. México: Fondo de Cultura Económica. Iguíñiz, Javier (1994). “Desarrollo nacional, agro campesino y ajuste en el Perú”. En: Debate agrario. Num. 20. Lima: CEPES, diciembre. Iguíñiz, Javier (2002) Descentralización, empleo y pobreza. Lima: FONCODES. Iguíñiz, Javier (2005). Cambio tecnológico en la agricultura peruana en las últimas decadas. Lima: SEPIA (por publicarse). International Food Policy Research Institute (2001). Reconciling household surveys and national accounts data using a cross entropy estimation method. January. Kakwani, N. (1990). Poverty and Economic Growth With Applications to Côte d`Ivore. LSMS Working Paper Nº 63. Kakwani, Nanak y E. Pernia (2000): “What is pro-poor growth”, en Asian Development Review 18 Pags.1-16. Krugman, Paul (1995). Geografía y comercio. Antoni Bosch. Lahera P, Eugenio (2004) Política y políticas públicas. NN.UU.-CEPAL, División de Desarrollo Social. Serie Políticas Sociales No. 95. Santiago de Chile. Layard, Richard (2005). Happiness: Lessons from a new science. The Penguin Press HC. Lledo, Victor; Aaron Schneider y Mick Moore (2004). Governance, taxes, and tax reform in Latin America. IDS Working Paper 221. López, Sinesio (1997). Ciudadanos reales e imaginarios: concepciones, desarrollo y mapas de la ciudadanía en el Perú. Lima : IDPS. Matos Mar, José (1988). Desborde Popular y Crisis del Estado. El nuevo rostro del Perú en la década de 1980. Lima: CONCYTEC. Medina, Andrés (1996). “Pobreza, Crecimiento y Desigualdad: Perú, 1991-1994”. En: ¿Cómo Estamos? Análisis de la Encuesta de Niveles de Vida. Lima: Instituto Cuánto. Ministerio de Economía y Finanzas (2003). Análisis de las Exoneraciones e Incentivos Tributarios y Propuesta de Estrategia para su Eliminación. Documento Final, elaborado por Apoyo Consultoría. Junio. Mostajo, Rossana (2004). Perspectivas de una regorma tributaria integral con equidad: Hacia un nuevo Pacto Fiscal en el Perú. Lima: DFID-Perú. Ñopo, Hugo; Jaime Saavedra y Máximo Torero (2002). Social Exclusion in Peru: An Invisible Wall. A Research Program on the Relationship between Ethnicity and Economic and Social Outcomes. Lima: GRADE.

PNUD (2002). Informe sobre el Desarrollo Humano 2002: Aprovechando potencialidades. Lima: PNUD. PNUD (2004). La Democracia en América Latina: hacia una democracia de Ciudadanas y Ciudadanos. Ravallion, M. y G. Datt (1992). Growth and Redistribution Components of Changes in Poverty Measures: A Decomposition with Applications to Brazil and India in the 1980’s. LSMS Working Paper, Nº 83, Banco Mundial. Ravallion, Martin (2001). Measuring Aggregate Welfare in Developing countries: How Well do National Accounts and Surveys Agree?. Banco Mundial. Ravallion, Martin y S. Chen (2003). Measuring Pro-Poor Growth. World Bank, Policy Research Working Paper 2666. Rodrik, Dani (1999). The new global economy and developing countries: making openness work. Hopkins Universitiy Press, Washington DC. Rodrik, Dani, (2004). Industrial Policy for the Twenty-First Century” John F. Kennedy School of Government, Harvard University, mimeo. Schmidt-Hebbel y Luis Servén (1997). Savings Across the world: Puzzles and Policies. World Bank Discusión Paper, 354, Washington DC. Schuldt, Jurgen (2004). Bonanza macroeconómica, malestar microeconómico: apuntes para el estudio del caso peruano 1988-2004. Lima: CIUP. Schuldt, Jürgen (2005) ¿Somos pobres porque somos ricos? Recursos naturales, tecnología y globalización. Lima: Fondo Editorial del Congreso del Perú. Sheahan, John (2005). “The persistence of poverty in Peru”, en revista Economía. Lima: PUCP. En prensa. Shorrocks, Anthony y Ralph van der Hoeven (2005). Growth, Inequality, and Poverty. Prospects for pro-poor economic development. Oxford University Press. Sierra Contreras, Juan y Enrique Sato Kuroda (2004). “Políticas para mejorar la calidad del empleo en las PYME”. En: García et al. (2004). Políticas de empleo en Perú. Serie: Diagnóstico y Propuesta Nº 11, Tomo I. Lima: CIES. Stern, Nicholas; Jean-Jacques Dethier, F. Halsey Rogers (2005). Growth and Empowerment : Making Development Happen. The MIT press. Stewart, Frances (2000). “Distribución de los ingresos y desarrollo”, documento preparado para la X UNCTAD, disponible en http://www.unctad.org/sp/docs/ux_tdxrt1d1.sp.pdf. Tanzi, Vito y Howell Zee (2001). La política tributaria en los países en desarrollo. Serie: Temas de economía, 27. Washington: Fondo Monetario Internacional.

Tesliuc, Cornelia (2005). Social protection review in the context of descentralization. Banco Mundial. Mimeo. Universidad del Pacífico (2004). Objetivos de Desarrollo del Milenio en el Perú: alcanzando las metas. Lima: PNUD. Vega Centeno, Máximo; Roxana Barrantes y Juan María Ansión (1988).Tecnología y desarrollo en el Perú. Serie cuadernos de debate y reflexión. Nº. 2. Lima: CCTA. Villarán, Fernando (2000). Las PYMEs en la estructura empresarial peruana. Lima: SASE. Webb, Richard y Adolfo Figueroa (1975): “Distribución del ingreso en el Perú”, en Perú Problema N° 14. Lima: IEP. Yamada, Gustavo y C. Casas (2005). Medición de impacto en el nivel de vida de la población del desempeño macroeconómico para el periodo 2001-2004. Lima: CIUP. Mimeo, disponible en http://www.mef.gob.pe/propuesta/DGAES/doc001072005.pdf. Yamada, Gustavo y José Luis Ruiz (1996). Pobreza y reformas estructurales: Perú 1991-1994. Serie: Documentos de Trabajo, 26. Lima: CIUP-Consorcio de Investigación Económica.

ANEXOS ANEXO 1: CARACTERÍSTICAS DE LOS POBRES, POBREZA DINÁMICA Y VULNERABILIDAD La pobreza en el Perú afecta a más de la mitad de la población, y la pobreza extrema a más uno de cada 5 habitantes. Al examinar las cifras por área geográfica, y dominios se puede ver que la costa tiene una situación bastante mejor que la sierra y la selva, en los que la pobreza afecta a gran parte de la población, sin embargo, estos datos siguen ocultando aspectos clave de la distribución de la pobreza en la población, por ello, al dividir entre ámbito rural y urbano se nota claramente la alarmante proporción de gente afectada en las zonas rurales, especialmente de la sierra. Incidencia de la Pobreza Total y Extrema en el 2003 (Por regiones naturales) Pobreza Pobreza extrema Tasa de pobreza Intervalo de Tasa de pobreza Intervalo de (%) confianza 95% (%) confianza 95% Nacional

54,7

51,9

57,5

21,6

19,3

24,0

Área geográfica Costa Sierra Selva

40,6 71,6 63,8

36,0 68,0 57,9

45,2 75,2 69,6

5,8 42,1 27,8

3,4 37,6 21,4

8,2 46,6 34,1

Dominios Costa* Sierra urbana Sierra rural Selva urbana selva rural Lima metropolitana.

45,9 51,4 82,9 63,8 63,7 36,5

39,7 44,7 78,7 56,8 54,8 30,1

52,1 58,1 87,0 70,8 72,7 42,9

10,9 12,7 58,6 30,6 25,4 1,8

6,1 8,9 53,0 20,3 17,8 0,3

15,7 16,5 64,1 40,8 33,0 3,4

30,1 59,2 72,0 44,3

42,9 64,8 80,0 52,6

1,8 29,6 45,7 14,0

0,3 26,5 40,6 10,5

3,4 32,7 50,8 17,4

Capital y provincias Capital 36,5 Provincias 62,0 Área rural 76,0 Área urbana 48,5 *Excluye Lima Metropolitana Fuente: ENAHO 2003-IV Trimestre. Elaboración: Herrera (2004).

Un breve resumen de las características demográficas de los pobres se presenta en el cuadro siguiente, donde se muestra que los hogares pobres tienen en promedio más miembros, sobre todo en zonas rurales, y mayores tasas de dependencia sobre sus miembros que generan ingresos. Entre los pobres hay menos jefas de hogar, presumiblemente porque las mujeres pobres no pueden permanecer sin ayuda y se ven obligadas a “refugiarse” con otros familiares o a emparejarse en condiciones desventajosas. Asimismo, los jefes de hogar pobres son mucho menos educados que

en los hogares no pobres, pero se observa también que, en general, los pobladores rurales son menos educados que los urbanos, incluso en el estrato no pobre. Características demográficas y educativas de los pobres según áreas 2003

Ingreso total per capita Gasto total per capita

Urbano (sin incluir Lima) NoPobre Pobre Total 396 530 166 340 450 149

Lima Metropolitana

Rural

Total 818 577

NoPobre 1037 719

Pobre 237 199

Total 172 168

NoPobre 304 285

Pobre 100 104

Tamaño del hogar Tasa de dependencia†

4,4 29,0

3,8 27,7

5,4 31,2

4,4 28,2

4,0 27,9

5,6 29,1

4,4 39,0

3,3 37,6

5,0 39,7

Edad del jefe de hogar menos de 25 de 25 a 55 mas de 55

3,5 65,3 31,2

3,7 62,1 34,1

3,0 70,9 26,1

2,2 64,7 33,1

2,3 60,3 37,3

1,8 76,3 21,9

4,0 61,7 34,3

4,6 54,5 40,9

3,7 65,6 30,7

Sexo (% de jefas de Hogar)

23,4

24,6

21,5

24,4

26,4

19,2

16,0

19,2

14,2

Nivel educativo del jefe de hogar Sin educación 6,2 4,6 9,0 2,3 2,0 3,2 Primaria 32,9 26,7 44,0 22,3 18,3 33,4 Secundaria 37,6 37,3 38,2 45,1 42,6 52,2 Superior 23,3 31,5 8,7 30,3 37,1 11,3 †Porcentaje de miembros del hogar entre los 0 y 9, y mayores de 60 años de edad. Fuente: Banco Mundial (2005), usando data de la EHAHO 2003 (INEI)

16,5 57,4 22,0 4,1

12,8 50,5 28,0 8,7

18,5 61,1 18,8 1,6

Dinámica de la pobreza y vulnerabilidad De acuerdo con datos de la muestra panel de la ENAHO (1998-2001), más de dos terceras partes de los hogares de la muestra (el 68%) resultó ser pobre al menos una vez en el periodo de cuatro años comprendido entre 1998 y 2001, y sólo el 32% resultó no pobre en el mismo período. Otro punto sumamente interesante es que sólo el 25% de esta muestra resultó ser pobre los cuatro años seguidos, mientras que el 43% restante está cambiando de status frecuentemente (ver cuadro siguiente). Dinámica de la pobreza y tipo de pobreza (% de personas bajo la línea de pobreza) Lima Urbano Al menos 1 año pobre 55 52 4 años 8 13 3 años 10 12 2 años 15 11 1 año 22 16 Ningún año pobre 45 48 Fuente: ENAHO IV Trimestre, base panel 1998-2001. Elaboración: Chacaltana (2004).

Rural 86 41 17 16 12 14

Total 68 25 14 14 15 32

Al considerar los flujos de entradas y salidas de la pobreza se puede notar la influencia del “historial” de pobreza de los hogares sobre la probabilidad de ser o no pobre en el período siguiente. A modo de ejemplo, la probabilidad de seguir siendo pobre en 1999 era superior en 24 puntos si se había sido pobre en 1997 (71% vs. 47%). Análogamente, la probabilidad de permanecer fuera de la pobreza en 1999 era 28 puntos mayor si es que uno no era pobre en 1997 (85% vs. 57%). (Herrera y Robaud 2002). Flujo de ingreso y salida de la pobreza entre 1997 y 1999

Fuente: Herrera y Robaud (2002).

El hecho de que no haya habido una reducción sustancial de la pobreza a lo largo del tiempo se debe al alto componente transitorio de la misma en el Perú, que se explica a su vez por la imposibilidad de los hogares de encontrar salidas definitivas de esta situación. Del cuadro anterior se desprende, también, que dos de cada tres pobres se encuentran cambiando permanentemente de situación, es decir, que las dos terceras partes de la pobreza es transitoria. Si a esto se suma el hecho de que entrar en situación de pobreza reduce las probabilidades de salir de ella, se tiene un escenario de muy alta vulnerabilidad de gran parte de la población. Los pobres “transitorios”, en otras palabras, son un grupo especialmente vulnerable dentro de la población, y esta vulnerabilidad de los hogares peruanos se agrava debido a la débil acción del Estado a este respecto (Tesliuc 2005). El factor más importante

para explicar dicha situación está referido al nivel total de gasto público destinado a la protección social en el Perú.

Gasto en Protección Social como porcentaje del PBI 1999

2000

2001

2002

2003

Ppto. 2004

A. Pensiones (SNP + Cédula Viva) Pensiones consideradas como gasto social (Gobierno)

3.87 2.92 1.52

3.89 3.14 1.67

3.99 3.25 1.72

4.07 3.35 1.89

3.82 3.17 1.90

3.81 3.04 1.86

B. Asistencia Social PRONAA (2004: UE del MIMDES) Asistencia alimentaria/Otros (2003: incluye Alimentación Complementaria) Proyectos de Asistencia Alimentaria Instituto Nacional de Salud (2003: Alimentación Complementaria. En PRONAA) Transferencias a gobiernos locales: Comedores, alimentos por trabajo, albergues Transferencias a gobiernos locales: Otras acciones nutircionales y de asistencia solidaria ECONOMÍA Y FINANZAS Transferencias a gobiernos locales: Vaso de leche (2003: A través del CND / 2004: Transf. Gob. Loc.) Apoyo social - PL 480 COOPOP (2004: UE del MIMDES) INABIF (2004: UE del MIMDES) MIPRE - Inversión Focalizada Reducción Extrema Pobreza

0.41 0.14 0.12 0.01 0.05 0.19 0.17 0.02 0.02 0.01

0.40 0.14 0.12 0.01 0.05 0.19 0.17 0.01 0.02 -

0.48 0.12 0.11 0.01 0.14 0.19 0.18 0.01 0.01 0.02 0.01

0.43 0.10 0.09 0.01 0.12 0.19 0.17 0.01 0.02 -

0.39 0.19 0.19 0.00 0.18 0.17 0.01 0.02 -

0.38 0.01 0.01 0.04 0.13 0.17 0.16 0.01 0.01 0.02 -

C. Fondos Sociales FONCODES (2004: UE del MIMDES) Apoyo Social - Emergencia Fortalecimiento Programas Sociales Inversión Social / Desarrollo Productivo AGRICULTURA - Pronamachs Transferencias a Gobiernos Locales: Infraestructura Social y Productiva

0.54 0.43 0.13 0.02 0.28 0.11 -

0.35 0.25 0.10 0.03 0.12 0.10 -

0.21 0.14 0.01 0.02 0.11 0.08 -

0.15 0.09 0.02 0.06 0.07 -

0.15 0.10 0.03 0.07 0.06 -

0.33 0.10 0.02 0.08 0.08 0.14

-

-

0.05 0.05 0.05

0.14 0.06 0.06 0.08 0.08

0.11 0.07 0.07 0.04 0.04

0.06 0.06 0.06 -

PROTECCIÓN SOCIAL

D. Fuerza de trabajo MINISTERIO DE TRABJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO A Trabajar Urbano FONCODES Programa de Emergencia Social Productiva, PESP

Fuente: Tesliuc (2005)

A ello debe agregarse el hecho de que una gran proporción del total del gasto público en protección social es destinado al pago de pensiones, y buena parte de ellas no es destinada a los más pobres (en especial la proveniente de la “cédula viva” -Ley 20530), de manera que menos del 20% del gasto en protección social es destinado a los programas de asistencia social, inversiones en infraestructura social y programas laborales.

Total del gasto público como porcentaje del PBI

Posición fiscal y gasto social en América Latina, 2000-2001 Los datos en paréntesis corresponden al porcentaje del PBI asignado al gasto social (Salud, educación, seguridad social, asistencia social y otros gastos) Prioridad fiscal: Porcentaje del gasto público total dedicado al sector social Menos del 40% Entre el 40% y el 60% Más del 60% Nicaragua (13.2) Costa Rica (18.2) Argentina Más del 30% (21.6) Colombia (13.6) Brasil (18.8) Panamá (25.5) Honduras (10.0) Bolivia (17.9) Chile (16.0) Entre el 20% y el 30% Venezuela (11.3)

El Salvador (4.2) Guatemala (6.2) México (9.8) Rep. Dominicana (7.6) Paraguay (8.5) Perú (7.9) Fuente: ECLAC, Panorama Social de América Latina 2002-2003, Anexo estadístico. Elaboración: Tesliuc 2005 Menos del 20%

ANEXO 2: PROBLEMÁTICA DE LA UTILIZACIÓN DE LAS ENCUESTAS DE HOGARES EN LA MEDICIÓN DEL CONSUMO PRIVADO, LA POBREZA, LOS INGRESOS Y LOS GASTOS Medición del consumo privado Definición de consumo privado El Consumo Privado85 se define como el gasto de consumo final de los hogares y las instituciones privadas sin fines de lucro que sirven a los hogares, este gasto está destinado a satisfacer necesidades individuales. El consumo de las familias se clasifica en bienes duraderos (electrodomésticos, automóviles para uso privado, etc.), en bienes no duraderos (alimentos, vestuarios, etc.) y compras de servicios (transporte, educación, etc.). Las fuentes de información utilizadas para estimar el Consumo Privado son diversas: 1) La principal fuente la constituye la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), realizadas para los años 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, las cuales permiten estimar el gasto de los hogares a nivel nacional; 2) Índices de volumen físico por productos obtenidos a partir de la producción de las actividades económicas; 3) Índice de precios al consumidor de 24 ciudades y Lima Metropolitana por variedad de productos; 4) Índice del sector construcción; 5) Indicadores de volumen físico del sector industria, entre otros. Existen diversos métodos que permiten estimar el Consumo Privado en el marco de las cuentas nacionales (CCNN). En teoría el Consumo Privado debería estimarse a partir de encuestas de consumo a hogares (EH) y fuentes complementarias que permitan estimar el consumo de bienes duraderos y de las instituciones sin fines de lucro. El Consumo Privado se calcula agregando el consumo de todos los hogares del país. Sin embargo, al no existir fuentes de información con la periodicidad necesaria (trimestral, anual) el Consumo Privado se estima por mecanismos indirectos, es decir éste resulta como un componente residual (como residuo) a partir de las cuentas de producción y otras de formas de absorción interna 86 (exportaciones, importaciones, inversión). Diferencias entre el Consumo privado de Cuentas Nacionales y el de Encuestas de Hogares Es una práctica común considerar indistintamente al Consumo Privado estimado a partir de las CCNN y el consumo agregado de los hogares estimado a partir de las EH; sin embargo, existen diferencias importantes entre estos dos conceptos. Las fuentes de las diferencias son diversas y ocurren en diversos países a lo largo del mundo. Por el lado de las EH existen importantes fuentes de error relacionadas con el diseño de las encuestas (subestimación de los ingresos altos) y por la dificultad de conseguir 85

Agregados macroeconómicos de la oferta y demanda global 1991-1999 (2000). INEI. Schmidt-Hebbel y Serven (1997) muestran que de 48 países en desarrollo analizados, 19 países estiman el Consumo Privado como un componente residual. 86

respuestas precisas a preguntas relacionadas con variables económicas. Por el lado de las CCNN, existen importantes problemas de cobertura relacionados con la estimación de la producción informal y la producción agrícola, especialmente la agricultura de subsistencia. Ravallion (2001) muestra en un estudio que involucra 88 países en desarrollo que existen diferencias importantes entre estos dos términos, y en términos generales, en la mayoría de países los valores estimados para estos dos conceptos discrepan considerablemente, tanto en niveles como en variaciones reales durante un periodo de tiempo. Para los 88 países en desarrollo que analiza, el consumo agregado estimado a partir de las EH representa en promedio el 83% del Consumo Privado estimado a partir de las CCNN. Similarmente, muestra que la variación porcentual real del consumo agregado de los hogares a partir de las EH es la mitad de la variación porcentual real estimado a partir de las CCNN. En general, las principales fuentes de discrepancias son las siguientes:







Las EH subestiman el consumo y el ingreso de los estratos de mayor ingreso. En las CCNN el Consumo Privado se estima como un componente residual a partir de las cuentas de producción, por lo que se podrían acumular errores no controlados. Los datos de consumo obtenidos a partir de las EH tienen menor cobertura, esto debido a que las EH no incluyen el consumo de las instituciones sin fines de lucro, mientras que los reportes de las CCNN consideran tanto el consumo de los hogares cuanto el consumo de las instituciones sin fines de lucro. Las encuestas de hogares no incluyen el consumo de bienes duraderos, mientras que en las CCNN sí se considera.

Se han hecho esfuerzos por compatibilizar los estimados de las dos fuentes de información87. La metodología consiste en reponderar el consumo estimado a partir de las EH con el fin de reproducir los niveles de Consumo Privado reportado por las CCNN; la metodología supone, además, que los datos provenientes de las CCNN deberían usarse como referencia para imputar el consumo a partir de las EH. La superioridad del Consumo Privado a partir de las CCNN se toma como supuesto. Finalmente, las encuestas de consumo de hogares son importantes fuentes de información para hacer el seguimiento del Consumo Privado, si bien a nivel internacional en las economías en desarrollo existen diferencias entre los estimados con ambas fuentes (EH y CCNN), estas diferencias se deben en términos generales a problemas de baja cobertura de las EH. En el caso del Perú las diferencias entre los estimados del Consumo Privado a partir de las CCNN y los estimados a partir de las EH son muy importantes. El consumo reportado por las EH no considera el consumo de bienes duraderos. De acuerdo a algunas estimaciones en base a la encuesta ENAHO -1998 a 2000- el consumo agregado anual de los bienes duraderos ha venido disminuyendo88. Las encuestas recogen el gasto monetario y no monetario de los hogares a nivel nacional, pero no 87 88

Ver IFPRI (2001). En 1999 se redujo en 8,4% respecto del año anterior y en el 2000, disminuyó un 6,9%.

recogen gastos de consumo que realizan los otros agentes económicos privados distintos de los hogares tales como las instituciones sin fines de lucro. Asimismo, se observa, de manera similar a otros países, que las encuestas de hogares no recogen adecuadamente la información del consumo de los hogares de mayores ingresos89. Por último, en cuanto a la renta imputada de la vivienda que perciben los propietarios de la vivienda en que habitan, las encuestas a hogares estiman este concepto a partir de respuestas que dan los encuestados a alquileres y rentas presuntos (renta imputada). En las Cuentas Nacionales se estima a partir de un stock valorizado de viviendas para el cual se le estima un flujo de consumo a lo largo del tiempo. El consumo a partir de las encuestas de hogares (ENAHO) se estima a nivel de 9 grupos de consumo: Grupo 1: Alimentos, bebidas y tabaco. Grupo 2: Vestido y calzado. Grupo 3: Alquiler de vivienda, combustible, electricidad y conservación de vivienda. Grupo 4: Muebles y enseres, mantenimiento de la vivienda. Grupo 5: Cuidado y conservación de la salud. Grupo 6: Transportes y comunicaciones. Grupo 7: Esparcimiento, diversión, servicios culturales y de enseñanza. Grupo 8: Otros bienes y servicios. La estructura de los grupos de consumo del Consumo Privado recomendado por el manual de las CCNN es la siguiente (System of National Accounts 1993): Grupo 1: Alimentos, bebidas y tabaco Grupo 2: Vestido y Calzado Grupo 3: Alquiler de vivienda, combustible, electricidad Grupo 4: Muebles y enseres, mantenimiento de la vivienda Grupo 5: Cuidado y conservación de la salud Grupo 6: Transportes Grupo 7: Ocio, entretenimiento y cultura Grupo 8: Educación Grupo 9: Hoteles cafés y restaurantes Grupo 10: Otros bienes y servicios (Servicios sociales, servicios financieros, cuidado personal, comunicaciones, etc.) En realidad, ambas fuentes de información deben utilizarse de forma complementaria. El cálculo de los componentes del consumo en base a las EH es útil para hacer consistentes los estimados del consumo a partir de las CCNN (calculados por residuo). En este sentido, los estimados de consumo a partir de las EH se utilizan, dependiendo de la rapidez con que se procese la información, como indicadores directos para estimar el consumo privado o como indicadores de consistencia (ex – post). Existen experiencias de encuestas de hogares utilizadas para hacer el seguimiento del Consumo Privado. España realiza la Encuesta Continua de Presupuestos Familiares (ECPF), la ECPF tiene periodo trimestral y ha estado publicándose desde el primer 89

En el año 2000 (ENAHO), solamente (2) hogares gastan mensualmente un monto superior a los 3 000 dólares

trimestre de 198590. Los gastos de consumo que se registran en la ECPF se refieren al flujo monetario que se destina al pago de bienes y servicios finales (incluyendo autoconsumo, autosuministro, pago en especie, comidas gratuitas y alquiler imputado de la vivienda). Recomendaciones para la medición del consumo de los hogares El seguimiento del Consumo Privado de corto plazo debe realizarse a través de las ENAHO, tratando tal vez de reducir el cuestionario haciéndolo consistente con la estructura del consumo de las CCNN. En todo caso, no se debe excluir ningún grupo de consumo y por el contrario se debería agregar algunos grupos de consumo adicionales para que el seguimiento del Consumo Privado se realice con una desagregación similar a la propuesta por el manual de las CCNN. Sin embargo, existen algunos problemas que se enfrentarían al reducir el cuestionario y al agregar grupos de consumo, es decir los estimados de consumo agregado con cuestionarios reducidos subestimarían el consumo agregado. Al respecto, Javier Herrera (consultor en encuestas de hogares) sostiene que mientras más desagregado es el cuestionario (mayor número de productos) los niveles de consumo que reportan los hogares son mayores, mientras que si el cuestionario es reducido, el consumo promedio de los hogares sería menor. Con estas consideraciones se recomienda realizar una encuesta de consumo de hogares trimestral, con una desagregación que se ajuste al manual de consumo de las CCNN viendo la posibilidad de reformulación de la ENAHO continua del INEI. De este modo la disponibilidad de datos de consumo de hogares periódica permitiría hacer un seguimiento del Consumo Privado, además se podría estudiar algunos aspectos del consumo agregado de los hogares peruanos sobre los cuales se tiene poca evidencia. La mayor subrepresentación de los gastos e ingresos en la ENAHO se puede deber, en el caso de las encuestas continuas recientes, al nivel elevado de no respuesta de los hogares a las preguntas sobre estos temas, ya que ésta tiene una correlación importante con el nivel de gastos (los estratos más ricos reportan menos sus ingresos, lo cual se refleja en las correlaciones utilizando datos departamentales mostradas en el gráfico siguiente). Es especialmente preocupante el caso de la elevada tasa de norespuesta en Lima Metropolitana. Este problema debe ser subsanado a través de la imputación de datos en ingresos a los hogares, o a través de una corrección adecuada de los factores de expansión de las observaciones a fin de reponderar a los hogares tomando en cuenta su probabilidad de respuesta a las preguntas de gastos e ingresos.

90

Para facilitar con rapidez la información, la ECPF suministra un avance preliminar de los resultados.

Gasto mensual per-cápita y tasa de no respuesta por departamento en la ENAHO 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 0.00%

5.00%

10.00%

15.00%

20.00%

Fuente: ENAHO Mayo 2003-Abril 2004 – INEI Elaboración: CIUP-Informe de Consultoría.

De acuerdo con Herrera (2001), “la tasa promedio de no respuesta a nivel nacional puede ser considerada como aceptable, la desagregación por dominios geográficos y deciles de gasto promedio de los conglomerados pone en evidencia un importante sesgo de la muestra en la capital y en los estratos altos del área urbana del resto de la Costa y la Sierra”. En este caso, debe recordarse que tasas de no respuesta del orden de más del 20 hacen que las estimaciones de las variables socioeconómicas no sean robustas. Tasa de no respuesta por deciles de la unidad primaria de muestreo en 2003/2004

Deciles

Costa urbana

Costa rural

Sierra urbana

Sierra rural

Selva urbana

Selva rural

I 6.7 2.1 2.5 1.8 6.0 7.8 II 4.8 1.5 2.0 4.2 2.1 1.7 III 5.0 2.3 6.1 2.9 1.1 2.5 IV 3.7 2.3 2.6 1.2 4.4 5.0 V 5.0 2.3 3.2 1.7 4.4 2.1 VI 5.3 2.6 5.9 1.7 1.1 4.0 VII 3.3 0.8 4.7 1.6 3.3 2.6 VIII 4.0 1.4 5.8 2.5 1.2 5.8 IX 3.8 7.7 7.2 1.7 3.8 2.1 X 12.6 1.7 10.9 2.1 2.4 4.0 Total 5.4 2.5 5.1 2.1 3.0 3.8 *Las tasas de no respuesta consideran los eventos de ausente y rechazo. Fuente: Herrera (2004).

Lima Nacional Metropolitana 10.0 15.2 12.0 16.5 17.8 16.7 17.9 21.4 22.5 35.5 18.5

3.1 2.6 2.8 2.6 4.0 6.1 5.5 6.8 7.4 15.6 5.7

Debilidades de la serie de pobreza de la ENAHO Un posible problema al comparar las ENAHO en el tiempo es que la muestra se basa en el mismo universo o marco muestral, es decir, en la misma base de urbanizaciones y pueblos (en este caso, el pre-censo de 1999). Pero lo que sucede a lo largo del tiempo es que se van formando más pueblos jóvenes y asentamientos humanos, y nuevos barrios. Típicamente, esos nuevos barrios están conformados por hogares más jóvenes que son más pobres. En la medida que las ENAHO no capturan ese sector, su comparación temporal es sesgada. De hecho, esto es lo que parece haber pasado durante la última década. Para el año 2000, el dato de pobreza extrema de las ENAHO era de 15%; tras un ligero aumento en la crisis 1998-99 se volvió a reducir entre 1999 y 2000. En total, entre 1997 y 2000 la pobreza extrema se había reducido de 18,2% a 15%. En este punto, se modificó la muestra gracias al pre-censo, y la pobreza extrema aumentó de 15% a 24% Un cálculo grueso de este efecto es como sigue. Supongamos que los hogares duran en promedio 50 años (desde que las personas tienen 25 hasta los 75 años). Si la población fuese siempre la misma, eso querría decir que cada año se renuevan 2% de los hogares. Pero a ello hay que sumar el efecto del crecimiento demográfico, que es del 1,5% anual, y que llevará a, por lo menos, ese mismo aumento en el número de hogares (este es una estimación subvaluada, puesto que el número de miembros en cada hogar tiende a reducirse). Es decir, hay alrededor de 3% a 4% de hogares nuevos cada año, un 10% en 3 años. Si estos nuevos hogares tienen una tasa de pobreza extrema 20% mayor al promedio, el efecto sería una subestimación de la pobreza extrema del orden del 2% cada 3 años.

Información de ingresos y gastos agregados de Cuentas Nacionales y Encuestas de Hogares Comparación de Indicadores de CCNN y ENAHO (IV trimestre) Cuentas Nacionales Ingreso Consumo PBI pernacional privado cápita disponible per-cápita per-cápita Soles reales de 1994 1994 1.09 0.86 0.78 1995 1.11 0.88 0.82 1996 1.15 0.99 0.83 1997 1.21 1.06 0.84 1998 1.17 1.07 0.78 1999 1.19 1.14 0.81 2000 1.14 1.10 0.81 2001 1.17 1.09 0.81 2002 1.20 1.09 0.84 2003 1.22 1.08 0.85 2004 1.29 1.11 0.87 Tasas de crecimiento 1997-IV/2001-IV -3.4 2.8 -3.3 2001-IV/2003-IV 5.3 2.0 3.4 1997-IV/2003-IV 1.4 2.3 1.2 2001-IV/2004-IV 10.2 2.5 7.2 Fuente: Elaboración propia.

ENAHO Ingreso de hogares per-cápita

0.61 0.62 0.68 0.64 0.61

Ingreso neto de hogares per-cápita

0.64 0.68 0.66 0.58 0.59 0.65 0.62 0.59

4.7

5.6

-0.7

-0.4

Gasto de hogares per-cápita

0.60 0.62 0.59 0.53 0.52 0.53 0.51 0.50 -14.6 -0.1 -14.7 -2.0

Evolución del ingreso per capita promedio de los hogares según fuentes (Nuevos Soles del 2003-IV de Lima Metropolitana). Fuente

2001

2001

Ingreso monetario por trabajo 203.4 202.1 Ingresos por pago en especie o autoconsumo 19.4 16 Ingresos por transferencias públicas 10 21.4 Ingresos por transferencias privadas 11.7 12.1 Ingresos por rentas 10.5 5.8 Ingresos por alquiler imputado 31.7 34.9 Ingresos por transferencias corrientes del país 28.9 25.2 Ingresos por transferencias corrientes del extranjero 9.8 10.7 Otras fuentes de ingresos 13 11.2 Total de ingresos 338.4 339.4 Fuente: ENAHO 2001-IV y 2004-IV. Elaboración: Yamada y Casas (2005) CIUP-Informe de Consultoría.

Estructura % 2001 60.1 5.7 3.0 3.5 3.1 9.4 8.5 2.9 3.8 100.0

Var. % 04*01 -0.6 -17.8 114.5 3.5 -44.7 10 -12.6 9.6 -13.8 0.3

Var. Abs. 04/01 -1.3 -3.5 11.4 0.4 -4.7 3.2 -3.6 0.9 -1.8 1.0

ANEXO 3: ESTIMACIONES DE CRECIMIENTO PRO-POBRE, DESCOMPOSICIONES DEL CAMBIO EN POBREZA Y ESTIMACIONES DE LA ELASTICIDAD POBREZACRECIMIENTO DEL CONSUMO. Estimaciones de crecimiento pro-pobre y descomposiciones del cambio en pobreza En primer lugar, se asume una representación paramétrica de la Curva de Lorenz de la distribución del gasto entre los hogares L(p) evaluada en el punto “p” (percentil). El primer enfoque consiste en estimar la curva de incidencia del crecimiento “Growth Incidence Curve” (GIC), procedimiento que se realiza según la propuesta de Ravallion y Chen (2003). La GIC representa el crecimiento del ingreso entre dos periodos para cada percentil de la distribución de ingresos, y se define de la siguiente manera: gict ( p ) =

L´t ( p ) (γ + 1) − 1 L´t −1 ( p )

Donde Lt´(p) representa la pendiente de la Curva de Lorenz en el periodo “t”. γ es la tasa de crecimiento del ingreso (consumo) entre los periodos considerados (t, t-1). La GIC se estima utilizando información de las encuestas de hogares (ENNIV y ENAHO), se distingue entre áreas geográficas para un mejor entendimiento de la relación pobreza y crecimiento económico por zonas. Se utiliza, además, la definición de Curva de Lorenz de Kakwani (1990)91. Un enfoque complementario al anterior consiste en estimar las tasas de crecimiento pro-pobre (PPG), indicador que se calcula mediante el método establecido por Ravallion y Chen (2003). La PPG se define como la integral (suma) debajo de la curva GIC hasta el valor que toma la tasa de pobreza, formalmente: 1 PPGt = H t −1

H t −1

∫ g ( p)dp t

0

,

Donde H(t-1) es la tasa de pobreza en el periodo inicial de la evaluación. Finalmente, una vez estimadas las curvas de distribución del gasto para cada año en el que existen encuestas de hogares, se puede aplicar la metodología empleada por Ravallion y Datt (1992) para descomponer el cambio en pobreza observado en efectos del crecimiento y efectos de cambios en la distribución. Mediante este procedimiento, el cambio en la situación de pobreza entre dos periodos se puede descomponer en tres componentes que se denominan: “Efecto crecimiento”, “efecto distribución” y “efecto residual”. 91

L( p ) = p − Ap β (1 − p ) δ

, con 0 < β