VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

Panel: La Experiencia del BID en Reforma del Estado: Estudios de Caso y Función Catalizadora

Fortalecimiento institucional del Congreso de la República del Perú Raimundo Arroio Junior I.

ANTECEDENTES

A mediados del 2002 Gobierno y Congreso peruanos solicitaron el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo para la formulación y puesta en marcha de un programa dirigido a fortalecer institucionalmente a la función parlamentaria con el fin de consolidar su función representativa; mejorar su capacidad para la preparación, análisis y aprobación de proyectos de ley; fortalecer su rol controlador y fiscalizador; y elevar la eficiencia y eficacia de la gestión institucional. El Banco ha desarrollado una importante experticia en este tema, a través de la preparación de préstamos y cooperaciones técnicas de fortalecimiento de los poderes legislativos de Brasil, Bolivia, Colombia, Ecuador, Venezuela, Perú, Costa Rica, Guatemala, Panamá, República Dominicana, Honduras y Nicaragua. En todos estos casos, los parlamentos han recibido ayuda en las áreas de fortalecimiento institucional, modernización informática y apoyo documental. A partir de lecciones aprendidas se conformó un equipo en que participaron funcionarios del BID y representantes de todas las agrupaciones políticas presentes en el Congreso, de forma a garantizar pertenencia a la formulación del programa y alcanzar el consenso necesario que permitiera su posterior ejecución. La actual realidad política del país presenta considerables diferencias con la de la década pasada y abre una excepcional oportunidad para la puesta en marcha de un programa que apoye el fortalecimiento institucional del Congreso. Esto se debe al consenso existente, entre todas las agrupaciones políticas presentes, de la necesidad de llevar a cabo reformas que permitan al Parlamento ejercer a plenitud sus responsabilidades y consoliden la democracia en el país. Este documento se basa en el mencionado programa, que estuvo bajo mi responsabilidad, y contó también con el apoyo de Carlos Cordovez, Gonzalo Deustua y Carlos Pimenta, todos ellos miembros del equipo del Banco. II. MARCO DE REFERENCIA A.

Marco conceptual del programa

Los procesos de consolidación de las democracias requieren del fortalecimiento creciente y progresivo de las instituciones parlamentarias. En efecto, a mayores niveles de eficacia y eficiencia en el ejercicio de las funciones parlamentarias, corresponde un igualmente mayor reconocimiento social sobre la importancia del papel del parlamento en el sistema político. En ese sentido, en el Perú el fortalecimiento del Congreso de la República parte de una revisión profunda de la forma en la que se ejercen las potestades consustanciales a los parlamentos en democracia –legislar, controlar y representar intereses–, e implica, por tanto, un ejercicio de ingeniería institucional dirigido a dotar al parlamento de los instrumentos y recursos –de todo tipo– necesarios para desarrollar estos cometidos. La representatividad parlamentaria es un concepto definido como relación dinámica entre la autoridad elegida al parlamento y la comunidad. Su ejercicio es transversal a todas las funciones parlamentarias y su objetivo es vincular al representante con las demandas y exigencias de la comunidad. Debe ser ejercida respetando el conjunto de pluralismos ideológicos, sociales, políticos, regionales o territoriales

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

que existen dentro del ámbito de ejecución del mandato que es nacional, independientemente de la fórmula electoral utilizada. El representante no es tan sólo un gestor de asuntos o problemas de una determinada circunscripción, sino que expresa la representación establecida en el sistema electoral para participar en las principales decisiones que afectan a la Nación. El desafío del Congreso es articular los intereses particulares con los intereses de la Nación como conjunto. El Congreso debe poseer las capacidades y mecanismos necesarios para recoger y sintonizar las demandas de las fuerzas sociales que se expresan en forma dinámica ante los poderes del Estado. Estas demandas deben de ser conocidas, canalizadas, articuladas y procesadas por el Parlamento oportunamente a fin de poder anticipar aquellas situaciones que pueden degenerar en crisis y afectar la gobernabilidad. Si los mecanismos de participación ciudadana están abiertos a la recepción y canalización de estas demandas, éstas serán abordadas en calidad de propuestas, iniciativas o peticiones que ingresarán a un debate racional acerca de su viabilidad, articulación y priorización. La gobernabilidad presupone, entonces, un sistema de mecanismos efectivos de participación ciudadana. Por tal motivo es fácil identificar una interdependencia entre la función parlamentaria y la gobernabilidad, que gira sobre el eje de la representatividad. Una de las funciones capitales de los parlamentos democráticos consiste en participar en los procesos de creación de los instrumentos rectores de la política pública de sus respectivas naciones. Esta función, que se explica históricamente a partir de la noción de representación política, comprende la capacidad de lograr acuerdos entre las fuerzas sociales representadas sobre los temas de interés nacional que se expresan en legislación de carácter abstracto y general. Uno de los temas de mayor importancia dentro de esta capacidad es la determinación de las contribuciones necesarias para hacer frente a las necesidades del Estado, la definición de la magnitud y condiciones de los rubros específicos de gasto, así como la evaluación de la eficacia de las erogaciones realizadas y su eficiencia para el cumplimiento de fines específicos. Finalmente, el control parlamentario es una de las formas como la sociedad controla a los demás órganos del Estado para evitar que se desvíen de sus objetivos institucionales. El objetivo final de los mecanismos de control parlamentario no es la ejecución efectiva de sanciones políticas, sino el de informar a la ciudadanía sobre la forma en que se ejerce el poder, ya que la difusión de la información obtenida permitirá el verdadero control ciudadano en las elecciones. B.

Marco político

Cómo respuesta a la crisis política ocurrida en el país el año 2000, la sociedad peruana se ha propuesto llevar a cabo un proceso de consolidación del sistema democrático, y de modernización y descentralización del Estado. Para ello se ha abierto un debate nacional que abre espacios a profundos cambios en el orden institucional que van, desde una redefinición y refuerzo de la institucionalidad democrática a través de un proceso de reforma de la Constitución Política, hasta el establecimiento de mayor transparencia y agilidad en las acciones del Estado en sus relaciones con la ciudadanía y en la ejecución de políticas públicas. Este proceso se manifiesta en la búsqueda de un fortalecimiento del sistema político democrático y de mecanismos para su mejor funcionamiento. En el marco de este debate ha surgido un importante consenso, entre los grupos políticos con representación parlamentaria así como en la sociedad civil, que para consolidar el sistema democrático, se deben emprender acciones tendientes a dar mayor legitimidad a las instituciones que le dan base y orientar a la ciudadanía de manera adecuada y con claridad sobre las funciones y objetivos de las mismas. Simultáneamente, se deben adelantar acciones destinadas al fortalecimiento de dichas instituciones, dentro del marco de una legislación apropiada y del establecimiento de mecanismos que aseguren una práctica transparente.

2

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

En este contexto, el Congreso de la República juega un papel muy relevante tanto por sus atribuciones de legislación y control, como por su función de representación. Dada la conformación pluralista del actual Congreso, basada en la elección popular directa y por nominación de los partidos políticos y por sus funciones de legislación y control, éste se constituye en actor protagónico y en el espacio central para la conducción de este debate político nacional. Entre los legisladores se advierte una fuerte coincidencia acerca de la necesidad de dotar al Congreso de mayor capacidad administrativa y de un mejor aparato técnico de análisis y gestión legislativa, de modo que pueda cumplir a cabalidad su papel de elemento imprescindible en el proceso democrático. Asimismo el gobierno y los demás actores políticos coinciden en la importancia de abordar los temas relacionados con el fortalecimiento y la modernización institucional del Congreso, tanto desde la perspectiva de sus funciones básicas, como desde la óptica estrictamente técnica y administrativa. El Banco, a su vez, es un convencido y activo impulsor del fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y de la sociedad civil. C.

El Congreso de la República

Según la Constitución peruana, el Poder Legislativo en el Perú reside en el Congreso, el cual consta de Cámara Única para la cual son electos ciento veinte congresistas. El Congreso se elige por un período de cinco años y sus atribuciones son las de: (i) representar a los ciudadanos en el ejercicio del poder; (ii) “dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes”1; y (iii) controlar el desempeño de los demás poderes y organismos del Estado. Se rige por la Constitución, el Reglamento del Congreso y normas complementarias. El Congreso cuenta con una Comisión Permanente que ejerce, entre otras atribuciones, funciones legislativas delegadas durante los períodos de receso parlamentario. Hay dos períodos ordinarios de sesiones (27 de julio al 15 de diciembre y 1º de marzo al 15 de junio) y períodos de sesiones extraordinarias convocados según la legislación correspondiente. La estructura orgánica del Congreso distingue entre el ámbito de organización y trabajo de los congresistas que se denomina “organización parlamentaria” y el de los órganos de asesoría y apoyo administrativo que se denomina “servicio parlamentario”. La organización parlamentaria tiene los siguientes órganos: Pleno; Consejo Directivo; Junta de Portavoces; Presidencia; Mesa Directiva; Comisiones: 28 ordinarias, relacionadas con temas económicos, políticos, sociales, jurídicos, étnicos y de género; de investigación, para atender básicamente a denuncias de excesos de instituciones y altos funcionarios públicos; y especiales; y los Grupos Parlamentarios. A su vez el servicio parlamentario consta de: Oficialía Mayor, de la cual dependen la Dirección General Parlamentaria y la Gerencia General y la Oficina de Auditoria Interna. Tabla I-1. La Organización Parlamentaria El Pleno: es la máxima asamblea deliberativa del Congreso y lo integran todos los Congresistas. El Consejo Directivo: integrado por los miembros de la Mesa Directiva y los representantes de los Grupos Parlamentarios. La Junta de Portavoces: compuesta por la Mesa Directiva y por un Portavoz por cada Grupo Parlamentario, quienes tienen un voto proporcional al número de miembros que componen su bancada. La Presidencia: representa al Congreso y preside sus sesiones.

1

Artículo 102, Constitución Política del Perú, 1993. 3

La Mesa Directiva: tiene a su cargo la dirección administrativa del Congreso y de los debates. Está compuesta por el Presidente y cinco Vicepresidentes. Las Comisiones, que pueden ser ordinarias, de investigación y especiales. Los Grupos Parlamentarios: conjuntos de Congresistas que comparten ideas o intereses comunes o afines. Se constituyen con un mínimo de seis Congresistas.

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

La Mesa Directiva tiene un rol fundamental tanto en el proceso político como en el administrativo del Congreso, ya que tiene a su cargo dirigir los debates que se realizan en el Pleno, además de nombrar a los funcionarios de más alto nivel del Congreso, a propuesta del Oficial Mayor, y autorizar la contratación de servicios, la realización de concursos, y el nombramiento de profesionales técnicos y auxiliares. El Consejo Directivo nombra al Oficial Mayor a propuesta del Presidente del Congreso. La Oficialía Mayor es el máximo órgano del servicio parlamentario y su responsable, el Oficial Mayor tiene, entre otras las siguientes funciones: (i) organizar y dirigir el servicio parlamentario; (ii) preparar la agenda de las sesiones del Pleno, de la Comisión Permanente y del Consejo Directivo y asistir al Presidente y a los miembros de la Mesa en el desarrollo de las mismas; (iii) actuar como Secretario en las sesiones de estas instancias y elaborar los proyectos de resolución o decreto adoptados en ellas; (iv) elaborar el proyecto del Presupuesto anual y la Cuenta General del Congreso; (v) supervisar la convocatoria y realizar licitaciones públicas; (vi) celebrar los contratos requeridos para el funcionamiento de la organización parlamentaria y los servicios; (vii) elaborar y proponer a la Mesa las normas administrativas, el cuadro de personal, el monto y reajuste de las remuneraciones de todos los funcionarios del Congreso y de los mismos congresistas; y (viii) proporcionar los servicios de asesoramiento y apoyo logístico a los congresistas2. Tabla I-2. Los Servicios Parlamentarios La Oficialía Mayor: máximo órgano del servicio parlamentario, del cual dependen la Gerencia General, la Dirección General Parlamentaria y 6 órganos de línea. La Gerencia General: integrada por 5 gerencias y 17 Departamentos. Tiene como responsabilidades: i) la administración de los recursos físicos, humanos y tecnológicos; ii)el control patrimonial; iii) la contabilidad; iv) la ejecución presupuestal; v) la organización y el desarrollo de las licitaciones y los concursos públicos de precios y méritos; y vi) la administración y desarrollo de los sistemas de información.

D.

La Dirección General Parlamentaria: integrada por 3 Direcciones. Tiene como responsabilidades: i) el trámite de las proposiciones parlamentarias; ii) la organización de la agenda del Pleno, de la Comisión Permanente y del Consejo Directivo; iii) la organización y trámite de los asuntos del despacho parlamentario; la supervisión del Diario de Debates; y iv) la redacción del Acta del Pleno y de la Comisión Permanente.

La función representativa

Según la Comisión Andina de Juristas, “el Parlamento peruano sufre una crisis de representación, reflejada en una falta de credibilidad ciudadana. Este fenómeno tiene una explicación multicausal donde destacan el poco arraigo histórico de esta institución en el país, la débil y a veces inexistente vinculación de la institución con la ciudadanía y la carencia de una estrategia de información que a la vez que mantener informada a la opinión pública de los sucesos de la institución, contribuya a educar al país en torno a su rol. A ello se añaden los problemas de la crisis de los partidos políticos, la escasa presencia del Congreso en la solución de los problemas nacionales en la década fujimorista y la falta de continuidad democrática que tantas veces la ha afectado”3. Además, hay que referirse a los hechos que sucedieron a partir del 5 de abril de 1992, cuando el Ejecutivo, con el apoyo de la cúpula militar, disolvió el Congreso convocando a una constituyente que promulgó una nueva Constitución en 19934.

2 3

4

Reglamento del Congreso de la República; Art.38. Comisión Andina de Juristas, Parlamento y ciudadanía, problemas y alternativas, Pág.227, Lima, 2001. La CAJ es una organización internacional privada sin fines de lucro, de acción regional, que brinda servicios jurídicos de interés público para el fortalecimiento del Estado de Derecho. La debilidad de la institución fue una de las razones que explican la relativa facilidad con que se logró su disolución y la alta aprobación ciudadana a la medida. Según encuesta realizada por DATUM y publicada en el diario El Comercio el 10 de abril de 1992 el 84% de la misma aprobó su disolución. 4

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

Ésta, en la práctica, terminó restando atribuciones al Poder Legislativo5 y limitando su control sobre determinados actos de gobierno. El Reglamento del Congreso fue modificado, con el apoyo de la mayoría gobernante, a fin de permitir que los cargos de confianza sólo fueran ocupados por personas afines al Ejecutivo y evitar la aprobación de mociones que pudiesen haber significado acciones de control contra sus intereses. En el caso peruano, los parlamentarios no tienen un deber formal que los comprometa a implementar mecanismos para la atención y acceso de sus electores. Esto ha incentivado que algunos congresistas permanezcan inmersos en las funciones corporativas del Congreso durante gran parte de su periodo congresal, descuidando su relación con la comunidad hasta la llegada del tiempo de elecciones. Lo anterior ha debilitado la relación de la sociedad civil con el trabajo del Congreso y sus comisiones. Las estadísticas muestran que el Congreso ha tenido un bajo nivel de aprobación en los últimos nueve años (1993-2001), variando entre 20 y 50%. Según la Comisión Andina de Juristas, “esta mala percepción no es nueva. Históricamente, las críticas al Parlamento se refieren a los siguientes aspectos: se le percibe como un órgano alejado de la problemática nacional y de los intereses de los electores; falta de transparencia en la toma de decisiones y en el manejo de la institución; falta de cultura parlamentaria en los representantes”6. Adicionalmente, la débil situación de los partidos políticos ha conducido a que prácticamente desaparezca la función intermediadora de éstos del proceso de formación de las políticas públicas, favoreciendo que éstas se basen en los intereses de los grupos que logran acceder a los canales de decisión y no en procesos consensuados de la sociedad que mejoren los niveles de gobernabilidad. Estos factores han contribuido a que importantes sectores de la población desconozcan las principales funciones que le corresponde cumplir al Congreso, y se generen expectativas que éste no puede resolver. Asimismo, hay escasez de procesos legislativos que permitan incorporar explícitamente la participación de agentes de la sociedad en la elaboración de las leyes que les competen. Esto es particularmente importante en los debates de los anteproyectos que tratan temas étnicos, de género y ambientales. Debido a factores como la distancia, la cantidad de información y la falta de mecanismos efectivos de interacción entre las autoridades electas y los representados, el principal canal de información entre el Parlamento y la Ciudadanía son los medios de comunicación. En la gran mayoría de los casos, los actos y decisiones del Parlamento sólo llegan hasta el ciudadano a través de estos y muchas veces con juicios de valor añadidos que el ciudadano hace suyos. En la medida que el Congreso carece de una política de interacción con los medios y muchos de éstos no han logrado desarrollar capacidades que permitan analizar e interpretar la labor parlamentaria, se está perdiendo una importante fuente de comunicación con la sociedad y la oportunidad de mejorar la calidad del debate político. El problema de la representatividad enfrentará nuevos desafíos originados en el proceso de descentralización que se implementará a partir de enero de 2003. De acuerdo con este proceso se conformarán 24 departamentos con órganos que cuentan con capacidad normativa sobre las materias de exclusiva responsabilidad de su jurisdicción y órganos de concertación que actuarán como intermediadores y articuladores de la voluntad ciudadana, hoy dispersa. Ello podría representar un aumento importante de la demanda por soluciones a sus problemas7. Asimismo, la generación de 5

6 7

Entre otras funciones el Congreso perdió: la facultad de auto convocatoria a legislatura extraordinaria; ratificación de embajadores, de los magistrados y fiscales de la Corte Suprema, y de los ascensos a altos cargos de los militares; y la posibilidad de la doble discusión para aprobar proyectos de ley, debido a la desaparición del Senado. CAJ, op.cit. Págs. 29/32. Debido al amplio espectro de definiciones conceptuales y operativas pendientes en el proceso de descentralización, es de prever que los gobiernos regionales se conviertan en actores con legítimo interés en las políticas nacionales que aprobará el Congreso de la República. Sus particulares características intermediadoras entre la sociedad de su 5

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

mecanismos de articulación entre niveles de gobierno para trasladar dichas necesidades al nivel legislativo nacional, permitiría mejorar la calidad del proceso legislativo, pues recogería la información correspondiente a cada jurisdicción, para integrarla en el ámbito nacional. E.

Las funciones legislativa y controladora

La labor legislativa se limitó en el pasado reciente prácticamente a tramitar iniciativas emanadas del Ejecutivo, sin posibilidades de mejorar la calidad de las leyes mediante un debate riguroso y de mayor contenido técnico y conceptual. En este sentido, no se cuenta con la experticia que permita practicar un adecuado análisis de la viabilidad, ni del costo e impacto económico y social de los proyectos de ley; y no existe metodología ni personal técnico legislativo capacitado en número adecuado, para realizar estas tareas. A la debilidad actual de los soportes para apoyar el proceso legislativo se suma la complejidad y burocratización del mismo: son más de 14 pasos los que se requieren para tramitar una iniciativa o un anteproyecto de ley8 antes de enviarlo al Pleno y, al menos, 8 diferentes instancias involucradas. Algunas de éstas son meramente administrativas y otras, como el Pleno de la Comisión en que se localizó la iniciativa, son sustantivas y tienen autoridad para: aceptar totalmente el pre dictamen9 (suponiendo que este fue positivo); hacerle modificaciones, pedir más información, solicitar que el autor sustente el proyecto, o rechazar el pre dictamen. Si aprobado, se formulan uno o más dictámenes que son enviados al Consejo Directivo para que determine su puesta en la agenda del Pleno que, a su vez, puede admitirlos o devolverlos a la Comisión. Muchos de los pasos son hechos manualmente con poca utilización de medios electrónicos, y todos los documentos circulan con copias impresas que son distribuidas a varios congresistas y funcionarios personalmente. El proceso de formación de las leyes no involucra per se mecanismos de consulta y discusión de sus contenidos fuera del Congreso, dejando ésta tarea a la iniciativa de cada Comisión o congresista. El Congreso carece de un sistema institucionalizado de asesoramiento e información. Esto se debe a: La falta de un servicio profesional que garantice la continuidad en la prestación de los servicios más allá de los cambios de legislatura, la conservación de la memoria institucional y el apoyo técnico, profesional, eficiente, eficaz e imparcial a los legisladores. El Reglamento Interno no prevé procesos de selección e ingreso preestablecidos, objetivos y permanentes, ni requisitos para desempeñarse como asesor, lo que ocasiona que los cuerpos de asesoramiento estén integrados por un alto número de personal político y designación directa. La planilla asignada a los Congresistas está integrada por 3 plazas de personal operativo (secretaria, auxiliar y supervisor de seguridad) y una plaza de asesor10. El personal que el Congreso asigna a los grupos parlamentarios es equiparada al cuerpo de apoyo de los despachos de congresistas y consta de 2 plazas de personal operativo (1 secretaria y 1 auxiliar) y una plaza de asesor11. Los grupos parlamentarios no cuentan con apoyos distintos a los que le aporta el Congreso ya que ni disponen de partidas presupuestarias propias ni los partidos les otorgan apoyos técnicos.

8

9 10 11

jurisdicción y el nivel nacional, así como las facultades de que gozan (como órganos de gobierno con competencias normativas) justifican que se les dé un tratamiento especial en las formas como acceden al poder constituido nacional. Tienen iniciativa legislativa el Presidente de la República, los congresistas; en materia de su competencia la tienen el Poder Judicial, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo, el Jurado Nacional de Elecciones, las Regiones, los Municipios, los Colegios Profesionales y los ciudadanos que representen al menos el 0.3% de los electores. El pre dictamen es elaborado directamente por el Presidente de la Comisión correspondiente o por una sub comisión nombrada para revisar la iniciativa. El cuerpo de apoyo de cada despacho de congresista tiene un costo anual aproximado de US$65.000. El cuerpo de apoyo de cada grupo parlamentario tiene un costo anual aproximado de US$67.000. 6

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

Si bien es cierto que las comisiones cuentan con un staff de asesores, éstos son elegidos directamente cada año por el presidente de ésta y por los grupos parlamentarios en ella representados. Las comisiones tienen una plantilla básica de 4 miembros12, de los cuales dos corresponden a personal operativo y, por tanto, no puede considerárseles como personal de apoyo técnico en las materias propias de su ámbito competencial. Asimismo, en algunas comisiones se contrata asesores externos por grupo parlamentario para apoyar en el trámite de piezas legislativas específicas. El Congreso cuenta con una biblioteca general que ofrece servicios tanto a usuarios internos como a externos que incluyen las típicas funciones de acervo y préstamo de material bibliográfico, además de servicios de investigación y de procesamiento de información básica. Sin embargo, el acervo bibliográfico de la biblioteca (90.000 títulos) es considerablemente inferior al tamaño promedio de los acervos de una muestra de 19 parlamentos (627.380)13, es decir, una proporción 7 veces mayor. Además, el número de bibliotecarios e investigadores no satisface las demandas. La misma muestra arroja que para cada 100 congresistas en los país incluidos existen 62 empleados en la biblioteca, mientras que Perú cuanta con sólo 25 para atender a 120. A pesar de contar con una relación aparentemente alta de 16 funcionarios por congresista no existe en el Congreso personal permanente con capacidad de evaluar el comportamiento global de la economía y asesorar sobre las directrices fiscales y financieras. La aprobación del presupuesto, su seguimiento y evaluación, así como el control en su ejecución por parte del Congreso, está restringida por factores que van desde una limitada capacidad técnica que sustente sus propuestas (apoyo técnico, información sistematizada insuficiente, capacidad de seguimiento de las acciones de control y a la normatividad presupuestal), hasta un deficiente diseño de los procesos parlamentarios que ni siquiera incorpora a las Comisiones Ordinarias en las discusiones correspondientes a los sectores que ellas supervisan. El riesgo es un divorcio entre las prioridades políticas que deben negociarse en el Congreso, los resultados de las entidades, y la asignación de recursos. Además de la poca experiencia acumulada en el ejercicio de la función de control y fiscalización del Estado14, existe dificultad de acceso oportuno a la información actualizada de los otros poderes; insuficiencia en recursos humanos y financieros para realizar una adecuada fiscalización; y conocimiento limitado por parte de los legisladores en torno a la naturaleza y alcance de la fiscalización parlamentaria. Otro problema que se ha venido agravando, se refiere a la relación del Congreso con el Poder Ejecutivo. No existe control, ni clasificación o seguimiento, del flujo de solicitudes de información de los congresistas a los funcionarios del gobierno, lo que genera una inmensa duplicidad de demandas y dificulta la aplicación de criterios para su priorización. Incluso el Presidente del Consejo de Ministros ha solicitado, recientemente, una “mora” al Congreso para contestar a las más de 11 mil solicitudes pendientes. F.

Los servicios parlamentarios

El servicio parlamentario se caracteriza por trámites y procedimientos administrativos altamente burocratizados, sistemas gerenciales inadecuados, sistemas informáticos con serios problemas de conectividad, y necesidad de contar con mayor personal administrativo calificado. Además de la extrema complejidad y fragmentación de la organización del servicio parlamentario, con más de 70 unidades entre direcciones, gerencias, oficinas y departamentos, resalta la cantidad de normativas a que están sujetos todos sus procesos y la falta de sistemas administrativos modernos en las áreas de recursos 12 13

14

La plantilla básica cuesta aproximadamente US$108.000 anuales por cada comisión. La muestra excluye los parlamentos de Estados Unidos y Japón, por lo elevado de sus acervos bibliográficos: 110 millones y 6.880.000 respectivamente. Fuente: Liahut Baldomar, Dulce Maria, Características de los servicios de información en 21 congresos del mundo. México: Cámara de Diputados, 2001. De 1980 a 1990 se nombraron 86 Comisiones de Investigación relacionadas con denuncias sobre excesos del Poder Ejecutivo. Este número se reduce a 16 entre 1990 a 1995 y a 3 de 1995 a 2000. CAJ op. cit. Pág. 141. 7

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

humanos, adquisiciones, finanzas y servicios generales. Esto se refleja en servicios insuficientes, no oportunos y de baja calidad que afectan a la compleja labor de los congresistas. Actualmente existen alrededor de 1.950 funcionarios y servidores en el Congreso, siendo 930 en el servicio parlamentario (área técnica y administrativa), y más de 1.000 en la organización parlamentaria (área política, que incluye el personal de congresistas y comisiones). Sus contratos son similares a los del sector privado, lo que brinda bastante flexibilidad a la gestión de los recursos humanos. Por otro lado, no existen carreras estructuradas ni un estudio detallado y continuado de las necesidades reales de personal por área y por perfil funcional. En este sentido, se requiere revisar las políticas y normas para la selección y contratación de personal, tales como el manual de funciones, la cantidad y descripción de puestos y perfiles funcionales, los planes de capacitación, entre otros. Las fragilidades en los sistemas de apoyo y gestión se hacen más evidentes debido a la intensidad en que se han expandido las labores parlamentarias recientemente. Según el Departamento de Trámites y Estadísticas del Congreso, el número promedio de proyectos de ley recibidos al día pasó de 3 en 2001, a más de 10 entre enero y abril de 2002, lo que ha generado una acumulación de más de 3.500 para su revisión; en los mismos períodos los documentos en trámite pasaron de 134 al día a 216; y las fotocopias, solo como detalle, de 57.000 a 84.000 al día. En el área de tecnología de la información el Congreso tiene dos grandes temas: Sistemas Administrativos; y Portal del Congreso e Intranet. Los sistemas administrativos no abarcan a todas las necesidades de la institución y están desactualizados y poco integrados, por otro lado el Portal del Congreso (http://www.congreso.gob.pe) recibe un promedio de 40.000 visitas al mes y presenta una buena estructura de acceso a la información y de interactividad con la sociedad15. Existen alrededor de 1.500 micro computadoras en la institución para un total de aproximadamente 2.000 funcionarios más los 120 congresistas, todos conectados a la red interna, siendo 1.000 con acceso externo vía Internet. El nivel de aprovechamiento de esta infraestructura informática todavía es bajo y requiere la implantación de nuevos sistemas y equipos de conectividad, además de un plan de capacitación adecuado, que pueda ampliar la utilización de los equipos existentes. G.

Estrategia del Congreso

El 9 de abril de 2001 surge un nuevo parlamento resultado de la decisiva modificación del sistema electoral, al instaurarse el Distrito Múltiple (representación parlamentaria elegida en cada Departamento del país) frente al Distrito Único (representación elegida a nivel nacional). Desde la instalación del Congreso el 28 de julio de 2001 ha habido un cambio muy importante ya que la nueva representación mucho más directa, impone una dinámica legislativa que combina el regionalismo con las decisiones de política nacional. Este nuevo esquema ha atraído un significativo incremento de demandas sociales y políticas que cambian muchos supuestos bajo los que funcionó el anterior Congreso y hace aún más urgente la renovación y modernización institucional. Para ello, los congresistas electos para el período parlamentario 2002-2006, tomaron la decisión de implementar un “Plan Estratégico Institucional” que define la Visión y Misión del Congreso, así como los objetivos de corto, mediano y largo plazo para el desarrollo sostenido y continuo de la modernización parlamentaria. A su vez, la Mesa Directiva, instancia en la que se encuentran representados la casi totalidad (97%) de los parlamentarios, nombró una Comisión Técnica para la elaboración y seguimiento del Plan, en que participan representantes de las diferentes agrupaciones políticas, funcionarios del Congreso y asesores externos. El acuerdo de Mesa Directiva establece que

15

El Portal contiene informaciones generales sobre la institución y sus congresistas, agenda parlamentaria, transparencia administrativa, consulta a leyes y proyectos, y la posibilidad de interacción a través del Parlamento Virtual, con un promedio de 150 pedidos ciudadanos al mes. 8

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

la Comisión estará vigente hasta el 2006, y su composición será estable y se le ha encomendado la dirección estratégica y la supervisión de la ejecución del programa. Dicha Comisión, en consulta con cerca de 220 personas, entre congresistas, asesores y funcionarios, formuló el Plan Estratégico mencionado que considera seis componentes: “(i) reconceptualización de funciones y procesos institucionales; (ii) readecuación operacional de procesos internos, y de sus relaciones con otros Poderes del Estado; (iii) servicios especializados de apoyo a las funciones parlamentarias; (iv) capacidad de gestión administrativa; (v) nuevo marco normativo y Reglamento del Congreso; y (vi) infraestructura informática”. El Plan encarga a la Comisión de Modernización de la Gestión del Estado, una comisión ordinaria del Congreso, efectuar el seguimiento y verificar el adecuado cumplimiento de lo dispuesto por el Plan Estratégico. Todos los grupos parlamentarios han expresado su voluntad de apoyar la ejecución de las actividades contempladas por el Plan, que recoge un amplio consenso entre los miembros de la organización parlamentaria. Con el objeto de aminorar el distanciamiento que caracteriza a la relación entre los congresistas y sus electores a nivel nacional, el Congreso decidió conformar Oficinas Desconcentradas de Participación Ciudadana (ODPCs)16 en cada uno de los 24 departamentos que tienen por finalidad difundir las actividades del Congreso, facilitar el trabajo parlamentario de los Congresistas, promover el conocimiento de las funciones del Congreso y la participación de la ciudadanía en proyectos de leyes que afecten sus intereses, así como en la fiscalización y control de la actuación de los demás poderes y de los Congresistas. H.

Estrategia del Banco

El objetivo general de la estrategia del Banco en Perú es la reducción sostenida y sostenible de la pobreza. En este sentido, la mayoría de las acciones en el corto plazo tendrían que contribuir a: (i) elevar la productividad y competitividad de la economía; (ii) mejorar la eficiencia de la política social; y (iii) crear un Estado moderno y eficiente, al servicio de la población. La estrategia propuesta tiene en cuenta las ventajas comparativas del Banco y la acción de otras instituciones y del gobierno. El proyecto propuesto no es solo consistente con esta estrategia, como también hace parte explícita de la misma al haber sido acordado con el Gobierno como prioritario para el país, por cuanto apoya los esfuerzos de consolidación de la democracia en el país, a través del mejoramiento de la calidad del producto legislativo y una mejor comunicación entre el Congreso, la ciudadanía y los otros Poderes. En la medida que el Congreso pueda brindar seguridad jurídica y funcionalidad legal al Estado, será un catalizador de la inversión económica, tanto nacional como extranjera, y podrá garantizar la continuidad del proceso democrático iniciado recientemente. En este sentido, la operación es también consistente con el Marco de Referencia del Banco para los Proyectos de Modernización del Estado y Fortalecimiento de la Sociedad Civil. I.

Lecciones aprendidas y contribución del Banco

Numerosas experiencias muestran que proyectos de modernización del Estado han fallado a la hora de considerar apropiadamente el entorno institucional y político. La preparación de esta operación ha considerado estos factores, habiendo incorporado en todas las etapas a las fuerzas políticas representadas en el Congreso. En efecto, la conformación de la Comisión Técnica permanente y estable con representantes de las fuerzas políticas y de las principales autoridades administrativas, servirá como espacio para la negociación y obtención de acuerdos sobre las actividades que tienen impacto en el quehacer político de los representantes.

16

Actualmente existen 6 en funcionamiento en: Iquitos (Loreto), Piura (Piura), Chachapoyas (Amazonas), Cajamarca (Cajamarca), Cerro de Pasco (Pasco) y Huaraz (Ancash). Hasta Diciembre se implementarán 4 más hasta completar 30 oficinas en el interior del país y en Lima. 9

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

Las intervenciones limitadas a cambiar los elementos instrumentales o a fortalecer simplemente capacidades técnico-organizativas, sin alterar la estructura de incentivos que afectan a la voluntad de aplicar estos nuevos instrumentos o capacidades, tienen por lo general un impacto muy reducido. Por ejemplo, de poco sirve capacitar a los empleados públicos, si su estabilidad o profesionalidad no está mínimamente garantizada. En este sentido, durante la preparación se puso mucho énfasis en lograr acuerdos que garantizaran el cumplimiento de criterios exclusivamente técnicos y profesionales para la selección, promoción y remoción de los funcionarios que desempeñarán un rol sustantivo en el apoyo de las labores legislativas y de control del Congreso. El éxito de los programas y proyectos de modernización del Estado, particularmente en el caso de los Parlamentos por sus niveles de politización, requiere de una clara asunción y compromiso de las partes involucradas (stakeholders). De hecho, la experiencia nos dice que los proyectos más exitosos son aquellos surgidos de una ventana de oportunidad derivada de una situación de crisis o de un cambio de gobierno y cuyo diseño ha sido claramente reconocido como propio por el prestatario. Como se ha señalado, la preparación de esta operación contó con la participación de los principales actores y surgió en el marco de un proceso de transición política cuyo principal compromiso es consolidar las instituciones de la democracia en el país. La conformación de unidades ejecutoras con funciones técnicas similares a las de línea en entidades con cierto grado de madurez en su desarrollo organizacional, puede transformarse en una estructura paralela a la organización de la institución, tienden a generar fricciones, resultan en bajos niveles de transferencia de conocimiento y poco valor agregado permanente para la institución. En este programa se ha acordado fortalecer las unidades de línea relacionadas de los principales componentes y conformar una pequeña unidad que básicamente otorgará apoyo administrativo durante la ejecución. Además de la aportación de lecciones aprendidas, otras contribuciones del Banco durante la preparación de esta operación fueron: a.

Servir como catalizador de los intereses e incentivos de las diferentes agrupaciones políticas por mejorar su labor y consolidar la institución, promoviendo posiciones de consenso.

b.

Los diagnósticos técnicos permitieron un mejor conocimiento tanto por parte de los congresistas como de los funcionarios de las fortalezas y debilidades de la entidad. Los talleres con expertos de otros parlamentos, a su vez, permitieron generar imágenes objetivo respecto de experiencias exitosas tanto para las funciones legislativas como las de control y fiscalización.

c.

Lo anterior permitió consolidar propuestas técnicas que privilegian los beneficios colectivos de los representantes, por encima de soluciones individuales que no contribuyen mayormente a fortalecer la institucionalidad del Congreso. Este es el caso de la propuesta del Sistema de Asesoría e Información Parlamentaria, conformado sobre los principios de utilizar criterios técnicos, objetivos y transparentes para la promoción, selección y remoción del personal que presta servicios, igualdad de trato a todos los partidos y representantes en la generación, análisis y difusión de la información y el carácter aséptico de la misma, grados de autonomía suficientes frente a variables políticas para proteger la calidad técnica del trabajo y los intereses de la institución.

10

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

III. EL PROGRAMA I.

Objetivos

El objetivo general del programa es apoyar el fortalecimiento institucional del Congreso de la República, con el fin de consolidar su función representativa; mejorar su capacidad para la preparación, análisis y aprobación de proyectos de ley; fortalecer su rol controlador y fiscalizador; y elevar la eficiencia y eficacia de la gestión institucional. J.

Descripción

La operación consta de tres componentes: (i) consolidación de la función representativa; (ii) fortalecimiento de las funciones legislativa y controladora; y, (iii) mejoramiento de la gestión institucional. Con base en la experiencia del Banco, uno de los principales criterios adoptados en el proceso de identificación de las actividades que se financiarían, fue el de apoyar a las funciones permanentes del Congreso mediante acciones consensuadas, descartando las actividades de carácter más político y coyuntural. 1.

Consolidación de la función representativa

Tiene como objetivo fortalecer la proyección institucional del Congreso elevando los niveles de representatividad y de confianza de la ciudadanía, a través del diseño e implantación de propuestas orientadas a fortalecer: (i) las instancias de atención y participación ciudadana; (ii) la comunicación del Congreso con la sociedad; y, (iii) el rol intermediador de los congresistas, haciendo énfasis en los aspectos pedagógicos e informativos que éste comporta. a.

Para fortalecer las instancias de atención y participación ciudadana en las responsabilidades del Parlamento, se diseñará y ejecutará un plan de promoción de participación ciudadana que incluye la creación de una red de participación; la revisión de los procesos de trabajo en las áreas relacionadas con el Sistema de Consultas Ciudadanas y el Sistema de Atención Ciudadana; y un análisis institucional y estratégico. Este análisis considerará los requerimientos, fuentes y flujos de información del Congreso, los mecanismos de interacción entre los instrumentos de participación ciudadana y los procesos legislativos, así como los indicadores de seguimiento, evaluación e impacto. Asimismo, se financiará la evaluación y rediseño de los instrumentos incluidos en el Parlamento Virtual Peruano, a fin que éste se convierta en uno de los mecanismos para incluir en la Agenda Legislativa las prioridades de los ciudadanos, a través de Foros Temáticos y Foros Departamentales, que permitan conocer las opiniones sobre temas de interés nacional y regional, así como ser fuente de información de necesidades locales. La difusión, a través del Portal del Congreso, de los POAs de esta operación, sus evaluaciones anuales, así como las revisiones que se hagan al Plan Estratégico, permitirán que sean objeto de discusión por medio de los Foros. El programa apoyará a las oficinas desconcentradas de participación ciudadana (ODPCRs) mediante el financiamiento de consultorías para la definición de sus procesos y mecanismos de coordinación con las diferentes instancias del Congreso, la capacitación de sus funcionarios, así como la dotación de equipo básico para los funcionarios que laboren en las mismas (administradores). También se apoyará la creación de un programa piloto de pasantías en coordinación con universidades del país. El programa de pasantías, además de apoyar el fortalecimiento de las ODPCRs, permitirá sentar las bases para un sistema de vinculación de jóvenes profesionales con el Congreso. Como herramienta para el fortalecimiento de las funciones del Congreso, se elaborará una base de datos con un mapa de instituciones y actores sociales relevantes así como la estrategia para involucrar a dichos actores en las labores del Congreso, incluyendo los 11

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

aspectos de género, étnicos y medio ambiente. Ello incluirá el proceso de levantamiento de información estratégica -actores sociales y demandas ciudadanas prioritarias, percepción del quehacer institucional del Congreso en los medios de comunicación, a nivel nacional y por departamento. b.

Con el objeto de mejorar la comunicación del Congreso con la sociedad, se diseñará e implementará un plan de comunicación social que mejore la calidad de la información que la institución brinda. En este sentido, se considerarán actividades para la difusión de informes anuales sobre las labores de legislación, fiscalización, y ejecución del presupuesto del Congreso, incluyendo aspectos técnicos, accesibilidad del lenguaje, transparencia y contenido de las informaciones y la utilización de idiomas nativos cuando sea pertinente. Asimismo, se desarrollarán actividades de educación cívica que pongan en conocimiento de la ciudadanía las labores del Congreso, tales como cursos a distancia, uso de cable educativo y creación de una videoteca.

c.

Con el objeto de fortalecer el rol intermediador de los congresistas, se realizarán foros legislativos presenciales y audiencias de consulta a la ciudadanía, con énfasis en los aspectos pedagógicos e informativos que este rol comporta. Los foros y audiencias incluirán entre los temas a tratar aquellos referidos al sistema de partidos políticos, y otras materias propias del sistema de democracia representativa que requieren ser reformadas o legisladas para lograr un sistema político estable e inclusivo17. También se diseñará y pondrá en operación un sistema de capacitación de congresistas, asesores y funcionarios en temas relacionados con la función representativa, incluyendo la realización de cursos, talleres e intercambios de experiencias, así como un entrenamiento en técnicas de conducción de talleres para la generación de consensos. En esta actividad se incluirán, entre otros, temas tales como los étnicos, de género y ambientales.

2.

Fortalecimiento de las funciones legislativa y controladora

Su objetivo es mejorar la calidad y el trámite de los proyectos de ley y la capacidad controladora y fiscalizadora de los congresistas y, para ello, se formulará una nueva normatividad, que considere: (i) la racionalización de las funciones y el rediseño de procesos generales de trabajo correspondientes a los trámites de los proyectos de ley; (ii) una metodología de formulación, priorización, ejecución y seguimiento de la agenda legislativa; (iii) la formulación de propuestas para la reorganización de las Comisiones Ordinarias, considerando la creación, a su interior, de secretarías técnicas permanentes para que apoyen y den seguimiento a su labor legislativa, incluyendo, según el caso, aspectos ambientales, y sirvan como memoria institucional de las mismas; (iv) el diseño de metodologías y servicios de soporte técnico, así como la estandarización de los procedimientos de trabajo para mejorar el funcionamiento de las comisiones investigadoras; y, (v) las reglas internas para llevar a cabo los debates. En la medida que muchas de las propuestas legislativas tienen su origen en los demás poderes, particularmente en el Ejecutivo, y se carece de la necesaria articulación y consulta entre ellos, se requiere conformar un órgano o sistemas de enlace de carácter estable que promuevan esta sinergia, eviten duplicidades, y den mayor sostén técnico y político a la formulación de los ante proyectos de ley. Con el objeto de otorgar una asesoría permanente, estable y de alto nivel técnico a todos los congresistas, tanto en materia de legislación como de control e investigación, se conformará un

17

Algunos de los temas a ser analizados serán el modelo de participación de los partidos políticos, el financiamiento estatal de la actividad partidaria, la incorporación en los procesos de formación legislativa de instancias de consulta y deliberación con la sociedad. 12

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

Sistema Integral de Asesoría e Información Parlamentaria, que atienda a todos los congresistas y sea no partidista18. Dicho Sistema estará integrado por los siguientes órganos: La biblioteca parlamentaria, ya existente, que presta servicios de préstamo de acervos bibliotecarios y hemerográficos; de integración y mantenimiento de bases de datos de información, estadísticas e indicadores, así como de referencia bibliográfica y de información básica no procesada, a los usuarios. Un Centro de Investigación Parlamentaria (CIP), creado por el Congreso y a ser reforzado por este programa, el cual procesaría y analizaría la información para que sirva a los legisladores en los procesos parlamentarios (estudios comparados, históricos, de antecedentes, etc.), y tendría también a su cargo la realización de investigaciones de largo plazo. Cabe resaltar que el diseño institucional del órgano técnico de asesoría busca asegurar que éste responda a los criterios de objetividad e imparcialidad, y esté al servicio de todos los legisladores, independientemente de su filiación partidaria, así como blindarlo de los vaivenes políticos propios de la institución. Tomando como base el objeto del CIP, este cuerpo de apoyo técnico realizará las siguientes funciones: (i) recabar, ordenar, sistematizar y poner a disposición de los usuarios acervos bibliográficos, hemerográficos y documentales; (ii) proporcionar servicios especializados de información, análisis e investigación a los órganos de dirección del Congreso, comisiones, comités, grupos parlamentarios y congresistas; (iii) atender las solicitudes de información y consultas, así como brindar asesoría a legisladores y a sus respectivos cuerpos de apoyo; (iv) poner al alcance de todos los legisladores los productos generados, tales como informes, boletines y documentos de investigación; (v) impartir cursos, seminarios y talleres para los legisladores y el personal técnico del Congreso; (vi) mantener una base integral de datos que recoja tanto información externa vinculada con las funciones parlamentarias como la que el mismo sistema genere; y (vii) definir los estudios que podrían ser formulados por otras instituciones y los términos de referencia para los mismos. El CIP está dividido actualmente en cinco áreas temáticas, a saber: (i) estudios económicos; (ii) estudios sociales; (iii) estudios jurídicos; (iv) información y base de datos; y (v) ambiente y ecología. Durante la ejecución de este programa se pretende añadir las áreas de: (i) finanzas públicas; y (ii) estudios internacionales. En ellas se desarrollarían estudios e investigaciones, que enriquezcan el trabajo parlamentario, apoyen a las comisiones en la preparación de sus anteproyectos y en la revisión de los enviados por otras agencias o ciudadanos, y den soporte técnico a las demás instancias de la organización parlamentaria. En particular, el área de economía y finanzas públicas tiene por objeto coadyuvar en el ejercicio de las funciones legislativas y de control de las comisiones, comités, grupos parlamentarios y congresistas en materia económica, así como contribuir en la discusión, aprobación y seguimiento del Presupuesto General de la República. Para ello realizará las siguientes funciones: (i) analizar la información, que en materia de finanzas públicas y economía, envía periódicamente el Ejecutivo; (ii) elaborar análisis, proyecciones y cálculos en materia económica y sobre ingresos, gastos y deuda pública que le 18

Los cuerpos de apoyo técnico no partidista han mostrado ser un mecanismos eficaz, fundamentalmente en contextos de escasez. Estas experiencias muestran que es más eficiente destinar recursos del parlamento a fortalecer las capacidades institucionales, que asignarlos a cuerpos de asesoría vinculados, de forma excluyente, a órganos o grupos políticos en lo particular. Mientras que en el primero de los escenarios los mismos recursos pueden traer beneficios a un mayor número de usuarios - en tanto que suponen la prestación del mismo servicio a todos- en el segundo de los escenarios la utilización por parte de unos excluye al resto. Los recursos generarían, en consecuencia, beneficios diferenciados, lo cual no se justifica tratándose de recursos de procedencia pública. Pues bien, la idea que subyace a los órganos de apoyo parlamentario no partidista es que la institución en general, los órganos y grupos que la componen, se beneficien de los mismos recursos y evitar así la necesidad de reproducir cuerpos de asesoría iguales para cada uno de los posibles usuarios. Para tal fin, es preciso que el servicio que estos cuerpos prestan tenga como principios rectores la objetividad, imparcialidad, rigor científico y oportunidad. 13

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

requieran las comisiones en general, así como los grupos parlamentarios y los legisladores; (iii) evaluar el contenido e impacto económico y fiscal de los anteproyectos de ley, así como los costos y beneficios subyacentes a los mismos; (iv) proporcionar a las comisiones, grupos parlamentarios y legisladores la información que requieran para el ejercicio de sus funciones de aprobación y control sobre los ingresos y gastos públicos; (v) recabar y organizar la información de carácter económico procedente de organismos públicos y privados, con el fin de hacerla accesible al Congreso y a sus órganos internos; (vi) asesorar a las comisiones y legisladores en la formulación de solicitudes de información a las dependencias y entidades públicas, con el fin de mejorar los datos requeridos, y (vii) verificar que las agencias gubernamentales y demás entes públicos observen la normatividad presupuestal, especialmente en lo relativo al cumplimiento de sus obligaciones de proporcionar información periódica al Congreso. El ingreso al CIP del personal nuevo previsto en el programa se realizará mediante concursos abiertos y los procesos para la selección, promoción y remoción, se harán conforme a un programa institucional compuesto por planes de capacitación y evaluación permanentes, de acuerdo a la normatividad vigente de la administración pública. Dichos planes de capacitación y evaluación incluirán al actual personal del CIP así como al personal nuevo. En el caso del Director General del CIP, su selección se hará por concurso y la aprobación de su nombramiento como su remoción, será realizada por mayoría calificada de la Mesa Directiva. 3.

Mejoramiento de la gestión institucional

Este componente tiene por objetivo el mejoramiento de la gestión administrativa y del soporte a los procesos legislativos del Congreso de forma de garantizar un servicio de excelencia a los parlamentarios en términos de oportunidad, calidad y costos. Por lo tanto el proyecto apoyará: (i) el fortalecimiento institucional de la Oficialía Mayor, (ii) la mejora en los procesos y sistemas de gestión administrativa, (iii) el rediseño y automatización de los procesos legislativos; y (iv) la adquisición e implantación de soluciones tecnológicas de soporte parlamentario. Fortalecimiento institucional. Para el fortalecimiento institucional de la Oficialía Mayor el programa apoyará al proceso de revisión anual del Plan Estratégico Institucional (PEI) del Congreso, bajo una filosofía de participación y difusión interna de conceptos y metodologías específicas. Por otro lado el programa también apoyará a la gerencia del componente como un todo, bajo la contratación de un técnico de apoyo. Asimismo se realizará el análisis de las necesidades de recursos humanos de la entidad y el diseño de un nuevo cuadro de puestos, plazas, y perfiles profesionales; así como los requisitos para la implantación de una carrera en la institución. También se hará la elaboración e implantación de un Plan de Capacitación para los funcionarios de la Gerencia General, con especial énfasis a los funcionarios de línea. Procesos y sistemas de gestión administrativa. Para la mejora en los procesos y sistemas de gestión administrativa el programa hará el rediseño, simplificación y automatización de los procesos administrativos internos en general. En este sentido está prevista la adquisición, adecuación e implantación de un Sistema Integrado de Gestión Administrativa (SIGA), que incluirá las funciones de logística de bienes y servicios, control patrimonial, contabilidad, tesorería, planeamiento y presupuesto, y recursos humanos y planillas. La estrategia de adquisición del SIGA y su proceso de implantación deberá incluir el desarrollo de una interfaz con el sistema integrado de administración financiera (SIAF) provisto por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). El rediseño y automatización de los procesos legislativos. Incluye la revisión de procesos legislativos y el diseño funcional del nuevo Sistema Integrado de Gestión Legislativa (SIGEL) y su implantación, lo que incorporará las siguientes funciones: (i) Gestión para el Presidente y Vice-Presidentes de la 14

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

Mesa Directiva; (ii) Análisis de Costo-Beneficio de los Proyectos de Ley; (iii) Integración de Agenda Legislativa y Agenda Personal de Congresistas; (iv) Trámite Documentario; y (v) Manejo de la Relación con los Ciudadanos. Soluciones tecnológicas de soporte parlamentario. Para el desarrollo e implantación de sistemas y herramientas de soporte parlamentario se desarrollarán actividades relacionadas con: (i) sistema de comunicaciones entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, (ii) optimización del Portal y la Intranet del Congreso, (iii) modernización del sistema de video del Pleno, (iv) sistema de video conferencia, (v) renovación de la infraestructura informática, (vi) mejora en los sistemas de comunicaciones de voz y datos, (vii) fortalecimiento de la seguridad integral de la información, (viii) implantación de firmas y certificados digitales, y (ix) sistemas de votación electrónica. Para automatizar y mejorar la calidad de las comunicaciones entre el Congreso y el Poder Ejecutivo se financiará el diseño e implantación de un sistema basado en un concepto de puerta única, que permita disminuir la duplicidad de solicitudes de información y de opinión de los congresistas al Poder Ejecutivo, así como lograr una gestión más integrada con la agenda legislativa en ejecución. Este sistema también considerará la necesidad de enlace con otras instituciones (extranet) que permita la integración funcional con el SIGEL. IV. SEGUIMIENTO DEL PROGRAMA K.

Talleres de difusión y evaluación

Al inicio del programa, la Mesa Directiva del Congreso convocará a todos los congresistas y a los principales funcionarios, a un taller, con el objeto de consolidar las alianzas y redes de apoyo para el cumplimiento de las metas, así como para explicar los mecanismos de ejecución del proyecto. Al menos una vez por año se realizará un taller de las mismas características, con el objeto de difundir y analizar el informe de progreso correspondiente, así como las evaluaciones que se realicen. Esto servirá para mantener el compromiso institucional con el programa, así como para socializar los logros y deficiencias en la ejecución del mismo. En estos talleres se deberá buscar el perfeccionamiento de los mecanismos de funcionamiento del Congreso, en particular la adopción de criterios meritocráticos para la selección, contratación y promoción de personal. Cuando entre en funciones el nuevo Congreso electo (julio, 2006) se realizará un taller, para que los congresistas y funcionarios de recién ingreso puedan conocer y asimilar los resultados del programa, evaluar sus logros y definir futuras líneas de acción. La evaluación final se apoyará en las conclusiones de dicho taller. L.

Evaluación de medio término

Uno de los principales objetivos de esta evaluación será medir los avances en la implantación de los nuevos procesos parlamentarios, y el cumplimiento de las metas del programa. De forma especial, se evaluará el avance en la implantación del Sistema Integrado de Asesoría e Información Parlamentaria. M.

Evaluación final

Esta evaluación tendrá como objetivo analizar los resultados alcanzados con la ejecución del programa y el cumplimiento de las metas propuestas, a partir de los cambios implantados en los procesos parlamentarios. Asimismo, se hará un levantamiento de información sobre la calidad de los productos legislativos y se incluirá la revisión de las previsiones adoptadas por el Congreso para asegurar la sostenibilidad de los resultados del programa.

15

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

V. N.

VIABILIDAD, BENEFICIOS Y RIESGOS

Viabilidad institucional

La totalidad de las bancadas políticas del Congreso de la República, representadas a través de sus cinco vicepresidencias, como se ha mencionado, mantienen un alto compromiso y consenso con las actividades del programa en la forma como está diseñado. Se cuenta con un alto sentido de pertenencia por parte de todos los involucrados en la ejecución del programa, cuyo diseño ha sido altamente participativo. Por su parte, el Congreso de la República goza de independencia respecto a los demás poderes del Estado, lo cual está garantizado constitucionalmente y posee amplias facultades para dictar su propia normativa interna y organizar su trabajo. La implantación de los cambios organizativos y de gestión derivados de la ejecución del programa, requerirá cambios tan sólo en el Reglamento Interno del Congreso y no se prevén otras modificaciones legislativas. El programa dotará al Congreso de la República de una mayor capacidad administrativa y de un mejor aparato técnico de análisis y gestión legislativa. Por su parte, se prevé fortalecer su proyección institucional, a fin de elevar su niveles de representatividad y confianza ciudadana. B.

Beneficios

El programa, por el hecho de concentrar sus actividades en torno a las funciones legislativas, de representación política, y de fiscalización y control del Congreso de la República, así como del mejoramiento de su capacidad gerencial y de análisis técnico, será beneficioso para la consolidación democrática al fortalecer una de sus instituciones básicas. El programa facilitará el conocimiento de la legislación vigente, mejorará los soportes técnicos para la formulación de los proyectos de ley, asimismo, contribuirá en la discusión, aprobación y seguimiento del Presupuesto General de la República, a través de la creación del Sistema Integral de Asesoría e Información Parlamentaria. El programa fortalecerá la capacidad técnica del Congreso en sus funciones de fiscalización y control. El programa contribuirá en profesionalizar las comisiones legislativas, a través de la creación de las secretarías técnicas que llevarán la memoria institucional de cada temática encargada por comisión y garantizará el nivel de información técnica requerida, más allá del debate propiamente político. La introducción de sistemas modernos de administración y gerencia deberá elevar los niveles de eficiencia y transparencia en el uso de los recursos del Congreso. Por su parte, el programa contiene un elemento innovador que permitirá elevar los niveles de representatividad ciudadana, así como de confianza de la misma en la labor legislativa, mediante la apertura de canales de participación de la sociedad civil, de sistemas de canalización de la información y en los aspectos de educación ciudadana propuestos. En el mediano y largo plazo, el mejor funcionamiento de la democracia y de sus instituciones, así como el logro de la seguridad y previsibilidad jurídica, serán alicientes favorables para estimular la actividad económica y comercial, en particular la inversión económica tanto nacional como externa. C.

Riesgos

La ejecución del programa tiene dos riesgos importantes. El primero sería que los resultados de los nuevos procesos tanto legislativos como de soporte (sistema integral de asesoría, entre otros) no fueran asimilados y utilizados por los congresistas. Para ello, el programa fue formulado en consulta directa con los representantes, lo que permitió adaptar sus productos a las necesidades expresadas y a la dinámica de los procesos parlamentarios. El segundo riesgo sería que la ejecución del programa se politice, y se buscara utilizar parte de sus recursos para fines políticos-partidarios. Sin embargo, esto se ve minimizado por la aplicación de un Reglamento Operativo acordado, que fija claramente y con

16

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

detalle las condiciones y procedimientos a ser utilizados en las diferentes operaciones, contrataciones, y adquisiciones. Otro riesgo consiste en la rotación anual de la Mesa Directiva, lo que podría traducirse en cambios en las prioridades del proyecto y sus actividades. Este riesgo se ve minimizado por la existencia de la Comisión Técnica que permanecerá vigente a lo largo de la ejecución del programa. Esto permite vislumbrar el mantenimiento de los consensos y compromisos políticos adquiridos durante el diseño de la operación, ya que allí están representadas todas las bancadas políticas representadas en el Congreso de la República. Finalmente, la poca familiaridad con los procedimientos del Banco puede traducirse en una demora y, por ello, se ha optado por contar con un Reglamento Operativo que facilite la ejecución y requerir, entre las condiciones previas, la contratación del jefe de la Unidad Administradora del Programa (UAP), con un perfil acordado con el Banco. Asimismo, se prevé que el proyecto requerirá intenso apoyo del Banco, por lo que se ha considerado necesario realizar evaluaciones anuales enfocadas a la revisión de las metas indicativas. VI. BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES DE INFORMACIÓN A) Materiales utilizados para este programa y otros estudios financiados por el Banco sobre el Poder Legislativo. 1. Robinson, William H. (2002): Knowledge and Power; the essential Connection between Research and the Work of the Legislative; a European Overview. Accesible en: http://www.ecprd.org/Doc/publica/OTH/Robinson_def.pdf. 2. Grudzinsky et al. (1992): A Parliamentary Research Organization. Sejm Pub. Office, Warsaw. 3. OEA (1998): Parlamento y Democracia: Las Asesoría Legislativas en América Latina. Santiago de Chile: Programa de Asesoría Legislativa de la Corporación 2000 y UPD-OEA. 4. Biblioteca Del Congreso Nacional de Chile (1997): Asesoría Parlamentaria en Argentina,

España, Gran Bretaña y Los Estados Unidos. Serie Estudios, No.164 (ago.1997). Accesible en: http://www.bcn.cl/pags/publicaciones/serie_estudios/esolis/nro164.html

5. GONZALO, Manuel (1993): “Los Letrados y los servicios de información de las Cortes de España”. Revista parlamentaria, San José (Costa Rica), Volumen 1, N° 3. 6. Kasemets, Aare (1999): “The Role of Small Parliamentary Information and Research Services in the Political and Social Interaction”, en Kasemets et al. Society, parliament and legislation: the role of socio-economic studies and parliamentary information and research services in legislation – in the context of EU enlargement. Proceedings of the international seminar, Department of Economic and Social Information of the Chancellery of the Riigikogu, Tallin, Estonia. 7. OEA (1997): Fortalecimiento del Poder Legislativo. Compilador, Luciano Leiva. Santa Fe, Argentina: Centro de Estudios y Cooperación Legislativa (CECOL). 8. OEA (1999): Modernización y desarrollo legislativo en los países Andinos. UDP / Parlamento Andino. 9. OEA (1999): Experiencias de Modernización Legislativa en América Central y República Dominicana. Compilador, Ronny Rodriguez. San José, Costa Rica: IIDH/CAPEL y UPD-

17

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

OEA. Serie Parlamentos y Democracia. http://www.upd.oas.org/democratic/CONTENIDO.htm.

Accesible

en:

10. Donlin, Johanna (1999): Legislative staff services: Profiles of the 50 states and territories, National Conference of State Legislatures, Denver, Colorado. 11. Comisión Andina de Juristas, Parlamento y ciudadanía, problemas y alternativas, Pág.227, Lima, 2001. 12. Liahut Baldomar, Dulce Maria, Características de los servicios de información en 21 congresos del mundo. México: Cámara de Diputados, 2001. B) Organizaciones encontradas con información relevante para estudios de asesorías parlamentarias 1. European Centre for Parliamentary Research and Documentation http://www.ecprd.org/

2. International Federation of Library Associations and Institutions http://www.ifla.org/ 3. Organización de Estados Americanos – Unidad para la Promoción de la Democracia http://www.upd.oas.org/lab/aboutupd_spa.html 4. Unión Internacional Interparlamentaria http://www.ipu.org 5. USAID – Democracy and Governance Division http://www.usaid.gov/democracy/ C) Bases de datos consultadas 1. Parlit – database http://www.ipu.org/parlit-e/parlitsearch.asp 2. Parline database http://www.ipu.org/parline-e/parlinesearch.asp 3. World Directory of Parliamentary Libraries http://www.bundestag.de/datbk/library/alpha.html 4. Biblioteca del Congreso de los EE.UU. – Online catalogue http://catalog.loc.gov/ 5. Georgetown University Political Database of the Americas http://www.georgetown.edu/pdba/

18

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

VII. RESEÑA BIOGRÁFICA Raimundo Arroio Junior Es funcionario del Banco Interamericano de Desarrollo desde 1999, en la División de Programas de Estado y Sociedad Civil de la Región 3 (países andinos y caribeños) y fue consultor del Banco Mundial y de otras instituciones públicas y privadas de México y Brasil. Tiene una maestría en economía y es doctorante en Ciencias Políticas en la Universidad Nacional Autónoma de México, donde fue profesor catedrático entre 1970 y 1999. En México fue Director de Política Agroindustrial del Sistema Alimentario Mexicano de la Presidencia de la República (1980/82), Director de Política Industrial y Comercial (1982/1984) de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, y Director de Estudios Económicos de la Coordinación de Abastos del Gobierno del DF (1985/88). Posteriormente trabajó en la FAO como asesor técnico principal hasta iniciar sus labores como consultor en el área de reforma del Estado. BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO: 1300 New York Avenue, N.W. Washington, DC, 20577 202 6232455; fax 202 3124233 [email protected] www.iadb.org

19

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

SIGLAS Y ABREVIATURAS

AID

Agencia Internacional para el Desarrollo

BID

Banco InterAmericano de Desarrollo

CAJ

Comisión Andina de Juristas

CESI

Comité de Impacto Social y Ambiental

CIP

Centro de Investigación Parlamentaria

CT

Cooperación Técnica

FMI

Fondo Monetario Internacional

MEF

Ministerio de Economía y Finanzas

OC

Capital Ordinario

ODPCs

Oficinas Desconcentradas de Participación Ciudadana

ONG

Organización No-Gubernamental

PEI

Plan Estratégico Institucional

PIB

Producto Interno Bruto

PNUD

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

POAs

Planes Operativos Anuales

PTI

Reducción de Pobreza

RO

Reglamento Operativo

SIGA

Sistema Integrado de Gestión Administrativa

SIGEL

Sistema Integrado de Gestión Legislativa

SIAF

Sistema Integrado de Administración Financiera

UAP

Unidad Administradora del Programa

USAID

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

20