FUNDAMENTO TECNICO Y JURIDICO SOBRE LA ESTABILIZACION DE LOS PRODUCTORES DE ALCOHOL CARBURANTE EN EL FEPA:

Con el fin de explicar el fundamento técnico y jurídico que soporta la incorporación de los productores de alcohol carburante a partir de la sustitución de parte de su producción de azúcar como beneficiarios de la política de estabilización, que se aplica en el Fondo de Estabilización de Precios de azúcares centrifugados, las melazas derivadas de la extracción o del refinado de azúcar y los jarabes de azúcar, en adelante (FEPA), se abordarán los siguientes puntos que permitirán profundizar en el sustento técnico y jurídico, que son:

1. Sustento Técnico A. Generalidades del etanol a. Que es el etanol o alcohol carburante. b. Producción de Bioetanol en el mundo. c. Cifras del Sector Azucarero Colombiano y la producción de Bioetanol a base de caña de azúcar. d. ¿Cuál es la importancia del bioetanol? e. Beneficio Ambiental f. Beneficio al Consumidor B. Los productores de alcohol carburante dentro del Fondo de Estabilización de Precios de Azúcar a. Consideraciones del Comité Directivo b. Metodología actual del FEPA: c. Como se aplica la indiferencia del ingreso para el los productores de alcohol carburante a través del FEPA. d. Resultado de la incorporación de estabilizar productores de alcohol carburante a través del FEPA. 

Simulación 1: Se pretende evidenciar que la inclusión del ajuste lambda en la política de estabilización de precios del FEPA, pretendía generar indiferencia en los ingresos que tiene el productor al destinar su producción al azúcar o alcohol y de esta manera incentivar la producción de alcohol carburante.

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

Simulación 2: Se pretende evidenciar que con la política de estabilización existente en el FEPA no se benefician solamente los productores de alcohol sino todos los productores de azúcar en general.

2. Sustento Jurídico

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1. Sustento Técnico

A. Generalidades del etanol

a. Que es el etanol o alcohol carburante: “El alcohol etanol se ha usado por siglos para producir bebidas embriagantes, perfumería, en medicina, en procesos industriales de la cadena de la alcohol química, como combustible motor y como aditivo de la gasolina para mejorar el rendimiento y reducir las emisiones de gases efecto invernadero. Se produce el alcohol etanol de la biomasa a través de un proceso de fermentación. La materia prima por excelencia es la caña de azúcar, pero también se usa, en países como Estados Unidos, el maíz; en Rusia, centro y norte de Europa, la remolacha. La yuca, en menor escala, se emplea en países tropicales. En Colombia se ha experimentado también con el banano. Los científicos estiman que en menos de diez años, todo el material verde de los campos así como los desechos agrícolas y la materia orgánica de las basuras, por un proceso llamado de hidrólisis de la celulosa, enzimática y ácida, se transformará en etanol”. Fuente:http://ecolife.co/index.php/ecotecno/105-el-abc-del-alcohol carburante#sthash.P9pwR4Xe.dpuf

b. Producción de Bioetanol en el mundo: Estados Unidos es el principal productor de etanol en el mundo, participando con el 49% del total de la producción mundial, seguido de Brasil, que participa con el 26%, China con el 7.4% y la Unión Europea con un 6.7%. Colombia ocupa el puesto 12 y participa con el 0.4% del total de la producción mundial, como se observa en el siguiente cuadro.

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Año Estados Unidos Brasil China UE (2) India Canadá Tailandia Argentina Pakistán Suráfrica Australia Colombia Guatemala Paraguay México Otros Europa Otros Asia Otros Suramérica Otros África Otros Norte y Centroamérica Otros Oceanía Total

Producción mundial de etanol 2007 - 2013 (1) (millones de litros) 2007 2008 2009 2010 2011 25.932 36.468 42.178 51.538 54.255 22.243 27.278 25.323 27.974 22.640 7.000 6.900 7.317 8.378 8.600 3.727 4.462 5.611 6.324 6.520 2.077 2.063 1.565 1.850 2.159 720 950 1.370 1.420 1.620 411 588 668 696 785 212 236 244 292 330 350 405 192 285 410 378 387 372 371 385 150 171 250 330 350 275 260 330 293 339 110 185 170 145 155 98 128 164 176 205 129 142 163 165 180 1.323 1.276 1.244 1.362 1.346 886 907 946 983 987 304 385 440 475 580 269 295 371 397 429 506 374 410 331 334 23 21 24 22 22 67.123 83.881 89.352 103.807 102.631

2012 51.800 23.405 8.950 6.595 2.305 1.865 966 413 530 390 340 371 220 206 180 1.378 1.095 571 459 349 23 102.411

2013 51.847 27.304 7.870 6.596 2.375 1.950 1.249 634 470 395 340 390 260 230 200 1.341 1.118 636 503 372 25 106.105

Part 2013 48,9% 25,7% 7,4% 6,2% 2,2% 1,8% 1,2% 0,6% 0,4% 0,4% 0,3% 0,4% 0,2% 0,2% 0,2% 1,3% 1,1% 0,6% 0,5% 0,4% 0,0%

Nota: (1)

Incluye etanol combustible, potable, industrial y para la industria química

(2)

UE: Unión Europea. Hasta 1994 la componen 12 países (UE-12). De 1995 a 2003, UE-15. De 2004 a 2006, UE-25. De 2007 a 2012, UE-27. A partir de 2013, UE-28

La información está ordenada de acuerdo con los principales productores de 2013 Fuente: Organización Internacional del Azúcar (OIA)

Colombia también es el tercer país productor de bioetanol en América Latina, después de Brasil y Argentina, con una producción anual de aproximadamente 406 millones de litros en 2014 y un estimado de producción de más de 450 millones de litros para 2015. El mercado internacional de alcohol es altamente intervenido por los gobiernos y su desarrollo se encuentra condicionado por múltiples factores que afectan las transacciones y formación de precios como son: Abastecimiento y disponibilidad de materias primas (estacionalidad de las cosechas), efectos climáticos que condicionan la oferta y demanda, Restricciones ambientales para reducción de gases efecto invernadero, restricciones al consumo, cumplimiento de Tratados de libre comercio, Políticas anti-dumping e Incentivos de distinta índole. Dentro de los incentivos que existen actualmente en el mercado de alcohol carburante se encuentran: Subsidios a los productores de la materia prima (maíz, caña, remolacha, etc.), Créditos subsidiados a las plantas de producción de etanol, Exenciones de impuestos en las etapas de producción y comercialización, Creación o remoción de barreras arancelarias, Manipulación de los precios relativos de la gasolina frente al etanol mediante impuestos, regulación de precios, regulación del mercado.

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c. Cifras del Sector Azucarero Colombiano y la Producción de Bioetanol a Base De Caña De Azúcar El Sector Azucarero Colombiano está integrado por 14 ingenios y más de 2.750 cultivadores de caña independientes quienes poseen el 75% del área cultivada en caña de azúcar en el valle geográfico del río Cauca. El Sector Azucarero genera más de 188 mil empleos directos e indirectos. Según la composición familiar de la región, cerca de un millón de personas dependen de esta actividad El Sector Azucarero se encuentra ubicado en 5 departamentos: Valle del Cauca, Cauca, Risaralda, Caldas y Quindío. El proceso productivo de los 6 ingenios ubicados en esta región con producción dual (bioetanol y azúcar), contempla la producción de azúcar como primer paso para la producción de alcohol carburante. Es decir que las mieles que no han sido agotadas en su totalidad y que tienen gran contenido de azúcar, son la materia prima para la producción de alcohol. Esto implica que no existe una división entre la caña de azúcar que se utiliza para la elaboración de azúcar y la que se utiliza para la elaboración del bioetanol. Prácticamente toda la caña de azúcar que ingresa a los molinos de estos ingenios se utiliza para la elaboración de los dos productos. De la misma manera, las destilerías no se constituyeron como negocios independientes sino como una unidad de producción para un nuevo producto a partir de la misma materia prima. Desde hace más de 10 años, el Sector Azucarero Colombiano se ha convertido en fuente de energía, no sólo a través de la producción de azúcar, sino también de bioetanol y la cogeneración eléctrica: dos alternativas ambientalmente sostenibles. El sector azucarero colombiano cuenta con 6 destilerías de alcohol, que han dispuesto 6 ingenios comprometidos con esta industria. A la fecha, se han invertido más de $255 millones de dólares en sus destilerías, con una capacidad instalada de 1.650.000 litros por día. De esta manera, desde hace 10 años, 5 ingenios azucareros (Incauca, Providencia, Manuelita, Mayagüez y Risaralda) en una primera etapa decidieron invertir más de $150 millones de dólares en la construcción de destilerías para la producción de bioetanol a base de caña de azúcar. Inicialmente, el 30% de la inversión correspondió a inversiones de tipo ambiental, para garantizar el adecuado tratamiento de los residuos del proceso productivo y cumplir con la estricta normatividad que existe al respecto. Posteriormente se realizaron inversiones en las ampliaciones de las destilerías. En 2011, se realizaron tres desarrollos, con lo cual la capacidad instalada se incrementó a 1.250.000 litros por día, lo cual es suficiente para atender la demanda nacional. En agosto de 2015 inició operación la destilería perteneciente al ingenio Riopaila-Castilla, que opera en la planta de Riopaila, al norte del Valle del Cauca y que tiene una capacidad instalada de 400.000 litros por día y una inversión de US$75 millones. Con esta nueva planta, el sector azucarero aumentó su capacidad instalada de producción de BioEtanol a 1.650.000 litros/día.

d. ¿Cuál es la importancia del bioetanol? Teniendo en cuenta los problemas que actualmente enfrenta el mundo en materia medioambiental, el bioetanol se ha convertido en una fuente de energía renovable y sostenible dada sus características, que ayudan a mitigar los efectos del calentamiento global. El bioetanol como

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biocombustible es biodegradable, ya que el 85% se degrada en aproximadamente 28 días, mientras que los combustibles fósiles pueden durar años para degradarse. La producción de bioetanol es estratégica para el país, porque genera empleo formal, beneficia el medio ambiente, le permite reducir su dependencia y mantener las reservas de fuentes energéticas no renovables, como la gasolina u otros combustibles fósiles derivados del petróleo. En la actualidad, en Colombia, la mezcla de etanol es del 8% y se aplica en todas las regiones del país. En países como Brasil, la mezcla obligatoria para los vehículos que funcionan con gasolina es de 27,5%; existen además carros que funcionan 100% con alcohol hidratado y en la actualidad más del 80% de los vehículos que se venden son de tecnología flexible (flex fuel). En promedio, el etanol representa más del 60% del consumo de combustible vehicular en Brasil. En Estados Unidos se realizaron estudios y encontraron que para vehículos de modelos 2001 en adelante, no hay inconveniente con la mezcla de 15% (E15), la cual ya se está implementando en 12 Estados de dicho país. En otros países como China hay estados que utilizan hasta 12%, en Zimbawe hasta 20% y en Paraguay hasta 24% de etanol mezclado con gasolina. En el caso de Colombia, la Universidad Tecnológica de Pereira (UTP) ha realizado varios estudios sobre la viabilidad de mezclas superiores al 10% en los vehículos colombianos y determinó que el uso de mezclas de etanol hasta E20 es viable, no genera deterioro adicional a las autopartes, mantiene el comportamiento óptimo mecánico y reduce las emisiones perjudiciales para el medio ambiente y la salud. Dada la viabilidad técnica y ambiental del aumento de mezclas, demostrada no solo en un gran número de estudios nacionales e internacionales, sino en la experiencia de países como Brasil y Estados Unidos, la Organización Internacional del Azúcar (OIA) estima que para 2020 un gran número de países aumente sus mandatos de mezcla en biocombustibles. En Colombia, con los niveles de mezcla autorizados por el Gobierno E10 y B5 en el 2009, la estrategia de producción parece suficientemente segura. Incluso se podría avanzar hacia mezclas E15 y B10 sin mayor limitación en el suministro de Materias primas y sin efectos negativos sobre la seguridad alimentaria. Comprometido con el desarrollo de la industria en Colombia, el Sector Azucarero se ha planteado proyectos y metas a corto y mediano plazo. Se ha trabajado en ampliaciones de las destilerías en tres de los ingenios y con la entrada en operación de la destilería de Riopaila en 2015, el sector aumenta su capacidad instalada a 1.650.000 litros por día, suficiente para atender el programa de oxigenación de la gasolina en todo el territorio nacional. Actualmente hay proyectos que aumentarán la producción nacional de etanol. Tal es el caso de Bioenergy, en los Llanos Orientales. De acuerdo a los estudios realizados por el Área Económica de Asocaña, se estima que el mercado interno de bioetanol puede llegar a ser 7 veces mayor al actual cuando entren en circulación los vehículos de tecnología Flex Fuel, los cuales pueden consumir hasta 85% de etanol en la gasolina. Colombia hoy está a la vanguardia del mercado internacional, al cual cada día se suman más países en los que se exige oxigenar la gasolina con bioetanol. Un ejemplo claro de este patrón es el caso de Estados Unidos, donde actualmente la producción de etanol es de 50 mil millones de litros y se Marzo de 2016 Página 6/21

estima que se incremente a más de 113 mil millones de litros en el año 2020 (incluyendo biocombustibles de segunda generación). El camino ya se ha emprendido, Colombia está 30 años atrás de los grandes productores de bioetanol como Estados Unidos y Brasil, pero 5 años delante de los países latinoamericanos. Es una ventaja, Colombia es hoy el tercer productor de bioetanol en América Latina. El panorama muestra un gran potencial para Colombia en la producción de alcohol. De aprovecharse la tierra que actualmente es apta para la producción, se puede llegar a ser un jugador importante en el mercado internacional, si las reglas de juego del Gobierno son claras y estables en el tiempo, tal como lo hizo Brasil durante muchos años.

e. Beneficio Ambiental Debe señalarse que el uso de biocombustibles reduce las emisiones de gases efecto invernadero en comparación con los combustibles fósiles. Es así como por cada kg de petróleo quemado se emiten 7,1 kg de CO2, mientras que por cada kg de alcohol quemado se emiten 0,9 kg de CO2. En este sentido, el estudio de Análisis de Ciclo de Vida – ACV – contratado por el Ministerio de Minas y Energía, y elaborado por “The Swiss Federal Laboratories for Materials Science and Technology” (EMPA) de Suiza, el Centro Nacional de Producción Más Limpia y Tecnologías Ambientales de Medellín (CNMPL) y la Universidad Pontificia Bolivariana (sede Medellín), muestra que el bioetanol colombiano reduce en un 74% las emisiones de Gases Efecto Invernadero – GEI - si se compara con la gasolina. En cuanto al etanol de maíz de Estados Unidos y de acuerdo con el mismo estudio, la reducción de GEI es de tan solo 10% comparado con la gasolina. Otra ventaja del bioetanol colombiano es que la caña de azúcares es más eficiente que otros cultivos en el almacenamiento de energía proveniente de la radiación solar. La caña de azúcar almacena esta energía en forma de biomasa, liberando 40 toneladas de oxígeno hacia la atmósfera y fijando 60 toneladas de dióxido de carbono. Es así como la producción de bioetanol con base en caña de azúcar tiene un mejor desempeño medioambiental que el alcohol elaborado a partir de otras materias primas.

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Fuente: EMPA, Ministerio de Minas y Energía y Universidad Pontificia Bolivariana sede Medellín

El compromiso por parte de los Ingenios Azucareros en la producción de bioetanol ha permitido que Colombia dé un primer paso hacia el desarrollo de esta industria. Tras varios años de implementación del programa de oxigenación de gasolina, se ha comprobado una relación positiva entre el uso del bioetanol y la reducción de emisión de gases contaminantes en el país. Adicionalmente, el alcohol carburante no contiene azufre, lo cual tiene un efecto positivo en costos ya que, de acuerdo con la EPA (Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos), los costos incrementales para reducir el contenido de azufre de gasolinas y de diésel están en el orden de los 10 centavos de dólar por galón. En el caso de Colombia, estos costos ascienden a 18 centavos de dólar por galón. Es por esto que en el país, gracias al bioetanol, existe un ahorro de 18 centavos de dólar por galón de etanol mezclado.

f. Beneficio al Consumidor: En Colombia cuando se habla de alcohol carburante para la mezcla con gasolina, se debe considerar que este no se consume como combustible único, sino que debe hacerse en conjunto con la gasolina, dado que la mayoría de motores en Colombia no están diseñados para consumirlo como combustible al 100%. De esta manera, para todos los efectos, se debe considerar es el resultado de la mezcla.

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Con base en lo anterior, se tiene que uno de los grandes beneficios adicionales a los ambientales, corresponde al mejoramiento de la calidad del combustible mezclado. Este se observa en una menor cantidad de aromáticos, bencenos y azufre, como resultado de la dilución de la gasolina con un producto que no los contiene: “El Bioetanol de Caña de Azúcar Colombiano”. Además de eso, el beneficio palpable para el consumidor final es el incremento en el octanaje, medido como índice de antidetonante (IAD). Esta propiedad permite que se puedan utilizar motores más eficientes en el uso del combustible sin presentar fallas. Gracias a la mezcla con bioetanol, la gasolina corriente colombiana incrementó su IAD de 81 a 84 y la gasolina extra lo hizo de 87 a 89.5. Este incremento se puede valorar a los precios de las gasolinas en Colombia. Para ello se hace un cálculo que considere la diferencia en el octanaje de la gasolina corriente y la extra y la diferencia en su precio al productor. De manera ejemplo, Asocaña realizó un cálculo para los precios promedio de 2014. Se obtuvo que en promedio durante 2014, una gasolina de 84 octanos hubiese costado $442 por galón más que la gasolina corriente. Ahora, con la mezcla de 8% de alcohol, se debe sustituir igual volumen de gasolina corriente, y el resultante fue que el costo se incrementó en $123 por galón y no $442 para obtener un combustible con la misma calidad. Eso quiere decir que el consumidor está teniendo un ahorro de $319 por cada galón de gasolina que consume. Entendido de otro modo, se puede entonces afirmar que el consumidor colombiano está teniendo una gasolina de mejor calidad a menor precio.

B . Los productores de alcohol carburante dentro del Fondo de Estabilización de Precios de Azúcar

a. Consideraciones del Comité Directivo La producción de alcohol carburante por parte de particulares se origina con la expedición de la Ley 693 de 2001, la cual modifica el monopolio existente hasta ese momento por parte de los departamentos para la producción de alcohol, limitándolo a los alcoholes potables destinados a la producción de licores. Para el sector azucarero colombiano, la posibilidad de hacer alcohol carburante era una realidad desde el punto de vista legal, sin embargo, dada la estructura de precios de los diferentes mercados y el precio propuesto en un principio por el gobierno para el alcohol carburante, el cual estaría regulado, su producción sería viable para los azucareros sólo en la medida en que existiera un mecanismo que permitiera por lo menos, igualar el costo de oportunidad de hacer alcohol con el de vender el azúcar a los mercados de precios bajos, es decir a los mercados de exportación de menor precio. En este sentido, este fue el enfoque que se dio en el Comité Directivo del FEPA durante el año 2003, en donde se analizaron los puntos que se debían tener en cuenta para acoger la iniciativa del Gobierno y estimular la producción de alcohol carburante en Colombia, a partir de azúcar.

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Los puntos considerados en el Comité Directivo del FEPA, tratados en la sesión del 1 de diciembre del 2003 fueron los siguientes:  El precio del alcohol está regulado por el Gobierno. La regulación vigente para establecer dicho precio considera tres variables: El precio de la gasolina, el del azúcar blanco de acuerdo a la cotización de la Bolsa de Londres y un Precio mínimo.  El alcohol carburante como tal, es un mercado completamente diferente al del azúcar, ya que el volumen de oferta, niveles de precios, productos sustitutos, logística entre otros no están relacionados.  El mercado de alcohol carburante se caracteriza por ser un mercado altamente intervenido a nivel estatal ya que es un producto destinado al servicio público, por tanto los Gobiernos aplican subsidios al productor, subsidios al consumo, demandas inducidas (mandatos de mezcla), políticas de intervención de precios de la gasolina, etc. Con el fin de incentivar la producción de alcohol carburante en el país a partir de azúcar, el Comité Directivo decidió que los productores que decidan fabricar alcoholes carburantes, deberían preservar por lo menos, el ingreso que tendrían si fuesen a los mercados de precios de exportación, es decir de precios bajos.

b. Metodología actual del FEPA: El FEPA opera como una cámara de compensación que transfiere recursos entre los productores dependiendo del mercado objetivo. Con el diseño y operación del Fondo se logra que el mecanismo genere equidad en la interacción directa entre los productores y mercados, sin que sea necesario que transfieran recursos del Estado para su mantenimiento y operación. A través del FEPA se permite incentivar a los productores a destinar azúcar a los mercados de exportación y otros referenciados a precios menores y altamente distorsionados, permitiendo orientar su oferta a mercados de ingresos menores de los que obtendrían si la orientaran al mercado nacional de mejores precios. Este hecho, no tendría mayor relevancia si la oferta total de azúcar fuera menor o igual a la demanda doméstica, pero la estructura productiva del sector azucarero excede en forma amplia la demanda nacional. En promedio, durante el tiempo de operación del Fondo, el mercado tradicional ha consumido el 49% de la oferta de azúcar, contra un 51% entregado a mercados de exportación o referenciados a precios distorsionados (alcohol, exportaciones conjuntas). Aunque esta cifra es menor en el último año (54% tradicional y 46% los demás). La política actual del FEPA se basa en la indiferencia de ingresos para los diferentes mercados, ya que el ingreso que percibe cada productor, cualquiera que sea el mercado al cual destine su oferta, debe tender a ser el mismo, respetando lógicamente las actividades de valor agregado realizadas por cada ingenio, de manera que le permita mantenerse dentro de la actividad.

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Dada entonces la existencia simultánea de mercados con diferentes niveles de precios, para determinar el nivel de indiferencia, se construye un indicador del volumen de ventas en los mercados interno especial y otros mercados, denominado “Z”. Este factor se utiliza para calcular el ponderado de los precios de referencia PPPi para cada productor, el cual se define con la siguiente fórmula: PPPi=PRef.Mnt*(1-Z)+PRef.Mieom*Z. El resultado anterior forma una Franja de precios, que oscila entre el precio de referencia del Mercado Nacional Tradicional y el Precio Promedio ponderado de Referencia de los mercados interno especial y de otros mercados. Este valor se compara con el precio promedio ponderado para estabilización, que depende de los diferentes mercados que cada productor haya escogido atender.

c. Como se aplica la indiferencia del ingreso para el los productores de alcohol carburante a través del FEPA: A través de la valoración del costo de oportunidad del azúcar que se dejó de producir por haberse destinado a la fabricación de alcohol, esta premisa quedó incluido inicialmente en las resoluciones 3, 4 y 5 de diciembre 1° de 2003, en la que se definió los ajustes y su forma de operar, en la cual se denominó a los productores duales como productores del “Grupo C”, denominación que se modificó a productores duales en el año 2006. Actualmente se encuentra en la Resolución 4 del 26 de agosto del 2015 en el Artículo 3.5, en la que se definen los Productores Duales, “como aquellos que sustituyen parte de su producción de productos objeto de estabilización, por la producción de materias primas, diferentes de la miel final implícita en ellas, que se destinen para la producción de alcoholes carburantes”. En este sentido, en el Comité Directivo celebrado en diciembre de 2003, incluyó en su metodología para la estabilización los siguientes elementos con el fin de incluir a los productores de alcohol a partir de la sustitución de productos objeto de operaciones de estabilización como beneficiarios de la estabilización que se realiza a través del FEPA: 

Se optó por un ajuste a la metodología en el FEPA y consiste en esencia en considerar la cantidad de azúcar que deja de fabricar por destinar sus materias primas en la elaboración de alcoholes carburantes.



Se crea un nuevo grupo de productores “Grupo C”, los cuales serían aquellos productores que sustituyan parte de su producción de azúcar a la fabricación de alcoholes carburantes. Esta denominación se modifica posteriormente a productores duales.



A este grupo de ingenios se le hace un ajuste a su factor de ponderación Z (ponderación en los mercados de precios bajos), equivalente a la cantidad de azúcar que haya dejado de fabricar, el cual se denominó ajuste lambda., Este ajuste conlleva a un aumento en el precio promedio ponderado para el azúcar PPPI, lo que permite que el productor se ubique en un mejor posición dentro de la franja de precios.

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

Al retirar una cantidad importante de azúcar del mercado de precio más bajo, se genera un precio promedio mayor para todos los productores, independientemente que sean o no productores de alcohol, ya que genera una disminución en la participación relativa de este mercado frente al total de las ventas a otros mercados.

En este sentido, la metodología elegida genera una mejora en los precios promedios ponderados de todos los productores. El mayor valor de cesiones que pagan los productores duales, es compensado, por una mejora en los ingresos de los ingenios, dado el diferencial de precios entre el azúcar de exportación y el alcohol carburante. d. Resultado de la incorporación de estabilizar productores de alcohol carburante a través del FEPA: La definición de las reglas de juego para los posibles productores de alcohol carburante ha sido muy exitosa, ya que el ajuste en la metodología de estabilización del FEPA fue un componente decisivo para viabilizar los proyectos de etanol y ha permitido el desarrollo de las seis destilerías que se encuentran hoy en operación y que su producción ha pasado de 1,12 millones de litros a 430 millones de litros1, permitiendo la generación de un nuevo mercado estratégico para el medio ambiente colombiano.

Producción de alcohol Anhidro a partir de Jarabes de Azúcar (miles de litros) 430.083,0

268.544,3

339.470,2

334.591,2

328.039,9 259.748,2

28.953,3 1.128,6 1.269,1

2003

1

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Considerando sólo el alcohol fabricado a partir de la sustitución de bienes objeto de estabilización.

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Simulaciones: Se realizaron ejercicios de simulación para evidenciar las premisas que han sido explicadas en el documento. 1. Se pretende evidenciar por qué se incorporó el ajuste lambda en la política de estabilización de precios del Fepa, para generar indiferencia en los ingresos que tiene el productor al destinar su producción al azúcar o alcohol y de esta manera incentivar la producción de alcohol carburante. 2. Se pretende evidenciar que con la política de estabilización existente en el FEPA no se benefician solamente los productores de alcohol sino todos los productores de azúcar en general. 1 Simulación: Se pretende evidenciar por qué se incorporó el ajuste lambda en la política de estabilización de precios del Fepa, para generar indiferencia en los ingresos que tiene el productor al destinar su producción al azúcar o alcohol y de esta manera incentivar la producción de alcohol carburante En el siguiente ejercicio se realiza una comparación entre el ingreso por venta de azúcar blanca para exportación que recibe un productor luego de que sus ventas son objeto de estabilización y el ingreso que recibiría un productor de azúcar cuya producción se transformó en alcohol, en comparación con la que recibe luego de ser objeto del ajuste lambda en el FEPA. El ejercicio se realizó de la siguiente manera: 1 Paso: Se halla el precio por la venta de un quintal de azúcar blanco para exportación en el mercado y el ingreso que recibieron por el mismo quintal, luego de ser objetos de estabilización en el FEPA. 



El promedio del precio de venta del azúcar blanco de exportación reportado por los ingenios al FEPA, fue de $46.487 pesos por quintal, durante el período enero de 2006 hasta diciembre de 2015. Luego de revisar los resultados de la política de estabilización del FEPA, durante el mismo período, se encontró que el FEPA pagó en promedio, $13.618 pesos por quintal de azúcar destinado al mercado de exportación, lo que arrojó un ingreso promedio de $60.105 a los productores. Es decir que el ingreso que recibieron los productores mejoró de $46.487 a $60.105 por quintal, por ser objeto de la política de estabilización del FEPA.

2 Paso: Se calcula el ingreso que genera un quintal de azúcar convertido en alcohol y el ingreso que recibiría luego de ser objeto del ajuste lambda en el FEPA. 

Con el fin de calcular el ingreso que genera un quintal de azúcar convertido en alcohol, se cuantifica que dicho quintal puede producir en promedio 29,2 litros de alcohol, de acuerdo a las características estequiométricas y de eficiencia. Este resultado se multiplica por el

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

promedio de los precios de alcohol que fueron estipulados por Resolución del Ministerio de Minas de ese mismo período. El resultado obtenido es $50.546 pesos por quintal equivalente. Por su parte, el efecto que genera la aplicación del ajuste lambda, significa que se haya pagado en promedio $11.135 pesos por quintal a las cantidades dejadas de fabricar como azúcar y destinadas al mercado de alcohol carburante, arrojando un ingreso promedio de $61.681 a los productores.

3. Resultado: En este sentido, la aplicación del ajuste lambda, mejoró el ingreso de los productores duales a de $50.546 a $61.681 por quintal de azúcar dejado de exportar, que es una cifra muy similar a los $60.105 de ingresos recibidos por azúcar luego de ser objeto de estabilización en el FEPA. En la gráfica se puede observar el comportamiento histórico de los tres indicadores de precios. Ingreso de Azúcar antes y después de Fepa Vs. Ingreso alcohol producido con azúcar (29,2l/qq)

Equivalente del alcohol en azúcar

ago.-15

oct.-14

mar.-15

may.-14

jul.-13

dic.-13

feb.-13

abr.-12

sep.-12

nov.-11

jun.-11

ene.-11

ago.-10

oct.-09

mar.-10

may.-09

jul.-08

dic.-08

feb.-08

abr.-07

sep.-07

nov.-06

jun.-06

ene.-06

100.000 90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0

Precio Venta Blancos Ingenios $/qq

Real Azúcar Blanco después de Fepa

En este ejercicio, se puede inferir que el ajuste lambda era necesario para incentivar la producción de alcohol carburante en el país, ya que un productor no va a dejar de producir un quintal de azúcar, que le genera ingresos de $60.105, luego de aplicar la política de estabilización por parte del FEPA, para producir alcohol cuyo precio de mercado es de $50.546 pesos por quintal equivalente. Por tanto, la incorporación del ajuste lambda en la política de estabilización del FEPA, durante el período enero de 2006 hasta diciembre de 2015, significó que los productores recibieron en

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promedio ingresos de $61.681 pesos por quintal, permitiendo conservar la política de indiferencia de los ingresos entre los mercados que es la esencia de este Fondo. En conclusión, la incorporación del ajuste lambda al FEPA lo que pretende es generar una relativa indiferencia de ingresos al productor, ya sea que su producción se destine al mercado de azúcar o al de alcohol. Simulación 2. En el ejercicio número 2 se pretende mostrar que la incorporación de los productores duales dentro de la política de estabilización del FEPA beneficia no sólo a los productores de alcohol, sino a la totalidad de productores de azúcar. 1. Se tomaron las unidades de azúcar sustituidas por alcohol y se registraron como una exportación de azúcar, para hallar cual hubiera sido el valor de las cesiones y compensaciones que se hubiesen pagado si no se hubiera incorporado el ajuste lambda. De acuerdo al ejercicio anterior, para el período enero 2006 a diciembre del 2015, el precio de venta del azúcar blanco fue de $46.487/qq, mientras que el alcohol producido con el azúcar equivalente (29,2 litros de alcohol por cada quintal dejado de producir), generó en promedio un ingreso de $50.546. Al estabilizar dicho precio en el FEPA, el ingreso del azúcar llega en promedio a $60.105. Nótese que la diferencia de ingresos en el primer escenario entre alcohol y azúcar sin Fondo es de $4.059 por quintal, mientras las diferencias entre los mismos productos una vez aplicada la corrección del ajuste lambda se reduce a $1.576/qq. Lo anterior implica que hay un costo en términos de las cesiones y compensaciones a cargo de los ingenios que elaboran el alcohol en beneficio de quienes no lo realizan. En la tabla a continuación se muestra una sensibilización para los años 2006 a 2009 de las diferencias en las cesiones de los ingenios que elaboran alcohol, comparada la liquidación real (que tiene alcohol), con una simulación, en donde en vez de alcohol se hubiera fabricado azúcar y se hubiera destinado al mercado mundial. La tabla muestra que por haber elaborado el alcohol, los ingenios duales aumentaron sus cesiones en más de $15.000 millones de pesos para los años 2006, 2007 y 2008, los cuales a su vez aumentaron las compensaciones de quienes no elaboran alcohol.

Sensibilización 1. Año 2007-2009 Cesiones/Comp reales. Cesiones/Comp. Simuladas (Incluyendo Alcohol). ( Con azúcar en lugar de Originales. 1 alcohol). 2.

Diferencias

Cesiones/Comp. Ingenios Alcoholeros

-7.516.221.330

-22.573.507.892

15.057.286.562

Cesiones/Comp. Ingenios NO Alcoholeros

13.175.463.529

28.205.399.453

-15.029.935.923

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El dato anterior y lo presentado en el gráfico, muestra que hay más de $10.000 en promedio por quintal de mejores ingresos entre el azúcar blanco después de recibir la compensación y el precio equivalente del alcohol sin ningún ajuste. La aplicación del ajuste lambda restablece la indiferencia de los mercado y genera un efecto equivalente a vender a $61.681 por quintal destinado a la destilería.

Ingreso de Azúcar antes y después de Fepa Vs. Ingreso alcohol producido con azúcar (29,2l/qq) 100.000 90.000 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000

Equivalente del alcohol en azúcar

sep.-15

ene.-15

may.-15

sep.-14

may.-14

sep.-13

ene.-14

may.-13

sep.-12

ene.-13

ene.-12

may.-12

sep.-11

may.-11

sep.-10

ene.-11

may.-10

sep.-09

ene.-10

ene.-09

may.-09

sep.-08

ene.-08

may.-08

sep.-07

may.-07

sep.-06

ene.-07

ene.-06

may.-06

0

Precio Venta Blancos Ingenios $/qq

Real Azúcar Blanco después de Fepa

Conclusión Técnica: Al revisar 12 años después los argumentos considerados en el Comité del 2003, se encuentra que los argumentos expuestos en esa fecha para apoyar la producción de alcohol carburante siguen vigentes y por tanto el Comité Directivo del Fondo considera necesario seguir apoyando la producción de alcohol carburante a través de la política de estabilización aplicada a través del FEPA, los argumentos son los siguientes: 

El precio de alcohol se encuentra regulado por el Gobierno, el mercado de alcohol carburante es muy diferente al mercado de azúcar y es un mercado altamente intervenido a nivel estatal.



El ingreso que reciben los ingenios por elaborar alcohol ha sido históricamente menor que los ingresos que hubiesen recibido por elaborar azúcar y destinarlos a mercados de precios bajos.

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

Al retirar una cantidad importante de azúcar del mercado de exportación o precio más bajo, se genera un precio promedio mayor para todos los productores, independientemente que sean o no productores de alcohol, ya que genera una disminución en la participación relativa de este mercado frente al total de las ventas a otros mercados.



La metodología actual genera una mejora en los precios promedios ponderados de todos los productores. El mayor valor de cesiones, es compensado, por una mejora en los ingresos de los ingenios, dado el diferencial de precios, esto genera que los productores que producen alcohol carburante deban cesionar a los que no producen.

2. Fundamento Jurídico: El Etanol carburante no es un producto parte del listado sobre los que recae el régimen cesiones y compensaciones, de acuerdo con el artículo 2 del decreto 569 de 2000. Tampoco podría llegar serlo, pues los Fondos de Estabilización de Precios aplican solo a productos agropecuarios y pesqueros, y técnicamente este producto no es considerado como tal. No obstante, el Fondo aplica a todos los productores de azúcares centrifugados que realizan operaciones de enajenación en los mercados de productos objeto de estabilización, o los utilizan para su propio consumo, a tenor de lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 4 del decreto 569 de 2000. Por tanto, si bien no se aplica una cesión o compensación a una operación relacionada con etanol, si se considera el efecto de esta producción, cuando un productor de azúcares centrifugados sujeto pasivo de cesiones de estabilización, sustituye este producto destinando las materias primas base del azúcar, a la producción del etanol. Esta acción del productor sujeto del Fondo, impacta sobre la producción y el mercado objeto de estabilización. Por eso se consideraron los productores duales, que precisamente, tienen esa capacidad de afectar la dinámica de la estabilización de los mercados azucareros, con su producción de etanol. El Comité Directivo del Fondo tiene la facultad de establecer los casos, los requisitos y las condiciones en los cuales se aplicarán las cesiones o compensaciones, según lo previsto en el numeral 2 del artículo 9 del decreto 569 de 2000. También tiene la facultad de determinar varios precios de referencia, o franjas de precios de referencia, y diferentes porcentajes de cesiones o compensaciones, cuando las diferencias en las condiciones especiales de cada mercado así lo ameritan, de acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 40 de la ley 101 de 1993. El Fondo de estabilización tiene como objetivo regular la producción nacional de azúcar. Y la producción nacional de azúcar es impactada cuando un productor de azúcar y etanol sustituye la producción de aquella para destinar esa materia prima al mercado del alcohol carburante. Por esto el Comité Directivo estableció los productores duales como aquellos productores que sustituyen parte de su producción de productos objeto de estabilización, por la producción de materias primas,

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diferentes de la miel final implícita en ellas, que se destinen para la producción de alcoholes carburantes. Resulta por tanto, un deber del órgano directivo del Fondo, considerar, a las luz de las facultades plenas que posee para determinar los precios de referencia, la cuantificación de las cesiones y compensaciones, y los casos en que estas aplican, el impacto de la sustitución de azúcar por etanol cuando esta concurre en un mismo productor obligado a tributar, y sujeto pasivo del FEPA, que actúa en un mercado intervenido. Se trata entonces de condiciones especiales que afectan la producción y por ende mercado, y que ameritan un tratamiento especial, según mandato legal, pues de no considerar esta situación, se afectan claros objetivos del FEPA, previstos en el artículo 36 de la ley 101 de 1993. La Corte Constitucional en Sentencia C-191 de 1996, señaló que “los recursos parafiscales pueden servir para financiar servicios o inversiones en determinados espacios, pues ellos son una contribución obligatoria para cierto sector de la sociedad, cuya finalidad es la reversión de tales recursos en ese mismo sector. Por ende, es perfectamente natural que se incluyan dentro de la ley del plan disposiciones sobre la forma como deben ser gestionados y ejecutados estos recursos parafiscales pues ellos sirven para financiar, en forma permanente, servicios e inversiones en determinados sectores sociales.” En conclusión es legal y procedente que el órgano de regulación del Fondo de estabilización, esto es, el Comité Directivo, haya establecido precios de referencia y condiciones especiales para las contribuciones parafiscales aplicables a los productores que son al mismo tiempo azucareros y alcoholeros, cuando la producción de azúcar y sus mercados son impactados por la sustitución de las materias primas involucradas en estos, generando condiciones espaciales de mercado que ameritan tratamientos especiales, situación plenamente autorizada en la ley 101 de 1993, y acorde con los objetivos del fondo, y la destinación legal de sus recursos. Los cambios implementados por el Comité Directivo para el manejo del alcohol dentro del FEPA, están alineados con los objetivos generales de los Fondos de Estabilización, ya que como se explicó anteriormente, el precio promedio del azúcar aumenta, lo que va en línea con procurar un ingreso remunerativo a los productores, tal y como se expone en la ley , propició el desarrollo de nuevas áreas en caña, lo que se observa en el crecimiento de la caña molida, que pasó de 18.2 millones de toneladas en 2001 a 24,2 millones en 2015, lo que implicó un crecimiento del 33,57%, en línea con lo establecido en el Artículo 3° de la Ley 693 de 2001, ya que ha sido un dinamizador de la producción agropecuaria e industrial, ya que la producción de alcohol pasó de 1,3 millones de litros en 2001 a 429,1 millones de litros en 2015 (un 40.8% más). Adicionalmente su implementación se ajusta a los principios solidarios que enmarcan la parafiscalidad, siendo un instrumento donde todos los actores, tanto los que producen alcohol, como los que no, se benefician de la implementación de este esquema regulatorio. El MADR, actuando conforme a lo ordenado en el Artículo 3° de la Ley 693 de 2001 , y actuando como presidente del Comité Directivo del Fondo de Estabilización de Precios, instó a la modificación del marco regulatorio del Fepa, tal como consta en las actas de los comités celebrados en febrero 8

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de 2003 “”…El Dr. Restrepo en nombre del gobierno invita a la industria a trabajar junto con el Ministerio en el desarrollo del tema del alcohol carburante”; en el acta del comité celebrado en junio 24 de 2003, el Dr. Acevedo afirmó: “Invita a la industria a trabajar en el tema de alcoholes carburantes, uno de los proyectos bandera de este gobierno, al cual desde el Ministerio de Agricultura se le ha trabajado intensamente”; de manera similar, al inicio del Comité Directivo celebrado en diciembre 1° de 2003, el Dr. Restrepo afirmó “La misión que tiene encargada por el Ministro, y lógicamente por el gobierno nacional, es la de resolver los problemas que retrasen el desarrollo del alcohol. Para el país es importante que en septiembre de 2005 se disponga de todo el alcohol necesario, y su deseo, por cierto, es que sea hecho en Colombia. No es un secreto el apoyo que el gobierno le ha dado al tema del alcohol y a la agenda de temas que le competen”. En este comité se aprueba de manera unánime la metodología que hoy se usa para asegurar la operación de las destilerías de alcohol y el cumplimiento de las metas de oxigenación de combustibles y compromisos ambientales adquiridos a nivel mundial. Dada la directriz contenida en la Ley 693 de 2001 ya citada, y lo establecido tanto en la Ley 101 de 1993, especialmente en el parágrafo 2° del Artículo 40 , y lo establecido en el numeral 2 del artículo 9 del Decreto 569 de 2000 , que de plenas facultades al Comité Directivo para que de acuerdo a las condiciones del mercado establezca varios precios de referencia o una franja de precios, en virtud entonces de lo actuado por aquellos ingenios que deciden destinar parte de sus materiales para la fabricación de alcohol en lugar de para la fabricación de azúcar, se estableció una metodología que modifica para esos ingenios el factor de ponderación Z, lo que a su vez modifica la ubicación de su precio promedio ponderado dentro de la franja de precios de referencia ya citada. No se debe dejar de lado que las condiciones existentes en el mercado del azúcar, y especialmente en el mercado de exportación, se modifican con la expedición de la Ley 691 de 2003, lo que implica una condición especial que el Comité decidió considerar dentro del mecanismo de estabilización). Los cambios implementados por el Comité Directivo para el manejo del alcohol dentro del Fepa están alineados con los objetivos generales de los Fondos de Estabilización (el precio promedio del azúcar aumenta, lo que va en línea con procurar un ingreso remunerativo, propició el desarrollo de nuevas áreas en caña, lo que se observa en el crecimiento de la caña molida, que pasó de 18.2 millones de toneladas en 2001 a 24,2 millones en 2015, lo que implicó un crecimiento del 33,57%, en línea con lo establecido en el Artículo 3° de la Ley 693 de 2001, ya que ha sido un dinamizador de la producción agropecuaria e industrial, ya que la producción de alcohol pasó de 1,3 millones de litros en 2001 a 429,1 millones de litros en 2015 (un 40.863,5% más). Adicionalmente su implementación se ajusta a los principios solidarios que enmarcan la parafiscalidad, siendo un instrumento donde todos los actores, tanto los que producen alcohol, como los que no, se benefician de la implementación de este esquema regulatorio. En conclusión el sustento jurídico de aplicar la política de estabilización a los productores de alcohol carburante se sustenta en los siguientes argumentos: 

El Etanol carburante no es un producto parte del listado sobre los que recae el régimen cesiones y compensaciones, de acuerdo con el artículo 2 del decreto 569 de 2000. No obstante, el Fondo aplica a todos los productores de azúcares centrifugados que realizan operaciones de enajenación en los mercados de productos objeto de estabilización, o los

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utilizan para su propio consumo, a tenor de lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 4 del decreto 569 de 2000. 

Si bien no se aplica una cesión o compensación a una operación relacionada con etanol, si se considera el efecto de esta producción, cuando un productor de azúcares centrifugados sujeto pasivo de cesiones de estabilización, sustituye este producto destinando las materias primas base del azúcar, a la producción del etanol. Esta acción del productor sujeto del Fondo, impacta sobre la producción y el mercado objeto de estabilización.



El Comité Directivo del Fondo tiene la facultad de establecer los casos, los requisitos y las condiciones en los cuales se aplicarán las cesiones o compensaciones, según lo previsto en el numeral 2 del artículo 9 del decreto 569 de 2000. También tiene la facultad de determinar varios precios de referencia, o franjas de precios de referencia, y diferentes porcentajes de cesiones o compensaciones, cuando las diferencias en las condiciones especiales de cada mercado así lo ameritan, de acuerdo con el parágrafo 2 del artículo 40 de la ley 101 de 1993.



El Fondo de estabilización tiene como objetivo regular la producción nacional de azúcar. Y la producción nacional de azúcar es impactada cuando un productor de azúcar y etanol sustituye la producción de aquella para destinar esa materia prima al mercado del alcohol carburante. Se trata entonces de condiciones especiales que afectan la producción y por ende mercado, y que ameritan un tratamiento especial, según mandato legal, pues de no considerar esta situación, se afectan claros objetivos del FEPA, previstos en el artículo 36 de la ley 101 de 1993.



La Corte Constitucional en Sentencia C-191 de 1996, señaló que “los recursos parafiscales pueden servir para financiar servicios o inversiones en determinados espacios, pues ellos son una contribución obligatoria para cierto sector de la sociedad, cuya finalidad es la reversión de tales recursos en ese mismo sector. Por ende, es perfectamente natural que se incluyan dentro de la ley del plan disposiciones sobre la forma como deben ser gestionados y ejecutados estos recursos parafiscales pues ellos sirven para financiar, en forma permanente, servicios e inversiones en determinados sectores sociales.”



Los cambios implementados por el Comité Directivo para el manejo del alcohol dentro del FEPA, están alineados con los objetivos generales de los Fondos de Estabilización, ya que como se explicó anteriormente, el precio promedio del azúcar aumenta, lo que va en línea con procurar un ingreso remunerativo a los productores.

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

Finalmente, su implementación se ajusta a los principios solidarios que enmarcan la parafiscalidad, siendo un instrumento donde todos los actores, tanto los que producen alcohol, como los que no, se benefician de la implementación de este esquema regulatorio. Elaborado: Grupo de Trabajo FEPA 07 de Marzo 2016

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