Story Transcript
exÑØuÄ|vt WÉÅ|Ç|vtÇt
Ing. Francisco T. Rodríguez Director Ejecutivo Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos (INDRHI)
CONTENIDO 1. Antecedentes 2. Proceso de Reforma en Sector Agua Potable y Saneamiento 3. Sector Hidroeléctrico 4. Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales 5. Sector Riego (Descentralización Servicio de Riego) 6. Iniciativa de Reforma Marco Institucional del Sector Agua 7. Evaluación de los procesos
Experiencia de la República Dominicana en Proceso Reforma Legal del Sector Agua
Objetivo: Presentar las iniciativas de reforma legal del Sector Agua y caracterizar los procesos en curso, examinando la estructura, la capacidad y la eficiencia del proceso de reforma legal para compartir lecciones aprendidas.
Aspectos generales • República Dominicana: 48,670 km2, comparte la Isla Hispaniola con Haití. • Población: 8.5 millones habitantes. • Contribución al Producto Interno Bruto (PIB) nacional 2004: Sector Agropecuario 11.67 %; Agricultura 4.85 %; y Sector Agua y Electricidad 1.82 %. • Precipitación media: 1,500 mm/año. • Escurrimiento superficial: 19,000 millones m3/año. • Potencial explotación millones m3/año.
aguas
subterráneas:
2,500
Coberturas Servicios de Agua • Acceso al agua potable: 65 % población nacional 45% de la población en la zona rural 75% de la población en la zona urbana
• Acceso a servicios colectivos: 30 %.
saneamiento
con
sistemas
• Área neta bajo riego: 301,910 hectáreas. • Cantidad usuarios riego: 77,300 agricultores. • Principales cultivos en riego: arroz, banano, frijoles, frutas y vegetales.
plátano,
Infraestructura Hidráulica • Sistemas de Acueductos: 320 operados por el Instituto Nacional de Aguas potables y Alcantarillado (INAPA), 5 por Corporaciones Municipales, 150 pequeños sistemas en comunidades rurales construidos por fundaciones y ONG´s y operados por organizaciones comunitarias. • Infraestructura riego: 288 sistemas que cubren superficie de 301,910 hectáreas (área neta). • Presas: 34, de las cuales 20 tienen capacidad de almacenamiento superior a un millón m3. • Capacidad total de almacenamiento en presas: 1,500 millones m3. • Potencia instalada para generación de energía hidroeléctrica: 524.5 MW. • Capacidad de generación anual de hidroelectricidad: 1,340 GWhr/año, que representa un 17 % de la demanda de energía.
Marco Legal Vigente Ley 4018 de 1954 Ley de creación de Corporación Dominicana de Electricidad (CDE)
Reglamento No. 2889 de Ley 497 de 1977 Reglamento para Aplicación Ley Aguas Subterránea
Ley 5852 de 1962 Ley de Dominio de las Aguas Terrestres y Distribución de Aguas Públicas
Ley 6 de 1965
Ley 487 de 1969
Crea el Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos, INDRHI
Control, Explotación y Conservación de las Aguas Subterráneas
Ley 64-00 de 2000
Ley 44-01 de 2001
Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales y creación Secretaría de Estado
Ley General de Salud
Ley 125 de 2001
Ley General de Electricidad
Marco Legal Vigente (Sector Agua Potable y Saneamiento) Ley 5994 de 1962 Creación del Instituto Nacional de Aguas Potables y Alcantarillado (INAPA)
Ley 498 de 1973 Crea la Corporación de Acueductos y Alcantarillados de Santo Domingo, CAASD
Ley 582 de 1977
Ley 89 de 1997
Ley 142 de 1997
Ley 385 de 1999
Creación de la Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Moca (CORAAMOCA)
Creación de Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Puerto Plata (CORAAPPLATA)
Creación de Corporación del Acueducto y Alcantarillado de La Romana (COAAROM)
Creación de la Corporación del Acueducto y Alcantarillado de Santiago (CORAASAN)
Marco legal e institucional vigente • Propiedad de las Aguas: Todas las aguas, sin excepción alguna son propiedad del Estado y su dominio es inalienable, imprescriptible e inembargable. No existe la propiedad privada de las aguas ni derechos adquiridos sobre ella (Art. 126 / Ley 64-00). • Derechos: Los derechos de agua obtenidos por los permisos correspondientes forman parte inseparable de cada propiedad (Art. 52 / Ley 5852 – 1962). • Autorizaciones y permisos: Se requieren autorizaciones para uso del agua, estudio de proyectos de obras hidráulicas fluviales, construcción de obras - canales, estanques, instalaciones industriales - (Art. 17, 18, 23, 30-46, 59 de Ley 5852–1962) y para perforar pozos (Art. 3 y 6 / Ley 487 de 1969). • Títulos de Agua: Los particulares que deseen utilizar aguas públicas deberán proveerse previamente de un título de aguas (ART. 47–58 / Ley 5852–62); deben renovarse anualmente, con excepción de usos industriales (Art. 60 / Ley 5852–62); y los derechos pueden ser revocados y pueden establecerse restricciones de uso (Art. 5 y 11 Ley 487–69).
Marco legal e institucional vigente • Asignaciones de Derechos de Uso de Agua y prioridad: El uso de las aguas superficiales y subterráneas se realizará de acuerdo con la capacidad de la respectiva cuenca y el estado cualitativo de sus aguas, según evaluaciones y dictámenes de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Art. 131 Ley 64– 00); el agua para consumo humano tiene prioridad de uso (Art. 13 / Ley 64–00); y La explotación de aguas subterráneas con fines de abastecimiento doméstico, municipal o de cualquier comunidad, tendrá prioridad ante la explotación para fines industriales o de riego (Art. 19 / Ley 487–69). • Inversión: La inversión en infraestructura hidráulica será cubierta por beneficiarios en función de la cantidad de agua (Art: 70 / Ley 5852–69); y podrá hacerse Pagos en efectivo o en especie, mediante Ley cuota parte (Art. 70 / Ley 5852–62 + modificaciones). La operación de centrales • Centrales Hidroeléctricas: hidroeléctricas es una actividad exclusiva del Estado (ART. 41 IV / Ley 125-01). • Tarifas: Se aplican tarifas a la solicitud del título de agua, usos de agua, construcción de canales privados... (ART. 61 / Ley 5852–62).
Marco legal e institucional vigente • Participación usuarios: El INDRHI operará los sistemas de riego con la participación de los usuarios (Art. 5 / Ley 6 de 1965); y los servicios de limpieza y mantenimiento de canales construidos por el Gobierno (riego) estará a cargo de los que utilicen sus aguas (Art. 72 / Ley 5852–62). • Propiedad Obras: Todas las obras fluviales, de infraestructura de riego y presas pertenecen al INDRHI (Ley 278–75); las centrales hidroeléctricas pertenecen a la Empresa Generadora de Hidroelectricidad Dominicana – EGEHID - Ley 125 de 2001). • Plan ordenamiento y zonificación: El uso de las aguas superficiales y subterráneas se realizará de acuerdo con la capacidad de la respectiva cuenca y el estado cualitativo de sus aguas, según evaluaciones y dictámenes de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Art. 131 Ley 64–00); El Plan Nacional de Ordenamiento Territorial establecerá la zonificación hidrológica, priorizando las áreas para producción de aguas.... y garantizando una franja de protección obligatoria de 30 metros en ambas márgenes de las corrientes fluviales, así como alrededor de los lagos, lagunas y embalses (Art. 129 Ley 64–00).
Marco legal e institucional vigente • Vedas y Delimitaciones: Prohibiciones de instalaciones en zonas de influencia de fuentes de abasto de agua, cuyos residuos presenten riesgos (Art 86-89 / Ley 64-00); • Control Contaminación Reuso aguas: Participación Secretaría de Estado de salud pública y Asistencia Social (SESPAS) en establecimiento estándares y supervisión calidad de agua en servicios a las comunidades (Ley 44-01); Efectos nocivos a calidad de agua puede ser causa de revocación de permisos (Art. 42,43 / Ley 5852–62); El reuso de aguas es posible previo tratamiento y la Secretaría Medio Ambiente resolverá sobre solicitudes de concesión o permiso (ART. 89,135 / Ley 64-00). • Vigilancia e Inspección: Quedan instituidos como oficiales de Policía de Aguas, los funcionarios del INDRHI y los inspectores y distribuidores de agua. Estos podrán ejercer funciones del Ministerio Público del tribunal de aguas, hacer cumplir fallos del tribunal y someter al mismo las violaciones a las leyes, así como inspeccionar canales y drenajes (Art. 107 / Ley 5852–62).
Marco Institucional Organigrama Vigente del Sector Agua
Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Distrito de Riego1
Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos INDRHI
Distrito de Riego 2
Distrito de Riego ........
Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social
Distrito de Riego 10
Comisión Nacional de Energía Superintendencia de Energía
Subsecretarías Corporación Dominicana de Electricidad Instituto Nacional de Aguas Potables y Alcantarillados
Juntas de Regantes
Acueductos Asociación de Usuarios 1
Asociación de Usuarios 2
Asociación de Usuarios 3
Gerencia Hidroelectricidad
Corporaciones de Agua
Plantas Hidroeléctricas
CAASD CORAASAN CORAAMOCA CORAAPPLATA COAAROM
• Mediante una cooperación técnica financiada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se realizó (1999 – 2000) un estudio de evaluación de desempeño del sector APS y una consultoría para la preparación de la propuesta de un proyecto de ley de reforma del Sector APS y una próxima operación del banco (préstamo). • Aprobación de un préstamo del BID para apoyo a la reforma del Sector APS por USD 72 millones, el cual no ha sido desembolsado por estar sujeto a la aprobación de un proyecto de ley de reforma del sector APS, introducido al Congreso en marzo de 2001.
• La propuesta de reforma propone un Ente Rector del Sector APS y un Organismo Regulador. • Permite la participación del Sector privado (empresas comerciales) en la prestación de servicios, mediante contratos de concesiones (BOT, BOO y otros) y otorgamiento licencia de operador otorgada por el Organismo Regulador. • Con el marco vigente se han realizado contratos con empresas privadas para realizar servicios comerciales en zona central de Santo Domingo (facturación y cobro), instalando medidores, con muy buenos resultados en aumentos de ingresos para la corporación del agua de la ciudad (Municipal).
Aspectos a revisar de la Propuesta de Ley: • No define el futuro de la entidad estatal INAPA (sin desconcentración ni descentralización). • No hay vínculo con la legislación vigente de agua (ausencia de temas tales como: solicitudes de derecho de uso, pago por derecho de uso por parte de prestadores de servicios, pago servicios ambientales). • No se cuenta con una propuesta adecuada para insertar al Ente Rector y al Organismo Regulador en la estructura de gobierno. • No define bien la inversión en sistemas de acueductos y alcantarillados en aquellas comunidades donde las empresas privadas (prestadores de servicios) no muestren interés. • El proceso, según fue diseñado, está sujeto a un préstamo.
• Ley General de Electricidad (Ley No. 125–2001): Crea Empresas Distribuidoras de Electricidad (EDE´s) y se otorgan contratos (concesiones) dividiendo su acción por regiones. Crea la Comisión Nacional de Energía y la Superintendencia de Electricidad. Crea la Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales (CDEEE), conformada por Empresa Generadora Hidroelectricidad Dominicana (EGEHID), Empresa de Transmisión y la Empresa de Electrificación Rural. Dispone que la operación de centrales hidroeléctricas es una actividad exclusiva del Estado (Art. 41) • Existen generadores privados en plantas termoeléctricas (gas natural, carbón, fuel–oil), los cuales están regulados por ley.
Reforma Sector Eléctrico Evaluación: • Los contratos de distribución fracasaron y la CDEEE (Estatal) retomó las EDE´s (privadas). • Contratos renegociados con pérdidas significativas. • Superintendencia y CNE tomarán tiempo en ser entidades con fortaleza para cumplir con su papel de regulación. • Los Generadores Privados están bien organizados y son muy capaces y poderosos, lo cual se demuestra en la creación de un Organismo Coordinador propio, para la defensa de sus intereses. • Ausencia de vínculos con legislación del agua: pagos por uso del agua, obligatoriedad de solicitudes de licencias para uso del agua y construcción de obras hidráulicas.
• Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales (Ley No. 64 – 2000) aprobada en agosto de 2000: Crea la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARENA), compuesta por 5 Subsecretarías: Suelos y Aguas, Recursos Costeros y Marinos, Gestión Ambiental, Recursos Forestales y Áreas Protegidas y Biodiversidad. Dispone que el INDRHI está adscrito a SEMARENA manteniendo autonomía e independencia administrativa (antes adscrito a la Secretaría Agricultura). Pasa la autoridad de la regulación de las aguas subterráneas desde el INDRHI a la SEMARENA (inconsistente con gestión integrada). Crea la Procuraduría para la Defensa del Medio Ambiente y los Recursos Naturales e introduce la obligatoriedad de Estudios Impactos Ambientales en proyectos (EIA), licencia ambiental y auditorías ambientales.
• El INDRHI maneja los sistemas de riego con la participación de los usuarios de riego (regantes), estando esto previsto en la Ley 5852 de 1962, inclusive que los beneficiarios de los sistemas de riego construidos por el Estado deben contribuir a la inversión pública o retribuirla. • El proceso de descentralización se inició en 1987. • Al 2006 existen 28 Juntas de Regantes organizadas, de las cuales se le ha transferido la administración de los sistemas de riego a 23 Juntas de Regantes. La Juntas agrupan 173 Asociaciones de Regantes, con una membresía de 54,284 agricultores. • Las Juntas de Regantes muestran signos muy positivos de desarrollo al reducir conflictos por el uso del agua, al mejorar su programación, la eficiencia y la operación de los sistemas de riego y al aumentar el índice de cobro por su uso (de 17 % cuando es manejado por el INDRHI, a 80 % cuando operan las Juntas de Regantes). Las Juntas fijan sus propias tarifas que en algunas de ellas son muy superiores a las tarifas del INDRHI en los sistemas no transferidos.
ETAPAS DE DESARROLLO DEL RIEGO RA ETAPA 11RA ETAPA 1932 1932 Canales Canales de de Riego Riego
DA 22DA
ETAPA ETAPA 1970 1970 Almacenamiento Almacenamiento
RA ETAPA 33RA ETAPA 1987 1987 Organizaci ón de Organización de Usuarios Usuarios
TA ETAPA 4 4TA ETAPA 2004 2004
Innovaci ón Tecnol ógica Innovación Tecnológica Reforma Reforma Institucional Institucional
Resultados • 1,836.4 Km. Canales Principales • 1,173.2 Km. Canales Secundarios • 1,200.0 Km. Canales de Drenaje • 34 Presas • 1,500 millones de m3 Capacidad de Almacenamiento • 28 Juntas de Regantes organizadas • 23 Juntas de Regantes con sistemas de riego transferidos. • 77,300 Usuarios de Riego • 54,284 En Sistemas Transferidos (70.23%) • Manejo Integrado del agua • Optimización del uso del Agua • Planificación Hidrológica • Reconocimiento Valor Económico del agua • Capacidad regulación Agua
ESQUEMA ORGANIZACIONAL DE PARTICIPACIÓN DE LOS USUARIOS EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS SISTEMAS DE RIEGO • Elegir el Consejo Directivo. • Elegir el Comité de Vigilancia. • Aprobar el Programa O&M y el Presupuesto Anual. • Aprueban estatus y reglamentos.
ASAMBLEA ASAMBLEA
JUNTASDE DE JUNTAS REGANTES REGANTES
• Operar, mantener y administrar la red de canales secundarios y terciarios transferidos. • Promover el cobro de la tarifa de agua. • Preparar los planes de riego y planes O&M por sectores de riego.
• Estudiar, planificar y ejecutar proyectos de riego • Gestionar recursos económicos y financiero para desarrollar proyectos agrícolas. • Promover y fomentar el uso de tecnología de riego. • Incentivar la participación responsable de los usuarios • Preparan y realizan proyectos de reparaciones y mantenimientos a los sistemas de riego en los canales principales y secundarios. • Cobran por el servicio del agua
ASOCIACIONES DE REGANTES
NUCLEO DE REGANTES
• Distribución de agua, limpieza de canales y reparación de daños menores en canales terciarios o cuaternarios.
CENTROS DE GESTION DE AGRONEGOCIOS (CEGA) En el proceso de consolidación del Programa de Transferencia de los Sistemas de Riego a las Juntas de Regantes, el INDRHI está estableciendo los Centros de Gestión de Agronegocios (CEGA). Los CEGA´s son unidades de asistencia técnica altamente calificadas, que proporcionan información, conocimientos, innovaciones técnicas centradas en la producción bajo riego e inducen un proceso gradual de cambio en la forma como los usuarios administran sus agronegocios. El proceso está centrado en el uso de conocimientos, destrezas y herramientas de control de gestión, de negociación y de comercialización, con información actualizada, oportuna y detallada sobre: procesos productivos, movimientos de los mercados y de los precios, así como directorios de proveedores de insumos de maquinarias y de equipos.
• Un proyecto de ley para la administración y regulación del agua como recurso, fue introducido al Congreso en 2003 y ha perimido. • Esta propuesta propone principios de gestión integrada de recursos hídricos y plantea el establecimiento y uso de instrumentos de gestión: planes hidrológicos por cuencas y plan hidrológico nacional, licencias para el uso del agua, licencias de vertidos, tarifas, gestión de riesgos, sistema de información del agua, educación e investigación. Contiene además, disposiciones sobre la inversión pública y privada en infraestructura hidráulica. • El diseño institucional del sector agua, que apunta a la separación de funciones (entidad normativa, organismo de administración de las aguas, entidades sectoriales de servicios y gestión operativa en la cuenca), merece ser revisado, dado que ignora un proceso importante de consolidación de las Juntas de Regantes. • Durante la formulación de este proyecto de Ley los usuarios de riego no participaron. • El proceso de consulta debe ser ampliado.
CONSIDERACIONES DEL MARCO INSTITUCIONAL ACTUAL • Gran inversión en desarrollo infraestructura. • Menor éxito en la operación. • Deficiente manejo del agua (baja eficiencia en el uso del agua). • Baja recaudación (baja eficiencia económica) y Recursos económicos limitados. • Muchas agencias con responsabilidades fragmentadas, a veces solapadas, confusión de roles, vacíos institucionales y jurídicos, débil coordinación. • Capacidad institucional cuestionada. • Manejo de la información poco desarrollado. • Principales sectores de uso del agua manejan el recurso. • Definición de políticas no explícita.
METAS PARA UNA MEJOR GESTIÓN DEL AGUA • Definición de un programa de operación basado en demanda y disponibilidad de agua. • Mayor contribución de los usuarios para cubrir costos de operación y mantenimiento de los sistemas de riego y drenaje. • Pago por el uso del agua por parte de corporaciones municipales de agua potable y Centrales Hidroeléctricas. • Reducir la dependencia de ingresos del presupuesto general de la nación y de los préstamos de organismos internacionales. • Reducir el subsidio a las organizaciones de usuarios
METAS PARA UNA MEJOR GESTIÓN DEL AGUA (continuación)
• Aumentar la productividad de los cultivos. • Mejorar la rentabilidad de los usuarios. • Mejorar el desempeño de las instituciones. • Desarrollar sistematicidad en el manejo de la información. El INDRHI ha establecido un sistema de información hidroagrícola y se propone diseñar (2006) el sistema de información hidrológica y de alerta de inundaciones y sequías. • Mejorar la eficiencia en el uso del agua en cada sector de usuarios.
Elementos de conexión necesarios entre las distintas propuestas de reformas sectoriales • Pago por el Uso del Agua por parte de operadores de servicios de agua • Pago por vertidos • Reconocimiento de Servicio Ambiental • Compensación e inversión en la cuenca aportante • Sistema de Licencias por el uso del agua • Planes Hidrológicos de las Cuencas (concertar los planes y proyectos de todos los sectores de usuarios) y el Plan Hidrológico Nacional • Permisos para estudios y construcción de obras hidráulicas
PLANTEAMIENTO DE ACCIONES INICIALES PRIORITARIAS 1. Continuar con el proceso de consolidación de las Juntas de Regantes y el Programa de Transferencia a los Usuarios. 2. Visualizar un plan de reforma del sector con secuencia de medidas, programando los pasos y acciones necesarios por etapas y establecer un sistema de monitoreo para evaluación de progreso de las acciones y pasos propuestos. 3. Preparar un plan de desarrollo de recursos hídricos; el INDRHI ha iniciado este proceso con la elaboración del Plan Hidrológico Nacional. • • • • •
Balance hídrico actual y futuro Indicadores hídricos Planes y proyectos de cada sector usuario del agua en una cuenca Cuantificación de inversiones Identificación de posibles estrategias y fuentes de financiamiento
4. Enunciar una propuesta explícita de políticas del sector agua. 5. Elaboración de planes sectoriales indicativos: Agua potable, riego, hidroelectricidad, industria, ecosistemas y otros usos relevantes.
ANÁLISIS DE VIABILIDAD INSTITUCIONAL • Se reconoce que no existe un esquema único que funcione para todas las situaciones y que las mejores soluciones técnicas del diseño organizacional pueden no funcionar por ignorar el entorno cultural y político. • Existe un “ecosistema” institucional propio de cada país y se recomienda por lo tanto, analizar bien el contexto institucional, social y político de la realidad nacional. “No consumir enlatados”.
Lecciones aprendidas • Es conveniente descentralizar los servicios sectoriales primero, consolidando ese proceso, para luego redactar las propuestas de reformas institucionales y legales. Del Programa de Transferencias de los Sistemas de Riego a los Usuarios se obtienen lecciones útiles sobre la participación en la gestión del agua. • Hay pasos que se pueden dar sin contar con una nueva legislación. Dentro del marco jurídico actual hay elementos útiles que con frecuencia han sido poco aplicados. La descentralización misma, los aumentos de tarifas, hacer que usuarios sectoriales – corporativos paguen por el uso del agua, mejorar reglamentación existente, mejorar la rentabilidad de los servicios de agua, fortalecimiento institucional, planificación de recursos hídricos por cuencas, definición de la política de recursos hídricos, desarrollar un sistema de información del agua, desarrollo inicial de instrumentos de gestión, entre otras actividades que permite en marco legal vigente y pueden emprenderse sin requerir una nueva legislación.
Lecciones aprendidas • El Marco legal vigente fue diseñado con objetivos e intereses institucionales independientes (enfoque sectorial). • Examinando las propuestas de reforma legal e institucional en el sector APS y la reforma reciente en el sector eléctrico (2001), la tendencia se mantiene. Debe revertirse este enfoque sectorial aislado. • El contexto cultural, social, político, de capacidades institucionales, de la dinámica económica de los usuarios y productores, merece el más profundo análisis y la ponderación más equilibrada posible. • Es importante una consulta amplia con los usuarios. Nunca debe subestimarse su capacidad de aportar al proceso.
Lecciones aprendidas • El modelo centralizado con el rol protagónico del Estado debe cambiar y está cambiando el Sector Riego. En los demás sectores hay propuestas de reforma. • En el sector APS la reforma es necesaria para lograr mejor eficiencia en el servicio, sobre todo en cuanto a saneamiento, pero debe haber elementos de conexión entre esa propuesta y la legislación del agua (como recurso).
Las experiencias que compartimos hoy resaltan la importancia de la participación de los usuarios en la gestión de los servicios de agua, así como en el proceso de reforma institucional y jurídica de la gestión del agua. El agua, como bien público y de carácter estratégico para el crecimiento social y económico de nuestra nación, requiere, un abordamiento integral y sustentable que genere el apoyo efectivo de todos los sectores interesados en su uso, preservando a su vez el derecho de una vida digna para los más desfavorecidos de nuestra población. Deben identificarse por un lado, las características deseables en las estructuras institucionales que consideren el contexto nacional para atender satisfactoriamente las demandas de agua de manera equilibrada y por otro lado, inducir los cambios de conducta de los ciudadanos con respecto a la conservación del agua y su uso racional.
`âv{tá ZÜtv|tá