SG/CEPS.SN-3.2001 31 de diciembre de 2001

1.13.11

LA INTEGRACION SUDAMERICANA: UNA VISION SUR ANDINA (Significación y alcances de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana)

INFORME DE CONSULTORÍA PARA LA SECRETARIA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES (CAN)

PREPARADO POR ANTONIO ARANÍBAR QUIROGA CONSULTOR LA PAZ, BOLIVIA, DICIEMBRE DE 2001

LAS OPINIONES CONTENIDAS EN ESTE DOCUMENTO SON DE RESPONSABILIDAD DEL(OS) AUTOR(ES) Y NO REFLEJAN POSICIONES INSTITUCIONALES DE LA SECRETARÍA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA.

INDICE

Página I.

Introducción

1

II.

Sudamérica: vieja realidad, nuevo concepto

3

III.

La subregión del Pacífico sur: viejas rivalidades, nuevas Realidades

9

IV.

La subregión Centro Oeste Sudamericana: emergencia cuestionadora y constructiva

14

V.

La integración subregional, regional y hemisférica: Estado de situación

19

VI.

La Revolución Geoestratégica: la significación de la Cuenca del Pacífico

31

VII.

La integración sudamericana vista desde la óptica de ciertos Países clave

35

VIII

El Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur

51

IX.

Escenarios de la integración sudamericana al 2010

70

X.

Conclusiones y recomendaciones

75

Bibliografía

77

Resumen Ejecutivo

80

LA INTEGRACION SUDAMERICANA: UNA VISION SUR ANDINA (Significación y alcances de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana) I.

Introducción

Nunca como ahora el tema de articular el espacio físico y construir el espacio económico de América del Sur estuvo presente en la agenda latinoamericana y hemisférica. Diferentes procesos y diversas vertientes están a la base de esta emergencia conceptual y de esta necesidad práctica que enfrentan los gobiernos de nuestra región sudamericana y si algo las simboliza y las ha condensado del modo mas concreto y práctico – a pesar de que normalmente no es ese el sino de eventos de esta naturaleza – ha sido la Primera Cumbre de Presidentes de América del Sur que celebrada en Brasilia entre el 31 de agosto y el 1° de Septiembre del año 2000, ha puesto en marcha un nuevo concepto –Sudamérica – y una nueva perspectiva: la integración Sudamericana. Una de las decisiones más relevantes en ese camino fue la adopción de un “Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur” que, elaborado por el BID con importantes aportes de la CAF, se constituyó en norte programático “con un horizonte de diez años, para la ampliación y modernización de la infraestructura física de América del Sur”. A pesar de su obvia importancia, de haber recibido el visto bueno de los mandatarios de todos los países de la región y de haber dado lugar, en la Reunión de Ministros de Transporte, Energía y Telecomunicaciones de Sudamérica celebrada en Montevideo en Diciembre de 2000, al surgimiento de un importante andamiaje institucional, los verdaderos alcances de aquel proceso y de este Plan de Acción en lo que se refiere a los procesos subregionales de integración en curso no están suficientemente analizados y requieren un esfuerzo adicional de reflexión y propuesta. Quedaba establecido así el primer y fundamental motivo y objetivo de este trabajo solicitado por la Secretaría General de la Comunidad Andina de Naciones (CAN): analizar el impacto que para la integración andina y la integración sudamericana – entendida como la convergencia CAN-MERCOSUR – vaya a tener la implementación del Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura física de América del Sur. Pero tal análisis debía hacerse desde la óptica particular de los países componentes de la CAN en general y, en particular, de los países sur-andinos - Bolivia y Perú- que, a su vez, tienen una peculiar historia de relacionamiento entre sí y con el más austral de los países sudamericanos de la costa del Pacífico, Chile. Esta historia y su significación actual así como el estado de aproximaciones que desde el punto de vista conceptual y práctico se viene dando entre ellos a niveles oficiales y de sus respectivas sociedades civiles en la perspectiva de forjar el desarrollo integrado del sur del Perú, el norte de Chile y el occidente de Bolivia, debían servir como especial punto de mira al análisis general propuesto. Tales los antecedentes que explican el título y subtítulo de nuestro trabajo y que contribuyeron a estructurarlo en los ocho capítulos restantes, el primero de los cuales está destinado a bucear, en la vieja realidad geográfica que es Sudamérica, los

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orígenes y significado del moderno concepto que articula el empeño integracionista lanzado en Brasilia. En el capítulo tercero, haremos un reconocimiento de las viejas rivalidades que han configurado la subregión del pacífico sur entre Bolivia, Chile y Perú así como efectuaremos un repaso acerca de las nuevas realidades que en lo conceptual y fáctico configuran en la actualidad a la subregión. El capítulo cuarto está dedicado a describir la emergencia cuestionadora pero propositiva de un agrupamiento no oficial ni por tanto institucionalizado de las zonas más pobres, menos articuladas y mas desamparadas de nuestro subcontinente y que sin embargo pueden jugar un rol de creciente y positivas sinergias para la integración sudamericana. Es la llamada subregión Centro Oeste suudamericana. En el capítulo quinto efectuaremos un repaso al estado de situación de los procesos de la integración subregional, regional y hemisférica con especiales acápites destinados a la descripción analítica del estado actual de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), el llamado Proyecto Trinacional BoliviaChile-Perú y la Cumbre de Brasilia y el proyecto sudamericano. El capítulo sexto lo dedicaremos a la presentación condensada de los elementos fácticos y los criterios analíticos que han dado lugar al surgimiento de la llamada Revolución Geoestratégica que supone, entre otras cosas, pero de modo fundamental, el cambio radical de la significación estratégica de la Cuenca del Pacífico en el mundo de hoy. El capítulo séptimo hace un recorrido analítico sobre las posiciones de política exterior y los roles que en el proceso de la integración sudamericana aspiran a jugar o están jugando efectivamente los, a nuestro juicio, países clave para forjarse una visión, desde el sur de la Cordillera de los Andes, de la integración Sudamericana. Ellos son obviamente el Perú, Bolivia y Chile en contrapunto con el país cuyo liderazgo regional es indispensable comprender y calibrar adecuadamente, el Brasil. Después de la construcción conceptual y fáctica del marco apropiado para entender el proceso de la integración sudamericana que suponen todos los capítulos anteriores, el octavo se centra en el análisis detallado pero sintético del Plan de Acción para la Infraestructura Regional en América del sur, para lo cual, después de formular las hipótesis que van a guiar tal empeño analítico nos ocuparemos de la concepción del Plan, de su estado de situación y de su posible desarrollo. Con todo el material acumulado, el capítulo noveno nos sirve para efectuar un ejercicio prospectivo y construir escenarios de la integración sudamericana al año 2010, al interior de los cuales serán más útiles las conclusiones y recomendaciones que dan término a nuestro trabajo en su Capítulo décimo.

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II.

Sudamérica: vieja realidad, nuevo concepto

La existencia física y material de Sudamérica se remonta, seguramente, a miles de años cuando, en algún momento de la formación del sistema planetario solar se fue configurando a su vez, en una de sus eras geológicas, el perfil y los contornos actuales de nuestro planeta Tierra. Su existencia geográfica, que no su presencia política, se hace evidente –a pesar de su poblamiento milenariamente anterior y de la importancia de las culturas y civilizaciones que se asentaron en sus territorios- solamente a partir del proceso de la conquista ibérica sobre las poblaciones y los territorios asentados en esta parte del mundo, que se inicia con el “descubrimiento” efectuado por Cristóbal Colón en 1492 y se complementa con la tarea de ocupación y dominio que desde dos flancos –el Caribe y Panamá, por el norte, y las costas del Brasil por el este- efectúan, a partir de entonces, España y Portugal. A pesar de que, como Colón, Américo Vespucio fue, póstumamente, objeto de sinfín de denigraciones, pocas dudas quedan ahora acerca de la importancia de la figura de este gran navegante florentino que -al parecer por un error en cuanto a haberle atribuido la autoría del “descubrimiento”- terminó, en torno al año de 1505, en que se utilizó la expresión América por primera vez1, otorgando su nombre al conjunto de la masa territorial del hemisferio occidental. Su grandeza, al decir de uno de sus biógrafos, Alberto Magnaghi, puede medirse “no sólo desde el punto de vista moral, sino también desde el punto de vista intrínseco: científico. Porque realmente Vespucio –ésta es su gloria indiscutible- fue el primero que concibió a América como un continente por sí mismo”2. La relevancia del también llamado “Nuevo” Continente es coetánea, entonces, al hecho colonial de su ocupación por parte de las potencias europeas, que en lo que atañe a nuestro sub-continente lo fueron las de la Península Ibérica: España y Portugal. Correspondió a ambas potencias marítimas de ese entonces, en aguda pugna de intereses y en porfiada confrontación de habilidades coloniales, la tarea de- a sangre y fuego- someter y conquistar territorios y poblaciones en beneficio propio. Habiendo sido España la organizadora de las expediciones de Colón, su llegada, en son de conquista, a las tierras de América del Sur es posterior, empero, a la llegada de los Portugueses. En efecto, mientras que el 25 de abril del año 1500, Pedro Alvarez Cabral, al mando de una flota portuguesa, arriba al vasto territorio del Brasil y toma posesión del mismo en nombre del rey de Portugal3, es sólo el 10 de marzo de 1526 que “Francisco de Pizarro, Diego de Almagro y Hernando de Luque se conciertan para descubrir y conquistar la región sur del Nuevo Mundo. Firman el convenio de conquista en la colonia de Panamá”4. Tales tareas las realizaron bajo el manto ideológico protector de la fe cristiana y su poderosa expresión institucional, la Iglesia Católica. No por casualidad entonces cuando “hubo diferencias entre los dos países peninsulares, por el reparto de las tierras 1

Ver Borja, Rodrigo, Enciclopedia de la Política, Fondo de Cultura Económica, México, 2ª edición corregida y aumentada, 1998, Pág. 28 2 Ver Revista Geográfica Americana, publicada por la Sociedad Geográfica Americana, Buenos Aires, N° 143, Año XII, Agosto 1945; Sección Notas y Noticias, Págs. I y II. 3 Ver, Peñaloza, Alberto (Recopilador), Cinco siglos de Historia y Geografía Americanas, Síntesis Histórica, en Revista Geográfica Americana, N° 135, Año XII, Diciembre 1944, Pág. 310. 4 Ver Peñaloza, Alberto (Recopilador), ibidem, Pág. 309.

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descubiertas, para evitar que estallara una guerra entre ellos, España acudió al Papa, quién actuó de mediador, indicando una línea de demarcación que iría de polo a polo, pasando a cien leguas de las Azores: los países que se descubrieran al occidente de esa línea corresponderían a España y los situados al oriente, a Portugal. Como esta solución no satisfizo a las partes, éstas llegaron a un acuerdo y, por el tratado de Tordesillas (1494), la línea de demarcación se llevó a 370 leguas al oeste de las Azores (meridiano 48 oeste de Greenwich). De este modo, Brasil pudo corresponder a Portugal”5. Se dibujaba así el mapa de la presencia geográfica y política de los conquistadores ibéricos en las tierras de América del sur y, por supuesto, se forjaba, en lo económico y social, el contenido y la orientación de las instituciones coloniales con la mirada puesta en las metrópolis y, por tanto en lo espacial, dándose las espaldas mutuamente. Lo que hoy podríamos llamar el ordenamiento territorial del espacio sudamericano correspondió estrictamente a los intereses de la conquista colonial y a la manera inteligente y cuidadosa con que las administraciones española y portuguesa articularon a sus colonias, periféricas, con sus centros económicos y políticos dominantes. Esa forma de articulación estructurada en lo esencial -sobre todo en la parte hispánica, a raíz de las inmensas reservas de plata del Cerro Rico de Potosí- en torno a la actividad económica minero-extractiva (con la cruel pero eficaz institución de los mitayos) y a las actividades comerciales y agrícolas subsidiarias (con las no menos crueles y eficaces instituciones de las Encomiendas y los Repartimientos), configuraron espacial y administrativamente el desarrollo de Virreinatos, Audiencias y Capitanías Generales que tenían escasos lazos entre sí pues estaban radialmente conectados con los centros metropolitanos. En la porción portuguesa, la expansión colonial se estructuró en torno a los famosos bandeirantes. “El verdadero bandeirante, el que formaba una ‘bandeira’ o compañía de ‘corsarios de la selva’...sólo aparece en su forma típica con los primeros hombres que se dedicaron a cazar indios para venderlos como esclavos. Estos... fueron los auténticos bandeirantes. La caza del indio comenzó, como es lógico, en la costa del Brasil y a medida que los salvajes iban retirándose tierra adentro los habitantes de San Pablo organizaban ‘bandeiras’ y salían a buscarlos en el ‘sertou’, en la selva, tierra adentro hacia el Oeste. Esto significaba, al mismo tiempo,,. llevar las armas y dominio portugués cada vez más lejos, hasta que los portugueses se encontraron en las primeras tierras del Paraguay en la cual hallábanse establecidos los colonizadores españoles”6, hacia fines del siglo XVI. A pesar, entonces, de las diferencias que se fueron decantando entre las posesiones españolas y las portuguesas, la matriz del ordenamiento territorial en ambas fue esencialmente la misma y correspondió al desarrollo efectivo de las zonas costeñas las que se conectaban eficientemente con los enclaves productivos, fundamentalmente mineros, para el cumplimiento de las tareas económicas de exacción colonial. De este modo las zonas interiores del subcontinente no sólo que fueron incomunicadas entre sí sino que fueron excluidas de las posibilidades del progreso de entonces y condenadas al atraso y a la marginalidad económica y social. El centralismo secante y absorbente de la empresa colonial sobre nuestro subcontinente se había instalado de modo artero y duradero.

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Ver, Nueva Enciclopedia Temática, Tomo XII, Pág. 276. Ver De Gandia, Enrique, Los bandeirantes paulistas, en Revista Geográfica Americana, N° 137, Año XII, Febrero 1945; Pág. 81.

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Lo trágico es que, como bien se sabe, el proceso de la independencia de las colonias de la América luso-hispana con respecto a sus respectivas metrópolis no sólo significó lo que algunos autores han caracterizado correctamente como la “balcanización” de esta parte de América y la ruptura de toda unidad de las nacientes Repúblicas entre sí sino que supuso únicamente el cambio de los titulares del poder político, que pasó de manos de los ibéricos a las de los criollos, junto a la manutención del entramado de relaciones económicas, sociales y culturales de sujeción y dependencia a las antiguas potencias coloniales y a la nueva potencia neo-colonial que se constituyó alrededor de la Gran Bretaña. Del colonialismo ibérico pasamos al neocolonialismo anglosajón y la etapa republicana, para el caso de las ex - colonias hispanas, y monárquica, primero y republicana después, para la ex - colonia de Portugal, no significó un cambio en las estructuras económicas, sociales, culturales y espaciales de la región que continuó, en todos esos aspectos, anclada en su pasado colonial. No pocas energías y recursos destinaron desde entonces los recién creados estadosNaciones a dirimir sus conflictos territoriales asentados, por lo general, en la vaguedad y/o ambigüedad de los límites coloniales que fueron, vía el criterio del uti possidetis aceptado por todas ellas, consagrados como la norma de la nueva división política en toda Sudamérica. Al avivamiento de tales conflictos concurrió mas de una vez alguna de las potencias coloniales de entonces, las cuales - atendiendo al interés de privados que explotaban ora el guano y el salitre, ora otros productos primarios que concentraban el afán de lucro de sus dueños,- contribuyeron a conflictuar las nacientes relaciones internacionales y a confirmar el patrón de “economías de enclave” con las que los países de América del sur no han podido hasta hoy salir del subdesarrollo que las caracteriza. En el plano de la autopercepción que los pobladores de esta parte del continente tuvieron de sí mismos, “según dicen... fue el colombiano José María Torres Caicedo quien utilizó por primera vez, bien entrado el siglo XIX, la expresión Latinoamérica para referirse al conjunto de países colonizados por España, Portugal y Francia en esta parte del planeta. Esta novísima denominación fue aceptada inmediatamente por el Vaticano, que cambió en 1862 el nombre del Colegio Americano del Sur por el de Instituto Eclesiástico de la América Latina. Mas tarde Francia e Inglaterra acogieron también este nombre con cierto dejo de hostilidad hacia España. (...) Para los latinoamericanos de ese tiempo la expresión tuvo connotaciones anti-hispánicas y anti-anglosajonas.”7 Desde entonces la búsqueda y/o la afirmación de una identidad latinoamericana estuvo presente en cuanta expresión retórica o real de carácter integracionista asaltó con abundancia al liderazgo de nuestros países sin que, empero, avanzaran mucho los proyectos de tal carácter. A ello contribuyó sin duda de manera importante la creciente impronta en nuestros asuntos de la potencia emergente que representaba los Estados Unidos de (Norte)América, la que bajo el pretexto de una supuesta acción defensiva conjunta contra las ex - potencias coloniales afirmara, tempranamente en el siglo XIX la tristemente célebre Doctrina Monroe sintetizada en la frase “América para los americanos”, la cual sirvió para numerosos y repudiables actos de intervencionismo al sur del Río Grande. En ese contexto el Latinoamericanismo sirvió de algún modo para contrarrestar, así sea en el plano retórico, al Panamericanismo promovido por los EEUU y para movilizar los ideales de quienes, en esta parte de nuestra América, anclaban en la supuesta capacidad aglutinadora de similitudes y afinidades culturales que expresaba el término de América Latina, la construcción de la unidad y la integración de nuestros países. 7

Ver Borja, Rodrigo, ibidem, pág. 28.

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Bajo este influjo latinoamericanista, entre otras cosas, se creó al interior de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la llamada Comisión Económica para América Latina (CEPAL) que tan destacado rol desde el punto de vista propositivo con relación a los temas del desarrollo de nuestros países jugara en torno a los años 50 y 60. Al abrigo de tal impulso se puso en marcha, durante ese tiempo precisamente, el primer y más vasto esfuerzo integracionista del conjunto de la región plasmado en la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), que incluía, fuera de los diez países más grandes de Sudamérica, a México y Costa Rica. Con el correr del tiempo, el cambio de nombre de tal emprendimiento, a comienzos de la década de los 80, a la hoy existente Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), simbolizó no sólo la imposibilidad de concretar el propósito original de crear una Zona de Libre Comercio entre el total de países agrupados bajo el concepto de América Latina, sino la necesidad de respetar y promover y, en su caso, encontrar, los nuevos cauces a los esfuerzos de la integración que se habían establecido durante ese tiempo o podrían surgir posteriormente. En efecto, durante el tiempo de existencia de la ALALC y atendiendo a razones, fundamentalmente, de proximidad geográfica y de complementariedades económicas, se habían organizado el Mercado Común Centroamericano (MCCA) agrupando a todos los países de Centro América, la CARICOM que hizo lo mismo con todos los países situados en el Mar Caribe y el entonces llamado Grupo Andino que originalmente cobijó en su seno a Colombia, Ecuador, Perú, Bolivia y Chile y que poco después recibió a Venezuela para ver partir, más tarde en 1974, a Chile. Bajo el paraguas de la ALADI y ya en las nuevas circunstancias de vigencia del esquema económico de libre mercado en nuestros países, habría de crearse, en el año de 1991, el MERCOSUR, que al asociar por primera vez a los dos países más grandes territorial y poblacionalmente y más significativos desde el punto de vista económico de Sudamérica como son el Brasil y la Argentina -que unieron sus esfuerzos a los de su pequeños vecinos Uruguay y el Paraguay- representó lo que hoy podríamos llamar un punto de inflexión hacia la búsqueda de concretar la identidad sudamericana. Tal inflexión se haría más evidente aún y cobraría mayor visibilidad, en contrapunto con la visión latinoamericanista de la etapa anterior, al producirse en 1993 la adhesión de México al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), que, de algún modo, inauguraba este regionalismo geográfico que tiende a imponerse en los agrupamientos integracionistas de los países de nuestro hemisferio que, por de pronto ya está nítidamente dibujado en lo que concierne a Norteamérica con el TLCAN, a Centroamérica con el MCCA y al Caribe con la CARICOM, restando únicamente que termine por plasmarse la unión de los países sudamericanos. Y para decirlo de entrada y sin equívoco posible: no es que lo sudamericano sea contradictorio con lo latinoamericano sino que lo que hace es concretar, en términos de preciso alcance geográfico y de creciente, a estas alturas, complementariedad económica y política para el conjunto de nuestras naciones, el contenido de solidaridad y la capacidad de aglutinación que se atribuyó casi mágicamente en el pasado a lo latinoamericano. Así pues la clara obviedad geográfica del nuevo y recientemente acuñado concepto de Sudamérica, desde la óptica de los espacios de la integración de nuestros países, realza la idea de la proximidad geográfica y económica como opción estratégica para la inserción internacional en el mundo globalizado de hoy. Por todas esas razones, aparece como diferente y más apropiado que el de América Latina, al mismo tiempo que puede ser situado como un componente de aquel o un punto de tránsito en su dirección. Como puede y debería serlo también –y aquí se puede verificar

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la amplia versatilidad del concepto y de su concreción- un punto de referencia para la construcción del proyecto más vasto de creación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Que resulte nuevo, como concepto espacial para la aglutinación de las potencialidades económicas, políticas, sociales y culturales de la región, no implica que no haya sido pensado antes en dirección parecida ya que, cuando menos, correspondió justamente a la CEPAL, en 1956, defender “la idea de constituir un ‘mercado regional’ sudamericano como instrumento para acelerar el proceso de industrialización en que estaban empeñados los gobiernos de la región en aquel tiempo”8. Pero es claro que el momentum de aquella idea no había llegado aún y fue necesario un todavía largo proceso de maduración para volver a replantearla en circunstancias y contextos económicos muy diferentes a los de aquel tiempo del crecimiento hacia adentro y de fuerte contenido estatista en el que estaban embarcados nuestros países. Si corresponde a la Reunión de Presidentes de América del Sur -convocada por el Presidente Fernando Henrique Cardozo del Brasil, y realizada en Brasilia los días 31 de Agosto y 1° de Septiembre del año 2000- el mérito de haber puesto en marcha –no sin contradicciones, debilidades e insuficiencias, como tendremos la ocasión de comprobarlo más adelante- “un proceso coherente de ubicación y participación en el sistema internacional, cada vez más caracterizado porque sus principales actores son los bloques o espacios económicos de dimensión continental” y de que, en consecuencia, empiece “a constituirse una identidad y personalidad sudamericana, apropiada para actuar en un mundo crecientemente regionalizado”9, no es menos cierto que a la base de tal impulso está la internalización, por parte del Brasil de su propia identidad sudamericana. Sin la asunción por parte de este coloso -que tanto tiempo vivió de espaldas a su realidad vecinal- de su sudamericanidad, poco o nada podía avanzarse en la dirección de construir el espacio sudamericano, como de algún modo lo atestiguan los pioneros y proféticos así como fallidos intentos de la diplomacia boliviana de los años 40, retomados, en la década de los 90, de constituirse, por su ubicación geográfica central en Sudamérica, en “país de contactos y no de antagonismos” precisamente en la dirección de contribuir a la articulación de ese espacio sudamericano. Conviene, por ello mismo, destacar, al término de este acápite, y en la pluma de un analista brasileño cómo “es la identidad sudamericana, largamente madurada a lo largo de décadas y concretizada en la práctica a partir de la alianza con la Argentina en los años 80 y con el lanzamiento del MERCOSUR en los años 90, la que va a aparecer como un triunfo especial en la articulación de esas coaliciones de poder de las que el Brasil procura participar para protegerse y para proyectar su poder nacional. De cierta forma, al concluir el siglo XX, esa identidad sudamericana viene a sumarse a la identidad de país en desarrollo con fuerte industrialización para componer la personalidad internacional del Brasil.(...) País en desarrollo, país sudamericano: esa es la dupla de la identidad nacional brasileña que la diplomacia ayudó a consolidar durante el siglo XX. (...) Fue ese gran descubrimiento ontológico, de naturaleza socioeconómica, sin duda, lo que nos ayudó a descubrir la otra faz de nuestra identidad, aquella de naturaleza mas puramente geográfica, mas no por ello menos importante, la de nuestra sudamericanidad, la de nuestra vecindad, disminuida y ocultada por siglos de colonialismo y neo-colonialismo, a tal punto que todavía hoy es más fácil ir a ciertos 8

Ver, Borja, Rodrigo, ibidem, Pág. 555. Ver Seoane Flores, Alfredo, La Integración del Centro Oeste Sudamericano y la opción trinacional, Mimeo, en poder del autor; págs. 1 y 2.

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países sudamericanos vía Miami que en vuelo directo incluso con escalas”10. El nacimiento de un nuevo concepto sobre la existente y vieja realidad supera así el oscurecimiento secular de las fuerzas coloniales y neocoloniales que siguen actuando en medio de nuestros países.

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Ver Danese, Sérgio F, O Brasil e a América do Sud: apontamentos para a história de uma convergencia, en Política Externa, Vol. 9, N° 4, Marco-Abril-Maio, 2001. Págs. 58, 59, 65 y 66).

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III.

La subregión del Pacífico sur: viejas rivalidades, nuevas realidades

A pesar de que han transcurrido cerca de ciento veinte años desde la terminación de la Guerra del Pacífico las heridas de aquella contienda no han terminado de cicatrizar. A los resultados objetivos de la misma –entre los que resalta el de la pérdida de cualidad marítima de Bolivia que desde entonces vive enclaustrada y de espaldas al Océano Pacífico- hay que sumar las secuelas subjetivas que se expresan en las percepciones del imaginario popular de cada uno de los tres países involucrados. Mientras que en la mente de los bolivianos aquella guerra fue una agresión injustificable que terminó por cercenarle su condición de país ribereño del Océano Pacífico y para el Perú su participación en la misma obedeció a los imperativos de una alianza defensiva con Bolivia a la que ésta no supo honrar adecuadamente llevándolo a los extremos de la humillación de su honor nacional con la ocupación chilena de su capital Lima, para los chilenos se trató de una justa guerra defensiva que permitió no sólo la recuperación de territorios que habrían sido antes de su propiedad sino que terminó por marcar el sello de su identidad nacional, temprana y eficazmente lograda en tales circunstancias. Mas allá de los elementos objetivos que cada una de las posiciones reseñadas pudiera tener lo evidente es que sus componentes contradictorios irreconciliables hicieron que el recelo y la desconfianza marcaran con un sello indeleble el trasfondo de unos vínculos vecinales que no pudieron nunca -a pesar del incremento de los lazos comerciales, humanos, institucionales y de todo tipo que obviamente se ha producido en este largo período- encontrar los cauces de una constructiva y sinérgica relación. Antes de la Guerra del Pacífico, en términos geo-económicos, lo característico de la región fue la disputa tripartita por la explotación en beneficio propio de los ricos depositorios de guano en las costas del Pacífico, agudizada luego por la pugna boliviano-chilena por el dominio sobre el Desierto de Atacama y el disfrute de sus inmensas riquezas minerales. En términos geopolíticos, puede decirse que el problema giraba en torno a la disputa de límites boliviano-chilena sobre el Desierto de Atacama y al predominio y a la hegemonía marítima en la región del Pacífico Sur que enfrentaba a los tres países. La Guerra definió nuevos términos en cuanto a los límites de los tres países y zanjó, a favor de Chile, el tema de la hegemonía geo-política sobre la región, pero ello fue la culminación de procesos previos que conviene registrar sumariamente. Por un lado, las características similares de la conformación socio-cultural de Bolivia y Perú, marcadas por la “dualidad trágica” del choque no resuelto entre la matriz indígena de su poderoso origen andino y la presencia hispana de su arrollador impulso conquistador, habían conducido a aquellas a un incipiente e inacabado proyecto nacional que naufragaba o no terminaba de cuajar en medio de pugnas y disputas caudillescas que tuvieron su clímax trágico precisamente con la liquidación – a manos del enemigo externo chileno pero con la activa participación de facciones internas ligadas a las oligarquías centralistas de Lima y Chuquisaca- del visionario proyecto de la Confederación PerúBoliviana promovido y dirigido por Andrés de Santa Cruz, allá por 1839. Por el otro, “el contraste con Chile es extraordinariamente revelador y también desolador. El país del sur salió de la Independencia con una clase dirigente que tenía perfecta conciencia del destino histórico chileno (...) la facción conservadora de los “pelucones” proveyó a Chile de una perspectiva estatal de largo plazo (...) Portales ... entendió que para incrementar el poder chileno, debía dividirse el Perú. Para él no existía nada más peligroso que la

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Confederación Perú-Boliviana, de modo que promovió la expedición restauradora, en la que participaron demasiados peruanos, entre ellos Ramón Castilla.”11 Los resultados principales de la guerra se establecieron, desde el punto de vista jurídico, con los Tratados de 1904 entre Bolivia y Chile, y el de 1929 entre Chile y el Perú. Al decir de un connotado historiador, el académico norteamericano Ronald Bruce St John, “el acuerdo de 1904 ratificó una clara violación a la integridad territorial de Bolivia. Al dejar a Bolivia sin costa marítima, el acuerdo además frenó su desarrollo económico y amenazó permanentemente su seguridad nacional, puesto que los accesos bolivianos al Pacífico se encontrarían en poder de un Estado extranjero. Finalmente, aunque el Tratado de Paz de 1904 no extinguió las aspiraciones bolivianas por un puerto marítimo su ratificación por parte de Bolivia hizo irrelevante la mayoría de los argumentos legales que el país había desarrollado desde 1825 (...) El tratado de 1904, ampliamente criticado en Bolivia, constituyó una gran victoria diplomática para Chile al concluir un largo y problemático impasse en términos esencialmente chilenos”.12 En cuanto al Tratado chileno-peruano de 1929 y a su impacto sobre el conjunto de la relación en la región el mismo historiador sostiene que “tomó a ambos gobiernos más de cuatro décadas resolver formalmente el incordio de la Guerra del Pacífico, y cuando finalmente se llegó a un acuerdo, los intereses y expectativas bolivianas fueron ignorados por completo. A pesar de ello, el protocolo adicional al Tratado de 1929 reflejó con precisión la naturaleza tripartita de la disputa al estipular que tanto Chile como Perú deberán aprobar cualquier transferencia de los territorios objeto del tratado a favor de un tercer país. La exclusión de Bolivia en las negociaciones que llevaron al acuerdo de Tacna y Arica fue extremadamente desafortunada, puesto que mediante ella dicho pacto perdió la oportunidad de alcanzar una solución permanente que pudiera haber satisfecho a todos los participantes de la disputa”. Todo ello nos lleva a sostener que a pesar de haberse concluido jurídicamente válidos tratados para poner fin a la Guerra del Pacífico, no se ha alcanzado entre Bolivia, Chile y el Perú, o separadamente entre ellos, una solución definitiva y permanente que satisfaga a todos los concernidos y que dicha situación constituye una potencial fuente de conflicto abierto en la región sudamericana. Si a ello agregamos la simple mención del rosario de oportunidades perdidas –de las que las negociaciones inauguradas por Banzer y Pinochet con el abrazo de Charaña en 1975 y las impulsadas por Pinochet y Paz Estensoro en 1987, constituyen los últimos ejemplos- en el intento de lograr tal resolución definitiva, así como la persistencia boliviana en situar a la reintegración marítima como objetivo esencial de su política exterior, comprenderemos el espectro aún vivo de las viejas rivalidades geopolíticas en la región del Pacífico sur con su núcleo rondando en torno al dato objetivo del enclaustramiento marítimo de Bolivia y al subjetivo de la percepción del imaginario boliviano que atribuye a ambos países niveles de responsabilidad, de diferente calibre y calidad ciertamente, respecto a tal situación. Hasta fines del año 1999 a esa constatación había que añadir la persistencia de fuertes desacuerdos chileno-peruanos centrados en torno al cumplimiento precisamente del total de los acuerdos pactados en 1929. Es precisamente en dicho año que el impulso subterráneo que las nuevas realidades del mundo actual –materializadas en el proceso objetivo de la llamada globalización y de su respuesta de carácter post-nacional, la regionalización- y las de la propia región – 11

Ver Barnechea, Alfredo, La república embrujada, Nuevo Siglo, 1ª.edición; 1995; Lima-Perú; 427 pp. Ver Araníbar Quiroga, Antonio, Bolivia, Chile y Perú: Hacia un futuro compartido, Plural Editores, La Paz- Bolivia; Agosto de 1999; 126 pp.

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corporeizadas sobre todo en los cambios modernizadores que emprendieron a su turno y con sus propias especificidades cada uno de los tres países- cobraron vigencia en medio de la región latinoamericana en general y, en particular, en la subregión del Pacífico sur. En efecto, a finales del año 98 y del 99 se concretaron los acuerdos que dieron soluciones definitivas a los diferendos territoriales entre Perú y Ecuador por una parte, y Argentina y Chile, así como Chile y el Perú por el otro. Nos estamos refiriendo, en primer lugar, al acuerdo definitivo de paz entre Ecuador y Perú suscrito en Brasilia el 26 de Octubre de 1998, luego, al acuerdo chileno-argentino sobre Campo de Hielo Sur, suscrito en Buenos Aires el 16 de Diciembre de 1998 y, por último, a la suscripción del Acta de Ejecución del Tratado de 1929 y de su Protocolo Complementario, celebrada en Lima el 13 de Noviembre de 1999. Habiendo analizado la significación y alcances de los dos primeros en un anterior trabajo13, corresponde detenerse un tanto en la significación del último de los acuerdos alcanzados. Al decir del internacionalista peruano Alejandro Deustua14 “en términos políticos, la relación peruano-chilena ha cambiado sustancialmente a partir de la conclusión de los asuntos pendientes del Tratado de 1929 y su Protocolo Complementario. Luego de la solución del diferendo peruano-ecuatoriano, el escenario limítrofe peruano se ha clarificado casi totalmente. Sin embargo, aún resta por resolver asuntos vinculados a la delimitación marítima con Ecuador y Chile y al problema de la mediterraneidad boliviana (que no siendo limítrofe tiene obvias connotaciones fronterizas). La eliminación de conflictos limítrofes en el escenario sur suramericano genera nuevas posibilidades de cooperación”. Casi contemporáneamente –en febrero de 1999- y bajo los auspicios de la CAF y del Woodrow Wilson International Center (WWIC) se planteaba una propuesta intelectual y política15 que bajo la conceptualización del “enfoque trinacional de beneficios mutuos” aspira a contribuir a un cambio de la actual matriz de confrontación que rige las relaciones entre Bolivia, Chile y el Perú por una de cooperación capaz de producir en la región una zona de integración, desarrollo y paz como resultado deseable y posible para los tres países. Consecuencia de algún modo de la confluencia de ambos procesos – el fáctico de solución pacífica de conflictos concretos en la región y el intelectual de proposición de un nuevo enfoque para el abordaje de las relaciones mutuas entre Bolivia, Chile y Perú- se ha iniciado en el ámbito oficial de los gobiernos de Bolivia y Chile –teniendo como punto de partida la reunión de los Cancilleres Murillo y Valdez en AlgarvePortugal en febrero del año 2000 y como hitos de desarrollo promisorios los encuentros presidenciales Banzer-Lagos de Brasilia (julio 2000), Panamá (octubre 2000) y Quebec (abril de 2001)- un proceso de acercamiento que apunta en la dirección del abordaje y solución de los problemas históricos pendientes a través del impulso de las complementariedades económicas de ambos países con expresa mención –por parte boliviana cuando menos- del interés de incorporar a dicho proceso al Perú para de ese modo dar cima a un proceso de desarrollo integrado del norte de Chile, el sur del Perú y el occidente de Bolivia.

13

Ver Aranibar Quiroga, Antonio , ibidem, Capítulo II, Págs. 53 a 65. Ver Deustua, Alejandro, Consideraciones generales sobre los intereses peruanos en un escenario de cooperación trilateral Perú-Bolivia-Chile, en CEEILA, PRISMA, UASB, Corporación Tiempo 2000, FLACSO-CHILE, CEPEI y CAF, Hacia un enfoque trinacional de las relaciones entre Bolivia, Chile y Perú, Caracas, La Paz, Lima, Santiago, 2001. 15 Ver Araníbar Quiroga, Antonio, ibidem, Capítulos IV y V, Págs. 85 a 112. 14

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Por su parte, al nivel de las sociedades civiles de los tres países se ha iniciado en julio del año 2000, mediante la realización de un Seminario Internacional en Caracas, patrocinado por prestigiosas instituciones académicas de los tres países y con el auspicio de la CAF, el denominado “Proyecto Trinacional de Desarrollo integrado del occidente de Bolivia, el sur del Perú y el norte de Chile” que tiene por finalidad apoyar, desde la sociedad civil, la ejecución de una agenda para afianzar las relaciones de paz y cooperación entre los tres países promoviendo un nuevo enfoque trinacional de beneficios mutuos para la superación de las consecuencias de la guerra que los enfrentó hace más de cien años y dar viabilidad a un amplio proceso de desarrollo integrado entre los tres países, en el marco del proceso de integración andina y sudamericana. El trasfondo de todos estos nuevos emprendimientos está constituído por lo que hemos dado en llamar el acervo contemporáneo en el que se asienta el futuro de nuestros pueblos16. Con ello nos referimos a ciertos aspectos fundamentales de la vida y organización de nuestros países que siendo relativamente recientes, constituyen ya patrimonio de los procesos de modernización que están viviendo cada uno de ellos y que por su importancia y proyección deben ser puestos de relieve ya que constituyen, a la vez, fundamento y garantía de un futuro común. La democracia como valor cultural y político compartido es el primero de ellos. Es en ella que nuestros países han renovado su estabilidad política del pasado o la están construyendo como nueva y preciosa adquisición. Es con ella que perfeccionamos o empezamos a construir un verdadero Estado de derecho y su correspondiente institucionalidad. Es en ella donde los tres países estamos retados a construir ciudadanía plena y garantizar igualdad de oportunidades para todos. Descentralizar, acercar las decisiones políticas al pueblo, participar, superar la pobreza, en fin, crear bienestar, son exigencias a la vez que objetivos de nuestras sociedades que la democracia debe viabilizar para perdurar como tal. Finalmente, la reforma del Estado, de su rol y de sus funciones, así como de sus estructuras y sus finalidades, debe servir para promover capacidades cooperativas entre nuestras naciones. La economía de mercado es el segundo. Su generalización en la región forma parte del proceso más amplio de la globalización económica y de la organización del mundo postguerra fría. Su aplicación en nuestros países ha aportado a cada uno de ellos estabilidad macroeconómica y señales de crecimiento y desarrollo. Ha propiciado profundas transformaciones en la relación entre Estado y economía y ha entregado el protagonismo del desarrollo a la iniciativa privada. La apertura económica que ha instalado en cada uno de nuestros países es herramienta indispensable para la nueva inserción internacional, pero aún no ha garantizado, salvo logros importantes en esta materia por parte de Chile, transformaciones decisivas en la matriz de nuestra inserción al mercado mundial. Se constituye, así, en marco general y concreto de cualquier esfuerzo cooperativo entre nuestras naciones y es el terreno en que éstas deben materializarse. Es también el espacio de un debate político de profundas consecuencias prácticas, toda vez que la relación entre Estado, mercado y sociedad constituye el meollo de donde surgirán las nuevas respuestas de viabilidad para nuestros países y de equidad y justicia para nuestros pueblos. Los procesos de integración subregional, regional y hemisférica son el tercer componente que hay que mencionar. Cada uno de nuestros países se ha abierto al 16

Ver Araníbar Quiroga, Antonio, ibidem, Págs. 104 a 107.

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mundo y se ha volcado a la región. Pero en este tema, las potencialidades no exploradas ni desarrolladas constituyen el atractivo mayor de un esquema de relación cooperativa para nuestras tres naciones y ponen de relieve lo que de complementario tienen nuestros países. Bolivia puede y debe aportar, entre otras cosas, la conexión interoceánica y por tanto abrir las puertas del heartland del subcontinente americano a las costas del Pacífico. Su vocación y determinación de “país de contactos” empieza a desplegarse y a mostrar sus posibilidades. Pero ella misma debe participar de todas las ventajas y de todas las posibilidades de esa Cuenca del presente y del futuro. Chile y Perú –que ya tienen orientado lo fundamental de su apuesta de futuro en construir cada uno por su lado esa plataforma de proyección al Asia Pacífico- pueden a su vez vigorizar sus esfuerzos y potenciar sus emprendimientos en la complementariedad competitiva que implica el enfoque trinacional de beneficios mutuos. La integración física entre nuestros países y el desarrollo de proyectos conjuntos en esa materia ha de poner de relieve las ventajas de la complementariedad. Estas acciones, a su vez, no pueden ser sino complementarias y coherentes con relación a los procesos de integración regional y hemisférica que están, de algún modo, en marcha: la sudamericana, a partir de la realización y resultados de la Primera Cumbre de Presidente Sudamericanos realizada en Brasilia el año 2000; y la hemisférica a través del proceso de negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) que ya está en negociación y que debiera culminar el año 2005. El cuarto es el de la adscripción común al respeto de la diversidad étnico-cultural. Por ese camino -con luces y sombras, avances y retrocesos- Perú y Bolivia, cada uno con sus propias especificidades, intentan ahora mismo dar cima a la tarea de construcción de su propia identidad nacional con la cual aportan al acervo de la identidad regional y latinoamericana. En Chile, por su parte, la emergencia de identidades culturales diferenciadas del tronco básico con el que ha construido su identidad nacional no tiene, al parecer, horizontes disruptivos y son asumidos, en general, como expresiones de la riqueza cultural que ha de respetarse. En nuestras tres sociedades, en suma, estamos munidos del instrumental indispensable para superar en el horizonte de las próximas generaciones el prejuicio racista que al interior de nuestras sociedades y en el conjunto de nuestra interrelación tanto daño ha hecho y continúa haciendo. Por último, y como coronando conceptualmente ese acervo, está la idea del Desarrollo Sostenible que a todos los componentes del desarrollo que explícita o implícitamente hemos señalado en los puntos anteriores añade dos de importancia clave para el futuro de nuestros pueblos: primero, el ser humano es el centro de las preocupaciones y acciones del desarrollo y, segundo, la solidaridad intergeneracional que de cara a la relación con el medio ambiente obliga a las generaciones de hoy a satisfacer sus necesidades sin poner en riesgo el que las del futuro puedan satisfacer las suyas. La elaboración conceptual y el Plan de Acción que en esa materia han consensuado los tres países junto a los demás del Hemisferio en la “Cumbre de las Américas sobre Desarrollo Sostenible”, de Santa Cruz de la Sierra, en Diciembre de 1996, se constituye así en referente importante y quizás no previsto del camino a recorrer. Estas son pues las nuevas realidades, en los planos objetivo y subjetivo, que están instaladas o pugnan por instalarse en la región del Pacífico sur como una especie de signo de los tiempos y como una muestra de los aires de renovación conceptual y práctica con la que los pueblos y los gobiernos de América del sur, en general, y de la subregión del Pacífico sur en particular, aspiran a enfrentar los retos crecientemente complejos del mundo globalizado de hoy.

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IV.

La subregión Centro Oeste cuestionadora y Constructiva

Sudamericana

(COS):

emergencia

Como acertadamente sostiene un interesante trabajo del ILPES-CEPAL17 “históricamente, el territorio de los países latinoamericanos y del Caribe se caracteriza por una marcada concentración en las ciudades metropolitanas, por la existencia de ‘regiones marginales’ producto de la lógica de funcionamiento territorial de la economía nacional y por las llamadas ‘regiones con sectores económicos en declinio’ (carbón, estaño, petróleo, industria textil, café, etc.). Hasta 1970, estos últimos casos se manifiestan en el Nordeste brasileño, la región Caribe de Colombia, el secano costero y el sur de Chile, el Noroeste argentino, los departamentos de Oruro, Potosí, El Beni y Pando en Bolivia, los territorios amazónicos de Brasil, Colombia y Perú, la sierra peruana y otros. (...) Las políticas regionales y los instrumentos que buscaban la desconcentración territorial vía la creación de polos de desarrollo, programas de desarrollo rural integrado, parques industriales, estímulos a la industrialización regional y otros en (tales) regiones ... produjeron, en el mejor de los casos, modestos resultados. (...) La evidencia empírica sobre concentración metropolitana y desigualdades regionales en el período comprendido entre mediados de los setenta e inicio de los noventa parece confirmar, en una primera lectura, la hipótesis de la convergencia. Las concentraciones metropolitanas no alcanzaron los tamaños proyectados y ... comenzaron a delinearse polígonos ampliados en torno a éstas, además del surgimiento de ciudades intermedias en apoyo al auge exportador. (...) Estas concentraciones metropolitanas coexisten con estos territorios interiores globalizados merced a la ampliación de su base económica de exportación centrada en recursos naturales, con los territorios fronterizos dinamizados por los procesos de integración comercial –en el contexto más amplio de una gran afluencia de inversión extranjera- y con territorios marginales o excluidos de los mercados internacionales o incluso nacionales. Ello genera un aumento de la heterogeneidad estructural territorial, produciéndose una ‘archipieligización’ de los territorios nacionales que obliga a una relectura de las desigualdades regionales, ya que las antiguas regiones, delimitadas por criterios de homogeneidad, hoy albergan en su territorio ‘zonas ganadoras’ y ‘zonas perdedoras’.(...) Las ‘regiones perdedoras’, como actualmente se denomina a aquellos territorios no globalizados o insertos a lo menos en la economía local se caracterizan así, no sólo por su carácter de regiones ‘marginales’ o con ‘sectores económicos en declinio’ sino, principalmente, por sus condiciones para la competitividad internacional. Puesto que muchos de los factores que condicionan la competitividad están ‘localizados’, es decir, no son trasladables de un lugar a otro (infraestructuras, economías de aglomeración, etc.), son poco móviles (población, conocimientos, etc.) o tienden a permanecer en un área determinada (servicios avanzados a la producción), se posibilitan rendimientos del capital crecientes en las economías con buenas dotaciones de los factores que generan externalidades positivas, cuestión que ocurre en las concentraciones metropolitanas. (...) En síntesis, el argumento de la vieja ‘dependencia’ cede espacio a uno nuevo que recoge las desventajas de la ‘desvinculación’ con los circuitos de la economía global. Las ciudades que carecen de los nuevos y avanzados servicios productivos y comerciales están destinadas a la desvinculación con la red de conexiones que constituye el sistema económico global. Los vastos territorios de ciudades y pueblos que no están conectados a mercados y localidades de países desarrollados están destinados a quedarse fuera de la dinámica de crecimiento internacional”. (Págs. 17,18 y 19. Enfasis mío) 17

Ver ILPES-CEPAL, La Reestructuración de los Espacios Nacionales, Documento de Trabajo, versión electrónica en poder del autor, pp. 27.

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A la luz de este análisis histórico del territorio como objeto de intervención por parte de las políticas económicas y sus secuelas -que se refiere a Latinoamérica y el caribe en general pero que cabe perfectamente para nuestro objeto de estudio que es Sudamérica- y del señalamiento de las características actuales de la heterogeneidad estructural territorial de nuestro subcontinente resulta relativamente fácil entender el surgimiento y la constitución progresiva de lo que –asumiendo el criterio geográfico de agrupamiento espacial- sus propios actores y los analistas que empiezan a ocuparse de la temática, han denominado la Subregión Centro Oeste Sudamericana. En la medida en que –como lo veremos más en detalle hacia delante- se trata de una porción importante del territorio sudamericano que, por lo demás, tiende a concentrar en una unidad de identidad y desarrollo, lo más atrasado, lo menos vinculado y lo más pobre de cada uno de los países que la componen, en el plano objetivo, al tiempo, que en el campo subjetivo, se van desarrollando dentro de ella crecientes reivindicaciones descentralizadoras y claros destellos de conciencia acerca de que el camino al progreso es el de la integración hacia adentro de Sudamérica y hacia afuera de ella, nos encontramos efectivamente con un factor no oficial ni tampoco institucionalizado que, sin embargo, cada vez con mayor visibilidad y pertinencia empieza a pesar en la configuración del espacio sudamericano y que, por tanto, no debe ignorarse a la hora de pensar y obrar en la perspectiva de la definitiva construcción de éste. Diversas expresiones ha tenido esta progresiva toma de conciencia y la correlativa puesta en marcha de actividades destinadas a concretar la existencia de la subregión. Entre ellas encontramos las reflexiones, realizadas en abril de 1996, por un senador chileno, que al referirse a la necesidad de su país de definir una “nueva política hacia Bolivia” enmarcaba dicha necesidad en las potencialidades del norte chileno y en las oportunidades que se le abrirían por vía de la integración: “es fundamental entender el papel de Tarapacá hacia el siglo XXI como una gran plataforma de servicios apoyada con actividades industriales, agrícolas, mineras, para articular el centro de América del Sur con el Asia a través del Pacífico. ... Los intereses de Chile y del norte, los intereses de Bolivia, de Brasil y de Perú, así como los del noroeste argentino y de Paraguay, pugnan por una nueva concepción”18. Unos años antes y en el plano propiamente académico, están la creación, en 1993, con la participación de representantes de Universidades argentinas, chilenas, bolivianas y peruanas, del Consejo de Rectores por la Integración de la Subregión Centro-Oeste de Sudamérica (CRISCOS) y el verificativo de numerosos e importantes eventos de reflexión en torno a la subregión, el último de los cuales, el V Seminario Internacional de Integración Subregional, se llevó a cabo en la ciudad de Iquique los días 27, 28 y 29 de septiembre de 2000, con la organización del Instituto de Estudios Internacionales INTE de la Universidad Arturo Prat y el patrocinio de varias e importantes instituciones académicas, políticas y empresariales de Chile y Bolivia, a más del Convenio Andrés Bello que pertenece al Sistema Andino de Integración19. En ocasión de inaugurar dicho evento correspondió al Intendente Regional de Tarapacá, Jorge Tapia Valdez, realizar agudas y certeras críticas a las políticas centralistas de su país y de los gobiernos de la subregión, así como valorar el sentido y alcance de la creación del CRISCOS y de los objetivos de la subregión en estos 18

Ver Bitar, Sergio, Nueva Política Hacia Bolivia, en EL MERCURIO del 29 de abril de 1996 Ver Universidad Arturo Prat, Vicerrectoría Académica, Si somos americanos, Volumen II – N° 2, Actas del V Seminario Internacional de Integración Subregional, II Encuentro de Intelectuales Chileno – Boliviano, Imprenta LAMA, Diciembre 2000, Iquique, Chile; 755 pp. 19

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términos: “ ‘Pensar globalmente y actuar localmente’, o acercar la toma de decisiones y la gestión más a la gente y a los grupos intermedios de la sociedad civil, es algo que no penetra fácil en la ideologizada mente del político y del burócrata centralista. Les cuesta comprender que no se trata de reemplazar las lealtades a la patria y al Estado-Nación por nuevas lealtades, sino sólo de modificar los estilos de relación con los vecinos, construyendo las bases de confianza en que puede fundarse una relación entre amigos en lugar de simples contactos entre antagonistas. Afortunadamente, la creación del Consejo de Rectores para la Integración del Centro Oeste de Sudamérica o CRISCOS sale al paso de esa tendencia, reconociendo de modo rotundo y práctico la idea de que las áreas nacionales situadas en el centro-sur-oeste de Sudamérica conforman una región cuyas características y posibilidades fuerza la Integración económica. ... La Subregión del Centro-Oeste-Sudamericano y las regiones, provincias o distritos de cada Nación que la integran pueden y deben buscar sus propios modos y vías de inserción en la economía globalizada”, para concluir afirmando, en una muestra concreta de la amplitud, profundidad e importancia de lo que se ha puesto en marcha, que “dada la naturaleza de estos procesos y el marco estratégico en que tienen lugar, será necesario ‘refundar’ los principios nacionales en que se basan las actuales políticas nacionales respecto a los vecinos, tanto en materia estrictamente fronteriza cuanto en lo relativo al tratamiento de los problemas y crisis coyunturales. Lo accidental, lo contingente y aún lo histórico, deberá de aquí en adelante ser visualizado no a la luz del pasado y del formalismo jurídico-político, sino conforme a las pautas de una forma de sociedad internacional, que nace como expresión del nuevo rol, nivel de autonomía e identidad, así como de los nuevos intereses de la Región dentro del antiguo Estado-Nación”20. Recientemente, entre el 2 y el 4 de septiembre del presente año de 2001, se realizó en Arequipa-Perú, el “Encuentro Internacional sobre la Integración Regional entre Bolivia, Brasil y Perú”, que ha sido otra vigorosa expresión de la naciente conciencia y de la creciente importancia de la subregión centro-oeste sudamericana. El representante de uno de sus organizadoras, la Secretaría Técnica de la llamada Macroregión Sur del Perú, al dar a conocer la historia del surgimiento de la misma como resultado del proceso de acercamiento de los siete departamentos del sur del Perú con la idea de cooperar entre sí para competir e impulsar la descentralización, entendiendo a ésta como instrumento básico y fundamental del desarrollo, afirmaba rotundo y claro: “el centro-oeste de América del Sur es nuestro objetivo como polo compensador de los grandes centros de América del Sur”21. En ese mismo evento y como una muestra de los múltiples significados y alcances del espacio en construcción así como de sus contenidos y alcances, escuchábamos al Vice Gobernador del Estado de Rondonia - Brasil, Miguel de Souza, decir que “necesitamos no sólo la salida al Pacífico sino que vemos la importancia del gran mercado andino en su conjunto”, así como al Secretario de Planeamiento del estado del Acre-Brasil, definir a su Estado como “la puerta de entrada de la Comunidad Andina de Naciones al Brasil” al tiempo que el Gobernador de dicho Estado afirmaba que “la integración real no es la que tenemos hoy en los papeles e informes de nuestras cancillerías; es ésta que vamos construyendo al vincular a nuestros estados y departamentos y a los pequeños y medianos negocios de nuestras regiones; la integración real es o debe ser democrática

20

Ver Universidad Arturo Prat Vicerectoria Académica, ibidem, Pags. 16 y 17. Ver Muñoz Nájar, Alberto, Conferencia dictada en el “Encuentro Internacional sobre la integración regional entre Bolivia, Brasil y Perú”, Arequipa-Perú, 2 al 4 de septiembre de 2001. Notas tomadas por el autor. 21

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y participativa y no excluyente como lo es la integración hecha a partir de los grandes negocios entre Lima y San Pablo”22. La construcción del espacio centro-oeste-sudeamericano incorpora pues novedosos conceptos a ser tomados muy en cuenta hacia delante sobre la noción misma de la integración a la que aspiramos puesto que se ha mencionado el “concepto de la ‘integración regional descentralizada’, aludiendo a una integración que vincula las regiones interiores de los países implicados. Una ‘integración no excluyente’, que no sucede únicamente entre las ciudades capitales y sus grandes centros de negocios, sino también y fundamentalmente entre los pequeños y medianos negocios y las regiones implicadas. Una ‘integración participativa’ porque involucra autoridades locales y regionales, pueblos vecinos, sociedades fronterizas, etc.”23 Por su parte, en Bolivia, la recientemente descubierta capacidad gasífera de su subsuelo asentada, en lo fundamental en el periférico Departamento de Tarija y aún en la más periférica provincia Gran Chaco, suscita en dicha región nuevas presiones descentralizadoras y provoca nuevos emprendimientos integracionistas. Como lo señala un importante estudio realizado por el PNUD como parte del informe de Desarrollo Humano en Bolivia 2002, “se manifiesta en Tarija una demanda de ampliación y profundización de la descentralización sobre todo en la creación de mecanismos de manejo autonómico en decisiones económicas. Tras esa demanda hay una percepción que es imprecindible para la región pero también para Bolivia incrementar los intercambios entre la región y los países vecinos y que el estado centralista no está desarrollando este potencial. Tarija, sin embargo siempre ha tenido sus horizonte hacia Argentina y Paraguay. En este marco Tarija lanza un proyecto de una carretera bioceánica para integrar el Chaco y el Atlántico y el Pacífico. Este proyecto asegurará la integración regional con una vinculación hacia los mercados internacionales”24. En suma y siguiendo al internacionalista boliviano Alfredo Seoane Flores25 podríamos decir que: •

La llamada subregión del Centro Oeste Sudamericana (COS), desde el punto de vista geográfico, abarca una extensión importante del territorio sudamericano pues, situada entre los paralelos 15 y el 25 y los meridianos 72 a 55, comprende el norte argentino, el centro oeste de Brasil, casi todo el territorio de Bolivia, el norte de Chile, el Chaco paraguayo y el sur del Perú.

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Precisamente por ser el área que aglutina a los territorios más atrasados, menos vinculados y más pobres de los países que la conforman cobra creciente fuerza la percepción de que los factores desencadenantes del desarrollo para las zonas que conforman el COS son la descentralización en lo interno y la integración en lo externo; pues ambos representan la posibilidad de mejorar los términos de la inserción en los proceso regionales y mundiales de la economía moderna.

22

Expresiones vertidas en sus respectivas intervenciones ante el encuentro de Arequipa-Perú, en notas tomadas por el autor. 23 Ver Santa Gadea Duarte, Rosario, Conclusiones de las Sesiones Plenarias “Encuentro Internacional sobre la Integración Regional entre Bolivia, Brasil y Perú”, Arequipa, 2-4 de Septiembre de 2001, Versión electrónica en poder del autor, Pág. 1. 24 Ver IDH-Bolivia 2002,Orientaciones y capacidades políticas, Borrador en poder del autor; Pág. 38) 25 Ver Seoane Flores, Alfredo, La Integración del Centro Oeste Sudamericano y la opción trinacional, Mimeo, Noviembre de 2001, en poder del autor; págs. 3,4 y 5.

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•

Por tanto, en este proceso las fuerzas geoeconómicas tienen un dinamismo positivo ampliamente mayor a las geopolíticas que ancladas en los esquemas del realismo convencional aparecen como un freno para aquellas. En efecto, se observa en el proceso la emergencia de los ejes transversales u horizontales de desarrollo, como fenómeno característico de este camino de sustanciación del espacio sudamericano, que significa que fuerzas desde dentro tensionan la geografía, modificando la tendencia a concentrar el desarrollo en los bordes y las regiones costeras. Las regiones de adentro, los hinterlands de Sudamérica, buscan ser partícipes del desarrollo y superar su marginalidad.

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Al contener a los espacios y la problemática del norte de Chile, el sur del Perú y el occidente de Bolivia, posibilita la conversión de esta zona trinacional –cuyas peculiaridades y potencialidades hemos analizado en al capítulo anterior- en pivote de la construcción del Centro Oeste Sudamericano. Al mismo tiempo la Región Centro Oeste Sudamericana otorga un marco que completa al enfoque trinacional de beneficios mutuos aplicado a aquella zona, dándole una proyección más de futuro que permitiría superar, sin negarlo, su sabor histórico actual de reconstitución de una unidad económica, cultural y social, dislocada por la Guerra del Pacífico.

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Por último, observando cuidadosamente los recientes acontecimientos en torno a la dinámica de la integración física entre los territorios al interior del subcontienente y los puertos del Pacífico y, en torno, también, al desarrollo de la producción de gas en la subregion centro oeste y la integración energética que se está produciendo, se está conformando una dinámica de crecimiento económico sobre bases regionales, que involucran áreas pertenecientes a varios países que van más allá de las políticas gubernamentales en materia de integración y que podría constituirse en factor sinergético de alto valor para la integración sudamericana.

Son estos hechos los que justifican el incorporar como parte de nuestro estudio y nuestra reflexión centrada en torno a la construcción del espacio físico y económico sudamericano, el de la subregión centro-oeste sudamericana cuya insurgencia cuestionadora está fuertemente imbuida de proposiciones constructivas y visiones superadoras del actual stato-quo.

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V.

La integración subregional, regional y hemisférica: estado de situación

La paradoja y la incertidumbre parecen definir el estado de situación actual de los procesos de integración que tienen como escenario el continente americano. Mientras por un lado hay razones para sostener que el alcance y magnitud de los procesos de integración subregional en nuestro continente han llegado a un nivel sin precedentes en nuestra historia, por el otro es claro que esos mismos procesos atraviesan profundas crisis que ponen en duda su supervivencia y su futuro. Tratemos de examinar con un poco más de detenimiento ambas afirmaciones. En lo que concierne a la primera, es evidente que la década de los años 90 dio lugar a un par de acontecimientos de envergadura en lo que se refiere a los procesos de integración subregional en el continente americano. El primero de ellos fue la creación, el año de 1991, del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) con la participación de Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay, en lo que significó la concreción, en términos integracionistas, de un acercamiento que marcaba un giro histórico en la relación entre los dos más grandes países de América del Sur. “El MERCOSUR sería en realidad la expresión político-institucional de ese cambio. Sus consecuencias podrían desbordar los límites del Cono Sur: para muchos observadores el MERCOSUR configuraría el núcleo de una alianza potencialmente capaz de liderar un diálogo nuevo y algo menos desequilibrado entre el sur del hemisferio y su potencia dominante, Estados Unidos de América.”26. El segundo fue la suscripción en 1993 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) entre los Estados Unidos de América, México y Canadá, en lo que constituyó un acto sin precedentes de presencia y participación de un país pobre y atrasado, México, en esa suerte de club de los ricos a los que pertenecen sin duda los EE.UU y el Canadá. “La breve pero densa historia del TLCAN sería, para muchos analistas, el acontecimiento más importante en la historia de las relaciones entre EE.UU y América Latina desde la guerra hispano-norteamericana. En cualquier caso, representaría un cambio en las relaciones entre México y EE.UU no menos dramático que el ya observado en el sur”27. A más de ambos procesos de integración que en el Sur y el Norte de nuestro continente marcaron la década anterior, hay que registrar el impulso revitalizado que a fines de la década de los ochenta y a comienzo de la del noventa recibió el entonces Grupo Andino que, en 1996 y como parte de dicho impulso, cambió su denominación hacia la de Comunidad Andina de Naciones (CAN). Algo similar ocurrió en Centro América con el Mercado Común Centroamericano. Adicionalmente, hay que destacar la dinámica de acercamientos hacia el MERCOSUR por parte de países como Chile y Bolivia que casi al mismo tiempo, entre finales del 96 y comienzos del 97, asumieron la condición de países asociados al MERCOSUR a través de la suscripción de sendos acuerdos de Zona de Libre Comercio, lo que impulsó, a su vez, al acercamiento de Venezuela, primero, y de la entera Comunidad Andina de Naciones, después, hacia el MERCOSUR. Terminamos entonces la década anterior con un promisorio proceso de convergencia entre la CAN y el MERCOSUR ampliado, lo cual fue confirmado e institucionalmente plasmado en la inédita e histórica convocatoria a la Primera Cumbre de Presidentes Sudamericanos que al término de la anterior década y en el umbral 26

Ver, PNUD, BID-INTAL, América Latina a principios del siglo XXI: Integración, Identidad y Globalización; Versión electrónica obtenida de la página web del BID-INTAL, Pág. 21. 27 Ver, PNUD, BID-INTAL, ibidem, Pág. 21.

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mismo del siglo XXI dio inicio, en Brasilia en Septiembre del año 2000, a la construcción de la integración sudamericana que es el dato con el que finalmente podemos ponderar el alcance y magnitud sin precedentes de los procesos de la integración subregional en el continente americano. Es a estas alturas que el dato macizo de la crisis económica internacional que ha alcanzado niveles insospechados en el año 2001 hace su presencia y marca su impronta negativa en estos proyectos integracionistas. La magnitud e importancia de la crisis económica a nivel mundial es reflejada certeramente por un líder político y estadista europeo cuando sostiene que “Estados Unidos y la Unión Europea parecían capaces de periferizar o encapsular las crisis regionales económico-financieras. Así ocurrió con el tequilazo mexicano del 94, o con la tormenta asiática del 98, que se extendió a Rusia y Brasil, en rápido contagio epidémico. Pero en el 2000 la crisis económico-financiera ha dejado de ser periférica y ha empezado a afectar seriamente a Estados Unidos, primero, y a la Unión Europea, después”28. Si a ello añadimos la recesión japonesa que tiene ya cerca de una década, el panorama crítico de la economía mundial, con la simultaneidad de crisis en las economías de los tres grandes bloques mundiales, resulta el mas hondo y preocupante en muchas décadas, sin que hasta el momento los economistas se hayan puesto de acuerdo a cual de ellas en el pasado se asemeja más la crisis actual. Pero en lo que no caben dudas es en la percepción del impacto aún más negativo respecto de la crisis económica de los sucesos terroristas del 11 de septiembre del 2001 y adicionalmente, en los impactos que todo ello ha ocasionado sobre los procesos de integración subregional en nuestro sub -Continente. Al decir del mismo líder europeo antes citado “los atentados terroristas del 11 de septiembre han añadido a la tragedia humana una angustia sin precedentes. El sentimiento de inseguridad también ha perdido su carácter regional para mundializarse. La percepción de que nada de lo que ocurra en cualquier lugar del mundo nos puede resultar ajeno se está abriendo paso. Aunque la crisis económica no ha sido consecuencia del ataque terrorista del 11 de septiembre...la pérdida brutal de confianza convertirá el problema de la seguridad en una condición para la recuperación de la economía, no sólo en una necesidad ineludible de defensa de la ciudadanía”29. Lo que confirma un analista económico cuando nos dice que “la principal tendencia de la coyuntura (la primera recesión global del planeta de la que sólo se salva China) estaba marcada antes del 11 de septiembre. Lo que sostenía hasta entonces la economía mundial era el consumo privado de los ciudadanos, ya que la inversión empresarial hacía varios trimestres que estaba parada. Los atentados terroristas afectan directamente al consumo por la incertidumbre que incuban. El terrorismo es una enfermedad del alma que genera miedo en los ciudadanos, que, psicológicamente, interrumpen sus hábitos normales de vida: gastan y viajan menos. La crisis política profundiza la recesión. En ese momento estamos.”30 En lo que concierne al impacto de la crisis económica internacional sobre los procesos de integración en nuestro sub - continente es innegable el deterioro que la misma ha ocasionado en ellos y los riesgos que para su sobrevivencia y su futuro ha abierto. Veamos sus principales elementos. 28

Ver, González, Felipe, Primera crisis global de la nueva era, en El País, edición del día martes 9 de Octubre de 2001. 29 Ver, González, Felipe, ibidem. 30 Ver, Estefanía, Joaquín, La economía del miedo, en El País, edición del día jueves 20 de Diciembre de 2001. Enfasis mío.

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En primer lugar la crisis económica internacional ha tenido como efecto directo el de contraer significativamente el comercio, en general, y el comercio intra-regional, en particular. Muy recientemente31 un informe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) establecía que “luego de una década de continua expansión, el comercio entre los países americanos sufrió este año su primera contracción, de casi cuatro por ciento. La caída, atribuida a la recesión en Estados Unidos, puso fin a una década en que el comercio intra-americano creció dos veces más rápido que las exportaciones a otros continentes, que cayeron apenas en un dos por ciento este año. (...) La caída más notable en el intercambio se produjo entre los países del MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), donde el comercio se redujo en un diez por ciento este año, y entre los miembros del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (Canadá, México y Estados Unidos), en un cinco por ciento. En MERCOSUR, las exportaciones brasileñas fueron las más afectadas debido a la recesión argentina.” En segundo lugar esta contracción - que en los diversos países sudamericanos ha tenido impactos y ha creado dificultades en sus respectivas balanzas de pago - ha promovido la adopción de medidas cambiarias como las llamadas devaluaciones competitivas, así como el desarrollo de políticas proteccionistas al interior de cada uno de los países de los bloques subregionales, afectando los compromisos integracionistas y poniendo en jaque la confianza y la seguridad mutuas al interior de cada uno de ellos. Ello ha sido particularmente cierto en lo que respecta al MERCOSUR, pero también lo ha sido, aunque en menor medida, en las relaciones mutuas al interior de la CAN. En tercer lugar, esta situación imposibilitó el avance en la armonización de las políticas macroeconómicas al interior de los bloques subregionales, manteniendo, por tanto, las fragilidades que una situación de tal naturaleza conlleva en sí misma y que es lo que, precisamente, hacía necesario el concretar crecientes niveles de coordinación y armonización de dichas políticas. En cuarto lugar, el conjunto de los elementos anteriores facilitó el surgimiento, en algún caso, o hizo posible, en otros, el reforzamiento de posiciones nacionales tendientes a negociar acuerdos bilaterales con los Estados Unidos de América sin esperar el despliegue del proceso multilateral que supone la negociación del Área de Libre Comercio Americana (ALCA) que proyectada en la Cumbre de las Américas de Miami en 1994 se encuentra en pleno desarrollo. Resultado de todo ello, se han acrecentado –particularmente dentro el MERCOSUR pero también dentro de la CAN- las tensiones internas y sus correspondientes expresiones de amenazas de ruptura. El cuadro de la fragilidad actual y de la incertidumbre hacia el futuro de cada uno de tales procesos subregionales queda puesto en evidencia y es en ese contexto que hay que ubicar el incumplimiento de un primer propósito expresamente acordado en cuanto al proceso de convergencia CANMERCOSUR cual era el de haber puesto en marcha una Zona de Libre Comercio entre ambos grupos de países a partir del primero de enero de 2002. En lo que respecta, finalmente, a la proyectada Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) su proceso de negociación ha recibido en los últimos días –y como consecuencia, principalmente, de los impactos políticos que sobre las opciones y alternativas económicas externas se han derivado para los Estados Unidos de América31

Ver Yahoo Noticias, Agencia Reuters, del 18 de Diciembre de 2001, versión electrónica.

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un impulso contradictorio que coloca, de algún modo, también a este emprendimiento bajo el signo de la incertidumbre. Paradójicamente, la esperada aprobación por el Congreso americano de la llamada Autoridad de Promoción Comercial (TPA, por sus siglas en Inglés), que debió haberse convertido en la principal señal para el cumplimiento del propósito acordado de culminar las negociaciones para el año 2005, se presenta –aún cuando todavía debe recibir la aprobación final del pleno del Senadocomo el punto de referencia de la actual incertidumbre. En efecto, la versión aprobada por la Cámara de Representantes y la Comisión de Finanzas del Senado, contiene restricciones y está fundada en concesiones tales que al decir de un analista norteamericano “el futuro de una mayor liberalización comercial aún constituye un interrogante (y) por lo tanto, las perspectivas para una exitosa negociación del Área de Libre Comercio de las Américas para el 2005 no han hecho progresos visibles”32. Más fuertes aún son las percepciones al interior del MERCOSUR. Un reporte de la AFP originado en Brasilia señalaba, en efecto que “desde el presidente brasileño, Fernando Henrique Cardozo, pasando por varios miembros de su gobierno, líderes de la oposición y hasta en la misma Cámara de Diputados, el clamor ha sido el mismo: no al ALCA si Estados Unidos no abre sus mercados, en particular el agrícola, donde mayores trabas sufren los productos brasileños”33. Por su parte un despacho de Clarín desde Buenos Aires daba cuenta que “para la Cancillería argentina, el proyecto de ‘autorización del Capitolio’ puede complicar el futuro del ALCA. Argentina ‘hubiera querido que sea más permisivo y con menos restricciones’, dijo el ministro Adalberto Rodríguez Giavarini”34. Dentro este cuadro general conviene detenerse, muy brevemente, en el señalamiento de algunas de las especificidades de los principales procesos de integración subregional que tienen directa relación con el objeto de nuestro estudio. 1. La Comunidad Andina de Naciones (CAN) Si desde el punto de vista económico la CAN en su conjunto no escapa a la realidad de una contracción de su comercio intraregional, del desarrollo de políticas y/o actitudes proteccionistas por parte de sus miembros y del no avance en la armonización de sus políticas macroeconómicas, en el plano político la situación interna de cada uno de los países que la integran y sus impactos en la voluntad política de sus elites para la construcción integracionista andina añaden motivos de preocupación y alarma al conjunto de la situación. La reciente recuperación democrática del Perú y las importantes muestras de reconstrucción institucional que dio el Gobierno de transición y en la que está empeñado el gobierno del Presidente Toledo no alcanzan a eclipsar la difícil situación que se vive en el resto de la subregion andina. La creciente polarización política interna que en medio de señales de inestabilidad y creciente pérdida de apoyo popular por parte del Presidente Chávez, viene sucediendo en Venezuela; las innumerables señales de profundización –y no a la inversa- de la confrontación armada en Colombia, unida a la natural incertidumbre que acompaña al proceso electoral presidencial que se realizará el año 2002; la dolarización de la economía ecuatoriana junto a las no 32

Ver, Valenzuela, Arturo, Se aprobó la vía rápida: ¿Una victoria pírrica para el libre comercio y el ALCA?, versión electrónica. 33 Ver, Fernandez, Ana/AFP Brasilia, El ALCA enfrenta a Brasilia y Washington, en el Nuevo Herald, del 17 de diciembre de 2001. Versión electrónica. 34 Ver, Gosman, Eleanora, de la Redacción de Clarín, La vía rápida complica al Mercosur, en Clarín, del 17 de diciembre de 2001. Versión electrónica.

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resueltas tareas para garantizar una efectiva gobernabilidad democrática en dicho país y, finalmente, el creciente descontento de los mas variados sectores sociales y regiones geográficas que a pesar de sus intentos de reencauzar el rumbo político del país debe enfrentar en Bolivia el Presidente Quiroga junto a las incógnitas que plantean las elecciones generales previstas para fines de junio del 2002, constituyen un telón de fondo poco propicio para el cumplimiento de los compromisos que a lo largo de los últimos años se fue fijando la CAN. No por casualidad entonces se ha venido hablando en los últimos meses de la necesidad de una “reingenieria” –para utilizar el término acuñado por el Presidente Toledo- de la integración andina que sea capaz de superar los problemas actuales no resueltos que tienen que ver – a más de las claves del funcionamiento del Arancel Externo Común y de la puesta en marcha del mercado común subregional para el año 2005- con disputas comerciales entre casi todos sus integrantes y, sobre todo, de relanzar el proyecto en la dirección adecuada y con la voluntad política ajustada plenamente a las necesidades de tal tarea. En esa dirección parece encaminarse la acción de los Presidentes andinos que en ocasión de la reciente Cumbre Iberoamericana realizada en Lima, aprobaron –luego de una larga y productiva reunión de los Cancilleres bajo la Presidencia pro-témpore de Bolivia- la realización, a fines del mes de Enero de 2002, en la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, de una Cumbre Extraordinaria que será precedida de una compleja y completa tarea preparatoria, que está en curso en estos mismos instantes, y de prolongadas así como decisivas e inéditas reuniones de los Ministros de Economía o Hacienda, los de Comercio y los propios Cancilleres. Los retos y desafíos así como las tareas que se tienen por delante son de verdadera trascendencia y envergadura. Coincidiendo con un analista boliviano diríamos que “ante las perspectivas de la conformación del ALCA, la CAN se enfrenta al desafío de: i) consolidar el mercado subregional y ii) buscar fortalecer la capacidad de negociación y en ese contexto - otorgar prioridad a la culminación de las negociaciones con el MERCOSUR. Para maximizar los beneficios que supone la integración andina, es indispensable que el proceso avance hacia etapas más profundas de integración. Las tareas a cumplir son: perfeccionar la Unión Aduanera imperfecta; consolidar un Mercado Común Andino a más tardar en el año 2005 y, al mismo tiempo, poner en vigencia una Zona de Libre Comercio Sudamericana. Si se lograra consolidar un mercado común, las opciones a futuro abarcarían: la coordinación macroeconómica; el establecimiento de una moneda común y mercado único y, finalmente, la integración política”.35 La alternativa es la parálisis y, a mediano plazo, la disolución. 2. El Mercado Común del Sur (MERCOSUR) Es generalizada la percepción de que el actual es el peor momento en toda la historia del MERCOSUR. Y no es que en el pasado no hubieran habido diferencias y bloqueos sino que los actuales han puesto en evidencia la existencia de problemas de fondo que vienen del pasado y se han exacerbado coyunturalmente al extremo de poner en cuestión la vigencia misma del acuerdo. Un muy reciente informe del INTAL/BID los condensa así: “lo que se constata actualmente es una pérdida de funcionalidad del proceso. Es evidente que la presente 35

Ver, Marín Ibáñez, Rolando, Bolivia y la integración de América del Sur, en Zelada C., Alberto (Coordinador), Bolivia Temas de la Agenda Internacional, UDAPEX y Proyecto PNUD-BOL/98/013; Octubre del 2000, La Paz-Bolivia, Pág. 24.

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crisis está lejos de ser superada... las enormes dificultades...no se deben solo a los cambios en las condiciones de competitividad generados por la devaluación de la moneda brasileña o por la fragilidad económica argentina. Hay, sin duda, diversas cuestiones e impasses de mayor envergadura que entran en juego y amenazan el futuro del proyecto de integración”36. Tales impasses estarían presentes en dos dimensiones: la política y la institucional. En lo político se trataría de que “el Mercosur no constituye, ni para Brasil, ni tampoco para Argentina, la única estrategia posible de inserción de sus economías en el comercio internacional. La existencia de estrategias alternativas al proyecto de integración subregional es el resultado de factores más permanentes de cuño estructural como el tamaño de país, las características de estructura productiva y, en última instancia, la historia.” En materia de estrategias alternativas tanto Brasil como la Argentina podrían apostar, por las razones señaladas en el párrafo anterior, a una inserción autónoma en la economía mundial, pero el Brasil contaría, además, con una estrategia que por su directa relación con el objeto de nuestro estudio y por situarse a contramano de la posición oficial brasileña y de la interpretación de la mayoría de los analistas de ese país, conviene describirla con cierto detalle para indagar acerca de su validez. Se trataría de la posibilidad de “promover una alianza estratégica con los países de su entorno, con el objetivo de consolidar su liderazgo en la región y garantizar una mayor proyección del país en el escenario internacional”. En suma el planteo brasileño de la integración sudamericana constituiría una alternativa al proyecto de integración subregional. La integración sudamericana “no excluye al MERCOSUR, puede ser concomitante con este proceso, pero, sin duda, impone desafíos y acciones diferenciados. En el marco de esta alternativa la preservación del MERCOSUR constituye, de hecho, una condición necesaria pero no suficiente, pues sin la adhesión de los demás países de América del Sur los incentivos para profundizar el esquema subregional son débiles. No se trata, por lo tanto, de una estrategia de política externa incremental que, partiendo de un ‘núcleo duro’, logre prosperar en base a círculos concéntricos. Es el círculo externo que condiciona el interno, y no viceversa. De ahí la baja disposición para consolidar ese núcleo y la nítida preferencia por el ejercicio de un liderazgo de carácter más informal, de bajo costo y poco intensivo en reglas e instituciones.”37 La dimensión institucional del impasse aparece más sólidamente sustentada. Tres serían los problemas relevantes: “(i) las normas sancionadas por los organismos del MERCOSUR no constituyen derecho comunitario strictu sensu, sino apenas derecho internacional en el sentido clásico, requiriendo, por lo tanto, su previa incorporación al ordenamiento interno de los países miembros a través de procedimientos definidos por las normas constitucionales o legales vigentes en cada uno de ellos; (ii) el MERCOSUR no dispone de un sistema eficaz de solución de controversias y carece de cualquier 36

Ver INTAL/BID; Informe Mercosur: Período 2000-2001, versión electrónica obtenida de la página web de la institución. Pág. 1.La presente cita y las siguientes dentro este acápite pertenecen a dicho trabajo. 37 Dos observaciones de entrada cabrían hacerse a este razonamiento. La primera, dar como un hecho que la integración sudamericana supondría “un liderazgo de carácter mas informal de bajo costo y poco intensivo en reglas e instituciones”, cuando es claro, en el horizonte, que de comenzarse por una real y concreta convergencia en materia comercial a partir de una ZLC entre la CAN y el MERCOSUR, como base mínima para hablarse de una verdadera integración sudamericana, el problema de los costos y de los niveles institucionales no podrían, en caso alguno, ser fijados unilateralmente por el Brasil. La segunda, que el Brasil arriesgaría, en lo que atañe a su liderazgo, más de lo que podría ganar, si muestra al resto de países de América del Sur su incapacidad para concertar con sus actuales socios del MERCOSUR. La confianza es la base no sólo de la integración internacional sino de todo real liderazgo político.

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organismo jurídico con capacidad para interpretar y aplicar los acuerdos, y (iii) los organismos creados por el MERCOSUR son todos de carácter intergubernamental y, por lo tanto, de naturaleza esencialmente política, implicando una análoga mecánica de negociación tanto para asuntos políticos como técnicos, con una obvia influencia de los primeros para la resolución de estos últimos ...El déficit legal e institucional preocupa, pues genera conflictos, agrava las incertidumbres y posterga la resolución de los problemas.” Luego de tan certero diagnóstico plantea una interrogante y propone una afirmación que sólo el transcurso del tiempo y la suerte que vaya a correr este emprendimiento subregional van a confirmar o desmentir: “es difícil creer que el MERCOSUR tenga posibilidades reales de promover avances en el proceso de integración sin cuidar el fortalecimiento de sus instituciones. Sin embargo, iniciativas en esta dirección no prosperarán ante la ausencia de un efectivo compromiso estratégico de los socios con el proyecto de integración. En este sentido, el déficit institucional del MERCOSUR, puede no ser la principal causa del actual impasse, sino que constituye uno de sus síntomas más reveladores”. De cualquier manera nos parecen válidos para la apreciación del estado actual del MERCOSUR, los cuatro elementos que describimos en la parte general de este acápite y que tienen que ver con el impacto de la crisis económica global sobre los procesos de integración subregionales, lo que no obsta para indagar en aspectos estructurales como los que levanta el informe del BID/INTAL y que podrían tener una importancia crucial a la hora de las definiciones que sellen el destino final de este proceso de integración subregional que marcara de modo tan positivo y esperanzador la década anterior. La magnitud de la caída del comercio intraregional en este año 2001 que, como lo vimos anteriormente, ha alcanzado una cota del 10%, sumada a la agudeza de la crisis económica y política argentina que al adquirir contornos de descontrol e ingobernabilidad llevó al desmoronamiento del gobierno de Fernando de la Rúa y a la instalación de un gobierno transitorio presidido por el Justicialista Adolfo Rodríguez Saa cuya renuncia en el curso de las últimas horas hace aún más dramático el cuadro de la incertidumbre en este país hermano, son los antecedentes que han de rodear a la postergada Cumbre de Presidentes del MERCOSUR a realizarse en Montevideo a fines de Febrero próximo. Así pues la gravedad e indefinición de la crisis argentina así como la magnitud de la crisis interna del propio MERCOSUR han puesto a la política en primerísimo plano. Está por verse si el encaminamiento de la solución, en ambos casos, queda y está en manos de verdaderos estadistas. 3. El proyecto trinacional Bolivia-Chile-Perú Como lo hemos anotado en el capítulo correspondiente no se trata aún de un proyecto oficial sino de una propuesta que desde la sociedad civil de nuestros tres países intenta ser impulsada para, con nuevas actitudes y nuevos parámetros, cambiar la matriz del relacionamiento entre los tres países y contribuir al desencadenamiento de las sinergias económicas y políticas. El camino de la integración como forma no de olvidar el pasado sino de contribuir con visión de futuro a la definitiva solución de los problemas heredados de la historia sería la síntesis propositiva de este empeño. Hubieron síntomas de que, en el plano oficial, a propuesta de Bolivia en la reunión de Cancilleres de Chile y Bolivia celebrada en Algarve Portugal en febrero del año 2000, se habría incorporado a la agenda oficial la temática de un proceso de integración del norte chileno, el sur peruano y el occidente de Bolivia. A estas alturas es claro que tal cosa no ha ocurrido en ningún momento ya que la posición oficial chilena ha sido y es de

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oposición, disfrazada de argumentos circunstanciales de toda laya. Tal oposición estaría fundada, según todo lo da a entender, en la tenaz “ideología de estado” de corte centralista instalada en los estratos oficiales de ese país que se niega a admitir la existencia de problema político alguno en la subregión amparados en que jurídicamente están resueltos los problemas territoriales y de que, a excepción de la no existencia de relaciones diplomáticas entre Bolivia y Chile, el clima general de los vínculos entre los tres países seria positivo. Admitir por tanto la necesidad de un proceso trinacional de integración, desarrollo y paz situado en esa precisa subregión del pacifico sur sería dar pábulo a la “aspiración” marítima boliviana y a viejos e irredentos “revanchismos” peruanos. No resulta sorprendente tal posicionamiento puesto que precisamente es ese tipo de actitudes que se trata de superar con el acercamiento, el diálogo y las nuevas formas de encarar toda esta problemática que se está impulsando desde la sociedad civil. El alcance de ésta por tanto y por de pronto, está pues limitado a hacer avanzar ese estado de ánimo en la mayor parte de nuestras poblaciones y la de propugnar su adopción por los gobiernos como tema de agenda oficial. La aparición de un nuevo factor objetivo de carácter económico pero de evidentes impactos políticos podría contribuir a hacer avanzar las nuevas ideas y actitudes o, alternativamente, podría significar un retroceso aún mayor en las relaciones recíprocas entre los tres países. Nos referimos al recientemente consagrado carácter de potencia gasífera que ha adquirido Bolivia en este año 2001. De 4 TCF de reservas probadas ha pasado a 47.6 TCF los cuales muy pronto, probablemente durante el primer trimestre del año 2002, alcanzarán la cota de los 70 TCF. Habiendo Bolivia comenzado a atender las necesidades energéticas del Brasil con el tendido y puesta en operación del Gasoducto Santa Cruz-San Pablo, su nueva capacidad de reservas probadas lo habilita largamente para dar el salto de proponerse contribuir a la solución de los problemas energéticos del estado de California en los USA y de paso a los de México. Esta sana búsqueda del equilibrio en la gravitación entre el mercado del Atlántico, actualmente ya en desarrollo, y el probable del Pacífico norte, pone en evidencia más que nunca lo injusto y anacrónico del enclaustramiento boliviano pues para poder proveer de gas a California y México debe, necesariamente, contar con un puerto en el Pacífico sur que haga de puente en el negocio del Gas. En efecto, este se transportaría en gasoducto desde los pozos de la provincia Gran Chaco del Departamento de Tarija en Bolivia , hasta un puerto del Pacífico sur, donde se instalaría, con una inversión de aproximadamente dos mil millones de dólares, una planta de licuefacción del gas, para ser transportado mediante barcos refrigerados a un puerto mexicano donde se instalaría, a su vez, una planta de recuperación del gas en su estado natural para ser enviado a su destino final (California y otros segmentos del territorio mexicano) mediante sendos gasoductos. El total de la inversión requerida para el complejo negocio se sitúa entre los 7 a los diez mil millones de dólares y ya existe el Consorcio de empresas petroleras transnacionales dispuesto a realizar el negocio así como ya ha dado el primer paso al haber suscrito un memorándum de entendimiento con la empresa proveedora de gas al estado de California, por el que se prevé la prioridad para la provisión del gas boliviano siempre y cuando se concreten todos los términos del negocio en los próximos seis meses a partir de la firma de dicho compromiso efectuada el pasado 4 de diciembre en Washington. En suma en el lapso de los próximos cinco meses el Estado boliviano deberá haber llegado a algún tipo de acuerdo con las empresas transnacionales en lo que respecta al puerto del pacifico sur a utilizarse. En las condiciones actuales ello significa que Bolivia deberá optar o por un puerto chileno –siendo Mejillones el mas nombrado como el que reúne las mayores y mejores condiciones desde el punto de vista económico-financiero

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como técnico - o por un puerto peruano, siendo Ilo el que mas se cita por la existencia en dicho puerto de antiguas concesiones de Zona Franca Industrial y Turística a favor de Bolivia. De un modo imprevisto, entonces, se ha instalado en el centro de la problemática trinacional que gira en torno a la gravitación sobre el pacifico sur un factor económico cuantitativa y cualitativamente importante. En efecto, se presenta para Bolivia la oportunidad de realizar un negocio con sabor a mar y desarrollo, es decir de hacer valer su nuevo peso económico como un factor para la recuperación de su cualidad marítima, en lo externo, y para despegar, en lo interno, en su camino al desarrollo. Ello dependerá no sólo de la lucidez con que la que actúe su elite política sino de la forma en que a su vez se conduzcan las elites chilena y peruana. Así pues están abiertas las posibilidades: o el gas boliviano se convierte en un nuevo motivo para azuzar el viejo esquema de recelo y desconfianzas entre los tres vecinos o es utilizado como palanca para anudar un nuevo tipo de relacionamiento en la subregión. El tema está planteado hoy y debe resolverse en sólo unos pocos meses más. 4. La Cumbre de Brasilia y el proyecto sudamericano En medio del creciente protagonismo de los Jefes de Estado a escala mundial, con la llamada “Diplomacia Presidencial”, parece difícil aceptarlo, pero lo cierto es que la “Reunión de Presidentes de América del Sur” -realizada en Brasilia los días 31 de agosto y 1° de septiembre de 2000, a invitación del Presidente Fernando Henrique Cardozo- fue la primera de su género, toda vez que los muy numerosos encuentros presidenciales que desde finales de la década de los ochenta vienen produciéndose en nuestro Continente habían tenido siempre otro carácter: desde el más restringido de las Cumbres Andinas, las del MERCOSUR, las del Mercado Común Centro Americano o las de la Comunidad del Caribe; pasando por las más amplias del llamado Grupo de Río, hasta las que podríamos denominar mega-Cumbres que inauguraron en México los países Iberoamericanos (incluidos España y Portugal) en 1991 y las que comenzaron luego en 1994 en Miami denominadas Cumbres Hemisféricas, con la participación de los Estados Unidos y el Canadá. Pudieron de este modo los mandatarios sudamericanos afirmar con toda propiedad en el “Comunicado de Brasilia” que se trató de un “evento de carácter histórico y pionero en la región (que) representó un importante estímulo para la organización de nuestra convivencia en el espacio común suramericano y para seguir apoyando, en América del Sur, la configuración de un área singular de democracia, paz, cooperación solidaria, integración y desarrollo económico y social compartido”.38 Conscientes de la necesidad de no romper la continuidad de lo latinoamericano ni menos de aparecer antagonizando con aquel concepto “recordaron que los procesos de carácter subregional en América del Sur, en particular el MERCOSUR...la Comunidad Andina, la Corporación Andina de Fomento, el Fondo Latinoamericano de Reservas...entre otros, han sido los elementos más dinámicos de la integración latinoamericana y caribeña. Articular América del Sur significa, por lo tanto, fortalecer América Latina y el Caribe. El ejercicio para la conformación de un área de libre comercio de las Américas está, también, basado en la consolidación de procesos 38

Ver, Comunicado de Brasilia, Documento de la Reunión de Presidentes de América del Sur, celebrada en la ciudad de Brasilia, República Federativa del Brasil, el 1° de Septiembre de 2000. Versión electrónica. Pág. 1. Las citas que seguirán en este acápite provienen todas ellas, salvo mención expresa en contrario, de dicho documento.

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subregionales” (Pág. 2) En esa misma dirección pero precisando aún más el contenido de la iniciativa afirmaron que “la consolidación y la instrumentación de la identidad sudamericana contribuirán, así, al fortalecimiento de otros organismos, mecanismos o procesos regionales con un alcance geográfico más amplio, de los cuales forman parte países de América del Sur... La identidad sudamericana, que se consolida en países que comparten una vecindad inmediata, refuerza y complementa los lazos bilaterales y multilaterales con las otras naciones de América Latina y el Caribe, del continente y del mundo”. (Pág. 3) Apuntando al corazón de sus propósitos con relación al contexto mundial afirmaron que “la cohesión de América del Sur constituye también un elemento esencial para determinar, en forma favorable, su inserción en la economía mundial. Los desafíos comunes de la globalización – sus efectos desiguales para diferentes grupos de países y, dentro de los países, para sus habitantes -, podrán ser mejor enfrentados en la medida en que la región profundice su integración y continúe, de forma cada vez más eficaz, actuando coordinada y solidariamente en el tratamiento de los grandes temas de la agenda económica y social internacional”.(Pág. 3) Más adelante y en lo que constituyen los resultados concretos más significativos de la Reunión se lee: 1) “Los Jefes de Estado del MERCOSUR y de la Comunidad Andina (CAN) decidieron iniciar negociaciones para establecer, en el plazo más breve posible y antes de enero de 2002, una zona de libre comercio entre el MERCOSUR y la CAN. Los Presidentes, en su conjunto, enfatizaron la importancia del proceso de liberalización de mercados en América del Sur y, dentro de esa perspectiva, acogieron con satisfacción el inicio del proceso de negociaciones para la plena incorporación de Chile al MERCOSUR.” (Pág. 7) 2) “Integración y desarrollo de la infraestructura física son dos líneas de acción que se complementan. La formación del espacio económico ampliado sudamericano, que anhelan las sociedades de la región, dependerá de la complementación y expansión de proyectos existentes y de la identificación de otros nuevos proyectos de infraestructura de integración, orientados por principios de sostenibilidad social y ambiental, con capacidad de atracción de capitales extraregionales y de generación de efectos multiplicadores intraregionales. Avances en el campo de la infraestructura, por su parte, revertirán en nuevos impulsos para la integración, creándose así una dinámica que debe ser incentivada. Ese escenario sería también beneficiado por una política de inversiones regional y no sólo nacional.”. En ese sentido “los mandatarios de la región tomaron nota con especial satisfacción del Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur (anexo), que contiene sugerencias y propuestas, con un horizonte de diez años, para la ampliación y la modernización de la infraestructura física de América del Sur, en especial en las áreas de energía, transportes y comunicaciones, con la finalidad de configurar ejes de integración y desarrollo económico y social para el futuro espacio económico ampliado de la región, teniendo presente, en particular, la situación de los países que enfrentan dificultades geográficas para tener acceso por vía marítima a los mercados internacionales.” (Págs. 8 y 9) 3) “Los Presidentes se congratularon con la propuesta de la Comunidad Andina de iniciar un diálogo político con el MERCOSUR y Chile, aceptada formalmente en los acuerdos adoptados en la Cumbre del MERCOSUR, Bolivia y Chile, celebrada en Buenos Aires, el 30 de junio de 2000. En tal sentido, acogieron favorablemente la

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iniciativa boliviana de celebrar en su país dicho diálogo, el que contará con la participación de Guyana y Surinam en los temas de la agenda de interés común”. (Pág. 2) En conjunto esas tres decisiones – conformación de una Zona de Libre Comercio sudamericana, adopción de un Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur y establecimiento de un mecanismo permanente de diálogo político en el ámbito sudamericano – significaron la puesta en marcha de un vasto proyecto integracionista circunscrito al área sudamericana pero orientado a fortalecer los acercamientos latinoamericanos a tiempo de habilitar mejor a la región para su participación en las negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas. A pesar de que - como es natural dada la historia de configuración del espacio sudamericano que hemos evocado en trazo ligero en el capitulo II de este trabajo - el proyecto sudamericano no podía contar con el mismo grado de entusiasmo y adhesión por parte de todos sus integrantes y por tanto su concreción, como lo veremos más adelante, debe afrontar el desafío de voluntades políticas disímiles a la hora de juzgar y aplicar las prioridades del emprendimiento, compartimos el criterio de que “desde que en Brasilia se reunieron los presidentes sudamericanos y dieron inicio al proceso de construcción del Espacio Sudamericano, la visión de la integración cobró un sentido diferente, una nueva dimensión que nos llevó a un cambio en la percepción respecto a lo que entendemos como nuestro espacio verdadero de integración. Así, tuvimos que reemplazar nuestra visión andinista o mercosureana por la idea de que es el continente sudamericano y no la región andina o la del Cono Sur exclusivamente el espacio al que pretendemos llegar con la integración. Pasamos entonces a entender a la CAN o al MERCOSUR como estaciones intermedias, en un viaje hacia la conformación del Espacio Sudamericano Integrado”39. Esta significación trascendente es la que, a manera de hipótesis de trabajo, preside nuestro trabajo, sin que ello nos haga perder de vista cuán lejos de tal percepción pueden encontrarse las diversas elites políticas de los países sudamericanos. A la luz de esta hipótesis examinaremos la marcha actual del proyecto sudamericano comenzando por señalar, como ya lo hemos registrado en el capítulo anterior, que como efecto de la crisis económica mundial y de sus efectos desincentivadores del comercio intraregional, se ha erosionado en importante medida no sólo la textura y calidad de los procesos subregionales de integración sino que se ha dificultado la aproximación y convergencia entre la CAN y el MERCOSUR, resultado de lo cual es el incumplimiento del objetivo de haber establecido ya una ZLC para comienzos de enero de 2002. Empero y a pesar de la inmensidad de las dificultades que rodean ahora mismo al funcionamiento y a la existencia de la CAN y el MERCOSUR, la crisis que vive cada una de dichos procesos de integración puede y debe tener la virtud de impulsar la búsqueda de soluciones a cada uno de ellos, las que a nuestro juicio deberían estar presididas por un replanteo de tales esquemas subregionales para avanzar real y eficazmente hacia la integración sudamericana. En ese sentido sostenemos que mantener esquemas subregionales divergentes ya no debiera ser una opción y, por el contrario, la convergencia del espacio sudamericano debe convertirse en el imperativo y en el norte de tales procesos. Ese es el reto al que deberán responder, como ya lo tenemos sugerido en los acápites correspondientes, la Cumbre de Presidentes Andinos 39

Ver Seoane Flores, Alfredo, La Integración del Centro Oeste Sudamericano y la opción Trinacional, Mimeo, en poder del autor. (Pág. 2)

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de fines de Enero de 2002 y la postergada hasta fines de Febrero del mismo año, Cumbre del MERCOSUR. En cuanto se refiere a las decisiones adoptadas en torno a la necesidad de avanzar decididamente en la integración de la infraestructura física sudamericana, nos encontramos con que ellas están siendo implementadas a un ritmo y con una voluntad inusuales aspectos que –dada su importancia a los fines precisos de este trabajo serán detalladamente encarados en un capítulo posterior. Por último, es estimulante constatar que siguiendo los acuerdos de Brasilia, tuvo lugar en la ciudad de La Paz-Bolivia, el 17 de julio de 2001, la I Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores: Diálogo Político Comunidad Andina-Mercosur y Chile, que al institucionalizarse ha dado una señal de voluntad política nada desdeñable en el camino de la construcción del espacio sudamericano. Lo conversado y decidido en Brasilia así como los avances y retrocesos experimentados en los distintos ámbitos básicos de la implementación de los acuerdos parecen así dar razón al principal artífice de la Reunión de Brasilia, el Presidente Fernando Henrique Cardozo, que en artículo periodístico publicado en la víspera de tal evento histórico afirmaba que “ la integración –comercial y física – es factor esencial para el futuro de América del Sur. ... La vocación de América del Sur es la de ser un espacio económico integrado, un mercado ampliado por la reducción o eliminación de trabas y obstáculos al comercio y por la priorización de las conexiones físicas en transportes y comunicaciones. Cuanto más nos aproximemos a ese objetivo, mas fortalecidos estaremos en nuestra inserción a las diversas corrientes de capital, mercaderías y tecnología que diseñan el panorama de la economía política internacional contemporánea”40

40

Ver Cardozo, Fernando Henrique, O Brasil e uma nova América do Sul; no jornal Valor Económico, 30 de agosto de 2000.

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VI.

La Revolución Geoestratégica: la significación de la Cuenca del Pacífico

Para comprender mejor y situar del modo más preciso el rol que puede jugar y la importancia que puede adquirir la integración sudamericana que se ha puesto en marcha con la Cumbre de Presidentes de Brasilia, nos ha parecido pertinente recurrir a una interpretación que -surgida de la vertiente geopolítica del pensamiento latinoamericano y más allá de lo discutible de muchos de sus planteamientos - contiene, a nuestro juicio, claves interpretativas de indudable acierto y de gran utilidad a la hora de una reflexión como la que nos hemos propuesto en el presente trabajo. Nos referimos a la obra que bajo el título “La Revolución Geoestratégica”, ha publicado recientemente, el ex Canciller peruano, connotado intelectual y militar de carrera, don Edgardo Mercado Jarrín.41 El hecho de que tal obra haya sido publicada un mes antes de los sucesos del 11 de septiembre de este año, a pesar de que en algunos aspectos pueden haberla desactualizado, no le quitan lo esencial de sus contribuciones que son las que quisiéramos recoger en este capítulo. Sostiene en su Introducción, como para situar de entrada la magnitud e importancia de lo que se trata, que “la humanidad ha ingresado en uno de los más complicados períodos de su historia caracterizado por la simultaneidad de la revolución tecnológica de las informaciones y la revolución geoestratégica”. La definición general de ésta sería la de “una revolución en las estrategias aplicadas a las áreas críticas de la geopolítica: el espacio y el poder”. La constatación inmediata es la de que “la revolución estratégica ha creado un nuevo escenario geopolítico y está produciendo distintos y numerosos tipos de conflictos internos” a lo largo y ancho del mundo. Una de las características básicas del mundo postguerra fría es que aquel largo período de confrontación bi-polar “está siendo reemplazado por un mundo de una multipolaridad asimétrica en el cual un solo poder, Estados Unidos, es el más fuerte”. Pero, claramente, no es el único: “el nuevo orden internacional estaría dado por la gravitación de los cuatro poderes siguientes: Estados Unidos, China Popular, la Unión Europea (UE) y Rusia, en ese orden con un posible aspirante, Japón”. El rol de China y Rusia sería el de convertirse en “el bloque estratégico principal para interponerse en el camino de Washington en su política de expandir su influencia”. Por su parte “la Unión Europea (UE), en la presente década, podría ingresar a una nueva etapa de radicales cambios geoestratégicos: sea hacia la conformación de una federación de naciones Estado, sea hacia el gran Estado Paneuropeo”. Luego de esbozar ese componente esencial de la Revolución Estratégica apunta hacia otros factores que son los que mayor interés tienen para nuestro propio análisis. Señala, en primer lugar, que “la revolución estratégica también se viene dando en el cambio de valor estratégico de las áreas geográficas” a lo largo del mundo, estableciendo que “en la era Pos Guerra Fría, cada día adquieren más importancia estratégica las áreas productoras de recursos naturales vitales como el petróleo”. De allí la creciente importancia estratégica de países como Colombia y Venezuela en Sudamérica, lista en la que incluiríamos nosotros a Bolivia por su recientemente adquirida condición de potencia gasífera sudcontinental. Establece luego que “la revolución geoestratégica está produciendo una variación en la percepción del espacio. Los avances en la tecnología de la información y las comunicaciones han hecho al mundo más interdependiente”; pero además, y este 41

Ver, Mercado Jarrín, Edgardo, La Revolución Geostratégica, CEPEI, Konrad Adenauer Stiftung, Instituto de .Estudios Geopolíticos y Estratégicos, Lima-Perú, Agosto 2001.

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concepto es clave para nuestro análisis, “el valor del espacio está cambiando. Ha emergido la era del Pacífico, dejando atrás a la del Atlántico” y con ello América del Sur ha disminuido notablemente su condición periférica que le era característica en el esquema Atlántico dominante. Postula más adelante, en afirmación que , de igual modo, tiene alto interés para nuestro análisis que “en el continente americano se observa la revalorización de América Latina. El hecho de que la confrontación militar esté siendo sustituida por la competencia económica, hace que la región revalorice su importancia con relación a Estados Unidos.” Así lo demostrarían, entre otros hechos, la estructuración del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), que incluye a México y el impulso que se viene dando a la configuración de la futura Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), junto a otros gestos o señales políticas de aproximación por parte de los EE.UU. Dentro del contexto general de revalorización de América Latina en nuestro continente diferencia sin embargo la significación de los distintos bloques de países. Por una parte “el espacio americano al norte de Panamá está cambiando. México, Centro América y la mayoría de los países del Caribe están ahora estrechamente unidos a los Estados Unidos en muchos frentes de manera que su futuro estará largamente condicionado a lo que suceda con la política estadounidense”. Por otra parte “el espacio sudamericano está en un proceso acelerado de cambios” y “nuevas fuerzas centrífugas y centrípetas comienzan a cambiar la estructura espacial suramericana caracterizada por dos vulnerabilidades geopolíticas” que serían, por un lado, la “inorgánica distribución espacial de su población” con una mayoría abrumadora concentrada en su borde costero y agrupada en las grandes y conocidas ciudades símbolo mientras que “el hinterland permanece vacío, incomunicado, aislado, en espera de ser ocupado” y, por el otro, su “falta de integración económica”. Los hechos geoestratégicos de naturaleza centrífuga que “irán modificando su actual estructura de desarrollo y poblamiento” serían, primero, la habilitación –contenida en el Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Física de América del Sur aprobada en la Reunión de Brasilia- “de grandes corredores viales transcontinentales de costa a costa por donde transitarán los bienes y servicios desde el Atlántico al Pacífico y viceversa, sin pasar por el Cabo de Hornos o el Canal de Panamá. El segundo es el lento pero progresivo fortalecimiento de los gobiernos locales; en la actualidad casi todos los países latinoamericanos han aprobado reformas constitucionales transfiriendo poderes del Gobierno central a las provincias y ciudades del interior. Esta tendencia se acelerará en el futuro”. Otro hecho geoestratégico de importancia en el continente es - a juicio de Mercado Jarrín que coincide ampliamente con todo lo hasta aquí sustentado por nosotros – el de la realización y los resultados de la Cumbre de Brasilia ya que el Comunicado de Brasilia “podría ser la partida de nacimiento de un bloque sudamericano, como venimos sosteniendo décadas atrás al preconizar la conveniencia de suramericanizar los problemas y aspiraciones regionales; un nuevo espacio geopolítico-económico, con un perfil pragmático y viable para desarrollarlo en forma conjunta”. A la luz de estos hechos concluye afirmando que “los cambios más importantes en Latinoamérica no son pues básicamente económicos o políticos sino geoestratégicos”. Siendo lo resumido hasta aquí el contenido esencial de la Revolución Geoestratégica y sus impactos para Latinoamérica en general y para la región sur del continente americano en particular, el libro contiene sin embargo otras reflexiones complementarias que parece indispensable consignar para mejor comprender la

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amplitud y complejidad de las retos y desafíos así como de las tareas a desarrollar en el camino de la construcción de la integración sudamericana. La primera observación que cabe consignar es la de que con relación al cambio geoestratégico que supone hoy la predominancia de la Cuenca del Pacífico es imprescindible tomar nota que “de las cuatro ramas geopolíticas de la Cuenca, la rama suramericana no es sólo la de menores recursos sino también la más alejada del tráfico comercial, con escasa líneas de comunicación”. El que la rama austral de la Cuenca tenga esta manifiesta debilidad geopolítica con relación al resto de ramas de la misma, plantea la primera lección para los sudamericanos en general pero en particular para los de la región del pacífico central sudamericano (Perú y Chile especialmente): “que toda política individual para obtener una mayor presencia en la Cuenca resultará sumamente onerosa; por tanto, una acción conjunta regional podría compensar y contrarrestar la vulnerabilidad geopolítica”. En lo que puede ser interpretado como un claro sustento para nuestra propuesta de un “enfoque trinacional de beneficios mutuos” que promueva la integración del norte de Chile, el sur del Perú y el occidente de Bolivia, sostiene Mercado Jarrín que “para que el Perú pueda fortalecer su proyección hacia la Cuenca del Pacífico y no correr el riesgo de perder las ventajas de su centralidad se requiere una actitud solidaria, una concepción integracionista, una política y estrategia cooperativista con los países vecinos”. La segunda observación se refiere al hecho de que habiéndose producido el fin de los conflictos sudamericanos al haberse resuelto los contenciosos Perú-Ecuador, PerúChile y Argentina-Chile42, tal tendencia “indicaría que, en el futuro, los antagonismos regionales serán de índole económico-comercial, más que político o ideológico. La hipótesis resulta de la lectura de los problemas comerciales entre Venezuela y Colombia; entre Argentina y Brasil, no obstante la marcha del MERCOSUR; y lo que hemos denominado la guerra de puertos del Siglo XXI, entre Perú-Chile-Brasil, la carrera por la proyección comercial hacia la Cuenca del Pacífico. Una guerra que no entraña necesariamente antagonismo, ni supone inevitablemente violencia, pero cuyos resultados pueden afectar un futuro de desarrollo y bienestar”43. En tercer lugar, subraya cómo “tres hechos geopolíticos terminaron con los tradicionales ejes Brasilia-Santiago y Buenos Aires-Lima: los fructíferos resultados del MERCOSUR socavaron el eje Santiago-Brasilia; el nuevo proceso de integración chileno-argentino y la solución de sus diferendos limítrofes, y el Acta de Ejecución del Tratado de 1929, Perú-Chile, dejaron atrás el eje Lima-Buenos Aires”. Al destacar que ello obliga a leer la realidad nacional peruana de otra manera establece que “la variación del espacio se torna desfavorable al país. Para contrarrestarlo una opción fluye de su posición central: integrar nuestros intereses con los intereses de la comunidad sudamericana”. Por nuestra parte añadiríamos que la desaparición de los tradicionales ejes geopolíticos y su efecto sobre la posición peruana no hacen sino contribuir del modo más positivo a la construcción del espacio sudamericano.

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Resulta sugerente, empero, que a la hora de hacer este balance y esta reflexión Mercado Jarrín omita mencionar la pervivencia del contencioso boliviano-chileno-peruano en cuanto a la mediterraneidad boliviana. 43 Resalta la contradicción entre la constatación acerca de la existencia de esta “Guerra de puertos” y la necesidad de un enfoque cooperativo para proyectar la presencia en la Cuenca del Pacífico de los países de América del Sur. Dicha contradicción no está en el planteamiento de Mercado Jarrín sino en la realidad de la zona. Contribuir a superarla es parte del propósito de nuestra propuesta del enfoque trinacional de beneficios mutuos que hemos descrito en el capítulo III de este trabajo.

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En cuarto lugar, toma nota de que “a medida que se acrecienta la importancia de la Cuenca del Pacífico...se acentúa la capacidad de proyectar el poder del Brasil y se multiplica la producción de sus estados amazónicos de Acre, Rondonia y Mato Grosso”. Y ello naturalmente tiene consecuencias en el conjunto del espacio sudamericano y en el entorno vecinal brasileño directamente concernido por tales impulsos, lo cual puede ser formulado de otro modo tal como lo hace más adelante al decir “el análisis de nuevos hechos, consecuencia de la revolución geoestratégica y la guerra de puertos del siglo XXI, permiten concluir en la urgencia de vincular el Pacífico y el Atlántico por el centro de Sudamérica, que esta articulación incluya la zona de producción de la soya brasileña - Mato Grosso – y se utilice al máximo la vía acuática y la férrea”. En buenas cuentas se trata, en los términos de Mercado Jarrín, de la importancia sinérgica que para la integración sudamericana adquiere la llamada subregión Centro Oeste Sudamericana y que nosotros hemos analizado en el capítulo correspondiente. Nos parece que el conjunto de elementos analíticos y de postulaciones políticas que aquí hemos resumido contribuyen al mejor conocimiento de la temática que nos hemos propuesto estudiar y que de ella se desprenden no pocas enseñanzas que habremos de incorporar al conjunto de nuestras reflexiones.

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VII

La integración sudamericana vista desde la óptica de ciertos países clave

La integración sudamericana aparece, por todo lo examinado hasta aquí, como un objetivo deseable y un escenario óptimo para la inserción de nuestros países en la economía mundial. El grado de adhesión a tal visión, empero, varía de país a país y asume, por tanto, diversos niveles de eficacia en cuanto a la centralidad de ella en las políticas exteriores de cada uno de ellos. Puesto que nuestro interés analítico principal está en apreciar el impacto de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana en la marcha de la integración andina a la luz del interés compartido que pudiera forjarse entre los países del Pacífico sur (entendiendo por éstos a Perú y Chile pero también a Bolivia), creemos importante focalizar nuestro análisis en la visión y los intereses que tales países tienen en torno a la integración y cotejarlos con los que a su vez tiene el Brasil en tanto que el país más importante de la región y el que aparece liderando el proyecto sudamericano. Por ello mismo comenzaremos este repaso por este último país. 1. El rol de Brasil en la región. La geopolítica y la política exterior del Brasil. Hemos dicho ya que la formación del concepto de Sudamérica, en tanto entidad geográfica y espacial portadora de una identidad propia y de un potencial de unidad económica, social, cultural y política muy importante para habilitarla en el camino de una inserción internacional más autónoma y menos desequilibrada, no habría sido posible sin la asunción- conceptual y práctica- por parte del Brasil, de su identidad sudamericana. Con la mayor extensión territorial que alcanza a más de 8.5 millones de kilómetros cuadrados, con fronteras físicas con casi todos los países de Sudamérica pues sólo no colinda con Ecuador y Chile, con una población que supera los 169 millones de habitantes, y con la economía más grande de toda la región pues alcanza a un 46 % del PIB sudamericano, el Brasil reproduce asimismo de manera ampliada las características del atraso, subdesarrollo e inequidad que caracteriza a las sociedades sudamericanas. Su peso específico en la región es pues indiscutible así como su propensión al liderazgo. De allí que resulta esencial indagar acerca de las posiciones de su Política Exterior, de su visión geopolítica y del rol que juega y está llamado a jugar en el proyecto sudamericano. Lo haremos, obviamente, de un modo muy esquemático y breve.. En relación a su Política Exterior comencemos señalando, de acuerdo a un muy interesante y actualizado ensayo de Leticia Pinheiro publicado recientemente44, que “a partir de la gestión del Barón de Rio Branco (1902-1912) hasta el inicio del gobierno del Presidente Collor de Mello (1990), la política exterior habría oscilado entre el americanismo y el globalismo.(...) El americanismo fue definido como el paradigma que concebía a los Estados Unidos como eje de la política exterior, donde una mayor aproximación a Washington aumentaría los recursos de poder del país, aumentando así su capacidad de negociación, el globalismo, concebido como una alternativa al anterior, contraponía a esta tesis aquella que elegía la diversificación de las relaciones exteriores del Brasil como condición para el aumento de su poder de negociación en el mundo, inclusive junto a los Estados Unidos”. Cuatro momentos matizados de esas corrientes podrían dar cuenta, durante todo ese tiempo, de la política exterior brasileña. Se 44

Ver Pinheiro, Leticia, Traídos pelo desejo: Um Ensaio sobre a Teoría e a Prática da Politica Externa Brasileria Contemporanea, en Contexto Internacional, Revista de la Universidad Católica de Río; Río de Janeiro, vol 22, julho/dezembro 2000, Págs. 305-335. Traducción libre del autor. Todas las citas que siguen, hasta la próxima nota, corresponden a este ensayo.

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tratarían, primero, del americanismo pragmático entre 1902/1945; 1951/1961 y 1967/1974; segundo, del americanismo ideológico, entre 1946/1951 y 1964/1967; tercero, el globalismo grociano, entre 1961/1964 y, finalmente, el globalismo hobbesiano, entre 1974 y 1990. Esta última fue la fecha en la que ambos – americanismo y globalismo - “llegaron al límite de sus posibilidades”. Valorando la significación de esos paradigmas sostiene que “sin considerar los breves períodos en que el americanismo ideológico fue hegemónico, ese rápido paso por los paradigmas de la política exterior brasileña sugiere la constancia de una concepción realista a lo largo de la historia (Silva, 1995: 115). Su explicación debe ser buscada en la consistencia y la constancia de la búsqueda de autonomía por parte de la diplomacia brasileña, su principal trazo de continuidad y objetivo en nombre del cual, es preciso subrayarlo, innumerables principios, inclusive el tradicional respeto al Derecho Internacional, fueron reinterpretados a la luz de los intereses del momento”. Añade “un segundo eje de estructuración de la política exterior (constituido por) la búsqueda del desarrollo económico, más particularmente, de la hegemonía del modelo de industrialización mediante la sustitución de importaciones”. Como se sabe tal modelo se agotó y pese a la adscripción brasileña, en el plano económico, al modelo neoliberal del libre mercado, el “deseo de autonomía” permaneció como la constante de su política exterior. La hipótesis explicativa que postula es la de “que, una vez más, la diplomacia fue a buscar en la tradición su lógica de actuación, (así) un nuevo continuismo se establece, ahora no más por la fidelidad a los paradigmas históricos, ambos superados, ni tampoco en función de la lucha por la sobrevivencia del modelo de industrialización sustitutiva, sino en función de los principios realistas de la política exterior brasileña que intentarán, al interior del proyecto neoliberal, preservar la lógica de la autonomía”. Se trataría de “una especie de realismo liberal, en contraposición a otros tipos de realismo (estructural e histórico)” que al evidenciar la utilización de diferentes estrategias que, combinadas o no, buscan, en último análisis, garantizar la autonomía por medio del aumento de los recursos de poder, se plasma en el institucionalismo neoliberal que “sin llegar a negar algunas premisas básicas del realismo, como la visión del sistema internacional como anárquico, el principio de la auto-ayuda y la centralidad –que no la exclusividad- del Estado en las relaciones internacionales, se reviste de una visión que justifica y estimula la adhesión a los regímenes internacionales y a las instituciones que los incorporan como solución para los problemas de acción colectiva”. A estas alturas, plantea la hipótesis fundamental de “que la asunción de estas nuevas ideas en el cuadro cognocitivo de la política exterior brasileña no implicó la supresión completa de las que antes predominaban, y ello no porque nos encontremos en una fase de transición, sino porque en la diplomacia brasileña, curiosamente, esas visiones se complementan. En otras palabras, sugiero que no representan sólo estrategias distintas aplicadas a momentos y/o cuestiones particulares, sino que también se suman, constituyendo una especie de tercera estrategia, i.e, que una esté al servicio de la otra. ¿Cómo? Aquí quiero retornar a la cuestión del orden y de la justicia, afirmando que la adhesión a las normas internacionales de los derechos humanos y/o la adhesión a la regulación del comercio mundial (Frisoni, 2000), por ejemplo, facilitan la busca de una mayor participación en el orden. A pesar de que la visión groziana traiga con ella la acción en pro de la cooperación por la justicia, el deseo de autonomía, como que en una traición, utiliza a esta concepción para la satisfacción de su búsqueda de poder”.

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A la luz de lo anteriormente dicho “podemos entender la relación del Brasil con los demás países de América del Sur, como teniendo por base una visión hobbesiana antes que grossiana, como medio de garantizar su posición de liderazgo dentro de la región y de aumentar su poder de negociación extra-regional. En ese sentido, esta que sería la estrategia de busca de la autonomía por el liderazgo, es relacional, o sea, garantiza el liderazgo en el entorno sudamericano y, simultáneamente, contribuye a obtener más autonomía en el orden global”. Así se entiende finalmente el que “a pesar de que el Brasil forme parte o sea incluso uno de los promotores de acuerdos regionales –como el MERCOSUR o el Grupo de Río- incluso en éstos se evite una mayor profundización institucional, garantizando así su mayor libertad de acción. Es, por tanto, en la mantención del ‘deseo de autonomía’ que se percibe la recurrencia del componente realista en la política exterior y lo que me llevó a bautizar al nuevo paradigma de la política exterior de institucionalismo pragmático”. El análisis transcrito tiene a nuestro juicio, entre otros, el mérito de situar en perspectiva histórica los alcances de la actual política exterior brasileña en su exacta dimensión y de permitirnos abordar con un instrumental adecuado la retórica oficial, así como entender sin equívocos los giros estratégicos que se han producido a lo largo de su historia. Completemos, desde otra óptica, la de la seguridad regional, este análisis. Para ello acudimos a un ensayo reciente del brasileño de origen japonés Shiguenoli Miyamoto45 quién aborda del modo siguiente la evolución de la política de seguridad brasileña de los años 60 hasta nuestros días. “En términos históricos, los focos de atención estuvieron principalmente concentrados en la Cuenca del Plata, el Atlántico Sur y la Amazonía. Vamos, por tanto, a hacer un corte temporal comparando en dos momentos las políticas de ayer con las de hoy, y mostrar que hay diferencias sustanciales en el tratamiento de tales asuntos. Ese cambio de perspectiva, esto es, una nueva postura, ocurrió en función de varias circunstancias, dentro las cuales podrían ser mencionadas: la transformación ocurrida en el sistema internacional en los años 80 y 90; el final de los modelos autoritarios en el continente; las presiones internacionales en temas emergentes como la cuestión ambiental, pero también, y principalmente, al término del eterno conflicto que dinamizó la historia brasileña en la parte más austral del continente americano. O sea, los protocolos de integración firmados con la Argentina en 1985, y profundizados después con la creación del MERCOSUR, se convirtieron en un motivo adicional para que la atención de los policy makers y estrategas brasileños fueran dislocadas continuamente, tomando cada vez rumbo al norte, siempre en dirección a los grandes bosques”. En este transitar básico de las preocupaciones de la seguridad nacional brasileña desde el Río de la Plata y el Atlántico Sur hasta la Amazonía el cambio que se produjo fue fundamental, “en lugar del conflicto, el país prefirió, desde la década de los 80 – tomando en cuenta las profundas transformaciones operadas en el sistema internacional, con la Ronda Uruguay, con el desmoronamiento del imperio soviético y con las tendencias de formación de bloques- invertir en otros frentes, privilegiando la cooperación, procurando mejores alternativas en busca de una posible integración regional, y trabajando en el sentido de aumentar el grado de confianza recíproca con los demás países del área”. 45

Ver Miyamoto, Shiguenoli, A Politica de Defesa Brasileira e a Seguranca Regional, en Contexto Internacional, Revista de la Universidad Católica de Río, vol. 22, julho/dezembro 2000; Págs. 431-472. Las dos citas que siguen pertencen a este ensayo.

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Estaban dadas las premisas para el giro sudamericanista que se patentiza en la Cumbre de Brasilia la cual, al decir de otro analista brasileño46, “puso en evidencia un cambio notable de la política exterior brasileña que conviene registrar y analizar. Esa política pone énfasis, a partir de ahora en las oportunidades y desafíos políticos y económicos de la América del Sur, y procura valorizar el continente como una región que comienza a mostrar una personalidad propia, singular, en las relaciones internacionales contemporáneas, que puede aceptar mejor su carácter geográficamente periférico y que constituye un espacio privilegiado y natural de la acción internacional de los países que la integran y, por tanto, del Brasil. Es una política...que nada tiene de excluyente, pues no niega ni elimina otras opciones o identidades que el propio Brasil o los demás países sudamericanos quieran concomitantemente ejercitar.” Ahora bien, y como de algún modo ya lo hemos sugerido en los anteriores análisis, es claro que “la diplomacia sudamericana con que el Brasil abre el nuevo siglo no es un acto de improvisación o un impulso repentino”. Es más “esa política sudamericana del Brasil responde hoy a varias orientaciones que aseguran su centralidad en el conjunto de las políticas públicas del Brasil y del proyecto nacional del desarrollo brasileño. En primer lugar, la integración física con los vecinos sudamericanos, esto es , la construcción de una red de vías de comunicación que permitan establecer o profundizar las relaciones económicas y sociales entre las poblaciones de las fronteras, antes de nada, y, en un segundo nivel, con el conjunto de los países vecinos, permitiendo inclusive la circulación efectiva de bienes y personas que está en la base del proceso de integración. (...)Como segunda vertiente, la integración económica y comercial, a partir del núcleo formado por el MERCOSUR. Esa integración ya puede ser vista como un éxito relativo y se explica en parte porque partió de una base concreta de relaciones ya importantes entre los principales socios sudamericanos.(...) Tercera vertiente, la integración energética, que se desarrolla a partir de una constatación simple y objetiva: la economía brasileña es gran consumidora de energía y la matriz energética brasileña es variada y abierta, llevando a que el país pueda y deba recurrir a diferentes fuentes de energía excedentaria de varios de los países vecinos. (...) Cuarta vertiente, es la de la integración política, diplomática y en el área de defensa, consecuencia natural de los intereses económicos comunes, de la neutralización de las rivalidades históricas y sobre todo de la armonía democrática, entre los países sudamericanos”. Resumiendo, podríamos afirmar que “el Brasil, más consciente, en términos prácticos, de su identidad sudamericana y de los límites de su poder nacional para enfrentar el juego internacional, recorrió un largo camino conceptual y práctico para ir a buscar en la asociación con sus vecinos una palanca importante para realizar su proyecto de desarrollo nacional y de autonomía relativa dentro de la interdependencia asimétrica que marca las relaciones internacionales contemporáneas”. El Brasil asume así un convencido cuanto pragmático sudamericanismo y apunta al liderazgo en el proyecto de integración sudamericana. 2. El rol de Bolivia en la región Siendo el país más pobre y atrasado del conjunto de la región y cargando sobre sus espaldas una larga sucesión de inestabilidad e infortunios, entre los que no es el menor el de su mediterraneidad que es resultado no de la naturaleza ni de la geografía sino de 46

Ver Danese, Ségio F. , O Brasil e a América do Sul: apontamentos para a historia de una convergencia, en Politica Externa, Vol. 9, N° 4, Marco-Abril-Maio, 2001. Las citas que siguen hasta el final del acápite pertenecen a este trabajo.

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la historia, Bolivia es, sin embargo, por su posición geográfica un nudo importante de la articulación del espacio físico, económico y político sudamericano. En efecto, con sus 1’085.000 kms. cuadrados de superficie ocupa el corazón mismo de Sudamérica; colinda con cinco países, entre ellos los dos más grandes e importantes del subcontinente y pertenece a las tres principales cuencas hidrográficas de la región: la del Amazonas, la del Plata y la del Pacífico. Hasta hace muy poco tiempo vivió esa situación geográfica como una fatalidad negativa de la que no pudo sacarla ni siquiera la formulación visionaria de muchos de sus intelectuales y políticos que en torno a la finalización de la Guerra del Chaco, en la segunda mitad de la década de los años treinta, señalaron - en el pensamiento y la pluma de una brillante generación de diplomáticos que tuvo en los exCancilleres Luis Fernando Guachalla y Alberto Ostria Gutiérrez un punto alto de enorme importancia – que el destino de Bolivia no podía sino el de ser “país de contactos y no de antagonismos”, convirtiendo de ese modo a su situación geográfica en un activo del proyecto sudamericano y en una ventaja comparativa para la propia concreción del proyecto nacional boliviano. Es nuestra convicción que sólo a finales del siglo pasado y con la fundación democrática que se inicia en Octubre de 1982 - al término del ciclo dictatorial y de su derrota en manos de una extraordinaria movilización popular de larga duración y aliento – el país se propone dar cima a la construcción de su identidad nacional bajo el signo de la “unidad de lo diverso” de su composición social, étnico cultural y regional geográfico y que es al interior de ese proceso aún en curso - con avances y retrocesos – que empieza a asumir su condición de “país de contactos” y hace de esa formulación el núcleo –todavía no suficientemente enraizado en sus políticas gubernamentales y por tanto lejos de ocupar el lugar de centralidad que merece – de su política exterior. De lo que se trata en buenas cuentas es de que la toma de conciencia boliviana acerca del rol articulador que su posición geográfica le asigna se convierta en política de Estado que, al transformar la fatalidad negativa de su posición geográfica en ventaja comparativa e incluso competitiva, la dote de impulso suficiente como para contribuir decisivamente a la integración sudamericana. Así parece haberlo comprendido de modo inequívoco su actual y joven Presidente Jorge Quiroga Ramírez que en ocasión del acto inaugural de la “I Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores: Diálogo Político Comunidad Andina- Mercosur y Chile” efectuada en la ciudad de La Paz, el 17 de Julio de 2001, decía sin ambages que “Bolivia importa por dónde estamos, por quién está alrededor nuestro, por qué tenemos, qué les falta a los vecinos y cómo podemos trabajar para hacer un espacio físico sudamericano”. Así lo ha entendido igualmente su joven intelectualidad que en su segmento de internacionalistas acaba de producir una importante obra47 que recoge el legado intelectual y político de la generación de diplomáticos a la que hemos hecho referencia y lo aplica de forma sistemática y creativa a la actual realidad boliviana y sudamericana. Así lo entienden también sus diversas regiones geográficas que amparadas en la creciente descentralización política que ha supuesto la aplicación de la llamada Ley de Participación Popular desde el año de 1994 empiezan a demandar del estado central el cumplimento de las tareas de infraestructura que afirmen en la practica el rol articulador del país a tiempo que afianzan su propia integración interna y que, además empiezan a desarrollar iniciativas, al interior de la llamada Región Centro Oeste Sudamericana, para vincular a las regiones centrales del subcontinente con los puertos del Pacífico. 47

Ver Ramiro Orias Arredondo-Alfredo Seoane Flores-William Torrez Armas, Bolivia, país de contactos: un análisis de la política vecinal contemporánea, Fundemos, septiembre de 2001, La Paz-Bolivia.

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Así lo pensaron también los gobiernos democráticos de la década anterior que, en el plano de la integración económico-comercial afianzaron la pertenencia de Bolivia a la Comunidad Andina de Naciones al mismo tiempo que la vincularon con el MERCOSUR a través de una Zona de Libre Comercio que “sienta las bases para una amplia cooperación económica, política y estratégica. El acuerdo con el MERCOSUR es un elemento central de la política exterior y de integración comercial boliviana no sólo por el grado de complementariedad de las economías involucradas sino también porque Bolivia quiere jugar un rol articulador entre la CAN y el MERCOSUR”48 Igual concepción presidió la concreción de negocio de venta de gas de Bolivia al Brasil que permitió a ésta suplir el concluido contrato de venta de gas a la Argentina y abrir, con el gasoducto Santa Cruz-San Pablo, el mercado energético brasileño y construir una nueva y fundamental ligazón con este país que busca con ello modificar de modo significativo su matriz energética volcándola, cada vez mas, hacia el consumo de este combustible ecológicamente limpio y económicamente competitivo. Su pensada originalmente condición de “hub” energético, se ha transformado, por último, en la de una potencia gasífera que a más de gravitar fuertemente hacia el Atlántico le plantea la posibilidad –como lo vimos más arriba- de gravitar hacia el Pacífico, en lo que viene a ser un adelanto –desde el punto de vista de los recursos energéticos- de su capacidad de articulación al interior del subcontinente americano. Sin embargo, hay que decir que la posición central en lo geográfico de Bolivia y los recursos naturales energéticos con los que empieza a jugar su rol articulador, no bastan por sí solos, ni son de modo automático un seguro para, en el mundo globalizado y crecientemente competitivo de hoy, garantizar la plena inserción del país en los procesos de la articulación regional y continental. Se requiere tener la visión y la voluntad política para transformar en hechos y convertir en acto lo que está en potencia dentro del ser geográfico boliviano. Por todo ello es claro que “en la visión estratégica hacia el siglo XXI y en función de las tendencias en curso, Bolivia enfrenta – como principal objetivo de política exterior – el desafío de optimizar su inserción y posicionamiento en el espacio regional y hemisférico, en base a dos condiciones: 1) Evitar una caracterización ‘periférica’(es decir) evitar un proceso de marginación del esquema de internacionalización de la economía regional y mundial y 2) La búsqueda de una posición ‘nodal’ en ámbitos determinados (es decir) una situación estratégica central, que ejerza una fuerza de atracción sobre las inversiones extranjeras y el comercio, y concentre y amplifique los beneficios de su localización, geografía, recursos y mercado”49. Ello deberá traducirse, en el plano de la integración física sudamericana, en una “Bolivia nudo integrador vial”; en el de la integración energética, en una “Bolivia: centro de producción, distribución y transporte de gas natural”; en el de la integración en telecomunicaciones, en una “Bolivia: territorio estratégico para las comunicaciones”y en el plano de la concertación política en que “Bolivia se interese - más que ningún otro Estado - en la propuesta de Brasil respecto a la fusión del MERCOSUR y la CAN para la creación del Area de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA)”50. Es, finalmente, indispensable consignar aquí que en materia de integración física “ a pesar de los importantes avances alcanzados, Bolivia es considerada aún como un 48

Ver Torres Armas, William, Bolivia y Argentina: la búsqueda de los nuevos ejes estructurantes de la relación bilateral, en ibidem, Pág. 100. 49 Ver, Marín Ibáñez, Rolando, ibidem, pág. 255. 50 Ver, Marín Ibáñez, Rolando, ibidem, pág. 257.

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territorio donde se interrumpen los sistemas de comunicación. En esa perspectiva, la integración física interna, a través de los ‘cuatro corredores de exportación’ (el Corredor Este-Oeste; el Corredor Oeste-Norte; el Corredor Norte-Sur y el Corredor Oeste-Sur) por su impacto potencial, debe constituirse en una de las acciones prioritarias para consolidar la posición geográfica ‘nodal’ de Bolivia, que permitirá otorgar condiciones favorables para incentivar la producción, el comercio, turismo y otros servicios en la región y serán fundamentales para unir el Atlántico con el Pacífico”51. En resumen, parece evidente que los intereses nacionales bolivianos se verán ampliamente fortalecidos y tendrán plenas posibilidades de realización en el cuadro de la integración sudamericana para la que su posición nodal de ‘país de contactos’ la hace especialmente apta. Resta que esta percepción pase, mas allá de la retórica, a convertirse en vector central de la política exterior boliviana, contribuyendo de este modo a la más pronta y eficaz articulación del espacio económico y físico sudamericano. 3. El rol del Perú en la región Ocupando el norte y el centro oeste sudamericanos; con una extensión territorial de 1.28 millones de kilómetros cuadrados que lo coloca en este orden sólo detrás del Brasil y la Argentina; con la segunda extensión costera sobre el Océano Pacífico que alcanza a los 3.080 kilómetros, el Perú contiene una de las síntesis históricas - en lo humano, económico, político, social y cultural –más fascinantes y complejas de todo el continente americano. Parte fundamental de esa fascinación mezclada de angustia estriba en el encuentro no resuelto –como en el caso boliviano- entre lo indígena y lo hispánico que da como resultado “el hecho de que el país mismo es producto de una fisura, de una escisión. Estamos acostumbrados a hablar del Perú precolombino o del Perú de los incas, pero en realidad se trata de una creación de los últimos cinco siglos.(...)No sabemos si la palabra proviene de la deformación del nombre de un lugar, de un río o de un cacique; sí conocemos que carece de ecos y antecedentes en las lenguas nativas y en el castellano. Raúl Porras la llamó por esta razón ‘fruto mestizo’ de la tierra. Así, de alguna manera, el Perú está en crisis desde sus orígenes, puesto que nació como producto de una escisión. Ha vivido su existencia como una agonía. Ha sido una república embrujada”52. Una alta heterogeneidad lo caracteriza en todos sus ámbitos desde el étnico-cultural y demográfico, pasando por el social y económico, hasta llegar al ámbito geográfico y su organización territorial. En este último campo el Perú participa de dos sistemas geográficos, el del Río Amazonas y el de la Cordillera de los Andes que es la que mayor impronta ha dejado en el conjunto del territorio al haberlo divido en tres grandes áreas: la costa, la sierra y la selva. Esta configuración ha llevado a afirmar que “el Perú es un Estado encabalgado, porque parece cabalgar a uno y otro lado de la Cordillera. (...) (lo que pone en) evidencia una de las grandes vulnerabilidades que tipifican la estructura geopolítica del Perú: su desarticulación territorial”53. Y si bien la circunstancia geográfica tiene alguna incidencia en su dislocación administrativa y política ésta surge, en lo esencial por otras razones. En efecto, el asfixiante centralismo peruano tiene una larga gestación. Al comenzar la empresa colonial “ella mantuvo un equilibrio entre la costa y la sierra. La agricultura y 51

Ver, Marín Ibáñez, Rolando, ibidem, pag. 259. Ver, Barnechea, Alfredo, La República Embrujada, Santillana, Lima-Perú, 1ª. Edición, 1995.Pág. 17. 53 Ver, Mercado Jarrín, Edgardo, ibidem, pág. 268 y 270. 52

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fundamentalmente la minería hicieron posible ese equilibrio. La selva, salvo por las misiones franciscanas, que permitieron a la nación avanzar hasta allí, fue hasta el siglo XX una invitada irregular de la sociedad peruana. Desde tiempos inmemoriales, la integración en el Perú no ha sido vertical – es decir, a lo largo de las tres regiones naturales, como enseñaban nuestras escuelas – sino horizontal. Los valles costeños estaban subordinados a los centros administrativos serranos. (...) En el siglo XVIII esto cambió por completo.” A la caída- en lo económico- de los obrajes de Huamanga, Cajamarca, Huaraz y Cuzco, acompañada de la caída de la industria naviera y coincidente con la decadencia de muchos asientos mineros sucedió algo aún más fundamental pues “el hecho más catastrófico, cuyas consecuencias para la gravitación y el poder continental del Perú no han sido muchas veces bien entendidas, fue la separación del Alto Perú en 1776. La consecuencia global fue que se rompió el equilibrio entre las regiones. Lima, precisamente la ciudad cortesana, aquella que practicaba la cultura del Estado, quedó como única dominadora del país. (...) La independencia subrayó el centralismo. Con la República se acentuó, en efecto, irreversible y fatalmente, el desequilibrio de la sierra a favor de la costa, y de las provincias a favor de Lima. ... Con la Independencia (el) país oficial se alejó todavía más del real”54 Así, incluso desde el punto de vista de la seguridad nacional, “en el Perú el poder está peligrosamente centralizado en Lima, con tendencia a acentuarse”.55 La heterogeneidad y la enorme diversidad que en los distintos ámbitos caracteriza al Perú ha sido vista por su clase dominante, con tanta o mayor intensidad que en Bolivia, como una fatalidad negativa. Sólo en las últimas décadas del siglo pasado y muy recientemente, procesos políticos y planteamientos intelectuales van asumiendo la riqueza y las potencialidades que esa diversidad supone. “Con la revolución geoestratégica hay que leer la realidad nacional de otra manera. El Perú es un país altamente heterogéneo, esto históricamente ha sido visto como un problema. No es un problema. Su rica biodiversidad, sus diferencias climáticas son una potencialidad. Hay que utilizar la heterogeneidad como una ventaja para el aprovechamiento interno, como herramienta en ayuda para el desarrollo sostenible. Es necesario superponer los mapas de las potencialidades y las oportunidades. Paradójicamente en muchas zonas de mayor pobreza del país es donde hay más recursos debido a la heterogeneidad. Hay que identificar estos espacios. La globalización está destacando la importancia de lo local y regional sobre lo nacional”. Desde el punto de vista de su condición marítima, el Perú que nació a la vida independiente como la mayor potencia del Pacífico sur, perdió esa calidad paulatinamente aunque el episodio más saliente es sin duda el de la citada Guerra del Pacífico que, en alianza con Bolivia, perdió frente a Chile. Pero su condición de ribereño del Pacífico en tamaña extensión y con semejante ubicación central es, probablemente, uno de los activos más importantes del Perú en este tiempo de cambios estratégicos tan fundamentales, así como uno de los estímulos para su creciente interés por el desarrollo de la integración sudamericana. En efecto –como lo señala acertadamente Mercado Jarrín- “es esencial percibir que el Perú está modificando su condición espacial en el mundo. Mientras en el siglo que fenece al constituirse el Océano Atlántico en el escenario de las grandes decisiones políticas y económicas y al estar situado a sus espaldas, acentuaba su condición periférica; en cambio, al iniciarse el siglo XXI y al convertirse la Cuenca del Pacífico en el teatro principal de esas decisiones, resultamos ubicados en una creciente centralidad con relación a las rutas de comercio y a los ejes marítimos estratégicos que definen hoy la hegemonía internacional. Por tanto, los 54 55

Ver Barnechea, Alfredo, ibidem, págs. 169, 170 y 173. Ver Mercado Jarrín, Edgardo, ibidem, pág. 267.

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efectos de la condición periférica del Perú se ven notablemente reducidos.(...) Al haber surgido la Cuenca del Pacífico como la ruta estratégica más importante del siglo XXI para las comunicaciones comerciales internacionales , el Perú emerge como país bisagra entre el MERCOSUR y el bloque asiático, somos su estribo de puente. A través de nosotros, por obra de nuestra ubicación favorable en la mitad de la costa del Pacífico Sur, Sudamérica se extiende al Asia. Esta condición de país bisagra ha de condicionar nuestra política en la Comunidad Andina, APEC, el MERCOSUR y en las relaciones bilaterales con Brasil. Nuestra función geoestratégica consiste en facilitar la ósmosis entre el MERCOSUR, la Comunidad Andina y el bloque asiático. El Perú debe realizar una función unitiva: enlazar a Sudamérica con los países de Asia Pacífico.”56 En esta perspectiva hay hechos que se abonan al haber y otros se sitúan en el debe del accionar peruano tal como lo señala de modo realista un analista alemán57 cuando constata que “en términos de organizaciones transpacíficas, el Perú no solamente es desde 1990 miembro ordinario del Consejo de Cooperación Económica de la Cuenca del Pacífico PBEC (Pacific Basin Economic Council) y desde 1991 del Consejo de Cooperación Económica del Pacífico PECC (Pacific Economic Cooperation Council), sino que desde 1998 es parte, junto con los nuevos miembros Rusia y Viet Nam, del Foro de Cooperación Económica Asia Pacífico APEC (Asia Pacific Economic Cooperation), uno de los organismos económico-políticos más relevantes del sistema internacional de nuestro tiempo. (...) La política pro APEC ha sido y sigue siendo una respuesta racional a la interdependencia creciente del país, a la globalización internacional, a la necesidad de diversificar sus relaciones políticas y económicas, y a su posición geográfica-geopolítica. El Perú no es sólo un país latinoamericano – andino y del Occidente, sino también un país de la Cuenca del Pacífico, y la política peruana debe ser consecuente con esta realidad. (...) aunque no ha faltado el apoyo de los otros miembros latinoamericanos para el ingreso del Perú en el APEC, falta establecer un frente o posición política común entre Perú, México y Chile, y entre otros países latinoamericanos que aspiran integrarse al ‘club’ o a los ‘clubes’. (...) (y) si bien el Perú sueña con ser un puente entre los países asiáticos y los andinos o Sudamérica, esto resultará una ilusión debido a que la infraestructura física no estaría preparada en forma adecuada para esta política ambiciosa. Además, los chilenos emergen como competidores serios.” Es lo que a su modo tipifica Mercado Jarrín como la moderna “guerra de puertos” que, al inicio del siglo XXI representa “un nuevo tipo de competencia con Chile de carácter geoeconómico, de trascendentales consecuencias: o es el eje Tacna – Ilo –Matarani el de proyección del MERCOSUR a la Cuenca del Pacífico, o lo es el de Mejillones – Iquique – Arica, terminales marítimos de los corredores terrestres del siglo XXI desde el Atlántico por donde transitarían las mercaderías a un costo mucho más bajo que los de las actuales alternativas marítimas por Panamá y el Cabo de Hornos”58. El propio Mercado Jarrín reconoce que la “reducción de los efectos de la condición espacial periférica (del Perú) también favorece a Chile por su ubicación, su extenso 56

Ver Mercado Jarrpín, Edgardo, ibidem, págs. 279 y 280. Ver Mols, Manfred, Perú y el APEC: Oportunidades, retos y desafíos, en Análisis Internacional, Revista del Centro Peruano de Estudios Internacionales, N° 16, Enero-Junio 1999, págs. 24-33. 58 Ver Mercado Jarrín, Edgardo, ibidem, pág. 286. Queda por verse si esta “guerra de puertos” se funda efectivamente en ventajas competitivas reales o ficticias dado el factor de este último carácter constituido por la diferencia entre “distancia física” y “distancia económica”. En efecto pudiera ser que los corredores interoceánicos sean mas cortos desde el punto de vista FISICO PERO MENOS BARATOS DESDE EL PUNTO DE VISTA ECONÓMICO. Es este un factor clave para el interés peruano y adicionalmente boliviano que debe ser cuidadosamente tomado en cuenta para la concreción de los diversos ramales del corredor interoceánico. 57

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litoral marinero, la menor distancia de Arica a los puertos de Brasil y Argentina, que lo hacen propicio para recibir o manipular gigantescas cargas portuarias y disputar con agresividad en esta nueva competencia comercial en el Pacífico sur”.59 A esta condición que fluye de su mera ubicación geográfica hay que añadir una constatación actual que surge de la historia económica en relación a la utilización boliviana de los puertos peruanos y chilenos ya que “en referencia a los servicios portuarios que utiliza el comercio boliviano, si bien existe la percepción que los puertos peruanos cada vez tienen un valor estratégico para Bolivia, éstos han perdido importancia relativa para el comercio boliviano y aún no han podido superar las condiciones competitivas que ofrecen los puertos del norte de Chile. Así, durante los últimos tres años en promedio, del total de la carga boliviana sobre el Pacífico (aproximadamente 1,4 Millones de TN) el 49% fue expedida por Arica, 23% por Iquique, 20% por Antofagasta y 8% por Matarani (En 1979, el Puerto de Matarani despachaba el 26.7% del comercio boliviano, en 1983 un 17.8%, participación relativa que gradualmente ha ido decayendo hasta el 8% actual). En Ilo el volumen fue insignificante, cercano al 0.12% de las exportaciones bolivianas”60. Estas circunstancias son las que llevan a Mercado Jarrín a sostener que para contrarrestarlas “una opción fluye de su posición central: integrar nuestros intereses con los intereses de la comunidad sudamericana.(...) Es decir, para que el Perú pueda fortalecer su proyección hacia la Cuenca del Pacífico y no correr el riesgo de perder las ventajas de su centralidad se requiere una actitud solidaria, una concepción integracionista, una política y estrategia cooperativista con los países vecinos. Ello requiere una redefinición de nuestras relaciones con Brasil.”61. En resumen, para el Perú la integración sudamericana - fundada en una adecuada redefinición de sus vínculos con el Brasil y en una competitiva pero básicamente cooperativa relación vecinal con Bolivia y Chile hacia el sur y con Ecuador y Colombia hacia el norte – también representa el mejor camino para su inserción internacional en el mundo de hoy. 4. El rol de Chile en la región Con su “loca geografía” que cual espada filuda y angosta recorre la parte centro y sur del continente sudamericano, con la mayor extensión de costa marítima sobre el Océano Pacífico y con una temprana así como exitosa consolidación de su identidad nacional, Chile es el país sudamericano mejor ubicado en el ranking del Desarrollo Humano así como lidera también las posiciones sudamericanas en el hoy crucial “índice de clasificación de riesgo” del mundo financiero internacional. Ambos posicionamientos están expresando la pujanza y capacidad de realizaciones de un pueblo y su elite dirigencial que a pesar de ello no han logrado aún superar las condiciones de atraso, subdesarrollo e inequidad que, como ya lo hemos señalado más de una vez, caracterizan a las sociedades de nuestro subcontinente. Su perfil actual en lo económico es resultado de una cruenta dictadura establecida, a sangre y fuego, y que duró desde 1973 hasta 1989. Se trató en efecto y como lo destaca un notable intelectual de izquierda “de una revolución capitalista y de una duradera dictadura revolucionaria de ese tipo”62 que modificó profundamente la 59

Ver Mercado Jarrín, Edgardo, ibidem, pág. 280. Ver, Orías A., Ramiro, Bolivia y Perú: construyendo un interés compartido, en Ramiro Orias ArredondoAlfredo Seoane Flores-William Torres Armas, ibidem, pág. 306. 61 Ver, Mercado Jarrín, Edgardo, ibidem, págs. 264 y 336. 62 Ver, Moulián, Tomás, Chile actual, Anatomía de un mito, LOM Ediciones. Chile 1998. 19a.edición. Pág. 24. 60

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estructura económica chilena y la habilitó, probablemente mejor que a ninguno de los países sudamericanos, para los crecidos retos de la competitividad que plantea el mundo moderno. El cambio político que representó el retorno a la democracia en 1989 a más de otorgar el sello de políticas de Estado a las que en el plano macroeconómico se vinieron desarrollando, consolidó y perfeccionó el proceso de la inserción externa aprovechando para ello la ruptura del aislamiento internacional que de algún modo supuso para el país la permanencia de la larga dictadura pinochetista. Veamos –siguiendo el análisis de un connotado intelectual chileno y miembro de su cuerpo diplomático- cómo se dio en el campo específico del comercio exterior esa singular forma de continuidad y cambio que representó el retorno a la democracia. “Un objetivo primordial de la inserción económica chilena fue la consolidación y ampliación de sus mercados de exportación.(...)La política comercial implementada durante los años 90 representó una de las mayores innovaciones de la política exterior. (...) La apertura unilateral constituyó un elemento clave del éxito económico que se comenzó a observar en Chile durante los años 80. Pero tenía la limitación obvia de que, por su propia definición, no exigía reciprocidad, y de esa manera no contribuía a la apertura de otros mercados.(...) Tomando en cuenta estos antecedentes, fue necesario combinar la política comercial tradicional, que se basaba en la apertura unilateral, con la negociación multilateral y una inserción más activa a los grandes espacios económicos que se estaban configurando en el mundo” 63. Surgió así lo que podríamos llamar la concepción y la práctica chilena del regionalismo abierto toda vez que “el concepto de regionalismo abierto es el que mejor define la política comercial chilena actual. El concepto tiene múltiples acepciones y no está exento de contradicciones. En la práctica chilena, el carácter abierto que asume el regionalismo latino-americano se expresa de tres maneras. En primer lugar, las distintas opciones de inserción regional no son consideradas mutuamente excluyentes, sino tendientes a su complementariedad. De ese modo, no hay incompatibilidad entre MERCOSUR y ALCA o entre la participación en la APEC y una profundización de los vínculos con la Unión Europea. Segundo, los acuerdos están abiertos a la incorporación de otros miembros. Y, tercero, la profundización de los esquemas regionales procura tornarse compatible con la liberalización del comercio global, evitando el surgimiento de nuevas barreras a los bienes y servicios importados de fuera de la región. Este punto es tal vez el más decisivo del regionalismo abierto y, al mismo tiempo, el más difícil de cumplir, una vez que, por definición, un acuerdo comercial de carácter preferencial tiende a discriminar a otros países”. Con estos criterios, en lo comercial, se abrió al mundo y también se volcó hacia América Latina. En efecto “durante los años 90, Chile emprendió una política de aproximación con las naciones vecinas y con el resto de América Latina de una manera pragmática y realista, con la certeza de que ya no era posible proyectar estrategias aislacionistas.” Dado que el gobierno pinochetista había dejado irresueltos los problemas vecinales, los gobiernos democráticos que le sucedieron dedicaron especial atención a la búsqueda de relaciones satisfactorias con todos ellos, es decir, con Argentina, el Perú y Bolivia. Para ello desplegaron una estrategia que resultó muy exitosa con relación a la Argentina y que le ha permitido avanzar sustantivamente con respecto al Perú pero que aún no conduce a una “normalización” de sus vínculos con Bolivia. ¿En qué consistió ésta? “La Agenda con los países vecinos incluyó temas 63

Ver Van Klaveren, Alberto, As relacoes internacionais do Chile durante os anos 90. Os desafíos da globalizacao, en Cadernos Adenauer 7: Política Externa na América do Sul, Sao Paulo: Fundacao Konrad Adenauer, setembro 2000. Traducción libre del autor. Pág. 97

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tradicionales y nuevos. Los primeros tenían relación con las cuestiones de límites. Los segundos se referían al eje de interdependencia y cooperación que se estaba fortaleciendo visiblemente impulsado por el propio desarrollo económico del país y por las tendencias en el sentido de la regionalización y la globalización presentes en nuestra economía. Así, la agenda histórica se combinó con una agenda de integración entendida ésta no como una apuesta política en un proyecto utópico, sino como la consecuencia de fenómenos económicos y sociales independientes de la acción del gobierno, en que las fuerzas motoras eran los empresarios o, en menor medida, las regiones del país. En ninguna relación bilateral de Chile se expresaron de manera más nítida las realidades de interdependencia que en la vinculación con la Argentina. En un ambiente de relaciones cada vez más densas y múltiples la política exterior de la Concertación emprendió grandes esfuerzos para producir una alteración sustancial de una relación bilateral marcada históricamente por desencuentros periódicos y por la desconfianza mutua. En ese contexto, era obvia la necesidad de superar disputas limítrofes que tradicionalmente causaban tensiones en las relaciones bilaterales y que, en ocasión muy reciente, llevaron a los dos países al borde de la guerra.(...) De ese modo, el aumento de la interdependencia entre Chile y Argentina creó nuevas exigencias en materia de infraestructura e integración física, más aún por el hecho de haber establecido Chile la meta estratégica de convertirse en un puente entre el Atlántico y el Pacífico apoyando el intercambio entre el Cono Sur de América Latina y los grandes mercados asiáticos”. Dados los objetivos de nuestro estudio conviene detenerse un tanto para examinar porqué esta estrategia tan exitosa en su aplicación a las relaciones con la Argentina funcionó hasta hoy a medias con el Perú y no rindió frutos en sus vínculos con Bolivia. Con relación al Perú los temas históricos fueron incorporados a la agenda bilateral y de un modo relativamente rápido lograron una aparente solución cuando en 1993 se suscribieron los “Acuerdos de Lima” que supuestamente ponían fin a las diferencias chileno-peruanas subsistentes por la aplicación del Tratado de 1929. En la medida en que el gobierno peruano de entonces recibió una andanada de fuertes críticas que lo obligaron a ponerlas en el congelador y, consiguientemente, no prosiguió el trámite de su aprobación legislativa, la relación también se congeló y a pesar de la relativamente importante dinamización de los vínculos económicos vía, sobre todo, la presencia de fuerte inversión privada de origen chileno en el Perú, el factor político antes mencionado y las características de menor complementariedad y de mayor competencia entre las economías de Chile y Perú con relación a las de Argentina, frenaron de algún modo la densificación mayor del entramado de vínculos económicos. Así y todo, a partir de haber resuelto cada uno de ambos países sus problemas vecinales principales (Chile con la Argentina en Diciembre del 98 con el acuerdo sobre Campo de Hielo Sur y Perú con el Ecuador en Octubre de ese mismo año), se retomó con vigor y voluntad política la negociación pendiente y se llegó a un acuerdo final en Noviembre de 1999. Ha funcionado pues la agenda histórica pero no termina de despegar la agenda integracionista. El centralismo santiaguino y limeño parecen tener una fuerte dosis de responsabilidad en la imposibilidad de ver los aspectos complementarios antes que en destacar los competitivos y entonces parece evidente que la llamada “guerra de puertos” en las que están empeñadas, principalmente, las burocracias centrales impide y bloquea lo que podría y debería ser un acercamiento de las postergadas (en términos relativos respecto a sus ciudades capitales) regiones del norte de Chile y el sur del Perú entre sí. En cuanto a los vínculos con Bolivia, Chile se ha resistido sistemáticamente, a aceptar la inclusión del tema clave de la salida soberana de Bolivia al mar, a la llamada agenda

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histórica. Mutilada ésta de su componente esencial desde el punto de vista de Bolivia, la combinación de ambas agendas no ha funcionado nunca y a pesar de que los avances en materia de relacionamiento económico comercial han hecho su camino, el nivel de éstos y su calidad (altamente desfavorable hacia Bolivia) no apuntan a un mejoramiento y a una verdadera estabilidad en las relaciones. Hasta qué punto ello pueda cambiar a raíz del incremento sustantivo que tendrá el tamaño de la economía boliviana con los descubrimientos gasíferos y sus correspondientes proyectos de venta a California y México y otros emprendiemientos de magnitud como el Gasoducto de la Integración ( GASIN) que uniría a Bolivia con el Paraguay, la Argentina y el Sur Oeste Brasileño, es cosa que está por verse. Por de pronto, el irresuelto problema de la mediterraneidad boliviana continua operando como un factor de bloqueamiento de las posibilidades de integración en la subregion del pacífico sur, dificultando, a pesar de la similar categoría de miembros asociados al Mercosur que comparten, el proceso del acercamiento mas profundo y más definitivo entre ambos países y, de algún modo entre todos los países sudamericanos. Volviendo a la posición chilena con relación a los países de América Latina y a la aproximación pragmática y realista que efectuó, es preciso registrar que “a partir de 1997, América Latina comenzó a representar un mercado fundamental para las exportaciones chilenas de mayor valor agregado, tendencia que se acrecentó a medida que comenzaron a superarse los efectos de la crisis que había afligido tan duramente a la región durante la década anterior. Como ya analizamos, a partir de 1990 Chile negoció una serie de acuerdos orientados a la creación de espacios de libre comercio, a la promoción de la integración física y energéticas y al desarrollo de nuevas formas de cooperación regional. Se trató de avanzar de modo sostenido en la línea de esos acuerdos pero dejando muy en claro que la apertura comercial chilena al mundo era irrenunciable y que el país no podía asumir opciones de integración que creasen obstáculos para el potenciamiento de los vínculos con otras regiones”. En esa dirección “el programa del segundo gobierno de la Concertación procuró superar definitivamente la alternativa América Latina/TLCAN... el paso más importante que se dio en la política volcada hacia América Latina fue la asociación de Chile al MERCOSUR. El acuerdo... implicó el retorno de Chile al proceso de integración latinoamericana. (...) Desde la perspectiva chilena, el acuerdo buscó proporcionar un marco estable para la creciente integración física con los países del área y tornar viable un desarrollo industrial que fuera restringido debido al tamaño reducido del mercado chileno”. En muestra de las dificultades y contradicciones que en veces trae este tipo de definiciones está, como se sabe, el intento frustráneo de negociación del ingreso pleno de Chile al MERCOSUR que fue correlativo, y no por casualidad, al reinicio de conversaciones bilaterales entre Chile y los EE.UU para la incorporación de aquel al TLCAN. Este es el momento en que nos encontramos con relación a Chile. Su participación en la Cumbre de Brasilia y su compromiso en la construcción del espacio sudamericano hay que entenderla, obviamente, al interior de esa pragmática y realista aproximación cuya versatilidad precisamente hace borrosos sus límites. Sin embargo el tipo de lazos que Chile ha creado en el subcontinente nos puede dar y de hecho lo hace las pistas del tipo de compromiso real en el que está embarcado en Sudamérica. Aparece claro en efecto que como parte de esa “constante histórica de la geopolítica chilena (que) es su ‘sentido oceánico’; afirmar y proyectar su presencia en el Pacífico Sur tanto para impulsar sus relaciones hacia los países de la Oceanía y Cuenca del

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Pacífico como para controlar los pasos del Pacífico al Atlántico”64, ha desarrollado de modo inteligente y eficaz una densa trama de relaciones y vínculos con la Argentina que a más del valor intrínseco bilateral apuntan al mercado y al espacio más amplio del MERCOSUR en su conjunto en la perspectiva de constituirse, como lo consignáramos líneas arriba, en “un puente entre el Atlántico y el Pacífico apoyando el intercambio entre el Cono Sur de América Latina y los grandes mercados asiáticos”. Al camino ya recorrido entonces con relación a la región más rica de Sudamérica que es la del sudeste brasileño y la capital y la zona central argentina, en el que tiene indudables ventajas competitivas con relación al Perú que aspira a cumplir idéntico rol, empieza a implementar desde la Cumbre de Brasilia una política de aproximación al centro oeste brasileño, el norte argentino y el sur boliviano cuyas potencialidades empiezan a hacerse evidentes, sobre todo en cuanto a la producción de granos en el Brasil y al potencial gasífero boliviano. En consonancia con su tradición hegemónica sobre el pacifico sur y en aplicación de su pragmatismo realista respecto a los empeños integracionistas, Chile está comprometido en el camino de la integración sudamericana sin dejar de apostar a otros caminos alternativos para su mejor inserción internacional, entre los que sobresale, obviamente el de su vinculación bilateral con los EE.UU. y el TLCAN. Paradójicamente, empero, su capacidad de realizaciones prácticas pueden aproximarlo de un modo más concreto y eficaz que sus vecinos Perú y Bolivia al cumplimiento de su propósito de plataforma de unión entre el Atlántico y el Pacífico, contribuyendo de ese modo mas positivamente a la integración sudamericana que toda la retórica con la que aquellos dos países no terminan de cumplir su propio y declarado rol. Al Perú y Bolivia compete la tarea de llevar a Chile al terreno de la aproximación integracionista poniendo en obra sus potencialidades económicas de especial interés para éste y desplegando una amplia visión política hacia el postergado norte chileno. Esto forma parte del llamado Proyecto Trinacional de Desarrollo integrado del norte de Chile, el sur del Perú y el occidente de Bolivia. 5. A manera de conclusiones En el afán de apreciar el grado de adhesión de los diversos países del sur andino a la política de integración sudamericana y de contrastarlo con las posiciones brasileñas sobre la materia hemos realizado un rico y fecundo recorrido analítico y conceptual que parece pertinente recoger resumidamente a manera de conclusiones del capítulo. •

La impronta del Brasil en la formación del nuevo concepto de Sudamérica es decisiva toda vez que este no existiría sin la asunción –conceptual y práctica- por parte de aquel de su identidad sudamericana.

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Dicha asunción ha sido posible como parte de la configuración de un nuevo paradigma de su política exterior que llamamos el del institucionalismo pragmático dentro el cual se constituyó la estrategia de buscar la autonomía por el liderazgo del conjunto de la región. Tal paradigma inclina al Brasil a ejercer su liderazgo con el mínimo posible de compromisos institucionales y de costos económicos.

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Desde el punto de vista de la seguridad nacional brasileña el cambio que se produjo como parte de su sudamericanidad y para hacerla posible fue fundamental pues supuso que en vez del conflicto el país optó por privilegiar la cooperación con su entorno vecinal.

64

Ver Mercado Jarrín, Edgardo, ibidem, Pág. 346.

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El giro sudamericanista del Brasil, con ser fundamental y marcar un rumbo claro a su política exterior se presenta como no excluyente de otras posibilidades que el Brasil o los demás países sudamericanos desearan ejercitar.

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Dicha política tiene en el Brasil un evidente grado de centralidad en el conjunto de su política exterior y responde a las siguientes orientaciones y/o vertientes: 1) La integración física con los vecinos como pivote de realizaciones futuras en todos los órdenes; 2) La integración económica-comercial que tiene en el MERCOSUR a su núcleo inicial; 3)La integración energética que para el Brasil resulta literalmente vital por sus crecientes y amplísimas necesidades en la materia y 4) La integración política, diplomática y en el área de la defensa dentro del ámbito de la democracia.

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En suma, el Brasil, luego de haber recorrido un largo camino conceptual y práctico, asume un convencido cuanto pragmático sudamericanismo en el liderazgo del proyecto de integración sudamericana.

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Bolivia, al interior de su relativamente reciente fundación democrática despliega su proyecto nacional de unidad en la diversidad como parte del cual empieza a asumir con creciente convicción y eficacia su rol de país de contactos en el corazón de Sudamérica.

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Con ello apunta , primero, a evitar una caracterización “periférica” y segundo a afirmar una posición “nodal” como nudo integrador vial para el Centro Oeste Sudamericano; como centro de producción, distribución y transporte de gas natural; como territorio estratégico para las comunicaciones sudamericanas y, finalmente, como puente articulador de la convergencia CAN y MERCOSUR para la creación de un Área de Libre Comercio Sudamericana.

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Sin embargo, las carencias institucionales aún no superadas en su realidad cotidiana, ponen en duda la centralidad, en la práctica, de tal formulación política y conceptual

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El Perú tiene en su extenso litoral pacífico y su ubicación central con relación a Sudamérica y al Asia pacifico uno de sus más importantes activos dentro el proyecto de la integración sudamericana a partir del cual ha definido su rol de enlace de aquellas dos regiones geoeconómicas.

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Concretar dicho rol pasa, en lo interno, por desarrollar sus capacidades competitivas y desplegar un genuino proceso de descentralización política y administrativa y, en lo externo, por integrar sus intereses con los de la comunidad sudamericana con actitud solidaria, concepción integracionista y una política y estrategia de cooperación con los países vecinos.

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En suma, para el Perú, la integración sudamericana –fundada en una redefinición de sus vínculos con el Brasil y en una competitiva pero básicamente cooperativa relación con sus vecinos inmediatos- representa el mejor camino para su inserción internacional en el mundo de hoy.

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El proceso de la modernización económica chilena iniciada a sangre y fuego durante la dictadura pinochetista ha conducido a que en el tiempo de la recuperación democrática el país ratifique su apertura al mundo y se vuelque hacia América Latina de una manera pragmática y realista.

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Parte importante de dicha aproximación lo constituye la búsqueda de una relación satisfactoria y estable con sus vecinos inmediatos y en ese camino la estrategia de combinar la agenda histórica con la agenda de integración funcionó amplia y eficazmente en la relación con la Argentina, permitió avanzar de manera importante pero incompleta en la relación con el Perú y no rindió prácticamente ningún fruto aún en las relaciones con Bolivia.

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En aplicación de la constante geopolítica de su “sentido oceánico”, Chile ha desarrollado una densa trama de relaciones y vínculos de todo tipo con la zona más rica de todo el espacio sudamericano como parte, además, de su definición estratégica de convertirse en el puente entre el Atlántico y el Pacífico para hacer posible el intercambio entre el cono sur de América Latina y la Cuenca del Asia Pacífico.

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En suma, a su manera, realista y pragmática, y asumiendo su tradición hegemonista en la región del Pacífico Sur, Chile se compromete en el camino de la integración sudamericana sin dejar por ello de apostar a otras vías alternativas para su mejor inserción internacional entre las que sobresale, obviamente, la de su vinculación bilateral con los EEUU y el TLCAN.

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Por tanto, la integración sudamericana como proyecto de inserción internacional no subordinada y con identidad propia despierta sinergias indudables entre los cuatros países analizados que encuentran en ella un espacio privilegiado de reafirmación y proyección de sus propios intereses nacionales.

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Ello no se hace sino al interior de intereses contradictorios en determinadas áreas de la integración física o de la económico-comercial que tienen que ver con ventajas comparativas y/o competitivas que deben ser objeto de especial atención por parte de los diseñadores y operadores de la integración sudamericana para primero, no inviabilizarla y, segundo, proyectarla en términos sinérgicos. Esto es lo que, de alguna manera, indagaremos, en lo que atañe al tema de la integración física, en el capítulo siguiente.

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VIII.

El Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur

Como ya lo hemos mencionado en la parte correspondiente, uno de los resultados concretos más visibles y esperanzadores de la Reunión de Presidentes Sudamericanos de Brasilia fue el de la adopción del “Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur” que, en calidad de Anexo, forma parte del “Comunicado de Brasilia” que suscribieron la totalidad de Jefes de Estado Sudamericanos presentes en la histórica cita. Puesto que el objetivo general de nuestro trabajo es, precisamente, el analizar el impacto que para la integración andina y sudamericana vaya a tener la implementación del referido Plan de Acción, después del necesario esfuerzo de construcción del marco conceptual y fáctico que hemos desarrollado hasta el presente, nos centraremos en este Capítulo en el análisis específico del mencionado Plan. Para ello comenzaremos planteando las hipótesis de trabajo que hemos desprendido de toda nuestra reflexión anterior y que presidirán nuestro esfuerzo analítico. Tales hipótesis son: 1. El Brasil otorga a la construcción de la infraestructura física de la integración sudamericana una primera e indiscutida prioridad no sólo como vehículo indispensable de la aproximación física y económica de nuestros países y de la generación obvia de nuevos espacios económicos dentro de la región y de renovadas sinergias allende el Océano Pacífico, sino como contrapeso sólido y de largo aliento a los riesgos de una regresión de los procesos de la integración económico-comercial de carácter subregional en curso y en particular del MERCOSUR. 2. Desde tal punto de vista el Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur trasciende o va mas allá de sus componentes técnicos y/o económico financieros para convertirse en pieza clave de la estructuración del espacio físico y económico sudamericanos por encima de los avatares de las crisis económicas coyunturales que atraviesa la región y cada uno de sus países y de los impactos regresivos que ella tenga sobre los procesos subregionales de integración y/o sobre el proceso de convergencia entre la CAN y el MERCOSUR más Chile. 3. Al servicio de tal visión -que no aparece de entrada como contradictoria con la del resto de países de la región y que, en ese sentido, parece estar expresando un interés general compartido- el Plan de Acción acordado en Brasilia responde, en lo esencial, al interés y a la perspectiva brasileña. Pero, al mismo tiempo, aparece como evidente que el diseño final y el contenido así como el carácter que vaya a adquirir la infraestructura de la integración física de los países sudamericanos, dependerá de las decisiones políticas y operativas que salgan de las reuniones al nivel de Ministros donde reside, en última instancia, la capacidad política decisional del conjunto del Plan de Acción. 4. En consecuencia, corresponde a cada país sudamericano y, aún más, a cada Región dentro de cada uno de nuestros países, desarrollar la máxima capacidad política y técnica para detectar y plasmar sus propios intereses, construir las alianzas políticas necesarias y desarrollar el lobby más activo y eficaz para lograr resultados de equilibrio en el conjunto del diseño y la ejecución de esta

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infraestructura física. El liderazgo brasileño no está siendo ejercido con rasgos hegemonistas ni actitudes unilaterales y es al conjunto de los países de la región a quienes corresponde dar un contenido y una orientación finales a la infraestructura de integración física de Sudamérica. 5. En la medida del importantísimo rol que en el plano técnico y financiero y -por tanto en última instancia- en el nivel político están jugando la Corporación Andina de Fomento (CAF), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Fondo Financiero de la Cuenca del Plata (FONPLATA), la acción de nuestros países debe tener - con relación a dichos organismos financieros - una muy particular consistencia y eficacia para la promoción de sus intereses particulares al interior del interés sudamericano que intenta plasmarse en cada uno de los proyectos de la integración física del subcontinente. A las hipótesis señaladas cabría añadir un par de ideas complementarias que nos han parecido pertinentes.. La primera tiene que ver con el rol clave que para la construcción del espacio y la integración sudamericanas tiene el concepto de competitividad. Dentro de ese contexto parece evidente que uno de los elementos trascendentes de la propuesta y el Plan de Acción de Brasilia es que sitúa al desarrollo de la infraestructura física como una de las claves de la competitividad de los países de América del Sur. La segunda se relaciona con la perspectiva de futuro en la que se enmarcaría dicho Plan de Acción que no es otro que el de contribuir, en tanto que eslabón indispensable, para una etapa mas ambiciosa y compleja como la que representaría la integración hemisférica planteada por el ALCA. Hecha esta necesaria introducción pasaríamos a la descripción analítica de los principales elementos de lo que ha convenido en llamarse la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana ( Iniciativa IIRSA) a partir de la Primera Reunión de Ministros de Transportes desarrollada en Montevideo en Diciembre de 2000 donde se la constituyó. 1.

Concepción

Para no limitarnos a la exposición sistemática y concisa que con claridad y objetividad está realizando el Comité de Coordinación Técnica en las reuniones nacionales con todos y cada uno de nuestros países –la misma que de todas maneras recogeremos también nosotros- haremos mención a las reflexiones, a nuestro juicio más importantes, que de parte de organismos como la CAF y el BID han precedido a la Cumbre de Brasilia y le han dado su sello al propio Plan. La CAF, al referirse a Sudamérica como el mayor reto integracionista de la década subraya de modo certero que “el desafío de Sudamérica es mejorar dinámicamente su posición competitiva, dar un salto cualitativo hacia procesos productivos basados en la tecnología y el conocimiento, reducir su dependencia con respecto a la explotación de los recursos naturales e integrar productivamente su economía y mercados, todo ello dentro de un proceso que permite consolidar la integración regional, aprovechar las oportunidades que ofrece el proceso de globalización y mitigar los riesgos que emanan de dicho proceso. Para ello, un componente esencial es el desarrollo y fortalecimiento de los canales o conductos a través de los cuales se hace realidad el movimiento de bienes, servicios y personas dentro la comunidad regional, y entre ésta y el resto del mundo. En este sentido es crucial desarrollar la infraestructura física necesaria para la integración y la competitividad. Esta infraestructura física no debe ser vista

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de manera aislada e independiente {puesto que una visión mas amplia} implica no sólo mejorar la infraestructura física en sí (vial, portuaria, aeropuertos, etc.) sino concebir un proceso logístico e integral que además de la infraestructura física, que es vital, incluya el mejoramiento de los sistemas y regulaciones aduanales, las telecomunicaciones, la tecnología de la información y los mercados de servicios de logística (flete, seguros, almacenamiento, procesamiento de permisos, etc.)”65. Elabora luego, para la integración sudamericana, el novedoso e integral concepto de “cinturones de desarrollo sostenible”, en los términos siguientes: “desde mediados del siglo XX, el concepto de desarrollo se circunscribía a la formación de polos de desarrollo y luego a la creación de corredores que eran vías que comunicaban entre sí a esos polos. Este concepto trajo como consecuencia la creación de megaciudades, con la subsecuente secuela de la formación de poblaciones marginales e insuficiencia de servicios básicos. A su vez, los corredores eran simples vías de comunicación entre dos centros de desarrollo. La debilidad mostrada por este concepto obliga hoy a cambiarlo y el desarrollo de América del Sur debiera ser enfocado sobre la base de la creación de cinturones de desarrollo que suponen el uso sinérgico que se produce por la existencia simultánea de infraestructura física en los campos de logística (incluida vialidad y navegación fluvial), energía y telecomunicaciones. La necesidad de preservar el capital natural de la región, felizmente cada vez más afianzada, ha tenido como consecuencia la introducción de esta variable en el impulso a los cinturones de desarrollo, con lo cual éstos se convierten en cinturones de desarrollo sostenible” 66. Completa su visión, que como veremos luego, forma parte sustancial de la Iniciativa IIRSA, con el concepto de logística competitiva a partir de la constatación de que “la globalización del comercio ha traído como consecuencia la primacía del concepto de la distancia económica sobre el de distancia física (el modo más económico de llevar un producto de A a B sin importar el recorrido). {Así pues} la combinación de los diferentes factores que intervienen en la cadena de costos de la logística da la oportunidad de crear ecuaciones de múltiples variables que involucran a todos los factores que forman parte del proceso (embalaje, fletes, seguros, transacciones bancarias, operaciones de aduanas, costos de despacho, entrega, etc.). En muchas de estas operaciones tiene una importancia fundamental la existencia y calidad de las telecomunicaciones”.67 A estas fundamentales contribuciones conceptuales formuladas por la CAF hay que añadir la realizada por el BID con su propuesta de un nuevo paradigma en la planificación de la infraestructura que articula al conjunto de la propuesta de Plan de Acción formulada originalmente por esta institución y que recogemos sintetizado a continuación:

65

Ver Corporación Andina de Fomento, Vías para la Integración, Acción de la CAF en la infraestructura sostenible de Suramérica , Unidad de Publicaciones de la CAF, Caracas-Venezuela, Agosto de 2000; Págs. 8 y 9. 66 Ver Corporación Andina de Fomento, ibidem, Págs. 10 y 11. 67 Ver Corporación Andina de Fomento, ibidem, Pág. 11.

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“HACIA UN NUEVO INFRAESTRUCTURA

PARADIGMA

PARADIGMA TRADICIONAL Planeamiento normativo, directa del Estado Basada en demandas (suply driven)

EN

LA

PLANIFICACION

DE

LA

PARADIGMA PROPUESTO gestión

Planeamiento indicativo, regulación, gestión pública y privada

inducidas

Basado en demandas reales y potenciales sustentables (demand driven)

Orientado al Sector Público

Orientado al Sector Público y al Privado

Proyectos aislados

Sinergia bundling

Mitigar impactos ambientales

Oportunidades generadas por preservación del medio ambiente

Desarrollo económico

Desarrollo sustentable amplio

Decisiones comunidad

impuestas

a

la

entre

los

proyectos, la

Mecanismos de participación de la comunidad en la toma de decisiones

Fuente: BID Para el BID, este nuevo paradigma apunta a que las inversiones en infraestructura obtengan resultados mas efectivos y sostenibles en el desarrollo regional, considerando al espacio como un elemento de integración efectiva.”68. Complementaríamos estos elementos conceptuales con una atinada e indispensable reflexión acerca del rol del Estado en el desarrollo de la infraestructura de integración física que contiene el anterior Documento de Trabajo de la CAN, cuando sostiene que “ante un crecimiento intenso de la demanda en Sudamérica durante la década pasada, la infraestructura y los servicios que la utilizan tuvieron un considerable nivel de respuesta...La participación del sector privado mediante privatizaciones y concesiones constituyó una de las claves de esa respuesta, pero los modelos de privatización vigentes parecen estar alcanzando sus límites, y el papel del Estado mantiene su participación estratégica clave para: •

Adecuar los marcos regulatorios y ajustar las concesiones y privatizaciones para planificar redes

•

Corregir las imperfecciones del mercado, facilitando el acceso a fuentes de financiamiento y gerenciando riesgos.

68

Ver CAN, Documentos de Trabajo, Visión estratégica de la participación andina en el Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura de América del Sur. Informe de la Secretaria General, SG/dt 125, 16 de junio de 2001; 3.3; Pág. 13.

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•

Llevar a cabo emprendimientos que son socialmente convenientes y que no tienen atractivo comercial.

•

Promover la interacción entre los países de la región, especialmente en materia de planificación integrada de las inversiones.

•

Facilitar el logro de un alto grado de impactos locales que acompañen el desarrollo de la infraestructura.”69.

A la luz de todo lo dicho adquiere toda su dimensión y contenidos la enumeración – siguiendo la presentación formulada por el Comité de Coordinación Técnica (CCT) de la Iniciativa IIRSA70- de los objetivos básicos de ésta que son: 1. Desarrollar y modernizar la infraestructura de América del Sur en forma integral e integrada. 2. Mejorar la competitividad y la inserción de las economías Sudamericanas a nivel internacional y 3. Promover el desarrollo económico y social de los países de América del Sur. A su vez quisiéramos destacar entre los conceptos claves que presiden la Iniciativa IIRSA: •

Su enfoque: 1. Multinacional, puesto que participan los doce países sudamericanos; 2. Multisectorial, ya que involucra no sólo a los transportes, en todas sus variantes posibles, sino a la energía y, con especial énfasis, a las telecomunicaciones; 3. Multidisciplinario, por que toma en cuenta aspectos económicos, jurídicos, políticos, sociales, culturales y medio ambientales.

• Contempla mecanismos de coordinación entre los Gobiernos, las Instituciones Financieras Multilaterales y el Sector Privado. •

Apunta al desarrollo de mecanismos de financiamiento innovativos.

•

Su concepción de ejes de integración y desarrollo y su visión de sustentabilidad social y ambiental (que plasma las reflexiones a las que nos hemos referido al iniciar este acápite).

•

Su perspectiva geoeconómica : América del sur como unidad económica (que le permite diferenciarse, para bien, de las tradicionales y no siempre constructivas perspectivas geopolíticas).

69

Ver CAN, Documentos de Trabajo, ibidem, Pág, 14. Ver Iniciativa IIRSA, Comité de Coordinación Técnica, Reunión Nacional, Asunción, Paraguay, 30 de agosto, 2001. Versión electrónica obtenida de su página web. 70

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Por último, resulta útil registrar aquí las acciones básicas que se ha propuesto desarrollar, las mismas que responden a los ambiciosos objetivos y a los densos conceptos que inspiran a la Iniciativa. Ellas son: • Diseñar una visión más integral de la infraestructura • Encuadrar los proyectos dentro de una planificación estratégica a partir de la identificación de los ejes de integración y desarrollo regionales • Modernizar y actualizar los sistemas regulatorios e institucionales nacionales que norman el uso de la infraestructura • Armonizar las políticas, planes y marcos regulatorios e institucionales entre los Estados • Valorizar la dimensión ambiental y social de los proyectos • Mejorar la calidad de vida y las oportunidades de las poblaciones locales en los ejes de integración regional • Incorporar mecanismos de participación y consulta • Desarrollar nuevos mecanismos regionales para la programación, ejecución y gestión de proyectos • Estructurar esquemas financieros adaptados a la configuración específica de riesgos de cada proyecto Por todo lo reseñado, se trata, desde el punto de vista de su concepción, de una Iniciativa verdaderamente ambiciosa, profundamente innovadora y altamente exigente. A pesar de ello y de su evidente complejidad nos parece realista y es claro que requiere de una alta dosis de voluntad política y de eficiencia técnica y administrativa para comenzar a dar sus frutos. 2.

Estado de situación

Con base al mandato contenido en el parágrafo 43 del Comunicado de Brasilia, los días 4 y 5 de Diciembre de 2000 se llevó a cabo, en la ciudad de Montevideo, la reunión de nivel ministerial destinada a: 1. “Consolidar una visión regional integrada sobre líneas de acción para la ampliación y modernización de la infraestructura en América del Sur” sobre la base del Plan de Acción aprobado en calidad de anexo y de las puntualizaciones hechas por los propios Presidentes en el Comunicado final de Brasilia. Tales puntualizaciones, contenidas en los parágrafos 34 al 42, en esencia recogen las reflexiones que hemos reseñado en el acápite anterior, bajo el principio liminar –por estar establecido en el primer punto dedicado al tema de la infraestructura de integraciónde que “las fronteras sudamericanas deben dejar de constituir un elemento de aislamiento y separación para tornarse un eslabón de unión para la circulación de bienes y personas, conformándose así un espacio privilegiado de cooperación”.

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2. Examinar fórmulas “que estimulen y hagan viable el pleno compromiso de la iniciativa privada en ese proceso de modernización de la infraestructura en la región”. Fue en esa reunión que se adoptó la Iniciativa IIRSA, acogiendo las visiones conceptuales y las posiciones principistas contenidos en el Plan de Acción aprobado en Brasilia, y se establecieron, desde el punto de vista institucional, la estructura orgánica de la misma con sus diferentes niveles decisionales y operativos así como un cronograma de actividades para su puesta en marcha. La estructura orgánica adoptada consta de las tres instancias siguientes: 1. Comité de Dirección Ejecutiva (CDE), conformado por todos los países, al nivel de Ministros, o de sus representantes, de los sectores que cada país considere conveniente, y con el propósito de constituirse en el máximo nivel de orientación, coordinación y seguimiento de la Iniciativa. Cuenta con una Presidencia y dos Vicepresidencias. 2. Comité de Coordinación Ténica (CCT), conformado por tres representantes del BID, tres de la CAF y uno del FONPLATA. Además de cumplir la tarea de Secretaría del CDE y, por tanto, constituirse en el principal nivel operativo para el cumplimento de la tareas definidas para aquel en el Plan de Acción, “el objetivo de la acción de este Comité se orientará hacia la identificación de una cartera de proyectos fundados en una visión unificada, la recomendación respecto a la intervención del Estado para la mitigación de las ‘fallas de mercado’ y sus riesgos, la promoción de la participación del sector privado en la operación y financiamiento de proyectos y promover, identificar, cuantificar y seleccionar los recursos financieros públicos y/o privados para el desarrollo de los proyectos”71. 3. Grupos Técnicos Ejecutivos (GTE), integrados por funcionarios y expertos designados por los Gobiernos de América del sur de las entidades que ellos consideren pertinentes. Contarán con un Gerente y un Asistente Técnico que cubrirán las funciones de Secretaría del Grupo respectivo. Se constituirá un GTE por cada eje de integración y desarrollo y por cada uno de los procesos sectoriales de integración aprobados por el CDE. Tendrán un carácter temporal que estará ligado a la ejecución de su programa específico de trabajo. Fueron identificados doce Ejes de Integración y Desarrollo, a tiempo que se definió los seis primeros a ser implementados de acuerdo al siguiente detalle: 1. Eje del MERCOSUR-Chile Priorizado.

(San

Pablo-Montevideo-Buenos

Aires-Santiago).

2. Eje Andino (Caracas-Bogotá-Quito-Lima-La Paz). Priorizado. 3. Eje Brasil-Bolivia-Perú-Chile (San Pablo-Campo Grande-Santa Cruz-La Paz-IloMatarani-Arica-Iquique). Priorizado. 4. Eje Brasil-Guyana-Surinam-Venezuela. Priorizado. 71

Ver ACTA de la Reunión de Ministros de Transporte, Telecomunicaciones y Energía de América del Sur, celebrada en Montevideo los días 4 y 5 de diciembre de 2000. Anexo III. Versión mimeorgrafiada en poder del autor.

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5. Eje Multimodal Orinoco-Amazonas-Plata. Priorizado. 6. Eje Multimodal del Amazonas (Brasil-Colombia-Ecuador-Perú). Priorizado. 7. Logística Marítima del Atlántico. 8. Logística Marítima del Pacífico. 9. Eje Neuquén Concepción. 10. Eje Porto Alegre-Jujuy-Antofagasta. 11. Eje Bolivia-Paraguay-Brasil. 12. Eje Perú Brasil (Acre-Rondonia). Adicionalmente se acordó “que la identificación y selección de los mismos debe ser lo más amplia y flexible y no limitarse exclusivamente a definir corredores. Asimismo, deberán tenerse en cuenta aspectos alternativos que respondan a la dinámica del comercio en la región”. Los Procesos Sectoriales de Integración aprobados son: 1. Sistemas Operativos de Transporte Multimodal. 2. Sistemas Operativos de Transporte Aéreo. 3. Facilitación de Pasos de Frontera. 4. Armonización de Políticas Regulatorias, de Interconexión, de Espectro, de Estándares Técnicos y de Universalización de Internet. 5. Marcos Normativos de Mercados Energéticos Regionales. 6. Instrumentos para el Financiamiento de Proyectos de Integración Física Regional. En cumplimiento de las decisiones adoptadas en Montevideo, la Primera Reunión del Comité de Dirección Ejecutiva (CDE) se llevó a cabo en Santa Cruz-Bolivia el día 27 de abril de 2001. Dando seguimiento a los puntos de su agenda el primero de los cuales apuntaba a la consolidación del CDE, recibió un informe del representante del CCT acerca de las labores realizadas por éste; consideró y aprobó los lineamientos de funcionamiento del CDE y aprobó los lineamientos de funcionamiento de los Grupos Técnicos Ejecutivos (GTEs). Por su importancia en cuanto al grado de institucionalización de la Iniciativa y con relación al compromiso que en torno a ella han adoptado sus organizaciones componentes, registramos las tareas del CCT consignadas en el Acta de la Reunión: “i) actividades organizativas para la institucionalización de la iniciativa, incluyendo el establecimiento de una secretaría técnica permanente en la ciudad de Buenos Aires y la elaboración de lineamientos operativos para la consideración del CDE; ii) actividades de promoción y difusión de la Iniciativa, resaltando la participación en diversos foros internacionales y el lanzamiento de un portal de información en internet; iii) actividades técnicas y iv) actividades de

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coordinación entre los países participantes. Finalmente reiteró el compromiso del BID, la CAF y FONPLATA con el desarrollo de la iniciativa”72. En cuanto al punto dos de su agenda aprobó el cronograma para la constitución y puesta en marcha de ocho GTEs de acuerdo al siguiente cuadro: EJES Y PROCESOS

FECHA INICIO(antes de:)

Eje Andino

15 de mayo de 2001

Eje Brasil-Bolivia-Paraguay-Chile-Perú

15 de junio de 2001

Eje MERCOSUR-Chile

15 de junio de 2001

Proceso sectorial: Pasos de Frontera

19 de septiembre de 2001

Proceso sectorial: Marcos normativos de 19 de septiembre de 2001 mercados energéticos regionales Eje Multimodal Orinoco-Amazonas-Plata

26 de septiembre de 2001

Eje Brasil-Guyana-Surinam-Venezuela

31 de diciembre de 2001

Eje Multimodal del Amazonas

31 de diciembre de 2001

Como una muestra de la flexibilidad con la que pretende manejarse la Iniciativa se aprobó la solicitud del Paraguay para incorporarse al GTE del Eje Brasil-Bolivia-ChilePerú. Con relación al tercer punto de la agenda definió a Buenos Aires, en noviembre 2001, y a Caracas, en el primer semestre del 2002, como sedes de la 2ª. y 3ª. reunión del CDE. La segunda reunión del CDE se efectuó, como estaba previsto, en Buenos Aires, los días 9 y 10 de Diciembre de 2001 siendo su propósito el de analizar loa avances de la IIRSA así como definir las acciones necesarias para la profundización y orientación futura de la misma. Además de la importante señal política que significó la presencia de 9 nueve de las doce delegaciones presididas por Ministros de Estado nos ha parecido conveniente- en muestra del interesante nivel de cumplimiento de las tareas asignadas- destacar y nuevamente registrar los elementos del informe del CCT que consigna el Acta correspondiente: “i) la puesta en marcha de cuatro Grupos Técnicos (Eje Andino, Eje Brasil-Bolivia-Paraguay-Chile-Perú, Eje Mercosur-Chile y Proceso Sectorial sobre Marcos Normativos de Mercados Energéticos Regionales; ii) la realización de Reuniones Nacionales Intersectoriales en los diez países que participan en los Ejes antes mencionados, con el propósito de identificar los proyectos específicos y sectoriales, marcos normativos y regulatorios, planes sectoriales a nivel nacional, así como las expectativas de los gobiernos sobre su participación en los Ejes respectivos; iii) la estructuración de una red multinacional y multisectorial de implantación y acompañamiento de la Iniciativa, incluyendo representantes de los Gobiernos y los bancos multilaterales que integran el CCT; iv) la generación de información actualizada 72

Ver Acta de la 1ª. Reunión del Comité de Dirección Ejecutiva de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional de América del Sur, Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 27 de abril de 2001.Documento mimeografiado en poder del autor.

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para los sectores de energía, transporte y telecomunicaciones, disponible tanto en CDRom como en la Página Web de IIRSA; v) el establecimiento de la Secretaría del CCT como punto focal de relacionamiento con los gobiernos para la coordinación y avance de la iniciativa y vi) la realización de actividades de promoción y difusión de la Iniciativa en reuniones intergubernamentales, con el sector privado, con asociaciones empresariales, con instituciones internacionales, con instituciones académicas y universidades.”73 Además de lo dicho, el informe del CCT contó con las presentaciones que dando cuenta de los avances alcanzados en sus respectivos Grupos presentaron los Gerentes de los cuatro GTEs que ya están en funcionamiento. Pero, además, esta segunda Reunión efectuó un intercambio de criterios evaluativos de enorme significación y alcance políticos al menos con relación a dos puntos concretos. El primero referido a la “necesidad de examinar la interacción entre las prioridades macroeconómicas y sociales, y las necesidades de inversión en infraestructura, (en torno a la cual) las delegaciones propusieron que el gasto en mantenimiento y reparación de infraestructura no sea contabilizado al momento de fijar las metas de déficit con el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el BID (y) asimismo, que un porcentaje de los gastos de inversión en infraestructura ligada a procesos de integración tenga un tratamiento especial en el cálculo de los déficit”. Se trata de una muestra concreta del nivel de prioridad que nuestros Gobiernos desean otorgar al tema de la Infraestructura como un componente crucial del desarrollo de nuestros países y de un par de propuestas que de modo igualmente concreto intentan superar los rígidos moldes macroeconómicos con los que todavía son aplicados los programas de ajuste estructural derivados de llamado Consenso de Washington. El segundo está referido al tema del desarrollo de la integración fronteriza y la relevancia de las regiones internas de cada país y se encuentra formulado así: “se indicó la necesidad de tomar en consideración la relevancia de las regiones internas de los países y las zonas fronterizas para fortalecer la motivación en torno a la integración de la infraestructura”. Aunque tímidamente redactado, se trata de la primera y, por ello mismo, muy importante muestra de la necesidad de tomar en consideración el criterio y los intereses de las regiones internas de cada uno de nuestros países a la hora de planificar y ejecutar proyectos de integración de la infraestructura física en Sudamérica. Es la demanda que está tan fuertemente arraigada en la base de la creciente importancia que hemos constatado adquiere la subregión centro oeste sudamericana. Evitar que ambos temas que fueron objeto de tan importantes criterios evaluativos quede en mera retórica es parte del desafío que queda por delante y será una forma concreta de medir el grado de voluntad política de todos cuantos están comprometidos en este emprendimiento. Desde otro punto de vista, el de la consistencia en los métodos del trabajo operativo, la Segunda Reunión del CDE fue igualmente significativa e importante. En efecto al evaluar la experiencia del trabajo realizado por los GTEs puestos en funcionamiento y al discutir su futuro se acordó un importante documento que con el título “Esquema Metodológico de Trabajo de los GTEs” contiene señalamientos fácticos y directrices conceptuales de enorme trascendencia. Citemos los más relevantes. 73

Ver Acta de la Reunión de la Segunda Reunión de Comité de Dirección Ejecutiva de la IIRSA, 9 y 10 de Diciembre de 2001, Buenos Aires-Argentina. Documento mimeografiado en poder del autor.

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En cuanto a lo fáctico, resalta el hecho de la contribución que el funcionamiento de estos GTEs ha hecho en cada uno de los diez países visitados para “disponer de un listado actualizado de proyectos o intenciones de proyectos que abarcan en gran medida los planes nacionales en materia de infraestructura, especialmente en el sector transporte” y, sobre todo, para “promover una coordinación intresectorial para los efectos de la Iniciativa en el seno interno de cada Gobierno”. De este modo, “las dos primeras reuniones de cada GTE sirvieron como marco para adecuar la estrategia de trabajo, así como para identificar en forma preliminar las prioridades de los gobiernos participantes en la conformación de los Ejes respectivos”. A nuestro juicio la importancia de estas tareas estriba en que a través de ellas los países participantes han comenzado a actuar internamente e interactuar en lo externo en lo que concierne al necesario proceso de adecuación de la IIRSA a sus propios intereses y óptica nacional sin perder de vista el interés general. En cuanto a lo conceptual está la definición de los dos bloques que compondrán el Programa de Trabajo de los GTEs en lo que se refiere a los proyectos de inversión: •

“Una Primera Generación de proyectos consistente en la identificación y desarrollo de proyectos de inversión en infraestructura que contribuyan a la integración física del EJE y que puedan ser adelantados en el corto plazo, sin necesidad de mayores reformas institucionales o de regulación sectorial en los países”.

•

“Una Segunda Generación de proyectos consistente en la definición de los proyectos de inversión en infraestructura ejecutables a mediano plazo, con base en un análisis más profundo de la dinámica económica y de los marcos reguladores y políticas sectoriales de los países del Eje...podrían ser aquellos que presentan dificultades de tipo institucional o normativo ... o dependen de la ejecución de otros proyectos...(o pueden ser) proyectos nuevos identificados como resultado del análisis de la dinámica económica del EJE o del diálogo entre los países para la compatibilización de marcos regulatorios y/o políticas sectoriales”.

La importancia de tales definiciones conceptuales salta a la vista cuando menos en dos dimensiones. La primera en que delimitan adecuadamente la prioridad de los proyectos a partir de su menor o mayor complejidad institucional y/o económica y, la segunda, en que sin pretender suplir la tarea insustituíble que cada Estado debe desplegar para el desarrollo de su propia infraestructura y de su propia contribución a la infraestructura integrada, reconocen y legitiman los resultados que pudieran surgir de la dinámica económica de los propios Ejes y del diálogo inter-Estatal que se anude en el conjunto de la Iniciativa IIRSA. A partir de tales acciones y de éstas definiciones establecen, al parecer muy apropiadamente, los esquemas de trabajo a los que se sujetarán los GTEs en los Ejes ya implantados y luego en los Nuevos a implantarse. Respecto a los primeros el esquema contiene los siguientes pasos y/o elementos: •

Misiones Técnicas

•

Propuestas para Primera Generación de Proyectos

•

Estado de situación de los proyectos

•

Desarrollo de la Segunda Generación de Proyectos

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•

Visión de Negocios del Eje

•

Data Room y Banco de Información

•

Participación del Sector Privado y

•

Vinculación con los Procesos Sectoriales

Para los nuevos Ejes a implantarse se establecen procedimientos iniciales similares a los que se utilizaron en los primeros que se implantaron y luego de tales pasos deberán encaminarse de acuerdo al esquema antes detallado. Se acordó que en el curso del primer semestre del año 2002 se pondrán en funcionamiento los Ejes siguientes: •

Eje Brasil-Guyana-Surinam-Venezuela

•

Eje Porto Alegre-Asunción-Jujuy-Antofagasta y

•

Eje Perú-Brasil

Con relación a este último y como muestra del interés concreto que despierta la Iniciativa en los distintos países, de los legítimos intereses que los convocan en torno a ella, así como, quién sabe, de los recelos y suspicacias dentro de las que se mueven, hay que consignar que la Segunda Reunión del CDE conoció la solicitud de Bolivia de participar de dicho Eje, la misma que fue aceptada por Brasil pero aún no por el Perú que ha expresado la necesidad de “analizarla más en detalle”, habiéndose, por tal motivo, postergado la decisión final hasta una próxima oportunidad. En el mismo orden de cosas relativo al trabajo y composición de los Ejes se decidió que “se analizará en el contexto del GTE correspondiente al Eje Brasil-Bolivia-ParaguayChile-Perú, la eventual consideración conjunta con éste del Eje Bolivia-Paraguay-Brasil ya que se estima que ello contribuirá a definir con mayor claridad la participación plena y activa de Paraguay en el eje transoceánico. Por otra parte, el Eje NeuquénConcepción será tratado en el ámbito del GTE del Eje Mercosur-Chile”. La lectura de ambas decisiones no deja de tener interesantes consecuencias. Recordemos, en efecto, respecto de la primera, que el llamado Eje interoceánico no incluía originalmente al Paraguay y que sólo después de la Primera Reunión del CDE que acogió positivamente el pedido Paraguayo de incorporación al mismo empezó a denominarse al Eje con su nombre actual (Eje Brasil-Bolivia-Paraguay-Chile-Perú), lo que, sin duda, a más de mostrar la flexibilidad de la Iniciativa para su posible adecuación a los intereses nacionales que no hubieran sido convenientemente tomados en cuenta, está justificando su tratamiento con el Eje Bolivia-Paraguay-Brasil, con el que, una vez incluido el Paraguay en el primero, los entralazamientos mutuos son más que evidentes. En cuanto a la segunda es interesante tomar nota cómo un Eje de interés aparentemente sólo bilateral es incorporado en un ámbito más amplio que toma en cuenta el interés de un espacio y un proceso, como el del Mercosur, de alcance

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subregional, lo que estaría indicando una creciente asunción del carácter cada vez más sudamericano del emprendimiento. En materia de cronograma a mediano plazo se definió que en el segundo semestre de 2002 se pondría en marcha el GTE del Eje Multimodal del Amazonas, dejándose para el año 2003 la puesta en marcha de los GTEs de los tres últimos Ejes, a saber,: •

El Eje Orinoco-Amazonas-Plata

•

El Eje Marítmo del Atlántico y

•

El Eje Marítimo del Pacífico

Esta definición nos pone ante la evidencia de que la Iniciativa IIRSA, por razones que pueden parecer obvias y que como tal no aparecen consignadas en ninguna parte, ha priorizado la puesta en marcha de los Ejes que tienen que ver predominantemente con el transporte vial y terrestre en general. Entendemos nosotros que ello está aludiendo, fundamentalmente, a que ese rubro, el de los transportes terrestres en general es el más atrasado en el conjunto de la infraestructura física del Continente y a que, probablemente, las tareas a cumplirse en relación a los Ejes fluviales y marítimos precisen todavía del coronamiento de tareas preparatorias previas que son las que estarían desarrollándose en otros ámbitos a los de sus respectivos GTEs durante todo este tiempo , por ejemplo, en los llamados Procesos Sectoriales de Integración. En cuanto a estos últimos, precisamente, el documento aprobado en torno al Esquema Metodológico de Trabajo de los GTEs consigna igualmente importantes señalamientos. Lo hace a partir “de la base que los GTEs de Ejes tienen más concentrados sus esfuerzos en la identificación, evaluación y ejecución de proyectos mientras que aquellos referidos a Procesos Sectoriales se dedican más específicamente a la generación de conocimiento y al diseño de instrumentos de aplicación regional en los aspectos regulatorios e institucionales del tema de su influencia. (...)Por ello, la labor de los GTEs de los procesos sectoriales puede visualizarse como parte de un esquema tridimensional: •

Realizar contactos con gobiernos y sector privado en cuanto a la resolución de temas regulatorios e institucionales relacionados con proyectos específicos;

•

Trabajar con el conjunto de los gobiernos y con los actores del sector privado pertinentes en el diseño y características de soluciones regulatorias, procedimentales e institucionales que tengan un carácter ‘universal’ en función de su posible aplicabilidad a nivel regional; y

•

Promover el intercambio de experiencias entre los países de la región en torno a modelos eficientes de tratamiento regulatorio, procedimemntal e institucional de las problemáticas sectoriales en cuestión”.

A partir de tales criterios se establecen – en los parágrafos 23 al 26 del referido documento- los pasos y los elementos del trabajo de los GTEs para los Procesos Sectoriales de Integración que todavía no han sido puestas en marcha o lo van a ser durante el primer trimestre del 2002 como es el caso –decidido en esta misma reunióndel proceso sectorial sobre Instrumentos Financieros.

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Sobre la base de todos estos instrumentos metodológicos se ha construido un Cronograma de Actividades IIRSA 2002 dividido en dos segmentos correspondientes al Primero y Segundo Semestres, tomando en cuenta que la periodicidad de las reuniones del CDE ha sido definida con carácter semestral y que la próxima será realizada en el mes de Junio de 2002 ya no en Caracas sino en Brasilia, pues por acuerdo de consensos entre brasileños y venezolanos se propuso que la cuarta reunión del CDE a efectuarse en Diciembre de 2002 sea la que se efectúe en Caracas mientras la tercera se traslada a Brasilia. 3.

Evaluación y futuro de la IIRSA

Al reseñar los trabajos y las tareas cumplidas por las distintas instancias de la IIRSA hemos ido intercalando comentarios evaluatorios de distinto tipo que utilizaremos oportunamente para el capítulo de conclusiones y recomendaciones y que, trataremos de no reiterar innecesariamente en este último y breve recuento evaluatorio y prospectivo que nos proponemos hacer en el presente acápite. Lo primero y obvio que cabe reconocer es que la llamada Iniciativa para la Integración de Infraestructura Física de la Región Sudamericana (Iniciativa IIRSA) está en marcha, a un ritmo que, a la luz de las tradiciones institucionales de los países latinoamericanos en general y en vista de las dificultades críticas que internamente aquejan a todas las naciones sudamericanas, a sus emprendimientos integracionistas subregionales y al acercamiento entre estos, es hasta cierto punto sorprendente lo que a nuestro juicio revela un grado de conciencia significativo acerca de la importancia estratégica que para la integración sudamericana y, quien sabe, para la probable conformación del ALCA, tiene el tema de la infraestructura física del conjunto de la región. Esta primera afirmación se basa, naturalmente, en la densidad e importancia de las decisiones adoptadas en cuanto a la institucionalidad de la IIRSA en general y al funcionamiento y realizaciones de todas y cada una de sus instancias orgánicas. Comenzando por las adoptadas en Brasilia por los Jefes de Estado, a las que contribuyó de modo muy significativo el Plan de Acción preparado por el BID con los aportes de la CAF, siguiendo por el arranque exitoso que significó la Reunión de Ministros de Transporte, Telecomunicaciones y Energía, realizada en Montevideo en diciembre de 2000 hasta la segunda reunión de su Comité de Dirección Ejecutiva realizada recientemente en Buenos Aires. En todo ese trayecto rescatamos como esenciales la constitución y el funcionamiento de las, a nuestro juicio, dos instancias clave de la institucionalidad de la IIRSA. Su CDE, en efecto, en las dos reuniones realizadas hasta hoy ha dado muestras de efectiva voluntad y capacidad políticas para plasmar la visión de los Presidentes de nuestros países y para orientar y coordinar los esfuerzos concretos que exige la tarea de la construcción de una infraestructura física de integración. Por su parte el CCT, por su composición y por sus tareas, ha resultado clave y lo es cada vez más, para evitar que la Iniciativa se pierda en la mera retórica incapaz de plasmarse en realizaciones prácticas. Es pues el indispensable eslabón operativo que, respaldado técnica y financieramente por instituciones de sólida tradición y experiencia cono son especialmente la CAF y el BID, alimenta la capacidad política decisional del CDE y le garantiza, en buena medida, la ejecución y seguimiento de las decisiones adoptadas y las tareas señaladas. Para este último fin la creación de los GTEs aparece, asimismo, como un acierto cuya pertinencia tendrá que irse validando y rectificando conforme

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avanza el desarrollo de las tareas a ellos asignadas. Este aspecto resultará clave en el desarrollo futuro de toda la Iniciativa. En lo que se refiere al impacto que esta Iniciativa vaya a tener respecto del proceso de la integración andina todo hace suponer que el mismo no podrá ser sino positivo. Para ello parecen suficientes elementos de juicio los siguientes. En primer lugar que entre los Ejes de Integración y Desarrollo aprobados, priorizados y ya puestos en marcha en cuanto al funcionamiento de su respectivo GTE, figura el llamado Eje Andino, cuyo diseño, ejecución y esperados resultados originales fueron planeados con anterioridad por los cinco países componentes de la CAN con el objeto obvio de contribuir al desarrollo y la profundización del proceso de la integración andina. Segundo, que al haberse enriquecido el concepto de un mero corredor, con el que básicamente fue concebido originalmente, hasta el de un “cinturón de desarrollo sostenible, como es el criterio adoptado por la IIRSA, es evidente que quien gana con esta densificación es el conjunto de los países andinos y su proceso integrador. Tercero, que entre los Ejes aprobados y cuyos GTEs serán puestos en marcha en el próximo futuro, se encuentran dos (el Eje Marítimo del Pacífico y el Eje OrinocoAmazonas-Plata) que tienen un especial interés y podrán alcanzar resultados de positivo beneficio para la integración Andina, en su propia cohesión interna y en la conexión, coordinación y competitividad reforzada que, el primer caso puede otorgarles a los países de la CAN junto a Chile y, en el segundo caso, al poner al servicio de una crecida y vital unidad andina su conexión con todo el resto del continente sudamericano a través de esa increíble red de conexión fluvial que cual verdaderas arterias de desarrollo sostenible supone el referido EJE, cuya concreción permitiría dar, a la subregión andina y al conjunto de la región sudamericana, un salto cualitativo en materia de transporte y conexión competitivos. Cuarto, el Eje Brasil-Bolivia-Perú-Chile, ampliado luego a la participación paraguaya contiene, ni duda cabe, la posibilidad, por un lado, de que Bolivia concrete su condición de país puente de integración entre la CAN y el MERCOSUR y pueda gravitar de modo creciente sobre el Pacífico y, por el otro, de que Chile y/o Perú puedan convertirse en la puerta de enlace del centro oeste sudamericano con la Cuenca del Pacífico. Ambas potencialidades - con el abanico de posibilidades que a su vez conllevan respecto al ahondamiento, mitigación o definitiva superación del contencioso histórico y geoeconómico prevaleciente entre los tres países del sur andino o del pacífico sur- no tienen porqué ser vistos con recelo por ni menos dañar al proceso de integración andina. Eso sí, Bolivia y Perú deberán cuidar de hacer efectivamente bien sus tareas y cumplir eficazmente sus propios objetivos para no salir mas desequilibradas en su relación con Chile. Tarea de la CAN, en función del equilibrio general sudamericano podría ser la de contribuir solidariamente al logro de un resultado de esta naturaleza. Quinto, si el Eje anteriormente analizado favorece, en lo que a la CAN respecta, fundamentalmente a Bolivia y al Perú, hay otro - el Eje Multimodal del Amazonas – que atiende las necesidades y favorece los intereses de Colombia, Ecuador y la zona amazónica del Perú. Si a ello sumamos el Eje Brasil-Guyana-Surinam-Venezuela que incorpora y favorece al mas norteño de los países de la CAN, tenemos un resultado general de relativo y aceptable equilibrio del conjunto de la Iniciativa IIRSA en lo que a los países de la CAN y al proceso andino en su conjunto se refiere.

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Sexto, por su parte el Eje Bolivia-Paraguay-Brasil, ahora prácticamente integrado al transoceánico analizado en el punto cuarto de estos comentarios, puede y debe servir para potenciar aún más la subregión centro oeste sudamericana y ello tampoco va en desmedro de la CAN sino apunta, a nuestro juicio correctamente, a un mínimo de justicia respecto de tan desmedrada zona con un plus de lucidez puesto que, como lo hemos visto en el capítulo correspondiente, tal subregión puede jugar un importante rol sinérgico en relación a una integración sudamericana “descentralizada”, inclusiva y con equidad. Séptimo, el Eje Perú-Brasil, que apunta fundamentalmente a la conexión de la Amazonía brasileña con el Pacífico puede ser altamente favorable al Perú siempre y cuando sea capaz de superar su traumático centralismo y de trascender – con capacidades que al parecer no están presentes aún en la conducción gubernamental – las contradicciones internas de la llamada macro-región sur del Perú74. Pero además debiera servir, como ya lo ha propuesto el gobierno boliviano, para integrar a la amazonía boliviana con sus similares de Brasil y Perú y al conjunto de esta Amazonía con el Océano Pacífico. El Perú y la CAN en su conjunto debieran favorecer esa solución. Octavo, están, por último los Ejes que favorecen exclusivamente a los países del MERCOSUR y a Chile. En primer lugar encontramos el Eje denominado, precisamente, MERCOSUR-Chile, que al unir San Pablo-Montevideo-Buenos Aires-Santiago (en lo que ya es un avanzado estado de las vías de comunicación de tal Eje) articula las zonas mas ricas del continente sudamericano y las que más sinergias producen entre sí y con relación a los Océanos Atlántico y Pacífico. Podríamos decir que, en la actualidad, representa, el Eje estructurante del espacio sudamericano que tiene mayor dinamismo y fortaleza y en ese sentido podría aparecer, y de hecho lo es, como un factor de desequilibrio del conjunto del espacio sudamericano. Pero el comentario que cabe formular es que el desequilibrio no surge del Plan de Acción formulado en Brasilia ni de la Iniciativa IIRSA sino que está en la realidad del desarrollo y la vinculación que desde hace décadas vive la subregión. Tratar de evitar que ese desequilibrio se ahonde aún mas no pasa por oponerse a un mayor desarrollo de la zona sino a priorizar , con sentido solidario a la vez que práctico, políticas de desarrollo, en el plano infraestructural y en general en el plano económico y social, en el resto del subcontinente. A ello debiera volcar parte de sus energías la propia CAN. Noveno, a su vez el Eje Logística Marítima del Atlántico parte también con ventajas competitivas respecto al del Pacífico, las que pueden y deben ser paulatinamente mitigadas mediante la suma de las ventajas comparativas que ahora surgen como producto de la llamada revolución geoestratégica que otorga predominio a la Cuenca del Pacífico por sobre la del Atlántico con la concreción de nuevos niveles competitivos para el conjunto de las operaciones portuarias a desplegar en el Océano Pacífico. Décimo, el Eje Porto Alegre-Jujuy-Antofagasta forma parte de la subregión centro oeste sudamericana en su segmento más austral y, a nuestro juicio, apunta en dirección al 74

En efecto, al decir de un ilustre arequipeño en carta escrita al autor en fecha 29 de septiembre de 2001, “el tema de la carretera que uniría a la costa del Perú con Brasil y el norte de Bolivia, se ha transformado en una fuente de conflicto entre los pueblos de Cuzco, Puno y Arequipa. Ha habido paros y marchas hasta Lima para reclamar que el trazo pase por sus respectivos departamentos. Lo cual determinará que el gobierno posponga decisiones, porque no encuentra una manera inteligente de afrontar aspiraciones primarias de los pueblos y sobre todo que no sepa conjugar políticas de integración, ampliación de mercados, con políticas de descentralización que consoliden procesos mejores para una región como es el Sur donde se han acumulado los efectos más nocivos del centralismo limeño”.

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fortalecimiento de ésta no sólo por el valor intrínseco de las zonas que se estarían integrando sino por la vía de la complementariedad que puede establecerse con el Eje Mercosur-Chile en el que a su vez, y por último, estaría siendo tratado integralmente el Eje Neuquén-Concepción. Undécimo, el que prácticamente todos los Ejes aprobados se refieran y favorezcan al Brasil no es fruto ni del azar ni de un oscuro designio hegemonista de éste. Tiene que ver, obviamente, con las dimensiones geográficas y económicas de ese país y con el rol que a raíz de ello está llamado a cumplir. Pero el Plan de Acción y la Iniciativa IIRSA claramente, no parecen estar fundados en una dinámica de “suma cero” sino que, a nuestro juicio, intentan situarse en la lógica de los beneficios mutuos y compartidos en la que todos los países debieran salir favorecidos. Esta es la esencia de toda integración genuina y a ella deben apuntar todas las energías críticas y propositivas de cada uno de nuestros países y, en especial, de la Comunidad Andina de Naciones como instancia institucional del más antiguo y experimentado proceso subregional de integración. Por último y no menos importante, al igual que lo presupone, a nuestro entender, la visión brasileña, la iniciativa IIRSA puede constituirse para los países andinos en un apropiado espacio de “repliegue” ante la posibilidad, que no podemos excluir del todo, de que la existencia misma de la CAN se ponga en duda o se venga abajo. Si a todo ello añadimos lo señalado en capítulos anteriores acerca de la significación y alcances de la integración sudamericana como tal, hacia la que la integración andina debiera no sólo dirigirse, sino apuntalarla, tenemos completo un panorama de básico interés compartido por los países andinos y el resto de Sudamérica. Si algo debiera proponerse entonces la CAN y sus países componentes respecto a la IIRSA es la de tratar de coordinar sus posiciones y acciones para - desde los legítimos, pero finalmente limitados, intereses nacionales de cada uno de sus componentes e interés subregional andino- contribuir a la construcción práctica y eficaz de una visión sudamericana compartida. Pero los indudables éxitos y méritos de la Iniciativa no deben hacernos olvidar ni pueden ocultar los problemas subyacentes que existen y tienen diversa naturaleza y alcance. Para explicitarlos nada mejor a nuestro juicio que hacer un seguimiento más en detalle de las tareas –su trasfondo y su perspectiva- que ha desarrollado el Comité de Coordinación Técnica. Ellas, en lo esencial, han estado orientadas a la labor de planificación del conjunto del trabajo - lo que se ha traducido, entre otras, en las propuestas convertidas luego en decisiones de metodología para la constitución y funcionamiento del CDE primero y de los GTEs, después - pero además, y ponemos especial énfasis en esto, a la puesta en marcha, en cada país, del mecanismo multisectorial de seguimiento de la IIRSA. Este último ha sido un camino aparentemente sencillo y obvio pero realmente complicado e imaginativo para, por un lado, ir motivando la participación e involucramiento de cada uno de los países en la Iniciativa y ,dentro de éstos, para lograr asimismo la participación y coordinación de los distintos organismos públicos y privados que deben involucrarse en la temática para evitar que los acuerdos que se adoptan a nivel de Ministros en el ámbito multilateral no tengan , en el nivel operativo nacional, responsables convenientemente comprometidos con todo lo que se acuerde.

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Esta última tarea era tanto o más necesaria que ninguna otra cuanto que hay una brecha importante y variable –tratándose de cada uno de los diferentes países sudamericanos – entre la retórica sudamericanista, surgida a propósito de la Cumbre de Brasilia y sus secuelas, y la incorporación de la identidad sudamericana a las tareas y emprendimientos concretos que supone la IIRSA. Las razones de tal brecha son diversas y permiten establecer el inventario de problemas a enfrentar y superar. Consignamos las principales a continuación: •

Las dificultades objetivas y los recelos subjetivos propios a toda relación vecinal y que alcanza características especiales entre algunos de los países sudamericanos en particular.

•

La coyuntura de aguda crisis económica que agobia a la mayoría de los países de la región y que los tiene con escasa capacidad y tiempo para atender los temas importantes pero no necesariamente urgentes de su agenda internacional. En buena parte de ellos, por lo demás, la integración sigue apareciendo como un lujo antes que como una necesidad objetiva e imperiosa.

•

Lo que denominaríamos la escasa calidad del Estado en buena parte de nuestros países, lo que incide en sus muy bajos niveles de continuidad en las políticas y de coordinación interna respecto de ellas.

•

La percepción, en no pocos de nuestros países, acerca de que la IIRSA responde fundamentalmente a la visión y a los intereses brasileños, lo cual tiende a generar inhibimientos y/o distancias que no serán fáciles superar del todo.

•

Finalmente y no por ello menos importante, el recelo frente al rol que vienen jugando crecientemente los organismos financieros multilaterales comprometidos (BID, CAF y FONPLATA) de quienes se cree pudieran estar queriendo imponer su propia visión y/o agenda a la Iniciativa en general y a los países en particular.

Constatando por tanto un despegue afortunado y eficaz de la IIRSA y verificando que no por ello han desaparecido los problemas y las dificultades, el futuro de la IIRSA tendrá mucho que ver a juicio nuestro con los factores siguientes: •

El nivel real del apoyo político concreto con que cuente la iniciativa por parte de todos y cada uno de sus integrantes. Sin una fuerte dosis de voluntad política que se exprese en apoyo concreto que vaya mas allá de la retórica por parte de los países no es posible vislumbrar un futuro exitoso para la Iniciativa. Actualmente este nivel, a pesar de su heterogenidad, es importante y relativamente alto con tendencia a incrementarse en la medida en que el desempeño general de la IIRSA se haga cada vez más creíble y dé muestras de proyectarse al futuro.

•

La forma de apreciar y promover adecuadamente la participación del sector privado cuyo aporte para el desarrollo de la infraestructura resulta clave en la visión de la IIRSA. En este orden no parece haber mayores problemas ni dificultades en cuanto a la participación del sector privado en los rubros de Energía (gasoductos, tendidos de redes eléctricas, etc) y telecomunicaciones (instalación de fibra óptica y otros) donde es claro que las empresas transnacionales de los rubros respectivos están presentes y muy activas en cada uno de nuestros países. La dificultad se centra en el rubro de los Transportes tanto terrestres (vialidad y ferrocarriles) como fluviales, lacustres y multimodales, para cuyo desarrollo es clave la participación privada, lo

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que supone que el Estado, de modo realista, formule propuestas atractivas al capital privado para interesarlo en su participación en los diversos proyectos. •

La tarea de estimar y definir de modo certero y eficaz, es decir, sin apego a dogmas de ningún tipo, el papel del Estado frente a proyectos que sólo él puede asumir.

•

El mejoramiento de la calidad del Estado a través de reformas de largo aliento y alcance que afecten de raíz su centralismo absorbente, su burocratismo ineficiente y su corrupción agobiante.

•

La capacidad de promover proactivamente la participación de las regiones al interior de cada país y de aquellas que la dinámica misma de la economía y de las tradiciones histórico-culturales ha hecho aparecer a nivel interestatal, como es el caso por ejemplo de la llamada subregión centro oeste sudamericana, en el diseño, aprobación y ejecución de los diversos proyectos y en la marcha general de la iniciativa IIRSA. Especial atención debieran merecer las zonas fronterizas y la implicación dentro de ellas de las organizaciones de la sociedad civil que pueden aportar una importante carga de energía constructiva para la concreción de la IIRSA.

•

En el plano concreto de la ejecución de la IIRSA, y como parte integrante de los elementos señalados anteriormente habría que explicitar los tres principios siguientes cuya adopción resulta vital para su futuro exitoso: 1. Los Ejes definidos deben verse desde una óptica regional y no con una simple visión nacional. Esto quiere decir que la evaluación de cada una de las obras de todos y cada uno de los ejes deben- en lo técnico, económico y financieroefectuarse a la luz de ese criterio regional y no a través del simple y estrechamente nacional. 2. En el plano del financiamiento para la infraestructura física, el tratamiento metodológico a darse al financiamiento público debe ser diferenciado de las políticas restrictivas que normalmente aplican los organismos públicos multilaterales de financiamiento. Ello ha ocurrido y ocurre en Europa y América del Sur debiera tener la capacidad de asimilar esa experiencia. 3. Finalmente, el principio de la solidaridad, por el que las carencias nacionales de un determinado país debieran ser cubiertas con la cooperación solidaria de los otros países, debiera ser incorporado a la concepción y a la práctica de la IIRSA.

•

En lo que hace al contexto general al interior del cual se desarrolla la IIRSA parece necesario establecer que si bien la existencia actual de la CAN y el MERCOSUR han sido la base indispensable desde la cual fue posible concebirla y ponerla en marcha, su despliegue y desarrollo posterior podría resistir fracasos no sólo en el acercamiento mutuo entre ambos procesos integracionistas sino incluso retrocesos institucionales en cuanto a la existencia de la CAN y el MERCOSUR. Lo que no quiere decir, en ningún caso, que desconozcamos la importancia sinérgica que para el desarrollo de la IIRSA tendría precisamente un escenario de progresiva concreción de la convergencia CAN-MERCOSUR más Chile que, a su vez, depende, en gran medida, de la salud política e institucional de cada uno de ambos procesos subregionales de integración. Es éste un tema –el de los escenarios posibles de la integración sudamericana- en torno al cual girará nuestro próximo capítulo.

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IX.

Escenarios de la integración sudamericana al 2010

El interés de situar el esfuerzo analítico de evaluación que hasta aquí hemos desarrollado al interior de un ejercicio de prospectiva surge de la necesidad de dotarnos de un marco referencial acerca de los rumbos posibles del proceso de la integración sudamericana para dentro de ellos comprender mejor y hacer más eficaces las conclusiones y recomendaciones que han surgido de nuestro trabajo y las que todavía vayamos a consignar. Al intentar concretar tales escenarios hemos tomado en cuenta que “los escenarios son, simplemente, los futuros posibles cuya probabilidad de ocurrencia parece relativamente importante (y que) si un escenario es además la meta perseguida por grupos suficientemente numerosos de las elites, entonces es también un proyecto”75. Hemos pensado, además, que las apreciaciones siguientes que enmarcan un ejercicio prospectivo para la totalidad de procesos de integración en curso dentro de la América Latina, son válidas para nuestro propósito exclusiva pero no excluyentemente sudamericano: “con o sin precedentes, el futuro de estos procesos de integración es aún incierto. En el pasado, iniciativas aparentemente ambiciosas se estancaron o abortaron sin mayores consecuencias, fracaso que podría volver a ocurrir. Tampoco es claro hasta qué punto estas iniciativas subregionales son compatibles entre sí.(...) El futuro de los procesos de integración dependerá de las formas en que los países de América Latina identifiquen y jerarquicen sus eventuales intereses comunes, y tal vez también de las implicaciones de una identidad cultural común.(...) En cualquier caso, la evolución de los procesos integradores necesariamente incidirán sobre la eventual ‘occidentalización’ de la región y sobre la forma de sus vínculos con EEUU y con el resto del mundo. Un fracaso total de estos procesos presumiblemente conduciría a la restauración de una vieja pauta histórica: los vínculos de la ‘región’ con el mundo externo (incluída la América de habla inglesa) no existirían como tales; sólo quedaría una agregación de vínculos individuales esencialmente independientes entre sí”76. Por último, hemos asumido, siguiendo el desarrollo del citado trabajo del BID/INTAL, que cabría hablarse de tres escenarios posibles -que a su vez corresponden a tres proyectos identificables de las elites latinoamericanas- el multilateralista, el americanista y el sudamericano, de los cuales hemos optado por diseccionar, por las razones que recorren el conjunto de nuestro trabajo, este último. Conviene sin embargo señalar en qué consistirían en lo esencial los escenarios que no abordamos pues de ese modo tendremos, de entrada, elementos comparativos de enorme riqueza y utilidad para apreciar nuestro propio ejercicio: “En el escenario multilateralista el vínculo sería puramente bi o multilateral . En este caso, paradójicamente, la ‘identidad futura’ es estrictamente nacional: no existen bloques intermediadores entre el estado nacional y el sistema internacional. Este escenario sería una opción muy minoritaria entre las elites latinoamericanas , pero influyente en las elites chilenas. Una segunda posibilidad sería americanista: una salida ‘bloquista’ cuyo bloque es el hemisferio entero. Este sería el proyecto mexicano.” El nuestro, el sudamericano - sin exclusivismos ni actitudes de “fortaleza” que lo hagan incompatible con otras posibles ligazones hemisféricas y/o extra-hemisféricas - con liderazgo brasileño pero sin hegemonismos y/o unilateralismos que resultarían inaceptables, es el 75

Ver PNUD, BID/INTAL; América Latina a principios del siglo XXI: Integración, Identidad y Globalización; versión electrónica obtenida de la página web del BID/INTAL. 76 Ver PNUD, BID/INTAL, ibidem.

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que nos interesa escrutar con mas detenimiento y es el que por la predisposición de sus elites aparece en el citado estudio como “proyecto brasileño”. Como se sabe77, la construcción de escenarios es una metodología que permite identificar situaciones y trayectorias hipotéticas, fundadas en una serie de supuestos de comportamiento que son posibles de detectar e identificar. Sobre tales bases se integran los diferentes elementos de un escenario futuro que se construye sobre trayectorias y desempeños probables. Hay que enfatizar, sin embargo, que los escenarios no son pronósticos ni proyecciones ni tampoco predicciones sobre el futuro. Se trata más bien, de visiones estructuradas sobre un arco de posibilidades, que se apoyan en ciertas hipótesis verosímiles y corroboradas por estudios y reflexiones. En cuanto al ejercicio prospectivo concreto que desarrollaremos a continuación caben hacer, finalmente, algunas puntualizaciones específicas. Primero, que las variables que utilizamos son esencialmente cualitativas –aunque estén apoyadas en datos cuantitativos o factores de tal carácter- y, además, de carácter macro tanto en lo económico, político y/o social. Ello se desprende de la naturaleza y el carácter de los escenarios a construir. Segundo, que el horizonte de tiempo elegido, el año 2010, se justifica porque tal parece un lapso razonable – si tomamos en cuenta, por un lado, el vertiginoso ritmo de la globalización como proceso objetivo de carácter económico pero asimismo cultural y comunicacional y, por el otro, que tanto el ALCA como la CAN tienen fijado el año 2005 para el término de las negociaciones de una ZLC hemisférica el primero, y el inicio del Mercado Común Andino la segunda – para las definiciones concretas , con un adecuado nivel de consistencia, acerca del rumbo que tomarán las naciones sudamericanas en materia de integración. Hemos construido cuatro escenarios para la integración sudamericana al 2010 y las variables que hemos considerado en la construcción de los mismos son las siguientes: 1. El estado de situación, por separado, de los procesos subregionales de integración existentes en Sudamérica: la CAN y el MERCOSUR y su posible evolución 2. El estado de situación y su probable desarrollo del proceso de convergencia entre la CAN y el MERCOSUR. 3. El nivel de implantación y consistencia de la Iniciativa IIRSA y de su despliegue hacia el futuro. 4. El estado de situación de los vínculos de los países sudamericanos con los EEUU y sus alternativas probables, y 5. El impacto de la crisis económica actual sobre el nivel general de desarrollo económico y social de los países sudamericanos y sus posibles desemboques. Los cuatro escenarios y sus elementos componentes serían finalmente los siguientes: 1. Escenario regresivo • 77

La CAN y/o el MERCOSUR colapsan.

Ver, Instituto PRISMA, El Desarrollo del Occidente Boliviano. Trayectoria pasada y escenarios futuros posibles, Mimeo., La Paz, mayo de 2000

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•

No se concreta, por consiguiente, la ZLC entre la CAN y el MERCOSUR y se diluye y desaparece el Mecanismo de Diálogo Político entre ambos más Chile.

•

La IIRSA continúa sus trabajos, pero a un ritmo enlentecido, y como único o fundamental nexo entre todos los países de la región.

•

El ALCA no se concreta y la relación con los EEUU está marcada por un profundizado unilateralismo de éste último que concede pequeños espacios de apertura comercial a países o grupo de países en Sudamérica.

•

La situación general del desarrollo económico y social es débil pues los diferentes países salen penosamente de una larga crisis recesiva que ha acentuado la pobreza y la inequidad en la región. En consecuencia, los niveles de cohesión social y de estabilidad económica y política son preocupantemente frágiles y propensos a regresiones antidemocráticas.

2. Escenario inercial •

La CAN y el MERCOSUR no superan a plenitud sus crisis y bloqueos institucionales y por consiguiente no se relanza la una ni se profundiza el otro. Individualmente considerados o bien ninguno colapsa y ambos sobreviven en medio de mediocres índices de crecimiento del comercio intra-regional, imperfectas uniones aduaneras y casi inexistentes niveles de coordinación de políticas macroeconómicas, o bien alguno colapsa y el otro sobrevive en los términos anteriormente descritos.

•

No se concreta la ZLC entre la CAN y el MERCOSUR pero continúa el diálogo político en el mecanismo establecido entre ellos más Chile.

•

La IIRSA continúa a un ritmo aceptable, constituyéndose en el núcleo más dinámico de la integración regional pero sin haber superado estadios iniciales de compromiso y voluntad políticas.

•

El ALCA no se concreta pero, selectivamente, algún país (Chile) o algunos países sudamericanos (provenientes del bloque subregional eventualmente colapsado) por separado, se han incorporado al TLCAN.

•

Los niveles del crecimiento económico se han recuperado a partir del 2004 pero continúan, cuantitativamente, sin despegar hacia los niveles necesarios para mejorar los índices de pobreza y, cualitativamente, siguen anclados en los criterios de marginalidad e inequidad de siempre.

3. Escenario progresivo sin equilibrio ni equidad •

La CAN y el MERCOSUR, cada uno por su lado, han retomado impulso y avanzan en la superación de sus crisis, lo que facilita su acercamiento. El diálogo político en el mecanismo permanente hace progresos en la coordinación de políticas hacia fuera de la región.

•

Se concreta la ZLC entre la CAN y el MERCOSUR pero la coordinación de políticas macroeconómicas alcanza aún niveles muy bajos y la proyección hacia estadios superiores de integración económica aparece como muy lejana.

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• La IIRSA se desarrolla dinámicamente pero al no haber incorporado todos los elementos y principios que garanticen el equilibrio intraregional su desarrollo tiene sesgos unilateralmente favorables a algunos países del MERCOSUR y Chile. • Se concreta el ALCA en condiciones inequitativas de subordinación de las economías y los intereses de la mayoría de los países sudamericanos. •

A pesar de una recuperación económica que comenzó en el 2003 su nivel cuantitativo y su calidad carecen de la consistencia y dirección como para revertir significativamente los índices de pobreza y menos para cambiar el signo de inequidad característico de las sociedades sudamericanas.

4. Escenario progresivo con equilibrio y equidad •

La CAN y el MERCOSUR consolidan sus respectivos procesos y los proyectan en una visión convergentemente sudamericanista lo que les permite pesar más en los diálogos y las negociaciones extra-regionales.

•

Se concreta la ZLC entre la CAN y el MERCOSUR más Chile; se profundiza el diálogo político entre todos ellos y se avanza considerablemente en la coordinación de políticas macroeconómicas.

•

La IIRSA adquiere una gran consistencia y dentro de un equilibrio general y reconocido proyecta fuertes sinergias que se constituyen en potente nucleo dinamizador de la construcción del espacio económico y de la integración sudamericana en general.

•

Se concreta el ALCA en condiciones de relativo equilibrio y equidad para los países sudamericanos.

•

La superación de la crisis económica ha sido relativamente rápida en la mayoría de los países sudamericanos y los niveles cuantitativos y cualitativos de crecimiento económico y social empiezan a dibujar un futuro de menos pobreza y de mayor equidad en la región.

Luego de presentar esquemáticamente nuestros escenarios hemos de afirmar que tenemos la sensación de que el accionar de las elites sudamericanas se encuentra en momentos de cruciales definiciones como lo demuestra – en un clima de exacerbación social extrema y degradación profunda de la credibilidad de la llamada clase política – la grave e incierta situación argentina. La necesidad de rectificar rumbos en lo económico y social sin caer en las tentaciones populistas o en cualquier tipo de nostalgia estatista, está hoy a la orden del día. En efecto, las llamadas reformas estructurales de primera y segunda generación que tan esmeradamente en muchos casos se han aplicado como expresión del llamado Consenso de Washington no han sido suficientes para consolidar la democracia y la economía de libre mercado y nuevos aprestos reformistas post Consenso de Washington se hacen necesarios para enfrentar los retos del presente. Dentro de tales procesos tres objetivos y/o instrumentos señalados por una alta autoridad sudamericana a la cabeza de una institución ejemplarmente andina, sudamericana y latinoamericanista78 debieran estar necesariamente presentes: 78

Ver García Enrique, Rueda de prensa de fin de año, Diciembre 5 de 2001, en la página web de la CAF.

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•

Buscar la eficiente y equitativa inserción internacional;

•

Considerar la integración regional no como lujo, sino como necesidad, y

•

Fortalecer la institucionalidad, tanto pública como privada.

En esa dirección y refiriéndonos al ejercicio prospectivo que hemos formulado es claro que todos los responsables sudamericanos debieran trabajar para evitar y sortear el riesgo de caer en el escenario regresivo y para hacer suyo, como Proyecto, el escenario progresivo con equilibrio y equidad.

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X.

Conclusiones y recomendaciones

A lo largo del trabajo hemos ido desarrollando análisis, deslizando comentarios, estableciendo conclusiones y formulando recomendaciones sobre los diversos temas tratados en cada uno de los capítulos en los que hemos dividido nuestro estudio. Recopilar la totalidad de ellas era una de las opciones para el presente capítulo pero nos ha parecido que la más apropiada es la de centrarnos en las conclusiones y recomendaciones que se refieren del modo más directo posible al objetivo fundamental de nuestra reflexión tal y como lo hemos formulado en el capítulo introductorio. Comenzaremos por ello señalando que creemos haber verificado la validez de nuestra hipótesis central en torno a la integración sudamericana, a saber, que desde el momento en que ella es planteada como proyecto en la Reunión Cumbre de Brasilia, la noción misma de integración dentro de la que nos movíamos andinos y mercosureanos se ha transformado toda vez que nuestros legítimos proyectos subregionales deben ser considerados como estaciones de tránsito hacia la convergencia mutua para la concreción no sólo de una Área de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA), sino de un espacio físico y económico y de una identidad sudamericanas que nos habiliten para una inserción internacional no subordinada e interdependiente en el mundo crecientemente globalizado y marginalizante de hoy. Que por ello mismo el relanzamiento o reingeniería de la CAN y el salvataje y profundización del MERCOSUR, aunque constituyen en sí mismos objetivos deseables y posibles a los que hay que apuntar consciente y eficazmente, sólo adquieren verdadera proyección en cuanto forman parte y contribuyen a la concreción de la integración Sudamericana. Por consiguiente, la crisis que ambos procesos están sufriendo en la actualidad por separado debiera ser la ocasión y convertirse en la oportunidad para una redefinición de sus objetivos estratégicos con visión sudamericanista. Mantener esquemas subregionales divergentes no puede más seguir siendo una opción en el abanico de posibilidades que manejen los responsables políticos de América del Sur. Concretar a la brevedad posible la proyectada Zona de Libre Comercio CANMERCOSUR tendría que ser un objetivo prioritario desde el punto de vista económicocomercial. En ese camino la positiva señal política que constituyó, de parte de la CAN y el MERCOSUR junto a Chile, la institucionalización del Mecanismo de Diálogo y concertación sudamericanos en ocasión de la I Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores de todos ellos celebrada en julio de 2001 en La Paz-Bolivia, debiera recibir un nuevo impulso y proyectarse con renovada vitalidad como espacio privilegiado de interlocución política del y con el proyecto sudamericano. En cuanto concierne al esfuerzo especial acordado por la Reunión de Presidentes de Brasilia en torno a la ampliación y a la modernización de la infraestructura física de América del sur, creemos, igualmente haber validado las hipótesis de trabajo y las dos ideas adicionales que han presidido nuestras reflexiones (ver Capítulo VIII de este informe, págs. 51 y 52) y que ellas se convierten a su vez en conclusiones y recomendaciones, según sea el caso, del conjunto de nuestro trabajo. En lo que se refiere a la óptica específica de los países sur-andinos (Perú, Bolivia y Chile), hemos establecido que la integración sudamericana como proyecto de inserción internacional no subordinada y con identidad propia despierta sinergias indudables

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entre ellos y con relación al Brasil, y que por tanto se constituye en espacio privilegiado de reafirmación y proyección de sus propios intereses nacionales. Que ello no se hace sino al interior de intereses contradictorios en determinadas áreas de la integración física o de la económico-comercial que tienen que ver con ventajas comparativas y/o competitivas que deben ser objeto de especial atención por parte de los diseñadores y operadores de la integración sudamericana para, primero, no inviabilizarla y, segundo, proyectarla en términos sinérgicos. El análisis acerca de los nuevos aires conceptuales y prácticos que estaría teniendo como escenario el espacio del sur peruano, el norte chileno y el occidente boliviano nos ha permitido constatar su relativo congelamiento en lo que a las posiciones oficiales de los gobiernos se refiere y, por tanto, a que ellos están, por de pronto, confinados a los esfuerzos importantes pero limitados que se vienen desarrollando desde las sociedades civiles de los tres países. El camino de la integración entre los tres países y particularmente entre las zonas antes señaladas como forma no de olvidar el pasado sino de contribuir con visión de futuro a la definitiva solución de los problemas heredados de la historia sería la síntesis propositiva de tal empeño. La aparición del gas boliviano como un nuevo factor en la problemática de la región plantea las siguientes posibilidades: o se convierte en un nuevo motivo para azuzar el viejo esquema de recelos y desconfianzas entre los tres vecinos o es utilizado, creativamente, como palanca para anudar un nuevo tipo de relacionamiento en la subregión. Tal dilema debe resolverse en el curso del primer semestre del 2002. Dependiendo de cuál de las posibilidades prevalezca el proyecto sudamericano se verá afectado negativa o positivamente.. Dentro el marco general conceptual y fáctico que constituyen el conjunto de las anteriores señalizaciones, hemos establecido que la llamada Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (Iniciativa IIRSA) que plasma, en el plano institucional, el Plan de Acción acordado en la Reunión de Presidentes de Brasilia constituye –desde el punto de vista de su concepción- una iniciativa ambiciosa, innovadora y exigente. Que a pesar de ello y de su evidente complejidad nos parece realista pero que requiere de una fuerte dosis de voluntad política de todos los gobiernos que la integran y de altos niveles de eficiencia técnica y administrativa por parte de esos mismos gobiernos y de los organismos de la IIRSA, particularmente su Comité de Dirección Ejecutiva (CDE) y su Comité de Coordinación Técnica (CCT), para coronar sus objetivos. Finalmente, en lo que se refiere al impacto que esta iniciativa vaya a tener respecto del proceso de la integración andina hemos establecido el carácter positivo del mismo, el cual se sustenta en un análisis pormenorizado del contenido del conjunto de la Iniciativa IIRSA que, a su vez, contiene un apreciable número de conclusiones y recomendaciones a ser tomadas en cuenta (ver Capítulo VIII de este informe, págs. 6467). Terminamos nuestro trabajo analítico con respecto a la IIRSA señalando los problemas que la acompañan así como los factores a tomar en cuenta para garantizar su futuro en lo que constituye un inventario final de conclusiones y recomendaciones de nuestro trabajo (ver, págs. 68-69). El ejercicio prospectivo que acudiendo al método de los escenarios desplegamos en el Capítulo IX nos sirve, finalmente, para dotarnos de un marco referencial acerca de los rumbos posibles de los procesos de integración subregional en curso así como del proyecto sudamericano puesto en marcha en la Reunión de Brasilia y para dentro de ellos – como herramientas analíticas - valorar mejor y hacer más eficaces las conclusiones y recomendaciones del conjunto de nuestro trabajo.

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RESUMEN EJECUTIVO

LA INTEGRACION SUDAMERICANA: UNA VISION SUR ANDINA (Significación y alcances de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana)

I.

Propósito del estudio

El fundamental objetivo de este estudio es el de analizar el impacto que para la integración andina y la sudamericana vaya a tener la implementación del Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura física de América del Sur. Tal análisis debe hacerse desde la óptica particular de los países de la CAN en general y, en particular, de los países sur-andinos: Bolivia, Perú y Chile, que, a más de poseer una peculiar historia de rivalidades están atravesando por un período de aproximaciones desde el punto de vista conceptual y práctico, desde sus sociedades civiles y desde sus posiciones oficiales, que era necesario, a su vez, estimar en su real dimensión. II.

El Plan de trabajo

Para encarar el objetivo principal del estudio se estimó fundamental construir previamente un marco general de carácter conceptual y fáctico acerca del recientemente desatado proceso de la integración sudamericana y de todos los elementos componentes del mismo. De ese modo se diseñó la estructura del estudio en sus ocho capítulos siguientes, el primero de los cuales establece los orígenes y el significado del actual concepto de Sudamérica en tanto entidad geográfica espacial portadora de una identidad propia y de un potencial de unidad económica, social, cultural y política diferente, pero no contradictorio, al del más lato concepto de Latinoamérica y más útil que éste para fundar un camino de inserción internacional más autónoma y menos desequilibrada. El capítulo siguiente, el tercero, realiza un diagnóstico del estado del relacionamiento entre los países sur andinos, el que permite establecer cómo junto a las viejas rivalidades y problemas heredados de la historia se van abriendo paso, difícil pero paulatinamente, nuevas realidades conceptuales y fácticas que configuran un panorama complejo pero posible de ser encauzado por los rumbos de la cooperación trinacional. El capítulo cuarto describe y analiza la creciente configuración de la llamada subregión Centro Oeste Sudamericana que comprende las zonas más pobres, menos articuladas y más desamparadas del subcontinente y que sin embargo - a través de una creciente toma de conciencia acerca de que el camino del desarrollo para ellas pasa, en lo interno, por la descentralización, y, en lo externo, por la integración – comienzan a protagonizar lo que hemos sintetizado como una emergencia cuestionadora pero propositiva desde la cual puede jugar un rol creciente de positivas sinergias para la integración sudamericana. El capítulo quinto constata cómo la paradoja y la incertidumbre definen el estado de situación actual de los procesos de integración que tienen como escenario el continente americano. En ese recorrido describe y analiza, muy sintéticamente, las crisis que están atravesando la CAN y el MERCOSUR, cada una por separado, como efecto no sólo de

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los impactos de la llamada primera crisis económica global - que no se inició con los atentados terroristas del 11 de septiembre pasado pero se exacerbó y se hizo más visible a raíz de éstos - sino de sus propias debilidades y déficits acumulados, para señalar luego las tareas y retos que tienen por delante. Constata luego los signos de incertidumbre que rodean al proceso de negociación del ALCA, como resultado paradójico de lo que debió ser la señal de mayor compromiso con el cumplimiento del propósito de culminar sus negociaciones para inicios del año 2005, que fue la aprobación de la llamada Autoridad de Promoción Comercial, con restricciones tales y fundada en concesiones tan leoninas que ponen en duda las perspectivas de una exitosa negociación. Toma nota del estancamiento en el ámbito oficial de las aproximaciones de Bolivia, Chile y el Perú así como del dilema al que se enfrentan a raíz del surgimiento de un nuevo factor objetivo de carácter económico –la condición de potencia gasífera de Bolivia- y que debe ser resuelto en el curso del primer semestre del año 2002: o el gas boliviano se convierte en una nueva piedra de toque para azuzar el viejo esquema de recelos y desconfianzas entre los tres vecinos o es utilizado, con creatividad y voluntad política, como palanca para anudar un nuevo tipo de relacionamiento entre ellos. Trata, finalmente, acerca de la Reunión de Presidentes de Brasilia y del lanzamiento –fundado básicamente en tres decisiones: el llamado a la conformación de una Zona de Libre Comercio entre la CAN y el MERCOSUR; la adopción del Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur y el establecimiento de un mecanismo permanente de diálogo político entre la CAN y el MERCOSUR más Chile- del proyecto de integración sudamericano. Al referirse a éste establece la hipótesis central del trabajo al interior de la cual examinará el despliegue del Plan de Acción y su impacto sobre el proceso andino de integración, aspectos a los que nos referiremos más adelante a tiempo de consignar los resultados del estudio. El capítulo sexto sintetiza las principales contribuciones que desde la vertiente geopolítica realiza el ex - Canciller peruano don Edgardo Mercado Jarrín al postular la existencia de la llamada Revolución Geoestratégica que ,entre otras cosas, pero de modo fundamental, supone el cambio radical de la significación estratégica de la Cuenca del Pacífico en el mundo de hoy, lo que , a su vez, marca con un tinte muy especial el interés brasileño en gravitar hacia ésta y el rol de los países del pacífico sur. Al análisis precisamente de los roles de cada uno de esos cuatro países (Brasil, Bolivia, Perú y Chile) en el proceso de la integración sudamericana está dedicado el capítulo séptimo. Allí se demuestra cómo el Brasil, luego de haber recorrido un largo camino conceptual y práctico, asume un convencido cuanto pragmático sudamericanismo en el liderazgo del proyecto de integración sudamericana; cómo Bolivia, empieza a asumir con creciente convicción y eficacia su rol de país de contactos en el corazón de sudamérica; cómo para el Perú, la integración sudamericana –fundada en una redefinición de sus vínculos con el Brasil y en una competitiva pero básicamente cooperativa relación con sus vecinos inmediatos- representa el mejor camino para su inserción internacional en el mundo de hoy y, finalmente, cómo Chile, a su manera, realista y pragmática, se compromete en el camino de la integración sudamericana sin dejar por ello de apostar a otras vías alternativas para su mejor inserción internacional entre las que sobresale, la de su vinculación bilateral con los EEUU y el TLCAN. En suma, se establece el que la integración sudamericana, como proyecto de inserción internacional no subordinada y con identidad propia, despierta sinergias indudables entre los cuatro países analizados que encuentran en ella un espacio privilegiado de reafirmación y proyección de sus propios intereses nacionales. Ello no se hace, empero, sino al interior de intereses contradictorios en determinadas áreas de la integración

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física o de la económico-comercial que tienen que ver con ventajas comparativas y/o competitivas que deben ser objeto de especial atención por parte de los diseñadores y operadores de la integración sudamericana para, primero, no inviabilzarla y, segundo, proyectarla en términos sinérgicos. Después de la construcción conceptual y fáctica del marco apropiado para situar y entender el proceso de la integración sudamericana que suponen los capítulos sintetizados, el octavo se centra en el análisis detallado aunque sintético del Plan de Acción para la Infraestructura Regional en América del Sur, su concepción, su estado de situación y su posible desarrollo. Con todo el material acumulado, el capítulo noveno está dedicado a efectuar un ejercicio prospectivo de construir escenarios de la integración sudamericana al año 2010, al interior de los cuales serán más útiles las conclusiones y recomendaciones que recogemos del conjunto del estudio. III.

Las principales conclusiones y recomendaciones del estudio

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Creemos haber verificado la validez de nuestra hipótesis central en torno a la integración sudamericana, a saber, que desde el momento en que ella es planteada como proyecto en la Reunión Cumbre de Brasilia, la noción misma de integración dentro de la que nos movíamos andinos y merosureanos se ha transformado toda vez que nuestros legítimos proyectos subregionales deben ser considerados como estaciones de tránsito hacia la convergencia mutua para la concreción no sólo de una Área de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA), sino de un espacio físico y económico y de una identidad sudamericanas que nos habiliten para una inserción internacional no subordinada e interdependiente en el mundo crecientemente globalizado y marginalizante de hoy.

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Por ello mismo el relanzamiento o reingeniería de la CAN y el salvataje y profundización del MERCOSUR, aunque constituyen en sí mismos objetivos deseables y posibles a los que hay que apuntar consciente y eficazmente, sólo adquieren verdadera proyección en cuanto forman parte y contribuyen a la concreción de la integración sudamericana. Por consiguiente, la crisis que ambos procesos están sufriendo en la actualidad - por separado y con diferentes grados de intensidad - debiera ser la ocasión y convertirse en la oportunidad para una redefinición de sus objetivos estratégicos con visión sudamericanista.

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En esa dirección el concretar a la brevedad posible la proyectada Zona de Libre Comercio CAN-MERCOSUR tendría que ser un objetivo prioritario desde el punto de vista económico-comercial. Asimismo, la institucionalización del Mecanismo de Diálogo y concertación sudamericanos debiera recibir un nuevo impulso y proyectarse con renovada vitalidad como espacio privilegiado de interlocución política del y con el proyecto sudamericano.

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En lo que se refiere a la significación y alcances del Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur creemos haber validado las siguientes conclusiones: 1. El Brasil otorga a la construcción de la infraestructura física de la integración sudamericana una primera e indiscutida prioridad no sólo como vehículo indispensable de la aproximación física y económica de nuestros países y de la generación obvia de nuevos espacios económicos dentro de la región y de renovadas sinergias allende el Océano Pacífico, sino como contrapeso sólido y

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de largo aliento a los riesgos de una regresión de los procesos de la integración económico-comercial de carácter subregional en curso y en particular del MERCOSUR. 2. Desde tal punto de vista el Plan de Acción para la Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur trasciende o va más allá de sus componentes técnicos y/o económico-financieros para convertirse en pieza clave de la estructuración del espacio físico y económico sudamericanos por encima de los avatares de las crisis económicas coyunturales que atraviesa la región y cada uno de sus países y de los impactos regresivos que ella tenga sobre los procesos regionales de integración y/o sobre el proceso de convergencia entre la CAN y el MERCOSUR más Chile. 3. Al servicio de tal visión – que no aparece de entrada como contradictoria con la del resto de países de la región y que, en ese sentido, parece estar expresando un interés general compartido – el Plan de Acción acordado en Brasilia responde, en lo esencial, al interés y a la perspectiva brasileña. Pero, al mismo tiempo, aparece como evidente que el diseño final y el contenido así como el carácter que vaya a adquirir la infraestructura de la integración física de los países sudamericanos, dependerá de las decisiones políticas y operativas que salgan de las reuniones al nivel de Ministros donde reside, en última instancia, la capacidad política decisional del conjunto del Plan de Acción. 4. En consecuencia, corresponde a cada país sudamericano y, aún más, a cada Región dentro de cada uno de nuestros países, desarrollar la máxima capacidad política y técnica para detectar y plasmar sus propios intereses, construir las alianzas políticas necesarias y desarrollar el lobby más activo y eficaz para lograr resultados de equilibrio en el conjunto del diseño y la ejecución de esta infraestructura física. El liderazgo brasileño no está siendo ejercido con rasgos hegemonistas ni actitudes unilaterales y es al conjunto de los países de la región a quienes corresponde dar un contenido y una orientación finales a la infraestructura de integración física de Sudamérica, obviamente, a partir de lo ya existente. 5. En la medida del importantísimo rol que en el plano técnico y financiero y –por tanto en última instancia – en el nivel político están jugando la Corporación Andina de Fomento (CAF), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Fondo Financiero de la Cuenca del Plata (FONPLATA), la acción de nuestros países debe tener –con relación a dichos organismos financieros – una muy particular consistencia y eficacia para la promoción de sus intereses particulares al interior del interés sudamericano que intenta plasmarse en cada uno de los proyectos de la integración física del subcontinente. 6. Teniendo en cuenta la importancia que para la construcción del espacio y la integración sudamericanas tiene el moderno concepto de la competitividad, uno de los elementos trascendentes de la propuesta y el Plan de Acción de Brasilia es que sitúa al desarrollo de la infraestructura física como una de las claves de la competitividad de los países de América del Sur y, en ese sentido, la perspectiva de futuro en la que se enmarca dicho Plan de Acción no es otra que la de contribuir, en tanto que eslabón indispensable, para una etapa más ambiciosa y compleja como la que representaría la integración hemisférica planteada por el ALCA.

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Hemos establecido que la llamada Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (Iniciativa IIRSA) que plasma, en el plano institucional, el Plan de Acción acordado en la Reunión de Presidentes de Brasilia constituye – desde el punto de vista de su concepción- una iniciativa ambiciosa, innovadora y exigente. A pesar de ello y de su evidente complejidad nos parece realista aunque requiere de una fuerte dosis de voluntad política de todos los gobiernos que la integran y de altos niveles de eficiencia técnica y administrativa por parte de esos mismos gobiernos y de los organismos de la IIRSA - particularmente de su Comité de Dirección Ejecutiva (CDE) y de su Comité de Coordinación Técnica (CTC) - para coronar sus objetivos.

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En lo que se refiere al impacto que esta iniciativa vaya a tener respecto del proceso de la integración andina hemos establecido el carácter positivo del mismo, basados en los siguientes factores: 1.

Entre los Ejes de Integración y Desarrollo aprobados, priorizados y ya puestos en marcha, figura el llamado Eje Andino, cuyo diseño, ejecución y esperados resultados originales fueron planteados con anterioridad por los cinco países componentes de la CAN con el objeto obvio de contribuir al desarrollo y la profundización del proceso de la integración andina.

2.

Al haberse enriquecido el concepto de un mero corredor, con el que fue básicamente concebido originalmente, hasta el de un “cinturón de desarrollo sostenible” como es el criterio adoptado por la IIRSA, es evidente que quien gana con esta densificación es el conjunto de los países andinos y su proceso integrador.

3.

Entre los Ejes aprobados y que serán puestos en marcha en el próximo futuro, se encuentran dos (el Eje Marítimo del Pacífico y el Eje Orinoco-AmazonasPlata) que tienen un especial interés y podrán alcanzar resultados de positivo beneficio para la integración andina, en su propia cohesión interna y en la conexión, coordinación y competitividad reforzada que, el primer Eje puede otorgarles a los países de la CAN junto a Chile y, en el segundo caso, al poner al servicio de una crecida y vital unidad andina su conexión con todo el resto del continente sudamericano a través de esa increíble red de conexión fluvial que cual verdaderas arterias de desarrollo sostenible supone el referido Eje, cuya concreción permitiría dar, a la subregión andina y al conjunto de la región sudamericana, un salto cualitativo en materia de transporte y conexión competitivos.

4.

El Eje Brasil-Bolivia-Perú-Chile, ampliado luego a la participación paraguaya contiene la posibilidad, por un lado, de que Bolivia concrete su condición de país puente de integración entre la CAN y el MERCOSUR y pueda gravitar de modo creciente sobre el Pacífico y, por el otro, de que Chile y/o Perú puedan convertirse en la puerta de enlace del centro oeste sudamericano con la Cuenca del Pacífico. Ambas potencialidades – con el abanico de posibilidades que a su vez conllevan respecto al ahondamiento, mitigación o definitiva superación del contencioso histórico y geoeconómico prevalecientes entre los tres países del pacífico sur – no tienen porqué ser vistos con recelo por ni menos dañar al proceso de integración andina. Eso sí, Bolivia y Perú deberán cuidar de hacer efectivamente bien sus tareas y cumplir eficazmente sus propios objetivos para no salir mas desequilibradas en su relación con Chile.

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Tarea de la CAN, en función del equilibrio general sudamericano, podría ser la de contribuir solidariamente al logro de un resultado de esta naturaleza. 5.

Si el Eje anteriormente analizado favorece, en lo que a la CAN respecta, fundamentalmente a Bolivia y al Perú, hay otro – el Eje Multimodal del Amazonas – que atiende las necesidades y favorece los intereses de Colombia, Ecuador y la zona amazónica del Perú. Si a ello sumamos el Eje Brasil-GuyanaSurinam-Venezuela que incorpora y favorece al mas norteño de los países de la CAN, tendremos un resultado general de relativo y aceptable equilibrio del conjunto de la Iniciativa IIRSA en lo que a los países de la CAN y al proceso andino en su conjunto se refiere.

6.

Por su parte el Eje-Bolivia-Paraguay-Brasil –ahora prácticamente integrado al transoceánico analizado en el punto cuarto de estas puntualizaciones- puede y debe servir para potenciar la subregión centro oeste sudamericana y ello tampoco va en desmedro de la CAN sino apunta, a nuestro juicio correctamente, a un mínimo de justicia respecto de tan desmedrada zona con un plus de lucidez puesto que, como lo hemos visto en el capítulo correspondiente, tal subregión puede jugar un importante rol sinérgico en relación a una integración sudamericana “descentralizada”, inclusiva y con equidad.

7.

El Eje Perú-Brasil, que apunta fundamentalmente a la conexión de la Amazonía brasileña con el Pacífico puede ser altamente favorable al Perú, pero además debiera servir, como ya lo ha propuesto el gobierno boliviano, para integrar a la amazonía boliviana. El Perú y la CAN en su conjunto debieran favorecer esa solución.

8.

En cuanto a los Ejes que favorecen exclusivamente al MERCOSUR y a Chile está en primer lugar al Eje denominado precisamente MERCOSUR-Chile, que al unir San Pablo-Montevideo-Buenos Aires-Santiago articula las zonas más ricas del continente sudamericano y las que más sinergias producen entre sí y con relación a los Océanos Atlántico y Pacífico. En la actualidad es el Eje que tiene mayor dinamismo y fortaleza y, como tal, aparece como un factor de desequilibrio del conjunto del espacio sudamericano. El comentario que cabe formular es que el desequilibrio no surge del Plan de Acción de Brasilia ni de la Iniciativa IIRSA sino que está en la realidad del desarrollo y la vinculación que desde hace décadas vive la subregión que hace que el punto de partida de tales países con respecto a los andinos en esta materia tenga ventajas competitivas. Tratar de evitar que ese desequilibrio se ahonde aún más no pasa por oponerse a un mayor desarrollo de la zona sino a priorizar, con sentido solidario a la vez que práctico, políticas de desarrollo – en el plano infraestructural, y, en general, en el plano económico y social, en el resto del sub-continente. A ello debiera volcar parte de sus energías la propia CAN.

9.

A su vez el Eje Logística Marítima del Atlántico parte también con ventajas competitivas respecto al del Pacífico, las que pueden y deben ser paulatinamente mitigadas mediante la suma de las ventajas comparativas que ahora surgen producto de la llamada revolución geoestratégica que otorga predominio a la Cuenca del Pacífico por sobre la del Atlántico y con la concreción de nuevos niveles competitivos para el conjunto de las operaciones portuarias a desplegar en el Océano Pacífico.

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10. El Eje Porto Alegre-Jujuy-Antofagasta forma parte de la subregión centro oeste sudamericana en su segmento más austral y, a nuestro juicio, apunta en dirección al fortalecimiento de ésta no sólo por el valor intrínseco de las zonas que estaría integrando sino por la vía de la complementariedad que puede establecerse con el Eje Mercosur-Chile, en el que, a su vez, y por último, estaría siendo tratado integralmente el Eje Neuquén-Concepción. 11. El que prácticamente todos los Ejes aprobados se refieran y favorezcan al Brasil no es fruto del azar ni de un oscuro designio hegemonista de éste. Tienen que ver, obviamente, con las dimensiones geográficas y económicas de ese país y con el rol que a raíz de ello está llamado a cumplir. Pero el Plan de Acción y la Iniciativa IIRSA claramente, no parecen estar fundados en una dinámica de “suma cero” sino que, a nuestro juicio, intentan situarse en la lógica de los beneficios mutuos y compartidos en la que todos los países debieran salir favorecidos. 12. Desde otro ángulo y, al igual que lo presupone, a nuestro entender, la visión brasileña, la iniciativa IIRSA puede constituirse para los países andinos en un apropiado espacio de “repliegue” ante la posibilidad, que no podemos excluir del todo, de que la existencia misma de la CAN se ponga en duda o se venga abajo. 13. Si a todo ello añadimos lo señalado en capítulos anteriores acerca de la significación y alcances de la integración sudamericana como tal, hacia la que la integración andina debiera no sólo dirigirse sino apuntalarla, tenemos completo , en torno a la Iniciativa IIRSA, un panorama de básico interés compartido por los países andinos y el resto de Sudamérica. 14. Si algo debiera proponerse entonces la CAN y sus países componentes respecto a la IIRSA es tratar de coordinar sus posiciones y acciones para – desde los legítimos, pero finalmente limitados, intereses nacionales de cada uno de sus componentes– contribuir a la construcción práctica y eficaz de una visión sudamericana compartida para cada uno de los problemas que haya que enfrentar y cada una de las tareas que haya que ejecutar y desarrollar. •

Pero los indudables éxitos y méritos de la Iniciativa no deben hacernos olvidar ni pueden ocultar los problemas subyacentes que existen y tienen diversa naturaleza y alcance y que, en su conjunto, tienen que ver, sobre todo, con la brecha, importante y variable –tratándose de cada uno de los diferentes países sudamericanos- entre la retórica sudamericanista, surgida a propósito de la Cumbre de Brasilia y sus secuelas, y la incorporación de la identidad sudamericana a las tareas y emprendimientos concretos que supone la IIRSA. Las razones de tal brecha son diversas y permiten establecer el inventario de problemas a enfrentar y superar. Consignamos los principales a continuación: 1. Las dificultades objetivas y los recelos subjetivos propios a toda relación vecinal y que alcanza características especiales entre algunos de los países sudamericanos en particular. 2. La coyuntura de aguda crisis económica que agobia a la mayoría de los países de la región y que los tiene con escasa capacidad y tiempo para atender los temas importantes pero no necesariamente urgentes de su agenda internacional.

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En buena parte de ellos, por lo demás, la integración sigue apareciendo como un lujo antes que como una necesidad objetiva e imperiosa. 3. Lo que denominaríamos la escasa calidad del Estado en buena parte de nuestros países, lo que incide en sus muy bajos niveles de continuidad en las políticas y de coordinación interna respecto de ellas. 4. La percepción en no pocos de nuestros países, acerca de que la IIRSA responde fundamentalmente a la visión y a los intereses brasileños, lo cual tiende a generar inhibimientos y/o distancias que no serán fáciles superar del todo. 5. Finalmente y no por ello menos importante, el recelo frente al rol que vienen jugando crecientemente los organismos financieros multilaterales comprometidos (BID, CAF y FONPLATA) de quienes se cree pudieran estar queriendo imponer su propia visión y/o agenda a la Iniciativa en general y a los países en particular. •

En cuanto al futuro de la IIRSA tendrá mucho que ver a juicio nuestro con los factores siguientes: 1. El nivel real del apoyo político con que cuente la iniciativa por parte de todos y cada uno de sus integrantes. Actualmente este nivel, a pesar de su heterogeneidad, es importante y relativamente alto con tendencia a incrementarse en la medida en que el desempeño general de la IIRSA se haga cada vez más creíble y dé muestras de proyectarse al futuro. 2. La forma de apreciar y promover adecuadamente la participación del sector privado cuyo aporte para el desarrollo de la infraestructura resulta clave en la visión de la IIRSA. 3. La tarea de estimar y definir de modo certero y eficaz, es decir, sin apego a dogmas de ningún tipo, el papel del Estado frente a proyectos que sólo él puede asumir. 4. El mejoramiento de la calidad del Estado, allá donde sea necesario, a través de reformas de largo aliento y alcance que afecten de raíz su centralismo absorbente, su burocratismo ineficiente y su corrupción agobiante. 5. La capacidad de promover proactivamente la participación de las regiones al interior de cada país y de aquellas formadas a nivel inter-estatal, como es el caso por ejemplo de la llamada subregión centro oeste sudamericana, en el diseño aprobación y ejecución de los diversos proyectos y en la marcha general de la Iniciativa IIRSA. Especial atención debieran merecer las zonas fronterizas y la implicación dentro de ellas de las organizaciones de la sociedad civil que pueden aportar una importante carga de energía constructiva para la concreción de la IIRSA.

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En el plano concreto de la ejecución de la IIRSA y como parte integrante de los elementos señalados en el punto anterior habría que explicitar los tres principios siguientes cuya adopción resulta vital para su futuro exitoso: 1. Los Ejes definidos deben verse desde una óptica regional y no con una simple visión nacional. Esto quiere decir que la evaluación de cada una de las obras de todos y cada uno de los Ejes – en lo técnico, económico y financiero –debe

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efectuarse a la luz de ese criterio regional y no a través del simple y estrechamente nacional. 2. En el plano del financiamiento para la infraestructura física, el tratamiento metodológico a darse al financiamiento público debe ser diferenciado de las políticas restrictivas que normalmente aplican los organismos públicos multilaterales de financiamiento. Ello ha ocurrido y ocurre en Europa y América del Sur debiera tener la capacidad de asimilar esa experiencia. 3. Finalmente, el principio de la solidaridad, por el que las carencias nacionales de un determinado país debieran ser cubiertas con la cooperación solidaria de los otros países, debiera ser incorporado a la concepción y a la práctica de la IIRSA. •

En lo que hace al contexto general al interior del cual se desarrolla la IIRSA parece necesario establecer que si bien la existencia actual de la CAN y el MERCOSUR han sido la base indispensable desde la cual fue posible concebirla y ponerla en marcha, su despliegue y desarrollo posterior podría resistir fracasos no sólo en el acercamiento mutuo entre ambos procesos integracionistas sino incluso retrocesos institucionales en cuanto a la existencia de la CAN y/o el MERCOSUR. Lo que no quiere decir, en ningún caso, que desconozcamos la importancia sinérgica que para el desarrollo de la IIRSA tendría precisamente un escenario de progresiva concreción de la convergencia CAN-MERCOSUR más Chile que, a su vez, depende, en gran medida, de la salud política e institucional de cada uno de ambos procesos subregionales de integración.

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Por ello terminamos nuestro trabajo acudiendo a la metodología de los escenarios que, sin hacer de éstos pronósticos ni proyecciones ni tampoco predicciones sobre el futuro, construyen visiones estructuradas sobre un arco de posibilidades que se apoyan en ciertas hipótesis verosímiles y corroboradas por estudios y reflexiones. Hemos construido cuatro escenarios para la integración sudamericana al 2010. Ellos son: 1. Escenario regresivo. 2. Escenario inercial. 3. Escenario progresivo sin equilibrio ni equidad y 4. Escenario progresivo con equilibrio y equidad. Las variables que hemos considerado en la construcción de los mismos son las siguientes: • El estado de situación, por separado, de los procesos subregionales de integración existentes en Sudamérica: la CAN y el MERCOSUR y su posible evolución. • El estado de situación y su probable desarrollo del proceso de convergencia entre la CAN y el MERCOSUR. • El nivel de implantación y de consistencia de la iniciativa IIRSA y de su despliegue hacia el futuro. • El estado de situación de los vínculos de los países sudamericanos con los EEUU y sus alternativas probables, y • El impacto de la crisis económica actual sobre el nivel general de desarrollo económico y social de los países sudamericanos y sus posibles desemboques. *****