323

UHIVERSIDAD VERACRUZAHA F A C U L T A D D i DERECHO

PROPUESTA DE REFORMA AL ARTICULO 23, EN SU FRACC. Ill, DE LA LEY AGRARIA V I G E N T E

TESIS que para obtener el titulo de

LICENCIADO EN DERECHO

Presenta

ANDRES G E R O N I M O LOPEZ A G A M A y

Director de tesis

LIC. EMILIO POLANCOSERVIN

Xalapa Equez., Ver.

2002

DEDICATORIAS

A MIS QUERIDOS PADRES Jose Lopez Castaneda (U") Soledad Agama vda. de Lopez P o r s u amor, confianza, apoyo, preocupacion y sacrificio. Mi carino y eterno agradecimiento.

A MI ESPOSA Ma. Teresa Por su amor, confianza apoyo y comprension. Mi agradecimiento y amor.

A MIS HIJOS Carlos Andres y Teresita Mi esperanza y razon de ser. Con todo mi amor

A MIS HERMAIMOS Con el carino de siempre.

A MI DIRECTOR DE TESIS Lie. Emilio Polanco Servin P o r s u gran apoyo y orientacion invaluable.

INDICE Pag. INTRODUCTION CAPITULO

1

I BREVES CONSIDERACIONES JURIDICAS EN TORNO A LOS NUCLEOS DE POBLACION EJIDAL

1.1 1.2

1.3

1.4

ELEJIDO PROPIEDAD EJIDAL

6 12

1.2.1 1.2.2 1.2.3

16 -|8 19

Las libertades de organizacion y asociacion La restitucion de bienes Los derechos parcelarios y la copropiedad

L A F I G U R A D E L A A D Q U I S I C I 6 N Y SUPRESCRIPCION

20

1.3.1

20

Limites de la extension de la propiedad ejidal individual y sus sanciones.

LA LEGISLAClON AGRARIA

CAPITULO

LA PROPIEDAD AGRARIA EN LAS REFORMAS AL ARTICULO 27 CONSTITUCIONAL 2.1.1

2.2

2.3

Reformas al articulo 27 constitucional

LAS 26

27 34

IMPACTO Y TRASCENDENCIA DE LAS REFORMAS AL ARTi'CULO 27 CONSTITUCIONAL

41

LA NUEVA LEGISLAClON AGRARIA

44

2.3.1

2.4

24

II EJIDO Y PROPIEDAD EJIDAL EN REFORM AS AGRARIAS DE 1992 Y 1996

2.1

5

Contenido de la nueva ley agraria

EFECTOS DE LA NUEVA LEY AGRARIA EN LAS ASAMBLEAS DE ELECCI6N DE ORGANOS EJI DALES

47

CAPITULO

III PROPUESTA DE REFORMA AL ARTICULO 23 EN SU FRACCION III DE LA LEY AGRARIA VIGENTE

3.1

CONSIDERACIONES PRELIMINARES 3.1.1

3.2

3.3

3.4 3.5

Contenido de los articulos 21 al 40 de la ley agraria vigente

62

93 64

CUADRO COMPARATIVO No. 1 DE FORMALIDADES A SEGUIR PARA CADA TIPO DE ASAMBLEA EJIDAL DE ACUERDO A LA LEGISLACION AGRARIA VIGENTE

74

3.2.1

78

Organos de representation ejidal

PROPUESTA DE REFORMA AL ARTICULO 23 EN SU FRACCION III DE LA LEY AGRARIA VIGENTE, EXPOSIClON DE MOTIVOS Y ANALISIS COMPARATIVO CONSIDERANDOS PROYECTO DE LA PROPUESTA DE REFORMA AL ARTICULO 23 EN SU FRACCION III DE LA LEY AGRARIA VIGENTE (CUADRO COMPARATIVO No. 2)

84 92

94

CONCLUSIONES

97

BIBLIOGRAFIA

104

INTRODUCCION La pobreza en el campo fue una de las razones principales de la Revolucion

mexicana.

La

explotacion

y

marginacion

que

padecian

los

campesinos, sobre todo en el centra y sur del pais, llevaron a que al fin de la Revolucion, la justicia social se convirtiera en una de las razones de ser de la Constitution vigente y del sistema politico construido a partir de 1917. El ejido fue sin duda una de las grandes oportunidades del campo mexicano, que ofrecio en su momento, la posibilidad de conjuntar la demanda social de tierra para todos y la intencion de hacer productivo el campo. Al paso del tiempo, el ejido se volvio una organization

mas para el control politico de

los campesinos que para su productividad. La intencionalidad de controlar el campo mexicano por parte de las esferas

gubernamentales,

partidos

y

actores

polfticos,

asi

como

organizaciones campesinas, es lo que ha reflejado constantes

de

conflictos

internos que se manifestaron de distintas maneras, sobretodo en los tiempos de election de los organos de representacion ejidal, que es el campo de batalla en donde

han aflorado sus diferencias los grupos interesados por el control

del poder, actualmente los niveles de confrontation ya no son fisicos pero si suelen

presentarse

representatividad,

aun

controversias

que

generan

vacios

legales

como la existencia de la doble representacion

de

ejidal;

organos de representacion legalmente electos, pero invalidado por el grupo opositor ante el Tribunal Agrario; organos de representacion sin legitimidad por estar ejerciendo indebidamente en forma continua un segundo periodo con el apoyo de una parte del ejido, entre muchos otros ejemplos. Esta falta de representatividad, impide hasta por largo tiempo, que los ejidatarios sean defendidos o representados en sus problemas personales internos, o ante las dependencias de cualquiera de los tres niveles de gobierno, -1 -

asi como de

particulares, asi tambien no podn'an acreditar su personalidad

como organos de representation ejidal ante los Tribunales Agrarios, y en consecuencia no podrian ser como

acreedores de algun programa Institucional,

por ejemplo : El ingreso de ejidos al Programa PROCEDE, cuya

responsabilidad de incluirlos recae en, la brigada que se integra con, personal del INEGI y la Procuraduria Agraria, quienes previamente se encargan de realizar los estudios tecnicos correspondientes. Para el caso en que que existen

problemas

al interior de un ejido, como

los

detecten

anteriormente

mencionados, lo declaran tecnicamente como no viable para ser integrado al Programa de

Certification

de

Derechos

Ejidales

y Titulacion de Solares

Urbanos.

Cabe importantes

hacer

mention

programas,

que

que el PROCEDE la

Procuraduria

es

uno de

Agraria

responsabilidad prioritaria el de ingresar al medio rural,

para

tiene,

los con

mas la

incluir a dicho

programa a todos y cada uno de los ejidos del pais, ya que su objetivo principal es dar certeza y seguridad juridica en la tenencia de la tierra de

todos los

sujetos de derecho. Asi como este beneficio, otros tantos mas que no es posible hacer llegar a los ejidos que tengan conflictos interior, ocasionado por los grupos que pretenden

representarlo,

ya que las consecuencias

son

drasticas, por que originan un verdadero atraso en su organization production y progreso.

Estas observaciones son el resultado de una realidad vivida en muchos ejidos de nuestro Estado, producto de dos anos de trabajo en el sector agrario, como jefe de la Residencia de Veracruz de la Delegation Estatal de la Procuraduria Agraria. Experiencia,

lo que me permitio tener una experiencia

que me motivo la realization de esta tesis, basada en la realidad en que vive el campesino de nuestro estado, con la firme intention de encontrar mecanismos

que fortalezcan aun mas la vida armonica y la organization democratica de los hombres del campo; aportando soluciones que en la medida de lo posible vayan diluyendo

este tipo de

problemas que tanto dano han causado

en la

vida interna de los ejidos.

La situation del campo, del ejido, y de su organizacion, ha ido degenerando desafortunadamente, en vicios que si no se le presta la atencion necesaria, despues sera dificil de erradicar. Sin duda, mi propia experiencia me llevo a confirmar que estos problemas tienen su origen en las asambleas de election de sus organos de representacion ejidal, por estos motives, considere importante

y necesario

hacer un analisis y estudio comparativo de

las

Formalidades a seguir segun el tipo de Asamblea a que se refiere el articulo 23 de la Ley Agraria vigente; la cual advierte 2 tipos de asambleas : Asambleas sin Formalidades Especiales

o

"blandas"

y

Asambleas de Formalidades

Especiales o "duras". Mi apreciacion personal es, que las controversias de las que tanto hemos hablado son motivadas en gran parte por la falta de Formalidades Especiales en el proceso para elegir o remover a los organos de representacion ejidal o comunal; la solution considero, serfa el de

regular

juridicamente este proceso, para que en lo sucesivo las elecciones se lleven acabo en Asambleas de Formalidades Especiales; y por supuesto,

para que

esto pueda ser posible, se tendria que reformar la fraction III del artfculos 23 de la Ley Agraria en vigor.

Para dar inicio al presente trabajo, en el Capitulo Primero se destaca la importancia

del ejido y la propiedad

agraria, con el tema,

""Breves

consideraciones juridicas en torno a los niicleos de poblacion ejidal"

En el Segundo Capitulo se analiza la naturaleza juri'dica del ejido, a partir de las reformas de 1992 y su evolution, hasta desembocar a la reforma

del artfculo 27 constitutional en

1996, que modified sustancialmente

la

naturaleza historico-juridica del ejido. Destacando de manera especial, los efectos de la nueva Ley Agraria en las asambleas de election de organos ejidales.

Con

estos

antecedentes,

en

Tercer

Capltulo

se

realiza

el

planteamiento de los Ordenamientos Juridicos de la Ley Agraria vigente, que nos indican: quienes son los organos del ejido, su election; la convocatoria como se efectua y quienes tienen la facultad para convocar; la Asamblea su competencia; requisitos para que los acuerdos de la Asamblea sean validos; controversias que se suscitan con motivo de la election de los organos de representation ejidal y finalmente exposition de motivos por el cual se formula Propuesta de

Reforma a la

fraction III del articulo 23 de la Ley Agraria

vigente, esto es con el fin de garantizar aun mas la libertad, seguridad, transparencia y democracia en la election de sus organos de representation ejidal.

Finalmente las conclusiones

del tema, que sin duda, toma vigencia

en la actualidad, por los momentos diflciles que el campo mexicano enfrenta, crisis que se impacta en lo economico, en lo politico y en lo social.

CAPITULO I BREVES CONSIDERACIONES JURIDICAS EN TORNO A LOS NUCLEOS DE POBLACION EJIDAL

1.1

EL EJIDO Nuestra Carta Magna consigna diversos tipos de tenencia de la tierra

en el medio rural la plena pequena propiedad, y la social: la ejidal y comunal, a las cuales otorga reconocimiento y protection Constitucional. El presente trabajo se aboca al estudio de los nucleos de poblacion ejidal. Los sistemas de explotacion que ha regulado la legislacibn agraria es la individual y la colectiva, el ejido colectivo mexicano ha sido tema de muchos estudios y debates tanto en el piano academico como en el politico ( 1 ). A pesar de que esta muy lejos de ser la unidad de production vigorosa y dinamica que se esperaba, el balance casi siempre le resulta favorable. Acertadamente Fernandez y Fernandez (2) apuntaba que la colectivizacion se entierra y se revive al antojo o conforme a la orientation politica del grupo de poder en turno. De hecho no ha existido un programa duradero y consistente para sembrar desde abajo el verdadero colectivismo,

lo cual refleja que

los

gobiernos posteriores a 1940, excepto en el periodo de Echeverrla (19701976), consideraron al ejido como un problema, mas que como una solution a los problemas del campo( 3 ). De acuerdo a una Encuesta National Agropecuaria Ejidal realizada en 1993 dada a conocer por National Financiera, en el pais existian 28 mil 58 ') Algunos ejemplos representatives son: Eyler N. Simpson, "El ejido: unica salida para Mexico", en Problemas Agricolas o Industrials de Mexico. Vol. IV, Num. 4. Mexico, 1972; Marco Antonio Duran "Del agrarismo a la revolucion Agricola", Problemas Agricolas e Industrials de Mexico. Vol. I, Num. 2, Mexico, 1986; Manuel Girault, "El ejido: callejon sin salida", Problemas Agricolas e Industrials de Mexico. Vol. V, Num. 4, Mexico, 1973; Rodrigo Garcia Trevifio, "Agrarismo revolucionario y ejidalismo burocratico", Problemas Agricolas e industriales de Mexico. Vol. V, Num. 4, Mexico, 1973: Ram6n Fernandez y Fernandez, "Problemas creados por la reforma agraria", El trimestre economico. Vol. XIII, Num. 3, Mexico, 1986; Ramon Fernandez y Fernandez, "La colectiva ha muerto; viva la colectiva", Chapingo, Vol. I, II epoca, Num. 3, 1981 ; Salomon Eckstein, El ejido colectivo en Mexico. Fondo de Cultura Economica, 1986; Gustavo Gordillo y Sergio Block, "El camino hacia la autonomia campesina", en Armando Labra (coordinador), E] sector social de la economia: una opcion ante la crisis. Siglo XXI Editores, Mexico, 1996. 2 ) Ramon Fernandez y Fernandez, "La colectiva...", op. cit.

ejidos, de los cuales 5 mil 365 "no tienen alguna forma de organizacion para el trabajo". 3,463 estan organizados en grupos; 933 en forma colectiva y 1,551 en forma parcialmente colectiva. El resto, 22 mil 693 ejidos y comunidades agrarias, representan el 80.9% del total, y en ellos los productores realizan su trabajo de manera individual( 4 ). De acuerdo a Gordillo y Block, se calcula que el sector ejidal esta compuesto por 2.9 millones de beneficiarios que representan el 54. 7% del total de los sujetos con derecho a la tierra; y tienen en sus manos 101.3 millones de hectareas que significan el 51.4% del total de la superficie disponibles( 5 ). Debe senalarse, tambien que unos 800,000 pequefios agricultores poseen tierra fuera del sistema ejidal, en forma de propiedad exclusiva. Sin embargo, es usual que estos pequenos propietarios privados sean tambien ejidatarios, que han complementado los recursos provenientes del ejido con la compra de otras tierras. Por lo tanto el ejido es la forma predominante de posesion de la tierra por parte del campesinado mexicano"( 6 ). Desde hace varias decadas, el sector ejidal presenta un cuadro desalentador: •

tendencia

generalizada

hacia

la

baja

de

production

y

rendimientos ( 7 );

3

•

minifundismo;

•

debil organizacion economica;

•

caciquismo;

•

burocratismo;

) Raymond Wilkie, San Miguel: A Mexican Collective Ejido, Stanford University Press, Stanford, California, 1991, p. XIV. 4 ) La jornada, Domingo 12 de agosto de 1994, p. 1 y 17. 5 ) cfr. Gustavo Gordillo y Sergio Block, "Camino hacia la autonomia campesina", en Armando Labra (coordinador), op cit. p. 154. '') Cynthia Hewitt de Alcantara "Introduction" en Fernando Rello, Estado v ejidos en Mexico: el caso del credito rural en la Laguna. Unrisd, Ginebra Suiza, 1992, p. XIII. 7 ) Algunos datos indirectos que dan idea de este fenomeno son los siguientes: de acuerdo a la informaeion divulgada por la Secretaria de Agricultura de Recursos Hidraulicos (SARH), durante el ailo de 1993 el frijol observo una caida de 72.28%; el maiz un 87.66%; el arroz 47.49; y en general 10 granos basicos y oleaginosas cayeron en promedio 66% respecto a 1988. La Jornada, 20 de febrero de 1994.

•

miseria creciente;

•

diferenciacion social;

•

migraciones masivas hacia la ciudad y hacia el extranjero; etc.( 8 )

Todos estos problemas, por supuesto, no son exclusivos del ejido, ni los explica por si sola la reforma agraria, enmarcada dentro del proceso nacional de desarrollo capitalista.

No obstante, conviene conferirle una importancia teorica a la forma de tenencia ejidal de la tierra, en cuanto que genera condiciones para una praxis

agricola,

poh'tica

y social

de

los

campesinos

transformados

en

ejidatarios.

El ejido "constituye, no solamente el principal mecanismo de acceso a los recursos productivos, sino tambien la forma mas comun de organizacion de la comunidad local en la que los ejidatarios, los pequenos agricultores privados y los miembros sin tierra de sus familias (y otros trabajadores sin tierra) llevan a cabo sus actividades cotidianas y desde la cual se proyectan a la sociedad."( 9 )

La situation que prevalecia en los ejidos colectivos es posible identificarse a traves de determinadas pautas generales.

El ejido mexicano,

por tanto, presenta muchisimos matices, ya sea por sus variaciones internas, por la composition etnica de su poblacion, por sus interrelaciones economicas y politicas en los contextos regionales, por su productividad y rentabilidad, etcetera.

8

) Algunos de estos problemas son analizados con mayor detalle en, Sergio Astorga Lira "El sector social de la agriculture: el problema de la organizacion ejidal en Mexico", en Armando Labra op cit. 9 ) Hewitt de Alcantara, "Introduction", op. cit., p. X1I1-X1V.

La hipotesis que ha sido gui'a de diversos estudios, como los ya senalados, es que la decadencia productiva de las unidades ejidales, refleja un profundo desgaste del modo de vida y la agriculture campesina.

Esto es, que

desde la crisis de production campesina (1970) y de la reforma jurfdica de 1996, se ha generado

una profunda crisis de production

campesina

y

reproduction social de los campesinos.

En respuesta a la crisis cronica de la agricultura ejidal, los ejidatarios han

diversificado

sus

actividades

(campesinos-mil

usos)

y

con

ello

desarticulado su nucleo familiar en torno de la agricultura, han ido perdiendo por tanto su vocation de productores directos (campesinos-cultivadores ( 10 ), aunque no hayan dejado de ser agricultores por completo.

El hecho de que los ejidatarios sean agricultores de tiempo partial no es nueva, en general, la agricultura de plantation o de temporal (que se sujeta a temporada de lluvias) se diferencia de otras que requieren de capital, un aparato administrativo y tecnico adecuado; sin duda la dependencia

del

campesino de los ciclos de la naturaleza pudo haber influido, para que la burocracia estatal tomara mas facilmente el control total.

La sobrepoblacion relativa de productores en tales ejidos desde el mismo momento en que fueron creados, ha obligado a distribuir el trabajo entre todos, aunque solo les correspondan dos o tres dfas de labor a la semana. No obstante, dichos ejidatarios complementaban sus ingresos desarrollando otras actividades en la misma esfera de la agricultura. Practicaban una agricultura de tipo familiar en los terrenos ejidales no ocupados por las plantaciones trabajadas a traves del sistema de credito oficial

'") Usando la distincion que hace Arturo Warman en su ya cl