Diagnóstico sobre la Vulnerabilidad Político-Electoral de los Programas Sociales Federales Marzo de 2006

Proyecto de Protección de los Programas Sociales Federales en el contexto de las elecciones de julio de 2006

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Agradecimientos Para el Comité Ejecutivo por la Transparencia de los Programas Federales del Proyecto de Protección a los Programas Sociales Federales en el contexto de las elecciones de julio de 2006, es fundamental agradecer a todas las personas que contribuyeron a la realización de este Diagnóstico sobre la Vulnerabilidad PolíticoElectoral de los Programas Sociales Federales. Hacemos un reconocimiento a los y las integrantes del Alto Consejo por la Transparencia de los Programas Sociales Federales, por su amplia trayectoria y compromiso en la construcción de la democracia en nuestro país. Es importante señalar que la idea original del Proyecto surgió de la Secretaría de Desarrollo Social, por lo que dejamos constancia de nuestro reconocimiento a la ex Secretaria, Josefina Vázquez Mota, y a la actual Secretaria, Ana Teresa Aranda Orozco. Agradecemos a las Secretarías de Desarrollo Social (Sedesol), Salud, y Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa), así como a la Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, a la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), a la Comisión Nacional del Sistema de Protección en Salud, al Instituto Mexicano del Seguro Social, la Coordinación del Programa IMSS – Oportunidades y al Instituto de Desarrollo Social (Indesol), por sus atenciones, la facilitación del diálogo y la información aportada para la realización de este informe. Hacemos igualmente un reconocimiento especial al apoyo brindado por el Instituto Federal de Acceso a la Información, en particular a la Comisionada Presidente María Marván Laborde y al Actuario José Luis Marzal Ruiz, así como al equipo de trabajo que realizó un exhaustivo análisis de los portales de transparencia de los programas sociales federales cubiertos en este diagnóstico y la evaluación de las respuestas a las solicitudes de información presentadas a las dependencias responsables de dichos programas. La colaboración del Gabinete de Desarrollo Humano y Social de la Presidencia de la República y del Consejo Nacional de Población en el otorgamiento de información estadística y bases de datos fueron fundamentales para nuestro trabajo. En el Instituto Federal Electoral, agradecemos especialmente a las Consejeras Alejandra Latapí Renner y María Teresa González Luna, así como a los funcionarios de las diferentes áreas que nos atendieron. Al mismo tiempo distinguimos el aporte de la fiscal María de los Ángeles Fromow Rangel y sus colaboradores de la Fiscalía Especializada para la Atención de los Delitos Electorales. Agradecemos al Lic. Alfredo Figueroa y a los Consejeros y ex Consejeros Electorales Distritales del estado de Puebla por su valiosa información y experiencia en el ámbito electoral y su preocupación por generar mecanismos de vigilancia y protección de los derechos ciudadanos.

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De igual relevancia son las aportaciones de académicos e investigadores para el sustento teórico y conceptual del informe. Nuestro amplio reconocimiento a Gabriela Pérez Yarahuán de la Universidad Iberoamericana, Roberto Gutiérrez López, Rodolfo García del Castillo, Pedro Martínez Martínez, Cristina Sánchez Mejorado, Gretchen González Parodi, Arturo Grunstein Dickter, Emilio Duhau López, Oscar Cuellar Saavedra y Esperanza Palma Cabrera, de la Universidad Autónoma Metropolitana – Azcapotzalco, Silvia Gómez Tagle del Colegio de México, Agustín Escobar Latapí del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social – Unidad Occidente, Carlos Brambila Paz del Instituto de Estudios Superiores de Monterrey y Federico Estévez del Instituto Tecnológico Autónomo de México. Distinguimos la enorme experiencia acumulada y las investigaciones realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil, que permitieron retomar un conocimiento adquirido en la práctica y en el trabajo comprometido con la ciudadanía. Agradecemos por ello a Alianza Cívica, Fundar, Colectivo por la Transparencia, Centro de Formación Ciudadana y Cultura Política de Morelos, Derechos para la Mujer y la Familia del estado de México, Centro de Educación y Comunicación Audiovisual de Tlaxcala y a la Fundación Arturo Herrera Cabañas de Hidalgo. El Comité Ejecutivo expresa su gratitud a la disposición de Eduardo Bohórquez y Bárbara Castellanos de la Fundación Este País, quienes con su vasta experiencia en el ámbito de la comunicación permitieron generar estrategias para la integración de este proyecto. Por último, queremos dejar constancia de nuestro más profundo agradecimiento al Sr. Thierry Lemaresquier, Representante Residente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en México, por su liderazgo y compromiso a lo largo de este Proyecto, así como a los funcionarios Diego Antoni, Itzá Castañeda, Paulina Huerta, Bertha Mata, Dong Nguyen, Luis Felipe López Calva, Patricia Marrón, Paola Palacios, Karem Pantin, Perla Pineda y Antonio Rendón, y a Georgina Fekete de la Dirección de Políticas del PNUD en Nueva York.

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Proyecto de Protección a los Programas Sociales Federales en el contexto de las elecciones de julio de 2006 Alto Consejo

Sergio Aguayo Luis F. Aguilar Rolando Cordera Fernando Franco Clara Jusidman Nora Lustig Mauricio Merino Alberto Nuñez Jacqueline Peschard Ezra Shabot Enrique Valencia Elio Villaseñor

Comité Ejecutivo Secretario Ejecutivo Alejandro Grinspun Comisionados David Gómez-Álvarez Paulina Grobet Cristina Martin Blanca del Pozo Asesores

Gonzalo Abad Alfonso Celestino Ivet Pérez

El equipo contó con la participación de: Consultores Juan Pavel León Mara Muñoz Brisa Solís Gabriela Coral Torres Practicantes

Stephanie Black Jonathan Gilbert Ximena Maroto Héctor Nájera Marisse del Olmo

Apoyo administrativo y secretarial Gerardo Núñez Vanessa Maya Patricia Hernández Armando Sevilla

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Resumen ejecutivo Diagnóstico sobre la vulnerabilidad político electoral de los programas sociales federales 1.

Introducción

El diagnóstico sobre la vulnerabilidad político-electoral de los programas sociales federales parte del reconocimiento de los avances institucionales que, en materia de política social, se han logrado en México, particularmente en los dos últimos lustros. Al mismo tiempo, sin embargo, también se reconoce que la pobreza, la exclusión y la desigualdad que enfrenta el país constituyen graves obstáculos para el desarrollo humano de millones de mexicanos. Si bien es cierto que cada vez más programas sociales cuentan con marcos normativos que regulan su funcionamiento, también lo es que aún persisten condiciones proclives para la utilización proselitista del gasto social, particularmente en contextos electorales. En ese sentido, las elecciones del 2 de julio de 2006 serán los comicios más importantes desde la alternancia en el año 2000. Más allá de la presidencia de la república, se pondrá a prueba la solidez de los avances democráticos del país, incluidos los avances en la institucionalización de los programas sociales. Bajo estas condiciones de alta competitividad es posible que se incremente el riesgo de desvíos o condicionamientos de carácter proselitista de los programas sociales por parte de los actores políticos, candidatos y partidos. De ahí que evitar que los recursos públicos orientados al desarrollo humano

sean manipulados sea una manera

efectiva de fortalecer la democracia de ciudadanía en el país. Para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), ésta es la razón de ser y el fin último del Proyecto de Protección de los Programas Sociales Federales en el Contexto de las Elecciones de 2006, que inició en diciembre de 2005 atendiendo a una propuesta de la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol) del gobierno mexicano. El proyecto tiene el propósito de minimizar, a partir de acciones preventivas de inhibición y desaliento, la posibilidad de que los programas sociales sean objeto de manipulación electoral.

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En ese sentido, el informe diagnóstico puede ser leído como un balance de las fortalezas y debilidades de los mecanismos institucionales de protección de los programas sociales. Dicho en términos del mandato del proyecto, este diagnóstico constituye una evaluación del grado de solidez, coherencia y eficacia de los mecanismos y dispositivos existentes de control y protección de los programas sociales federales. La estructura del presente informe diagnóstico está organizada de la siguiente manera. En el segundo capítulo se explica sucintamente la evolución de la política social, señalando cuáles han sido los principales cambios que ha experimentado en función de las diversas perspectivas del desarrollo que el país ha tenido. Asimismo, en este capítulo se revisan los principales enfoques teóricos sobre la relación entre democracia y política social, esto es, el manejo político del gasto y los programas sociales: ciclos políticos, asignación política del gasto y clientelismo político. Por último, se revisan algunos estudios y hallazgos empíricos sobre la compra y la coacción del voto en México. En el capítulo tercero, se presentan los principales avances jurídicos e institucionales que han tenido lugar en México en materia de transparencia, acceso a la información, rendición de cuentas y participación social, así como los mecanismos de protección que regulan la operación de los programas sociales. En el cuarto capítulo, el informe da cuenta de lo que se denominan “áreas programáticas protegidas” y “áreas programáticas vulnerables” de los programas sociales federales de mayor cobertura e importancia del país. Para la identificación de estas áreas se hace un análisis institucional del marco normativo de los programas sociales seleccionados para el diagnóstico a partir de un conjunto de criterios predefinidos. El quinto capítulo se presenta información que pone en evidencia la persistencia de condiciones que pueden significar un riesgo de manipulación política en ciertos programas sociales. La evidencia sobre tales riesgos proviene tanto de fuentes secundarias y oficiales, como de información primaria recogida para la elaboración de este informe.

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Con el objetivo de llevar a cabo misiones de observación de carácter disuasivo, en el sexto capítulo, se construyó una metodología que clasifica los 2,443 municipios del país. A partir de variables indicativas como marginación, pobreza, desigualdad, competencia electoral y capacidades institucionales, se agruparon los municipios en cinco tipos. Esta tipología servirá de base para las misiones de observación. Por último, el informe cierra con una serie de reflexiones finales que buscan dar cuenta de los principales hallazgos y lecciones del informe, así como de dimensionar los alcances y límites del diagnóstico en su conjunto. 2.

Política Social y Democracia en México

Desde el inicio de la segunda mitad del siglo XX, México desarrolló una política social enfocada básicamente en la educación, la salud, la alimentación y la seguridad social. Como resultado del período de industrialización acelerada, se logró una etapa de estabilidad social y crecimiento económico. No obstante, el crecimiento demográfico y la incapacidad del modelo para mitigar la desigualdad y la pobreza propiciaron ajustes al modelo de desarrollo. De esta forma, la crisis de los años 80 llevó a que el Estado mexicano instrumentara una serie de medidas de ajuste estructural con el fin de balancear los desequilibrios macroeconómicos e integrarse a los mercados internacionales. Esta nueva realidad afectó en distintas formas la política social del país. El gasto social se redujo, se eliminaron subsidios, se privatizaron empresas nacionales y se aplicó una política monetaria restrictiva para contener las fluctuaciones cambiarias y la inflación. El giro de la política social inicia con la creación del programa Pronasol, que más tarde cambió a Progresa con un enfoque aún más focalizado, y que hoy permanece, de forma más ampliada e integral, bajo el nombre de Oportunidades. Al mismo tiempo, la apertura democrática impulsada con la reforma política incrementó la competitividad electoral y, por tanto, la posibilidad del uso de los recursos públicos, incluidos los programas sociales, con fines electorales. Sobre la utilización política de la política pública, estudios teóricos revisados para la realización de este informe indican la existencia de tres líneas de estudio: a) el uso

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político de los recursos públicos ligados a los ciclos económico-políticos, b) la asignación política o partidista del gasto social, y c) el clientelismo político vinculado a los programas sociales. En México, son pocos y recientes los estudios que analizan estas dinámicas en contextos electorales. Por un lado, la falta de datos y de información en general ha limitado que la literatura fuese más prolija. Por el otro, la literatura revisada desglosa la existencia de procesos donde aún persisten prácticas evitables de manipulación política. Se trata de un campo de investigación relativamente nuevo que da cuenta de viejas prácticas que evolucionan y se adaptan a las nuevas condiciones democráticas del país. Entre otros hallazgos, una investigación realizada con motivo del proceso electoral del 2000 encontró que uno de cada siete votantes habría experimentado alguna forma de inducción del voto. Otro análisis realizado para el proceso de 2003 señala que, a pesar de la baja participación, el 8% de las razones para votar están de alguna manera asociadas a mecanismos coactivos. Lo que estos estudios muestran es que si bien este tipo de prácticas no alteran los resultados electorales, sí vulneran la libertad para sufragar de ciertos grupos sociales. Para enfrentar este tipo de situaciones, el Estado mexicano ha ido desarrollando novedosos mecanismos legales para tratar de inhibir este tipo de manipulación política. La principal preocupación se ha centrado en erigir un entramado legal encaminado al fortalecimiento de los candados que protegen la operación de los programas sociales de un uso indebido por parte de servidores públicos o actores políticos con fines distintos a los previstos por los mismos programas. 3.

Avances institucionales en materia de transparencia y protección de programas sociales federales

Si bien los programas sociales se rigen por sus propias reglas de operación, su operación se enmarca en un andamiaje normativo más amplio. En este sentido, este capítulo presenta una revisión sucinta de los principales avances institucionales en materia de política social y transparencia.

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Hace apenas ocho años, en 1998, se formalizó en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal las disposiciones que obligan a las Secretarías a definir reglas de operación para los programas sociales. Para el 2000 se abrieron, por primera vez, los listados de los beneficiarios donde ya constan lineamientos de elegibilidad, selección, programación y operación del presupuesto asignado. En ese sentido, desde el presupuesto gubernamental, pasando por las reglas internas, los programas sociales cuentan cada vez más con una normatividad que los protege de un eventual manejo discrecional de sus recursos. En forma complementaria se expidieron la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, la Ley General de Salud, la Ley General de Desarrollo Social, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública que, en su conjunto, representan el ordenamiento de una parte sustantiva del gasto social e integran instancias de control, gestión y rendición de cuentas de los programas sociales. Uno de los ejemplos más claros de este avance en transparencia y protección es el emprendido por la Sedesol, particularmente a partir del proceso electoral de 2003. Con la creación de la Comisión por la Legalidad y la Transparencia, que se encarga de diseñar las políticas para el sector en materia de corrupción, transparencia y “blindaje”, se han llevado a cabo diversas acciones que han contribuido a la protección de los programas sociales de esta dependencia, aun cuando persisten rezagos y debilidades en la operación de algunos programas federales, las cuales son, sin embargo, factibles de mejorarse. 4.

Análisis del marco normativo de los programas sociales federales

A partir de la revisión de las reglas de operación y del resto de la normatividad de los programas sociales, es posible verificar los avances generales y específicos en la institucionalización de la política social en México. En este capítulo se llevó a cabo un análisis detallado de ciertos programas sociales federales, en un esfuerzo por identificar tanto “áreas programáticas protegidas” como “áreas programáticas vulnerables” en la normatividad y operación de los mismos. Por “área programática protegida” se entiende los aspectos de la normatividad que cuentan con “candados” de protección que reducen los márgenes de discreción para

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los funcionarios que los operan. En contraparte, se entiende por “área programática vulnerable” aquel aspecto en la operación de un programa social que, por su ambigüedad o por la falta de mecanismos de control, supone márgenes de discrecionalidad susceptibles de ser utilizados con fines político-electorales. Para llevar a cabo este análisis se desarrolló una metodología que combina, por una parte, una serie de dimensiones directamente vinculadas con la protección de los programas y, por la otra, los procesos o etapas comúnmente presentes en un programa social. Las cinco dimensiones consideradas son: a) transparencia, b) acceso a la información, c) rendición de cuentas, d) difusión, y e) participación social. A su vez, los procesos o categorías por medio de las cuales se analizaron los programas son: 1) la selección de los beneficiarios y criterios de elegibilidad, 2) el cumplimiento de compromisos y corresponsabilidad, 3) la coordinación interinstitucional, 4) los mecanismos de entrega del beneficio, 5) los mecanismos de control y participación social, 6) la transparencia y acceso a la información pública. Una vez elaborada esta matriz analítica, se consideraron los siguientes criterios para la selección de los programas a revisar: i) inclusión del programa en la estrategia de política social del gobierno federal, ii) el presupuesto federal asignado al programa, iii) la cobertura y ubicación geográfica, iv) el proceso de selección de beneficiarios, y v) el tipo de apoyo otorgado. Para ello, se partió de dos fuentes de información: la base de datos del gabinete de Desarrollo Humano y Social del gobierno federal, y el Decreto de Presupuesto de la Federación. Al realizar el cruce de ambas bases de datos, se obtuvo un total de 51 programas sociales que cumplían con las condiciones descritas. Finalmente, se estableció como piso aquellos programas que tuvieran más de 2,000 millones de pesos asignados para el año en curso. El resultado fueron ocho programas sociales federales que cumplen con las características anteriores: Oportunidades, Tu Casa, Hábitat, IMSS-Oportunidades, Seguro Popular, Procampo, Apoyos a la Comercialización y el Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas. Tres de estos ocho programas están dirigidos a la ampliación de capacidades; tres más a la generación de oportunidades de ingreso; uno a la formación de patrimonio; y uno más a la provisión de protección social. Adicionalmente, cabe destacar que el programa Oportunidades, Seguro Popular, y el Programa de Atención a Grupos y Regiones 14

Prioritarias a Través de Apoyos Directos al Productor, Procampo, suman más de 67,000 millones de pesos. Entre los principales hallazgos del análisis del marco normativo, destacan los siguientes, ordenados por procesos o categorías de análisis de los programas sociales. En términos generales, la selección de beneficiarios y la definición de los criterios de elegibilidad de los programas se realiza mediante procedimientos establecidos en las reglas de operación. Con excepción de los programas para el desarrollo rural e IMSS Oportunidades, las reglas establecen que la selección se realiza sobre la base tanto de indicadores nacionales definidos institucionalmente como de criterios homogéneos para todo el país, lo cual garantiza un proceso de selección relativamente protegido. Sin embargo, se identificaron ciertos vacíos en el procedimiento que, bajo ciertas condiciones, constituyen zonas de discrecionalidad que podrían ser utilizadas con fines proselitistas. Por su parte, en ciertos casos el cumplimiento de compromisos y corresponsabilidad social no se lleva a cabo puntualmente. En ocasiones, el beneficiario no adquiere un compromiso directo y claro con el programa. Se generan, de esta forma, zonas de discrecionalidad en la verificación de los compromisos de corresponsabilidad, que podrían ser susceptibles de manipulación política. Además, en programas como los de desarrollo rural, la complejidad de la operación propicia el surgimiento de “gestores”, que intermedian entre el operador y el beneficiario, prestándose a posibles usos políticos de los programas. La protección de los programas sociales depende, en cierta medida, de la coordinación interinstitucional entre las diferentes dependencias y los órdenes de gobierno involucrados. Por tanto, se identificaron los puntos de enlace donde pudieran

producirse

márgenes

de

discrecionalidad

en

la

coordinación

interinstitucional. En Oportunidades, por ejemplo, la designación del enlace municipal, quien es el operador del programa en el municipio y posiblemente es eslabón más débil del programa, debe ser por acuerdo del cabildo. Sin embargo, no existe una obligación vinculante para los municipios para nombrar a esta figura con criterios neutrales no partidistas, pues se trata de un funcionario perteneciente a un orden de gobierno constitucionalmente autónomo.

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Otro momento clave en el proceso de instrumentación de los programas sociales es la entrega del beneficio, que define el momento en el cual el operador entra en contacto con el beneficiario. En la medida en que se transparente este proceso y el beneficiario conozca sus derechos y obligaciones frente al programa, se podrían reducir los márgenes de discrecionalidad susceptibles de ser aprovechados para hacer un uso proselitista de los programas. Desde una perspectiva ciudadana, el proceso que supone la posibilidad de que los ciudadanos participen y presenten quejas constituye un espacio fundamental para la protección de los programas sociales. En efecto, los mecanismos de denuncia y control, ejercidos directamente por el ciudadano o la comunidad, forman espacios de participación y vigilancia ciudadana que tienen una alta incidencia en el correcto funcionamiento de los programas. Para este proceso, se identificaron lagunas en cuanto a la definición de las instancias y procedimientos a los que los beneficiarios pueden acudir en caso de una queja o una denuncia. Finalmente, un último proceso es el de la transparencia y el acceso a la información pública. Para su análisis, se solicitó al Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) una evaluación del grado de transparencia y accesibilidad de la información contenida en las páginas electrónicas de los programas sociales, así como la respuesta institucional de las dependencias que manejan programas sociales a las solicitudes de información por parte de la ciudadanía. 5.

Del diagnóstico a la prevención

A pesar de los avances en la normatividad y mecanismos de control, la evidencia empírica recogida como parte del diagnóstico demuestra que las prácticas de manipulación y uso indebido de los programas sociales persisten en el país. Evidencia en ese sentido fue recabada por un grupo de organizaciones de la sociedad civil (coordinadas por Alianza Cívica) que llevaron a cabo un monitoreo de programas sociales federales en las elecciones locales de 2005. En este ejercicio se detectó que algunos programas siguen siendo utilizados con el fin de condicionar el voto de los ciudadanos. Por su parte, la línea de denuncia telefónica de la Fiscalía Especializada para la Atención de los Delitos Electorales (Fepade),

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reporta la

existencia de prácticas como: cambio de bienes por el voto, compra de votos, condicionamiento y uso ilegal de los programas sociales, acarreo, coacción laboral, uso indebido de la propaganda y el apoyo de servidores públicos, la inducción domiciliaria, etc. Se detectó que, en general, son los “promotores” con vínculos partidistas, los partidos políticos, las autoridades municipales, y los gobernadores, las principales autoridades señaladas. Para enriquecer los hallazgos del estudio documental de los programas sociales federales se llevó a cabo una investigación cualitativa con el objeto de conocer de manera directa la percepción ciudadana sobre las prácticas del condicionamiento del voto. Para ello se llevaron a cabo tríadas en zonas semi-urbanas y rurales, entrevistas con promotores políticos, promotores de programas sociales y grupos focales. En forma complementaria se realizaron una serie de entrevistas a profundidad aplicadas a actores claves vinculados. La imagen general es que estos programas dependen del “gobierno federal” y se identifican con la acción directa del Presidente de la República. Asimismo, se detectó que los beneficiarios efectivamente conocen sus derechos y obligaciones, y que hacen una evaluación positiva de estos programas. También resultó evidente que la mayoría de los beneficiarios no entienden los criterios de elegibilidad ni de incorporación, motivo por el cual muchos consideran “una suerte” haber sido seleccionados. En términos de la participación social se identificó una falta de transparencia de los programas sociales ya que asuntos como el presupuesto, la operación y condiciones de los beneficios son desconocidos para los derechohabientes. Adicionalmente, se detectaron vacíos y fallas en el desarrollo de los programas que afectan su funcionamiento y la transparencia de los mismos. En general podemos agrupar las opiniones de los entrevistados en tres grandes rubros: a) relacionadas con la información y la comunicación, es decir, hay un escaso conocimiento sobre los mecanismos de acceso a la información y denuncia; b) relacionadas con los mecanismos de control y fiscalización de los recursos en cuanto se advierte la inexistencia o ineficiencia de los mismos; y c) relacionadas con la selección del personal operativo donde se identifica poco rigor en la selección y control de éste.

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Las opiniones expresadas en la investigación cualitativa permitieron detectar que las expectativas y la actitud del electorado con respecto a las campañas políticas se han vuelto mucho más racionales y calculadas. Una de las expresiones emblemáticas fue “uno agarra todo lo que le dan y después vota por quien quiera”. Paralelamente los actores y promotores políticos entrevistados reconocieron que sus instituciones y candidatos han tenido que modificar sus estrategias debido a este cambio de actitud en los beneficiarios. Esto implica que el ejercicio de la manipulación del voto ha tendido a sofisticarse y que la identificación de estos actos podría ser más compleja en este proceso electoral federal. . Existen ciertos patrones de uso político de programas de beneficio social donde destacan reparto de materiales de construcción, tinacos, despensas, fertilizantes, material escolar, programas de apoyos a madres solteras, para personas de la tercera edad y becas estudiantiles. A pesar de ello, a través de las entrevistas se pudo constatar que el trabajo proselitista ha ido cambiando a uno de promotor social para la comunidad. El ejercicio de las entrevistas a profundidad y grupos focales permite constatar que las prácticas modernas de manipulación del voto revisten gran complejidad. Aquellos quienes han sido afectados por actos de manipulación perciben estas prácticas como un obstáculo al desarrollo de sus derechos individuales en los cuales el voto debe ser libre, intransferible y secreto. Las prácticas identificadas hacen necesaria la realización de misiones de observación encaminadas a prevenir a la ciudadanía sobre el uso indebido de los programas sociales. Para lograr lo anterior se necesita contar con el conocimiento preciso sobre la magnitud y el universo en que se generan estas prácticas, las modalidades que adopta el condicionamiento de los beneficios de los programas sociales y la conciencia de los ciudadanos para ejercer un voto libre, secreto y razonado. 6.

Tipología de observación para la protección de los programas sociales

De la información empírica recolectada se encontró que el eslabón de la cadena de operación de los programas sociales federales que parece ser el más vulnerable es el que corresponde a las autoridades y a los operadores de programas en el ámbito

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local. Por tanto, para la construcción de una tipología que agrupara a los municipios del país, se incorporaron los siguientes índices: 1) posibilidad de focalización de los programas sociales, a través del índice de capacidad institucional construido por Sedesol a partir de la Encuesta Nacional de Municipios, 2004; 2) marginación, a través del índice de marginación municipal del Consejo Nacional de Población 2000; 3) competencia electoral, utilizado por el estudio de Indicadores de Desarrollo Humano del PNUD; 4) igualdad municipal proveniente del índice de desigualdad municipal del Índice de Desarrollo Humano (IDH). Dadas las diferencias que se observaron entre los propios índices, se utilizó un mecanismo que permitiera resumirlos. Esto se realizó mediante el análisis de componentes principales. Con la aplicación de esta técnica se identificó la existencia de características similares o diferentes entre los municipios, en torno a los elementos analizados, pero de manera simultánea. Dicha técnica permitió conformar cinco grupos de municipios que presentan diferentes características. En el primer grupo, a pesar de haber la misma cantidad promedio de municipios que en los grupos restantes, se acumula el 50.6% de la población residente y ciudadana, lo que es indicativo que en este grupo resultaron clasificados los municipios más grandes. En contraste, los grupos cuatro y cinco concentran 10% y 5% del padrón electoral y de la población total, respectivamente. Dentro del primer grupo se concentran municipios predominantemente urbanos y con alta concentración poblacional, a diferencia del quinto grupo cuya composición es, en su mayoría, de municipios rurales y con menor tamaño poblacional. De acuerdo al grado de marginación que los caracteriza puede decirse que el primer grupo puede catalogarse, en general, como el más favorable. El 91% de los municipios que lo conforman son urbanos y 8% son mixtos; prácticamente no resultaron clasificados municipios rurales en este grupo. El índice medio de marginación en el grupo 1 es el menor de los cinco grupos. En términos del grado de marginación, 87% de los municipios se ubican en los grados bajo o muy bajo. Se trata del grupo más urbano y menos marginado de los cinco que se formaron. El segundo grupo tiene una mayor presencia de municipios mixtos que los que conforman el primer grupo: 31.7% de los municipios clasificados en ese grupo tienen

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tal categoría. El valor medio del índice de marginación de este grupo refiere que en el segundo grupo hay mayor marginación que en el primero. En el tercer grupo se concentra una cantidad notoriamente más alta de municipios mixtos y, a la vez, se observa que 64% de los municipios tienen un grado de marginación medio o bajo y el índice medio de esta condición es superior al del grupo anterior. Más de una tercera parte de los municipios clasificados en el penúltimo grupo son rurales y 56% mixtos. La marginación en este grupo es mayoritariamente alta y media. Entre ambas categorías suman 81% de los municipios. En correspondencia, el índice medio de marginación aumenta. En cuanto a las carencias de capacidades municipales se encontró que aumentan conforme se avanza en los grupos, aunque cada uno tiene una coincidencia significativa con los inmediatos anterior y posterior. Del análisis de competencia electoral se observó que la hegemonía electoral en los grupos uno a tres es similar y, relativamente baja en los grupos cuatro y cinco donde se dispara hasta niveles considerablemente altos. En otras palabras, la hegemonía electoral se asienta en los últimos dos grupos, a diferencia de patrones de mayor competencia electoral entre los primeros tres grupos constituidos. A pesar de lo anterior, es posible señalar que las diferencias en los grupos en cuanto a preferencias electorales en el nivel municipal si bien son visibles, también refieren a que se pueden encontrar municipios gobernados por los distintos partidos en los distintos grupos conformados. Este hallazgo permite confiar en que al tomar estos grupos como base para la organización de la observación se asegure que no habrá de principio un sesgo de tipo partidista, si se toman municipios de los distintos grupos, pero a la vez se tendrán observación de municipios con diferentes características. Una dimensión que no era posible dejar de fuera es la económica, por lo que se analizaron los resultados del ingreso per cápita calculado por el equipo del IDH del PNUD . Es posible observar que los mejores niveles de ingreso se presentan en el primer grupo. El ritmo de decrecimiento del indicador en cada grupo es constante:

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de aproximadamente 200 pesos entre uno y otro grupo. De tal forma que mientras el per capita del grupo 1 es de unos 1,500 pesos, en el último apenas alcanza 400 pesos. En síntesis, esta propuesta tiene la ventaja de que permite abarcar los distintos escenarios de potencial uso de los programas sociales. En la medida en que no es posible atribuir a municipios con ciertos atributos una mayor o menor proclividad a que se den prácticas de uso indebido de los programas sociales con fines electorales, una selección aleatoria de municipios de cada uno de los cinco grupos permitirá organizar, de manera más objetiva, las misiones de observación y las mediciones empíricas previstas en el Proyecto. De esa forma se podrán detectar diferentes tipos de prácticas en el manejo de los programas sociales federales en contextos electorales, diferenciadas según el tipo de municipio. Este ejercicio permitirá por tanto, corroborar o descartar si hay relación entre los programas sociales y el proceso electoral que se vive en México en este momento. 7. Reflexiones finales Este proyecto es, entre otros, un esfuerzo que busca contribuir al fortalecimiento institucional de los programas sociales federales por medio de acciones de sensibilización y disuasión sobre el uso político que pudiera presentarse durante el proceso electoral en curso. Este diagnóstico debe ser leído como una aportación más, como un referente documental acerca de los mecanismos institucionales de protección con que cuentan los programas sociales del gobierno federal. Busca, así, aportar elementos que puedan ser de utilidad para que las autoridades refuercen y amplíen los mecanismos de protección. De la misma manera no pretende ser una evaluación operativa de los programas sociales ni un examen sobre el proceso electoral. Por el contrario, su objetivo es dar cuenta de la coherencia y solidez de los mecanismos de protección existentes de los programas sociales en relación a los contextos electorales. Su propósito y alcance están delimitados de acuerdo al mandato del Proyecto de Protección de Programas Sociales Federales para la Elección de Julio de 2006. En efecto, los programas sociales seleccionados y revisados no sólo representan un alto porcentaje del presupuesto destinado a gasto social, sino que también abarcan distintos sectores sociales, poblaciones objetivo, tipos de beneficio y modalidades de

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entrega del beneficio. En este sentido, los ocho programas seleccionados y revisados son un reflejo del tipo de programas sociales existentes en el país y, por tanto, útil para ejemplificar los tipos de mecanismos institucionales de protección existentes y potencialmente aplicables al resto de los programas sociales. Entre las lecciones que arroja el diagnóstico se destacan las que de hecho ya tienen carácter legal: que los operadores de los programas sociales, en tanto funcionarios públicos, se conduzcan con neutralidad política; hacer explícita, por distintos medios publicitarios, el carácter no partidista de los programas sociales; y conformar instancias de transparencia dentro de las dependencias. Otras tareas pendientes, aún cuando no tienen carácter legal, serían las de reforzamiento del “blindaje” como: cumplir con los pronunciamiento políticos y los compromisos por la transparencia asumidos por las autoridades en distintos ámbitos de gobierno; informar ampliamente sobre las medidas adicionales de protección que se han emprendido, así como, realizar campañas de difusión sobre el uso no partidista de los programas, más allá de lo que exige la legislación. Al pesar de los innegables avances democráticos, aún persisten en México formas de coacción, compra y condicionamiento del voto en relación a los programas sociales. Algunas de estas formas constituyen delitos, mientras que otras formas no están tipificadas como actos ilegales. En efecto, la sofisticación y complejidad de estas formas rebasa la normatividad. Además, existe escasa evidencia empírica que revele la magnitud, las modalidades y las características de tales prácticas de manipulación. Si bien estas prácticas no necesariamente alteran la voluntad popular, en el sentido de determinar los resultados electorales, sí vulneran la libertad de elección de algunos ciudadanos en lo individual. Esto, en sí mismo, supone una debilidad en el “blindaje” de los programas sociales. Más allá del análisis institucional, a partir de la tipología de municipios desarrollada en este documento se confeccionará la ruta tanto para las acciones de intervención como para las misiones de observación, las cuales tendrán tres objetivos específicos: difundir los resultados del diagnóstico, disuadir y sensibilizar sobre posible uso político de los programas sociales, e identificar experiencias exitosas. Estas experiencias pueden provenir tanto de trabajos desarrollados por organizaciones de

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la sociedad civil como de la instrumentación de mecanismos de protección realizada por las dependencias operadoras de los programas sociales. Luego de la identificación y documentación de estas experiencias, denominadas “buenas prácticas”, se buscará desarrollar una “caja de herramientas” que permita su replica o adaptación en otras situaciones similares. En suma, por medio de la sistematización y documentación de las “buenas prácticas” se pretende dar cuenta de las lecciones positivas identificadas en el diagnóstico para confirmarlas en la práctica. Finalmente, es importante mencionar que, derivadas de este diagnóstico, el Alto Consejo por la Transparencia de los Programas Sociales Federales presenta una serie de exigencias para el cumplimiento de la ley, así como una lista de recomendaciones para que sean atendidas por las autoridades que, de alguna manera, constituyen el colofón del presente diagnóstico.

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1.

Introducción

México ha avanzado de manera desigual en la institucionalización, la evaluación y la transparencia de la política social, tanto a nivel federal como en su operación estatal y municipal. Cada vez más, los programas federales destinados al combate a la pobreza, la salud, la educación, el desarrollo rural, la infraestructura social y el acceso a la vivienda cuentan con reglas de operación claras y partidas presupuestarias predefinidas. La vigilancia, evaluación y monitoreo de programas sociales dejaron de ser la excepción para convertirse en la regla y en insumos para los nuevos mecanismos de transparencia y rendición de cuentas. No obstante estos avances, México continúa padeciendo de un mal común a la mayoría de los países latinoamericanos. La pobreza y exclusión en que viven millones de familias mexicanas y el consiguiente acceso desigual de la población a sus derechos económicos y sociales constituyen un importante freno al pleno ejercicio de los derechos civiles y políticos. Los desvíos de recursos con fines distintos a los sociales no sólo desvirtúan los esfuerzos emprendidos, sino que amenazan con agravar aún más la desigualdad en el acceso a los derechos económicos y sociales de las personas y, por ende, fragilizar las conquistas alcanzadas en los derechos políticos y civiles en años recientes. En este sentido, los períodos electorales representan los momentos de mayor vulnerabilidad. Pese a un conjunto de medidas tomadas desde las elecciones federales de 2003 para desalentar el manejo partidista de los programas sociales y asegurar el respeto de los actores políticos a su neutralidad, subsisten condiciones proclives a la utilización proselitista de los programas sociales. Las elecciones del 2 de julio del 2006 serán los comicios más importantes desde la alternancia en el año 2000. Para los principales observadores, lo que está en juego va más allá de la Presidencia de la República, a tal punto que se estima que pondrán a prueba la solidez de los avances democráticos del país. Por otro lado, las encuestas de intención de voto vaticinan que se tratará de elecciones particularmente competidas, por lo que cabe esperar un período electoral inusualmente ríspido.

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En estas condiciones, es probable que se incremente el riesgo de desviación o condicionamiento proselitista de los programas sociales por parte de los diferentes actores, desde candidatos y partidos políticos hasta las autoridades que operan los programas. Tales comportamientos pueden afectar negativamente la competencia electoral, comprometiendo la equidad, transparencia y legitimidad de los resultados de un proceso de alta competitividad. Evitar que los recursos públicos orientados al desarrollo humano sean manipulados es una manera de fortalecer la democracia de ciudadanía. Es ésta la razón de ser y el fin último del Proyecto de Protección de los Programas Sociales Federales, una iniciativa del PNUD que inició en diciembre de 2005 atendiendo a una propuesta de la Secretaría de Desarrollo Social. El Proyecto tiene el propósito de minimizar, a partir de acciones preventivas de inhibición y desaliento, la posibilidad de que los programas sociales federales sean objeto de manipulación electoral durante las campañas políticas que culminarán en las elecciones del 2 de julio, así como documentar las buenas prácticas para fortalecer el uso transparente y equitativo de los programas sociales. Para alcanzar sus objetivos, el PNUD ha convocado y conformado el Alto Consejo por la Transparencia de los Programas Sociales Federales como una instancia autónoma, integrada por doce ciudadanos mexicanos de destacada trayectoria pública y validada a través de una consulta con los partidos políticos. El Alto Consejo se apoya en un Comité Ejecutivo, cuya función inicial es la de elaborar un primer diagnóstico que analice tanto la operación de los programas sociales en los tres órdenes de gobierno como los lineamientos de la difusión llevada a cabo para informar a la ciudadanía sobre los eventuales malos manejos de dichos programas. Es en cumplimiento a este mandato que el Comité Ejecutivo por la Transparencia de los Programas Sociales Federales presenta este Informe diagnóstico de la situación que guarda el marco institucional, los mecanismos de blindaje y la operación de los programas sociales federales por parte del gobierno federal.

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1.1

Objetivos y alcances del informe

El presente informe puede leerse de varias maneras. Se trata de un análisis de las fortalezas y debilidades de los mecanismos de blindaje existentes en los programas sociales federales, los cuales apuntan a dificultar o impedir su utilización política con fines proselitistas en un contexto electoral como el que vive el país. Desde una perspectiva de desarrollo humano que centra su atención en la ampliación de las opciones de que disponen las personas, el Informe pretende también contribuir a que se protejan y garanticen los derechos sociales y políticos de toda la población, asegurando que puedan recibir los beneficios de los programas sociales que les corresponden sin condicionamientos de ningún tipo y ejercer así su derecho al voto sin presión o coacción alguna. Se ha puesto énfasis en el mandato otorgado al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en el marco de este Proyecto. Es así que este Informe constituye una evaluación del grado de solidez, coherencia y eficacia de los mecanismos y dispositivos existentes de control y protección de los programas sociales federales, a la luz de un contexto electoral reñido como el que se prevé para la contienda del 2 de julio próximo. A partir de un análisis del marco normativo e institucional en que se desenvuelven los programas seleccionados, se identificó el tipo de respuesta que se ha dado desde el gobierno federal con la intención de minimizar la frecuencia de prácticas de manipulación e inducción del voto que están fuertemente arraigadas. Este análisis no se agota en el examen del marco institucional y normativo de los programas sociales, ámbitos en los que, como veremos, se han registrado avances indudables en los últimos años. Existe un cúmulo de evidencias provenientes de fuentes diversas que sugieren que, frente a los avances en la normatividad e institucionalidad de los programas sociales del orden federal, el tipo de prácticas que apuntan a usufructuar políticamente dichos programas y condicionar el voto ciudadano por medio de favores o amenazas se ha vuelto más complejo y sutil, pero no ha desaparecido del escenario político mexicano. La detección de tales prácticas resulta, por lo tanto, más difícil que en el pasado, pero no por ello menos importante 27

para continuar avanzando en la empresa colectiva de afianzamiento del cambio democrático y la construcción de ciudadanía en este país. Para el PNUD, el presente Informe representa un primer esfuerzo por analizar el comportamiento de los programas sociales federales en un contexto electoral. No se pretende calificar a los programas sociales como tales, ni en su impacto ni en su operación, sino tan sólo evaluarlos a través de la identificación de “áreas programáticas vulnerables” con el fin de proponer medidas adicionales que ayuden a reducir las posibilidades de que sean manipulados con fines proselitistas o partidarios. Se trata de un esfuerzo adicional a las experiencias pioneras que en más de un sentido se han realizado en México. Tradicionalmente, la observación electoral se ha centrado en la vigilancia y seguimiento de los procesos electorales como tales: en la observación de las campañas políticas, los gastos incurridos por los partidos y candidatos contendientes, la jornada electoral, el monitoreo de medios de comunicación, entre otros. El Proyecto de Protección de los Programas Sociales Federales se suma a las experiencias de observación que organizaciones de la sociedad civil han realizado sobre el monitoreo de los programas sociales de cara a los procesos electorales federales y locales. Estas experiencias han significado la traslación del enfoque de la observación del proceso electoral per se a un estudio más amplio del proceso electoral centrado en el monitoreo de las formas en que se manipula el voto utilizando los programas sociales. Este Proyecto parte del análisis de los lineamientos normativos y operativos de los programas sociales federales, del estudio de los mecanismos de blindaje y difusión que el gobierno federal desarrolla sobre estos programas, de la transparencia, el acceso a la información y la rendición de cuentas que se realizan sobre ellos, ubicándolos en el proceso electoral y su posible vulnerabilidad. En este sentido, pretende sumarse a una nueva etapa de la observación electoral denominada “de segunda generación” que, al formular recomendaciones al gobierno federal y darles seguimiento en cuanto a su implementación, pretende contribuir con medidas de inhibición y prevención sobre la posible utilización de los programas sociales y sus recursos con fines político-electorales. Para ello, en una fase posterior, se realizarán mediciones y evaluaciones cualitativas y cuantitativas a fin de acercarse a conocer el 28

volumen y características de prácticas tendientes a la manipulación del voto en su relación con el uso o desvío de los recursos de los programas sociales federales. El énfasis de este proyecto estará en la articulación con otros esfuerzos y actores gubernamentales y no gubernamentales que, a través de la difusión, contribuyan a inhibir y prevenir este tipo de prácticas y a identificar aquellas que, de manera eficaz, garanticen la protección de los recursos públicos destinados a fines sociales así como el ejercicio del derecho a un voto libre, secreto e informado.

1.2

Estructura del informe

El informe que se presenta está organizado en seis capítulos. El próximo comienza con una reseña de la evolución de la política social mexicana, señalando cuáles han sido los vaivenes que ha sufrido en función de las diversas perspectivas de desarrollo que se han privilegiado en el país. A continuación se exponen brevemente los principales argumentos de las vertientes analíticas sobre el manejo político de instrumentos de gestión pública, tales como el gasto en programas sociales, y se presentan algunos antecedentes acerca de la manipulación del voto y monitoreo ciudadano de programas sociales en el país, con el propósito de identificar las modalidades que asume el fenómeno que se pretende desalentar e inhibir a través de este Proyecto. En el tercer capítulo se presentan algunos avances jurídicos e institucionales que han tenido lugar en México en materia de transparencia, acceso a la información, rendición de cuentas, participación social, así como en los mecanismos de protección que repercuten directamente en el mejoramiento de la operación de los programas sociales. El cuarto capítulo de este Informe identifica un conjunto de “áreas programáticas protegidas” y “áreas programáticas vulnerables” de los programas sociales federales de mayor cobertura en el país. Para ello se llevó a cabo un análisis del marco normativo de un conjunto de programas sociales federales, a partir de información proporcionada por las dependencias federales que tienen a su cargo la operación de los mismos. Los programas analizados son el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, Hábitat, el Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito a la Vivienda

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Progresiva (Tu Casa), IMSS-Oportunidades, el Sistema Nacional de Protección Social en Salud (Seguro Popular), el Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo), Programa de Apoyos a la Comercialización y Desarrollo de Mercados Regionales y el Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas (Pibai). En el quinto capítulo se presenta información que pone en evidencia el hecho de que, pese a los avances normativos tendientes a proteger los programas sociales y aumentar el grado de transparencia con que operan, persisten en México condiciones que podrían significar un riesgo de manipulación política de ciertos programas como parte de la estrategia de algunos actores políticos en el proceso electoral actual. La evidencia de tales riesgos proviene tanto de fuentes oficiales y estudios llevados a cabo por organismos públicos como de información primaria recogida especialmente para producir este Informe. La constatación de que persisten riesgos de un uso electoral de los programas sociales hace necesario que, en los meses previos a la celebración de las elecciones, se introduzcan dispositivos adicionales para reforzar los candados con que cuentan dichos programas. A partir de la constatación de que hay prácticas recurrentes de manipulación de los programas sociales, en el capítulo sexto se propone una clasificación de los 2,443 municipios del país con el fin de que, en la próxima etapa de este Proyecto, se lleven a cabo misiones de observación de carácter disuasivo a lo largo de la República. Estas misiones tendrán el propósito de inhibir y desalentar el desvío de recursos de los programas sociales, por medio de un conjunto de acciones preventivas dirigidas a las autoridades y en coordinación con la ciudadanía.

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2.

Política social y democracia en México

2.1

Evolución de la política social

Sólo es posible entender la política social actual refiriéndose a sus antecedentes. A partir de los años cuarenta del siglo pasado, en México se perfiló un enfoque de política social que señalaba a la educación, la salud, la alimentación y la seguridad social como los campos privilegiados. Entre 1940 y 1970, el país vivió una etapa de industrialización que, para la mayoría de la población, representó estabilidad social y crecimiento económico. A través de su incorporación al trabajo asalariado formal, varias generaciones de mexicanos pudieron acceder a niveles cada vez mayores de bienestar por medio de la seguridad social, la atención de la salud, la protección del empleo, el establecimiento del salario mínimo, el reparto de utilidades, la protección de la enfermedad y de la vejez, así como los programas de protección al consumo, de abasto y de vivienda. Durante estos años, sin embargo, nunca llegó a consolidarse un estado de bienestar a pesar de que la economía mexicana crecía a tasas elevadas. Amplios sectores de la población fueron excluidos de los beneficios del desarrollo, especialmente en las áreas rurales del país. A principios de la década de los setenta, el modelo económico empieza a cuestionarse debido a la desigualdad y pobreza que generaba y a las dificultades para incorporar a crecientes grupos de la población al trabajo asalariado formal y, por lo tanto, al sistema de seguridad social. En este contexto, en 1977 el gobierno instrumentó la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar), cuyo objetivo era garantizar que la población de menores recursos se beneficiara de la estrategia de desarrollo emprendida. Por medio de convenios con el Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS), la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo) y otros organismos, Coplamar coordinó los instrumentos de política social a disposición del gobierno para lograr su objetivo.

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A finales de la década de los setenta, el modelo de desarrollo entró en crisis y muchos indicadores económicos sufrieron alteraciones. Una drástica caída en los precios del petróleo aunada a otros factores político-administrativos originó la crisis de la deuda en 1982, que llevó al país a una severa recesión económica. Debido a ello, se impulsaron programas de ajuste estructural con el propósito de contener la inflación y equilibrar las principales variables económicas. Bajo las nuevas condiciones macroeconómicas de principios de la década de los ochenta, el gobierno mexicano redujo el gasto social considerablemente en aras de contener el déficit público. En un contexto caracterizado por una creciente inflación, la devaluación del tipo de cambio y contracciones del producto interno bruto, la prioridad de la política pública se centró en estabilizar la economía, por lo que se redujo el sistema de subsidios y la política social se subordinó a la económica. A partir de 1985, se inicia la apertura al mercado externo en el marco de un modelo económico que privilegia el impulso a las exportaciones, la inversión extranjera, la reducción de la intervención del Estado, el control inflacionario, presupuestos equilibrados, eliminación de subsidios y contención salarial. Lo anterior condujo al establecimiento de una estrategia para hacer frente a esta situación: la implementación del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol). Este programa constituyó la alternativa a la provisión de subsidios abiertos a la población en general, como se había hecho durante la primera fase del modelo de industrialización por sustitución de importaciones, y tenía, como uno de sus principios básicos, la participación social, entendida como la vinculación de la población beneficiaria en la toma de decisiones relacionadas con el tipo y monto de apoyos que se otorgaban. Esta modalidad fue particularmente importante para la creación de obras de infraestructura en las comunidades beneficiarias. La segunda mitad de los años noventa fueron años de crecimiento económico en los que el gobierno pudo nuevamente destinar mayores recursos a los programas sociales. Se continuó con la integración de la economía mexicana a los mercados mundiales, lo cual puso de manifiesto la importancia de elevar los niveles de competitividad del país.

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En 1997 surge el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), cuyo rasgo característico fue proporcionar beneficios a su población objetivo a cambio del compromiso de que las familias beneficiadas invirtieran en la educación y salud de sus integrantes. De esta forma, el programa no sólo proporcionaba apoyos de corto plazo destinados a paliar la pobreza presente, sino que también equipaba a las familias pobres con instrumentos que les permitirían alcanzar un mejor nivel de vida. Otro elemento novedoso de Progresa fue la introducción de una evaluación permanente, por órganos externos independientes del programa, como un componente central de su diseño. Tomando en cuenta las evaluaciones del impacto obtenido por el programa en las familias beneficiarias, se decidió mantener los rasgos principales del Progresa, cambiando el nombre por Oportunidades. Acorde a este esfuerzo de continuidad trans-sexenal, se ha intentado coordinar e integrar la política social en una nueva estrategia de desarrollo social y humano, denominada Contigo. Ésta se basa en la idea de que la causa principal de la pobreza y los rezagos sociales en México reside en la elevada desigualdad en la posesión de recursos y no en la incapacidad de la economía para generar bienes y servicios para toda la población. Le corresponde a la sociedad mexicana debatir y decidir sobre qué tipo de política social permitirá equiparar las oportunidades de todos los habitantes del país y desterrar así las condiciones de miseria y marginación que agobian a amplios sectores de la población. Pero sea cual fuera la respuesta, resulta claro que México no podrá avanzar hacia el logro de una sociedad más equitativa si no se consolidan políticas públicas de largo alcance, que trasciendan los mandatos presidenciales y se sustraigan así de las interrupciones, discontinuidades y cambios de orientación que han sido una característica recurrente de la historia contemporánea del país.

2.2

Elecciones y programas s ociales

Como en otras partes del mundo, la transición a la democracia en México elevó las expectativas de la ciudadanía sobre el futuro del quehacer gubernamental. En buena medida, tales expectativas se fundan en la esperanza de que una competencia

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efectiva y legítima por el poder propicie condiciones favorables para la satisfacción de demandas sociales por mucho tiempo no atendidas. Pero también es cierto que la competencia democrática genera motivaciones fuertes en los actores políticos para mantenerse en el poder. En condiciones de pobreza de porciones importantes de la población, el uso de programas sociales se convierte en un instrumento estratégico contrario a la legalidad y a la legitimidad democrática. No es casual que el uso político de programas sociales aparezca como una vieja práctica de los gobiernos mexicanos a lo largo de nuestra historia política moderna. Estudiosos de la problemática del uso de instrumentos gubernamentales con fines político-electorales han enfatizado tres temas: los ciclos políticos, la asignación política o partidista y el clientelismo político. Los primeros dos tipos de manipulación política se centran en la capacidad del poder ejecutivo para orientar el gasto en el tiempo o de manera geográfica con el fin de generar una percepción favorable de la gestión e incrementar la probabilidad de ser favorecido en las urnas. El tercer tipo de prácticas políticas se apoya no sólo en la utilización de instrumentos encaminados a incrementar el gasto en tiempo y destinos clave, sino en la construcción de redes y mecanismos para el intercambio del voto por determinados bienes provistos ya sea por el gobierno en turno o por la maquinaria partidista. A continuación se exponen brevemente los principales argumentos de cada una de estas tres vertientes analíticas sobre el manejo político de instrumentos de gestión pública, tales como el gasto en programas sociales. Ellos proporcionan pistas valiosas para analizar la vulnerabilidad de los programas al manejo proselitista, con el fin de proponer acciones encaminadas a prevenir y desalentar las prácticas que pudieran condicionar el voto ciudadano en las próximas elecciones federales. Ciclos políticos El argumento principal de esta vertiente analítica es que la competencia electoral en una democracia motiva a los actores políticos en el poder a realizar maniobras tendientes a crear situaciones económicas favorables para los electores justo antes de los comicios, en la creencia de que estos cambios favorecerán el voto del partido en el gobierno.

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Existen todavía pocos estudios que usen instrumentos específicos de política pública, tales como el gasto en programas sociales, para probar la existencia de ciclos políticos. Esto se debe, por una parte, a lo limitado de la información sobre la asignación presupuestal para programas específicos que tenga unidades desagregadas como municipios o secciones electorales; y por otra, a los cambios sexenales en la aplicación de programas sociales en México, lo que no permite tener observaciones en períodos prolongados de tiempo que abarquen varias administraciones federales y permitan separar los efectos de las elecciones de otros factores que afectan el gasto gubernamental. Asignación política o partidista La asignación política o partidista de los recursos de combate a la pobreza puede ser particularmente dañina para el desarrollo social, si ello implica que la distribución sesgada afecte negativamente a áreas de marginación elevada o con altos índices de pobreza. La investigación en esta materia reconoce que, entre las variables clave para la asignación del gasto gubernamental, se encuentra la geografía electoral. La estrategia óptima para los políticos en el poder es la distribución del gasto público de tal forma que se logre maximizar la probabilidad de mantener las coaliciones políticas existentes, o bien se logre inclinar la balanza de aquellos electores que no deciden aún su voto. Para el caso de México en particular, existen algunas investigaciones cuantitativas que analizan la distribución política de programas sociales. Varios estudios1 han mostrado la vinculación entre resultados electorales y gasto gubernamental en programas sociales. En el caso de Pronasol, la lógica parece haber sido la canalización de mayores recursos a votantes leales y a los grupos opositores de reciente creación que hacia el resto de la población. En el caso de Progresa2, se ha demostrado que el número de familias beneficiadas por el programa varió de acuerdo al comportamiento del voto en la elección de 1997. Y para el caso de los fondos de aportaciones del ramo 33 y del fondo general de participaciones para 1999, hay estudios que muestran que la distribución de recursos se dio de manera profundamente politizada dado el papel que diversos actores políticos

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(gobernadores y senadores) tuvieron para sesgar la asignación en función de sus propios intereses. Vale la pena señalar que los efectos de la apertura democrática sobre la manipulación del gasto público pueden ser ambiguos. Si bien, por un lado, la apertura democrática conlleva un aumento en la competencia electoral así como una mayor presión para transparentar el ejercicio presupuestal, también genera incentivos para dirigir los recursos con el propósito de incrementar las probabilidades de que un partido determinado gane en las urnas. Es por ello que el establecimiento de mecanismos institucionales que permitan transparentar el gasto se vuelven indispensables. Por ejemplo, la información sobre la distribución del gasto ejercido y programado al nivel geográfico más desagregado debiera ser de fácil acceso público y su difusión, una práctica común que permita el escrutinio de los temas públicos por la ciudadanía, contrarrestando así la tradicional opacidad gubernamental. Clientelismo Político Otra línea de análisis de la relación entre gasto social y variables político-electorales se centra en el fenómeno del clientelismo. El mismo implica una relación entre actores políticos y ciudadanos basada en el intercambio de una recompensa material por el voto. Uno de los efectos negativos del clientelismo es la reducción de la capacidad de la población para el ejercicio de una ciudadanía con mayor vinculación a la formulación de política pública. Por ejemplo, políticas de corte universal o la provisión de bienes públicos, incluyendo obras de infraestructura, se dificultan si las prácticas clientelares son extendidas. El clientelismo inhibe la libertad política de los ciudadanos para elegir a sus representantes y, al mismo tiempo, aumenta el incentivo de los políticos a diseñar programas que se presten más fácilmente a un manejo clientelar, lo cual puede entrar en tensión con políticas públicas de mayor alcance y efectividad.

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2.3

Antecedentes sobre la manipulación del voto

México cuenta con pocos y muy recientes estudios que miden la magnitud de la intención de manipulación del voto, sea como condicionamiento, inducción, compra o coacción. La mayoría de ellos se inician después de la elección federal del año 2000. Sin embargo, ya desde los años noventa algunas organizaciones de la sociedad civil incursionaron en la detección de conductas de compra y coacción a través de su participación en la observación electoral de procesos federales y locales. Autoridades electorales, instituciones académicas y organizaciones sociales han contribuido a identificar los factores que propician el fenómeno, la responsabilidad de los actores políticos y de la ciudadanía, así como el papel conciente o inconciente de la sociedad mexicana acerca de la vulnerabilidad de sus derechos sociales y políticos. Existen indicios de que las condiciones de pluralidad partidista, alternancia en los diferentes órdenes de gobierno y alta competencia política pueden generar ámbitos propicios para que persistan, se incrementen y se tornen más sutiles y sofisticadas las acciones de manipulación del voto. Un estudio realizado a solicitud del Instituto Federal Electoral (IFE)3 a partir de las elecciones federales del año 2000 encontró que uno de cada siete votantes había experimentado alguna forma de inducción del voto y que las instancias de manipulación se dieron predominantemente en las secciones rurales o mixtas (71%) y entre las personas de menor educación (59% sin primaria completa). La gran mayoría de las acciones catalogadas como compra y coacción del voto se realizaron por medio de negociaciones o amenazas con anterioridad al día de los comicios, principalmente por los dos partidos con mayor votación. Dicha investigación, en su parte cualitativa, identificó que los ciudadanos de las áreas urbanas son más proclives a aceptar regalos y a votar por el candidato o partido que indujo a la votación. La mitad de los entrevistados declaró no haber votado con libertad, principalmente por miedo a represalias por parte de representantes de los partidos políticos. Uno de cada dos entrevistados reconoce además, que hay partidos que obligan o amenazan a la gente comprometiéndolos a votar por ellos. Más de las tres cuartas partes dice conocer o saber de partidos que dan dinero o bienes a cambio de votos. Por otro lado, es interesante observar que la resolución de 37

demandas de bienes, infraestructura o programas sociales se incrementa en áreas rurales en épocas electorales, situación que fortalece el argumento de los ciclos políticos señalado anteriormente. Otro estudio del mismo proceso electoral, publicado en 20054, confirma la imagen típica del cliente como un elector pobre y sin escolaridad. Pareciera, sin embargo, que el perfil del votante clientelar no está determinado de manera intrínseca por la zona de residencia. Se trata de un individuo vinculado al sistema político a partir de su participación en la gestión de demandas sociales, lo que llevaría a pensar que se ha dado una evolución hacia cierto modelo de clientelismo diferente al tradicional y que, a reserva de registrar o conocer el tipo de vínculo que tengan con un partido político determinado, podrían ser personas para quienes el intercambio de votos por favores adquiere un sentido esporádico, determinado tanto por sus condiciones sociales como por los tipos de campaña electoral. El intercambio de votos por favores se potencia en las zonas de mayor competencia partidaria. El tema de la compra y la coacción del voto, a partir de la entrega o la amenaza del retiro de apoyos y beneficios de programas sociales y/o servicios públicos, se estudia nuevamente después de las elecciones federales del 20035. Entre los hallazgos encontrados, importa mencionar que la ciudadanía se abstiene de votar porque considera que su opinión no es tomada en cuenta, cualquiera que sea el sentido de su voto. Se observa además que la participación en esas elecciones fue mayor en las zonas rurales, lo cual sugiere que siguen funcionando allí las inercias de los mecanismos clientelares y corporativos. A pesar de que una de cada tres personas que votaron declararon como razón el deber ciudadano, casi 8% de las razones esgrimidas para votar pueden indicar la presencia de factores asociados a mecanismos coactivos tradicionales o clientelares: 2.8% de los entrevistados fue a votar por apoyos condicionados al voto, 3.9% porque requiere la credencial marcada y 1.1% porque se lo indicó una autoridad. A su vez, 4.9% de los entrevistados declaró haber recibido la promesa de conseguir algún incentivo a cambio de su voto. Como las personas tienden a no declarar este hecho a un encuestador, resalta el hecho de que 7.5% de los entrevistados expresó conocer de alguien a quien se le hubiera ofrecido un incentivo para votar. Adicionalmente, el análisis arrojó que hay mayor probabilidad de votar entre quienes 38

residen en hogares donde algún miembro es beneficiario de un programa social que entre quienes no reciben tales beneficios.

2.4

Monitoreo ciudadano de programas sociales

La persistencia de conductas que vulneran la operación de programas sociales y/o servicios públicos también se encuentra en monitoreos ciudadanos que han vigilado el manejo de recursos federales en entidades con elecciones locales durante el año 2005.6 Estos monitores reportan que quienes inducen las prácticas de manipulación no necesariamente son residentes de la localidad, siendo en primer término los servidores públicos encargados de la operación de los programas sociales, en segundo lugar los ministros de culto y líderes posiblemente vinculados a un partido o al gobierno, así como gestores y operadores políticos que pretenden vincular el servicio con el voto ciudadano. La compra del voto se da a cambio de dinero o recursos en especie (despensas, electrodomésticos, materiales de construcción, regalos, comida, herramientas). Por su parte, la coacción del voto se da a través del condicionamiento y amenaza para la entrega, retiro o inscripción a los programas sociales (despensas, becas escolares, tortillas, leche, empleo temporal, entre otros) o servicios y obras públicas (alumbrado, agua, luz, expedición de permisos, servicios de salud, carreteras, agua potable), así como mediante la firma de documentos y recolección de credenciales en días previos a la elección. Estas prácticas se realizan con mayor incidencia en zonas marginadas y de pobreza extrema y entre sectores de la población altamente vulnerables, tales como indígenas, mujeres, adultos mayores y personas de baja escolaridad. Los actores encargados de manipular el voto utilizan reuniones, asambleas, eventos religiosos, políticos, comunitarios o sociales, así como espacios de entrega de beneficios o de inscripción a programas y visitas domiciliarias para entrar en contacto con el público cuyo comportamiento electoral pretenden condicionar. En conclusión, de las formas de manipulación del voto con el recurso de los programas sociales descritos en este capítulo, la práctica clientelar probablemente sea la más extendida en el México actual. Sin embargo, las formas y sutilezas con las

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que este fenómeno se puede llevar a cabo tornan difícil su caracterización. Para el presente Informe se ha obtenido información cualitativa, por medio de entrevistas en profundidad con varios actores, triadas y grupos de enfoque llevados a cabo durante el mes de enero de 2006, que permiten apreciar la manera en que las prácticas clientelares se entrelazan con la operación de los programas sociales en el ámbito local y conllevan, muchas veces, a situaciones en que se presiona, induce, condiciona o coacciona el ejercicio del voto libre y secreto. Fue precisamente a fin de reducir el margen de discrecionalidad en la aplicación de programas sociales que, en los últimos años, se han desarrollado en México un conjunto de normas y dispositivos institucionales para proteger los programas e impedir su utilización con propósitos electorales. Las fortalezas y debilidades de ese marco institucional en los meses previos a las elecciones de julio de 2006, permiten identificar vacíos o zonas vulnerables que deberán protegerse, con el objeto de desalentar e inhibir el uso indebido de los programas sociales federales.

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3. Avances institucionales en materia de transparencia y protección de los programas sociales Como se ha señalado en los capítulos anteriores, en México existe una larga tradición de manejo político, clientelar y partidista de los programas dirigidos a poblaciones en situación de pobreza. Sin embargo, para fortalecer la operación de los programas sociales federales se ha ido construyendo un andamiaje jurídico-institucional que constituye un avance en materia de transparencia y rendición de cuentas de los mismos, a través de la expedición de normatividad que regule los distintos sectores analizados así como acciones institucionales de protección. Ambos constituyen un referente importante a la hora de evaluar los esfuerzos realizados para minimizar la incidencia de prácticas que, a través de la promesa de entregar un beneficio de un programa social o la amenaza de retirarlo, buscan condicionar el voto de personas cuya condición socioeconómica restringe su libertad de acción y elección.

3.1

Marco jurídico

La transparencia y el acceso a la información sobre el uso de los recursos públicos son, sin duda, atributos básicos de un régimen democrático. Diseñar mecanismos que permitan a la población conocer, vigilar, analizar y discutir acerca de las políticas públicas ha generado muchas resistencias a lo largo de nuestra historia. No obstante, con el correr de los años se han dado pasos importantes hacia un reconocimiento cada vez mayor de los derechos políticos de los mexicanos y se han consolidado leyes e instituciones encaminadas a reducir la opacidad gubernamental. En esta lógica, el marco jurídico de los programas sociales, tradicionalmente utilizados con fines político-electorales, ha sufrido diversas modificaciones en los últimos años, cuyo propósito ha sido cumplir con sus objetivos de manera transparente e imparcial. Es importante reconocer dichos avances ya que, a pesar de los cambios políticos, han logrado institucionalizarse, otorgándole permanencia y garantizando derechos que, durante muchos años, dependieron del vaivén de las voluntades políticas. Por ello, se analizaron los avances jurídicos que, por

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consiguiente, se vieron reflejados en las reglas y lineamientos operativos de los programas sociales seleccionados para un análisis detallado en el siguiente capítulo. Presupuesto de Egresos de la Federación Un paso importante se dio con el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para 1998, el cual incluyó disposiciones que obligan a las dependencias a definir reglas de operación en los programas con impacto social a fin de hacer más transparente y eficaz la asignación del gasto.7 A partir de entonces, las dependencias están obligadas a publicarlas anualmente en el Diario Oficial de la Federación (DOF), precisando el objetivo del programa, el grupo social al que va dirigido, las metas a alcanzar, los mecanismos de evaluación e incluso los criterios de terminación del mismo. Al momento de ser promulgado, el Decreto sólo incluía a los programas de subsidios contenidos en el Ramo 26 (Desarrollo social y productivo en regiones de pobreza). Sin embargo, el PEF para el 2000, estableció de manera expresa un listado de los programas sujetos a Reglas de Operación, entre cuyos requisitos deben constar los criterios de elegibilidad y selección de beneficiarios de cada programa. Posteriormente, en el año 2002, se emitieron lineamientos para la programación y presupuestación del gobierno federal, gracias a los cuales se ha facilitado la localización de los programas sujetos a Reglas de Operación, que hasta entonces aparecían indiferenciados de otros programas, en el conjunto del Presupuesto. Para el año 2006, el artículo 30 del decreto del PEF señala que “… a las dependencias y entidades les queda prohibido, durante el proceso electoral federal de 2006, identificarse en ejercicio de sus funciones con los partidos políticos o candidatos, así como apoyarlos o combatirlos con recursos federales y, especialmente, influenciar la decisión de los electores a través de propaganda o acciones identificables con objetivos distintos del cumplimiento de su función.” Asimismo, señala la obligación de entregar a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados el padrón de beneficiarios de los programas sociales y reportar mensualmente, a partir de febrero del presente año, la relación de incidencias en la entrega de beneficios, así como los cambios que ocurran en la operación de los programas.

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Disposiciones de este tipo no sólo otorgan mayor previsibilidad a la gestión pública, sino que coadyuvan al logro de una mayor transparencia en la ejecución de una parte importante del gasto de carácter social del Estado mexicano. De manera análoga, contar con reglas de operación constituye una pieza clave para el análisis del marco normativo e institucional de los programas sociales federales, permitiendo identificar los vacíos y áreas vulnerables que pudieran prestarse a un manejo discrecional de los recursos públicos para favorecer a algún partido o candidato durante el proceso electoral. La Comisión para la Transparencia y el Combate a la Corrupción en la Administración Pública Federal A nivel del Ejecutivo Federal, el 4 de diciembre de 2000 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo por el que se crea la Comisión para la Transparencia y el Combate a la Corrupción en la Administración Pública Federal. Se trata de una comisión inter-secretarial de carácter permanente, presidida por la Secretaría de la Función Pública, cuyo objeto es coordinar las políticas y acciones para prevenir así como combatir la corrupción, fomentando la transparencia en la administración pública federal. Por otro lado, con el propósito de darle sustento programático e instrumentar políticas para mitigar la corrupción, en 2001 se creó el Programa Nacional de Combate a la Corrupción, Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006.8 Esto constituyó un avance que abrió espacios de discusión para la institucionalización de la transparencia y el acceso a la información pública en el ámbito del gobierno federal. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la información Pública Como se ha señalado, el acceso a la información ha demostrado ser una de las más importantes tareas a consolidar en la agenda democrática nacional. En este sentido, el 30 de abril de 2002 el Congreso de la Unión aprobó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG), la cual entró en vigor en junio del mismo año. Para la aplicación de esta Ley se creó el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), un organismo autónomo

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que cuenta con la capacidad necesaria para vigilar el cumplimiento de la Ley, determinar si la información que solicitan las personas es pública, reservada o confidencial y revisar los casos en que las autoridades nieguen el acceso a la información pública. En el caso de los programas sociales, la transparencia significa que la información que existe en el gobierno debe estar también a disposición del público. Por lo tanto, el ejercicio de la transparencia se refiere al flujo de información social, política y económica que debe, de manera concreta y confiable, sustentar la toma de decisiones con respecto a la operación de los programas, la asignación de recursos y la definición de los beneficiarios.9 Ley de Desarrollo Rural Sustentable Uno de los pasos que se han dado a fin de mejorar la operación de la política social, fue la publicación, el 7 de diciembre de 2001, de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS), la cual pretende reformular la política agropecuaria y rural, a partir de tres elementos rectores: un paquete de instrumentos de fomento al sector, los órganos de concertación y coordinación, y el Programa Especial Concurrente. Entre los órganos de concertación y coordinación de la política hacia el sector se encuentran la Comisión Intersecretarial y el Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable, cuya constitución permite la participación de la sociedad en el análisis, consulta y opinión sobre la definición de las políticas propuestas en la comisión intersecretarial.10 Esta comisión se encarga de integrar el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (PEC), en el cual se incluyen las políticas, estrategias, instrumentos y acciones a cargo de las diferentes dependencias que participan. En términos de coordinación institucional, esto representa un esfuerzo por vincular los diferentes programas sociales del sector, generando sinergias que repercutan en el bienestar de los beneficiarios. Adicionalmente, el PEC establece que, para transparentar las evaluaciones de los programas, se integrará el Sistema Nacional de Indicadores, señalando que cada entidad pública participante desarrollará indicadores orientados a la medición de resultados que sean susceptibles de reportarse anualmente y puedan ser verificables

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por terceros independientes, procurando que sean socialmente relevantes, de cobertura amplia, fácilmente comunicables a la sociedad y comparables internacionalmente. Por otro lado, la LDRS dispone la creación de los Distritos de Desarrollo Rural (artículo 29), los cuales tendrán un órgano colegiado de dirección en el que participarán la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa), las dependencias y entidades competentes, los gobiernos de las entidades federativas y municipales que corresponda, así como la representación de los productores y organizaciones de los sectores social y privado de la demarcación, integrados por un representante por rama de producción y por cada Consejo Municipal. El artículo 90, de la misma ley destaca la importancia de las reglas de operación, estableciendo la obligatoriedad de la publicación durante el tiempo que se otorgará el apoyo, el monto de los apoyos, los límites de extensión u otros para poder recibirlos, así como los requisitos para acreditar lo anterior y la forma de resolver las controversias que se originen con motivo de los apoyos mediante la intervención de los distritos de desarrollo rural. Ley General de Salud También en el sector salud se dio un paso importante con la publicación en el Diario Oficial de la Federación el 15 de mayo de 2003, del decreto por el que se reforma la Ley General de Salud (LGS) mediante el cual se creó el Sistema Nacional de Protección Social en Salud11. De acuerdo con el artículo 77 Bis 5 de la LGS, la Secretaría de Salud deberá definir el marco organizacional del Sistema Nacional de Protección Social de Salud en los ámbitos federal, estatal, del Distrito Federal y, en su caso, municipal, así como establecer los lineamientos para la integración y administración del padrón de beneficiarios. Esta atribución debería contribuir a homogeneizar las acciones de salud sin afectar la descentralización de las mismas, para establecer criterios de evaluación que permitan comparar los avances por entidad federativa.

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Con esta medida, el programa gubernamental denominado “Seguro Popular” se establece como un sistema a nivel de ley, garantizando su continuidad en el tiempo. A partir de esta ley, la Secretaría de Salud coordinará las acciones de los Regímenes Estatales de Protección Social en Salud, los cuales contarán con la participación subsidiaria y coordinada de la Federación. Ley General de Desarrollo Social En concordancia con los avances descritos, el 20 de enero de 2004 se publicó en el DOF la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) que, además de ser producto del consenso de los partidos políticos representados en el Congreso de la Unión, retoma propuestas de organizaciones de la sociedad civil y académicos relacionados con el tema. La LGDS presenta varios aspectos dignos de mención. En primer lugar, establece la prohibición de cualquier práctica discriminatoria en la prestación de bienes y servicios contenidos en los programas para el desarrollo social, otorgando a los beneficiarios la capacidad para que puedan presentar quejas y denuncias, en caso de que los servidores públicos no respeten la normatividad. Para ello se reconoce a la contraloría social como un mecanismo para verificar la correcta aplicación de los recursos públicos. En segundo lugar, la LGDS retoma la iniciativa de los Diputados en cuanto a la publicación de las reglas de operación de los programas y va más allá, señalando en el artículo 28 que “La publicidad y la información relativa a los programas de desarrollo social deberán identificarse con el Escudo Nacional en los términos que establece la ley correspondiente e incluir la siguiente leyenda: Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.” A su vez, se definen las características del Sistema Nacional de Desarrollo Social entendido como un mecanismo de concurrencia, colaboración, coordinación y concertación entre el gobierno federal y los gobiernos estatales y municipales, coordinado por la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol). Conjuntamente con la Comisión Nacional de Desarrollo Social y la Comisión Intersecretarial de Desarrollo

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Social, establecidas por la misma Ley, el Sistema Nacional podría servir como conducto para una convocatoria amplia orientada a reforzar la protección de los programas sociales ante a la posibilidad de desvíos de recursos con fines electorales. Asimismo, la legislación establece la integración de un Consejo Consultivo Ciudadano, uno de los mecanismos de interlocución entre el gobierno y la sociedad civil, creado con el propósito de analizar y proponer programas y acciones que incidan en el cumplimiento de la política nacional de desarrollo social. Finalmente, otro aspecto de la Ley General de Desarrollo Social es la creación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, un organismo público descentralizado que tiene por objeto normar y coordinar la evaluación de las políticas y programas de desarrollo social, la cual se deberá realizar periódicamente por el mismo Consejo o a través de organismos evaluadores independientes. De estas modificaciones que se han venido realizando en México, es justo reconocer el esfuerzo en el que se han involucrado diversos actores políticos y de la sociedad civil para avanzar en la institucionalización de mecanismos de transparencia, participación, rendición de cuentas, vigilancia y control, buscando darle certeza e imparcialidad a la política social mexicana.

3.2

Acciones de blindaje

Tomando en cuenta los cambios ya descritos en la legislación, algunas dependencias del gobierno federal instrumentaron disposiciones del Programa Nacional de Combate a la Corrupción, Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006 para poner en marcha mecanismos que permitieran difundir los objetivos, dieran mayor transparencia y fomentaran la participación social en los programas sociales. El caso más destacado es el de la Sedesol, que es la Secretaría que más ha avanzado en la puesta en práctica de las disposiciones emanadas del Programa Nacional de Transparencia y Combate a la Corrupción, que concierne a la administración pública federal en su conjunto, así como de la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social, que involucra a todas las Secretarías del gobierno federal.

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En 2001 la Sedesol, creó la Comisión para la Transparencia y el Combate a la Corrupción, estableciendo acciones y lineamientos de política dentro del Programa Operativo para la Transparencia y el Combate a la Corrupción, con particular atención en los procesos electorales. Para darle más relevancia al tema, se creó en el ámbito de la Secretaría la figura del Comisionado por la Transparencia, homologándolo con la del Abogado General y estableciendo entre sus funciones: “diseñar las políticas, estrategias y acciones del sector en materia de transparencia y combate a la corrupción.”12 Una vez instalada la citada comisión, se realizaron las llamadas “acciones de blindaje”, entre las que destacan las siguientes: a) Visitas y reuniones de presentación del “Programa de blindaje electoral”, tanto a funcionarios de la Secretaría en los estados como a autoridades locales y actores sociales en las entidades federativas. En las cuales se presenta el programa de blindaje con el propósito de sensibilizar sobre la importancia de tomar medidas que contribuyan al correcto uso y destino de los programas sociales, así como invitar a diferentes actores a formar parte de estas medidas. b) Jornadas para la Transparencia y la Legalidad, que consisten en reuniones abiertas con funcionarios, organizaciones sociales y público en general, en el marco de las cuales, se realizan conferencias, visitas a medios de comunicación y talleres de capacitación, con el propósito de convocar a los actores locales a la vigilancia de los programas sociales en procesos electorales. c) Compromiso de “manos limpias”, que consiste en un acuerdo voluntario y personal de todos los funcionarios de la secretaría y de las entidades sectorizadas a favor de la transparencia y la legalidad. Se trata, sin embargo, de un acuerdo de carácter simbólico que en ningún momento suple ni al código de ética, ni las responsabilidades a que están sujetos los servidores públicos. d) Reprogramación de entregas de apoyos y eventos públicos que, sin afectar a los beneficiarios ni obstaculizar los procesos de operación de los programas, den certeza y eviten posibilidades de manipulación política. En la misma tónica, se estipula la obligatoriedad del resguardo del parque vehicular desde el viernes previo al día de la jornada electoral a fin de evitar su posible uso electoral.

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e) Firma de convenios de colaboración y “concertación para la transparencia” entre la Sedesol y diversas organizaciones públicas, gubernamentales y sociales que tienen como propósito general la colaboración interinstitucional para el desarrollo de acciones concretas que coadyuven a las acciones de transparencia, combate a la corrupción y protección de los programas sociales. f) Convocatorias del Instituto de Desarrollo Social (Indesol) para la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la observación electoral, así como el monitoreo y blindaje de los programas sociales. g) Encuestas sobre la percepción de transparencia a organizaciones de la sociedad civil y a servidores públicos, con el fin de conocer las percepciones de los actores involucrados para medir avances y rezagos en transparencia como insumos para calibrar las acciones específicas en la materia. h) Publicación de material didáctico, tal como el Código de Conducta de Sedesol; el Manual Ciudadano: Sedesol a los ojos de todos; la Guía Rápida de los Programas de la Sedesol; el ABC de los Servidores Públicos en Relación con las Elecciones; el Prontuario para el Enlace Municipal, entre otros, que buscan la divulgación de normas de conducta e información tanto para el ciudadano como para el funcionario público. Estas acciones de blindaje responden a la percepción, bastante difundida, acerca de la presencia de espacios de discrecionalidad en la operación de los programas sociales. Tales márgenes de discrecionalidad suelen ser producto de la existencia de vacíos o falta de claridad y/o transparencia en la normatividad y los canales de acceso a la información y rendición de cuentas de los programas. Dichos vacíos y lagunas constituyen “áreas programáticas vulnerables” que, en contextos electorales, pueden ser susceptibles de manipulación política, lo cual no sólo vulnera el ejercicio del voto libre, sino también el reconocimiento de la política social como un derecho de los ciudadanos.

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4.

Análisis del marco normativo de los programas sociales federales

Como se ha descrito, es posible verificar avances generales y específicos en normatividad de los programas sociales. A nivel operativo, sin embargo, éstos todavía cuentan con espacios de discrecionalidad que llegan a ser aprovechados con fines proselitistas. Con el propósito de examinar la presencia de tales espacios de discrecionalidad, en este capítulo se revisan las reglas de operación, los lineamientos operativos y los manuales de organización, entre otros documentos normativos oficiales, de un conjunto de programas sociales federales, para los cuales se han identificado tanto “áreas programáticas protegidas” como “áreas programáticas vulnerables” a la luz de las dimensiones de transparencia, acceso a la información pública, rendición de cuentas, difusión y participación social. Para este informe, por “áreas programáticas protegidas” se entenderá aquellos aspectos de la normatividad que cuentan con candados de protección que reducen significativamente los márgenes de discreción en la operación de los programas. En contraparte, se entiende por “áreas programáticas vulnerables” aquellos ámbitos normativos que, por su ambigüedad o no contar con suficientes mecanismos de control, permiten márgenes de discrecionalidad que son susceptibles de ser utilizados con fines político-electorales. Para llevar a cabo el análisis que se presenta en este capítulo, se seleccionaron ocho programas federales: Oportunidades, Seguro Popular, Procampo, Apoyos Directos a la Comercialización, IMSS-Oportunidades, Tu Casa, Pibai y Hábitat, los cuales cumplieron con una serie de criterios detallados en la siguiente sección. Tomados en conjunto, estos ocho programas, que operan en todos los estados del país, representan alrededor de 64% de los recursos presupuestados para programas sociales federales para el 2006; son programas que cuentan con presupuesto asignado y están clasificados dentro de la estrategia Contigo. Se tomaron en cuenta seis ejes temáticos que permitieron un análisis comparado de sus diferentes etapas: •

Selección de beneficiarios y criterios de elegibilidad 51

•

Cumplimiento de compromisos y corresponsabilidad

•

Coordinación interinstitucional

•

Entrega del beneficio

•

Mecanismos de control y participación social

•

Transparencia y acceso a la información pública

Si bien el análisis se centra en el examen de las reglas de operación y otros documentos normativos de los programas, es importante destacar que la identificación de las “áreas programáticas protegidas” y las “áreas programáticas vulnerables” de cada programa se nutre también de información empírica proveniente de fuentes primarias y secundarias. Ellas incluyen grupos de enfoque, entrevistas a profundidad y estudios cualitativos de diversas fuentes de la sociedad civil, cuyos hallazgos se presentan en detalle en el capítulo siguiente.

4.1

Criterios de selección de los programas sociales

El universo de programas sociales federales existentes en el 2006 es amplio, por lo que pensar en la posibilidad de analizar la totalidad de ellos resulta difícil de lograr. Por tal motivo, fue necesario definir criterios que permitieran acotar el universo de análisis acorde a las restricciones de tiempo y de recursos humanos disponibles. Los criterios definidos fueron: a) inclusión dentro de la estrategia de política social del gobierno federal denominada Contigo; b) presupuesto; c) cobertura y ubicación geográfica; d) proceso de selección de beneficiarios y; e) tipo de apoyo. Como se podrá observar más adelante, la selección de programas realizada dio lugar a analizar programas con atributos y formas de operación diferentes. Se partió de dos fuentes primarias de información: la base de datos de programas sociales elaborada por el Gabinete de Desarrollo Humano y Social13 y el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2006. La base de datos del Gabinete de Desarrollo Humano y Social cuenta con 230 programas sociales federales en operación. Del análisis de la segunda fuente de

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información se identificaron 122 programas que están sujetos a Reglas de operación. El cruce de ambas bases obedeció al cumplimiento de dos criterios: 1) que el programa en cuestión estuviera clasificado en la estrategia Contigo, y 2) que tuviera asignado un presupuesto en el Decreto del PEF 2006 (Anexo1). A partir de este ejercicio se identificaron 45 programas que cumplían con ambas condiciones. Adicionalmente, se incorporó la información de los seis programas sociales operados por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa), toda vez que la Oficina de la Presidencia informó que esta institución no había proporcionado los detalles de sus programas. De esta manera se obtuvo un primer corte con 51 programas sociales federales. Con objeto de delimitar un número razonable de programas para su análisis posterior, se estableció un nuevo corte y se incluyeron los programas que tenían más de 2,000 millones de pesos de presupuesto asignado para el año en curso14. De esta forma se obtuvo un total de ocho programas sociales pertenecientes a cinco dependencias del gobierno federal, los cuales se presentan en el cuadro siguiente:

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Programas sociales federales seleccionados Programa

Objetivo

Vertientes Estrategia Contigo

Presupuesto 2006

Cobertura geográfica

Selección de beneficiarios

Tipo de apoyo (s)

Oportunidades (Sedesol, SEP, Salud)

Potenciar las capacidades de los miembros de las familias y ampliar sus alternativas para alcanzar mejores niveles de bienestar

Ampliación de capacidades

35,006,494,562

32 entidades, 83,973 localidades en todos los municipios del país. 5 millones de familias

Se identifican y seleccionan familias en condiciones de pobreza extrema.

Transferencias monetarias y apoyos en especie.

Seguro Popular (Secretaría de Salud)

Brindar protección en servicios de salud a la población que carece de seguridad social, para familias sin seguridad social

Ampliación de capacidades

17,137,441,143

32 entidades federativas, 1,177 municipios. 3 millones de familias

Seguro voluntario , con preferencia en los dos primeros deciles de ingreso

Protección social en salud.

Apoyar el ingreso de los productores rurales en zonas de alta y muy alta marginación

Generación de oportunidades de ingreso

14,755,700,000

32 entidades federativas, en municipios que tengan superficies elegibles de acuerdo con el directorio del Programa a nivel de predio y ciclo agrícola. 2. 3 millones de productores

Solicitud expresa del productor.

Entrega de recursos monetarios por hectárea registrada

Apoyos directos a la comercialización (Sagarpa)

Facilitar la comercialización de su producción mediante instrumento de cob ertura de precios agropecuarios

Generación de oportunidades de ingreso

5,471,689,5 34

Zonas rurales en las 32 entidades federativas

Solicitud expresa del productor.

Entrega de recursos monetarios para comercialización

IMSS-Oportunidades (IMSS)

Proporcionar servicios de salud integrales de 1er. y 2o. nivel, oportunos y de calidad a la población abierta sin acceso regular a los Servicios de Salud de zonas rurales marginadas

Ampliación de capacidades

4,664,013,378

21 entidades federativas en zonas rurales. 10.2 millones de personas

Se identifican y seleccionan zonas rurales donde no hay servicios de salud

Atención médica y hospitalaria de primer y segundo nivel

Otorgar subsidios para apoyar a familias con ingresos de hasta 5 SMDF que tengan necesidad de un a vivienda

Formación de patrimonio

3,165,609,748

32 entidades federativas en localidades urbanas, suburbanas rurales e

A petición de los beneficiarios

Apoyo para construcción o mejoramiento de

Programa de atención a grupos y regiones prioritarias a través del otorgamiento de apoyos directos al productor Procampo (Sagarpa)

Programa de ahorro, subsidio y crédito para la vivienda progresiva Tu Casa

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(Sedesol) Programa de infraestructura básica para la atención de los pueblos indígenas (CDI/Pibai) Hábitat (Sedesol)

indígenas

vivienda

Contribuir al desarrollo social y económico de los pueblos y comunidades indígenas, mediante la ejecución de obras de infraestructura básica.

Generación de oportunidades de ingreso

2,604,526,200

12,582 localid ades en 914 municipios de 28 entidades federativas

A partir de la detección de necesidades de infraestructura

Obras de infraestructura básica

Contribuir a superar la pobreza urbana, mejorar el hábitat popular

Provisión de protección soci al

2,060,400,000

32 entidades federativas en 180 ciudades.

A partir de la selección de las zonas prioritarias

Acciones de desarrollo urbano y social

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Cabe mencionar que para el presente diagnóstico, no se consideraron a las aportaciones federales (siete fondos del Ramo 33), por tratarse de transferencias a las entidades federativas y, en su caso, a los Municipios, y no de programas sociales federales. Pues si bien las aportaciones federales se incluyen cada año en el PEF dentro del Ramo 33, los recursos deben ser registrados como ingresos propios de la entidad federativa, destinados específicamente a los fines establecidos en la Ley de Coordinación Fiscal. No obstante, esta primera selección de programas sociales no cierra la posibilidad de que se incorporen otros en una etapa posterior, como resultado de la información que se obtenga a partir de entrevistas a actores clave, misiones de observación y otras actividades previstas a lo largo de este proyecto.

4.2

Descripción de los programas

A continuación se presentan los principales hallazgos del análisis de los programas sociales federales, que por razones de presentación se agrupan en cuatro grandes rubros. Dentro del grupo de desarrollo social están los programas: Oportunidades, Hábitat y Tu Casa. En el grupo del sector salud, están IMSS –Oportunidades y Seguro Popular. En desarrollo rural, se incluyeron los programas Procampo y Apoyos directos a la comercialización. Por último, en el área de desarrollo de los pueblos indígenas está el Programa de Infraestructura Básica para al Atención de los Pueblos Indígenas. Desarrollo social El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades fue creado por decreto presidencial el 6 de marzo de 2002 para darle continuidad al Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), iniciado en 1997. Tiene como objetivo apoyar a las familias que viven en condición de pobreza extrema, con el fin de potenciar las capacidades de sus miembros y ampliar sus alternativas para alcanzar mejores niveles de bienestar a través del mejoramiento de opciones en educación, salud y alimentación. El programa contribuye además en la vinculación de las familias beneficiarias con nuevos servicios y programas de desarrollo que propicien el mejoramiento de sus condiciones socioeconómicas y su calidad de vida. Para este año, el programa tiene autorizados

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recursos por más de 35 mil millones de pesos15, a fin de ejercerlos en 83,973 localidades correspondientes a todos los municipios del país, cubriendo alrededor de 5.5 millones de familias.16 Por su parte, el programa Hábitat fue creado por decreto presidencial17 con la finalidad de articular los objetivos de la política social con los de las políticas de desarrollo territorial y urbano. Este programa está dirigido a abatir la pobreza patrimonial18 en ciudades y zonas metropolitanas a través de acciones que combinan el mejoramiento de la infraestructura básica y el equipamiento de 960 zonas urbano-marginadas localizadas en alrededor de 202 localidades de la República. Para ello, se lleva a cabo la entrega focalizada de diversos servicios sociales, a través de la coordinación y bajo un esquema de corresponsabilidad con los gobiernos estatales y municipales en donde opera. Durante 2006, ejercerá un presupuesto de más 2 mil millones de pesos19, a través de las siguientes modalidades: Desarrollo social y comunitario, Oportunidades para las Mujeres, Seguridad para las mujeres y sus comunidades, Mejoramiento de Barrios, Ordenamiento del Territorio y Mejoramiento Ambiental, Planeación Urbana y Agencias de Desarrollo Hábitat, Suelo para la Vivienda Social y el Desarrollo Urbano y Equipamiento Urbano e Imagen de la Ciudad. Por último, para constituir el programa de Ahorro, Subsidio y Crédito a la Vivienda Progresiva (Tu Casa), el gobierno federal integró los recursos económicos destinados a subsidios de los distintos programas federales de apoyo y fomento a la vivienda en un solo fondo que es operado por el Fideicomiso denominado Fondo Nacional de Habitaciones Populares (Fonhapo). Con ello se buscó buscaba homologar y consolidar los programas federales que otorgan subsidios para la vivienda. Para 2006, Tu Casa tiene autorizados recursos por más de 3 mil millones de pesos20 para atender a la población que vive en pobreza patrimonial. Esto se lleva a cabo mediante la combinación del ahorro del beneficiario con subsidios directos, aportaciones o créditos de los gobiernos estatales y municipales y, de ser el caso, con créditos otorgados por los Organismos Nacionales de Vivienda (Onavi), Organismos Estatales y Municipales de Vivienda (Orevi), la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) por conducto de las Sociedades Financieras de Objeto Limitado (Sofoles) y por las entidades de crédito popular.21

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Sector salud Tomando en cuenta los criterios expuestos anteriormente, se eligieron dos programas del sector salud que, tanto por sus características como por la asignación presupuestal aprobada para 2006, son centrales en la estrategia del actual gobierno para dicho sector. Se trata de IMSS-Oportunidades y del Sistema Nacional de Protección Social en Salud, denominado Seguro Popular. IMSS-Oportunidades es el programa de salud para atención a comunidades marginadas más antiguo. Fue creado en 1979, a partir de la estructura de la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar), con el objetivo de proporcionar servicios integrales de salud a la población abierta en zonas rurales marginadas, bajo la premisa de sean servicios de salud efectivos de calidad y respetuosos de la dignidad y expectativas de los usuarios, a través de un modelo sustentado en la participación comunitaria tendiente a mejorar las condiciones de salud del entorno familiar. En 2002 se cambió su denominación, articulando sus acciones como parte de la Estrategia Contigo y el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. Para este año, cuenta con 4 mil 664 millones de pesos, a fin de atender a 10.2 millones de personas en 17 entidades federativas. Asimismo, considerando el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el gobierno federal elaboró el Programa Nacional de Salud con el propósito de hacer llegar los servicios de salud a toda la población que no tiene acceso a ellos. Posteriormente, a través de las reformas y adiciones a la Ley General de Salud (LGS) del 15 de mayo de 2003, se constituyó el Sistema Nacional de Protección Social en Salud (SPSS), entendido como el instrumento financiero mediante el cual se establece, a nivel de ley, el sistema de protección financiera y de prestación de los servicios de salud a las familias que carecen de ellos. Dichos servicios se proveen a través de los Regímenes Estatales de Protección Social en Salud, por lo cual se creó el Sistema Nacional de Protección Social en Salud o Seguro Popular, órgano desconcentrado de la Secretaría de Salud, como la instancia que coordina y vigila la operación del sistema en todos los estados del país y en el Distrito Federal. De acuerdo al PEF para 2006, el sistema operará con más de 17 mil millones de pesos.

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Desarrollo rural Los dos programas correspondientes a este sector que son analizados en este Informe son el Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo) y el Programa de Apoyos a la Comercialización y Desarrollo de Mercados Regionales, ambos a cargo de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa). Se trata de dos de los principales programas de desarrollo rural del gobierno federal, que fueron creados para brindar apoyo a los productores rurales una vez eliminada la política de precios de garantía, diseñados, por un lado, para otorgar subsidios por número de hectáreas sembradas y, por el otro, para apoyar la comercialización de excedentes en determinados productos. El Procampo fue creado en 1994 con un plazo de 15 años. Se concibió como un instrumento de apoyo al ingreso del productor y como mecanismo de compensación a los productores por causa de la reducción de precios implícita en la apertura comercial.22 El programa se instrumentó a partir de un padrón elaborado en colaboración con las entidades federativas y de acuerdo a las necesidades regionales, el cual no puede ser modificado conforme a lo establecido en el decreto de creación. Procampo asigna el recurso a los productores según el número de hectáreas sembradas, sin garantizar volúmenes de producción. De acuerdo con el PEF para 2006, el programa tiene asignados recursos por 14 mil 755 millones de pesos, para atender, aproximadamente a 2.7 millones de productores. El programa de Apoyos Directos a la Comercialización y Desarrollo de Mercados Regionales (en adelante, Apoyos a la Comercialización) se originó para compensar la desaparición de la infraestructura con la que contaba el productor en materia de almacenamiento, transporte y comercialización de su producción excedente. Tiene como objetivo apoyar a los productores y/o compradores mediante un instrumento de cobertura de precios agropecuarios. Al igual que Procampo, es administrado por el órgano de Apoyos y Servicios a la Comercialización y Desarrollo de Mercados Regionales (Aserca), órgano desconcentrado de Sagarpa, por medio de sus direcciones regionales y de las propias delegaciones federales de la Secretaría.

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Desarrollo de los pueblos indígenas Como parte de los programas seleccionados, se identificó el Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas (Pibai), creado a partir de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), con el objetivo de impulsar el desarrollo social y económico de los pueblos indígenas, con pleno respeto a los recursos naturales de su entorno, a sus culturas y a sus derechos mediante la ejecución de obras de infraestructura básica como son obras de electrificación de poblados, caminos rurales, carreteras alimentadoras, distribución y suministro de agua potable y alcantarillado. Este programa tiene como población objetivo aquella que habite en localidades de alta o muy alta marginación, con 29% o más de hablantes de lengua indígena y con un tamaño de localidad entre 50 y 10,000 habitantes que, de acuerdo al XII Censo General de Población y Vivienda 2000, constituye 12,582 localidades, en 914 municipios en 28 entidades. Para 2006, el programa cuenta con un presupuesto aprobado por 2 mil 604.5 millones de pesos.

4.3

Análisis del gasto en los programas

A fin de tener una visión general de la situación presupuestal de los ocho programas sociales seleccionados para el análisis, en esta sección se presenta una descripción del comportamiento del gasto por entidad federativa y por programa. El análisis de los datos se divide en tres partes. En la primera, se realiza una comparación del gasto asignado por programa y de los beneficiarios cubiertos por ellos. Después, se lleva a cabo una revisión transversal del gasto total por programa para el año 2005, según su distribución en las entidades federativas (Anexo 2). En la tercera parte, se revisan las series de tiempo de gasto de los programas, para los años que fue posible obtenerla, de los que se dispuso de información, para observar el comportamiento del gasto en los últimos años. Gasto total y beneficiarios por programa Los programas que se incluyeron para análisis presentan un comportamiento diferenciado tanto en relación con el gasto que se les asignó o que ejercieron durante el año de 2005 como en relación con la población beneficiaria que atienden. Hay 60

programas que son más intensivos en gasto y otros que son más bien intensivos en cantidad de beneficiarios (Gráfica 1). Al comparar la distribución porcentual del gasto de los programas en relación con la cantidad de beneficiarios que atienden, se observa que los programas con mayor porcentaje de beneficiarios son los del sector salud, es decir, Seguro Popular e IMSS Oportunidades. En contraparte, los programas con menor cobertura son Tu Casa y los programas del componente rural: Procampo pero particularmente el programa de Apoyos Directos a la Comercialización. En relación con el gasto, los programas de Oportunidades, Procampo y Seguro Popular son los que tienen la mayor asignación y entre los tres, acumulan el 60% del total de gasto de los programas bajo análisis. En este sentido, es posible mencionar que los programas en los que más se invierte por beneficiario son Apoyos Directos a la Comercialización y Tu Casa que en sentido comparativo requieren, respectivamente, 60 ó 30 veces lo que se necesita para atender a un beneficiario del programa IMSS Oportunidades o de Hábitat. Gráfica 1 Distribución porcentual del gasto total y de los beneficiarios, según programa. 2005 40.0 30.0 20.0

% Gasto

Imss Oportunidades

Seguro Popular

Apoyos a la comercialización

Procampo

Tu casa

Hábitat

Oportunidades

0.0

PIBAI

10.0

% Beneficiarios

Fuente: Elaboración propia, a partir de información de las dependencias.

Se sabe que, en general, los programas sociales están dirigidos a las poblaciones con condiciones de vida más desventajosas. Si bien los programas que se analizan en este capítulo no están forzosamente condicionados a ese criterio, se consideró que era importante comparar la magnitud de los beneficiarios cubiertos por estos programas con la población total en condición de pobreza alimentaria, por imaginar que son 61

quienes tienen necesidades más apremiantes por atender. Según las cifras publicadas más recientemente, hay alrededor de 23.6 millones de habitantes en condición de pobreza extrema, mientras que el acumulado de beneficiarios de los ocho programas de interés es de 36.3 millones de personas, es decir, que entre estos ocho programas cubren un 54% más que la población que vive en condiciones más desventajosas. Esto bajo la premisa de que se tratara de beneficiarios diferentes entre los distintos programas. Empero, en el caso de que hubiera traslape de beneficiarios entre los programas bajo análisis, este porcentaje de atención a la población de condiciones más desfavorables se vería disminuido. Gasto por entidad federativa y por programa Se procedió a revisar primeramente la relación entre la distribución de la población en condición de pobreza y el gasto del programa Oportunidades en las entidades federativas, por considerar que intenta aplicar medidas compensatorias a la población con mayores desventajas, a fin de ampliar sus capacidades que les permitan incursionar en mejores condiciones de vida. Efectivamente se encontró que, en general, hay patrones de comportamiento similares entre estas dos variables (gráfica 2). Las excepciones más visibles son para los casos del Estado de México, donde todavía el gasto relativo del programa Oportunidades no equipara a la cantidad relativa de personas en condición de pobreza de este Estado, y el caso de Chiapas en el que se ha invertido por encima de la cantidad relativa de personas en condiciones de vida desfavorables. También se observan disparidades, si bien menos notorias, para el Distrito Federal, Jalisco y Zacatecas.

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Gráfica 2 Distribución porcentual de la población en pobreza alimentaria y del gasto de Oportunidades, según entidad federativa. 2005 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0%

Población en pobreza alimentaria.

Oportunidades (Gasto 2005 SEDESOL)

Fuente: Elaboración propia, a partir de información de las dependencias.

Como se dijo anteriormente, el programa Oportunidades no asigna los beneficios directamente por su condición de pobreza, pero no deja de llamar la atención la visible similitud de las distribuciones porcentuales referidas en el gráfico 2. Sin embargo, aun cuando mantuvieran una relación perfecta es importante tener claro que al tratarse de cifras agregadas por estado, no es posible referir ninguna conclusión de este comportamiento al interior de las entidades y menos aún a las situaciones individuales, pues eso requeriría conocer para cada caso de personas en condición de pobreza alimentaria si reciben o no el beneficio de este programa. El gasto del programa Oportunidades tiene un coeficiente de correlación de .978 con el número de personas en pobreza alimentaria, lo cual significa que hay una relación positiva entre el monto de gasto y el número de personas en esta situación de pobreza. 23 Dada la relación anteriormente expuesta, no es de extrañar que de las diez entidades que están por encima del monto del gasto asignado promedio nacional, nueve de ellas corresponden con el mayor porcentaje de población en condición de pobreza. Cerca del 60% de los recursos de este programa los absorben las entidades de Veracruz, Chiapas, Oaxaca, Estado de México, Puebla, Guerrero y Michoacán. A su vez, la mitad de las entidades más chicas del país que entre todas acumulan apenas unas tercera parte de la población nacional, también son entidades que acumulan la

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menor cantidad de beneficiarios del programa Oportunidades, entre las que se encuentran el Distrito Federal, las entidades de la península de Baja California y Colima. También se revisó la relación que guarda el nivel de gasto de Oportunidades con el nivel de marginación por entidad federativa, y se observó que no hay una correlación lineal entre estos dos aspectos, pero al ser la marginación un fenómeno estructural y el gasto de Oportunidades tener consideraciones más allá que la propia marginación, no es posible sintetizar este tipo de relaciones mediante planteamientos simples. A su vez, 40% de los recursos del programa Hábitat (Gráfico 3) se concentra en siete entidades: Distrito Federal (6.8%), Tamaulipas (6.8%), Estado de México (6.0%), Chiapas (5.9%), Baja California (5.8%), Veracruz (4.9%) y Guanajuato (3.9%). En conjunto, estas entidades atienden 36% de la población beneficiaria del programa. A pesar de la semejanza que se observa en las cifras agregadas de gasto acumulado y la cantidad de beneficiarios que se atiende en estas siete entidades, se observó que no hay una similitud de patrones de comportamiento entre las mismas cifras cuando el análisis se realiza a nivel de la totalidad de entidades federativas. Para complementar este análisis, se revisó entonces el nivel per cápita del gasto en las entidades, lo que permitió confirmar que no hay una total relación entre el monto de gasto asignado y los beneficiarios, lo que posiblemente puede explicarse a la luz de los montos diferenciados que se requieren para las acciones específicas del programa Hábitat que se llevan a cabo en las distintas entidades.

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Gráfico 3 Hábitat (Gasto 2005 pesos) 160000000 140000000 120000000 100000000 80000000 60000000 40000000 20000000 0

Media

Fuente: Elaboración propia, a partir de información de la Sedesol.

Respecto al programa Tu Casa, se observa que la distribución del gasto es casi homogénea; la mayoría de los estados recibe cerca del 3% del gasto total, con excepción destacada del Estado de México que en el 2005 se le asignó un 8% del presupuesto total del Programa (Gráfica 4). También están por encima de la media nacional del gasto las entidades de Veracruz, Jalisco, Coahuila, Distrito Federal y Guanajuato. Pese a este comportamiento de la asignación estatal bastante homogénea, hay algunas cifras que se disparan de manera notoria cuando se revisan los recursos medios por beneficiario. Aquellos estados en los cuales hay un número reducido de beneficiarios son los que exhiben las mayores distorsiones, pues al haber una distribución casi equitativa del gasto y no haber una cantidad similar de beneficiarios entre estados, se hacen patentes las diferencias entre entidades. Comparado con el gasto per cápita nacional, llaman particularmente la atención los estados de Coahuila con un gasto per cápita que es 77 veces el del gasto per cápita nacional, y las entidades de Baja California, Baja California Sur, Distrito Federal, y Nayarit con un gasto per cápita entre seis y diez veces el gasto per cápita nacional. Parte de estas variaciones pueden deberse a que los créditos otorgados por este programa varían de acuerdo al tipo de vivienda de que se trate y al índice de desempeño de las entidades que influye en la asignación presupuestal.

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Gráfica 4 Tu casa (Gasto 2005 pesos) 120000000

100000000

80000000

60000000

40000000

20000000

0

Media

Fuente: Elaboración propia, a partir de información de la Sedesol.

Respecto a los recursos ejercidos para el Seguro Popular, Tabasco, Guanajuato, el Estado de México, Puebla y Veracruz contienen el 46% y agrupan al 42% de los beneficiarios del programa (Gráfico 5). Si bien para la mayoría de las entidades se observa un comportamiento relativamente estable en cuanto al gasto y a los beneficiarios por estado, destacan Querétaro, Quintana Roo, Baja California Sur y Durango por los niveles tan bajos de gasto y beneficiarios. También resalta que entre el porcentaje de gasto asignado a Tabasco (16%) para el Seguro Popular y el porcentaje de cobertura de beneficiarios (9%) haya una marcada diferencia, particularmente en comparación con las demás entidades donde se observa alta coincidencia entre los porcentajes de estos dos conceptos.

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Gráfico 5 Seguro Popular (Gasto 2005 pesos) 1400000000 1200000000 1000000000 800000000 600000000 400000000 200000000 0

Media

Fuente: Elaboración propia, con información de la CNPSS

El caso de IMSS-Oportunidades es un programa que, a diferencia de los otros siete que se analizan en este capítulo, presenta una cobertura más limitada en cuanto a número de entidades en que opera, ya que está presente solamente en 17. Sin embargo, la cantidad de beneficiarios bajo su responsabilidad lo ubica en el segundo lugar de la totalidad de programas bajo análisis, aun cuando para su operación sólo se le asigne uno de cada ocho pesos del presupuesto total de los programas bajo análisis. Resaltan los estados de Chiapas, Oaxaca y Veracruz como entidades con alto alcance de operación por parte IMSS-Oportunidades que contrastan con las de Baja California, Campeche y Nayarit por su baja cobertura (gráfico 6). Este programa está enfocado a las poblaciones que residen en ámbitos rurales, por lo que no es de extrañar que las cinco entidades donde IMSS-Oportunidades opera de manera más intensa concentran 40% de la población rural. Para poder analizar el gasto del programa de manera más detallada se necesitaría disponer de la información del gasto a nivel municipal.

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Gráfico 6 IMSS-Oportunidades (Gasto 2005 pesos) 900000000 800000000 700000000 600000000 500000000 400000000 300000000 200000000

Baja California

Nayarit

Campeche

Sinaloa

Coahuila

Tamaulipas

Durango

Chihuahua

Yucatán

Zacatecas

Hidalgo

Puebla

Michoacán

Oaxaca

Distrito Federal

Media

Veracruz

Chiapas

0

San Luís Potosí

100000000

Fuente: Elaboración propia, con información de la Sagarpa.

En relación con los programas de desarrollo rural, Procampo se distingue porque casi la mitad de sus recursos se concentra en seis estados (Gráfica 7): Tamaulipas (11.5%), Zacatecas (8%), Jalisco (7%), Chihuahua (7%), Sinaloa (6.8%) y Guanajuato (6.4%). En conjunto, estos estados tienen tan sólo el 21% de los beneficiarios. Esta discrepancia puede deberse, sin embargo, al hecho de que, como se verá más adelante, se privilegia el número de hectáreas sobre el de beneficiarios, en un padrón definido a través de un acuerdo político. Gráfico 7 Procampo 1400000000

(Gasto 2005 pesos)

1200000000 1000000000 800000000 600000000 400000000 200000000 0

Media

Fuente: Elaboración propia, con información de la Sagarpa.

Asimismo, casi tres de cada cuatro pesos del gasto del programa de Apoyos a la Comercialización está concentrado en tres estados: Sinaloa (37%), Tamaulipas (21%) y 68

Sonora (14%), que en conjunto tienen el 43% de los beneficiarios totales (Gráfico 8). En contraste, hay estados como Chiapas que a pesar de acumular 18% de los beneficiarios totales, recibe sólo 2.6% de los recursos del programa. Quintana Roo y Chihuahua también recibieron en el 2005 un monto de recursos per cápita muy alejado de la media nacional. Ambos presentan cantidades muy pequeñas de beneficiarios y un monto alto de recursos al grado que el monto recibido es casi 12 y 5 veces, respectivamente, la cifra nacional. Gráfico 8 Apoyos a la comercialización (Gasto 2005 pesos)

1600000000 1400000000 1200000000 1000000000 800000000 600000000 400000000 200000000 0

Media

Fuente: Elaboración propia, con información de la Sagarpa.

Cabe señalar que si se realizan comparaciones de las cifras de gasto con la cantidad de población en el sector agropecuario de los estados, se observa que no hay una relación estrecha, lo que puede posiblemente explicarse con que el programa abarca sólo algunos subsectores del sector primario o que los principios de asignación no son visibles a la luz de mediciones estatales. Por otro lado, el programa de infraestructura básica para el desarrollo de los pueblos indígenas (Pibai) concentra el 70% de sus recursos en cuatro estados: Oaxaca (24%), Chiapas (16%), Veracruz y Guerrero (11%), Puebla (7%) (Gráfico 9). Son estados donde se concentra una gran población indígena y que suman a cerca del 60% de los beneficiarios totales. A pesar de esta correlación, el gasto per cápita difiere de manera significativa de una entidad a otra, por lo que no es posible atribuir un patrón de gasto fijo dentro del

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programa. La misma naturaleza de la población a quien está dirigido este programa explica por sí misma que haya diferencias notorias en el gasto asignado. Hay entidades del país donde la concentración de población indígena es baja a diferencia de otras entidades donde hay un porcentaje significativo de población con características de indigenismo. Si se retoma la información proveniente del censo se observa que también en las cinco entidades donde se concentra el gasto de este programa, también se acumula 58% de la población de 5 años o más que habla lengua indígena. Esto sirve de argumento acerca de que pocas entidades reciban gasto del programa notoriamente por encima de la media nacional. Gráfico 9 Programa de infraestructura básica para los pueblos indígenas (Gasto 2005 pesos) 700,000,000 600,000,000 500,000,000 400,000,000 300,000,000 200,000,000 100,000,000 0

Media

Fuente: Elaboración propia, con información de la CDI.

En resumen, la distribución del gasto por entidad federativa parece corresponder con el tipo de beneficiarios de los distintos programas, si bien en algunos casos es más clara la relación con variables relativas a condiciones de pobreza alimentaria y a cuestiones institucionales. Por otro lado, el estado de Veracruz parece estar presente de manera sobresaliente tanto en los tres programas enmarcados en Desarrollo Social, como en los del sector salud, mientras que el Estado de México muestra importancia en los tres programas de la Secretaría de Desarrollo Social, a diferencia de Puebla que muestra presencia alta en los dos programas del sector salud. Dado que los programas de Procampo y de Apoyo a la comercialización tienen fines de atención diferenciados, los estados de Sinaloa, Tamaulipas y Jalisco resaltan en magnitud para los programas de

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desarrollo rural. El Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas también guarda una relación clara con las entidades que agrupan a porcentajes significativos de la población objetivo que atiende. Comportamiento del gasto a través del tiempo En esta sección se analiza el comportamiento del gasto por programa a través del tiempo de los siete programas sociales de los que se obtuvo información desagregada a nivel de entidad federativa y para diferentes momentos del tiempo. El gasto en el programa Oportunidades entre 2001 y 2005 registra una tasa de crecimiento promedio anual de 23.5%, lo cual contrasta con la tasa de crecimiento promedio anual de 31% en el periodo 2005-2006 (Gráfico 10).24 Gráfico 10 SEDESOL (Oportunidades antes progresa) Miles de pesos constantes 2006.

16,000,000 14,000,000 12,000,000 10,000,000 8,000,000 6,000,000 4,000,000 2,000,000 0 1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Fuente: Elaboración propia, con información de Cuentas Nacionales, SHCP.

El programa IMSS-Oportunidades manifiesta una tendencia negativa en el periodo 19942005, con una tasa negativa de crecimiento anual promedio de –12%. Para los últimos cinco años, la tasa de crecimiento anual promedio es de –3.1%. Sólo el presupuesto asignado para el año 2006 tiene un crecimiento positivo de 5% respecto al año anterior, como se puede observar en el Gráfico 11.

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Gráfico 11 IMSS-OPORTUNIDADES (Miles de pesos 2006) 25,000,000 20,000,000 15,000,000 10,000,000 5,000,000 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: Elaboración propia, con información de Cuentas Nacionales, SHCP.

El programa Hábitat es relativamente nuevo, pues inició su operación en el 2003. Su gasto en los dos primeros años de operación creció a una tasa anual promedio de 57.8%. La mayor parte de este crecimiento correspondió al periodo 2003-2004. En 2006 el incremento del presupuesto del programa tan sólo fue de 3% (Gráfico 12). Gráfico 12 Programa Hábitat (miles de pesos constantes 2006) 2,500,000 2,000,000 1,500,000 1,000,000 500,000 0 2003

2004

2005

2006

Fuente: Elaboración propia, con información de la Sedesol.

A partir de su reciente instrumentación en el año 2003, el programa Tu Casa ha mostrado una tasa alta de crecimiento. Para 2004 el gasto registró una tasa de crecimiento de 53%, de 19% para 2005 y de 60% en el presupuesto de 2006 respecto al gasto de 2005. Esto ha permitido que el programa tenga una tasa de crecimiento promedio anual de 31.2% (Gráfico 13). 72

Gráfico 13 Ahorro , Subsidio y Crédito "Tu Casa " (Gasto miles de pesos ) 3,500,000 3,000,000 2,500,000 2,000,000 1,500,000 1,000,000 500,000 0 2003

2004

2005

2006

Fuente: Elaboración propia, con información de la Sedesol.

En el gráfico 14 puede observarse que el presupuesto y el número de beneficiarios del Seguro Popular han evolucionado en el mismo sentido pero en distinta cuantía durantes los tres años. Mientras que el número de beneficiarios ha crecido anualmente a un ritmo promedio de 47%, el presupuesto creció a 101%, para el último periodo 2005-2006 el crecimiento de ambos rubros tiende a homologarse, debido a que planean duplicar el número de beneficiarios para este año . Gráfico 14 Seguro popular (Presupuesto y Beneficiarios) 6,000,000

18,000,000,000.0 16,000,000,000.0

5,000,000 14,000,000,000.0 4,000,000

12,000,000,000.0 10,000,000,000.0

3,000,000 8,000,000,000.0 2,000,000

6,000,000,000.0 4,000,000,000.0

1,000,000 2,000,000,000.0 0

0.0 2004 Familias Afiliadas

2005

2006

Presupuesto autorizado.

Fuente: Elaboración propia, con información de la CNPSS.

Tras su reciente instrumentación, el Pibai ha tenido una tasa anual media de crecimiento de 7.21%. En el año 2005, el presupuesto del programa creció alrededor de 80% en

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términos reales. Por el contrario, en 2006 se redujo respecto al año previo en 12% (Gráfico 15). Gráfico 15 Programa de infraestructura básica para el desarrollo de los pueblos indígenas "PIBAI" (miles de pesos constantes 2006) 3,500,000.00 3,000,000.00 2,500,000.00 2,000,000.00 1,500,000.00 1,000,000.00 500,000.00 2004

2005

2006

Fuente: Elaboración propia, con información de la CDI..

En general, el gasto de Procampo durante el periodo 1994-2005 ha decrecido en términos reales a una tasa anual promedio de –2.7%. Entre 2000 y 2006 el presupuesto registró un crecimiento anual promedio de apenas del 0.4%. Esta desaceleración del presupuesto continúa, ya que para los años 2005-2006 el presupuesto sufrió una caída de –0.8% (Gráfico 16). Gráfico 16 PROCAMPO Presupuesto 1994-2006 (Miles de pesos constantes 2006) 25000000 20000000 15000000 10000000 5000000 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: Elaboración propia, con información de la Sagarpa.

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El gasto del programa Apoyos Directos a la Comercialización durante el periodo 19942005 creció a una tasa anual promedio de 4.1%. Como puede observarse en el gráfico 17, de 1995 a 2000 el programa tuvo una fuerte caída en el gasto de -7.5%, mientras que en los últimos seis años registró una tasa de crecimiento promedio anual de 10.3%. En algunos años electorales los recursos de este programa presentan variaciones significativas. Por ejemplo, en 1999-2000 el crecimiento fue de 100%, en 2003 de 5.17% y en el último periodo (2005-2006) se observa un crecimiento del presupuesto de 35%. Gráfico 17 Presupuesto Apoyos a la comercialización 1994-2006 (Miles de pesos constantes 2006) 10000000 9000000 8000000 7000000 6000000 5000000 4000000 3000000 2000000 1000000 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: Elaboración propia, con datos de la Sagarpa

Se hizo una solicitud de la información de gasto a nivel municipal a las dependencias encargadas de los programas con el propósito de realizar un análisis más detallado del gasto por programa social. Lamentablemente, la información no fue remitida por no encontrarse disponible a ese nivel de desagregación, de acuerdo con lo informado por las propias dependencias.

4.4

Áreas programáticas protegidas y vulnerables de los programas

4.4.1 Selección de beneficiarios y criterios de elegibilidad Uno de los criterios a partir del cual se revisaron los ocho programas sociales federales fueron los mecanismos que utilizan para la selección de los beneficiarios y/o comunidades beneficiadas. En términos generales, se puede afirmar que dicha selección se realiza mediante un procedimiento establecido en las reglas de operación 75

correspondientes a cada uno de los programas. Con excepción de los programas para el desarrollo rural e IMSS Oportunidades, las reglas establecen que la selección se realizará sobre la base tanto de indicadores nacionales definidos institucionalmente como de criterios homogéneos para todo el país, lo cual garantiza un proceso de selección normativamente protegido. En el caso de Oportunidades, se cuenta con un proceso riguroso de selección de beneficiarios basado en información de organismos técnicos, como el Consejo Nacional de Población (Conapo) y en una metodología desarrollada por la propia Sedesol, para la identificación de hogares con niveles de alta y muy alta marginación, así como en la recolección de datos con metodología censal, utilizando un sistema de puntaje aplicable a todo el país. Sin embargo, es posible identificar momentos del proceso que permiten cierto grado de discrecionalidad, tanto en la realización de la encuesta como en la entrega de identificaciones por parte de la Coordinación Estatal del Programa. Aunque se trata de una subjetividad inherente al proceso, se considera pertinente establecer criterios más rigurosos de imparcialidad y no partidismo en la selección del personal de contacto. De igual manera, Hábitat cuenta en sus reglas de operación con procesos rigurosos para la ubicación de polígonos de pobreza basados en datos del Conapo y de información generada por la Sedesol. Sin embargo, la cobertura establecida por la normatividad se puede ampliar a nuevos centros urbanos dependiendo de la disponibilidad presupuestal y, particularmente, de los acuerdos celebrados con las autoridades estatales y municipales, lo que otorga un margen de discrecionalidad basado en la voluntad de las autoridades para convenir proyectos. Por lo tanto, sería positivo definir claramente una fecha límite para la selección de proyectos sujetos a financiamiento, lo anterior con el fin de que durante el periodo electoral no sean utilizados con fines proselitistas. En el caso de la modalidad de Suelo para Vivienda Social y Desarrollo Urbano, las autoridades estatales y municipales, en coordinación con la Sedesol, se establece que se podrán establecer criterios adicionales tanto para elegir como para dar prioridad a los

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proyectos. Sería conveniente que dichos criterios sean publicitados a fin de que las partes involucradas en la operación del programa conozcan de los mismos. En las reglas de operación del programa Tu Casa, se establece la asignación de recursos a estados y municipios, a través de la transferencia de 30% del total de los recursos a partes iguales entre las 32 entidades federativas y el restante 70% conforme a una fórmula que incluye índices de rezago habitacional y necesidades anuales en su componente de vivienda nueva (Conafovi), índices de pobreza, rezago y marginación (Conapo), así como el índice de desempeño de la instancia ejecutora (Fonhapo), sin embargo, para este último criterio (índice de desempeño) no se especifica la manera en que es definido. Existen además casos de excepcionalidad, como en situaciones de desastre natural, en las cuales se exenta el cumplimiento del procedimiento ordinario para la realización de obras, lo cual da lugar a un margen de discrecionalidad que se explica por la necesidad de la atención urgente a la población. Para estos casos, es importante que se abran espacios a la contraloría social, que permitan verificar que los recursos se utilicen para los fines del programa. IMSS-Oportunidades es un programa que atiende a población abierta en aquellas localidades donde se ubican las unidades médicas y hospitales rurales, por lo cual está dirigido principalmente a campesinos e indígenas en zonas de alta marginalidad. Es importante que se realicen campañas permanentes de difusión para coadyuvar a que la población objetivo tenga mayor conocimiento de sus derechos económicos, sociales y culturales y crear conciencia ciudadana, a fin de que se reduzcan las posibilidades de manipulación electoral. En el caso del Seguro Popular, los lineamientos para la afiliación, operación e integración del padrón nacional de beneficiarios, así como la determinación de la cuota familiar, establecen que los regímenes estatales de protección social en salud instalarán módulos de afiliación y orientación a las que la población acudirá a registrarse. Este mecanismo busca acercar a la ciudadanía el acceso a la atención médica y ayuda al cumplimiento de las metas de afiliación planteadas. No obstante, al organizar las campañas de afiliación y

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responsabilizarse de la documentación de las familias beneficiarias, los regímenes estatales podrían contar con un margen discrecional para modificar el tamaño del padrón sin haber cumplido con el procedimiento de afiliación establecido por la normatividad, toda vez que el presupuesto asignado por la Secretaría de Salud es directamente proporcional al número de beneficiarios por entidad federativa. Ante esta situación, la normatividad le otorga competencia a la Comisión Nacional de Protección Social en Salud para solicitar, mediante una verificación aleatoria, la documentación del padrón a los regímenes estatales, esta revisión, aunque se realiza periódicamente de manera administrativa, no cuenta con criterios claros para la verificación del padrón de beneficiarios así como la información proporcionada por los solicitantes. Por lo cual, podría ser realizada por la Secretaría de la Función Pública con base en el acuerdo con el órgano interno de control estatal, señalando las medidas específicas para la continua evaluación de los movimientos del padrón. En el caso del Procampo, se conformó un padrón basado, entre otros elementos, en una negociación política, mediante la solicitud de listados a los gobiernos estatales y organizaciones campesinas de productores. Dado que el programa concluye en el 2008 es poco probable que se pueda modificar el padrón establecido. Por su parte, el Programa de Apoyos Directos a la Comercialización sólo apoya a productores con excedentes de producción o que enfrentan problemas de comercialización. Sus reglas de operación tienen un alto grado de complejidad, dado el nivel de especialización requerido para su entendimiento e interpretación. En general, los procesos de instrumentación del programa suponen un amplio conocimiento de la actividad agropecuaria, tanto a nivel nacional como internacional, lo que dificulta el entendimiento por parte de los beneficiarios y da lugar o puede dar lugar a una interpretación “oficial” de la operación del programa. Esta asimetría de información entre productores (en muchos casos sin educación ni preparación técnica) y los operadores del programa (conocedores de los procesos burocráticos) propicia una “intermediación oficial” para la gestión de los apoyos, la cual se realiza, por lo general, por medio de la figura del “gestor”, canal que puede abrir márgenes de discrecionalidad susceptibles de manipulación política.

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Finalmente, en sus reglas de operación 2004 el Pibai establece que la Unidad Administrativa Responsable (la Unidad de Coordinación y Enlace de la CDI) podrá autorizar proyectos aún cuando la población objetivo no cumpla con los criterios de elegibilidad. Sin embargo, en el proyecto de lineamientos específicos 2005 se establece que la CDI vigilará que se cumplan los criterios de elegibilidad o, en su caso, se cuente con la “justificación social” debidamente estructurada y avalada a través de la firma del municipio, la autoridad local respectiva y el coordinador general del Coplade. Dicho criterio de “justificación social”, no está definido en las reglas de operación ni en el proyecto de lineamientos, lo que podría ocasionar que se den interpretaciones distintas en la definición de las obras y en la consiguiente asignación de recursos. En reglas de operación del Pibai sólo se detectó un criterio para la priorización de los proyectos u obras a financiar denominado “obras de continuidad o en proceso”; no obstante no se define la manera en que se elegirán éstos. En los lineamientos específicos del propio programa se detectaron otros dos criterios: 1) obras que fueron propuestas en años anteriores y que, por alguna razón técnica o de insuficiencia presupuestal, no pudieron apoyarse; y 2) obras que responden a necesidades de localidades indígenas elegibles y que se consideran prioritarias. Se recomienda homologar todos los criterios en reglas de operación, asimismo sería importante que la unidad de coordinación y enlace diera a conocer los lineamientos para la asignación de recursos, con lo cual tanto los beneficiarios como las autoridades interesadas en obtener financiamiento para un proyecto tendrán más clara la operación del mismo. Es posible concluir que para los programas de combate a la pobreza, los procesos de selección y asignación de recursos se encuentran bastante establecidos en la normatividad, lo que minimiza la posibilidad de orientarlos o manipularlos discrecionalmente. Sin embargo, se detectaron vacíos en el procedimiento que, en condiciones propicias, abren el espacio para el uso político de los programas. Programas como el Seguro Popular y Procampo muestran deficiencias en la conformación de su padrón, al no contar con mecanismos de conformación y control suficientes por parte de las autoridades responsables que verifiquen la autenticidad y buen funcionamiento de los mismos. Asimismo, se conoce de acuerdo a los resultados del trabajo empírico que hay programas que requieren de mayores acciones institucionales de difusión que 79

contribuyan a que los ciudadanos que reciben algún beneficio de los programas se asuman plenamente como sujetos de derechos económicos, sociales y culturales minimizando el margen de manipulación político-electoral. El análisis de este proceso permite establecer ciertas recomendaciones que pueden contribuir a su fortalecimiento. Simplificar las reglas de operación para esclarecer los criterios de elegibilidad y la selección de beneficiarios debe ser una prioridad para las instancias normativas, hacer que los procesos sean mas comprensibles para los usuarios es una medida esencial que contribuye a la detección efectiva de cualquier irregularidad. Otras disposiciones que se recomiendan son la transparencia y difusión tanto en los criterios de selección como en los movimientos de los padrones de beneficiarios. En términos de la difusión, además, se recomienda enfocar las campañas hacia la presentación del servicio como un derecho ciudadano. Finalmente, resulta apremiante que al personal de contacto, como es el enlace municipal en el caso de Oportunidades, se le haga conciente sobre la importancia de no usar el programa con fines partidistas y de que su función debe ser totalmente imparcial. Esto contribuye a que el personal actúe de manera institucional al momento de instrumentar los criterios de elegibilidad para conformar los padrones. Estas medidas son tendientes a elevar los niveles de desempeño gubernamental, mejorando la operación de los programas. 4.4.2 Cumplimiento de compromisos y corresponsabilidad En el análisis del cumplimiento de compromisos o corresponsabilidad de los beneficiarios, se observa que, en algunos casos, éste no se lleva a cabo puntualmente o el beneficiario no adquiere un compromiso directo. Las reglas de operación de Oportunidades establecen la prohibición del cobro de cuotas o prestaciones más allá de lo estipulado como corresponsabilidad por familia beneficiaria, con lo que se pretende inhibir prácticas discrecionales por parte de los certificadores del cumplimiento de los beneficiarios. No obstante, tanto en el caso de los servicios de salud como de educación, el registro de cumplimiento de los beneficiarios se presta al criterio del personal de las dependencias involucradas. Para prevenir lo 80

anterior, los beneficiarios cuentan con mecanismos de denuncia a través de los cuales, en cualquier momento, pueden interponer una queja. Sin embargo, se considera difícil que en zonas de alta marginación, la población conozca estos mecanismos y/o tengan la confianza para ejercerlos. En los programas de generación de infraestructura básica y habitacional, como Hábitat y Tu Casa, las reglas de operación definen los montos que cada instancia y/o beneficiarios deberán aportar, lo cual inhibe la discrecionalidad en la asignación y ejecución de los recursos. En dichos programas se establece la participación concurrente obligatoria de los beneficiarios con un cierto porcentaje de aportación. Para evitar que alguna autoridad o actor político promueva la exención de dicho pago, se sugiere difundir entre los beneficiarios que ninguna autoridad puede eximirlos de dicha obligación. Respecto a los lineamientos de operación el programa IMSS-Oportunidades, el individuo, la familia y la comunidad asumen el compromiso de participar en la realización de acciones que contribuyan a mejorar su estado de salud. El programa incorpora, como un componente fundamental, la organización comunitaria para la salud, la cual se sustenta en los usos y costumbres locales y en los recursos terapéuticos de la medicina tradicional, con una estructura organizacional bien definida. Lo anterior podría propiciar un proceso de maduración en las comunidades, consolidado en dos sentidos: la apropiación del programa por parte de las comunidades atendidas y la profesionalización de organizaciones comunitarias. IMSS-Oportunidades considera la figura del promotor o promotora, instruidos por el programa para capacitar sobre la salud entre un grupo de familias de su localidad. La evidencia empírica indica que este enlace es el más vulnerable, pues en algunas comunidades, los promotores adquieren influencia sobre la población, convirtiéndose en potenciales activistas políticos. Por otro lado, los lineamientos del Seguro Popular, establecen que, para ingresar al programa, deberán someterse a una registro de información base a fin de identificar su condición económica y, en función de ello, asumir el compromiso de realizar una aportación anual. Aquellos que se encuentren dentro de los dos deciles más bajos de distribución del ingreso no deberán cubrir cuota alguna. Asimismo, la recertificación

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para quienes no tienen que realizar una aportación económica se realiza en automático por el tiempo que tenga de periodo de aseguramiento. Ahora bien, el artículo octavo transitorio de la LGS, señala que “…cada año y de manera acumulativa, se podrán incorporar al Sistema de Protección Social en Salud hasta el equivalente a 14.3 % de las familias susceptibles de nueva incorporación, con el fin de alcanzar la cobertura total en el año 2010.” Ello previene a las autoridades del crecimiento y consolidación del Sistema. Podría suceder que en algunos casos, tanto las autoridades locales como los partidos políticos se aprovechen del impulso que a nivel federal, se le ha dado al tema, garantizando la afiliación total de la población en el corto plazo, utilizando la prospectiva señalada en la LGS con fines proselitistas. Por otro lado, de acuerdo a sus reglas de operación, para recibir los apoyos de Procampo los beneficiarios deben contar con un expediente único completo, en el cual se verifica la explotación de su predio y el cumplimiento de la normatividad por parte de los productores. Además, los beneficiarios deberán presentar la tarjeta Procampo o alguna identificación oficial para reinscribir sus predios al programa. Por su parte, los beneficiarios del programa de Apoyos Directos a la Comercialización tienen que cumplir diversos requisitos de acuerdo a los subprogramas y lineamientos de operación, así como entregar información para las evaluaciones del programa. De lo anterior se observa que la verificación o dispensa del cumplimiento de compromisos por parte del personal de las diferentes dependencias involucradas en los programas puede prestarse al condicionamiento con fines proselitistas. Aunado a ello, en Procampo se reproducen las figuras del promotor o gestor que funcionan como operadores de facto del programa, principalmente cuando las reglas de operación son confusas. En la revisión de este proceso se concluye que divulgar amplia y claramente las obligaciones de los beneficiarios es esencial para generar conciencia de que ninguna autoridad puede eximirlos del cumplimiento de sus responsabilidades. Lo que se busca evitar es que existan intentos de condonación o exención de responsabilidades con fines proselitistas.

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4.4.3 Coordinación interinstitucional El correcto funcionamiento de los programas sociales analizados reside, en buena medida, en la coordinación entre las diferentes dependencias y órdenes de gobierno. En el programa Oportunidades, existe una coordinación estatal, que realiza gran parte de la operación del mismo. De igual modo, las reglas de operación contemplan la designación de la figura del enlace municipal, estableciendo el no partidismo como criterio de selección, así como la obligatoriedad de que sea nombrado por acuerdo de Cabildo. Sin embargo, aún cuando este criterio de designación está en la normatividad del programa, no es una obligación vinculante para los municipios por tratarse de un funcionario perteneciente a un orden de gobierno constitucionalmente autónomo. Este personal pareciera constituir el eslabón más vulnerable del programa, dada la posible existencia de un compromiso con las autoridades que lo nombran. En el programa Tu Casa, las reglas de operación establecen la obligatoriedad de la firma de acuerdos de coordinación que especifican la participación de las dependencias y órdenes de gobierno involucrados. No obstante al intervenir diversas dependencias y autoridades en los tres órdenes de gobierno, y no dejar claramente establecidas las responsabilidades de cada uno de los actores, se pueden generar márgenes de discrecionalidad para la manipulación. Por ello, es conveniente contar con reglas de operación más simples que permitan al beneficiario conocer las competencias de cada uno de las instancias involucradas e identificar, en su caso, las anomalías para poder realizar una denuncia. La coordinación institucional en el caso del IMSS-Oportunidades, se efectúa entre las oficinas centrales y sus delegaciones por ser un programa centralizado que opera en 17 estados de la República, lo que conlleva a una verificación y control de la operación del mismo a partir de criterios claramente definidos. En el Seguro Popular, el padrón de beneficiarios es el componente más vulnerable del programa. La falta de mecanismos de coordinación definidos entre la Secretaría de la Función Pública y los órganos internos de control estatales no contribuyen a trasparentar el padrón. Además, los recursos enviados a los estados difícilmente pueden 83

ser auditados por la federación, lo que resulta insuficiente para garantizar la rendición de cuentas y acceso a la información. Lo anterior lleva a señalar la necesidad de realizar una revisión de los acuerdos de colaboración con los estados, a fin de establecer mecanismos puntuales para la transparencia y rendición de cuentas a la ciudadanía, introduciendo criterios de fiscalización por parte de las autoridades federales en coordinación con el órgano interno de control estatal. Por su parte, tanto Procampo como el programa de Apoyos Directos a la Comercialización son operados a través de Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (Aserca), de las delegaciones federales de la Sagarpa y de los distritos de desarrollo rural, en coordinación con los gobiernos de los estados. Su operación es relativamente sencilla, aunque se detectó que la confluencia de instancias provoca retrasos en la entrega de beneficios. Aserca es la entidad responsable de integrar los expedientes, recibir las solicitudes de inscripción y entregar los apoyos, así como de efectuar las verificaciones documentales y físicas. Este sistema constituye un área programática protegida, que minimiza el riesgo de injerencia política por parte de actores ajenos al programa. La responsabilidad de establecer la normatividad del programa de Apoyos Directos a la Comercialización es otra de las competencias de Aserca, la cual le otorga la facultad de interpretar técnica y administrativamente las disposiciones establecidas en las reglas de operación, subprogramas y esquemas de apoyo, salvo aquellas expresamente reservadas a otras autoridades del sector. De allí que sea conveniente que se den a conocer estos casos reservados a las autoridades del sector que participan del programa así como a los beneficiarios. En las reglas de operación del Pibai, se señala que la unidad de coordinación y enlace elaborará un índice de asignación presupuestal a partir de los rezagos en materia de infraestructura básica en las localidades indígenas. Este índice constituye la base sobre la cual se distribuyen los recursos. De acuerdo a la información proporcionada por los operadores del programa, se cuenta con una fórmula para la asignación de recursos a los estados. No obstante, dicha fórmula no se encuentra en las reglas de operación del programa, lo cual le resta transparencia al proceso de asignación.

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En dichas reglas se establece, además, que se promoverá la participación y aportación de los tres órdenes de gobierno, instituciones sociales y privadas, así como de los participantes, sin que esta última figura esté claramente definida. Esta imprecisión muestra una falta de especificidad de la normatividad, al tiempo que oscurece la responsabilidad y alcances de las partes. A su vez, en los casos en los que participen instituciones sociales o privadas, se sugiere poner especial énfasis en los mecanismos de vigilancia y control institucional, a fin de que no se realice difusión proselitista de las obras. A manera de conclusión, se observa que en la coordinación interinstitucional para el caso de los programas de apoyo a la infraestructura básica y habitacional es compleja o no define en algunos casos claramente las responsabilidades de cada orden de gobierno o entidad involucrada, lo que puede generar confusión a la población . Por su parte, los programas de desarrollo rural operados a través de las delegaciones o distritos de desarrollo presentan áreas de vulnerabilidad por los espacios de discrecionalidad con que cuentan los eslabones de contacto con los beneficiarios. La coordinación interinstitucional se vería fortalecida si, como se señaló anteriormente, se toman medidas encaminadas a establecer criterios más rigurosos de imparcialidad y no partidismo en la selección del personal de contacto. Lo anterior consolidaría su actuación y, por tanto, la de las instancias ejecutoras. Además, es necesaria la revisión de los acuerdos de colaboración con los estados y municipios a fin de ampliar la competencia y cooperación entre autoridades federales, estatales y municipales en el control y vigilancia de los programas. Por último, es fundamental transparentar las fórmulas de asignación presupuestal para evitar sesgos de tipo partidista en dicho proceso. 4.4.4 Entrega del beneficio La entrega del beneficio es una etapa delicada del proceso, pues es el momento en que el beneficiario entra en contacto con el operador del programa, generando una relación de posible condicionamiento. Por ello, el análisis refleja la importancia de la

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transparencia en esta relación, que permita al beneficiario tener conocimiento de sus derechos y obligaciones para con el programa, reduciendo así la posibilidad de manipulación. Para el caso del programa Oportunidades, la entrega de los apoyos monetarios se realiza por medio de instituciones liquidadoras, mediante entregas directas en efectivo en módulos de atención o depósitos en cuentas bancarias. Este procedimiento, en gran medida, garantiza la entrega puntual y directa a las familias beneficiarias, inhibiendo cualquier intento de manipulación o condicionamiento. Sin embargo, durante el tiempo de espera de las titulares, algunas autoridades o actores políticos convocan a reuniones paralelas aprovechando la entrega del apoyo del programa, capitalizando políticamente dichas reuniones. Sería conveniente que este tipo de acciones no se realizarán, por lo que se sugiere generar compromisos con autoridades y actores políticos a fin de establecer “áreas libres de proselitismo”. Por otro lado, en las reglas de operación del programa Tu Casa se establece que las entidades federativas y/o los municipios podrán otorgar el apoyo al beneficiario como subsidio o crédito a juicio de la instancia gubernamental que haga la aportación. Si no se define puntualmente en la normatividad, esta manera de entregar el recurso abre un margen a la discrecionalidad que puede ser utilizado para condicionar la entrega del apoyo o discriminar a los beneficiarios con fines proselitistas. En contraste, las reglas de este programa establecen que no se permitirá que los trámites se realicen por medio de un gestor, representante, organizaciones sociales o partidos políticos, lo cual constituye un área programática protegida que merece destacarse. En sus reglas, el programa Hábitat establece que la delegación podrá, cuando lo estime necesario, solicitar la reducción, retención o suspensión parcial o definitiva de las radicaciones a los estados o municipios. Esto puede ocurrir en tres supuestos diferentes: al detectar desviaciones, por incumplimiento de lo convenido o por no recibir los informes correspondientes por parte de la instancia ejecutora. Lo anterior podría prestarse a que, por un conflicto de intereses, la delegación tome medidas precipitadas contra las autoridades locales, afectando indirectamente a los beneficiarios del programa. Para evitar que lo anterior pudiera suceder se sugiere, incorporar a la

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evaluación de estas medidas la figura de la contraloría social ya existente, a fin de considerar la opinión de los beneficiarios. Ahora bien, tanto para el caso de IMSS-Oportunidades como el del Seguro Popular, el personal de atención es catalogado, generalmente, como uno de los más profesionales en relación a otras dependencias locales. El programa IMSS Oportunidades establece en sus lineamientos que se debe de atender a la población que así lo solicite, por lo que no pueden condicionar el servicio al compromiso de los usuarios de emitir su voto a favor de un partido político en especial, A fin de minimizar el riesgo de que lo anterior pudiera suscitarse, se recomienda que el personal que otorga el servicio firmara una carta compromiso de no inducir las preferencias partidistas sobre en todo en épocas electorales y que en todo el proceso de supervisión y evaluación se pusiera mucho énfasis al respecto, asimismo, establecer mecanismos de defensa claramente definidos que permitan a la ciudadanía denunciar irregularidades en caso de que sean cometidas. En relación al Procampo, el director de Aserca cuenta con atribuciones para decidir sobre la procedencia o negativa de la reinscripción al programa, el otorgamiento de los apoyos y la aplicación de los procedimientos específicos en los casos no previstos por la normatividad. Estas atribuciones abren márgenes de discrecionalidad. Ante la falta de especificidad de estos supuestos de manera clara en las reglas de operación, se hace necesaria la difusión de los criterios de decisión para los casos no previstos en la normatividad. Del mismo modo, Aserca asigna los recursos del programa con base en el presupuesto autorizado, que por lo general es insuficiente para cubrir la demanda. En los convenios que se firman con los estados, se establece que los pequeños productores tendrán preferencia y se convienen los cultivos a los que apoyarán, considerando las sugerencias de los Consejos de Desarrollo Rural de los estados. Sin embargo, normalmente, los beneficiarios carecen de los medios electrónicos para acceder a la información de manera oportuna y de la preparación técnica para entender y responder los formularios requeridos, lo que nuevamente opera en contra de los campesinos y a favor de la figura

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del “gestor”. La entrega de apoyos se hace directamente al productor por medio de cheques nominativos o transferencia de fondos, dando prioridad a esta última modalidad. Sin embargo, dicha entrega está sujeta a la presentación de ciertos documentos y generalmente ocurre con retraso. Lo anterior abre un margen de riesgo de que el productor acuda a gestores para agilizar y darle seguimiento al pago. Como se observa, el componente del beneficio es la etapa más sensible del proceso. En el caso de Oportunidades, los eventos de entrega son aprovechados para convocatorias políticas que pretenden capitalizar el programa. Y en programas como Hábitat o Tu Casa, aun cuando se prohíbe la participación de un gestor, podría existir la posibilidad de que la autoridad ejecutora condicionara la aportación. Contrario a ello, en los programas de desarrollo rural, la normatividad propicia la aparición de “intermediarios” que facilitan la entrega del apoyo, lo que se detecta como un área programática vulnerable que podría ser aprovechada con fines político-electorales. En conclusión y con el fin de evitar riesgos de manipulación en la entrega del beneficio, se recomienda generar acuerdos entre las autoridades y actores políticos para minimizar los riesgos de manipulación, estableciendo “áreas libres de proselitismo” que prohíban la realización de eventos partidistas en ocasión de la entrega de apoyos. Otra disposición de urgente implementación es la prohibición de la figura del gestor, pues es claro que inhibe el ejercicio directo de los derechos ciudadanos a la vez que abre márgenes de discrecionalidad en la entrega de los beneficios. En los casos en que las autoridades locales tengan la facultad de otorgar subsidios, es necesario definir claramente cuando se puede hacer uso de dicha facultad. Y, en este sentido, se recomienda que la entrega de recursos un mes antes de la fecha de las elecciones, más allá de ser una medida que refleje la voluntad política de las partes, se convierta en una regla general para todos los programas a fin de minimizar el condicionamiento de beneficios con fines electorales. 4.4.5 Mecanismos de control y participación social Los mecanismos de control, ejercidos directamente por el ciudadano y/o la comunidad, constituyen espacios de participación indispensables para la correcta instrumentación de los programas sociales. 88

En el caso de Oportunidades existe un sistema de atención a la población con la intervención del órgano interno de control y las delegaciones federales que participan en el programa. La ciudadanía puede presentar sus demandas por escrito, vía telefónica o medios electrónicos. Sin embargo, las reglas de operación no establecen con suficiente claridad cuál será la instancia que le dará seguimiento a la queja presentada ni el procedimiento específico para deshogarla. La situación es similar en los programas Hábitat y Tu Casa. Si bien existen mecanismos de atención para las quejas ciudadanas, las instancias y procedimientos para la atención de las mismas no están suficientemente definidos en las reglas de operación. Al tratarse de acuerdos entre la Secretaría de la Función Pública y los órganos internos de control estatales, las responsabilidades nuevamente se diluyen, lo cual puede crear confusión en el beneficiario al presentar una denuncia. En el caso de aquellos programas que cuentan con un modelo de contraloría social, como Hábitat, es importante fortalecerlo a fin de que la participación se garantice en la mayor parte de los procesos. Y para aquellos programas como el Pibai, que aún no cuentan con un modelo establecido incluso teniendo contemplada la figura en sus reglas de operación, es indispensable su creación y puesta en marcha tomando en cuenta las especificidades de cada programa y las posibilidades de vinculación con la ciudadanía. Muchos programas cuentan con mecanismos de control. Sin embargo, ante la falta de respuesta a las quejas y denuncias ciudadanas presentadas, existe la percepción de que estos mecanismos no funcionan adecuadamente, lo que inhibe el interés de los beneficiarios en manifestar sus inconformidades. Lo anterior, aunado al temor de represalias por parte de las autoridades, contribuye a crear un ambiente de escepticismo y pasividad que no refleja el grado de insatisfacción real de los beneficiarios. En el caso de IMSS-Oportunidades se cuenta con una estructura organizacional y periodos definidos en las reglas de operación para la evaluación, supervisión, control y seguimiento sistemático en todos sus niveles de atención, incluyendo la supervisión y evaluación de la acción comunitaria. Existe, incluso, un modelo de contraloría social

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novedoso que incorpora buzones de quejas y denuncias para la población beneficiaria, con mecanismos claros de atención y seguimiento de las quejas y denuncias hasta su resolución. No obstante, el éxito o fracaso de estas medidas reside en la confianza que puedan otorgar a los beneficiarios, que son quienes menos recursos tienen para presentar una denuncia y más temen a las represalias. Por otro lado, en la operación del Seguro Popular son los regímenes estatales, a través de sus oficinas de atención a la ciudadanía, quienes se obligan a recibir y evaluar las propuestas que realicen los beneficiarios acerca del uso de los recursos. Adicionalmente, de acuerdo al reglamento, deberán poner a disposición del público, ya sea por medios remotos, locales o de comunicación electrónica, la información relativa al manejo financiero del Sistema. En este caso, la normatividad no fomenta la organización de los beneficiarios para la fiscalización de los recursos del programa. Únicamente se cuenta con el sistema de atención ciudadana del Seguro Popular, que a través de un centro de atención telefónica recibe quejas de cualquier parte del país. Para los programas de desarrollo rural, la Secretaría de la Función Pública, de forma directa o por medio de los órganos de control interno de la Sagarpa y de Aserca, da seguimiento a las quejas, denuncias y solicitudes presentadas por los beneficiarios. No obstante, no se define claramente cuál es el procedimiento que siguen ni se establece un plazo para su desahogo. Con el propósito de dar seguimiento o resolver sobre cuestiones particulares, se constituyen en los estados Comisiones de Regulación y Seguimiento integradas por el secretario del ramo estatal, el delegado de Sagarpa y el director regional de Aserca. Estas comisiones estatales podrán integrar comités regionales que funcionen como instancias para la participación de los productores. Sin embargo, los mecanismos de control que plantea la normatividad son demasiado generales, por lo que resulta difícil resolver las quejas de los beneficiarios. En este sentido, es necesario definir en las reglas de operación, o por lo menos mencionar en qué lineamientos específicos del programa se establecen cuáles serán los mecanismos de atención de quejas y denuncias, estableciendo los procedimientos que deberán seguir así como las instancias en donde se resuelven.

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Respecto al Pibai, en el proyecto de lineamientos específicos, se establece que la CDI, el Coplade y las diferentes instancias normativas y ejecutoras realizarán un seguimiento físico-financiero de manera aleatoria y sistemática de las obras, de acuerdo a una metodología establecida por la unidad de coordinación y enlace. Esta metodología no se encuentra definida ni se ubica en la normatividad del programa. Es necesario trasparentar la metodología, las poblaciones de estudio, los alcances geográficos y operativos, así como las limitaciones mismas que se tengan concebidas, a fin de disponer de elementos que permitan visualizar si a al luz de las instancias participantes y las comunidades beneficiadas el programa está siendo o no utilizado con fines electorales.. Adicionalmente, la normatividad del programa explica que podrán suspenderse los apoyos cuando la CDI o algún órgano de fiscalización detecten desviaciones o incumplimiento en el ejercicio de los recursos. Sin embargo, el marco normativo no explica el proceso para la cancelación del suministro de recursos. La falta de criterios y un procedimiento público para el ejercicio de esta facultad lo hace susceptible de discrecionalidad en la suspensión o cancelación de los proyectos, permitiendo la flexibilización o endurecimiento en ciertos estados y/o municipios considerando el impacto electoral de dichas decisiones. Es necesario señalar el procedimiento que deben seguir las autoridades competentes para la cancelación de los recursos, así como los mecanismos que tiene la dependencia ejecutora para impugnar la decisión de la CDI. El Pibai establece, en sus reglas de operación, que las contralorías estatales promoverán la creación de contralorías sociales que colaborarán en los procesos para la transparencia y combate a la corrupción, las cuales estarán integradas por los beneficiarios así como por organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, los informes de avance de los procesos para la transparencia y el combate a la corrupción no están disponibles en el caso del Pibai, lo que dificulta conocer los avances en la materia. Por tal motivo, los beneficiarios o la población en general pueden presentar inconformidades, quejas o denuncias respecto a la operación, entrega de apoyos o ejecución del programa a través de los canales institucionales de denuncia de los tres órdenes de gobierno y del Programa de Atención Ciudadana de la CDI. Incluso se entiende que, en el caso de las peticiones presentadas ante la instancia federal, estatal o municipal, el 91

trámite está regulado por sus respectivas normas. Sin embargo, en el caso del Programa de Atención Ciudadana, no se establece el procedimiento que procurará la CDI para observar que las quejas y denuncias sean atendidas. Es importante reconocer el avance que, a partir del marco normativo analizado anteriormente, las reglas de operación reflejan en materia de contraloría social y participación. Sin embargo, se observan lagunas en cuanto a la definición de las instancias y procedimientos a las que los beneficiarios pueden acudir en caso de la presentación de una queja o denuncia. En este sentido, la falta de difusión e información, acerca del resultado de dichas quejas o denuncias, inhibe el interés por participar en los mecanismos de control. Por lo tanto, para mejorar estos mecanismos y estimular la incorporación de la sociedad al desarrollo de los programas, se sugiere impulsar y fortalecer la contraloría ciudadana, sobre todo a nivel local. Además, es necesario transparentar y difundir las instancias y procedimientos que den seguimiento y resolución de denuncias para generar no sólo mayor eficacia, sino además más confianza entre los usuarios. Es igualmente necesario que se cumpla con lo dispuesto en la LGDS, incorporando la leyenda que resalta “el carácter público y no partidista de los programas sociales”. Reconociendo la importancia de los instrumentos de evaluación considerados por los programas, se recomienda que se publiciten cada vez que se realicen, transparentando la metodología y los recursos utilizados para este fin. Esto contribuiría a generar confianza entre las instituciones y los beneficiarios sobre la correcta aplicación de esta medida. 4.4.6 Transparencia y acceso a la información pública La transparencia se origina en la demanda social por conocer la forma de actuación de los gobernantes. Por tanto, el acceso a los documentos y archivos que contienen la información pública relacionada con cada aspecto del gobierno es una condición fundamental de los regímenes democráticos. En ese sentido, la diversidad de las acciones de gobierno da lugar a diferentes formas de presentar y acceder a la información gubernamental.

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La transparencia y la rendición de cuentas se deben asumir como una responsabilidad dual. Por un lado, implica la obligación permanente de los gobernantes de ofrecer información detallada de sus actos a sus gobernados. Por otro lado, supone fomentar la capacidad y el derecho de la ciudadanía de monitorear las acciones de sus representantes, detectar posibles incumplimientos y, en su caso, sancionarlos. Sus principales instrumentos son la provisión de información sobre las políticas y acciones gubernamentales, así como la creación y el estímulo de oportunidades para la consulta y la participación activa de los ciudadanos en la formación y en la elaboración de las políticas públicas. En el caso de los programas sociales, la aplicación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LTAIPG) se ha constituido como uno de los mecanismos de control para evitar el manejo discrecional de los recursos otorgados a través de estos programas. Pero si bien la creación del IFAI y el Sistema de Solicitud de Información (SISI) han sido un avance importante en el acceso a la información para que los servidores públicos transparenten su actuar, falta aún que este derecho sea ejercido y potenciado por todos los sectores de la población. La transparencia y la rendición de cuentas pertenecen a un ámbito mucho más amplio en el cual es necesario desarrollar una cultura cívica sobre el tema, así como diversificar los mecanismos de acceso ala información en función de los diferentes grupos de la sociedad, en particular es importante diseñar documentos de acceso que respondan a las características de la población beneficiaria de los programas sociales. Tomando como referencia lo anterior, para este análisis se solicitó al IFAI una evaluación con respecto al cumplimento de l o establecido en el Art. 7 de la LTAIPG por parte de las dependencias gubernamentales responsables de los programas sociales, ya que este cumplimiento significa un primer paso en el compromiso gubernamental de transparentar y rendir cuentas de sus acciones. En este apartado se evaluó principalmente el grado de transparencia y accesibilidad de la información de las páginas electrónicas de dichos programas, así como la respuesta institucional a las solicitudes de información por parte de la ciudadanía. La evaluación

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fue realizada por la Dirección General de Coordinación y Vigilancia de la Administración Pública Federal con base a la metodología desarrollada por el propio IFAI, la cual permitió verificar el cumplimiento de las diversas disposiciones establecidas en el marco normativo aplicable (Anexo 3). Análisis de los Portales de Obligaciones de Transparencia de los Programas Sociales Oportunidades Nombre o denominación del programa Unidad administrativa que otorga o administra el programa Población objetivo o beneficiaria Padrón de beneficiarios (personas físicas o morales) Criterios de la unidad administrativa para otorgarlos Periodo para el que se otorgaron Montos de los apoyos Resultados periódicos o informes sobre el desarrollo de los programas

ü ü ü ü ü ü ü ü

Hábitat

ü ü ü ü ü ü ü ü

Pibai

Tu Casa

ü

X

X

ü ü ü ü ü ü ü

ü X

ü X X X

Procampo

Aserca

ü ü ü ü ü ü ü

ü ü ü ü ü ü ü

X

X

Fuente: IFAI, “Estudio Diagnóstico sobre la información de 8 programas sociales publicada en los portales de transparencia de la administración pública federal”, febrero 2006.

De acuerdo con los resultados que se obtuvieron del análisis de los programas que se detallan en el cuadro anterior, se observa que los programas Oportunidades, Hábitat y Tu Casa cumplen con la publicación de los elementos requeridos en el artículo 7 de la Ley en su portal de transparencia. La presentación de la información fue evaluada positivamente debido a que cada programa, cumple adecuadamente con todos los requisitos de la ley, presentando la información relativa a los programas de manera congruente con lo establecido en sus reglas de operación. La información se consideró confiable, ya que se detalla la normatividad aplicable al programa, así como oportuna, por estar actualizada. Cabe destacar que la presentación de la información en el sitio electrónico de estos programas facilita su uso y comprensión. La evaluación realizada por el IFAI reflejó que, tanto en el caso de Procampo como del Programa de Apoyos Directos a la Comercialización, la Sagarpa publica gran parte de los elementos establecidos en el portal de obligaciones de transparencia. Sin embargo, la

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dependencia no publica los informes de resultados y/o las evaluaciones de cada uno de los programas. Por su parte, la información concerniente al Pibai, aparece de forma incompleta en el portal de transparencia de la CDI, ya que no fue posible identificar los períodos en los que se entregan los recursos, los montos entregados o el padrón de beneficiarios. En la fracción XI del portal de obligaciones de transparencia, la entidad tampoco presenta los informes de evaluación y/o los resultados del programa, sin embargo, cabe señalar que los resultados de estas evaluaciones externas se encuentran publicadas en la página de internet de la CDI. Si bien el IFAI no encontró elementos suficientes para realizar una evaluación positiva del Programa Seguro Popular en el portal de transparencia de la Secretaría de Salud, razón por la cual no aparece en el cuadro de análisis anterior, la información correspondiente a este programa se encuentra en la página del Seguro Popular propiamente dicho (www.seguro-popular.gob.mx). La información que se presenta allí es accesible, clara, completa y confiable. Para el caso del Programa IMSS-Oportunidades, la verificación del IFAI también derivó en un resultado negativo, debido a que en ninguna fracción del portal de obligaciones de transparencia del Instituto Mexicano del Seguro Social fue posible encontrar información acerca del programa. Solicitudes de información Para el análisis de respuestas a las solicitudes de información presentadas por los ciudadanos, el IFAI consideró una muestra de 200 solicitudes de un universo de 668 ingresadas al SISI desde la entrada en vigor de la LFTAIPG hasta febrero de 2006. Uno de los criterios para seleccionar la muestra fue la modalidad de respuesta que otorgaron las dependencias y entidades a los particulares; quedando sólo aquellas solicitudes cuya respuesta atendía a la modalidad de “Entrega de información en medio electrónico”. Los resultados obtenidos a partir de este análisis ilustran el comportamiento de las

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dependencias y entidades en la atención de las solicitudes de información relacionadas con los programas sociales. De esta muestra el 88% de las respuestas a las solicitudes presentaron información consistente, en el sentido de que no contenían datos contradictorios. En cambio, tan sólo dos de cada tres solicitudes fueron atendidas con la entrega de información completa con respecto a cada uno de los temas especificados en la solicitud. En el 50% de los casos, las respuestas a las solicitudes cumplieron con el atributo de brindar información relevante y confiable. Finalmente, en el 82% de los casos la información fue oportuna y no discriminatoria, la respuesta se otorgó en el plazo establecido en la Ley y se proporcionaron al particular todas las facilidades de acceso por medios electrónicos y físicos. Cabe destacar que con respecto a las solicitudes referidas al presupuesto de los programas y a los criterios para ser considerado como beneficiario no fueron contestadas ni se brindó orientación al respecto. Esto sugiere que si bien se ha avanzado en transparentar la acción gubernamental a través de la respuesta a las solicitudes de información presentadas por la ciudadanía, aún existe resistencia por parte de las dependencias para entregar información legible, que incluya todos los elementos y/o los requisitos establecidos en la normatividad aplicable y que, por tanto, satisfaga al solicitante. A partir de la información proporcionada por el IFAI, se puede concluir que la mayoría de las personas que han solicitado información con respecto a los programas sociales federales son jóvenes en un rango de edad de 20 a 35 años, principalmente hombres que viven en el Distrito Federal y forman parte del sector académico. Por lo tanto, se puede considerar que la información solicitada es utilizada con fines de investigación y se refiere principalmente a la normatividad del programa, su asignación presupuestal y el padrón de beneficiarios. No obstante el avance con respecto a la aplicación de la LFTAIPG para hacer públicos documentos y archivos gubernamentales, esto no necesariamente asegura la calidad, relevancia, comprensión y utilidad de la información proporcionada a la ciudadanía. De 96

la misma forma que no se puede garantizar el acceso a la información, sólo a través de los portales de transparencia en páginas de Internet, ya que excluye a sectores sociales que no cuentan con medios electrónicos para consultar estas páginas. El perfil de los solicitantes de información pública sobre los programas sociales permite concluir que no se ha logrado facilitar y motivar el acceso a la información por parte de los sectores pobres urbanos y rurales, siendo diversos los factores que influyen: el analfabetismo, la desconfianza en el gobierno y la dificultad para interpretar la información gubernamental, la presión por la supervivencia, y la falta de una cultura de derechos ciudadanos, entre otros. Lo anterior ya ha sido detectado por el propio IFAI quien está instrumentando mecanismos que le permitan promover ampliamente el ejercicio del derecho a la información de estos sectores. En este sentido, y reconociendo la situación específica de los pueblos indígenas cabe destacar la iniciativa desarrollada por la CDI con respecto a utilizar las radios indígenas y comunitarias para difundir y proteger los programas sociales de posibles manejos electorales, a través de cápsulas en 20 de las 62 lenguas indígenas. Lo cual facilita el acceso a la información por parte de los pueblos indígenas, entre los cuales se encuentran beneficiarios directos de los programas sociales.

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5.

Del diagnóstico a la prevención

5.1

La operación de los programas más allá de la normatividad

Del análisis realizado hasta ahora, resulta evidente que ha habido ciertos avances en lo que concierne a la normatividad y los mecanismos de protección, transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas de los programas sociales con el fin de evitar que sus recursos se manejen discrecionalmente. No obstante, a través de evaluaciones operativas en algunos programas, se ha detectado casos de manipulación con fines electorales. De hecho, han sido en parte las propias quejas o denuncias de la ciudadanía las que han provocado el reforzamiento de las reglas de operación de los programas sociales. Esto ha dado lugar al diseño e implementación de estrategias de protección, especialmente dirigidas a los beneficiarios, tales como acciones de difusión y capacitación, para darles a conocer sus derechos y concientizarlos sobre la importancia del no uso de los programas sociales con fines político-electorales. Pese a las medidas de difusión, capacitación y prevención llevadas a cabo, persiste el riesgo de que los programas sociales puedan una vez más ser manipulados por los diversos contendientes del proceso electoral en curso. Así, existe la posibilidad de que el voto de la ciudadanía pueda ser condicionado o inducido en favor de algún candidato a cambio de la promesa de acceder a los beneficios de un programa social o, según el caso, la amenaza de perderlos. Lejos de desaparecer, la evidencia empírica nos demuestra que las prácticas de manipulación y uso indebido de los programas persisten, cada vez de manera más sofisticada por lo que su prevención, detección y penalización resultan más complejas que en el pasado. Cabe mencionar que no todos los programas sociales se encuentran en un mismo nivel de desarrollo en relación a sus marcos normativos y dispositivos de protección, dejando abiertos márgenes para la discrecionalidad.

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Durante las elecciones locales celebradas en el 2005, las organizaciones de la sociedad civil llevaron a cabo el monitoreo de programas sociales federales en las entidades en las que se realizaron elecciones,25 a través del cual se detectó que algunos programas siguen siendo utilizados para condicionar el voto de los ciudadanos. Dicho monitoreo menciona el caso de Oportunidades, Procampo y Liconsa, en los que la estrategia utilizada regularmente es la coacción o condicionamiento entendida como la acción directa sobre el ciudadano para influir en su voto mediante presiones, amenazas o chantajes ejercidos por agentes con autoridad y poder sobre él. No obstante lo anterior, es importante mencionar que en el caso del programa Oportunidades esta investigación sugiere que las irregularidades cometidas durante los últimos procesos electorales han disminuido de manera significativa. Por otra parte, los tipos de manipulación del voto más frecuentes que reporta Fepadetel, la línea telefónica de atención ciudadana de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (Fepade), se refieren a la entrega de bienes a cambio del voto, el proselitismo, la compra de votos, el condicionamiento y uso ilegal de los programas sociales, la inducción de candidatos o partidos vía telefónica, el recoger credenciales, el acarreo, la coacción laboral, el proselitismo en las casillas, el impedir el voto el día de la elección, la propaganda y el apoyo de servidores públicos, o la inducción domiciliaria. Oportunidades, Alianza para el Campo y Vivienda Digna son los programas que registran el mayor número de llamadas telefónicas para denunciar actos de manipulación política, tanto en elecciones federales como locales. A través de los registros de Fepadetel, se detectó que son “promotores” con vínculos partidistas, partidos políticos, presidentes municipales y gobernadores quienes tienden mayoritariamente a comprar, coaccionar o manipular el voto. El elemento de presión más recurrente es la amenaza de suspender el beneficio de los programas sociales a los beneficiarios que no voten por el partido que o no asistan a ciertos actos políticos.

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5.2

Percepción ciudadana sobre la manipulación de los programas sociales

A fin de complementar los hallazgos obtenidos en el capítulo anterior, se llevó a cabo una investigación cualitativa encaminada a recabar información de primera mano sobre la manera en que los ciudadanos mexicanos perciben las prácticas de condicionamiento del voto. Para ello se realizaron, entre los días 25 de enero y 2 de febrero de 2006, un conjunto de triadas semi-urbanas y rurales; entrevistas con promotores políticos; y de programas sociales y grupos focales semi-urbanos y rurales compuestos por hombres o mujeres entre 30 y 55 años de edad. Este ejercicio es parte de la investigación sobre la “Imagen y funcionamiento de los programas federales y su posible impacto en el ámbito electoral” llevada a cabo en el marco de este Proyecto.26 Se realizaron también una serie de entrevistas a profundidad aplicadas a actores institucionales vinculados con el tema. Concretamente se entrevistó a 20 ex funcionarios de institutos estatales electorales; ex consejeros y consejeros de juntas locales y distritales; investigadores especializados en temas de política y gestión pública; así como encuestadores de empresas de investigación cualitativa. Con base en estas fuentes primarias de información y la revisión de fuentes secundarias, hemos identificado un conjunto de prácticas de manipulación que se puedan reproducir en el proceso electoral federal de julio de 2006. En relación al conocimiento sobre programas sociales federales se encontró que, todos los entrevistados conocen de la existencia de los principales programas federales de desarrollo social (Oportunidades, Seguro Popular y Liconsa), que son los que cuentan con una mayor cobertura y han sido ampliamente difundidos en los medios. Casi todos los entrevistados conocen cuáles son los principales beneficios y el tipo de público al que van dirigidos estos “apoyos”. Por otra parte, se observa un bajo nivel de conocimiento de quiénes son los responsables de los programas, ya que la mayoría se refiere de forma general al “gobierno federal”. Por ejemplo, el nombre de Sedesol sólo se menciona de manera

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aislada y la mayoría ni siquiera conoce el significado de sus siglas. No existe, en cambio, un conocimiento generalizado de los programas Tu Casa y Hábitat en las comunidades. Los entrevistados no beneficiarios carecen de información suficiente acerca de los apoyos que ofrece cada programa, sus mecanismos de selección, criterios de elegibilidad o reglas de operación. Se encontró que aquellos que han solicitado la inscripción en alguno de los programas sociales no la han obtenido, debido a problemas técnicos. Sin embargo, la gran mayoría afirma no haber hecho solicitud formal de inscripción, pues desconfían de la veracidad de las ofertas y considera que los trámites son “una pérdida de tiempo”. Además, se detectó que los beneficiarios conocen sus derechos y obligaciones y hacen una evaluación positiva de los mismos. Sin embargo, expresan fuertes críticas ante ciertas exigencias así como medidas que consideran extremistas y rígidas, sobre cuya legalidad no tienen claridad. Cabe destacar el hecho de que la gran mayoría de los beneficiarios forma parte de dichos programas por cumplir con los criterios de elegibilidad y no por haber realizado el trámite de incorporación. Motivo por el cual, muchos consideran “una suerte” haber sido seleccionados y no asumen que los beneficios son un derecho ciudadano. Por otro lado, se observa una falta de corresponsabilidad de los beneficiarios hacia los programas sociales, pues generalmente son receptores pasivos de los beneficios y consideran que recibirlos depende de las coyunturas políticas. Lo que se refleja en las palabras de uno de los participantes de los grupos de enfoque, “de todos modos el que venga hará lo que quiera”. Muchos beneficiarios tampoco parecen tener conciencia de la importancia de las acciones de transparencia en los programas sociales. Saber cuánto presupuesto se destina a los programas, cómo es repartido y a partir de qué criterios se distribuye es información que consideran fuera de su alcance. Sólo algunas mujeres opinan abiertamente que la desinformación responde al interés, por parte de quienes manejan los programas en las comunidades, de controlar a los beneficiarios a través del miedo y la amenaza de perder el apoyo.

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La falta de información se vincula con la imposibilidad de reclamar por el incumplimiento de algún procedimiento u obligación prevista en la operación de los programas sociales. En este sentido, se observa un distanciamiento y falta de comunicación entre los beneficiarios y las instancias normativas y ejecutoras de los programas, desconociendo los mecanismos para presentar quejas o denunciar prácticas indebidas. Como se observó, la imagen y evaluación de los diferentes programas federales varía de un programa a otro en función de la relevancia y atractivo de sus beneficios, así como del mayor o menor conocimiento y contacto que se ha tenido con ellos. Las principales opiniones que se recogen acerca de los programas sociales pueden resumirse de la siguiente forma: Oportunidades: Conocimiento y valoración de los beneficios otorgados por el programa debido a su carácter integral. Es el mejor evaluado en sus objetivos, pero se critican los mecanismos de “control” de las beneficiarias (“multas, señalamientos y regaños”) y, en el caso de las no beneficiarias, se señala que los mecanismos de acceso son poco justos y transparentes. Seguro Popular: Poco conocimiento sobre sus beneficios específicos o formas de funcionamiento, pero gran aprecio por el alcance masivo del programa. Procampo: Los beneficios se perciben insuficientes, ya que el monto no alcanza a cubrir las principales necesidades del productor. Liconsa: Es el de menor impacto por el beneficio que ofrece. Se considera de fácil acceso, pero se expresan también fuertes críticas al modo en que opera por el mal trabajo y la mala atención por parte de los trabajadores sociales y vendedores. Las irregularidades que se detectaron en la investigación cualitativa y que afectan a todos los programas federales evaluados, incluyendo Procampo y Liconsa, tienen relación con la operación en el campo. De este modo, es importante tener en cuenta que la transparencia sólo se garantiza dando mayor difusión en aquellos temas que afectan de manera directa a los beneficiarios y tienen una importancia práctica para los

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entrevistados: “Yo quiero saber por qué me multan y a dónde va a parar ese dinero”; “Tengo multas por ausencias que mi hijo no ha tenido y nadie me ha explicado por qué”. La gran mayoría de los entrevistados tiene una imagen favorable de los programas mencionados ya que los perciben como acciones positivas y necesarias que benefician a “los que más lo necesitan”. Los programas tienen un impacto positivo muy claro en la imagen y evaluación del Ejecutivo Federal. En muchos casos, la existencia de estos programas, en especial de Oportunidades y el Seguro Popular, se asocia con la labor directa del Presidente de la República, lo cual es síntoma de la ausencia de una perspectiva de derecho por parte de los beneficiarios. Sólo de manera aislada, algunas participantes comentan que estas acciones, si bien son impulsadas por el Ejecutivo, han sido aprobadas por el Congreso de la Unión. Incluso una muestra muy pequeña de los entrevistados saben que algunos programas ya existían desde sexenios anteriores, aunque con nombres diferentes. En términos generales, se detectaron vacíos y fallas en el desarrollo de los programas que afectan el funcionamiento y transparencia de los mismos. Estos pueden ser agrupados en tres rubros: Información y Comunicación: Hay un escaso conocimiento sobre los mecanismos de acceso a la información y denuncia que los beneficiarios tienen para levantar quejas o denunciar irregularidades. Control y Fiscalización de los Recursos: Se advierte la inexistencia o ineficiencia de mecanismos de fiscalización y control de los recursos destinados a los programas, tales como fugas al momento de repartir el beneficio. Control y Selección del Personal: Hay poco rigor en la selección y control del personal que trabaja en contacto directo con la población. Por ejemplo médicos, enfermeras y vocales de las comunidades en el caso de Oportunidades y Seguro Popular, o vendedores y trabajadores sociales en el caso de Liconsa. La información es insuficiente y la existencia de numerosas irregularidades en la operación de los programas ha propiciado actos de corrupción y errores en la asignación

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del beneficio, lo que constituye la principal fuente de crítica en la mayoría de los programas. Por otra parte, se detectó que las expectativas y la actitud del electorado respecto a las campañas políticas se ha vuelto más racional y calculada. Lo anterior se refleja en la expresión “Uno agarra todo lo que le da y después vota por quien quiera”. Un elemento que refuerza este supuesto es que varios de los promotores políticos entrevistados reconocen que la labor de partidos y candidatos se ha tenido que modificar debido a este cambio de actitud en los beneficiarios. Algunos entrevistados aseguraron que, “en el tiempo que estamos no debemos dejarnos manipular,… con una playera y una gorra no los vas a convencer”. A pesar de los avances observados en la cultura política de los entrevistados, persisten viejos patrones y creencias que no han sido erradicados. Por ejemplo, aún cuando ha crecido la confianza en la secrecía del voto, subsisten temores respecto a la efectividad y transparencia de las elecciones y se cree que los partidos pueden “robarse” los votos de quienes no asistan a la elección, o que “siempre gana el que ellos quieren”. De igual manera si bien el electorado se ha vuelto más exigente respecto a los candidatos y sus campañas, se observa que, en la práctica, las expectativas políticas de la población más pobre siguen siendo de corto plazo y muy centradas en la resolución de problemas concretos: “Si pueden conseguir fuentes de trabajo sería excelente, y si no, pues al dinero no le decimos que no”, “Lo de las despensas a veces funciona todavía, el voto es libre, pero el 30% se deja llevar por lo que les traen, no ven el mañana”. Se observó que persisten prácticas como obsequiar materiales de construcción, por ejemplo láminas, cemento o pintura; se ofrecen programas de beneficio social; o se ayuda en el mejoramiento de escuelas, canchas deportivas o la iglesia; “En las campañas es cuando se ven más los apoyos”, “A veces sí traen beneficios para la comunidad, pero cuando llegan a la silla se olvidan de uno”. Por otro lado, en lugares donde prevalece un ambiente político de poca competencia y viejas prácticas clientelares y electorales (robo de urnas, amenazas), los entrevistados se muestran recelosos y desconfiados y su relación con el ámbito de la política es de distancia y rechazo. Por el contrario, en aquellas plazas en donde ha habido mayor

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competencia política e incluso se ha dado la alternancia, se observa menos escepticismo sobre la política. La investigación cualitativa se acercó también a detectar antecedentes de uso político de programas sociales. En la mayoría de las plazas evaluadas, se obtuvieron testimonios de amenazas de suspender los beneficios de programas estatales o de ofrecimientos de otorgarlos a cambio del voto. A nivel estatal se observan algunos patrones de uso político de programas de beneficio social. El reparto de materiales de construcción, tinacos, despensas, fertilizantes, material escolar y el ofrecimiento de programas sociales como apoyos a madres solteras, personas de la tercera edad y becas para estudiantes parecen ser las prácticas más frecuentes. Las beneficiarias entrevistadas reconocen haber sentido preocupación y miedo de que sus familiares perdieran estos apoyos, pero cuentan que los programas han seguido funcionando a pesar de que haber ganado un candidato de otro partido. Algunas de las promotoras políticas entrevistadas cuentan haber tenido como tarea el recorrer la comunidad ofreciendo inscribir a las personas mayores de 65 años a un programa. Este ofrecimiento a los adultos mayores, reconocen las promotoras, iba acompañado de una fuerte labor proselitista a favor de un partido. Al respecto, cabe señalar que la población tiene diferentes opiniones acerca de los promotores. Existe, por un lado, un estereotipo de esta figura: “son grillos, oportunistas, barberos, sólo buscan sus beneficios”, sin embargo, en la práctica la población reconoce su papel como gestores en la solución de problemas concretos en la sociedad y en su capacidad de negociación frente a candidatos y autoridades. Su poder de convocatoria está determinado por la persuasión, dejando de utilizar mecanismos de amenaza o coerción directa que cada vez corresponden menos a la situación política y electoral actual. En las entrevistas se pudo constatar también que los promotores se han ido alejando del trabajo meramente partidista y se han acercado a la labor de gestión social para la comunidad. Lo que les ha conferido mayor credibilidad y hace más permanente su presencia e incidencia entre sus vecinos. Comentan que las principales acciones que desarrollan estos promotores es ir de casa en casa dando pláticas, invitando a conocer al candidato y sus propuestas. La labor proselitista y clientelar de los promotores les otorga

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poder “real”, vinculado a su influencia en la comunidad para inducir al voto en un sentido determinado. A pesar de lo anterior, los entrevistados no observaron de manera directa un uso político de los programas federales en el periodo en que se realizaron las entrevistas, triadas y grupos focales. En ninguno de los grupos se tienen testimonios de amenazas de quitar el apoyo u ofrecimientos de otorgarlo a cambio del voto. Considerando que el escenario electoral nacional ha sufrido importantes transformaciones en los últimos 15 años, cabe mencionar que las encuestas realizadas dejan entrever un electorado más “exigente” y con mayor capacidad para razonar el voto. Ello es reflejo de que las condiciones para la competencia política se han profundizado y consolidado con la alternancia política. Las nuevas reglas de la competencia electoral apuntan a una utilización estratégica de las promesas de campaña, por lo que uno de los posibles riesgos en la operación de los programas sociales y su asignación política puede ser la utilización de los espacios mediáticos y voceros institucionales de los programas para hacer proselitismo político, Por ejemplo, cabe mencionar que se encontraron referencias constantes al bombardeo propagandístico de los programas sociales en las últimas semanas. Ejemplo de prácticas de condicionamiento del voto La manipulación del voto, es una práctica que reviste gran complejidad. Quienes han sido afectados por actos de manipulación la perciben como prácticas que obstaculizan el desarrollo del sufragio como un derecho individual, libre, intransferible y secreto. Va más allá del proceso electoral, en tanto involucra relaciones de poder que se reflejan en la vida cotidiana de los sujetos. Es esa experiencia cotidiana la que, recogida a través de diversos estudios, entrevistas a profundidad y grupos focales, se convierte en insumos para sistematizar algunos ejemplos de prácticas que se describen a continuación: Utilización de la credencial para votar:

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•

Recoger la credencial para votar, o usarla sin el conocimiento expreso del interesado, para cualquier fin electoral (registro de afiliados al partido, imposibilidad de ir a votar) a cambio del otorgamiento de algún programa social federal.

Proselitismo: •

Hacer proselitismo utilizando recursos, bienes o servicios de un programa social federal para favorecer a algún candidato o a un partido político.

•

Designar funcionarios encargados de la operación, administración o promoción de algún programa social federal para que realicen alguna actividad con fines electorales.

Gestión: •

Prometer o haber recibido promesas de realizar algún trámite de un programa social federal a cambio del voto o de algún beneficio, obsequios o favores.

Presión o coacción: •

Presionar o coaccionar como servidor público, candidato o funcionario partidista para entregar alguna constancia que demuestre haber favorecido a un candidato o partido con la emisión del voto, como condición para la entrega de los recursos de algún programa social federal.

•

Obligar o promover la participación de funcionarios públicos que operan programas sociales federales en cualquier evento partidista.

Utilización y manejo de información y recursos públicos: •

Modificar cualquier documento que permita el desvío o manejo de recursos públicos de programas sociales federales a favor de algún partido o candidato.

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•

Difundir cualquier tipo de información reservada sobre alguna denuncia, queja o demanda interpuesta ante la autoridad por la supuesta comisión de un delito electoral en el que se hayan utilizado recursos de programas sociales federales.

•

Utilizar los datos de los padrones de los programas sociales federales con fines político-electorales.

Cabe señalar que estos ejemplos no son exhaustivos y que pueden observarse antes, durante y después del proceso electoral. Hay además conductas de manipulación del voto el día de la jornada electoral que pueden estar relacionadas, de manera indirecta, con el manejo o la entrega de programas sociales federales. Estas prácticas, que podrían encuadrar en las conductas tipificadas como delitos electorales, logran escapar de la procuración de justicia cuando cambian las condiciones en el modo, tiempo y lugar especificado por la ley. Lo anterior constituye un punto de partida para la realización de misiones de observación encaminadas advertir a la ciudadanía sobre el uso indebido de los programas sociales. Para llevar a cabo esa tarea el reto sigue siendo el profundizar en la medición y conocimiento de: 1. La magnitud y el universo en que se generan las prácticas de manipulación de los beneficios de los programas sociales en tiempos electorales. 2. Las modalidades que adopta el condicionamiento de los beneficios a población receptora de programas sociales. 3. La conciencia que tiene la ciudadanía acerca de la importancia de hacer valer los derechos sociales y al un voto libre, secreto e informado.

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6.

Tipología de observación para la protección de los programas sociales federales

Uno de los propósitos centrales de este proyecto consiste en identificar elementos para, en su caso, formular recomendaciones que propicien la disuasión, prevención y erradicación de cualquier tipo de prácticas vinculadas al manejo de programas sociales federales que pudieran vulnerar el libre ejercicio del voto. Otro de los objetivos medulares es recabar información que permita documentar las prácticas que pudieran desarrollarse en torno al uso de programas sociales federales en el marco de las elecciones federales de 2006. Para poder lograr estos objetivos, es indispensable disponer de información sólida y veraz que permita argumentar acerca de la existencia o inexistencia de prácticas que pudieran vulnerar el libre ejercicio del voto. La revisión de los aspectos normativos permite observar que la mayoría de los programas sociales federales cuentan con reglas de operación que contemplan de manera explícita diversas medidas institucionales de protección de su uso con fines electorales. Sin embargo, la información empírica recolectada recientemente a través de grupos focales, triadas y entrevistas a profundidad indica que el eslabón de la cadena de operación de los programas sociales federales que parece ser más vulnerable es el que corresponde a las autoridades y a los operadores de programas en el ámbito local. Dado que son ellos quienes tienen el contacto directo con la población beneficiaria, son también quienes podrían ejercer eventualmente alguna presión al momento de entregar o condicionar los beneficios del programa. De acuerdo con lo señalado, se considera que es necesario enlazar el análisis teórico del posible uso de los programas sociales en contextos electorales, con los espacios geográficos en los que se pudieran ejercer las prácticas que potencialmente vulneran el libre ejercicio del voto. Para ello, se necesita concebir cuál es el nivel de desagregación de la información más apropiado para los fines perseguidos, ya que si sólo se considera el nivel estatal no es posible conocer las variaciones que pueden existir al interior de las entidades. Por el contrario, el mayor nivel de desagregación podrían ser las localidades o las secciones electorales pero, en el marco de una política social de Estado, las secciones

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electorales no tienen por qué influir sobre los criterios de designación de beneficiarios de los programas sociales. Por otro lado, cuanto más grande es la unidad de análisis, como podrían ser el distrito o la entidad federativa, mayor es el riesgo de incurrir en una falacia ecológica; es decir, pensar erróneamente que, a partir del nivel estatal, se puede inferir acerca del comportamiento de las variables que se analicen para los niveles locales requeridos. Dado que en los ámbitos locales es donde la operación de los programas sociales puede ser dirigida más fácilmente hacia fines políticos o proselitistas, se considera que el nivel municipal es la delimitación geopolítica que permite hacer, con el mayor detalle posible y de acuerdo a la información disponible, los cruces de información y análisis conjuntos de variables político-electorales y sociodemográficas para los fines perseguidos. En este sentido, se buscará analizar algunos de los indicadores que pueden construir manifestaciones empíricas de las prácticas sociopolíticas de acuerdo con las principales corrientes teóricas del clientelismo y la compra o coacción del voto. Este análisis se hará para cada uno de los diferentes municipios que conforman el país, a fin de identificar las posibles similitudes o diferencias que hay entre ellos en torno a aspectos relacionados con el fenómeno. En virtud de que resulta difícil leer e interpretar la información desplegada de los 2,443 municipios27, se pretende sintetizar la información de interés y clasificar a los municipios de forma tal que se retrate de manera adecuada la situación que guardan en relación con las teorías que relacionan las políticas públicas y el uso de los programas sociales. Como sería imposible realizar la observación in situ en cada municipio, se considera importante que la clasificación que se genere tenga al menos dos atributos: a) que sea exhaustiva y dé cuenta correcta de sus características mediante el uso de variables e indicadores relacionados significativamente con el fenómeno y; b) que sirva de base para organizar las misiones de observación y generar la información requerida para el proyecto. Con ello se podrá disponer de un instrumento que permita organizar las fases de recolección de la información requerida para el proyecto y las misiones de observación, independientemente de las condiciones electorales de los municipios. También permitirá documentar, de manera sólida y sin tintes partidistas, tanto las

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buenas como las malas prácticas que pudieran llevarse a cabo en torno a los programas sociales y el clientelismo electoral. En función de lo anterior, y a partir de los elementos conceptuales descritos en el segundo capítulo, se decidió que era importante construir una tipología que, por un lado, fortaleciera la identificación de los diferentes tipos de unidades que deben observarse y, por otro, permitiera organizar el trabajo de campo del proyecto Protección de Programas Sociales Federales en el contexto de las Elecciones del 2006. Para tal fin, se usaron los indicadores e índices correspondientes a las tres vertientes principales que utilizan los expertos en el tema para analizar la relación entre elecciones y programas sociales: ciclos electorales, asignación política y clientelismo. Como primer paso, se retomaron las principales hipótesis y variables derivadas de los tres enfoques teóricos del uso electoral del gasto social y se convirtieron las categorías teóricas en variables operativas que permitiesen construir una tipología municipal. a) Ciclos políticos. Los programas sociales se intensifican en fechas cercanas a la jornada electoral. La premisa de este enfoque es que el gobierno intenta beneficiar al partido del cual ha surgido. Se busca identificar los beneficios que obtiene el electorado con el partido político gubernamental a través del aumento el gasto de los programas sociales en temporadas previas a la elección. El objetivo es que la ciudadanía establezca la relación partido-beneficios y forme su preferencia electoral de acuerdo con ella. b) Asignación política. Esta vertiente supone la realización de un análisis de la geografía electoral, elaborado por el gobierno, con el propósito de definir los espacios a los que canalizarán los gastos. La idea general es que la focalización del gasto puede mantener las preferencias donde el partido ha obtenido éxitos electorales, o cambiarlas, en aquellas zonas donde los resultados electorales le han sido adversos. Este enfoque, además de los incentivos para asignar recursos que presenta la geografía electoral, considera otras variables que se toman en cuenta para asignar el gasto, como el tamaño relativo del voto duro propio de la oposición, el voto volátil, la posibilidad de focalizar los beneficios, la aversión al riesgo por parte de los

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políticos y el valor que los votantes otorgan a la política. Los principales argumentos esgrimidos en esta vertiente teórica son cuatro: •

Cuando el voto duro de la oposición es muy numeroso en términos relativos, es poco probable que la asignación del gasto revierta una tendencia electoral desfavorable. En cambio, el voto volátil puede ser ganado para el partido que hace un uso estratégico del gasto público.

•

En cuanto a la focalización de beneficios, el gobierno preferirá gastar más cuando puede controlar a los beneficiarios del gasto y puede hacer que el beneficiario identifique claramente al partido gubernamental.

•

Los políticos que son adversos a asumir riesgos canalizarán el gasto hacia los lugares y las modalidades que les ofrezcan una certeza mayor de obtener resultados positivos.

•

Finalmente, se considera que el valor que los electores asignan a la política es un indicador de la posibilidad de manipular su voto a través de la asignación presupuestal. Los ciudadanos que valoran más la política estarán menos dispuestos a definir el sentido de su voto por los beneficios sociales obtenidos, comparados con quienes la valoran menos.

c) Clientelismo político. Se trata de una presunta relación entre los políticos y los ciudadanos, en la que los primeros ofrecen beneficios materiales a cambio del voto de los segundos. Supone que los beneficios consisten en bienes o servicios privados28, usados o consumidos directamente por el beneficiario. La práctica clientelar compromete el voto del ciudadano porque éste se identifica individualmente como beneficiario del gasto social y, en algunos casos, asume un compromiso moral con el partido otorgante del beneficio. Los factores que favorecen el clientelismo son la pobreza y la marginación social, la competencia política y el riesgo electoral. Por lo tanto, se plantea que en las regiones con una elevada incidencia de la pobreza, las prácticas clientelares tienen mejores

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condiciones de surgir con éxito. Asimismo, es más probable encontrar estas prácticas cuando existe hegemonía partidaria y bajo riesgo electoral. Derivado de lo anterior, en el cuadro 1 se presenta un resumen de las hipótesis recuperadas de los enfoques de los ciclos políticos, la asignación política y el clientelismo político, así como de las variables relevantes y los indicadores o sus aproximaciones disponibles y la suficiencia de la información para su uso en el proyecto. Para construir la tipología, se incorporaron los índices que se describen a continuación: a) Posibilidad de focalización de los programas sociales. La aproximación se realizó a través del Índice de capacidad institucional (ICI). Se define como la preparación del Ayuntamiento para atender las demandas sociales. La metodología de construcción del índice fue desarrollado por la Sedesol e incorpora los siguientes conceptos y variables que están medidos en un rango de cero a cien. El valor final del índice es el promedio simple de las variables y tiene el mismo rango de variación,, donde cien se asocia a las mayores capacidades y cero a las menores: 1) Eficiencia operativa 2) Generación de ingresos 3) Cobertura de servicios 4) Capacitación 5) Fortalecimiento municipal 6) Reglamentación municipal

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Cuadro 1 Resumen de hipótesis y conceptos de interés para el sustento conceptual de la tipología de los municipios Enfoque

Hipótesis iniciales

Ciclos políticos

Se presume que el aumento de gasto social en períodos previos a las elecciones, se asocia con el uso electoral de los programas sociales

Gasto de los programas sociales en años o periodos electorales

Asignación política

El voto duro del partido en el gobierno, se toma como criterio para la asignación presupuestal de los programas sociales La focalización partidista de los programas sociales se utiliza de manera acorde con la asignación política de los programas sociales La aversión al riesgo de los políticos, influye en los criterios de asignación política de los programas sociales

Voto duro Gasto para los programas sociales

El nivel educativo de la población objetivo, tiene una relación negativa con la asignación política de los programas sociales La posibilidad e intensidad de las prácticas clientelares tiene una relación inversa con la pobreza y la marginación La participación se asocia de manera negativa con la posibilidad del uso clientelar de los recursos Ante competitividad electoral extrema, se asocia mayor posibilidad de uso electoral de los programas sociales

Competitividad electoral Prácticas clientelares

Clientelismo político

Conceptos o variables de interés

Aproximación empírica

Suficiencia de la información

Variación del presupuesto asignado a programas sociales aplicables a nivel municipal por año Cantidad mínima y segura de votos que el partido en el gobierno obtiene en un municipio Afinidad operativa Capacidad institucional

Insuficiente para el nivel municipal y los diferentes periodos

Insuficiente para el nivel municipal y los diferentes periodos

Nivel educativo Presupuesto para los programas sociales

Grado de disposición de asignar gasto social cuando la tasa electoral de retorno es desconocida Porcentaje de población de 15 años y más con primaria completa

Pobreza y marginación Prácticas clientelares

Ingreso per cápita imputado Índice y grado de marginación

Suficiente

Participación electoral Prácticas clientelares

Participación electoral en las elecciones para diputados federales por el principio de mayoría relativa 2003 Índice de competitividad electoral del Informe sobre el Desarrollo Humano

Suficiente

Posibilidad de focalización de los programas sociales Gasto para los programas sociales Aversión al riesgo de los políticos Presupuesto para los programas sociales

116

Insuficiente para el nivel municipal y los diferentes periodos Suficiente

Suficiente

Suficiente

b) Marginación. Es un índice que sintetiza el valor de nueve indicadores relacionados con la estructura de oportunidades de la población. Es una medida resumen del acceso a oportunidades estructurales de condiciones de vida de la población. Las dimensiones consideradas en este índice son: 1) la vivienda, b) la educación, c) la dispersión territorial, y d) el ingreso económico. Es un índice que puede ser construido a diferentes niveles geográficos. En este caso, y dado el objetivo perseguido, se utilizó el índice de marginación a nivel municipal desarrollado por el Consejo Nacional de Población (Conapo), para el año 2000.29 Los indicadores que contempla dicho índice son: 1) el porcentaje de población analfabeta en el municipio 2) el porcentaje de población de 15 años o más con escolaridad de primaria incompleta; 3) el porcentaje de ocupantes en viviendas sin drenaje; ni sanitario exclusivo; 4) el porcentaje de ocupantes en viviendas sin energía eléctrica; 5) el porcentaje de ocupantes en viviendas sin agua potable; 6) el porcentaje de ocupantes en viviendas en condiciones de hacinamiento; 7) el porcentaje de ocupantes viviendas con piso de tierra; 8) el porcentaje de población residente en localidades de menos de 5,000 habitantes; 9) el porcentaje de población ocupada que percibe cuando más dos salarios mínimos; El Conapo sintetizó estos nueve indicadores en un solo índice, al que justamente denominó “índice de marginación”.30 c) Competencia electoral (ICE), refiere la situación de disputabilidad del gobierno de cada municipio según la presencia o ausencia de siete “indicadores objetivos de umbrales de competencia en los procesos electorales locales y federales” 31. Se usó el indicador elaborado por el Informe de Desarrollo Humano del PNUD, que es un índice que se construye sumando unos y ceros según el municipio cumpla con siete condiciones de competencia y resultados electorales:

117

1) Elección partidista de presidentes municipales. 2) Pérdida de mayoría absoluta del partido originalmente en el poder en las elecciones municipales. 3) Margen de victoria menor a 10% en elecciones municipales. 4) Pérdida de la mayoría absoluta en las elecciones federales del partido originalmente en el poder. 5) Margen de victoria menor a 10% en las elecciones federales. 6) Número efectivo de partidos mayor de dos en las elecciones federales. 7) Alternancia en las elecciones municipales. 32 Es un índice aditivo que contabiliza y acumula el número de características que presentan los municipios en torno a la variable de competitividad en cuestión. Varía de cero a siete, donde un valor de cero significa que el municipio no presenta ninguna de las características, mientras que alcanza el valor siete cuando todas las características están presentes en el municipio. d) Igualdad municipal, del índice de desigualdad municipal desarrollado por el área de Desarrollo Humano del

PNUD.

Es un índice, al que se conoce como índice de

desigualdad municipal (IDM)33, que busca captar el grado de concentración del ingreso en los municipios. Con la incorporación del índice se buscó contemplar las diferencias de ingreso económico que existen al interior de los municipios. Este procedimiento fue llevado a cabo bajo la hipótesis de que en aquellos municipios donde hay mayor desigualdad pueden propiciarse acciones de focalización o clientelismo. Además, la incorporación del índice permite manejar de manera diferente a los municipios con igual condición de marginación pero distinta distribución del ingreso. Esto en virtud de que se ha encontrado que cuanto menos marginado es un municipio, mayor es su índice de desigualdad.34 En el cuadro 1 se mencionó que el nivel educativo era una de las variables correspondientes al enfoque teórico de la asignación política. Asimismo, en el enfoque de clientelismo se planteó como proxy de la pobreza un indicador del ingreso per capita imputado. Sin embargo, en virtud de que dentro del índice de marginación se

118

contemplan dos proxis similares, se decidió no considerarlas nuevamente, para evitar problemas técnicos que pudieron haberse presentado al momento de aplicar la técnica que se describe en el Anexo 4. Otro proxy que se había contemplado para captar la posibilidad de focalización fue un índice de afinidad operativa, que buscaba identificar el grado de alineamiento entre los distintos niveles de gobierno, y que pudiera propiciar las acciones de focalización. Empero, como también se señala en el Anexo 4, no fue posible mantenerlo en el análisis pues resultó ser una variable no significativa para los fines perseguidos. A continuación se muestra una breve descripción de las características de los cuatro índices contemplados para la clasificación de los municipios. Se mencionó que, por su principio de construcción, el índice de capacidades institucionales35 puede variar entre 0 y 100. Sin embargo, el municipio que obtuvo el valor mínimo fue de 7.11 y el valor máximo fue de 100. Esto significa que todos los municipios tienen cuando menos alguna capacidad de operación deseable, si bien hay algunos casos donde esta capacidad es demasiado baja. Por el contrario, se observa que hay municipios que tienen desarrolladas la totalidad de capacidades contempladas en el índice. Al analizar los valores del índice para la totalidad de municipios, se observó que la gran mayoría de los ellos tienen un índice cuyo valor varía entre 13 y 79, lo que significa que muy pocos municipios cuentan con una capacidad muy amplia para atender las demandas sociales, pero también que son pocos los municipios con capacidades sumamente limitadas para desempeñar sus funciones. El índice muestra que la mitad de los municipios está por debajo del valor 45.8 lo que es indicativo de que todavía es largo el camino por recorrer en la búsqueda de capacidades institucionales óptimas de los municipios. La mayor parte de la población reside en municipios que tienen niveles de capacidad institucional por debajo de la media, lo que es indicativo del precario estado de institucionalidad que todavía hoy en día se vive en el país. En cuanto al índice de marginación se observó que la gran mayoría de los municipios se concentra alrededor de un valor central y pocos municipios tienen valores extremos. Es

119

decir, que la mayoría de los municipios (70%) se encuentran en condiciones intermedias de marginación que corresponden a las categorías de marginación baja, media o alta. También se observó que uno de cada siete municipios están en las peores condiciones de marginación, mientras que uno de cada diez están en la categoría de muy baja marginación, lo que refleja que a pesar de lo que se ha avanzado en el desarrollo del país, todavía hay camino por recorrer particularmente para cerrar las brechas entre los municipios de condiciones extremas. La importancia de este índice estriba en la posible relación que puede haber entre las condiciones de marginación y la posibilidad de realizar acciones focalizadas o clientelares dadas la existencia de condiciones propicias para ejercer este tipo de prácticas por parte de autoridades gubernamentales. Sin embargo, más de la mitad de la población del país reside en los municipios de muy baja marginación, lo cual se asocia con municipios con mayor grado de urbanización. También se observó una alta heterogeneidad de los municipios según su grado de competencia electoral. Si bien predomina la cantidad de municipios con un nivel alto de competencia electoral, también hay una cantidad significativa de municipios en cada una de las demás categorías, a un grado tal que uno de cada nueve municipios tiene un nivel de hegemonía notorio, situación que se presenta predominantemente en los municipios rurales. No obstante, en términos poblacionales, se observa que los municipios que concentran mayor cantidad de población son los que tienden a mostrar mayor nivel de competencia electoral, y que esto ocurre predominantemente en los municipios con mayor grado de urbanización. El índice de igualdad municipal presenta poca variabilidad y un alto nivel de concentración. Si bien es deseable que las desigualdades en el ingreso no sean muy marcadas, es importante señalar que predominan los municipios con alta igualdad en el ingreso pero son, desafortunadamente, los municipios que presentan más bajo nivel de ingreso per cápita, lo que refiere que en muchos municipios hay un nivel de pobreza generalizada. Dadas las diferencias que se observaron entre los propios índices, se consideró que era necesario encontrar un mecanismo que permitiera resumirlos. Esto se realizó mediante

120

una técnica estadística — el análisis de componentes principales (ACP) —, que se describe con mayor detalle en el Anexo 4 de este Informe. Mediante la aplicación de esta técnica se identificó la existencia de características similares o diferentes entre los municipios, en torno a los elementos analizados, pero de manera simultánea.36 Dicha técnica permitió conformar cinco grupos de municipios37 que presentan diferentes características. En el primer grupo, a pesar de haber la misma cantidad promedio de municipios que en los grupos restantes, se acumula 50.6% de la población residente y ciudadana, lo que es indicativo que en este grupo resultaron clasificados los municipios más grandes. En contraste, los grupos cuatro y cinco concentran 10% y 5% del padrón electoral y la población total, respectivamente.

121

Cuadro 2 Distribución porcentual de la población total y ciudadana, según grupo de clasificación de los municipios. México, 200038 Padrón Población Grupo volumen porcentaje volumen porcentaje 1

35,536,652

50.6

46,772,146

47.9

2

15,184,523

21.6

20,351,276

20.9

3

8,641,715

12.3

12,259,573

12.6

4

6,928,958

9.9

10,264,095

10.5

5

3,173,753

4.5

5,104,368

5.2

703,550

1.0

2,795,024

2.9

70,169,151

100.0

97,546,482

100.0

No clasificados Total

Fuente: Elaboración propia

Dado el resultado anterior, se procedió a verificar la naturaleza de los municipios según su caracterización en municipios urbanos, mixtos o rurales.39 Se observó una composición diferenciada de los municipios al interior de los grupos. Mientras que el primer grupo se conforma predominantemente de municipios urbanos, el grupo cinco está constituido en su mayoría por municipios rurales. Los porcentajes correspondientes a los tipos de municipio en cada grupo son coherentes con lo observado anteriormente. Hay una tendencia clara hacia la disminución relativa de los municipios urbanos conforme se avanza en el número del grupo. Los municipios mixtos tienen una importancia numérica mayor en los grupos tres y cuatro, y después disminuyen a 25% en el grupo cinco. Finalmente, el porcentaje de municipios rurales aumenta a medida que aumenta el grupo, hasta alcanzar el 74 % en el grupo cinco.

122

Cuadro 3 Distribución porcentual del número de municipios, según grupo construido y tipo de municipio Tipo de Municipio

Grupo construido 4

Total

1

2

3

5

Urbano

91.7

67.0

28.7

7.1

0.3

23.8%

Mixto

7.9

31.7

57.4

55.5

25.7

39.8%

Rural

0.4

1.3

13.9

37.4

74.0

36.4%

Total

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0%

Fuente: Elaboración propia a partir de los grupos conformados y la clasificación Según tipo de municipio urbano, mixto y rural definido por el Conapo

En este sentido, es claro que dentro del primer grupo se concentran municipios predominantemente urbanos y con alta concentración poblacional, a diferencia del quinto grupo cuya composición es, en su mayoría, de municipios rurales y con menor tamaño poblacional. Esto es de esperar como reflejo de la relación posible entre condiciones sociodemográficas y condiciones de competencia. En contraste, los municipios del quinto grupo sobresalen por la elevada presencia de población rural por encima de la media nacional, la cual se encuentra principalmente en las entidades de Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca, Puebla y Yucatán. Este resultado llevó a valorar la importancia de que la observación se estructure de manera tal que se capte esa variabilidad de las características observadas entre municipios correspondientes a los diferentes grupos. Como se mencionó al inicio de este capítulo, uno de los objetivos al diseñar una tipología es diferenciar los municipios según sus las características relevantes. Cada grupo formado debe tener rasgos propios y diferentes de los otros cuatro. Para ello se buscó analizar qué tan diferentes son los municipios de cada grupo, según el tipo de municipio y diferentes variables relacionadas con el tema en cuestión. Se inicia con la revisión del análisis del grado de marginación que los caracteriza. Puede decirse que el primer grupo puede catalogarse, en general, como el más favorable. El 91% de los municipios que lo conforman son urbanos y 8% son mixtos;

123

prácticamente no resultaron clasificados municipios rurales en este grupo. En la gráfica 1 puede verse que el índice medio de marginación en el grupo 1 es el menor de los cinco grupos.40 En términos del grado de marginación, 87% de los municipios se ubican en los grados bajo o muy bajo. Se trata del grupo más urbano y menos marginado de los cinco que se formaron. Gráfica 1 Promedio del Índice de marginación por grupo 1.5 1.0 0.5 0.0 -0.5

G1

G2

G3

G4

G5

-1.0 -1.5 Grupo

El segundo grupo tiene una mayor presencia de municipios mixtos que los que conforman el primer grupo: 31.7% de los municipios clasificados en ese grupo tienen tal categoría. El valor medio del índice de marginación de este grupo refiere que en el segundo grupo hay mayor marginación que en el primero. En el tercer grupo se concentra una cantidad notoriamente más alta de municipios mixtos y, a la vez, se observa que 64% de los municipios tienen un grado de marginación medio o bajo y el índice medio de esta condición es superior al del grupo anterior.. Más de una tercera parte de los municipios clasificados en el penúltimo grupo son rurales y 56% mixtos. La marginación en este grupo es mayoritariamente alta y media. Entre ambas categorías suman 81% de los municipios. En correspondencia, el índice medio de marginación aumenta.

124

El carácter rural del último grupo es claro: 74% de los municipios clasificados en ese grupo son rurales y hay muy pocos municipios urbanos. En términos de la marginación, 96% de los municipios registran un grado alto o muy alto. Este porcentaje aumenta respecto al del cuarto grupo; además tiene una composición mayoritaria del grado de marginación alto. El valor medio del índice de marginación en este grupo es el más alto de los cinco grupos conformados. Es claro que las variables de marginación y de tipo de municipio son criterios de diferenciación que a la vez que contribuyen a formar una idea clara de los municipios que se agrupan en cada grupo. Cuadro 4 Porcentajes de municipios en cada grupo según su grado de marginación Grado de marginación

Grupo 1

2

3

4

Total

5

Muy alto

0.0

0.4

1.3

5.2

44.4

15.2

Alto

3.1

7.8

25.7

52.2

51.4

37.3

Medio

9.6

23.5

35.4

28.6

3.9

20.1

Bajo

34.9

37.0

28.7

12.9

0.3

16.9

Muy bajo

52.4

31.3

8.9

1.2

0.0

10.5

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Total

Como se muestra en la gráfica 2, las carencias de capacidades municipales aumentan conforme se avanza en los grupos, aunque cada uno tiene una coincidencia significativa con los inmediatos anterior y posterior. En el primer grupo el valor de la media es cercano a 30 y aumenta paulatinamente en cinco puntos para los grupos dos y tres, y se este incremento se agudiza en el cuarto grupo, pero particularmente en el último de grupos formados. En suma, el índice pasa de menos de 30 en el grupo uno a más de 60 en el cinco.

125

Gráfica 2

Media del índice de carencias municipales 70 60 50 40 30 20 10 0 G1

G2

G3

G4

G5

Grupo

En relación con el índice que permite analizar el grado de competitividad electoral, se observa que entre el grupo uno y el tres la hegemonía electoral media aumenta menos de un punto en total, pero el aumento en el valor medio del índice al pasar del grupo tres al grupo cuatro y del grupo cuatro al cinco es notoriamente más marcado. Es decir, que el comportamiento entre los grupos cambia de presentar mayor nivel de competencia electoral a mayor nivel de hegemonía. En resumen, mientras la hegemonía electoral en los grupos uno a tres es similar y relativamente baja, en los cuatro y cinco se dispara hasta niveles considerablemente altos. En otras palabras, la hegemonía electoral se asienta en los últimos dos grupos, a diferencia de patrones de mayor competencia electoral entre los primeros tres grupos constituidos.

126

Gráfica 3

Media del índice de hegemonía electoral 6 5 4 3 2 1 0 G1

G2

G3

G4

G5

Grupo

En la gráfica 4 se puede observar que la igualdad municipal aumenta conforme se avanza en los grupos. Para recuperar el referente de marginación y urbanidad puede plantearse que los municipios más marginados son más igualitarios y los menos marginados son más desiguales. No obstante, debe atenderse el hecho de que el grado de igualitarismo en los grupos aumenta poco. De un poco menos de 0.7 en el primer grupo a un poco más de 0.8 en el último. En un rango de un punto, el índice medio de igualdad apenas cambia un poco más de una décima entre los grupos extremos. La igualdad puede expresar que en los municipios marginados convive población rica con pobre, lo cual matiza la idea general que se desprendería de una presunción de bienestar general en los municipios poco marginados.

127

Gráfica 4 Media del índice de igualdad municipal

0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 0 G1

G2

G3

G4

G5

Grupo

Se sabe que la escolaridad es una de las variables de condición social que más diferencias establece entre los grupos sociales. Tales diferencias se manifiestan en distintos aspectos como las oportunidades de empleo, la movilidad social, la opinión pública, el empoderamiento, la participación ciudadana y el acceso a la información, entre otras. Por ello se consideró importante revisar la consistencia de los resultados relativos a variables educativas en torno a los grupos de municipios conformados. Los indicadores que se utilizaron para este fin fueron los contemplados en el índice de marginación, pues refieren de manera bastante sintética y próxima la condición de acceso al proceso educativo. Tanto en el caso del indicador de población analfabeta como en el de población de 15 años y más con primaria incompleta se observa que las condiciones educativas son menos favorables en la medida que se avanza en los grupos, y también resalta que los diferenciales entre los grupos extremos son más marcados que para algunas otras de las variables analizadas. Es importante señalar que esta información es consistente cuando se analizan estos indicadores en relación con el índice de marginación. Sin embargo, se observan mayores diferenciales según el grado de marginación que la variación observada respecto a los niveles educativos cuando se analizaron los grupos conformados.

128

Gráfica 5 Porcentaje (sobre el total de cada grupo) de población analfabeta de 15 años y más 35 30 25 20 15 10 5 0 G1

G2

G3

G4

G5

Grupo

Gráfica 6 Media del porcentaje de población sin primaria termindada de 15 años y más 70 60 50 40 30 20 10 0 G1

G2

G3

G4

G5

Grupo

Como se esperaría, el analfabetismo y la ausencia de estudios primarios completos son más frecuentes en los municipios del último grupo que en los del primero. En el caso del analfabetismo, el porcentaje del primer grupo supera con poco a 5% y presenta un incremento moderado en el segundo grupo, pero no así en los grupos subsiguientes. El incremento más notable corresponde al último grupo, cuyo porcentaje es de casi seis veces el porcentaje del primero. Una dimensión que no era posible dejar de fuera es la económica, por lo que se analizaron los resultados del ingreso per cápita calculado por el equipo del IDH del

129

PNUD. Es posible observar que los mejores niveles de ingreso se presentan en el primer grupo. El ritmo de decrecimiento del indicador en cada grupo es constante: de aproximadamente 200 pesos entre uno y otro grupo. De tal forma que mientras el per capita del grupo 1 es de unos 1,500 pesos, en el último apenas alcanza 400 pesos. Las diferencias entre éste y el segundo son más acusadas que entre los tres grupos finales. El último grupo se caracteriza por la media de ingreso más baja y por el grupo de municipios fuera de los cuarteles más compacto. Es decir, los municipios con menos ingresos son menos heterogéneos que los de ingreso más alto. Gráfica 7 Ingreso neto per capita (sobre el total de cada grupo) 1,600 1,400 1,200 1,000 800 600 400 200 0 G1

G2

G3

G4

G5

Grupo

El cuadro 5 muestra el comportamiento de la afinidad operativa a lo largo de los grupos. La afinidad muy alta es más significativa en el primer grupo, conforme se observan los grupos posteriores su porcentaje disminuye de forma constante. Sucede lo mismo con la afinidad alta. La afinidad media tiene un comportamiento similar, sólo que en este caso el porcentaje más alto corresponde al grupo dos. La afinidad baja es superior en los grupos tres y cuatro que en uno y dos. En el grupo final disminuye nuevamente el porcentaje.

130

Cuadro 5 Porcentajes de municipios en cada quintil según su afinidad operativa Afinidad operativa Muy alta Alta Media Baja Muy baja Total

1 19.2 17.9 15.3 37.1 10.5 100.0

Grupo 2 3 10.9 9.1 13.0 16.5 20.4 14.3 37.0 38.0 18.7 22.0 100.0 100.0

4 4.8 15.7 10.6 38.0 31.0 100.0

5 3.8 9.7 5.5 25.1 55.9 100.0

Total 7.4 14.0 11.3 33.9 33.4 100.0

Interesa analizar algunas variables que refieran condiciones electorales para observar si entre los grupos hay diferencias o similitudes a este respecto. Tomando como base el partido en el poder ejecutivo al nivel estatal, en el cuadro 6 se observa que el PRI es el partido en el gobierno estatal que incluye en este ámbito más municipios en todos los grupos, pero conforme se avanza en el grupo el porcentaje de municipios es superior. En el primer grupo, 51% de los municipios se encuentran en entidades gobernadas por el PRI, mientras que en el quinto el porcentaje es de 80%. Esto refiere que el PRI gobierna mayoritariamente entidades con mayor composición de municipios rurales. En contraste, el porcentaje de municipios que se encuentran en entidades gobernadas por el PAN decrece conforme se avanza en los grupos, de 33% en el primero a 4.9% en el último. Finalmente, los municipios en entidades gobernadas por el PRD tienen una evolución menos clara, al aumentar de 11% en el primer grupo a 18 en el tercero, para disminuir a partir de ahí hasta 5 puntos porcentuales en el último.

131

Cuadro 6 Porcentajes de municipios en cada grupo según el gobierno estatal correspondiente Gobierno estatal

Grupo

Total

1

2

3

4

5

PRI

50.7

52.6

54.6

66.4

80.3

65.2

PAN

32.8

29.6

20.9

12.8

4.9

16.9

PRD

11.4

12.6

17.6

12.8

4.9

11.2

PRD; PAN; PT; PVEM

3.1

2.6

4.1

5.5

5.5

4.7

PAN – PT

1.7

1.7

2.6

2.6

0.3

1.7

PRD-PT

0.4

0.9

0.2

0.0

0.0

0.2

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Total

Finalmente, el cuadro 8 muestra la composición de los grupos según los gobiernos municipales. El PRI es el partido que gobierna más municipios en todos los casos, pero su porcentaje aumenta conforme se pasa del grupo uno al cuatro. En el último grupo el porcentaje cae a 27%, pero ello se debe al gran número de municipios gobernados por usos y costumbres, muy localizados en términos geográficos. Si se descontara este último, el porcentaje del PRI seguiría en aumento. Como en el caso anterior, la tendencia del PAN es exactamente la contraria a la del PRI, en el primer grupo este partido gobierna 36% de los municipios y a partir de ahí el porcentaje disminuye de forma sostenida hasta 20% en el grupo cuatro. El tercer partido en términos de municipios gobernados es el PRD, que tiene su mayor porcentaje en el grupo tres y después disminuye de forma constante. Puede decirse que gobierna más en los municipios menos marginados (grupos uno y dos) que en los de mayor marginación (grupos cuatro y cinco). En sentido general, se infiere que los municipios más rurales y marginados están más en manos de gobiernos priístas, mientras que los menos marginados y más urbanos reflejan mayor predominancia de gobiernos del PAN. Asimismo, podría decirse que los poco marginados y mixtos son corresponden a municipalidades regidas por el PRD en mayor proporción que los demás.

132

A pesar de lo anterior, es posible señalar que las diferencias en los grupos en cuanto a preferencias electorales en el nivel municipal si bien son visibles, también refieren que se pueden encontrar municipios gobernados por los distintos partidos en los distintos grupos conformados. Este hallazgo permite confiar en que al tomar estos grupos como base para la organización de la observación asegura que no habrá de principio un sesgo de tipo partidista, si se toman municipios de los distintos grupos, pero a la vez se tendrán observación de municipios con diferentes características. Cuadro 7 Porcentajes de municipios en cada grupo según el partido en el gobierno municipal Gobierno municipal

Grupo

Total

1

2

3

4

5

PRI

32.3

34.3

32.0

32.8

26.7

30.9

PAN

36.2

23.0

23.0

19.9

12.8

20.3

PRD

13.5

19.1

19.6

13.2

8.6

13.7

Otros

18.0

23.6

25.4

34.1

51.9

35.1

Total

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Otros incluye a: Coalición (PRD-PAN), Convergencia, Coalición (PRD-PAS-CONV, PRV, CONVERGENCIA, PAS, PC), Coalición (PT-PCP-PC), PUDC, PSN, PFC, PCD, Alianza (PAN-CD), PJS, PD, MEXICO POSIBLE, Alianza (PRD-PT), PVEM, U y C, Alianza (PRI,PT,PVEM), Coalición (PRD-CDPPN-PT, Coalición (PRD-PAN-PT), PT, Alianza (PRI-PVEM), y Coalición (PRI,PVEM,PLM.

Es importante señalar que se formularon mapas que muestran la clasificación de los municipios, según el grupo al que pertenecen; estos mapas permiten tener una visión geográfica de los grupos referidos de forma visual más directa. Por razones de tiempo, no sería posible visitar todos y cada uno de ellos, pero tomando en cuenta la clasificación presentada, se hará una selección aleatoria de municipios, en los cuales se realizarán las observaciones empíricas previstas. Esta propuesta tiene la ventaja de que permite abarcar los distintos escenarios de potencial uso de los programas sociales. En la medida en que no es posible atribuir a municipios con ciertos atributos una mayor o menor proclividad a que se den prácticas de uso indebido de los programas sociales con fines electorales, una selección aleatoria

133

de municipios de cada uno de los cinco grupos permitirá organizar, de manera más objetiva, las misiones de observación y las mediciones empíricas previstas en el Proyecto. De esa forma se podrán detectar tanto las buenas como las malas prácticas en el manejo de los programas sociales federales en contextos electorales, diferenciadas según el tipo de municipio. Este ejercicio permitirá corroborar o descartar si hay relación entre los programas sociales y el proceso electoral que se vive en México en este momento. Es importante señalar que se formularon mapas que muestran la clasificación de los municipios, según el grupo al que pertenecen; estos mapas permiten tener una visión geográfica de los grupos referidos de forma visual más directa.

134

7.

Reflexiones finales

El contexto y las razones del proyecto Como nunca antes, existe en México una preocupación por proteger los programas sociales de su posible uso político. No es una preocupación nueva, pero sí un interés renovado que ha adquirido una relevancia inédita en el país. Esta aflicción por el potencial mal uso de los programas no existe en el vacío: surge de la persistencia de ciertas prácticas de manipulación política. De ahí que sea una demanda social genuina, fundada y, por tanto, atendible. En efecto, existe por parte del gobierno federal una preocupación institucional por “blindar” los programas sociales, mientras que también ha estado latente en la sociedad civil un compromiso de vigilar que los programas no se utilicen con fines proselitistas. Tanto el gobierno federal como las organizaciones de la sociedad civil han actuado en consecuencia, promoviendo una serie de acciones con un propósito común: reforzar los candados existentes en los programas a fin de prevenir su utilización político-electoral. Es precisamente en el marco de esta preocupación institucional que se inserta el Proyecto de Protección de Programas Sociales en el Contexto de las Elecciones de Julio de 2006, ejecutado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Este proyecto es, entre otros, un esfuerzo que busca contribuir al fortalecimiento institucional de los programas sociales federales por medio de acciones de sensibilización y disuasión sobre el uso político que pudiera presentarse durante el proceso electoral en curso. Por tanto, debe ser leído como una aportación más que puede servir como un referente acerca de los mecanismos institucionales de protección con que cuentan los programas sociales del gobierno federal. Busca, así, proporcionar elementos que puedan ser de utilidad para que las autoridades refuercen y amplíen los mecanismos de protección, particularmente en el ámbito local. Este diagnóstico no pretende ser una evaluación operativa de los programas sociales ni un examen sobre el proceso electoral. Su objetivo es dar cuenta de la coherencia y

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solidez de los mecanismos de protección existentes de los programas sociales en relación a los contextos electorales. Su propósito y alcance están delimitados según el mandato del PNUD y, en particular, del Proyecto. Aportaciones y lecciones del diagnóstico El universo de los programas sociales existentes en México es vasto: existen alrededor de 230 programas sociales federales registrados por las propias autoridades. Dadas las limitaciones temporales, se optó por una aproximación metodológica que permitiera revisar algunos programas buscando que éstos fueran, de cierta manera, “representativos” del conjunto de los programas sociales del gobierno federal. Los programas sociales seleccionados y revisados para la elaboración de este diagnóstico no sólo representan un alto porcentaje del presupuesto destinado a gasto social, sino que abarcan distintos sectores sociales, poblaciones objetivo, tipos de beneficio y modalidades de entrega del beneficio. Los ocho programas incluidos en el informe son una muestra ilustrativa del tipo de programas sociales existentes en el país, por lo que sirven para ejemplificar los tipos de mecanismos institucionales de protección existentes y potencialmente aplicables al resto de los programas sociales. De esta manera, algunos de los principales hallazgos que se desprenden del análisis de los ocho programas serán referentes útiles para abordar otros, aun cuando no sean necesariamente generalizables a todos los programas sociales federales. Para la selección y revisión de los programas, se utilizaron cinco dimensiones y seis categorías analíticas. Las dimensiones a la luz de las cuales se revisaron los programas –transparencia, acceso a la información, rendición de cuentas, difusión y participación ciudadana— así como los categorías analíticas utilizadas –-selección de beneficiarios y criterios de elegibilidad, cumplimiento de compromisos y corresponsabilidad, coordinación interinstitucional, entrega del beneficio, mecanismos de control y participación social, y transparencia y acceso a la información— constituyen una aproximación para analizar los mecanismos de protección de los programas sociales en contextos electorales. Ambos son ejes ordenadores para abordar el análisis de los

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programas desde la perspectiva de su “blindaje”. Son transversales a su funcionamiento, pues constituyen el vínculo que une al gobierno con la sociedad, contribuyendo a la construcción de ciudadanía. Si bien se incorporaron elementos de investigaciones empíricas, el análisis de los programas sociales seleccionados descansa fundamentalmente en la revisión de su marco normativo. La metodología empleada no es la única forma de abordar el análisis normativo de los mecanismos de protección institucional de los programas. La complejidad del fenómeno admite múltiples abordajes analíticos. El mayor aporte de la metodología empleada en este informe consiste en la combinación de ejes analíticos que permite un entendimiento acabado del funcionamiento, de acuerdo a la normatividad, de los programas sociales. Un análisis operativo de la forma en que funcionan los mecanismos de protección de los programas sociales en la práctica complementaría este análisis. A partir del análisis del andamiaje institucional que regula la operación de los programas sociales, es posible observar como, en los últimos años, la política social en México ha ido evolucionando y los programas sociales, tradicionalmente utilizados con fines proselitistas, cada vez están más acotados por la normatividad. En este sentido, es importante señalar los avances que, en materia de contraloría social, transparencia y acceso a la información, se han institucionalizado en diversas formas y grados. Como resultado del diagnóstico se identificaron diversos hallazgos, clasificados en dos grandes categorías –-denominadas “áreas programáticas protegidas”, y “áreas programáticas vulnerables”— de los cuales se pueden obtener lecciones concretas. Un primer hallazgo es la identificación de mecanismos e instrumentos de protección que, en efecto, “blindan” los programas sociales. Existen candados legales, ventanas de participación, vitrinas de exposición de la información, que constituyen avances indudables en la protección de los programas sociales para que no sean utilizados con fines distintos al desarrollo social. Muchas aspiraciones ciudadanas se han convertido en ley: contralorías sociales, difusión obligatoria de información, corresponsabilidad de los beneficiarios, instancias de quejas, entre muchas otras.

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Al mismo tiempo, existen también espacios no acotados ni claramente definidos que vulneran la protección de los programas. Persisten lagunas legales, ambigüedades en la norma, opacidad en procesos, instancias indefinidas, entre otras debilidades institucionales. Derivados de este estudio se pueden identificar tareas aún pendientes, algunas de las cuales ya tienen carácter legal, como la obligatoriedad de que los operadores de los programas sociales, en tanto funcionarios públicos, se conduzcan con neutralidad política. De la misma forma, importa destacar la necesidad de que se haga explícita, por distintos medios publicitarios, el carácter no partidista de los programas sociales, y se conformen instancias de transparencia dentro de las dependencias que manejan programas sociales. Otras tareas pendientes, aún cuando no tienen carácter legal, serían las de reforzamiento del “blindaje” como: cumplir con los pronunciamiento políticos y los compromisos por la transparencia asumidos por las autoridades en distintos ámbitos de gobierno; informar ampliamente sobre las medidas adicionales de protección que se han emprendido, así como realizar campañas de difusión sobre el uso no partidista de los programas, que vayan más allá de lo que exige la legislación. Derivadas de este diagnóstico, el Alto Consejo por la Transparencia de los Programas Sociales Federales presenta una serie de exigencias para el cumplimiento de la ley, así como una lista de recomendaciones para que sean atendidas por las autoridades que, de alguna manera, constituyen el colofón del presente diagnóstico. Agenda pendiente y etapas siguientes del proyecto En las etapas sucesivas del Proyecto de Protección de los Programas Sociales Federales se realizarán diversas acciones que permitirán un acercamiento a la operación de los programas en el ámbito local. La segunda etapa permitirá conocer y documentar algunos aspectos de la operación de los programas en la práctica. Contrastar las áreas programáticas vulnerables y protegidas identificadas en el diagnóstico con el

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funcionamiento de los programas será esencial para cumplir con los objetivos planteados por este Proyecto. A pesar de los innegables avances democráticos, aún persisten en México formas de coacción, compra y condicionamiento del voto en relación a los programas sociales. Algunas de éstas constituyen delitos, mientras que otras no están tipificadas como actos ilegales. La sofisticación y complejidad de estas formas puede en ocasiones rebasar la normatividad. Existe, no obstante, escasa evidencia empírica que revele la magnitud, las modalidades y las características de tales prácticas de manipulación. Si bien estas prácticas no necesariamente alteran la voluntad popular, en el sentido de determinar los resultados electorales, sí vulneran la libertad de elección de algunos ciudadanos en lo individual. Esto, en sí mismo, supone una debilidad en el “blindaje” de los programas sociales. Estas prácticas no operan en abstracto. Suceden en contextos políticos, sociales y culturales concretos, que no son sino espacios geopolíticos determinados. Por tanto, la vulnerabilidad de los programas sociales, aún cuando compartan la misma normatividad, operan de manera diferenciada en los contextos geopolíticos diferentes. Con el objetivo de identificar estos contextos particulares, se construyó una metodología que permitiera identificar una estrategia de aproximación en campo. Este ejercicio permitió la construcción de indicadores a partir de índices de marginación, desigualdad, afinidad política, competencia electoral y capacidad institucional de los municipios. De ahí que éste es el propósito ulterior de la tipología para la observación: la identificación de los distintos tipos de municipios que existen en el país. Para ello, tomando en cuenta la tipología de municipios desarrollada en este documento, se confeccionará una estrategia tanto para las acciones de intervención como para las misiones de observación del Proyecto, las cuales tendrán tres objetivos específicos: difundir los resultados del diagnóstico, disuadir y sensibilizar sobre posible uso político de los programas sociales, e identificar experiencias exitosas. Estas experiencias pueden provenir tanto de trabajos desarrollados por organizaciones de la

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sociedad civil como de la instrumentación de mecanismos de protección realizada por las dependencias operadoras de los programas sociales. Luego de la identificación y documentación de estas experiencias, se buscará desarrollar una “caja de herramientas” que permita su replicación o adaptación en otras situaciones similares. En suma, por medio de la sistematización y documentación de las “buenas prácticas” se pretende dar cuenta de las lecciones positivas identificadas en el diagnóstico para confirmarlas en la práctica. Por último, cabe esperar que esta experiencia de protección político-electoral de los programas sociales federales en contextos electorales, de la que México es pionera en el mundo, pueda servir de modelo para contiendas electorales futuras, tanto en México como en otros países.

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NOTAS 1

Díaz Cayeros, Alberto, 2004, Federalismo, Democracia y Desarrollo Local en México, Documento de apoyo del Informe sobre Desarrollo Humano México 2004, PNUD. 2

Magaloni, Beatriz, Alberto Díaz-Cayeros y Federico Estevéz, Clientelism and Portfolio Diversification: A Model of Electoral Investment with Aplications to Mexico, World Bank, Academic Senate-UCLA-ITAM. 3

IFE-FLACSO. “Estudio sobre la participación ciudadana y las condiciones del voto libre y secreto en las elecciones federales del año 2000”. México, mayo, 2001. Este estudio contempló el levantamiento de una encuesta con representación nacional y un estudio de tipo cualitativo semi-estructurado con 158 cuestionarios, 79 en áreas urbanas y 79 en zonas rurales. 4

Aparicio, Ricardo y David Corrochano, “El perfil del votante clientelar en México durante las elecciones del 2000”, Estudios sociológicos XXIII: 68. México, D.F. El Colegio de México, 2005. 5

IFE-UAM. Gutiérrez, Roberto y Esperanza Palma. El abstencionismo en las elecciones federales del 2003. Reporte final de investigación. México, noviembre del 2004. 6

Alianza Cívica. Informe final del 23 de mayo al 31 de diciembre de 2005. Informe Narrativo del Proyecto ejecutado por el AREP. Hacia un modelo de seguimiento y sistematización de la participación ciudadana en el monitoreo de los programas sociales. México, Indesol. 7

Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1998, Diario Oficial de la Federación, Artículos 18 y 16 transitorio, 29 de diciembre de 1997. Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2000, Diario Oficial de la Federación, Artículos 67, 73-78, 31 de diciembre de 1999. Lineamientos de Política de Gasto para la formulación del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal del Año 2003, Subsecretaría de Egresos. 8

Decreto que Aprueba el Programa Nacional de Combate a la Corrupción, Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006. Diario Oficial de la Federación. 22 de abril de 2002. 9

Instituto Federal de Acceso a la Información Pública. Documento de trabajo.

10

Decreto por el que se aprueba el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Sustentable. Diario Oficial de la Federación, 12 de julio de 2002. 11

Esta Ley sustituye el Programa de Protección Financiera en Salud anteriormente ejrcido por la Dirección general de Protección Financiera en Salud. 12

Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social. Artículo 13, fracción XV.

13

Documento de trabajo para la Integralidad de la Política Social en la Planeación.

14

Este monto de 2 mil millones de pesos se estableció con base en tres criterios: 1) para fines de análisis del proyecto, toda vez que éstos programas acumulan el 80 % del gasto total de los programas sociales que cruzaron ambas fuentes de información; 2) para garantizar la profundidad, integralidad y el cumplimiento de los objetivos del proyecto y; 3) los recursos humanos disponibles del proyecto. 15

Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2006.

16

Programa Institucional Oportunidades 2002 – 2006.

17

Decreto por el que se aprueba el programa sectorial denominado Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006. Diario Oficial de la Federación. 27 de marzo de 2002. 18

Hogares cuyo ingreso está por debajo de los 51 pesos diarios por persona, según los criterios establecidos por la SEDESOL para la medición de la pobreza.

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19

Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado para el ejercicio 2006.

20

Idem.

21

Acuerdo por el que se emiten y publican las reglas de Operación del programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva Tu Casa , para el ejercicio fiscal 2004. Diario Oficial de la Federación. 7 de mayo de 2004. 22

Decreto por el que se aprueba el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Sustentable. Diario Oficial de la Federación, 12 de julio de 2002. 23

La correlación se obtuvo a partir de la fórmula convencional de correlación serial, donde el vector 1 fue gasto del programa Oportunidades y el vector 2 el número de personas en pobreza alimentaria. 24

Las tasas de crecimiento promedio anuales se calcularon con la fórmula de interés compuesto para tasas de crecimiento: ((Valor final / Valor inicial)-1)^(1/Número de años)*100. 25

Alianza Cívica., 2005 Hacia un modelo de seguimiento y sistematización de la participación ciudadana en el monitoreo de los programas sociales. México, Indesol. 26

Labastida, Gloria, “Imagen y funcionamiento de los programas federales y su posible impacto en el ámbito electoral”, investigación cualitativa encargada por el Proyecto de Protección de los Programas Sociales Federales en el Contexto de las Elecciones de Julio de 2006, PNUD, México D.F., Febrero 2006. 27

Que había en el país al momento del levantamiento del XII Censo General de Población y Vivienda, en el año 2000.

28

En el sentido económico: con rivalidad en el consumo.

29

Si bien los datos están referidos al año 2000 y, por ende, no son actuales, se sabe que la marginación es un fenómeno de carácter estructural, por lo que es difícil imaginar que el ordenamiento de los municipios haya cambiado sustancialmente a cinco años de distancia. 30

Esto lo realizó mediante una técnica conocida como análisis de componentes principales30 a cuyo resultado le aplicó la técnica de estratificación óptima de Dalenius, lo que permitió construir cinco categorías de clasificación, a saber: muy alta, alta, media, baja y muy baja marginación. En el anexo técnico 4 de este informe se presenta una descripción un poco más detallada de esta técnica. 31

Informe sobre Desarrollo Humano. México, 2004. Pnud. p.124.

32

PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano. México 2004, Mundi-Prensa, México, 2005. p. 125.

33

Se obtuvo mediante la fórmula de Theil, que pondera los datos en relación con la distancia entre los ingresos y su distribución. Es un índice que varía de 0 a 1, y alcanza valores más altos en la medida que haya más desigualdad. 34

Debe señalarse, no obstante, que debido a las razones técnicas que también se mencionan en la nota técnica 4, más que trabajarlo como índice de desigualdad municipal, se manejó como índice de igualdad municipal. 35

Que también podrá ser referido como índice de capacidades municipales.

36

En el anexo técnico se presenta de manera detallada la identificación de las dimensiones y las variables, así como la escala de medición correspondiente a cada una de ellas y los criterios que permitieron operacionalizar las corrientes teóricas presupuestas. Además, se hace una descripción de los resultados obtenidos a través del ACP. 37

Los grupos fueron conformados mediante los grupos relativos a la nueva variable que sintetiza los tres índices mediante los que se operacionalizaron los conceptos teóricos. 38

Las cifras de población total no coinciden con el total nacional del año 2000, debido a que para 85 municipios no fue posible disponer de la información para conformar el índice de competitividad, por lo que tuvieron que ser eliminados del análisis; representaban alrededor del dos % de la población nacional.

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La clasificación de los municipios se hizo según la distribución de su población en los distintos tamaños de las localidades que los conforman. Si todas las localidades de un municipio tienen al menos 15 mil habitantes, el municipio se cataloga como municipio urbano. Si todas las localidades del municipio tienen menos de quince mil habitantes se considera municipio rural. Los municipios que contienen tanto localidades de menos de 15 mil habitantes como localidades con más de 15 mil habitantes se clasifican como municipios mixtos. 40

Es posible observar también que, dentro de algunos grupos, resultan clasificados municipios con valores lejanos de los valores medios e incluso por encima o por debajo de los cuartiles. Ello no es raro en fenómenos sociales pues no es fácil esperar que tengan una regularidad estadística perfecta. Se considera que el nivel de resumen obtenido es bastante consistente para los fines perseguidos.

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Recomendaciones del Alto Consejo por la Transparencia de los Programas Sociales Federales

Recomendaciones a los tres órdenes de gobierno para que se fortalezca la protección de los programas sociales federales de cara al proceso electoral federal del 2006 15 de marzo de 2006 Aunque es innegable que ha habido avances en la construcción y fortalecimiento de marcos regulatorios para operar los programas sociales federales, transparentar su acción, rendir cuentas a la ciudadanía y promover la participación social, aún persisten rezagos y deficiencias que los hacen vulnerables a la manipulación política en ciertos ámbitos de su operación. Por ello, es necesario fortalecer las medidas de prevención para evitar el uso con fines electorales de los recursos públicos, de forma que se garantice equidad en el acceso a los derechos económicos, sociales y culturales de toda la población. En respuesta a inquietudes expresadas por diferentes actores con respecto a que servidores públicos, candidatos y partidos políticos utilizan recursos humanos, financieros o materiales de los programas sociales con el fin de manipular la votación, el Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, solicitó al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) la ejecución del Proyecto de Protección de los Programas Sociales Federales en el Contexto de las Elecciones de Julio de 2006. En este marco se convocó a la conformación del Alto Consejo por la Transparencia de los Programas Sociales Federales como una instancia ciudadana autónoma integrada por académicos y expertos en temas electorales y de política social. Como cuerpo colegiado, el Alto Consejo es una instancia plural, validada a través de una consulta con los partidos políticos realizada en noviembre de 2005. Nuestro mandato, que emana del Proyecto de Protección de los Programas Sociales Federales en el Contexto de las Elecciones de Julio de 2006, consiste en exigir a las autoridades de la Administración Pública Federal que garanticen la protección de los programas sociales federales en los tres órdenes de gobierno a fin de que el gasto social no sea utilizado con fines proselitistas durante las elecciones de julio próximo. Para cumplir con esta misión, el Alto Consejo se apoya en el trabajo técnico de un Comité Ejecutivo nombrado por el PNUD al que, como punto de partida, le encomendamos la elaboración de un informe diagnóstico sobre el grado de 147

coherencia y solidez de los mecanismos de control institucional vigentes en los programas sociales federales. Este informe, titulado "Diagnóstico sobre la vulnerabilidad político-electoral de los programas sociales federales", se basa en el análisis normativo de ocho programas federales seleccionados (Oportunidades, Tu Casa, Hábitat, IMSS-Oportunidades, Seguro Popular, Procampo, Apoyos a la Comercialización y el Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas), así como de diversas bases de datos, de la revisión de estudios cualitativos, de resultados del monitoreo electoral por parte de organizaciones de la sociedad civil; también se realizaron reuniones y entrevistas con funcionarios, académicos, líderes sociales y beneficiarios de programas sociales. El riguroso trabajo de investigación documental, estadística y de campo llevado a cabo por el Comité Ejecutivo durante los meses de diciembre a febrero de este año ha permitido identificar tanto fortalezas como debilidades en los mecanismos de protección con que cuentan los programas federales. Es con base en este análisis de las condiciones en las que operan los programas federales de mayor cobertura en el país que el Alto Consejo considera necesario que se lleven a cabo, de manera inmediata, un conjunto de medidas encaminadas a fortalecer la protección de los programas sociales federales de cara al proceso electoral que vive el país. Para ello, el Alto Consejo emite una serie de recomendaciones a las autoridades de la Administración Pública Federal, estatal y municipal, dirigidas a minimizar, a partir de medidas preventivas, las posibilidades de manipulación electoral de los programas sociales por parte de los diferentes actores de la contienda de julio de 2006. Al presentar estas recomendaciones, el Alto Consejo exige al gobierno federal que demuestre y documente las acciones de protección a los programas sociales federales realizadas durante el proceso electoral federal 2006, de forma tal de asegurar que se mantengan ajenos a cualquier partido político y no sean utilizados con fines distintos al de desarrollo social. El Alto Consejo asume el compromiso de informar a la ciudadanía, con anterioridad a la jornada electoral, sobre a las acciones llevadas a cabo para este fin, y de dar a conocer su propia valoración acerca de la coherencia y solidez de dichas acciones.

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A partir de las obligaciones contraídas por el Gobierno Federal, exigimos el cumplimiento en lo especial de las siguientes disposiciones: 1. El Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el cual se emiten las reglas de neutralidad para que sean atendidas por el Presidente de la República, los Gobernadores de los Estados, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, los Presidentes Municipales, los Jefes Delegacionales en el Distrito Federal y, en su caso, el resto de los servidores públicos durante el proceso electoral federal 2006, en lo relativo a abstenerse de realizar, dentro de los cuarenta días naturales anteriores a la jornada electoral y durante la misma, cualquier campaña publicitaria de programas de obra pública o de desarrollo social, y de condicionar obra o recursos de programas gubernamentales a cambio de la promesa del voto a favor o para apoyar la promoción de determinado partido político, coalición o candidato. 2. El mandato previsto en el artículo 28 de la Ley General de Desarrollo Social, que establece la obligatoriedad para que la publicidad y la información relativa a los programas de desarrollo social contenga la siguiente leyenda: "Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social", poniendo especial énfasis en que dicha obligatoriedad se cumpla en la publicidad e información difundida en los medios de comunicación masiva. 3. El Acuerdo de Creación de la Comisión Intersecretarial de Transparencia y Combate a la Corrupción, publicado el 4 de diciembre de 2000, que establece la creación de Comisiones responsables de la transparencia en las dependencias gubernamentales. 4. El Decreto de Presupuesto de la Federación 2006, que establece la entrega mensual de los padrones de beneficiarios de los programas sociales por parte de las dependencias gubernamentales. 5. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental a fin de actualizar permanentemente la información relativa a los programas sociales, asegurando su claridad y relevancia.

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6. Conforme a la legislación penal aplicable, las procuradurías de justicia y, en su caso, las fiscalías de atención de delitos electorales de los estados, turnen a la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales de la Procuraduría General de la República, de forma inmediata, las denuncias sobre delitos electorales en relación a programas sociales federales. Recomendaciones para ser atendidas antes de las elecciones de julio de 2006 Se recomienda al Gobierno Federal que: 1. Verifique el cumplimiento del "Pronunciamiento por la Legalidad y Transparencia a efecto de evitar el uso indebido de los programas y recursos públicos destinados al desarrollo social durante la campaña electoral del año 2006", firmado el 9 de febrero por la Comisión Nacional de Desarrollo Social. 2. Informe a la opinión pública sobre el avance de las medidas de protección y blindaje electoral de los programas sociales que realiza el Gobierno Federal, dando a conocer a la opinión pública los casos de amonestación, suspensión o inhabilitación de funcionarios a los que se impute responsabilidad en el uso político-electoral de los programas sociales. 3. Realice una campaña permanente en los medios de difusión disponibles, utilizando los tiempos oficiales, sobre el uso no partidista de los programas sociales, con la finalidad de que la ciudadanía los asuma como un derecho y que adquiera conciencia de que cuenta con mecanismos para exigir su cumplimiento. 4. Sistematice las experiencias actuales en materia de acciones adicionales de blindaje realizadas por algunos programas y, con base en su impacto probado, las aplique en los programas sociales del Gobierno Federal. 5. Difunda entre los beneficiarios de programas sociales, en modalidades que les sean accesibles, que ninguna autoridad o actor político podrá condicionar la condonación de un crédito o la entrega de cualquier beneficio de los programas sociales, ni eximirlos de las obligaciones establecidas en la normatividad a cambio del voto.

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6. Realice una campaña especial a nivel nacional acerca de los mecanismos para presentar denuncias sobre delitos electorales y quejas de irregularidades en la operación de los programas sociales. 7. Dé a conocer, de manera amplia y accesible al público, el informe mensual de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales acerca del estado que guardan las denuncias sobre delitos electorales en relación a programas sociales. Se recomienda a los Gobiernos Estatales y Municipales que: 8. Asuman públicamente su compromiso con la legalidad y la transparencia para evitar el uso indebido de programas y recursos públicos destinados al desarrollo social durante el proceso electoral de 2006. 9. Fortalezcan, en sus ámbitos respectivos, los mecanismos e instrumentos de acceso a la información, transparencia y rendición de cuentas en relación con la operación de los programas sociales federales. 10. Presenten públicamente y de forma accesible los informes trimestrales sobre el gasto social federal ejercido por las entidades federativas y municipios. Se invita a los partidos políticos, las organizaciones de la sociedad civil, las universidades e institutos de investigación, los organismos empresariales, los sindicatos, los medios de comunicación y a la población en general a ampliar las acciones de vigilancia para prevenir y denunciar, en las instancias adecuadas, las acciones de uso político electoral de los programas sociales.

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Bibliografía general

Alianza Cívica, 2005, “Proyecto: Hacia un modelo de seguimiento y sistematización de la participación ciudadana en el monitoreo de los programas sociales”, Informe final del 23 de mayo al 31 de diciembre de 2005. Informe narrativo del proyecto ejecutado por el AREP: Alianza Cívica A.C., Anexo 2, Folio No. CS-09-F-BE-001-05 __________, 2005, Adopta un Diputado, Monitoreo Ciudadano. __________, Castro Rodríguez R. y M. A. Vásquez de la Rosa, 2004, Instrumentos de Participación Ciudadana para Sistemas de Elección por Usos y Costumbres, EDUCA. Aparicio, Ricardo y David Corrochano, 2005, “El perfil del votante clientelar en México durante la elecciones de 2000”, Revista de Estudios Sociológicos XXIII: 68. Brusco Valeria, Marcelo Nazareno y Susan Stokes, 2002, Clientelism And Democracy: Evidence From Argentina, Yale University. Calvo, Ernesto y María Victoria Murillo, Who Delivers? Partisan Clients in the Argentine Electoral Market, University of Houston-Columbia University. CONAPO, Índice de marginación 2000. CDI, Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas (PIBAI). ___________, Reglas de Operación 2004. Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas, Programa de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. (http://cdi.gob.mx/programas/reglas2004_infraestructura.pdf) Congreso de la Unión, 21 de abril de 2004, Reforma y adición a diversas disposiciones del Título Vigésimo Cuarto de Código Penal Federal, enviada por el Ejecutivo Federal, México. Corso Fernández, Susana, 2002, El Clientelismo Político Como Intercambio, Barcelona. Diario Oficial de la Federación, 1 de febrero de 2006, Acuerdo por el que se emiten y publican las Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, para el ejercicio fiscal de 2006. ___________, Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2006, 2005, 2004, 2000 y 1998. _________, 29 de septiembre 2005, Modificaciones y adiciones a los capítulos I, V, VI, VII, X, XII y XVI contenidos en las Reglas de Operación del programa de Apoyos Directos al Productor por Excedentes de Comercialización para Reconversión Productiva, Integración de Cadenas Agroalimentarias y Atención a Factores Críticos. ___________, 15 de abril de 2005, Lineamientos para la Afiliación, operación, integración del padrón nacional de beneficiarios y determinación de la cuota familiar del Sistema de Protección Social en Salud.

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_________, 8 de marzo 2005, Acuerdo por el que la Coordinación General del Programa IMSS-Oportunidades publica las Reglas de Operación del Programa IMSS-Oportunidades. __________, 18 de febrero de 2005, Acuerdo por el que se modifican las Reglas de Operación del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva Tu Casa, para el ejercicio fiscal 2005. _________, 7 de mayo 2004, Acuerdo por el que se emiten y publican las Reglas de Operación del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva Tu Casa, para el Ejercicio Fiscal 2004. ___________, 21 de abril de 2004, Reforma y adición a diversas disposiciones del Título Vigésimo Cuarto de Código Penal Federal. ___________, 5 de abril de 2004, Reglamento de la Ley General de Salud en Materia de de Protección Social en Salud. __________, 1 de marzo de 2004, Modificación a las Reglas de Operación del Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo), para los Ciclos Agrícolas Primavera-Verano y Otoño-Invierno. ___________, 27 de febrero de 2004, Reglamento Interno de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud. ___________, 20 de enero de 2004, Ley General de Desarrollo Social. _________, 15 de mayo de 2003, Decreto por el que se reforma y adiciona la Ley General de Salud. ___________, 29 de abril de 2003, Decreto por el que se reforma y adiciona la Ley General de Salud. __________, 25 de marzo de 2003, Acuerdo por el que se emiten y publican las Reglas de Operación del Programa Hábitat, para el ejercicio fiscal 2003. ___________, 17 de julio de 2002, Decreto por el que se aprueba el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable. ___________, 11 de junio de 2002, Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. ___________, 22 de abril de 2002, Decreto que Aprueba el Programa Nacional de Combate a la Corrupción, Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006. ___________, 27 de marzo de 2002, Decreto por el que se aprueba el programa sectorial denominado Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006. __________, 13 de marzo de 2002, Reglas de Operación del Programa de Apoyos Directos a la Comercialización y Desarrollo de Mercados

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Regionales para los ciclos agrícolas otoño-invierno 2001/2002, primavera-verano 2002 y otoño-invierno 2002/2003. __________, 20 de febrero de 2002, Reglas de Operación del programa de Apoyos directos al campo (Procampo), para los ciclos agrícolas primavera-Verano 2002 y OtoñoInvierno 2002-2003. ___________, 7 de diciembre de 2001, Ley de Desarrollo Rural Sustentable. ___________, 22 de abril de 2001, Programa Nacional de Combate a la Corrupción, Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006. ___________, 4 diciembre de 2000, Acuerdo por el que se crea la Comisión para la Transparencia y el Combate a la Corrupción en la Administración Pública Federal. ___________, 7 de febrero de 1984, Ley General de Salud. Díaz - Cayeros, Alberto, 2004, Federalismo, Democracia y Desarrollo Local en México, Documento de apoyo del Informe sobre Desarrollo Humano México 2004, PNUD. Duhau, Emilio y Alicia Ziccardi, 2002, “Política social, pobreza y focalización. Reflexiones en torno al programa de educación, salud y alimentación”, en Pobreza, Desigualdad y Ciudadanía. Los Límites de las Políticas Sociales en América Latina, México. El Nacional (diversos autores), 1991, Solidaridad a Debate, Desarrollo Gráfico Editorial, México. Escalante Gonzalbo, Fernando, 2004, El Derecho a la Privacidad. Cuadernos de Transparencia 2, Instituto Federal de Acceso a la Información. FEPADE, 2005, Manual Ciudadano de Delitos Electorales Federales, PGR, México. ________, Carpeta Normativa de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales, Código Penal Federal, PGR, México. __________, Programa Estratégico para el Proceso Electoral Federal 2005-2006, PGR, México. _________, Base de datos Fepadetel, Línea telefónica de atención ciudadana de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales. __________, 2003, Folleto, Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales, PGR, México. __________, 2003, Folleto, Garantías del Inculpado, PGR, México. __________, 2003, Folleto, Nadie debe condicionar las obras y programas sociales a cambio de tu voto, PGR, México.

157

__________, 2003, Folleto, Dónde, cómo y ante quién denunciar los Delitos Electorales Federales, PGR, México. __________, 2003, Folleto, Delitos Electorales Federales en los que pueden incurrir los funcionarios electorales, PGR, México. __________, 2003, Folleto, Delitos Electorales Federales en los que pueden incurrir los servidores públicos, PGR, México. __________, 2003, Folleto, Delitos Electorales Federales en los que pueden incurrir los funcionarios partidistas y candidatos, PGR, México. __________, 2003, Folleto, Delitos Electorales Federales en los que pueden incurrir cualquier persona, PGR, México. __________, 2003, Folleto, Delitos Electorales Federales que se pueden cometer en elecciones locales, PGR, México. __________, 2003, Folleto, Tipos Penales en Materia Electoral Federal descritos en el Código Penal Federal Título Vigésimo Cuarto, PGR, México. __________, 2003, Folleto, Garantías de la víctima u ofendido, PGR, México. Fromow, Rangel María de los Ángeles, 2004, La procuración de justicia y la reforma penal electoral, FEPADE Difunde, No. 5, PGR. FONHAPO, 2004, Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares, Manual de Operación para el Otorgamiento de Crédito. Garzón Valdés, Ernesto, 2005, Lo Íntimo, lo Privado y lo Público, Manual 6, Instituto Federal de Acceso a la Información. Gómez Tagle, Silvia, Participación Y Volatilidad Electoral: La Nueva Geografía Electoral de La Transición Mexicana, Centro de Estudios Sociológicos, El Colegio de México, Instituto Federal Electoral. ________, 2005, La Alternancia en Chiapas: Lucha Indígena y Preferencias Electorales. ________, 2004, Elecciones Locales en Chiapas 2004: Diputados y Municipios, Chiapas. __________, Cambios y Continuidades en la geografía del comportamiento electoral. Gutiérrez Vega, Mario, 29 de agosto de 2006, Chantaje a la democracia, periódico Reforma, Suplemento Enfoque No. 619. IFAI, Transparencia Acceso a la Información, Marco Normativo. _______, 2005, Colectivo por la Transparencia. Rendición de Cuentas, Acceso a la Información y Transparencia en México. Vol. 1 y 2, México.

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_______, 2005, Colectivo por la Transparencia. Rendición de Cuentas, Acceso a la Información y Transparencia en Organizaciones de la Sociedad Civil. Vol. 6, México. _______, Instituto Federal de Acceso a la Información. Documento de trabajo. _______, 2004, El Derecho de Acceso a la Información en México: Un Diagnóstico de la Sociedad. IFE-FLACSO, 2001, Estudio sobre la participación ciudadana y las condiciones del voto libre y secreto en las elecciones federales del año 2000, México. IFE, 2006, Principales acciones adoptadas por el Instituto Federal Electoral para preparar el proceso electoral 2005-2006. ________, Padrón por Municipio al 30 de diciembre 2005. ________, 2005, Identificación de Municipios Estratégicos para Combatir el Abstencionismo y Prevenir la Compra y Coacción del Voto. ________, 2004, Informe de Resultados del Estudio de la Participación Ciudadana en las Elecciones Federales de 2003. ________, La Participación Ciudadana en las Elecciones Federales de 2003. Elección de Diputados Federales por el principio de Representación Proporcional. ________, 2004, Memoria del Proceso Electoral Federal Ordinario 2002-2003 y Extraordinario 2003, Tomo I. ________, Sistema de Consulta: Estadísticas de las Elecciones Federales de México 2003, 2° edición, (incluye los resultados de las elecciones extraordinarias). ________, Atlas Electoral Federal de México 1991. ________, Atlas Electoral de México 1991 – 2003. ________, Programa retrospectivo de quejas genéricas durante los procesos electorales federales. IFE-UAM, Gutiérrez, Roberto y Palma, Esperanza, 2004, El Abstencionismo en las Elecciones Federales de 2003, Reporte Final de Investigación. IMSS Oportunidades, 2005, Contraloría Social en el programa IMSS – Oportunidades. _________, 2003, Contraloría Social en el programa IMSS – Oportunidades, México. _________, Manual de organización de la coordinación general del Programa IMSS Oportunidades. _________, Manual Micro-Regiones, Programa IMSS Oportunidades.

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161

_________, 2004, Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares. Programa de ahorro, subsidio y crédito para la vivienda progresiva Tu Casa. Manual de operación. _________, 2004, Manual Micro Regiones. _________, 2003, Blindaje electoral. _________, 2003, Blindaje Electoral para prevenir el uso indebido de los recursos públicos destinados a programas sociales durante los procesos electorales. _________, Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social. _________, Base de datos de Programas Sociales: Programa Oportunidades: Blindaje Electoral, Informe de puntos centinela. _________, Prontuario Oportunidades.

Institucional

del

Programa

de

Desarrollo

Humano

_________, Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito a la Vivienda Progresiva (Tu Casa). _________, Desarrollo local Programa Habitat. _________, OPORTUNIDADES. Histórico de cobertura de Municipios, Localidades y Familias beneficiadas. _________, Programa de Apoyos a la Comercialización y Desarrollo de Mercados Regionales. SHCP, 2006, Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2006. Székely, Miguel, 2002, “Hacia una nueva generación de política social”, Cuadernos de Desarrollo Humano 2, SEDESOL, México. __________, 1994, Estrategias de la Política Social. Takahashi, Yuriko, 2005, Dynamic Theory of Electoral Competition And Redistribution, EITM Workshop Presentation. Trotta, Miguel, 2006, La Metamorfosis Del Clientelismo Político. Contribución para el Análisis Institucional. Vergara, Rodolfo, Transparencia como Problema, Información, Manual 5.

Instituto de Acceso a la

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162

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163

ANEXOS

Anexo 1 Programas sociales federales contenidos en la estrategia Contigo y con presupuesto asignado para 2006 Dependen Programa cia SEDESOL, Oportunidades (antes Progresa) Secretaría de educación pública, Secretaría de Salud Secretaría Seguro Popuilar de Salud SAGARPA Programa de Atención a Grupos y Regiones Prioritarios a través del Otorgamiento de Apoyos Directos al Productor PROCAMPO

Presupuesto 2006 ($) 35,006,494,56 2.0

SAGARPA

Apoyos Directos a la Comercialización

IMSS

IMSS-Oportunidades

SEDESOL

Tu casa (a cargo de FONHAPO) (programa antes conocido como VIVAH)

Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indigenas SEDESOL

Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas

5,471,689,534 .0 4,664,013,378 .0 3,165,600,000 .0 2,581,900,000 .0

Secretaría de Educación Pública SAGARPA

Modelo Comunitario de Educación Inicial y Básica para Población Mestiza (CONAFE)

Secretaría de Educación Pública Secretaría de Economía SAGARPA

Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica (PAREIB) *

Hábitat

Programa Ganadero (PROGAN)

17,137,441,14 3.0 14,755,700,00 0.0

2,060,400,000 .0 1,947,238,450 .0 1,919,900,000 .0 1,844,383,880 .0

Fondo de Apoyo para la Micro. Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME)

1,742,718,900 .0

Alianza para el Campo

1,551,154,386 .0

SCT, Empleo Temporal SEMARNAT, SEDESOL Secretaría Escuelas de Calidad de

1,488,000,000 .0 1,258,568,128 .0

167

Educación Pública Secretaría de Economía Secretaria del Trabajo SEDESOL

Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (Fonaes)

1,128,681,273 .0

Apoyo al Empleo (PAE) Abasto Rural (Diconsa)

1,027,666,127 .0 750,000,000.0

SEDESOL

Abasto Social de Leche (LICONSA)

750,000,000.0

Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas SEDESOL

Albergues Escolares Indígenas

536,700,000.0

Vivienda Rural

500,000,000.0

Secretaría Desarrollo local microrregiones de Economía, Secretaria del Trabajo, SEDESOL DIF Atención a personas con discapacidad.

483,183,987.0

Secretaría de Educación Pública SEDESOL

Nacional de Becas a la Excelencia Académica y al Aprovechamiento Escolar

426,428,503.0

Opciones productivas.

400,000,000.0

SEDESOL

Apoyo Alimentario (Diconsa)

300,000,000.0

SEDESOL Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas SEDESOL

Atención a los Adultos Mayores en zonas rurales Fondos Regionales Indígenas

300,000,000.0 294,300,000.0

Adquisición de Leche Nacional (Liconsa)

250,000,000.0

Secretaria del Trabajo SEDESOL

Apoyo a la Capacitación (PAC)

201,490,662.0

Coinversión Social

196,700,000.0

SEDESOL

Jornaleros Agricolas

140,000,000.0

Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas

Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas

135,000,000.0

168

435,313,118.0

SEDESOL Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas Secretaría de Economía Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas Secretaría de Salud SAGARPA

3 x 1 para Migrantes Organización Productiva para Mujeres Indígenas

119,500,000.0 97,600,000.0

Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (Fommur)

70,000,000.0

Ecoturismo

65,500,000.0

Atención a la Infancia y Adolescencia

54,738,020.0

Programa normal de sanidades

53,432,051.0

SEDESOL

Incentivos Estatales(antes Estatales por Demanda)

50,000,000.0

Secretaría de la Reforma Agraria Secretaría de Salud SEDESOL

Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras

50,000,000.0

Comunidades Saludables

44,852,390.0

Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías (FONART).

37,590,799.0

Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indigenas Secretaría de Educación Pública SAGARPA

Promoción de Convenios en Materia de Justicia

34,400,000.0

Nacional de Lectura

25,000,000.0

Programa emergente de sanidades

18,000,000.0

SEDESOL

Jóvenes por México (antes conocido como Servicio Social Comunitario)

17,000,000.0

Secretaría de Educación Pública Secretaría de Educación Pública Secretaría de

Fortalecimiento de la Educación Especial y la Integración Educativa

16,520,199.0

Asesor Técnico Pedagógico

15,164,370.0

Becas para Madres Jóvenes y Jóvenes Embarazadas

10,000,000.0

169

Educación Pública Secretaría de Educación Pública

Educación Primaria para Niñas y Niños Migrantes

6,235,090.0

Fuente: Documento de trabajo para la Integralidad de la Política Social en la Planeación. Gabinete Social y Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, 2006

170

Anexo 2-1 Gasto ejercido 2005 ($) número de beneficiarios y recursos por beneficiario de programas seleccionados Oportunidades Hábitat Entidad Federativa

Población Total

Beneficiarios

Recursos por beneficiario

Gasto ejercido 2/

Beneficiarios

Tu Casa

Recursos por beneficiario.

Gasto ejercido

Procampo

Beneficiarios

Recursos por beneficiario

Gasto ejercido 3/

Beneficiarios

Recursos por beneficiario

944,285

51,344,403

26,245

1,956

30,273,179

70,072

432

36,358,000

5,899

6,163

67,604,668

11,869

5,696

2,487,367

31,777,157

17,891

1,776

118,437,369

199,771

593

41,527,300

282

147,260

119,809,669

4,527

26,466 10,032

Aguascalientes Baja California

Gasto ejercido 1/

Baja California Sur

424,041

19,764,075

10,344

1,911

28,191,995

39,642

711

40,149,600

242

165,907

10,844,485

1,081

Campeche

690,689

110,052,329

56,114

1,961

58,408,468

112,732

518

36,685,300

1,367

26,836

87,751,101

18,181

4,827

2,298,070

1,087,368,401

548,755

1,982

119,817,018

151,123

793

36,371,300

5,410

6,723

577,906,300

37,434

15,438

Chiapas

542,627

114,540,183

59,529

1,924

72,177,459

129,253

558

36,641,400

4,306

8,509

775,795,695

5,451

142,322

Coahuila

3,917,757

78,012,282

38,982

2,001

54,974,890

83,609

658

50,338,400

39

1,290,728

137,639,517

202,232

681

Colima

3,052,907

31,554,159

16,623

1,898

35,413,836

59,101

599

40,753,900

898

45,383

30,094,989

79,935

376

Distrito Federal

8,605,239

43,932,547

20,500

2,143

139,750,968

46,947

2,977

49,733,200

485

102,543

5,284,097

2,174

2,431

Durango

1,448,661

144,764,890

79,515

1,821

48,955,223

81,958

597

36,448,200

2,752

13,244

528,126,125

75,011

7,041

Guanajuato

4,663,032

464,795,552

257,161

1,807

79,987,868

197,720

405

44,643,500

3,384

13,193

707,707,108

141,089

5,016

Guerrero

3,079,649

627,531,659

285,504

2,198

69,072,147

229,287

301

35,652,500

974

36,604

251,524,599

103,092

2,440

Hidalgo

2,235,591

393,494,258

195,318

2,015

21,284,318

61,086

348

36,391,800

489

74,421

332,393,627

128,215

2,592

Jalisco

6,322,002

297,176,663

163,988

1,812

52,053,142

130,234

400

52,443,600

1,688

31,068

779,659,478

105,423

7,396

México

13,096,686

761,796,749

370,803

2,054

123,254,340

324,066

380

107,456,200

7,730

13,901

486,356,598

182,169

2,670

Michoacán

3,985,667

556,064,702

279,182

1,992

60,030,040

205,091

293

35,542,000

2,371

14,990

598,226,539

139,821

4,279

Morelos

1,555,296

142,255,491

70,968

2,005

39,279,319

91,171

431

36,637,800

712

51,458

61,540,061

20,014

3,075

920,185

94,255,712

44,994

2,095

27,469,247

30,733

894

36,470,400

216

168,844

129,524,904

27,838

4,653

Nuevo León

3,834,141

96,156,606

48,049

2,001

55,682,312

79,421

701

42,944,700

1,956

21,955

190,857,730

23,382

8,163

Oaxaca

3,438,765

821,395,467

414,294

1,983

68,943,400

189,215

364

35,786,900

963

37,162

442,988,994

197,670

2,241

Puebla

5,076,686

756,092,543

388,589

1,946

72,429,545

100,143

723

43,696,400

3,603

12,128

481,458,751

163,772

2,940

Querétaro

1,404,306

147,498,411

69,172

2,132

42,678,469

104,542

408

36,419,000

0

0

125,054,811

34,792

3,594

874,963

90,367,626

49,457

1,827

50,763,846

44,972

1,129

36,240,200

1,945

18,632

54,870,746

18,413

2,980

San Luis Potosí

2,299,360

370,271,382

204,967

1,806

43,191,295

66,238

652

35,531,100

2,577

13,788

168,320,698

50,063

3,362

Sinaloa

2,536,844

241,969,445

111,088

2,178

40,840,867

70,828

577

36,511,300

1,379

26,477

749,885,873

67,848

11,052

Sonora

2,216,969

125,582,874

67,440

1,862

66,782,822

140,776

474

36,208,700

2,152

16,826

358,690,212

18,314

19,586

Tabasco

1,891,829

298,747,125

145,905

2,048

35,417,063

75,646

468

35,641,500

3,947

9,030

31,721,531

18,342

1,729

Tamaulipas

2,753,222

165,371,628

85,369

1,937

138,470,006

232,529

595

38,390,200

7,811

4,915

1,269,287,220

63,627

19,949

Chihuahua

Nayarit

Quintana Roo

962,646

101,008,382

51,912

1,946

39,798,376

83,345

478

36,711,500

1,698

21,620

165,452,997

39,848

4,152

Veracruz

6,908,975

1,103,413,504

560,176

1,970

100,029,385

223,386

448

59,155,200

3,455

17,122

357,649,299

141,366

2,530

Yucatán

1,658,210

264,618,004

132,696

1,994

74,426,629

113,844

654

36,126,000

1,986

18,190

95,493,380

41,539

2,299

Zacatecas

1,353,610

231,659,791

114,071

2,031

36,738,446

44,429

827

881,263,196

100,710

8,751

9,864,634,000

4,985,601

1,979

2,045,023,286

3,812,910

536

9,485 80,245

3,866

97,480,277

36,670,700 1,336,277,800

16,652

11,060,785,000

2,265,242

4,883

Tlaxcala

Total

Fuente: Elaboración propia con información de las dependencias. 1/ Incluye sólo a la Sedesol 2/ Al 8 de diciembre de 2005 3/ Al cierre del tercer trimestre 2005 4/ Sin región Lagunera

171

Anexo 2-2 Gasto ejercido 2005 ($) número de beneficiarios y recursos por beneficiario de programas seleccionados Entidad Federativa

Aguascalientes

Población Total

Apoyos a la comercialización Gasto ejercido 4/ Beneficiarios Recursos por beneficiario

Gasto ejercido

Seguro Popular Beneficiarios

Pibai Recursos por beneficiario

Beneficiarios

Gasto ejercido

Recursos por beneficiario

Total gasto de los programas

944,285

822,906

117

7,033

198,938,140

280,192

710

0

0

0

385,341,296

2,487,367

173,674,179

3,098

56,060

248,149,474

216,283

1,147

3,964,473

2,118

1,872

733,375,147

Baja California Sur

424,041

10,723,630

298

35,985

29,060,593

48,641

597

8,290,006

4,876

1,700

138,734,378

Campeche

690,689

60,391,254

1,587

38,054

113,504,239

206,906

549

31,146,405

30,725

1,014

466,792,691

2,298,070

103,445,289

20,630

5,014

288,031,303

555,331

519

401,222,873

1,091,652

368

2,212,939,611

Baja California

Chiapas Chihuahua

542,627

338,223,309

2,035

166,203

81,755,887

133,802

611

60,067,421

5,352

11,223

1,419,133,933

Coahuila

3,917,757

3,328,490

160

20,803

42,610,931

75,487

564

2,611,495

293

8,913

366,904,509

Colima

3,052,907

3,830,392

119

32,188

153,001,065

190,338

804

4,410,121

3,242

1,360

294,648,341

Distrito Federal

8,605,239

0

0

0

84,022,695

209,056

402

20,000,000

178

112,360

322,723,507

Durango

1,448,661

16,533,752

1,269

13,029

22,002,229

65,168

338

34,903,440

12,383

2,819

796,830,419

Guanajuato

4,663,032

92,819,804

10,573

8,779

767,990,525

1,239,768

619

6,697,125

9,470

707

2,157,944,356

Guerrero

3,079,649

0

0

0

87,401,149

176,869

494

277,343,594

273,884

1,013

1,071,182,054

Hidalgo

2,235,591

0

0

0

166,047,683

288,170

576

143,585,747

262,542

547

949,611,686

Jalisco

6,322,002

185,598,467

10,281

18,053

464,116,378

516,398

899

16,054,638

2,547

6,303

1,831,047,729

México

13,096,686

317,242

57

5,566

668,134,435

926,409

721

39,783,117

44,162

901

2,147,315,564

Michoacán

3,985,667

59,552,812

9,297

6,406

57,712,974

174,876

330

25,870,728

28,227

917

1,367,129,067

Morelos

1,555,296

6,175,075

616

10,024

172,426,079

262,305

657

7,532,637

20,577

366

458,313,826

920,185

31,142,215

1,845

16,879

170,542,558

227,446

750

18,108,941

6,626

2,733

489,405,036

Nuevo León

3,834,141

12,199,369

886

13,769

82,212,746

188,077

437

5,096,208

4,428

1,151

480,053,463

Oaxaca

3,438,765

288,261

34

8,478

306,554,454

329,233

931

621,095,951

796,590

780

1,675,957,476

Puebla

5,076,686

1,221,209

566

2,158

568,032,651

802,485

708

180,037,151

336,609

535

1,922,931,098

Querétaro

1,404,306

731,980

239

3,063

35,244,981

134,975

261

13,779,068

20,264

680

387,627,652

874,963

789,504

2

394,752

30,780,732

74,397

414

19,635,730

9,503

2,066

263,812,654

San Luis Potosí

2,299,360

17,967,839

522

34,421

406,806,120

450,871

902

125,621,721

83,803

1,499

1,042,088,434

Sinaloa

2,536,844

1,489,606,466

24,177

61,613

387,741,458

455,273

852

24,900,309

12,012

2,073

2,946,555,409

Sonora

2,216,969

541,076,261

6,444

83,966

192,054,884

271,547

707

32,718,406

59,871

546

1,320,395,753

Tabasco

1,891,829

10,776,458

440

24,492

1,289,664,470

1,067,273

1,208

23,128,034

43,362

533

1,701,968,147

Tamaulipas

2,753,222

817,953,052

19,366

42,237

465,971,516

583,618

798

0

0

0

2,895,443,621

962,646

194,827

122

1,597

79,072,339

105,598

749

7,187,452

23,589

305

422,238,421

Veracruz

6,908,975

32,667,714

2,112

15,468

518,750,309

750,329

691

284,909,449

135,177

2,108

2,171,665,411

Yucatán

1,658,210

578,097

66

8,759

43,578,781

188,666

231

47,803,393

68,005

703

514,820,891

Zacatecas

1,353,610

944,889

61

15,490

139,363,789

209,074

667

6,308,605

4,122

1,530

1,326,640,811

97,480,277

3,979,384,039

117,019

34,006

8,361,277,567

11,404,861

733

2,493,814,237

3,396,189

734

36,647,381,693

Nayarit

Quintana Roo

Tlaxcala

Total

Fuente: Elaboración propia con información de las dependencias. 1/ Incluye sólo a la Sedesol 2/ Al 8 de diciembre de 2005 3/ Al cierre del tercer trimestre 2005 4/ Sin región Lagunera

172

Anexo 3 Diagnóstico sobre la información de ocho programas sociales publicada en los portales de transparencia de la Administración Pública Federal 1 Introducción Este diagnóstico pretende evaluar la transparencia y el acceso a la información de ocho programas sociales administrados por distintas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. Con tal propósito, se ha empleado la metodología diseñada y puesta en práctica por el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) para evaluar la transparencia y el acceso a la información pública gubernamental y que permite, verificar el cumplimiento de las diversas disposiciones establecidas en el marco legal aplicable. Por tanto, se analizarán los atributos de la información relacionada con los programas sociales en dos vertientes, la información de los programas publicada en los Portales de Obligaciones de Transparencia de cada dependencia o entidad responsable del programa y, las respuestas otorgadas a los ciudadanos con motivo de las solicitudes de información ingresadas al Sistema que administra ese Instituto (SISI) y que están, directamente relacionadas, a dichos programas. Este esfuerzo tiene como objetivo principal identificar áreas de oportunidad que promuevan un mayor grado de transparencia y facilidad de acceso a la información. Lo anterior cobra importancia en un contexto en el que los programas sociales surgen como una fuerte demanda ciudadana y donde el gobierno federal destina una suma considerable de recursos públicos para atender dicha demanda.

Antecedentes La transparencia es un requerimiento que se origina en la necesidad de conocer la forma de actuación de los gobernantes. Los rubros que integran el conjunto de las actuaciones del gobierno involucran distintos temas, características e impacto. Por lo que, el acceso a los documentos que contienen la información relacionada con cada acción del gobierno se vuelve un imperativo apremiante. No obstante, hacer 1

Producido por la Dirección General de Coordinación y Vigilancia de la Administración Pública Federal del IFAI, 7 Febrero, 2006 .

173

subsidios. Dicha información deberá actualizarse cada tres meses y contener, por lo menos, los siguientes elementos: I. El nombre o denominación del programa; II. La unidad administrativa que lo otorgue o administre; III. La población objetivo o beneficiaria, así como el padrón respectivo con el nombre de las personas físicas o la razón o denominación social de las personas morales beneficiarias; IV. Los criterios de la unidad administrativa para otorgarlos; V. El periodo para el cual se otorgaron; VI. Los montos, y VII. Los resultados periódicos o informes sobre el desarrollo de los programas”. El estudio no sólo verificó el cumplimiento de las obligaciones de transparencia en la publicación de la información correspondiente a los ocho casos de estudio; sino que, en un esfuerzo por conocer la calidad de la información publicada, se evaluó cada uno de los atributos de transparencia y acceso a la información. Para lograr lo anterior se analizó la información de los programas a la luz de sus propias Reglas de Operación, considerando que de esta forma podría conocerse su relevancia, calidad y confiabilidad. La evaluación de la información se circunscribe a la información publicada en el portal de obligaciones de transparencia de la dependencia o entidad responsable del programa para emplear el marco normativo aplicable. La verificación del cumplimiento de las obligaciones de transparencia se llevó a cabo en el periodo comprendido entre el 26 de enero y el 1 de febrero del año en curso. El primer caso de estudio fue el Programa para el Desarrollo Humano Oportunidades, cuyos resultados se muestran en el siguiente cuadro (Cuadro 2). Cuadro 2 Programa para el Desarrollo Humano Oportunidades Cumple / No Cumple I. Nombre o denominación del programa II. Unidad administrativa que otorga o administra el

Observaciones Cumple con todo, no hubo observaciones. Cumple con todo, no hubo observaciones.

ü ü

176

programa III. Población objetivo o beneficiaria IV. Padrón de beneficiarios (personas físicas o morales) V. Criterios de la unidad administrativa para otorgarlos VI. Periodo para el que se otorgaron VII. Montos de los apoyos

ü

VIII. Resultados periódicos o informes sobre el desarrollo de los programas

ü

Cumple con todo, no hubo observaciones. Cumple con todo, no hubo observaciones. Cumple con todo, no hubo observaciones.

ü ü

Cumple con todo, no hubo observaciones. Cumple con todo, no hubo observaciones. Cumple con todo, no hubo observaciones.

ü ü

Fuente: http://www.progresa.gob.mx/transparencia/fraccion11indice.htm

La Coordinación Nacional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades publica en su portal de obligaciones de transparencia la información correspondiente a cada elemento requerido por esta fracción. Su presentación fue evaluada positivamente debido a que se publica la información completa del Programa, misma que es congruente con lo establecido en las Reglas de Operación del mismo. Se consideró como información confiable, por publicar de la misma forma, la normatividad aplicable al programa, se consideró oportuna por publicar información actualizada, así también, la presentación de la información facilita su uso y comprensión. Cuadro 3 Programa Hábitat Cumple / No Cumple I. Nombre o denominación del programa II. Unidad administrativa que otorga o administra el programa III. Población objetivo o beneficiaria IV. Padrón de beneficiarios (personas físicas o morales) V. Criterios de la unidad administrativa para otorgarlos VI. Periodo para el que se otorgaron

Observaciones Cumple con todo, no hubo observaciones. Cumple con todo, no hubo observaciones.

ü ü

Cumple con todo, no hubo observaciones. Cumple con todo, no hubo observaciones. Cumple con todo, no hubo observaciones.

ü ü ü

Cumple con todo, no hubo observaciones.

ü

177

VII. Montos de los apoyos

ü

VIII. Resultados periódicos o informes sobre el desarrollo de los programas

ü

Cumple con todo, no hubo observaciones. Cumple con todo, no hubo observaciones.

Fuente: http://www.sedesol.gob.mx/transparencia/fraccionXI.htm http://www.sedesol.gob.mx/subsecretarias/desarroll ourbano/programahabitat.htm http://www.sedesol.gob.mx/transparencia/archivos_transparencia/padron_habitat.pdf http://www.sedesol.gob.mx/cuentas/reporte_tercer_trimestre_2004/09Habitat.pdf

Para el Programa Hábitat fue posible identificar la publicación de cada uno de los elementos que establece el artículo 7 de la Ley. La presentación de la información facilita su uso de forma expedita y su publicación atiende de forma positiva cada uno de los atributos que evalúan la transparencia y el acceso a la información de la misma. Además, la información publicada está actualizada y fue posible considerarla completa y confiable.

178

Cuadro 4 Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas Cumple / No Cumple I. Nombre o denominación del programa II. Unidad administrativa que otorga o administra el programa

ü

III. Población objetivo o beneficiaria IV. Padrón de beneficiarios (personas físicas o morales) V. Criterios de la unidad administrativa para otorgarlos VI. Periodo para el que se otorgaron

ü

Cumple con todo, no hubo observaciones. No se publica el nombre de la unidad administrativa encargada del programa; en las Reglas de Operación sólo se hace referencia a ella como “unidad administrativa responsable”. Cumple con todo, no hubo observaciones. No se publica el padrón de beneficiarios del programa. Cumple con todo, no hubo observaciones.

û

û

ü û

VII. Montos de los apoyos

û

VIII. Resultados periódicos o informes sobre el desarrollo de los programas

û

Observaciones

No fue posible identificar la periodicidad de entrega de los apoyos del programa. Se establecen límites de los apoyos; sin embargo, no se detalla en cantidad líquida el apoyo ni se ofrece una explicación para el cálculo del mismo. No se publican resultados, informes o evaluaciones del programa.

Fuente: http://www.cdi.gob.mx/index.php?id_seccion=11

En el caso del Programa de Infraestructura Básica para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, entidad responsable de administrar el programa, publica de forma incompleta la información correspondiente al mismo. Lo anterior debido a que tan sólo publica las Reglas de Operación del Programa, documento en el que no se establece la unidad administrativa encargada de administrar el mismo. Respecto a la información que refiere a la población objetivo, fue posible identificar en las Reglas de Operación las características de la población a la que se dirige el programa, pero no fue posible identificar la publicación del padrón de beneficiarios del programa. Así también, no fue posible identificar la publicación de los periodos en los que se entregan los apoyos del programa. Respecto a los montos de los apoyos, las Reglas de Operación únicamente establecen topes máximos de los apoyos, por lo que no fue posible conocer en cantidad líquida los montos de los apoyos ni la forma en la que se 179

calculan. En la fracción XI del portal de obligaciones de transparencia, la entidad tampoco publica los informes de evaluación y/o resultados del programa. Cuadro 5 Programa de ahorro, subsidio y crédito para la vivienda progresiva “Tu Casa”

I. Nombre o denominación del programa

Cumple / No Cumple û

II. Unidad administrativa que otorga o administra el programa III. Población objetivo o beneficiaria IV. Padrón de beneficiarios (personas físicas o morales) V. Criterios de la unidad administrativa para otorgarlos VI. Periodo para el que se otorgaron VII. Montos de los apoyos

ü

VIII. Resultados periódicos o informes sobre el desarrollo de los programas

ü

Observaciones No se publica el nombre del programa conforme lo establecen las reglas de operación. Cumple con todo, no hubo observaciones. Cumple con todo, no hubo observaciones. Cumple con todo, no hubo observaciones. Cumple con todo, no hubo observaciones.

ü ü ü

Cumple con todo, no hubo observaciones. Cumple con todo, no hubo observaciones. Cumple con todo, no hubo observaciones.

ü ü

Fuente: http://www.fonhapo.gob.mx/ , Portal de Obligaciones de Transparencia, Fracción XI.

En el caso del Programa de ahorro, subsidio y crédito para la vivienda progresiva “Tu Casa”, el Fideicomiso del Fondo Nacional de Habitaciones Populares, entidad encargada de administrar el programa, publica la información completa y actualizada en su portal de obligaciones de transparencia. Así también, se considero que dicha publicación atiende positivamente cada uno de los atributos de la transparencia y el acceso

a

la

180

información.

Cuadro 6 Programa de Apoyos Directos al Campo “Procampo” Cumple / No Cumple I. Nombre o denominación del programa II. Unidad administrativa que otorga o administra el programa III. Población objetivo o beneficiaria IV. Padrón de beneficiarios (personas físicas o morales) V. Criterios de la unidad administrativa para otorgarlos VI. Periodo para el que se otorgaron VII. Montos de los apoyos VIII. Resultados periódicos o informes sobre el desarrollo de los programas

Observaciones Cumple con todo, no hubo observaciones. Cumple con todo, no hubo observaciones.

ü ü

Cumple con todo, no hubo observaciones. Cumple con todo, no hubo observaciones. Cumple con todo, no hubo observaciones.

ü ü ü

Cumple con todo, no hubo observaciones. Cumple con todo, no hubo observaciones. No se publican los informes de resultados del programa.

ü ü û

Fuente: http://www.sagarpa.gob.mx/DesktopServlet?action=content&provider=iwtFrontProvider

Para el caso del Programa de Apoyos directos al campo “Procampo” y del Programa de Apoyos directos a la Comercialización Agropecuaria, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación publica en su portal de obligaciones de transparencia la información correspondiente a cada uno de ellos. Sin embargo, cabe hacer mención que la dependencia no publica los informes de resultados

y/o

evaluación

181

de

los

programas.

Cuadro 7 Programa de de Apoyos Directos a la Comercialización Agropecuaria “Aserca” Cumple / No Cumple I. Nombre o denominación del programa II. Unidad administrativa que otorga o administra el programa III. Población objetivo o beneficiaria IV. Padrón de beneficiarios (personas físicas o morales) V. Criterios de la unidad administrativa para otorgarlos VI. Periodo para el que se otorgaron VII. Montos de los apoyos VIII. Resultados periódicos o informes sobre el desarrollo de los programas

Observaciones Cumple con todo, no hubo observaciones. Cumple con todo, no hubo observaciones.

ü ü

Cumple con todo, no hubo observaciones. Cumple con todo, no hubo observaciones. Cumple con todo, no hubo observaciones.

ü ü ü

Cumple con todo, no hubo observaciones. Cumple con todo, no hubo observaciones. No se publican los informes de resultados del programa.

ü ü û

Fuente: http://www.sagarpa.gob.mx/DesktopServlet?action=content&provider=iwtFrontProvider

Para el caso del Programa IMSS-Oportunidades la verificación del cumplimiento de las obligaciones de transparencia derivó en un resultado negativo, debido a que en ninguna fracción del portal de obligaciones de transparencia del Instituto Mexicano del Seguro Social fue posible identificar información del programa. Más aún, dicho Instituto publica la leyenda “No aplica” en la fracción XI de su portal, haciendo referencia a que la entidad no administra u otorga algún programa de subsidio. Situación similar fue identificada para el Programa Seguro Popular, mismo que es administrado por la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, órgano desconcentrado de la Secretaría de Salud. Lo anterior debido a que la Secretaría de Salud, dependencia encargada de administrar el programa, no publica información del Programa en su portal de obligaciones de transparencia, por lo que no fue posible evaluar los atributos de la información de dicho programa. De la verificación anterior se desprende que el cumplimiento de las obligaciones de transparencia contenidas en el artículo 7 de la LFTAIPG varía para cada programa. Resulta interesante observar cómo la publicación de la información de algunos 182

Dados estos resultados, se consideró ilustrativo evaluar el desempeño de cada dependencia en las respuestas otorgadas. Lo anterior, con el propósito de conocer la forma en que las dependencias y entidades entregaron la información, así como la calidad de la misma. Se evaluó el desempeño de cinco dependencias y entidades por ser ellas las que concentraron el 87.1% del universo de las solicitudes de la muestra, por tanto, se evaluó a la Secretaría de Salud (SSA), a la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), a la Coordinación Nacional del Programa para el Desarrollo Humano Oportunidades (OPORTUNIDADES) y, Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA). Su desempeño fue el siguiente: Cuadro 9 SECRETARIA DE SALUD 100%

Oportunidad y No discriminación

Confiabilidad

Relevancia

Consistencia

0%

Información completa

50%

Universo: 34 solicitude s atendidas por la dependencia.

En el caso de la Secretaría de Salud, la mayor parte de las solicitudes que atendió la dependencia resultaron evaluadas positivamente, sin embargo, en tan sólo el 75% de ellas se entregó información relevante y sólo en el 70%, la información fue considerada confiable. La mayor parte de las solicitudes atendidas por dicha dependencia estuvieron relacionadas al Programa Seguro Popular, mismas que requerían información relativa al presupuesto del programa, a su cobertura y a los requisitos para afiliarse al mismo. En la mayoría de los casos se observó que la dependencia no instruye al solicitante sobre la información que se está entregando o bien, no se entregan al solicitante los documentos con los requisitos que brindan confiabilidad. Para el caso de la dependencia, aunque en un 81% se entregó la información completa, fue posible observar que en el resto de las solicitudes se

185

entregó parte de la información solicitada, sin explicar al solicitante las razones por las que no se entregó la información completa. Cuadro 10 SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL 100% 80% 60%

Oportunidad y No discriminación

Confiabilidad

Relevancia

Consistencia

20% 0%

Información completa

40%

Universo: 35 solicitudes atendidas por la dependencia .

En el caso de la Secretaría de Desarrollo Social, fue preocupante observar que tan sólo un 39% de las solicitudes atendidas la información entregada fue relevante y en un 35% de ellas se entregó información confiable. Se observó que la mayor parte de las solicitudes requerían información sobre el Programa para el Desarrollo Humano Oportunidades y sobre el Programa Hábitat. Fue predominante el número de ellas en las que se requirió información relativa al presupuesto asignado y ejercido de los programas, y sobre los montos y periodos en que se otorgaron los apoyos de los mismos. Como un patrón en las respuestas que la dependencia otorgó, no se atendió de forma completa la solicitud al dar respuesta en muchos casos sólo a parte de la información solicitada. Para el caso de la SEDESOL, aunque en un 68% de los casos se consideró que la respuesta contenía información completa, fue posible identificar que para el resto de las solicitudes la dependencia tan sólo otorgó acceso a parte de la información solicitada, sin orientar al particular sobre las razones por las que no se entregó toda la información solicitada. Asimismo, se observó que en estos casos la información que no se entregó refiere al padrón de beneficiarios del programa Hábitat y a los informes de ejecución del presupuesto para el mismo programa. Como patrón en las respuestas otorgadas fue posible identificar que la dependencia no ofrecía información sobre los responsables de la información otorgada. En algunos casos, se otorgó información que no facilitaba su uso e interpretación por el tipo de archivos

186

Cuadro 13. COORDINACIÓN NACIONAL PARA EL DESARROLLO HUMANO OPORTUNIDADES 100% 50%

Oportunidad y No discriminación

Confiabilidad

Relevancia

Información completa

Consistencia

0%

Universo: 51 solicitudes atendidas por la entidad.

Para el caso de la Coordinación Nacional para el Desarrollo Humano Oportunidades, en el 36% de los casos las solicitudes fueron evaluadas positivamente en términos de relevancia; de lo anterior se desprende que en el resto de las mismas se entregó información superflua o bien, se entregaron documentos sin instruir al particular sobre la forma de localizar la información. De la misma forma, fue posible observar que tan sólo en un 34% de los casos se entregó información confiable, esto implica que en reiteradas ocasiones no se entregó la información en los formatos correspondientes que brindaran una mayor confiabilidad sobre la información otorgada. Cabe hacer mención que aunque en un 72% de los casos, la entidad otorgó la información completa conforme a lo solicitado, fue posible identificar que la información que se omitió entregar refiere al presupuesto asignado y ejercido para el Programa Oportunidades, así como información relativa a los requisitos de ingreso al programa y los padrones de beneficiarios con que cuenta. En algunas ocasiones también se evaluó negativamente el atributo de “No discriminación” debido a que fue posible observar que la información se entregó en un programa especializado denominado “debase”, mismo que no facilitó el uso e interpretación de la información entregada. Lo anterior, ocurrió sin que la entidad ofreciera al particular la orientación debida para el uso de la información. Cabe mencionar también que en repetidas ocasiones la entidad remitió al solicitante a buscar la información en sitios de Internet, sin ofrecerle instrucciones para la localización de la información impidiendo con esto el acceso a la misma.

189

Anexo 4 Nota técnica para la construcción de una tipología de observación para la protección de programas sociales En el capítulo 6 del informe se menciona la importancia de fortalecer la identificación de los lugares en los que debe realizarse la observación de la presencia o ausencia de prácticas que vulneren el ejercicio del voto. Para este fin, se optó por clasificar a los municipios en función de las teorías que señalan la existencia de una relación entre programas sociales y procesos electorales. En este sentido, el primer paso fue identificar las hipótesis, las variables, así como los índices que fueron utilizados como proxies de medición de los conceptos en cuestión. Este material está contenido en el mismo capítulo. En segundo lugar se eligió la técnica estadística y; finalmente, se realizaron los cálculos estadísticos pertinentes. En esta nota se exponen los dos últimos pasos. Técnica empleada para la construcción de la tipología Las variables empleadas tienen métricas distintas: el índice de marginación es una variable continua con valores que van de -2.44852 a 3.38964; el índice de competencia electoral es una variable de escala de intervalo, con valores mínimo de 0 y máximo de 7; el índice de igualdad municipal2 es continuo y tiene un rango de 0 a 1; y el de carencia institucional3 es una variable continua con una escala de 0 a 100.4 Dada la diversidad de tipos de variables y escalas se consideró que era posible aplicar una técnica estadística que permitiera reducir el tamaño del espacio de medición y mejorar las posibilidades de interpretación de los datos. Se optó por el Análisis de Componentes Principales (ACP) La técnica del ACP genera un conjunto de variables nuevas, llamadas componentes, que se caracterizan porque:

2

Para alinear el índice de desigualdad municipal con el de competencia electoral y ma rginación se hizo la transformación en su inverso aditivo y se obtuvo el índice de igualdad municipal . La escala de valores se mantiene igual a la del índice original. 3 Se procedió de la misma forma que en el caso anterior. 4 Se consideró el grado de afin idad operative, que es una variable de escala de intervalo que va de 1 a 5. Los ejercicios relizados con esta proxy de posibilidad de focalización la rebelaron como poco significativa en terminus estadísticos, por lo que fue excluida de la definición final de la tipología

191

En primer lugar se dividió el conjunto de municipios en deciles, realizando una comparación entre ellos para determinar cuáles tenían características similares en las variables de clasificación. Posteriormente se buscaron formas de reagrupación de los deciles de forma tal que los nuevos grupos cumplieran con los requisitos de conjuntar municipios de características similares y evitar la concentración excesiva de la población en un solo grupo. El resultado fue la conformación de cinco grupos: el primero corresponde al decil 1, el segundo al 2, el tercero a los deciles 3 y 4, el cuarto al 5, 6 y 7 y el quinto al 8, 9 y 10. Para corroborar la corrección estadística de esta agrupación se realizó un análisis de varianza cuyos resultados se presentan en el cuadro 5. Se puede observar que el estadístico F, de Fisher, tiene valores notablemente superiores a 1 en todos los casos. Eso quiere decir que las medias correspondientes a cada quintil son significativamente distintas, lo que significa que cada quintil es distinto los otros cuatro desde la perspectiva de las cuatro variables empleadas para la clasificación.

195

Cuadro 5 Análisis de varianza Suma de cuadrados Deficiencias municipales* Quintil

Igualdad municipal * Quintil

Competencia electoral * Quintil

Índice de marginación * Quintil

Entre grupos (combinado) Dentro de grupos Total Entre grupos (combinado) Dentro de grupos Total Entre grupos (combinado) Dentro de grupos Total Entre grupos (combinado) Dentro de grupos Total

grados de libertad

Media al cuadrado

266725.678

4

66681.42

358887.988

2293

156.515

625613.666

2297

4.242

4

1.061

3.385

2293

0.001476

7.627

2297

4442

4

1110.5

5847.335

2293

2.55

10289.336

2297

1343.833

4

335.958

920.211

2293

0.401

2264.044

2297

Estadístico Significancia F 426.04

0.000

718.294

0.000

435.476

0.000

837.147

0.000

El resultado del proceso es la formación cinco grupos. El primero y el segundo tienen 10 por ciento de los municipios cada uno; el tercero, 20 por ciento; y el cuarto y el quinto, 30 por ceinto cada uno. Para tener una idea de los alcances y límites de la clasificación lograda se presentan las características de los grupos referentes a dos variables: grado de marginación y tipo de municipio (en la dimensión urbano y rural). En ambos casos se presenta la categoría que agrupa al porcentaje mayor de municipios dentro de cada quintil.

196

Quintil

Grado de marginación

Tipo (urbanorural)

1

Muy bajo

Urbano

2

Bajo

Urbano

3

Medio

Mixto

4

Alto

Mixto

5

Alto

Rural

Se observa que ningún quintil es igual en tanto que no comparten simultáneamente las características en ambas categorías. En el caso de los quintiles 4 y 5, aunque comparten el grado de marginación principal, el primero es principalmente mixto y el segundo fundamentalmente rural. Sucede algo similar con los quintiles 1 y 2, y 3 y 4, cuyos tipos principales son iguales pero difieren en el grado de marginación. El límite está dado por los grados de marginación y los tipos en el espectro urbanorural que sin ser los principales son significativos y que se traslapan entre quintiles. Esto se puede observar con mayor detalle en el cuerpo del capítulo 6.

197