E L ACUERDO DE LIBRE COMERCIO ENTRE CANADÁ Y ESTADOS UNIDOS: FACTORES Q U E A F E C T A N E L C O M E R C I O D E ENERGÍA

MlCHEL

E L DEBATE SOBRE E L A C U E R D O DE L I B R E

DUQUETTE

COMERCIO

L A H I S T O R I A r e c i e n t e de l a política e n e r g é t i c a c a n a d i e n s e , política v i t a l p a r a e l d e s a r r o l l o e c o n ó m i c o , es p a r t i c u l a r m e n t e i l u s t r a t i v a de los esfuerzos l l e v a d o s a c a b o p o r los dos n i v e l e s de g o b i e r n o , el f e d e r a l y e l p r o v i n c i a l , p a r a l i d i a r c o n las d i v i s i o n e s t e r r i t o r i a l e s y e c o n ó m i c a s de C a n a d á . E n los últimos d i e z a ñ o s , el c a m b i o de política de u n e x t r e m o a l o t r o — d e l P r o g r a m a N a c i o n a l de E n e r g í a ( P N E ) a l A c u e r d o de L i b r e C o m e r c i o ( A L C ) — es u n i n d i c a d o r de las d i f i c u l t a d e s e n c o n t r a das p o r los d i s e ñ a d o r e s de l a política e c o n ó m i c a e n l a p r o s e c u c i ó n de metas demasiado ambiciosas, dado el c a m b i a n t e entorno internacional y , de m a n e r a m á s i m p o r t a n t e e n e l á m b i t o i n t e r n o , e l e q u i l i b r i o de p o r sí y a frágil e n t r e las p r o v i n c i a s d e l c e n t r o y las de l a p e r i f e r i a . L a o p i n i ó n p ú b l i c a c a n a d i e n s e h a m o s t r a d o , e n años r e c i e n t e s , g r a n división s o b r e e l a s u n t o d e l l i b r e c o m e r c i o . M u c h o s e s t a b a n p r e o c u p a d o s p o r l a p é r d i d a de i n d e p e n d e n c i a d e l país c o m o r e s u l t a d o d e l A L C , m i e n t r a s que otros esperaban u n futuro b r i l l a n t e c o m o consec u e n c i a de u n a e c o n o m í a de m e r c a d o c o n t i n e n t a l " i m p a r c i a T ' , e n l a c u a l C a n a d á p u d i e r a m a x i m i z a r sus v e n t a j a s e c o n ó m i c a s c o m p a r a t i v a s . D e s d e n u e s t r a p e r s p e c t i v a , l a m a y o r p a r t e de los políticos y los a n a l i s t a s c a n a d i e n s e s tenían t e m o r e s i n f u n d a d o s o e x p e c t a t i v a s p o c o realistas a c e r c a d e l l i b r e c o m e r c i o . D e s d e u n p u n t o de v i s t a p u r a m e n t e q u e b e q u e n s e , c r e o q u e t a n t o q u i e n e s d e f i e n d e n c o m o q u i e n e s se o p o nen al libre comercio ingenuamente v i e r o n el acuerdo como u n a salida — u n a e c o n o m í a b o y a n t e , p a r a los o p t i m i s t a s , o l a asimilación política a E s t a d o s U n i d o s , p a r a los p e s i m i s t a s — p a r a l a s d i s p u t a s i n t e r n a s s i n fin y e l r e l a t i v o d e b i l i t a m i e n t o d e C a n a d á e n l a e c o n o m í a m u n d i a l . G u a r d a n d o d i s t a n c i a c o n e l d i s c u r s o p o l í t i c o , e n este artículo i n 301

302

MICHEL

DUQUETTE

FI

XXXII-3

tentó s u g e r i r o t r o s f a c t o r e s , m e n o s p r o b l e m á t i c o s p e r o s i n e m b a r g o i m p o r t a n t e s , q u e p u e d e n a f e c t a r e l e n t o r n o e n el q u e se c u m p l a n las e s t i p u l a c i o n e s d e l A L C r e l a t i v a s a l a energía. R e c o n o z c o q u e n o es t a r e a fácil p r e s e n t a r y e v a l u a r l a i n f l u e n c i a de los factores i n t e r n o s y d e otros relacionados c o n l a e c o n o m í a i n t e r n a c i o n a l p a r a p o d e r aislar las c o n s e c u e n c i a s q u e se d e r i v a n específicamente d e l A L C . L é a s e este t r a b a j o c o m o u n a v i s i ó n i m p r e s i o n i s t a de a l g u n a s de las i n i c i a t i v a s r e c i e n tes e n el sector, i l u s t r a t i v a de c a d a u n o de los c o n j u n t o s de factores: n a c i o n a l e s , i n t e r n a c i o n a l e s y c o n t i n e n t a l e s — e s t o es, i n m e d i a t a m e n t e asociados al A L C entre C a n a d á y Estados U n i d o s . C o m o puede anticip a r s e , n u e s t r a d o c u m e n t a c i ó n sobre el t e m a p r o v e n d r á de los d e s a r r o l l o s e n el sector c a n a d i e n s e de energía. P a r a n u e s t r o p r o p ó s i t o , los d a tos r e u n i d o s d u r a n t e v a r i o s a ñ o s de investigación p u e d e n m o s t r a r s u u t i l i d a d e i n d i c a r las t e n d e n c i a s de l a r g o y c o r t o p l a z o s , a l g u n a s f a v o r a b l e s y o t r a s d e s f a v o r a b l e s p a r a el l i b r e c o m e r c i o . M u c h a s de estas t e n d e n c i a s o b v i a m e n t e p r e c e d e n a l a aplic ac ió n d e l a c u e r d o . P o r l o t a n t o , m e r e c e n t r a t o e s p e c i a l c o m o factores i n t e r n o s , s e a n éstos r e l a c i o n e s y c o n f l i c t o s e n t r e f e d e r a c i ó n y p r o v i n c i a s o e n t r e las p r o v i n c i a s m i s m a s , o b i e n n e g o c i a c i o n e s políticas t r a d i c i o n a l e s e n t r e E s t a d o y e m p r e s a . D e o t r o m o d o , es creíble q u e los n u e v o s d e s a r r o l l o s p u d i e r a n i n d i c a r c o n s e c u e n c i a s g e n u i n a s d e l a c u e r d o e n su fase t e m p r a n a de i n s trumentación. E n el p e r i o d o d e l a c a l o r a d o d e b a t e d u r a n t e las e l e c c i o n e s federales d e 1988, u n o r e c u e r d a c ó m o los n a c i o n a l i s t a s c a n a d i e n s e s e x p r e s a r o n serias p r e o c u p a c i o n e s a c e r c a d e l l i b r e c o m e r c i o y l a " e n t r e g a " de r e c u r s o s n a t u r a l e s estratégicos — p r i n c i p a l m e n t e e n e r g í a y a g u a p o t a b l e — a los e s t a d u n i d e n s e s , s e d i e n t o s de a g u a y p e t r ó l e o . ¿ E s t a b a n los a r g u m e n t o s planteados p o r a m b a s posiciones basados e n aseveraciones r e a l i s t a s o e x a g e r a d a s ? E s t e t r a b a j o p u e d e ser de a l g u n a a y u d a p a r a e v a l u a r l a p e r t i n e n c i a de esos t e m o r e s c o n t r a l a " c a r a o c u l t a " d e l l i b r e comercio. A l c o m p a r a r l a s d i s p o s i c i o n e s d e l A L C c o n las d e l A c u e r d o G e n e r a l sobre Aranceles A d u a n e r o s y C o m e r c i o ( G A T T ) , vemos que el A L C l i m i t a m á s l a a p l i c a c i ó n d e r e s t r i c c i o n e s a l a e x p o r t a c i ó n de e n e r g í a q u e l a s d i s p o s i c i o n e s d e l G A T T . E n p a r t i c u l a r , los i m p u e s t o s a l a e x p o r t a c i ó n n o están p e r m i t i d o s . E l A L C i m p o n e t a m b i é n límites a d i c i o n a l e s a l uso de restricciones c u a n t i t a t i v a s a l a exportación. E l p u n t o más sens i b l e p a r a l a o p i n i ó n p ú b l i c a c a n a d i e n s e es l a C l á u s u l a d e A c c e s o P r o p o r c i o n a l , q u e p u e d e ser u n c o n s t r e ñ i m i e n t o o b l i g a t o r i o e n e l f u t u r o . S i , c o m o s u g i e r e n u e s t r a p r o p i a hipótesis, l a m a y o r p a r t e de los c a m b i o s r e c i e n t e s , c o m o f u s i o n e s , take-overs, p r i v a t i z a c i o n e s y n u e v o s p a t r o n e s de i m p o r t a c i ó n - e x p o r t a c i ó n , o c u r r i e r o n antes de q u e se i n i c i a r a

ENE-MAR

92

E L A C U E R D O DE LIBRE

COMERCIO

303

e l l i b r e c o m e r c i o , esto p u e d e i n d i c a r l a p o s i b i l i d a d de q u e otros factores tanto nacionales c o m o internacionales — n o específicamente r e l a c i o n a dos c o n e l A L C — h a y a n s i d o d e t e r m i n a n t e s . E s t o s factores p u e d e n est a r e s t r u c t u r a l m e n t e e n r a i z a d o s e n el s i s t e m a p o l í t i c o c a n a d i e n s e — u n o r e c u e r d a las d i s p u t a s épicas e n t r e f e d e r a c i ó n y p r o v i n c i a s d u r a n t e los a ñ o s setenta p o r los r e c u r s o s y l a repartición d e l i n g r e s o , o las r e l a c i o n a d a s c o n e l n e o c o n s e r v a d u r i s m o c o m o u n a filosofía política e n el m u n d o c a m b i a n t e de los años o c h e n t a . A s í , n u e s t r a investigación p u e d e c o n t r i b u i r a d i s i p a r p r e o c u p a c i o n e s a c e r c a de l a c o m p e t i t i v i d a d e n t r e n a c i o n e s o a c e r c a de p a r a d i g m a s e n c o n f l i c t o , y p r o p o r c i o n a r u n a m e j o r c o m p r e n s i ó n de l a d i n á m i c a de l a e c o n o m í a c a n a d i e n s e e n s u n u e v o e n t o r n o c o n t i n e n t a l . O b v i a m e n t e , tales c o n c l u s i o n e s sólo p u e d e n ser t e n t a t i v a s . L a política de l i b r e c o m e r c i o , c o m o es b i e n s a b i d o , p r o d u c e p r i n c i p a l m e n t e efectos de l a r g o p l a z o . A u n q u e los efectos c o l a t e r a l e s de c o r t o p l a z o n o se o m i t e n , sí se les d a p o c o énfasis y p e r m a n e c e n i n é d i t o s . E s t e t r a b a j o t a m b i é n p u e d e m o s t r a r su u t i l i d a d e n ese s e n t i d o .

E L COMPROMISO DE LAS PROVINCIAS C O N E L DESARROLLO DE ENERGÍA

E l factor p r i m o r d i a l p a r a n u e s t r o análisis es l a o r g a n i z a c i ó n a d e c u a d a de l a i n d u s t r i a e n e r g é t i c a , q u e cae d e n t r o d e l a j u r i s d i c c i ó n p r o v i n c i a l e n lo q u e c o n c i e r n e a C a n a d á . E s t a situación, c o m o s a b e m o s , es m u y d i f e r e n t e a l s u r de l a f r o n t e r a . E n C a n a d á , h a s t a el i n i c i o de los años s e t e n t a , e l p r i n c i p a l o b j e t i v o de l a política de e n e r g í a fue f o m e n t a r u n a i n d u s t r i a f u e r t e d e gas y p e t r ó l e o m e d i a n t e e l u s o de i n c e n t i v o s de p r e cios e i m p u e s t o s m á s g e n e r o s o s q u e los q u e existían f u e r a d e l sector de r e c u r s o s e n e r g é t i c o s . T a n t o las p r o v i n c i a s c o m o l a b u r o c r a c i a f e d e r a l p r o m o v i e r o n l a industria y alentaron el crecimiento económico en el o c c i d e n t e de C a n a d á y e n o t r a s p a r t e s d e l país, a p a r t i r de los r e c u r s o s d i s p o n i b l e s . T a l política, s i n e m b a r g o , i m p u s o costos d i r e c t o s más a l tos a o t r a s p a r t e s d e l país, e n l a m e d i d a e n q u e los p r e c i o s v a r i a b a n c o n s i d e r a b l e m e n t e e n las d i s t i n t a s r e g i o n e s . T a m b i é n d e j ó a l g o b i e r n o f e d e r a l c o n p o c o s i n g r e s o s p r o v e n i e n t e s d e l gas y d e l p e t r ó l e o o de las i n d u s t r i a s d e e n e r g í a . B a j o estas c o n d i c i o n e s , las r e s p o n s a b i l i d a d e s c o n s t i t u c i o n a l e s de las p r o v i n c i a s s o b r e los r e c u r s o s n a t u r a l e s se r e f o r z a r o n , y de esta m a n e r a A l b e r t a , O n t a r i o y Q u e b e c p u d i e r o n p l a n t e a r sus r e s p e c t i v o s p r o g r a m a s de e n e r g í a e n m a t e r i a de e x t r a c c i ó n y r e f i n a c i ó n d e p e t r ó l e o o de e n e r g í a h i d r o e l é c t r i c a y n u c l e a r . A s í , se r e c o n o c e a m p l i a m e n t e q u e l a g e n e r a c i ó n y e l c o m e r c i o de e l e c t r i c i d a d están d e t e r m i n a d o s e n b u e n a m e d i d a p o r e l g o b i e r n o e s t a t a l y e l de las p r o -

304

MICHEL

DUQUETTE

FI

XXXII-3

v i n c i a s . E s t o p u e d e p l a n t e a r p r o b l e m a s específicos, e n o c a s i o n e s difíciles, a l a i n s t r u m e n t a c i ó n de u n a c u e r d o c o m e r c i a l s o b r e u n a base n a cional e internacional. L o a n t e r i o r t a m b i é n p u e d e ser c i e r t o , e n a l g u n o s casos, e n l o q u e c o n c i e r n e a l p e t r ó l e o y a l gas n a t u r a l . E n C a n a d á , l a e x p l o t a c i ó n de estos r e c u r s o s cae d e n t r o de l a j u r i s d i c c i ó n p r o v i n c i a l y l a e x p e r i e n c i a m u e s t r a q u e las p r o v i n c i a s i n v a r i a b l e m e n t e f a v o r e c e n l a e x t r a c c i ó n m á x i m a de recursos e n el m e n o r t i e m p o y a l a m a y o r escala posible, sin m o s t r a r u n a p a r t i c u l a r p r e o c u p a c i ó n p o r l a n a c i o n a l i d a d d e los i n tereses a los q u e se c o n c e d e n estos r e c u r s o s . E l caso d e A l b e r t a es i l u s t r a t i v o a este r e s p e c t o , y a n t e c e d e e l d e s a r r o l l o de los a c u e r d o s i n s t i t u c i o n a l e s de h o y e n t r e C a n a d á y E s t a d o s U n i d o s . P o r e j e m p l o , A l b e r t a h a o p t a d o p o r a d a p t a r s u e c o n o m í a a las p r i n c i p a l e s características de las r e l a c i o n e s E s t a d o - e m p r e s a q u e se d a n e n t r e e m p r e s a r i o s y b u r ó c r a t a s e n los estados n o r t e a m e r i c a n o s p r o d u c t o r e s de energía, c o m o T e x a s . R e g l a m e n t o s s i m p l e s de l i c e n c i a s p r o p o r c i o n a n a l a p r o v i n c i a los m e d i o s p a r a m a n t e n e r l a v i g i l a n c i a y e l c o n t r o l s o b r e l a a c t i v i d a d g e n e r a l de e x p l o r a c i ó n s i n i n t e r v e n i r e n l a e s t r a t e g i a de las c o r poraciones. 1

H a c e u n a g e n e r a c i ó n , e l g o b i e r n o de M a n n i n g estableció r e g l a m e n t a c i ó n a d i c i o n a l m e d i a n t e l a L e y de C o n s e r v a c i ó n d e G a s {Gas Resources Conservation Act) de 1 9 4 9 , p a r a " p r e v e n i r l a u s u r p a c i ó n f e d e r a l d e r e c u r s o s p r o v i n c i a l e s " . L a L í n e a T r o n c a l de G a s d e A l b e r t a ( s i glas e n inglés: A G T L ) se estableció n o c o m o u n s e r v i c i o p ú b l i c o s i n o c o m o u n c o n s o r c i o de i n v e r s i o n i s t a s p r i v a d o s a p o y a d o s p o r f o n d o s p ú b l i c o s , b a j o u n a legislación e s t r i c t a m e n t e p r o v i n c i a l . S e e s p e r a b a q u e l a A G T L f a c i l i t a r a l a d i s t r i b u c i ó n d e gas a l o s c o n s u m i d o r e s e n t o d a l a p r o v i n c i a , así c o m o a p o s i b l e s i m p o r t a d o r e s d e E s t a d o s U n i d o s . A s í , 2

Los permisos limitados dan a la empresa la concesión de llevar a cabo perforaciones. Tales arrendamientos restringidos mantienen a las áreas restantes como " r e servas de la C o r o n a " , y pueden venderse posteriormente en subasta mediante ofertas en sobre cerrado. Alberta recibe tres tipos de pagos de la industria: pagos iniciales de las "reservas de la C o r o n a " , rentas anuales sobre los arrendamientos, y regalías que se cobran como un porcentaje del valor de aforo del recurso al extraerse. También se imponen otros límites a la perforación, para prevenir el desperdicio. Finalmente, el prorrateo del total de la producción requerida en todos los pozos es otra medida inspirada en el precedente de Texas, para ajustar la producción a los cambios en la demanda total y a los precios en el mercado internacional. 1

S. M . Matheson, " T h e Evolution of Federal, State, and Provincial Energy Policy in the Western United States and Canadá", en E . H . Fry, Energy Development in Canadá: The Political, Economic, and Continental Dimensions, Provo, Utah, Brigham Young University, C anadian Studies Program, Center for International and Área Studies, 1981, pp. 42 y ss. 2

ENE-MAR

92

E L A C U E R D O D E LIBRE C O M E R C I O

305

E d m o n t o n l o g r ó t e n e r c o n t r o l sobre u n a a c t i v i d a d s u m a m e n t e r e n t a b l e e n u n m e r c a d o i n t e r c o n t i n e n t a l de rápida e x p a n s i ó n q u e e n última i n s t a n c i a l i g ó a los c a m p o s de gas y petróleo de l a p r o v i n c i a c o n c o m pradores l o c a l i z a d o s en lugares t a n distantes c o m o C a l i f o r n i a . B a j o el r é g i m e n c o n s e r v a d o r de L o u g h e e d , a p a r t i r de 1971 las a m b i c i o n e s de A l b e r t a se v o l v i e r o n h a c i a l a diversificación y e l d e s a r r o l l o u r b a n o , u n a t a r e a a l a c u a l l a p r o v i n c i a destinó u n a s u m a c o n s i d e r a b l e d e l F o n d o P a t r i m o n i a l ( c o n s t i t u i d o a p a r t i r de los i n g r e s o s d e l p e t r ó l e o ) de m u chos m i l e s de m i l l o n e s de d ó l a r e s . C o m o u n f a c t o r i n t e r n o p r i m o r d i a l , l a política e c o n ó m i c a de A l b e r t a e n el p e r i o d o d e l a p o s g u e r r a cerró l a b r e c h a q u e se h a b í a a b i e r t o e n t r e E s t a d o s U n i d o s y C a n a d á d u r a n t e l a e r a de l a política n a c i o n a l , y allanó el c a m i n o p a r a el A c u e r d o de L i b r e C o m e r c i o de 1 9 8 8 . 3

JURISDICCIÓN FEDERAL SOBRE EL C O M E R C I O NACIONAL E INTERNACIONAL

C o m o u n s e g u n d o f a c t o r i n t e r n o q u e afecta las m e t a s de l a política e n e r gética, y e n última i n s t a n c i a el r e s u l t a d o d e l A L C , d e b e m o s c o n s i d e r a r l a n a t u r a l e z a y las características d e l p o d e r e n el n i v e l f e d e r a l de g o b i e r n o . M i e n t r a s q u e O t t a w a e s t u v o g o b e r n a d a p o r u n a élite política c o n s a g r a d a a l a p r o m o c i ó n de políticas de " c o n s t r u c c i ó n de l a n a c i ó n " y de fuerte intervención estatal — e n los últimos años de T r u d e a u — , l a polít i c a n a c i o n a l de energía c h o c ó c o n las t r a d i c i o n e s p r o p i a s de las p r o v i n cias; el P r o g r a m a N a c i o n a l de Energía es u n c l a r o e j e m p l o . P e r o e n l a m e d i d a e n q u e u n a n u e v a coalición de intereses c o n u n a base r e g i o n a l más a m p l i a llegó a l p o d e r , surgió u n a n u e v a filosofía e n l a a d m i n i s t r a ción de los r e c u r s o s . E s t e c a m b i o f u n d a m e n t a l se d i o a p a r t i r de l a v i c t o r i a del p a r t i d o c o n s e r v a d o r e n 1984, el c u a l fue c o n f i r m a d o p a r a u n seg u n d o p e r i o d o c o n las elecciones de 1988. D e m a n e r a i n t e r e s a n t e , el n u e v o r é g i m e n reflexionó sobre las l e c c i o n e s de g a b i n e t e s c o n s e r v a d o r e s anteriores y e n c o n t r ó u n ejemplo^ e n l a política s e g u i d a p o r D i e f e n b a k e r e n 1 9 6 1 , m i s m a q u e intentó s e g u i r de i n m e d i a t o . 4

N o h a y d u d a de q u e l a constitución c a n a d i e n s e o t o r g a vastas r e s p o n sabilidades a O t t a w a e n l o q u e c o n c i e r n e a l c o m e r c i o i n t e r p r o v i n c i a l e i n t e r n a c i o n a l . T a m b i é n i m p o n e a l g o b i e r n o federal l a r e s p o n s a b i l i d a d de

•* En 1979, este Fondo (Heritage Fund) ascendía a cerca de 14 mil millones de dólares que se emplearon en múltiples iniciativas industriales en Alberta y en provincias vecinas. (En este artículo, al mencionar dólares, éstos serán siempre canadienses.) G . Bruce Doern y G . Toner, The Politics ojEnergy: The Development and Implementation oj the NEP, Toronto, Methuen, 1984. 4

MICHEL

306

DUQUETTE

FI

XXXII-3

estimular a l a industria en nombre del "desarrollo n a c i o n a l " . N o obstante, los analistas están de* a c u e r d o e n q u e l a política n a c i o n a l d e l petróleo del g o b i e r n o de D i e f e n b a k e r rechazó l a m a y o r parte de las d e m a n d a s n a cionalistas expresadas p o r l a C o m i s i ó n G o r d o n sobre las Perspectivas E c o n ó m i c a s de C a n a d á , y mostró u n a p r e f e r e n c i a p o r los patrones c o n t i nentales n a t u r a l e s de a p r o v i s i o n a m i e n t o e n los q u e los c r u d o s y otros b i e nes canadienses y estadunidenses p u d i e r a n ser l i b r e m e n t e empleados e n los m e r c a d o s más r e n t a b l e s . D i c h a política de energía e r a sinónimo de u n elevado n i v e l de c o m p a t i b i l i d a d entre las d e m a n d a s de l a i n d u s t r i a , las estrategias seguidas p o r las p r o v i n c i a s p r o d u c t o r a s de recursos y l a b u r o c r a c i a federal responsable d e l interés n a c i o n a l de C a n a d á . A u n q u e más c o m o c o n s e c u e n c i a q u e c o m o c a u s a , esta política correspondió a u n a é p o c a de r i q u e z a i n t e r n a c i o n a l , de l a q u e C a n a d á se benefició gracias a su estrategia e c o n ó m i c a de puertas abiertas. 5

Se a d m i t e de m a n e r a g e n e r a l q u e l a c r i s i s energética c a m b i ó t o d o eso, a l i g u a l q u e e n l a m a y o r p a r t e de los países o c c i d e n t a l e s . N o es u n secreto q u e los c o n s e r v a d o r e s de B r i a n M u l r o n e y a ñ o r a b a n a q u e llos t i e m p o s dorados, c u a n d o i n t e n t a r o n r e v i v i r el c o n t i n e n t a l i s m o . E l a p o y o p o p u l a r a las políticas c o n s e r v a d o r a s , i n c l u y e n d o e l l i b r e c o m e r c i o , q u e se había m a n t e n i d o a l t o d u r a n t e c i n c o a ñ o s , h a sido desesper a n t e m e n t e b a j o a p a r t i r de 1 9 9 0 , c o m o r e s u l t a d o de los fracasos políticos i n t e r n o s , c o m o e l d e s a f o r t u n a d o A c u e r d o d e l L a g o M e e c h , q u e e n e m i s t ó a Q u e b e c c o n e l C a n a d á de h a b l a i n g l e s a .

DESARROLLOS E NE LÁMBITO INTERNO ANTES DEL A L C

N o d e b e s o r p r e n d e r n o s q u e c o n los c o n s e r v a d o r e s C a n a d á d e s a r r o l l a r a , a p a r t i r de 1 9 8 5 , u n e n f o q u e c o m p l e t a m e n t e n u e v o frente a las r e l a c i o nes entre federación y p r o v i n c i a s , así c o m o u n a relación más a m i s t o s a c o n su v e c i n o d e l s u r . E s t o resultó e n u n a e x p a n s i ó n c a s i i n m e d i a t a d e l c o m e r c i o y las e x p o r t a c i o n e s de e n e r g í a . Se d i e r o n pasos p a r a s u p r i m i r r e g l a m e n t o s q u e a f e c t a b a n las e x p o r t a c i o n e s de gas y petróleo a E s t a d o s U n i d o s . Se c o n s t r u y ó u n a sección de g a s o d u c t o a l n o r t e de A l b e r t a p a r a a y u d a r a los p r o d u c t o r e s a i n c r e m e n t a r sus i n g r e s o s c o n m á s e x portaciones, en vista del precio elevado en el m e r c a d o i n t e r n a c i o n a l . L a d e s r e g u l a c i ó n e n e l m e r c a d o i n t e r n o , s i n e m b a r g o , fue o b s t a c u l i z a d a p o r l a e x i s t e n c i a de u n a serie de p r o g r a m a s a u s p i c i a d o s p o r e l go6

Ibid., p. 79. Michael Bliss, Northern Enterprise: Five Centuries of Canadian Business, McClelland and Stewart, 1987, p. 557. 5

6

Toronto,

ENE-MAR

92

307

E L A C U E R D O D E LIBRE COMERCIO

b i e r n o f e d e r a l p a r a l a sustitución de p e t r ó l e o . O t t a w a s i m p l e m e n t e p u s o fin a l a m a y o r p a r t e de éstos, e n u n l a p s o de dos a ñ o s . L a e l i m i n a c i ó n de r e g l a m e n t o s c o n t i n u ó , a u n q u e l e n t a m e n t e . 7

N o h a y d u d a de q u e estas m e d i d a s l a r g o t i e m p o e s p e r a d a s t u v i e r o n u n efecto d e f i n i t i v o e n el i n c r e m e n t o de los v o l ú m e n e s de gas q u e c r u z a r o n el p a r a l e l o 4 9 , los c u a l e s a u m e n t a r o n 2 3 % e n m e n o s de u n a ñ o , e n t r e n o v i e m b r e de 1984 y a g o s t o de 1985. N o o b s t a n t e , d a d o s los n u e vos precios posteriores a l a desregulación, sumamente ventajosos p a r a e l m e r c a d o n o r t e a m e r i c a n o , esta t e n d e n c i a n o se reflejó e n las regalías: 3 6 9 6 m i l l o n e s de dólares e n a g o s t o de 1 9 8 5 , c o m p a r a d o c o n 3 6 7 4 m i l l o n e s d e l año a n t e r i o r . E s t o c o b r a t o d a v í a m á s i m p o r t a n c i a p o r el h e c h o de q u e e n el sector c a n a d i e n s e de energía las v e n t a s de gas n a t u r a l m o s t r a r o n q u e ésta fue l a e x p o r t a c i ó n m á s l u c r a t i v a a E s t a d o s U n i d o s . Q u e d a n p o r e x p l i c a r los d e s a r r o l l o s recientes e n ese c o m e r c i o , e n l a m e d i d a e n q u e el p e r i o d o p r e v i o a l A L C a p u n t a h a c i a t e m a s s u s t a n c i a les q u e s u r g e n y se r e s u e l v e n de d i f e r e n t e s m a n e r a s n o v e d o s a s , b a s t a n te ajenas a l a l ó g i c a d e l P N E . E n sus p r i m e r o s a ñ o s , el g o b i e r n o c o n s e r v a d o r t u v o aún q u e l i d i a r c o n el e s p i n o s o a s u n t o de l a ' c a n a d i z a c i ó n " , a l t i e m p o q u e t r a t a b a de c o n s o l i d a r u n a i n d u s t r i a i n c o m p e t e n t e . E l c o n c e p t o e n sí m i s m o r e s u l t a b a i n c o m p a t i b l e c o n las prácticas c o r r i e n t e s e n E s t a d o s U n i d o s y e n l o s d e m á s países o c c i d e n t a l e s . A b u n d a n los e j e m p l o s de u n c a m b i o sust a n c i a l e n l a política. A fines de 1 9 8 5 , l a C h e v r o n de S a n F r a n c i s c o , C a l i f o r n i a , d e b i l i t a d a p o r d i f i c u l t a d e s financieras, p u s o a l a v e n t a G u l f C a n a d á , e n t r e o t r o s a c t i v o s . I n f o r m a d o de l a o p o r t u n i d a d , S i n c l a i r S t e v e n s , el m i n i s t r o c a n a d i e n s e de E x p a n s i ó n E c o n ó m i c a R e g i o n a l , d i s e ñ ó , j u n t o c o n b u r ó c r a t a s y a m i g o s e m p r e s a r i o s , u n g r a n take-over: p o r u n l a d o , P e t r o c a n c o m p r ó , e n 1 2 0 0 m i l l o n e s de dólares, l a r e d c o m p l e t a de v e n t a s a l m e n u d e o a l oeste d e l río O t t a w a , y así i n c r e m e n t ó l a p a r t i c i p a c i ó n de l a C o r o n a e n l a i n d u s t r i a . P e r o p o r o t r o l a d o , l a c o m p a ñ í a R e i c h m a n n , c o n sede e n T o r o n t o , o b t u v o el c o n t r o l de las r e s e r v a s e n e l m a r de B e a u f o r t p o r u n a c a n t i d a d e s t i m a d a de 2 8 0 0 m i l l o n e s d e d ó l a r e s , p a r a l o c u a l o b t u v o u n a e x e n c i ó n fiscal de 6 0 0 m i l l o n e s de dólares del T e s o r o F e d e r a l ; al m i s m o t i e m p o C o n r a d B l a c k , u n e m p r e s a r i o de T o r o n t o , a d q u i r i ó e l c o n t r o l de l a refinería G u l f E d m o n t o n , l a más g r a n d e de C a n a d á . E s t o es c l a r a m e n t e u n a i n d i c a c i ó n d e l c o m p r o m i s o d e l g o b i e r n o c o n e l p r i n c i p i o de p r o p i e d a d n a c i o n a l . P o r o t r o l a d o , a l a e m p r e s a de p r o p i e d a d e x t r a n j e r a A n g l o - K o w e i t i a n U l t r a m a r se le p e r m i t i ó e x p a n d i r sus i n s t a l a c i o n e s a l a d q u i r i r l a r e d de d i s t r i b u 4

Yves Gingras y Jacques Rivard, " E n e r g y R & D Policy in C a n a d á " , Science and Public Policy, vol. X V , núm. 1, 1988, pp. 35-42. 7

MICHEL

308

DUQUETTE

FI

XXXII-3

c i ó n d e G u l f C a n a d á a l este d e l río O t t a w a y de l a refinería de M o n t r e a l , p o r u n a c a n t i d a d de 95 m i l l o n e s de dólares, a p e s a r de q u e h a b í a o t r a o f e r t a p a r a c o m p r a r l a refinería p r o v e n i e n t e de l a c o m p a ñ í a G a z M é t r o p o l i t a i n , c o n sede e n Q u e b e c . E n este caso p a r t i c u l a r , se prefirió u n a c o m p a ñ í a p e t r o l e r a de p r o p i e d a d e x t r a n j e r a c o n fuertes raíces e n e l este de C a n a d á a u n a e m p r e s a c a n a d i e n s e . L a n u e v a f o r m a de v e r l a inversión podría expresarse c o m o u n a prohibición general a l a a d q u i s i c i ó n d i r e c t a p o r p a r t e de intereses e x t r a n j e r o s de e m p r e s a s c a n a d i e n s e s d e gas y p e t r ó l e o c o n finanzas sanas y c o n a c t i v o s de m á s d e 5 m i l l o n e s de dólares. L a s e m p r e s a s m á s p e q u e ñ a s y las financieram e n t e p o c o sanas p o d r í a n ser a d q u i r i d a s p o r e x t r a n j e r o s , d e p e n d i e n d o d e l r e s u l t a d o de las d i s c u s i o n e s s o b r e sus a c t i v i d a d e s f u t u r a s e n Canadá. 8

E n j u l i o de 1986 se v e n d e l a e m p r e s a C a n a d i a n H o m e O i l a í n t e r p r o v i n c i a l P i p e l i n e s p o r 1 100 m i l l o n e s de dólares, s i n c o n t a r los a c t i vos en Estados U n i d o s , pero i n c l u y e n d o S o v e r e i g n O i l & G a s del R e i n o U n i d o , u n a e m p r e s a de e x p l o r a c i ó n m u y r e n t a b l e e n el M a r d e l N o r t e . L a e m p r e s a N o v a , antes A G P L , de p r o p i e d a d c a n a d i e n s e , v e n d e s u p a r t i c i p a c i ó n e n H u s k y a L i K a S h i n g , u n i n v e r s i o n i s t a de H o n g K o n g , p o r 4 8 4 m i l l o n e s de dólares. E m p r e s a s c a n a d i e n s e s m á s p e q u e ñ a s , c o m o S u l p e t r o de C a l g a r y u O c e l o t , q u e a l b e r g a r o n g r a n d e s e x p e c t a t i v a s b a j o el P N E p e r o t e r m i n a r o n a g o b i a d a s p o r d e u d a s , f u e r o n s u b a s t a d a s e n 1987 a I m p e r i a l O i l ( E x x o n ) y a M o s b a c h e r de T e x a s , r e s p e c t i v a m e n t e . O t t a w a e m i t e u n j u i c i o q u e se p o d r í a l l a m a r s a l o m ó n i c o , c u a n d o el a c t o r m á s i m p o r t a n t e d u r a n t e l a é p o c a d e l P N E , l a m u y e n d e u d a d a D o m e P e t r o l e u m , se p o n e a l a v e n t a . T r a n s C a n a d i a n P i p e - L i n e s , de p r o p i e d a d c a n a d i e n s e , ofrece 5 0 0 0 m i l l o n e s de dólares p o r l a e m p r e s a . L a c o m p a ñ í a líder d e l a i n d u s t r i a g a s e r a n o r t e a m e r i c a n a , A m o c o , ofrece 5 4 0 0 m i l l o n e s y es l a g a n a d o r a a p e s a r de las p r e s i o n e s políticas y e l c a b i l d e o n a c i o n a l i s t a . L a ú l t i m a o f e r t a , p o r 5 8 0 0 m i l l o n e s , es a c e p t a d a finalmente a fines d e 1 9 8 7 , p e r o n o s i n a l g u n a r e s i s t e n c i a de t o d o s los i n t e r e s a d o s , i n c l u y e n d o l o s a c c i o n i s t a s c a n a d i e n s e s y los b a n c o s a c r e e d o r e s n a c i o n a l e s y e x t r a n j e r o s ( s u i z o s ) . C o n c o n A m o c o y aquélla p a s a a m a n o s d e T r a n s C a n a d i a n P i p e - L i n e s . T o d o s estos e j e m p l o s s u g i e r e n l a a m b i g ü e d a d d e l a " c a n a d i z a c i ó n " c o m o p r i n c i p i o e n l a po lít ic a de e n e r g í a . A ú n más i n t e r e s a n t e es l a m a g n i t u d de los p r o y e c t o s de e n e r g í a e n e l á m b i t o interno.. E s t o s s o n , c o m o h e m o s v i s t o , n u m e r o s o s y s i g n i f i c a t i v o s , y están o r i e n t a d o s André Plourde, " C a n a d i a n Fiscal Systems for O i l and Gas: A n Overview of the Last T w o Decades", Energy Studies Review, vol. 1, núm. 4, 1990, p. 50. 8

ENE-MAR

92

E L ACUERDO D E LIBRE COMERCIO

309

a a t r a e r i n v e r s i o n i s t a s y d i n e r o , a p e s a r de q u e las p e r s p e c t i v a s de c o r t o p l a z o n o f u e r a n p r o m e t e d o r a s . M á s de u n o b s e r v a d o r señaló q u e l a a c t i t u d c a n a d i e n s e y el A L C tenían l a i n t e n c i ó n p r i n c i p a l de m i n i m i z a r e l p r o t e c c i o n i s m o c a d a v e z m a y o r de E s t a d o s U n i d o s . L o s f u n c i o n a r i o s a d v i r t i e r o n s i n tapujos q u e las i n d u s t r i a s de corte y t r a n s p o r t e de t r o z a s y l a de energía podrían s u f r i r m á s q u e n i n g u n a si el A L C n o se firmaba. A u n q u e se diseñan n u e v o s p a r á m e t r o s p a r a e x p r e s a r c l a r i d a d c o n c e p t u a l , l a filosofía g e n e r a l d e b e ser c o n s i s t e n t e c o n e l p r i n c i p i o b á s i c o . E n t o d o s los casos, O t t a w a f a v o r e c e los c r i t e r i o s de ' ' s a l u d financiera" p o r e n c i m a de las p r e o c u p a c i o n e s n a c i o n a l i s t a s . E l t r a t o n a c i o n a l " se a p l i c a a c u a l q u i e r firma q u e o p e r a e n e l sector. P e t r o c a n , a u n q u e e n a l g u n a m e d i d a t o d a v í a l l e v a a c a b o p e r f o r a c i o n e s marítimas e n e l A t l á n t i c o , p r o s i g u e c o n s u p r o g r a m a de d e s a r r o l l o d e l m e r c a d o de m e n u d e o — u n a a c t i v i d a d q u e e n O t t a w a se c o n s i d e r a m á s r e n t a b l e q u e l a e x p l o r a c i ó n . L a s e m p r e s a s c a n a d i e n s e s g r a n d e s n o r e c i b e n t r a t o esp e c i a l . L a s q u e se e n c u e n t r a n m u y e n d e u d a d a s i n c l u s o se v e n d e n , p a r cial o totalmente, a inversionistas extranjeros. Corporaciones o cooper a t i v a s c o n finanzas sólidas se p r o t e g e n de take-overs. Se o f r e c e n e x e n c i o n e s fiscales a e m p r e s a s m e n o r e s de p r o p i e d a d c a n a d i e n s e q u e e n f r e n t a n u n a recesión, m i e n t r a s q u e los i n v e r s i o n i s t a s c a n a d i e n s e s d e o t r a s p r o v i n c i a s c o m p r a n m á s a c c i o n e s de aquéllas, u n a m u e s t r a de l a c o n t i n u i d a d d e l p r i n c i p i o de p r o p i e d a d n a c i o n a l . L o s datos m u e s t r a n q u e m i e n t r a s a v a n z a b a l a d e s r e g u l a c i ó n y se e l i m i n a b a n las b a r r e r a s a l c o m e r c i o , las " f u e r z a s d e l m e r c a d o " d i l i g e n t e m e n t e r e o r g a n i z a r o n l a i n d u s t r i a e n f o r m a m u c h o m á s c o m p e t i t i v a . Se p e r m i t i ó a l a i n d u s t r i a " a l i m e n t a r s e " c o n el c o n s u m i d o r , mediante precios más a l tos p a r a l a g a s o l i n a y los p r o d u c t o s r e f i n a d o s — m á s de dos veces e l p r e c i o de estos b i e n e s e n E s t a d o s U n i d o s — p a r a q u e l o g r a r a n s o l i d e z fin a n c i e r a f r e n t e a l a c o m p e t e n c i a . E l p e r m i s i v o s i s t e m a de i m p u e s t o s d e O t t a w a tenía l a i n t e n c i ó n de f a c i l i t a r l a transición a l l i b r e c o m e r c i o , c o n el m e n o r daño posible p a r a l a i n d u s t r i a . Estas intenciones e r a n b u e n a s , p e r o l a e x p e r i e n c i a m u e s t r a q u e él E s t a d o , c o n su déficit c r e c i e n t e y su i n c a p a c i d a d , y e l p u e b l o c a n a d i e n s e , sujeto a r e c o r t e s e n s e r v i c i o s , s u f r i e r o n c o n e s a política. E n e l d e s a l e n t a d o r p a n o r a m a gen e r a l , e l A L C e r a l a e s p e r a n z a e n l a q u e se fincaban las e x p e c t a t i v a s de las corporaciones de c o n s t r u i r u n C a n a d á n u e v o , que t o m a r a e n c u e n t a las s e n s i b i l i d a d e s r e g i o n a l e s , l a v i d a de las c o m u n i d a d e s — f r a n c e s a , inglesa o m u l t i c u l t u r a l — y las fuerzas del m e r c a d o . E l n e o l i b e r a l i s m o 44

9

Government of-Canada, Energy Securiíy in Canadá, Ottawa, Energie, Mines et Ressources Canadá, documento preparado para la Conferencia Federal-Provincial de Energía, 1987. 9

MICHEL

310

DUQUETTE

FI

XXXII-3

e s t a b a e n m a r c h a ; m u c h o s creían e n él y l o seguían. L a s r e l a c i o n e s e n tre C a n a d á y E s t a d o s U n i d o s n u n c a h a b í a n sido t a n b u e n a s . ¿ Q u é m á s p o d í a l o g r a r u n a c u e r d o de l i b r e c o m e r c i o ?

L I B R E COMERCIO-, U N A A L T E R N A T I V A A L A C O M P E T E N C I A

INTERNACIONAL

D a d a s las i n i c i a t i v a s d e l g o b i e r n o f e d e r a l e n a s u n t o s de e n e r g í a , las r e laciones entre Canadá y Estados U n i d o s estaban en m u c h o mejor posic i ó n p a r a l l e v a r a c a b o n e g o c i a c i o n e s de l i b r e c o m e r c i o . D u r a n t e el i n v i e r n o de 1 9 8 4 - 1 9 8 5 , m i e n t r a s B r i a n M u l r o n e y hacía i n s i n u a c i o n e s a los e s t a d u n i d e n s e s p a r a i n i c i a r n e g o c i a c i o n e s b i l a t e r a l e s , s u m i n i s t r o d e E n e r g í a t r a b a j a b a t a n t o e n las c a p i t a l e s p r o v i n c i a l e s c o m o e n O t t a w a . E s t a s dos estrategias simultáneas e r a n de h e c h o c o m p l e m e n t a r i a s . E l deseo e r a establecer u n c l i m a de c o n f i a n z a e n t r e a m b o s países y c r e a r u n c o n s e n s o f e d e r a l - p r o v i n c i a l d e n t r o de C a n a d á m e d i a n t e l a a r m o n i z a c i ó n de estrategias e c o n ó m i c a s y c o n e l l o e s t i m u l a r u n a n u e v a o l a d e i n v e r s i o n e s e n el sector de e n e r g í a . E n m a r z o de 1 9 8 5 , e l m i n i s t r o f e d e r a l de E n e r g í a a n u n c i ó q u e , e n p r i n c i p i o , O t t a w a y las p r o v i n c i a s p r o d u c t o r a s , A l b e r t a , S a s k a t c h e w a n y C o l u m b i a Británica, h a b í a n l l e g a d o a u n a c u e r d o s o b r e gas y p e t r ó l e o . P a r a p o d e r e n t e n d e r las i m p r e s i o n e s d i f e r e n t e s y e n o c a s i o n e s c o n t r a d i c t o r i a s q u e t i e n e n los c a n a d i e n s e s s o b r e e l A L C c o n E s t a d o s U n i d o s , d e b e n t o m a r s e e n c o n s i d e r a c i ó n las d i s p a r i d a d e s r e g i o n a l e s . L a p r o v i n c i a de Q u e b e c , p o r s u s i n g u l a r i d a d c u l t u r a l y política, se siente e n c e r r a d a e n el m e r c a d o c e n t r a l c a n a d i e n s e y v e e n el a c u e r d o u n a e x celente o p o r t u n i d a d p a r a e x p a n d i r y d i v e r s i f i c a r s u base i n d u s t r i a l m a n u f a c t u r e r a y de s e r v i c i o s . O n t a r i o , l a m á s o p u l e n t a y p o b l a d a de las p r o v i n c i a s , i n i c i a l m e n t e se o p u s o a l a c u e r d o , u n a p o s i c i ó n q u e m u c h o s i n t e r p r e t a r o n c o m o e g o í s t a , d a d a s sus de p o r sí p r i v i l e g i a d a s r e l a c i o n e s c o n sus v e c i n o s e s t a d u n i d e n s e s . U n c a s o q u e m e r e c e m e n c i ó n p a r t i c u l a r es e l A u t o P a c t , e l a c u e r d o s e c t o r i a l de l i b r e c o m e r c i o firmado e n 1965 q u e t u v o u n a i n f l u e n c i a e c o n ó m i c a s i g n i f i c a t i v a e n l a e c o n o m í a de O n t a r i o . C o n algunas excepciones ( M a n i t o b a y l a isla P r i n c e E d w a r d ) , las p r o v i n c i a s o c c i d e n t a l e s y m a r í t i m a s de C a n a d á , e x p o r t a d o ras de r e c u r s o s p r i m a r i o s , se m o s t r a r o n m u c h o m á s f a v o r a b l e s a l a c u e r d o . D u r a m e n t e g o l p e a d a s p o r l a r e c e s i ó n y p o r las m e d i d a s p r o teccionistas estadunidenses, veían a l A L C c o m o u n a o p o r t u n i d a d de e s t i m u l a r e l c r e c i m i e n t o g r a c i a s a l efecto c a s c a d a (trickle-down effeci). 10

Economic Council of Canadá, Open Borders: An Assessment of the Canada-U.S. Free Trade Agreement, Ottawa, Supply and Services Canadá, 1988, p. 44. 1 0

ENE-MAR

92

E L A C U E R D O DE LIBRE

COMERCIO

311

D e m a n e r a r e c í p r o c a , p u e d e n c u e s t i o n a r s e las r a z o n e s q u e m o t i v a r o n a E s t a d o s U n i d o s a e n t r a r e n n e g o c i a c i o n e s de l i b r e c o m e r c i o c o n C a n a d á . A n t e s q u e n a d a , es i m p o r t a n t e r e c o n o c e r q u e l a r e e s t r u c t u r a c i ó n e c o n ó m i c a i n t e r n a c i o n a l había d e b i l i t a d o l a p o s i c i ó n d o m i n a n t e d e E s t a d o s U n i d o s e n e l m e r c a d o m u n d i a l d e s d e m e d i a d o s de los años s e t e n t a . E s m á s , el déficit c o m e r c i a l e n a u m e n t o d u r a n t e los años ochenta había forzado a Estados U n i d o s a r e c u r r i r a medidas protecc i o n i s t a s e n a p o y o de su d e b i l i t a d a base m a n u f a c t u r e r a . E l a u m e n t o d e l a c o m p e t e n c i a h a b í a d e s a t a d o , p o r e j e m p l o , u n a g u e r r a de c o m e r cio y t a r i f a s a r a n c e l a r i a s e n t r e E s t a d o s U n i d o s y l a C o m u n i d a d E u r o pea ( C E ) e n granos, v i n o s y licores, y p r o d u c t o s de alta tecnología. I g u a l m e n t e , l a internacionalización d e l c o m e r c i o de l a p o s g u e r r a h a b í a r e s u l t a d o e n l a firma de m á s de 14 a c u e r d o s r e g i o n a l e s de l i b r e c o m e r cio q u e i n v o l u c r a b a n a c e r c a de o c h e n t a países d i s t i n t o s ; C a n a d á y J a p ó n e r a n los ú n i c o s m i e m b r o s de l a O C D E q u e rao f o r m a b a n p a r t e de esos a c u e r d o s .

D E S A R R O L L O DE FUENTES DE ENERGÍA BAJO E L A L C

R e c o r d e m o s de m a n e r a e s q u e m á t i c a los r a s g o s p r i n c i p a l e s d e l A L C . P r i m e r o , los socios a c u e r d a n u n a e l i m i n a c i ó n t o t a l p e r o p a u l a t i n a d e las t a r i f a s , a c o m p l e t a r s e e n u n p e r i o d o de d i e z a ñ o s . S e g u n d o , l a m a y o r p a r t e d e las r e s t r i c c i o n e s a l c o m e r c i o d e p r o d u c t o s agrícolas será a b o l i d a , j u n t o c o n los s u b s i d i o s , p r i n c i p a l m e n t e a l a c a r n e y a los g r a nos. T e r c e r o , se facilitará e l s u m i n i s t r o d e r e c u r s o s energéticos p a r a a m b o s s o c i o s . L o s p r e c i o s d e l p e t r ó l e o , gas y e n e r g í a eléctrica o f r e c i d o s a l o t r o s o c i o serán los m á s b a j o s q u e i m p e r e n e n e l m e r c a d o , p a r a f a c i l i t a r u n i n c r e m e n t o e n e l c o m e r c i o de e n e r g í a e n t r e a m b o s . C u a r t o , se llevará a c a b o u n a liberalización g r a d u a l p e r o s i g n i f i c a t i v a d e l acceso a los m e r c a d o s p ú b l i c o s y a los s e r v i c i o s c o m e r c i a l e s , i n c l u y e n d o los fin a n c i e r o s . P o r ú l t i m o , p o s t e r i o r m e n t e se definirán e instrumentarán p r i n c i p i o s e i n s t i t u c i o n e s b i l a t e r a l e s m á s f l e x i b l e s p a r a r e s o l v e r los c o n flictos s o b r e a s u n t o s de i n v e r s i ó n e x t r a n j e r a . L o s c a m b i o s e n e l sector d e l a e n e r g í a d e b e n c o n s i d e r a r s e c o m o uno de los logros p r i n c i p a l e s d e l A L C . A q u í , u n a v e z más, u n a l a r g a t r a d i c i ó n d e l i b r e m o v i m i e n t o de r e c u r s o s e n e r g é t i c o s e s t a b a l l a m a d a a o p o n e r s e a m e d i d a s p r o t e c c i o n i s t a s , c o m o s u c e d i ó e n t r e 1976 y 1 9 8 4 , l o c u a l t u v o c o m o r e s u l t a d o l a m a d u r a c i ó n d e las t e n d e n c i a s u n i f i c a d o ras i n h e r e n t e s a l c o n t i n e n t e n o r t e a m e r i c a n o . C a n a d á , a l ser e l s e g u n d o m a y o r p r o d u c t o r de e n e r g í a d e los países d e l a O C D E y e l m a y o r p r o d u c t o r p e r cápita e n e l m u n d o o c c i d e n t a l , h a s i d o s i e m p r e e l p r i n c i p a l

MICHEL

312

DUQUETTE

FI

XXXII-3

p r o v e e d o r de gas n a t u r a l de E s t a d o s U n i d o s . T a n t o C a l i f o r n i a c o m o l o s estados el m e d i o oeste h a n s i d o clientes i m p o r t a n t e s p a r a e l gas n a t u r a l c a n a d i e n s e desde los años c i n c u e n t a . C a n a d á s u m i n i s t r a 1 3 % de l a s i m p o r t a c i o n e s e s t a d u n i d e n s e s de petróleo y d e r i v a d o s , así c o m o 1 0 0 % de las i m p o r t a c i o n e s de gas; t o d o esto d e n t r o de l a t e n d e n c i a de l a r g o p l a z o de d e c r e c i e n t e p r o d u c c i ó n e s t a d u n i d e n s e d e s d e 1 9 6 9 . L a s e x p o r t a c i o n e s c a n a d i e n s e s de gas d e b e n t e n e r l a c a p a c i d a d de h a c e r frente a l a e n o r m e d e m a n d a e n E s t a d o s U n i d o s , y desde esta p e r s p e c t i v a p u e d e n e n t e n d e r s e m e j o r los o b j e t i v o s p r o t e c c i o n i s t a s d e l P N E . E r a i m p e r a t i v o p a r a e l g o b i e r n o f e d e r a l q u e C a n a d á n o c o m p r o m e t i e s e su. m á s v u l n e r a b l e m e r c a d o d e l este c a n a d i e n s e a las d e m a n d a s d e l m e d i o oeste e s t a d u n i d e n s e , y q u e las v e n t a s r e s u l t a n t e s t u v i e s e n c o n s e c u e n cias p a r a t o d a l a e c o n o m í a n a c i o n a l , y n o sólo p a r a l a s u t i l i d a d e s de las p r o v i n c i a s p r o d u c t o r a s . 1 1

C o n u n a d e m a n d a e s t a d u n i d e n s e c r e c i e n t e de h i d r o c a r b u r o s y e l e c t r i c i d a d — e s t a última o b j e t o de m e d i d a s r e s t r i c t i v a s i m p u e s t a s p o r E s t a d o s U n i d o s — , p a r e c e q u e p r á c t i c a m e n t e t o d o s los obstáculos b i l a terales p a r a e l c o m e r c i o de energía se e l i m i n a r o n c o n e l A L C . S i l l e g a r a a h a b e r u n a escasez m u n d i a l de h i d r o c a r b u r o s , E s t a d o s U n i d o s t i e n e g a r a n t i z a d o u n acceso m á s s e g u r o a los r e c u r s o s energéticos d e l c o n t i n e n t e , l o c u a l b i e n p u e d e r e v i v i r sus v i e j o s sueños a i s l a c i o n i s t a s . N o es p o c o p r o b a b l e q u e M é x i c o , c o n sus i n m e n s o s r e c u r s o s de petróleo y gas, sea l l a m a d o a d e s e m p e ñ a r u n p a p e l p r i n c i p a l e n e l e s t a b l e c i m i e n t o de u n s i s t e m a estratégico de s u m i n i s t r o de e n e r g í a , e n e l caso d e u n a d e s o r g a n i z a c i ó n d e l m e r c a d o m u n d i a l . P l o u r d e d i s c u t e este controvertido t e m a en su c o m p r e n s i v a y s u m a m e n t e detallada d i s c u sión de l a C l á u s u l a de A c c e s o P r o p o r c i o n a l d e l A L C , q u e i n t r o d u c e m a y o r e s límites a l a i m p o s i c i ó n de r e s t r i c c i o n e s c u a n t i t a t i v a s a las e x p o r t a c i o n e s . D i c h a cláusula establece l o s i g u i e n t e : 1 2

...

1 3

l a restricción no reduce l a proporción del total del e m b a r q u e de ex-

portación de u n b i e n energético específico puesto a disposición de l a otra parte, relativa a l a oferta total de ese bien de l a parte que establece l a restricción, en comparación c o n la proporción existente en los últimos 36

Ibid.,p.l3.

u

E n un asunto tan sensible y controvertido como el suministro mutuo de energía en época de crisis, los artífices del ALC mostraron ser más astutos que originales. E n efecto, si Canadá, en el caso de déficit, reclamara su derecho a limitar sus exportaciones de energía a Estados Unidos, deberá garantizar que sea la proporción normal de la oferta canadiense reducida. E n este sentido no podrían existir circunstancias que justificaran derechos especiales de importación o exportación. Plourde, op. cit. 1 2

1 3

ENE-MAR

92

313

E L ACUERDO D E LIBRE COMERCIO

meses, p a r a los que existan datos disponibles, previos a l a imposición de l a m e d i d a , o en otro periodo representativo en el que ambas partes estén de acuerdo. (Artículo 9 0 4 (a)). A d i f e r e n c i a de M é x i c o , l a i n d u s t r i a p e t r o l e r a c a n a d i e n s e , sus r e c u r s o s l i m i t a d o s , p a r e c e ser v u l n e r a b l e a esta cláusula,

dados puesto

que existen pocas salvaguardas en el texto que p u e d a n g a r a n t i z a r l a p r o t e c c i ó n d e las c a d a v e z m e n o r e s r e s e r v a s c a n a d i e n s e s . A ú n p e o r , a O t t a w a l e está p r o h i b i d o b u s c a r u n a m e j o r r e t r i b u c i ó n p o r sus r e c u r s o s e n otros m e r c a d o s , si el precio i n t e r n a c i o n a l f u e r a más elevado que el q u e o f r e c e n los e s t a d u n i d e n s e s . M u c h o s t e m i e r o n q u e e l a s u n t o p u d i e r a c o n v e r t i r s e e n u n p u n t o de d i s c o r d i a e n t r e los dos socios c o m e r c i a les. E s t e n o es e l caso d e l gas n a t u r a l y l a e n e r g í a h i d r o e l é c t r i c a , de los q u e C a n a d á t i e n e r e c u r s o s v a s t o s . A l a s e g u r a r u n m e r c a d o de e x p o r t a c i ó n t a n g r a n d e , e l A L C h a c e p o s i b l e e l d e s a r r o l l o d e los r e c u r s o s c a n a d i e n s e s q u e r e q u i e r e n de i n v e r s i o n e s i n m e n s a s , p a r t i c u l a r m e n t e e n las r e m o t a s Canadá

Lands.

u

D e a c u e r d o c o n n u e v o s d a t o s s o b r e los a ñ o s 1 9 8 9 - 1 9 9 1 , ¿ h a c o n t r i b u i d o e l A L C a c a m b i a r los p a t r o n e s d e o f e r t a , i n v e r s i ó n y

comercio

q u e f u e r o n e s t a b l e c i d o s a p a r t i r de q u e los c o n s e r v a d o r e s l l e g a r o n a l poder? P l o u r d e tiende a m i n i m i z a r el p a p e l del A L C , p r i n c i p a l m e n t e el carácter o b l i g a t o r i o d e a l g u n a s de sus d i s p o s i c i o n e s , e n l a e v o l u c i ó n d e l sector d e e n e r g í a e n C a n a d á .

A u n q u e t o d o s i g u e s i e n d o cuestión d e

e j e r c i c i o s d e s i m u l a c i ó n , los d a t o s p u e d e n d a r p o r l o m e n o s u n a i n d i c a ción de desarrollos futuros e n el sector. En

1 9 8 9 , e l suceso m á s i m p o r t a n t e e n l o q u e a e n e r g í a se r e f i e r e

fue l a a p r o b a c i ó n , p o r e l C o n s e j o N a c i o n a l d e E n e r g í a ( C N E ) , p a r a e x p o r t a r a E s t a d o s U n i d o s 10 exajoules ( 1 0

1

8 m ) d e gas n a t u r a l de los te3

r r i t o r i o s d e l n o r t e . E s t a d e c i s i ó n fue e l p r i m e r p a s o p a r a e x t e n d e r e l n u e v o g a s o d u c t o A l b e r t a d e l N o r t e a l d e l t a d e l río M a c k e n z i e . P o r u n a p a r t e , c o m o se m u e s t r a e n l a gráfica 1, se n o t a u n a l i g e r a e x p a n s i ó n (5%)

d e l v o l u m e n d e e x p o r t a c i ó n , a u n q u e e l c u a d r o 1 señala e l h e c h o

de q u e los beneficios n o a u m e n t a n , d e b i d o a los precios más bajos del mercado.

E s poco probable que h a y a incrementos adicionales e n el

corto p l a z o , e n l a m e d i d a e n q u e los gasoductos existentes o p e r a n a su p l e n a c a p a c i d a d . F u e r a d e esto, e l A L C n o p a r e c e h a b e r m o d i f i c a d o los patrones comerciales entre C a n a d á y Estados U n i d o s , puesto que cada país h a b í a a j u s t a d o p r e v i a m e n t e sus r e g l a m e n t o s d e e n e r g í a a las f u e r z a s d e l m e r c a d o . E s t a s , j u n t o c o n e l c a m b i o e n l a política d e e n e r g í a

Government of Canadá, Energy and Free Trade, Ottawa, Energie, Mines et Ressources Canadá, Supply and Services Canadá, 1988, p. 9. 1 4

314

MICHEL

DUQUETTE

FI

XXXII-3

CUADRO 1 Exportaciones e importaciones de recursos energéticos en C a n a d á ,

1975-1989

{millones de dólares

canadienses)

Gas Petróleo

natural

Carbón

Electricidad

1975 Exportaciones

3 684

1 092

483

Importaciones

3 508

8

643

13

176

1 084

160

91

Exportaciones

5 352

3 984

824

773

Importaciones

7 545

0

882

3

193

3 984

-58

770

1 425

Saldo

-

104

1980

Saldo

-2

1985 Exportaciones

9 379

4 011

2 041

Importaciones

5 315

0

1 077

8

Saldo

4 064

4 011

964

1 417

1 080

1986 Exportaciones

5 866

2 483

1 869

Importaciones

4 422

0

874

9

Saldo

1 444

2 483

995

1 071

1 200

1987 Exportaciones

7 029

2 527

1 696

Importaciones

4 809

0

843

9

Saldo

2 220

2 527

853

1 191

Exportaciones

6 338

2 954

2 063

881

Importaciones

4 341

0

828

63

Saldo

1 997

2 954

1 235

818

1988

1989 Exportaciones

6 723

2 945

2 201

661

Importaciones

5 424

0

777

292

Saldo

1 299

2 945

1 424

269

Fuentes: Statistics Canada, Exports per merchandise, numéro de catâlogo 65-004; Imports per merchandise, numéro de catâlogo 65-007, Ottawa, Approvisionnement et Services Canada, 1990.

ENE-MAR

E L ACUERDO DE LIBRE C O M E R C I O

92

315

p r e v i a m e n t e i n s t r u m e n t a d a p o r O t t a w a , son entonces m u c h o más relev a n t e s p a r a n u e s t r a discusión q u e e l A L C , c o m o l o a d m i t e a b i e r t a m e n te el C o n s e j o N a c i o n a l de

Energía.

15

GRÁFICA i Volumen y precio promedio de las exportaciones de gas natural

féggjg M i l millones de m [ j Dólares canadienses por cada 1 000 m 3

3

* Cifras estimadas. Fuente: National Energy Board, NEB Annual Report, Ottawa, Approvisionnements et Services Canadá, 1990.

P o r o t r a p a r t e , l a p r o d u c c i ó n y las e x p o r t a c i o n e s de e l e c t r i c i d a d se h a n r e d u c i d o e n e x t r e m o , d e b i d o a c o n d i c i o n e s de a l m a c e n a m i e n t o d e s f a v o r a b l e s e n los últimos c u a t r o a ñ o s . C o m o se m u e s t r a e n e l c u a d r o 3, e l v o l u m e n de s u m i n i s t r o de energía q u e p u e d e i n t e r r u m p i r se á E s t a d o s U n i d o s t a m b i é n c a y ó e n f o r m a drástica a p e s a r de q u e , d e a c u e r d o c o n las d i s p o s i c i o n e s d e l A L C , e l s u m i n i s t r o g a r a n t i z a d o se m a n t u v o . E s t e es u n l o g r o d e l A L C per se. L a d i s m i n u c i ó n e n l a o f e r t a t a m b i é n e l e v ó los p r e c i o s , a u n q u e n o de m a n e r a s i g n i f i c a t i v a d a d o el r e d u c i d o p e r i o d o de l a c r i s i s (véase e l c u a d r o 2 ) . L o s p r o d u c t o r e s c a n a d i e n s e s de e n e r g í a eléctrica o b v i a m e n t e o p t a r o n p o r m a n t e n e r los a t r a c t i v o s d e l m e r c a d o m e d i a n t e p r e c i o s c o m p e t i t i v o s p a r a sus c o m p r a d o r e s e s t a d u n i d e n s e s , y n o p e r d i e r o n de v i s t a los p r o m i s o r i o s c o n tratos q u e se n e g o c i a b a n . E l 26 d e a b r i l de 1 9 8 9 , e l p r i m e r m i n i s t r o d e Q u e b e c , R o b e r t B o u rassa, logró, e n efecto, u n contrato m u y i m p o r t a n t e p a r a el abasteci-

1 5

National Energy Board, NEB Annual Report, Ottawa, Approvisionnements

Services Canada,

1990.

et

316

MICHEL

DUQUETTE

FI

XXXII-3

CUADRO 2 Precio promedio

de las e x p o r t a c i o n e s (Miles

de energía, 1 9 8 0 - 1 9 8 9

de kWh) Ventas que

Ventas Año

se pueden

garantizadas

interrumpir

Total

1980

21.7

30.3

28.1

1985

44.5

30.1

34.4

1988

39.3

25.9

29.6

1989

41.9

30.8

35.8

F u e n t e : L'Energie Electrique au Canada, 1989, ment et Services C a n a d a , 1 9 9 0 .

cuadro 8.2, O t t a w a , Approvisionne-

CUADRO 3 E x p o r t a c i o n e s de energía eléctrica a E s t a d o s U n i d o s , 1 9 8 0 - 1 9 8 9 Volúmenes (10

000

Ventas

kWh)

(millones

de dólares

Ventas que Ventas Año

garantizadas

se pueden interrumpir

canadienses) Ventas que

Ventas garantizadas

se pueden interrumpir

1980

7 232

20 992

156

731

636

760

1985

12 3 0 5

29 136

547

109

877

657

1988

8 331

21 3 9 8

327

132

553

406

1989

8 378

10 0 8 4

350

666

310

692

F u e n t e s : Statistiques de lEnergie Electrique, v o l . 11, Statistique C a n a d a , n u m e r o de catalogo 57-202, y E n e r g i e , M i n e s et Ressources C a n a d a , A p p r o v i s i o n n e m e n t et Services C a n a d a , 1990.

m i e n t o d u r a n t e 20 años a l a N e w Y o r k P o w e r A u t h o r i t y de c e r c a de 17 0 0 0 m i l l o n e s de dólares e n g e n e r a c i ó n de e n e r g í a , a i n i c i a r s e e n 1 9 9 5 . E s t e a c u e r d o fue p o s t e r i o r a o t r o c o n t r a t o p o r 8 0 0 0 m i l l o n e s de dólares e n t r e las m i s m a s p a r t e s , f i r m a d o e n d i c i e m b r e de 1988. D i r e c t a m e n t e r e l a c i o n a d o s c o n e l A L C , a m b o s a c u e r d o s s o n sólidos e j e m p l o s d e l c o m p r o m i s o de Q u e b e c c o n e l A L C . S i n e m b a r g o , l a i n s t r u m e n t a c i ó n d e l p r o y e c t o J a m e s B a y I I , de m i l e s de m i l l o n e s de dólares, q u e se d e r i v ó de l a firma de estos c o n t r a t o s h a e n f r e n t a d o — y aún e n f r e n t a — s e r i a o p o s i c i ó n p o r p a r t e de los i n d i o s cree e n e l n o r t e de Q u e b e c , y el C N E i n c l u s o o b l i g ó a r e t r a s o s a d i c i o n a l e s p o r r a z o n e s r e l a c i o n a d a s c o n l a e c o l o g í a . N o h a y d u d a de q u e c o n f o r m e c o r r a e l t i e m p o h a b r á q u e a f r o n t a r las c r e c i e n t e s d e m a n d a s d e q u i e n e s se o p o n e n a estas m e d i d a s , c o m o l a S o c i e d a d A u d u b o n y el C l u b S i e r r a , poderosos ca-

ENE-MAR

E L A C U E R D O D E LIBRE

92

317

COMERCIO

b i l d e r o s e n W a s h i n g t o n e n f a v o r d e l c u i d a d o d e l a m b i e n t e , y los i n d i o s c r e e . A u n q u e estos ú l t i m o s están d i v i d i d o s e n dos f a c c i o n e s

políticas

— u n a r a d i c a l e n t o r n o al jefe M a t t h e w C o o n - C o m e , q u e r e c l a m a n o sólo a u t o n o m í a política p a r a t o d a el área de l a bahía J a m e s s i n o e l fin d e los p r o y e c t o s h i d r o e l é c t r i c o s ,

y u n a moderada, posiblemente agru-

p a d a a l r e d e d o r d e A b e l K i t c h e n , p r e s i d e n t e de l a C o m p a ñ í a C r e e — , n a d i e e n este m o m e n t o se a v e n t u r a a p r e d e c i r el r e s u l t a d o d e l c o n f l i c t o . L o s r e c l a m o s de esos p r i m e r o s p o b l a d o r e s sobre e l n o r t e d e Q u e b e c se h a n v u e l t o , j u n t o c o n el l e v a n t a m i e n t o m o h a w k d u r a n t e e l v e r a n o de 1 9 9 0 , a s u n t o s de g r a n i m p o r t a n c i a y h o n d a p r e o c u p a c i ó n e n esa provincia. M á s i m p o r t a n t e e n e l l a r g o p l a z o , l a recesión e n E s t a d o s U n i d o s y C a n a d á , así c o m o l a c r e c i e n t e p r e o c u p a c i ó n p o r el a m b i e n t e y l a p r o t e c c i ó n de l a v i d a s i l v e s t r e , p o n e n e n e n t r e d i c h o l a v i a b i l i d a d de p r o y e c t o s h i d r o e l é c t r i c o s de g r a n e n v e r g a d u r a , a p e s a r d e q u e o f r e c e n u n p o s i b l e a h o r r o d e e n e r g í a . N o es s o r p r e n d e n t e q u e esas

preocupaciones

h a y a n a l i m e n t a d o acalorados debates en c o m u n i d a d e s de V e r m o n t y o t r o s estados de N u e v a I n g l a t e r r a e n los ú l t i m o s tres a ñ o s . C o m o e j e m plo,

l a C o m i s i ó n de S e r v i c i o s P ú b l i c o s de M a i n e , b a j o fuertes p r e s i o -

nes públicas, e n m a r z o de 1989 p u s o fin a l c o n t r a t o p o r 4 0 0 0 m i l l o n e s de dólares

firmado

con

anterioridad por H y d r o - Q u e b e c

y

Central

M a i n e P o w e r C o r p o r a t i o n ( C M P ) . E n l o q u e se r e f i e r e a e n e r g í a , d e b e a d m i t i r s e q u e l o s t a n e s p e r a d o s efectos e n c a s c a d a d e l A L C h a n s i d o u n poco decepcionantes p a r a Q u e b e c . E n el o c c i d e n t e de C a n a d á , d e s p u é s de m u c h o r e t r a s o , e l a ñ o 1990 v i o l a a p r o b a c i ó n p o r el C N E de u n i m p o r t a n t e p r o y e c t o d e c o n s t r u c c i ó n a c a r g o d e T r a n s C a n a d á P i p e - L i n e s , q u e tenía p o r o b j e t o m o d e r n i z a r los s e r v i c i o s d e t r a n s p o r t e t a n t o e n t r e p r o v i n c i a s c o m o a l s u r d e l a f r o n t e r a . C o l u m b i a Británica, t a m b i é n c o n p r o b l e m a s d e b a j o s n i v e les de a l m a c e n a m i e n t o , c a m b i ó p a r c i a l m e n t e l a g e n e r a c i ó n d e e n e r g í a e n f a v o r d e l gas n a t u r a l , p a r a m a n t e n e r las v e n t a s g a r a n t i z a d a s a E s t a dos U n i d o s . E l a c o n t e c i m i e n t o m á s i m p o r t a n t e de 1 9 9 0 , u n a l z a p r e c i p i t a d a e n l a d e m a n d a y e n l a p r o d u c c i ó n a p a r t i r de s e p t i e m b r e , i l u s t r a t a m b i é n l a i n f l u e n c i a de f a c t o r e s i n t e r n a c i o n a l e s s o b r e l a i n d u s t r i a , e n este caso l a c r i s i s d e l g o l f o P é r s i c o . L o s p r e c i o s se e l e v a r o n a p r e s u r a d a m e n t e , luego de l a invasión iraquí a K u w a i t . L a A g e n c i a I n t e r n a c i o n a l de E n e r g í a p i d i ó a C a n a d á , c o m o u n p r o d u c t o r i m p o r t a n t e , q u e p a r t i c i p a r a e n u n e s f u e r z o c o n j u n t o p a r a a m p l i a r l a r e s e r v a estratégica,

en

caso de q u e e s t a l l a r a l a g u e r r a e n e l M e d i o O r i e n t e . L o s i n g r e s o s d e c o r t o p l a z o a u m e n t a r o n e l flujo d e e f e c t i v o p a r a l a i n d u s t r i a , p e r o n o se e m p r e n d i e r o n p r o y e c t o s

especiales de perforación.

L a s utilidades

más b i e n a y u d a r o n a p a g a r el servicio de l a d e u d a de las c o r p o r a -

318

MICHEL

FI

DUQUETTE

XXXII-3

ciones. E s t o fue o b v i a m e n t e c o n s e c u e n c i a d e l p o b r e d e s e m p e ñ o d e l a p r o d u c c i ó n i n t e r n a de petróleo e n 1 9 8 9 , c u a n d o las e x p o r t a c i o n e s c a n a d i e n s e s de c r u d o se r e d u j e r o n a l a m i t a d . E n 1 9 9 0 , las e x p o r t a c i o n e s a E s t a d o s U n i d o s n o a u m e n t a r o n p o r q u e l a m a y o r p a r t e de los n u e v o s p o z o s puestos e n o p e r a c i ó n p r o d u j e r o n gas n a t u r a l , y las i m p o r t a c i o n e s de petróleo d e l M a r d e l N o r t e y de los países de l a O P E P — f u e r a de I r a q y K u w a i t — a c u s a r o n u n a l z a p r o n u n c i a d a . D a d a s estas c o n d i c i o n e s , es p o s i b l e q u e e n e l f u t u r o c e r c a n o e l A L C c o n t i n ú e siendo u n factor que no influye sobre el petróleo. 16

1 7

D e b e señalarse q u e el c r e c i m i e n t o d e l c o m e r c i o i n t e r n o de petróleo y gas c o n las p r o v i n c i a s o r i e n t a l e s se e n c u e n t r a i m p e d i d o e s t r u c t u r a l m e n t e p o r l a i n s u f i c i e n t e c a p a c i d a d y p o r los e l e v a d o s costos d e l t r a n s p o r t e . I m p o r t a c i o n e s c r e c i e n t e s a fines de 1990 y p r i n c i p i o s de 1991 f u e r o n u n r e s u l t a d o de esta p r e o c u p a n t e situación. L o a n t e r i o r h a f o r z a d o , d e s d e j u n i o de 1 9 9 1 , a G a z M é t r o p o l i t a i n , c u y a s o f i c i n a s p r i n c i p a l e s se e n c u e n t r a n e n Q u é b e c , a b u s c a r a c u e r d o s c o n e m p r e s a s d e t r a n s p o r t e de gas e n H o u s t o n , T e x a s , p a r a m a n t e n e r e l n i v e l de s u m i n i s t r o . O n t a r i o t a m b i é n h a a u m e n t a d o sus i m p o r t a c i o n e s de petróleo d e los estados d e l m e d i o oeste n o r t e a m e r i c a n o , e n p a r t e c o m o r e s p u e s t a a l a d e s t r u c c i ó n p a r c i a l de las i n s t a l a c i o n e s de S y n c r u d e a fines d e 1989 y s u p o s t e r i o r c i e r r e p o r r e p a r a c i o n e s . A p r i m e r a v i s t a , t o d o esto a p u n t a h a c i a e l r e f o r z a m i e n t o de l a integración n o r t e - s u r e n el sector d e e n e r g í a , si n o e n o t r o s c a m p o s , y h a c i a l a estabilización d e l eje t r a d i c i o n a l de costa a costa. C o m o conclusión g e n e r a l , puede asegurarse q u e los c a m b i o s e s t r u c t u r a l e s e n l a i n d u s t r i a de e n e r g í a , las f u e r z a s d e l m e r c a d o y l a s c r i s i s estratégicas e n e l á m b i t o i n t e r n a c i o n a l h a n i n c r e m e n t a d o l a integración d e l m e r c a d o , n o sólo e n t r e C a n a d á y E s t a d o s U n i d o s , s i n o t a m b i é n e n t r e los países m i e m b r o s de l a O P E P y e n t r e los que no lo son. O t r o s factores secundarios, r e l a c i o n a d o s c o n l a m a q u i n a r i a estatal y las r e l a c i o n e s f e d e r a l - p r o v i n c i a l e s , p u e d e n t a m b i é n t e n e r i n f l u e n c i a . L a l e n t i t u d e n los p r o c e d i m i e n t o s d e l C N E ( f e d e r a l ) p a r a t o m a r u n a d e c i s i ó n s o b r e p r o y e c t o s n u e v o s i n i c i a l m e n t e d i s e ñ a d o s p o r las p r o v i n c i a s — J a m e s B a y I I o S o l i g a z s o n e j e m p l o s de e s t o — i n d i c a q u e 1 8

Energie, Mines et Ressources Canada, Canadian Petroleum Market, Ottawa, Energie, Mines et Ressources Canada, 1991. Ministère de l'Industrie et du Commerce, Canadexport, Ottawa, Approvisionnements et Services Canada, 15 de febrero de 1990. Soligaz, diseñado originalmente en 1986 para permitir un suministro estable de líquidos de gas natural de Aîberta a Québec, ha enfrentado seria oposición de la industria de Ontario y dudas acerca de su rentabilidad. Este proyecto se ha pospuesto varias veces en el C N E y no aparece, en fecha tan tardía como abril de 1991, en el pro1 6

1 7

1 8

ENE-MAR

92

E L A C U E R D O D E LIBRE COMERCIO

319

o t r a s l i m i t a c i o n e s , m á s b i e n i n s t i t u c i o n a l e s , desafían a l A L C . E s t a s l i m i t a c i o n e s p e r m i t e n e n t e n d e r p o r q u é se p o s p o n e n i n i c i a t i v a s p a r t i c u l a r e s , y d a n c u e n t a de las r e s p u e s t a s g e n u i n a s de p a r t e de las p r o v i n c i a s p a r a m a n t e n e r s u í m p e t u , d e n t r o de l a l ó g i c a d e l A L C , e n u n e n t o r n o político c o m p l e j o .

A

DOSAÑOS DEL ALC: CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS

U n a p r i m e r a c o n c l u s i ó n a l a q u e p u e d e l l e g a r s e e n este m o m e n t o se r e f i e r e a l p o t e n c i a l de i n t e r n a c i o n a l i z a c i ó n d e los a s u n t o s políticos i n t e r n o s , q u e antes se resolvían e n los á m b i t o s p r o v i n c i a l , i n t e r p r o v i n c i a l y n a c i o n a l d e g o b i e r n o . E s t a es l a l e c c i ó n , m e p a r e c e , q u e p u e d e r e c o g e r s e de los c a b i l d e o s q u e los i n d i o s cree h a n l l e v a d o a c a b o e n e l e s t a d o de N u e v a Y o r k y e n los estados de N u e v a I n g l a t e r r a , y d e s u a l i a n z a c o n los a m b i e n t a l i s t a s e s t a d u n i d e n s e s . L a s d e m a n d a s c r e c i e n t e s a l c o n g r e s o p o r p a r t e de los p r o d u c t o r e s de e n e r g í a de E s t a d o s U n i d o s t a m p o c o d e b e n o l v i d a r s e . D e a q u í e n a d e l a n t e , será e n l a c i u d a d d e N u e v a Y o r k , e n A l b a n y , M o n t p e l i e r y B o s t o n — d o n d e se e n c u e n t r a e l m e r c a d o — d o n d e surgirán los p u n t o s s e n s i b l e s d e l d e s a r r o l l o e n e r g é t i c o y d o n d e se t o m a r á n las d e c i s i o n e s q u e a f e c t e n e l r e s u l t a d o d e l A L C . E s t o es, e n l a a r e n a política, u n a c o n s e c u e n c i a s i g n i f i c a t i v a de l a integración e c o n ó m i c a g l o b a l . O t r a s l i m i t a c i o n e s a l c o m e r c i o p u e d e n ser y q u i z á serán i m p u e s t a s p o r e l déficit de E s t a d o s U n i d o s c o n C a n a d á , p r i n c i p a l m e n t e e n e l sector d e e n e r g í a . U n a s e g u n d a c o n c l u s i ó n es q u e l o s factores i n t e r n o s e n E s t a d o s U n i d o s , c o m o las p r e s i o n e s políticas d e las m i n o r í a s y los g r u p o s d e p r e s i ó n n a c i o n a l e s , y a sea e n sus d i s t r i t o s r e s p e c t i v o s o e n e l c o n g r e s o estadunidense, son otras variables relevantes que p u e d e n afectar el res u l t a d o d e l A L C e n e l c o r t o p l a z o . U n a t e r c e r a c o n c l u s i ó n es q u e l a s tendencias m a c r o e c o n ó m i c a s m u n d i a l e s — c o m o l a recesión, el e n d e u d a m i e n t o p ú b l i c o , o e l déficit d e l a b a l a n z a c o m e r c i a l d e E s t a d o s U n i d o s c o n sus v e c i n o s — p u e d e n l l e g a r a t e n e r u n a i m p o r t a n c i a m u c h o m a y o r e n el éxito, o el fracaso, d e l p r o y e c t o de integración de A m é r i c a d e l N o r t e q u e las t a n t e m i d a s d i s p o s i c i o n e s o b l i g a t o r i a s d e l A L C , tales c o m o l a Cláusula de A c c e s o P r o p o r c i o n a l . D e g r a n i m p o r t a n c i a s o n l a s p a r t i c u l a r i d a d e s d e l a v i d a política e n

grama de corto plazo de esta oficina. Esto ha provocado gran actividad de exploración en ias tierras bajas de Québec, por un consorcio ausíraliano-quebequense y por la firma exploradora estadunidense Bow Valley, con una inversión total de cerca de 30 m i llones de dólares. Véase Magasine Affaires Plus, abril de 1991.

320

MICHEL

DUQUETTE

FI

XXXII-3

c a d a país. E s t a d o s U n i d o s m o s t r ó u n a f u e r t e u n i d a d n a c i o n a l , i n c l u s o p a t r i o t i s m o , d u r a n t e l a crisis del golfo Pérsico, m i e n t r a s que l a i n c e r t i d u m b r e c o n s t i t u c i o n a l e n C a n a d á es u n a s u n t o d e m a s i a d o i m p o r t a n t e e n este m o m e n t o p a r a n o prestarle l a d e b i d a atención. S u i n f l u e n c i a e n l a i n s t r u m e n t a c i ó n d e l A L C p u e d e ser s i g n i f i c a t i v a y n o d e b e ser s u b e s t i m a d a . H a s t a h o y , es v e r d a d q u e n i n g ú n a n a l i s t a h a s u b r a y a d o los p r i n c i p a l e s c a m b i o s q u e p u e d e n s u r g i r d e l a c a j a de P a n d o r a q u e c o n s t i t u y e e l c a m b i o de status c o n s t i t u c i o n a l de Q u e b e c . E s a a c t i t u d es a l e n t a d o r a . " E s p o c o p r o b a b l e q u e E s t a d o s U n i d o s esté d i s p u e s t o a i n t r o d u c i r e l e m e n t o s de i n c e r t i d u m b r e e n l a a p l i c a c i ó n d e l A L C , e n el c a s o d e q u e C a n a d á se d i v i d i e s e finalmente e n dos países s e p a r a d o s : C a n a d á Inglés y Q u e b e c . ' ' E n o t r a s p a l a b r a s , E s t a d o s U n i d o s n o añadiría t o d a v í a m á s i n c e r t i d u m b r e a las q u e y a t i e n e s o b r e s u v e c i n o d e l n o r t e . P o r l o d e m á s , y d e s d e u n p u n t o de v i s t a e s t r i c t a m e n t e o r t o d o x o , es p o c o p r o b a b l e q u e E s t a d o s U n i d o s r e c h a z a r a u n a s o l i c i t u d d e Q u e b e c de r e a n u d a r e l a c u e r d o . E s t a r e a n u d a c i ó n p o d r í a i n c l u i r a d a p t a c i o n e s reales de a l g u n a s d e las cláusulas d e l A L C a las e s p e c i f i c i d a d e s de l a e c o n o m í a d e Q u e b e c y, aunque menos probable, a algunas derivadas del sistema p o l í t i c o de ese n u e v o país. B i e n p u e d e ser, p o r e j e m p l o , q u e las d e b i l i d a d e s e c o n ó m i c a s e s t r u c t u r a l e s r e q u i e r a n u n m a y o r n i v e l de p a r t i c i p a c i ó n d e l E s t a d o e n las e m p r e s a s y e n l a p l a n e a c i ó n l o c a l , o s u b s i d i o s l i m i t a d o s p a r a a y u d a r a las i n d u s t r i a s l o c a l e s e n su e s f u e r z o p o r c o l o c a r s e e n e l m e r c a d o c o n t i n e n t a l . E s a s características n o d e b e r í a n d i s u a d i r a l o s n a c i o n a l e s de i n v e r t i r e n el e x t r a n j e r o , n i d e b e r í a n d e b i l i t a r de n i n g u n a m a n e r a l a r e d d e r e l a c i o n e s e n t r e e m p r e s a r i o s a l n o r t e y a l s u r de l a f r o n t e r a . E s t o es e s p e c i a l m e n t e c i e r t o e n l o q u e c o n c i e r n e a l d e s a r r o l l o de energía. S o b r e t o d o , n o se r e q u i e r e n i n g u n a d e m o s t r a ción p a r a decir que, por razones obvias, n i Estados U n i d o s n i Canadá Inglés f a v o r e c e r á n u n Q u e b e c i n d e p e n d i e n t e , a i s l a d o y e m p o b r e c i d o q u e b u s q u e a s i s t e n c i a y r e l a c i o n e s especiales — o i n t e g r a c i ó n — c o n F r a n c i a y l a poderosa C o m u n i d a d E u r o p e a . E s b i e n cierto que l a r e f o r m a c o n s t i t u c i o n a l , c u a l q u i e r a que sean l o s c a m b i o s q u e p u e d a i n t r o d u c i r e n e l este d e C a n a d á , afectará p o c o , si acaso a f e c t a , e l d e s a r r o l l o d e l a e n e r g í a e n e l oeste. E l c o m e r c i o c o n t i n e n t a l d e p e t r ó l e o y gas, c o m o se m o s t r ó e n este t r a b a j o , t i e n e p o c a r e l a c i ó n c o n los a s u n t o s p o l í t i c o s . E l c o m e r c i o de e l e c t r i c i d a d , p o r e l c o n t r a r i o , sí t i e n e relación. D e b e r e c o r d a r s e q u e , d u r a n t e las n e g o c i a 1 9

R. Stairs, "Assessing Bilateral C a n a d a - U . S . Relations", en Stanley Beck e Ivan Bernier (comps.), Canadá and the New Constitution: The Unfinished Agenda, Toronto, Institute for Research on Public Policy, 1983, pp. 175-177. 1 9

E N E - M A R 92

E L ACUERDO D E LIBRE COMERCIO

321

CUADRO 4 Sector eléctrico. Provincias exportadoras y mercado correspondiente en Estados

Unidos Ventas (millones

Provincia

Estado

exportadora

importador

New

Brunswick

2 505

038

86

1 861

110

107

522

88

779

11

346

3

184

72

017

Hampshire

Maine

886

New

102

457

1 827

657

Hampshire

Vermont V e n t a s de N e p o o l * Nueva York Vermont Nueva York Michigan

Saskatchewan

Minnesota

921

51 1

12 361

223

9

800

3 413

586

109

106 413

368

712

15

2 330

847

85

14

700

Minnesota Manitoba

canadienses)

Massachusetts

Massachusetts

Ontario

(MW/h)

de

dólares

Maine New

Quebec

Volúmenes

406 723

75

2

1 122

179

21

981

D a k o t a del N o r t e

105

986

2

519

D a k o t a del N o r t e

9

818

18

Columbia Británica

Washington Oregon Idaho Montana California Nevada

1 835

123

59

874

647

22

28

793

8

814

1 597

100

4

250

458 169 732 243

42

412 122

Utah

160

4

Alaska

647

91

TOTAL Canadá

Estados

Unidos

18 462

598

661

404

* New England Pooling Energy Agency, oficina que coordina el comercio de energía entre algunos estados de Nueva Inglaterra y con el extranjero. Fuente: National Energy Board Annual Report, 1989, Ottawa, Approvisionnement et Services Canada, 1990.

322

MICHEL

FI

DUQUETTE

XXXII-3

c i o n e s c o n C a n a d á e n 1 9 8 7 - 1 9 8 8 , u n o de los p r i n c i p a l e s o b j e t i v o s d e l g o b i e r n o e s t a d u n i d e n s e fue l o g r a r fácil acceso a los r e c u r s o s e n e r g é t i cos de s u v e c i n o d e l n o r t e . E s t o se l o g r ó s i n d u d a , n o sólo p a r a e l gas y el p e t r ó l e o s i n o p a r a l a energía eléctrica de C o l u m b i a Británica y l a s p r o v i n c i a s d e l este, c o n m a y o r e s e x p e c t a t i v a s respecto d e l p o t e n c i a l h i d r o e l é c t r i c o de Q u e b e c . D e t o d o eso p u e d e r e s u l t a r q u e sólo e l gas n a t u r a l sea de i m p o r t a n c i a s i g n i f i c a t i v a p a r a el A L C . E n u n m o m e n t o e n el q u e t a n t o E s t a d o s U n i d o s c o m o C a n a d á se h a n c o m p r o m e t i d o a e x p a n d i r el A L C a M é x i c o , puede cuestionarse i n c l u s o l a r a c i o n a l i d a d de n e g a r esos a c u e r d o s a áreas p a r t i c u l a r e s d e A m é r i c a d e l N o r t e , si Q u e b e c l o g r a r a s u soberanía. L a f u e r z a t o d o p o d e r o s a d e l m e r c a d o , c o n s u d e c l i v e de l a e x p a n s i ó n a l a r e c e s i ó n , y s u p e n d i e n t e de l a recesión á l a e x p a n s i ó n , así c o m o l a p r o x i m i d a d g e o gráfica de sus v e c i n o s , h a c e n m á s p o r e l i n t e r c a m b i o de r i q u e z a y r e c u r s o s q u e l o q u e h a c e n , a e s c a l a n a c i o n a l , los p r o g r a m a s políticos d e l o s estados y las p r o v i n c i a s . L o s f a c t o r e s i n t e r n a c i o n a l e s s o n p r i m o r d i a l e s , los factores i n t e r n o s — i n t r i n c a d o s c o m o p u e d a n s e r — les s i g u e n , y los r e s u l t a d o s específicos d i r e c t a m e n t e r e l a c i o n a d o s c o n los l o g r o s d e l A L C aún q u e d a n p o r v e r s e . P o r a h o r a , sólo p u e d e n señalarse simples tendencias. T r a d u c c i ó n de

FERNANDO

I.

SALMERÓN

CASTRO