CAPITULO IV ACCESO A SERVICIOS FINANCIEROS FINANCIAMIENTO A LA MICRO, PEQUEÑA Y MEDIANA EMPRESA (MIPYMES)

Marco Arena (LCSPF) con la colaboración de Denika Torres (LCSPF). 1. Introducción 1. Las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYMES) tienen un impacto significativo en el PIB y el empleo. Aportan aproximadamente el 23% del PIB y emplean al 36.2 por ciento de la población económicamente activa. Sin embargo, sólo 1 de cada 10 de las MIPYMES tendría acceso a servicios de financiamiento formales. Por consiguiente, esta Nota de Política tiene por objetivo identificar las restricciones que pueden provenir de la oferta (provisión) de servicios de financiamiento, de la demanda por dichos servicios, así como del entorno o marco institucional y regulatorio de apoyo o relacionado a las MIPYMES. Para esta tarea, se utiliza un enfoque comprensivo que toma en cuenta la oferta y la demanda de financiamiento para hacer un diagnostico y ofrecer sugerencias de política. 2. La Nota tiene cuatro secciones adicionales. La segunda presenta un diagnóstico de la oferta y demanda de servicios de financiamiento y del marco institucional de apoyo a las MIPYMES. La tercera presenta los temas de política y la cuarta discute opciones de política.

2. Diagnóstico 2.1 Oferta de Servicios Financieros 2.1.1. El Sistema Financiero 3. El sistema financiero dominicano es uno de los más pequeños y de menores niveles de intermediación de la región. El ratio de activos del sector bancario con respecto al PIB es alrededor del 38% (Apéndice 1). El nivel de intermediación financiera, medido por el ratio de crédito al sector privado sobre PIB, se encuentra alrededor del 21 %, nivel similar al de Perú y México, pero uno de los más bajos de la región (Gráfica 1).

Gráficaa 1: Interm mediación Financiera F (Crédito all Sector Priivado/PIB)) 80

73

70 60

52

50

40

% 40

4 34

30 20

14

16

20

21

2 25 21

21

35

43

44

46

36

25

10 0

Fuente: Estadísticas E Finaancieras Internaacionales, FMI

4. Este sistem ma es alttamente cooncentradoo y dominado porr el sectorr bancarioo comerccial. Los Bancos Com merciales rep presentan el e 83% del total de acctivos (los tres bancoss comerciales más grandes reepresentan el 62% del d total de d activos) de las en ntidades dee l Ley Monnetaria y Finnanciera (L LMF). Las entidades e dee intermeediación finaanciera reguuladas por la intermeediación finnanciera regguladas porr esta ley inncluyen docce bancos comerciales c s, veintiséiss bancos de ahorro y crédito, diieciséis asocciaciones dee ahorro y préstamos, p y quince corporacioness uyen dos enntidades púúblicas de intermediac i ción financiiera (Banco o de créddito. También se inclu Nacionaal de Fomennto de la Viivienda y laa Producciónn y Banco Agrícola) A (V Ver Tabla 1). 1 El Bancoo de Reseervas (Banreeservas) es el único baanco comerccial público o del estaddo, el cual reepresenta ell 24% deel total de activos a del sistema finnanciero. Sóólo hay dos bancos dee propiedad d extranjeraa (Scotiabbank y Cittibank), loss cuales reppresentan menos m del 10% de loos activos del d sistemaa financieero, y un baanco local (B BHD) con participación p n extranjeraa.

Tabla 1: Estructura del Sistema Financiero a diciembre 2008 Activos

Número de

Miles de Millones

Miles de Millones

%

%

Instituciones

RD$

US$

GDP

Total Activos1

12

486.7

13.9

30.3

78.6

10

447.7

12.8

27.9

72.3

Públicos

1

138.0

3.9

8.5

22.3

Privados

9

309.7

8.8

19.2

50.0

2

39.0

1.1

2.4

6.3

Asociaciones de Ahorro y Préstamo

16

77.9

2.2

4.8

12.6

Bancos de Ahorro y Crédito

26

18.1

0.5

1.1

2.9

Corporaciones de Crédito

15

1.9

0.1

0.1

0.3

Entidades Públicas de Intermediación Financiera (BNV, Banco Agrícola)

2

22.5

0.6

1.4

3.5

Cooperativas de Ahorro y Crédito

151/

11.0

0.3

0.7

1.8

ONGs

92/

1.04/

0.0

0.1

0.2

Instituciones bajo la Ley Monetaria y Financiera

Bancos Comerciales Locales

Propiedad Extranjera (mayoritaria)

Instituciones no reguladas por la Ley Monetaria y Financiera

Fondesa

0.5

0.1

Resto de ONGs3/

0.5

0.1

Fuente: Superintendencia de Bancos, Red de Microfinanzas de la República Dominicana. 1/

Incluye 14 instituciones bajo la Asociación de Instituciones Rurales de Ahorro y Crédito (AIRAC) y Cooperativa ADEPE. Miembros de la Red de Microfinanzas de la República Dominicana. El resto de ONGs incluye: ADOPEM, ASPIRE, FDD, ADEPE, MUDE, CDD, ECLOF, e IDDI. 4/ Información a diciembre 2007. 2/ 3/

                                                             1

  Estos números incluyen los ahorros no regulados y los préstamos de las Cooperativas y las Gubernamentales.

Organizaciones No

5. El 65 % dee la base dee depósitos en el secto or bancario o está constiituido por depósitos a la vista a y de ahorrros de corrto plazo.2 Ésta no es una caracteerística partticular de laa Repúblicaa Dominiicana, ya quue varios paaíses de la reegión la com mparten incluso a nivelles mayoress (Figura 2). Según información i n financieraa de los ban ncos más ggrandes del país, 1/3 dde los présttamos es dee corto pllazo (menorr a un año), 1/3 tiene una u maduracción entre uno u y tres añños, y el terrcio restantee mayor a tres años. Dada la esttructura de la base de ddepósitos, una u significaativa proporrción de loss préstam mos tendría una u naturaleeza de corto o plazo. Porr ello, una menor m propoorción de prréstamos dee largo pllazo no sólo o sería un prroblema pottencial a lass MIPYME ES, sino un pproblema transversal all conjuntto empresariial en el paíís.

a 2: Proporrción de depósitos a la a vista y dee ahorros en n el total dee depósitos (%) Gráfica 100

92 2 86

90 80 70

61

60 446

50

48

49

52

52

52 2

63

66

66

66

67

669

73

75

76

55

41

40 30

20

20 10 0

Fuente: Bancos B Centrales y Superinntendencias de Bancos. Los datos para laa República D Dominicana prrovienen de laa Superinten ndencia de Banncos. El total de d depósitos no o considera valores en circulaación. Tomandoo valores en cirrculación comoo parte del total t de depósitoos, el ratio de depósitos d a la viista y de ahorros sería del 50 por p ciento.

2.1.2 Ell financiam miento a lass MIPYME ES Los Banco os de Ahorrros y Crédito (BAC) y en menor medida loss Bancos Comerciales C s 6. ores de fina anciamiento o a las MIP PYMES. Esste financiaamiento estáá son los principalees proveedo do rápidam mente. A diiciembre deel 2008, suu cartera dee préstamoss vigentes alcanzó un n creciend monto de d RD$ 13.6 billones (0.85 % deel PIB). La cartera de préstamos p d los banco de os ADEMI,,                                                              2

 Tomandoo datos de la Suuperintendenciaa, 65 por cientoo de los depósitoos son a la vistaa y ahorro. Estee cálculo no tom ma en cuenta loss valores enn circulación enn el total de deepósitos. Sin em mbargo, tomanddo datos del Baanco Central, laa proporción dee depósitos a laa vista y de ahorros es del 50 por ciento.

ADOPEM y PYME B.H.D. que pertenecen a la Red de Microfinanzas, representa el 44 % del total de activos de estos bancos y alcanza la suma de RD$ 6.4 billones (0.4 % del PIB) (Tabla 2). La tasa de crecimiento de la cartera de préstamos de estas entidades para 2006, 2007 y 2008 ha sido de 24, 30 y 21 % respectivamente, con 115,000 clientes (2.7 % de la PEA), y una tasa de crecimiento del 68 % comparado con el 2004. Con respecto a los bancos comerciales, de acuerdo a las entrevistas sostenidas, los bancos Banreservas, Popular y Scotiabank3 (69% de los activos de los bancos comerciales) tendrían, en promedio, el 4% de su cartera de créditos en el sector PYME (aproximadamente RD$ 7 billones, 0.4 % del PIB). Sin embargo, bancos comerciales privados estarían atendiendo al segmento superior de las PYMEs en términos de activos y ventas. Tabla 2: Evolución de la Cartera de Préstamos de los Bancos de Ahorro y Crédito Bancos de Ahorro y Crédito

Año inicio de operación

Cartera de Préstamos Vigente 2005 (RD$ millones)

Cartera de Préstamos Vigente 2008 (RD$ millones)

Variación Cartera de Préstamos vigente 2008/2007

Variación Cartera de Préstamos vigente 2007/2006

En %

En %

Número de clientes vigentes

Número de clientes vigentes

2005

Variación Número de clientes vigentes 2007/2005

2007 En %

ADEMI

1998

2,676

4,881

20

32

33,145

47,598

44

Pyme BHD

2004

238

261

6

-9

5,000

5,333

7

ADOPEM

2004

382

1,303

48

35

30,374

61,897

104

Sub-Total

3,296

6,445

24

30

68,519

114,828

68

Total Bancos de Ahorro y Crédito

7,977

13,607

33

25

n.d.

n.d.

Fuente: Superintendencia de Bancos, Red de Microfinanzas.

7. Las entidades públicas de intermediación financiera también proveen servicios de financiamiento dirigidos a las MIPYMES. El Banco Nacional de Fomento de la Vivienda y la Producción (BNV) otorga financiamiento de segundo piso dirigido al sector MIPYMES. A diciembre 2008, aproximadamente el 4 % de su cartera de préstamos vigente (RD$ 155 millones) era financiamiento de segundo piso para microfinanzas. Los principales receptores del financiamiento son Cooperativas de Ahorro y Crédito y ONGs especializadas en microfinanzas. Con respecto al Banco Agrícola, el 50 % de su cartera de préstamos (aproximadamente RD$ 3,000 millones) representaría crédito a pequeños productores. 8. Fuera del marco regulatorio de la Ley Monetaria y Financiera, las Cooperativas de Ahorro y Crédito (CAC) proveen servicios financieros a las MIPYMES en las zonas rurales, en particular a la micro y pequeña empresa. 15 cooperativas (14 pertenecen a la Asociación de Instituciones Rurales de Ahorro y Crédito-AIRAC) dan servicios (depósitos y                                                              3

 El Banco BHD separó la atención al segmento PYME a través de la compra del Banco de la Pequeña Empresa para constituir PYME BHD. El Banco BHD es el tercer banco comercial en términos de activos (14 por ciento del total de activos de bancos comerciales).

préstamos) a las MIPYMES en las zonas rurales. En diciembre 2007, la cartera de préstamos de estas cooperativas fue superior a los RD$ 11,000 millones, casi similar al volumen de préstamos de los Bancos de Ahorros y Crédito. Estas cooperativas cuentan con 81 oficinas y más de 290,000 miembros (7 % de la PEA). El financiamiento dado por estas cooperativas está creciendo rápidamente, habiendo sido en 2008 un 15 % mayor que en el año precedente. 9. Hay Organizaciones No Gubernamentales que también otorgan financiamiento a las MIPYMES, en particular a la micro y pequeña empresa. A diciembre 2007, la cartera de préstamos vigente de las ONGs ascendió a RD$ 1,012 millones y tendrían más de 54,000 clientes. Las ONGs obtienen los fondos a través de préstamos de bancos comerciales, Banco Nacional de Fomento de la Vivienda y la Producción (BNV), PROMIPYME (programa gubernamental de financiamiento tanto de primer como de segundo piso dirigido al sector MIPYME) y FONDOMICRO (ONG que otorga financiamiento de segundo piso dirigido al sector de MIPYMES) (Ver Tabla 3).

Tabla 3: Cartera de Préstamos de las ONG dedicadas a Microfinanzas ONGs

Cartera de Préstamos Vigente 2005 (RD$ millones)

Cartera de Préstamos Vigente 2007 (RD$ millones)

Variación (%) Cartera de Préstamos vigente 2007/2005

Número de clientes vigentes

Número de clientes vigentes

2005

2007

Variación (%) Número de clientes vigentes 2007/2005

FONDESA

190

491

158

6,452

16,791

160

Resto de ONGs1/

397

521

31

44,187

37,3982/

-15

Total

587

1,012

72

58,229

54,189

-7

1/

El resto de ONGs incluye: ADOPEM, ASPIRE, FDD, ADEPE, MUDE, CDD, ECLOF, e IDDI. \La disminución se debe principalmente al traspaso de clientes de ADOPEM ONG a Banco ADOPEM. Fuente: Red de Microfinanzas.

2/

10. El programa gubernamental PROMIPYME otorga financiamiento directo y de segundo piso dirigido al sector. El fondo de PROMIPYME es administrado por el Banco de Reservas y se compone de recursos estatales y donaciones internacionales. A diciembre del 2008, la cartera de préstamos ascendió a RD$ 1,979 millones. Más del 90 % de la cartera está compuesta por préstamos directos y, en menor medida, por financiamiento de segundo piso. 11. La cartera de crédito a las MIPYMES representa el 1% del PIB en la República Dominicana, ascendiendo a US$ 474 millones (sumando la cartera de los Bancos de Ahorros y Créditos, las Organizaciones No Gubernamentales y PROMIPYME).4 En comparación a otros

                                                             4

Si se considera la cartera de crédito de los bancos comerciales y de cooperativas, el ratio podría llegar a 1.3 por ciento del PIB.

países de Centroamérica, el ratio con relación al PIB sería cercano a los de El Salvador y Honduras (1.3 y 1.6 % respectivamente), pero por debajo de Nicaragua (9 %).5

2.2 Demanda de Servicios Financieros: Características de las MIPYMES y obstáculos reportados 12. Las MIPYMES se han incrementando en un 71 % en los últimos cinco años. En el 2000 existían 359,304, aumentando a 616,215 al final del 2005. Aproximadamente, el 96% de las empresas son microempresas. Esta estimación se ha realizado usando la clasificación que se detalla en la Tabla 46. Tabla 4. La Clasificación de las MIPYMES Dominicanas Tipo de Empresa Micro Pequeña Mediana Grande

Número de Trabajadores 1 a 10 11 a 50 51 a 150 Más de 150

Activos

Ventas

Hasta US$ 30,000 Hasta US$ 300,000 Hasta US$ 1,200,000 Más de US$ 1,200,000

Hasta US$ 60,000 Hasta US$ 1,200,000 Hasta US$ 5,000,000 Más de US$ 5,000,000

Fuente: Estudio sobre el mercado de financiamiento a las pequeñas y medianas empresas en la República Dominicana. FONDOMICRO (Fondo para el Financiamiento de la Microempresa).

13. En el 2005, este sector generó un total de 1,445,162 empleos. De acuerdo al último censo de FONDOMICRO, el 77.3% de las MIPYMES están ubicadas en zonas urbanas y sólo el 22.7% en zonas rurales. Más de medio millón de empleos se generaron en Santo Domingo y las ciudades del interior. La importancia de las MIPYMES en el tejido empresarial y el PIB en la República Dominicana es similar al de otros países de la región (Tabla 5). Tabla 5. Las MIPYMES en Latinoamérica

Países

Peso de las MIPYMES sobre el total tejido empresarial (%)

Porcentaje de empleos de MIPYMES sobre total (%)

Peso Económico de MIPYMES (% del PIB)

Argentina

99,5

39

45,1

Brasil

99,7

57

30

Chile

98,7

50

n.d.

Colombia

96,0

63

25

                                                             5

La información de la cartera de crédito a MIPYMES de los países mencionados proviene del Mixmarket. La recientemente aprobada Ley MIPYMES define un criterio oficial para clasificar estas empresas: 1) microempresa: 1 a 15 trabajadores, activos de hasta US$88,000 e ingresos brutos hasta US$176,000 por año. 2) pequeña: 16 a 60 trabajadores, activos US$88,001 a US$353,000 y con ingresos brutos de US$176,001 a 1,180,000 por año. 3) mediana: 61 a 200 trabajadores, activos de US$353,001 a 1,180,000 y con ingresos brutos de 1,180,001 a 4,412,000 por año.

6

Costa Rica

97,9

48

28

El Salvador

96,9

50

24 a 36

Honduras

98,0

45

18

Nicaragua

80,0

60,0

n.d.

Panamá

36,0

12,0

11

Perú

98,3

88,0

n.d.

Rep. Dominicana

96,0

29,0

23

Venezuela

92,5

41,5

4,9

Fuente: La financiación de las pequeñas y medianas empresas en Iberoamérica.

14. La mayoría de las MIPYMES se encuentran concentradas en los sectores de comercio (46.6%) y de servicios (31.6%). Un total de 287,156 son empresas de comercio, 194,724 de servicios y 134,335 son manufactureras. Entre 2000 y 2005, la participación empresarial creció 5% en el sector de servicios y 3.7 en el comercial. De modo contrario, el número de empresas en el sector de manufactura se redujo de 31% al 22% durante este mismo período. 15. Las empresas de servicios y comercio son las que reportan los volúmenes de ventas más altos. Una de cada cuatro MIPYMES reportó ventas mensuales por debajo de RD$ 3,000. Asimismo, el 21% contó con ventas mensuales entre RD$ 3,000 y RD$ 10,000 pesos, mientras que sólo una de cada 10 empresas contó con más de RD$ 100,000 pesos mensuales. El 11.4% de las empresas de servicio y el 13.3% de las empresas comerciales cuenta con ventas de más de RD$ 100,000. (Ver Figura 3). Figura 3: Venta Mensual de las Empresas por Sector (% del total de ventas) 100% 90% 80% 70%

Más de 500,000

60%

De 100,001 a 500,000

50%

De 50,001 a 100,000 De 20,001 a 50,000

40%

De 10,001 a 20,000

30%

De 3,000 a 10,000

20%

Hasta 3,000 10% 0%

Manufactura

Comercio

Servicios

Total

Fuente: Microempresas y Seguridad Social en la República Dominicana (2006).

16. Aún cuando el número de MIPYMES con acceso a fuentes de financiamiento formales se ha incrementado de 5.4% en el 2000 a 10.3% en el 2005, este acceso continúa siendo uno de los principales obstáculos para su desarrollo. En el 2005, el 29.3% de las empresas accedió a dinero en efectivo de fuentes formales e informales durante los 12 meses previos a la encuesta. Cerca del 30% de negocios de hasta 10 empleados obtuvo dinero en efectivo, de los cuales el 9.8% recurrió a instituciones formales. Sólo el 22% de los negocios con más de 11 trabajadores logró obtener financiamiento: el 14.8% lo hizo a través de un banco o institución financiera, mientras que el 7.1% obtuvo crédito de prestamistas. Familiares y amigos son otra fuente de crédito importante para el 9.8% de los microempresarios. Asimismo, las ONGs con programas de microfinanzas operan con el 3.3% de las empresas. 2.3 Marco de Apoyo Gubernamental

17. Existen instituciones públicas que apoyan a las MIPYMES pero con falta de coordinación. Entre ellas se encuentran el Consejo Nacional de Promoción y Apoyo a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (PROMIPYME), la Corporación de Fomento Industrial (CFIPROINDUSTRIA), el Centro de Exportación e Inversión de la República Dominicana (CEIRD), el Instituto Nacional de Formación Técnico Profesional (INFOTEP), el Instituto de Innovación en Biotecnología e Industria (IIBI) y PROEMPRESA. Aquella coordinación sería importante para desarrollar programas conjuntos y alcanzar un mayor efecto de escala, en particular considerando sus limitados recursos. Tampoco se observa una estrecha articulación y cooperación entre entidades públicas y organizaciones del sector privado orientadas a las MIPYMES. Entidad

Actividades

PROMIPYME

Otorgar financiamiento directo (préstamos comerciales para capital de trabajo, compra, instalación y modernización de maquinaria y equipo, entre otros) y de segundo piso. Así mismo proveer servicios de asistencia técnica gratuita en coordinación con la Misión Taiwán, en base al acuerdo bilateral de cooperación industrial entre la República Dominicana y Taiwán.

PROINDUSTRIA

Establecimiento de Distritos Industriales con lo que se busca promover a las MIPYMES.

INFOTEP

Desarrollo de programas dirigidos a la capacitación y formación de trabajadores y empresarios.

IIBI

Conducir investigación científica, transferencia e innovación tecnológica, así como consultoría técnica, en áreas relevantes para el desarrollo nacional, a fin de contribuir a mejorar el nivel de competitividad de la Nación.

CEI-RD

Promoción y fomento de las exportaciones dominicanas y las inversiones, a fin de impulsar la inserción competitiva del país en los mercados internaciones de bienes y servicios.

Programa de Apoyo a la Empresa Privada Dominicana (PROEMPRESA)

Con recursos de la Unión Europea busca promover la capacitación y asesoría, la asociatividad y el mejoramiento del entorno en que operan las empresas dominicanas.

18. La Ley MIPYMES crea el Consejo Nacional PROMIPYMES con autonomía administrativa y financiera como organismo responsable de la administración, control y ejecución de la Ley. El Consejo es el ente encargado del diseño, formulación y ejecución de las políticas públicas de promoción y apoyo a las MIPYMES. Asimismo, se encargará de promover y coordinar con otras instituciones públicas y privadas el desarrollo de programas de apoyo a las MIPYMES. La Ley establece que el Poder Ejecutivo consignará el 0.4% de las recaudaciones fiscales para el Consejo. De estos recursos, el 30% se destinarán a la creación de un Fondo de Garantías, el 6% a actividades educativas y desarrollo empresarial y el 50% servirán para financiar el Fondo MIPYMES cuyo objetivo es promover el financiamiento de las MIPYMES. De los recursos que administre el Fondo, el 90% se destinará a operaciones crediticias de primer piso y el resto para operaciones de segundo piso. 3. El Sector financiero 3.1. Oferta de servicios financieros 19. En lo referente a las evaluaciones de activos, existiría una asimetría en las reglamentaciones de la Superintendencia de Bancos (SB) con respecto al tratamiento de bancos comerciales (BC) y las demás entidades de crédito reconocidas en la Ley Monetaria y Financiera. Los Bancos de Ahorro y Crédito (BAC), Asociaciones de Ahorro y Préstamo (AHP) y Corporaciones de Crédito (CC), reguladas también por la ley, cumplen las mismas regulaciones prudenciales que los bancos comerciales. Esto último es importante para evitar arbitrajes regulatorios entre diferentes tipos de entidades financieras. Sin embargo, en la reglamentación de evaluación de activos, los Bancos de Ahorro y Crédito y las Corporaciones de Crédito son tratados de manera diferente que los Bancos Comerciales y las Asociaciones de Ahorros y Préstamos. Esto último podría introducir condiciones diferenciadas de competencia en el mercado. 20. La modificación de la reglamentación de evaluación de activos a comienzos del 2008 es un elemento positivo para incrementar el volumen de préstamos a las MIPYMES a través del incremento del límite superior del deudor comercial menor; pero no todo está resuelto. Por ejemplo, de acuerdo a la actual reglamentación, para los Bancos Comerciales y las Asociaciones de Ahorros y Préstamos, un deudor comercial menor es aquel cuyas obligaciones consolidadas son menores o iguales a RD$ 15 millones. Sin embargo, el límite es de RD$ 10 millones para los Bancos de Ahorro y Crédito y Corporaciones de Crédito. 21. Se debería incrementar el techo de RD$10 millones que tienen los Bancos de Ahorro y Crédito, que se especializan en el sector de PYMES, y ponerlos en pie de igualdad con los bancos comerciales. Si bien es cierto, los bancos comerciales y los Bancos de Ahorro y Crédito tienen diferentes niveles mínimos de capital pagado, eso no implica que los Bancos de Ahorro y Crédito no tengan la capacidad de evaluar financieramente préstamos entre RD$ 10 y 15 millones bajo el criterio de morosidad. Bajo la categoría de deudor comercial menor, la evaluación financiera se basa principalmente en el historial crediticio del cliente (morosidad). Para la evaluación financiera de un deudor comercial mayor se requiere mayor documentación tal como estados financieros auditados. Esta asimetría en el límite superior para definir a un deudor comercial menor afecta la expansión de crédito a las PYMES dado que las entidades

especializadas evalúan a las PYMES principalmente por su historial de crédito y no por su capacidad de pago a través de estados auditados.7 22. La Ley Monetaria y Financiera debería incluir a las Cooperativas de Ahorro y Crédito (CAC). Ellas contribuyen positivamente a la profundización financiera a través de la provisión de servicios financieros, particularmente en las zonas rurales. Sin embargo, no cuentan con supervisión y regulación financiera. Aún cuando el volumen de activos de las CAC es aproximadamente 2% del total de activos del sistema financiero, la tasa de crecimiento de los préstamos en los últimos tres años ha oscilado entre 15 y 20%, reflejo de una dinámica de crecimiento y expansión significativa. En este contexto, es necesario implementar un marco regulatorio y de supervisión para las cooperativas. Actualmente, el Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP) desarrolla una labor de fiscalización; es decir, verifica que las cooperativas se sigan comportando como cooperativas, pero no una labor de regulación y supervisión. 23. El financiamiento directo al segmento MIPYMES por parte de PROMIPYME estaría causando una distorsión de mercado. Más del 90% de los recursos de PROMIPYME son canalizados de manera directa y a tasas de interés subsidiadas, entre 12 y 15%, muy por debajo de las tasas de mercado (entre 25 y 38%). En este contexto, está compitiendo con las instituciones especializadas en otorgar financiamiento a las MIPYMES, incluyendo Banreservas. Esta competencia estaría creando una distorsión de mercado, más allá de los obvios excesos de demanda por sus recursos. Por otro lado, el Banco Nacional de Fomento de la Vivienda y la Producción está otorgando financiamiento de segundo piso a las MIPYMES, planteándose la posibilidad de operar directamente con este segmento. De ser así, también competiría directamente con las entidades de microfinanzas, pudiendo llegar a desplazarlas (crowding out).

3.2 Demanda de servicios financieros 24. El acceso al financiamiento es un obstáculo importante para el desarrollo de las MIPYMES aún cuando el acceso a los servicios de financiamiento formales se ha incrementado últimamente. El mayor acceso a servicios financieros con relación a cinco años atrás se debe principalmente a la mayor penetración de ONGs con una tecnología de crédito acorde a las características del sector, y una tasa de recuperación del crédito superior al 97%. Los bancos comerciales privados están buscando desarrollar una tecnología de crédito similar, que difiere de sus tecnologías utilizadas para la banca de consumo y corporativa, para incursionar de manera más agresiva en el sector. Sin embargo, el elemento que va a permitir una mayor profundización de servicios de financiamiento es la mayor adecuación de la normativa o reglamentación bancaria a las características o naturaleza del negocio. 25. Las MIPYMES no sólo necesitan servicios de financiamiento. Si bien el acceso a financiamiento es identificado como un obstáculo importante para el desarrollo de las empresas, no es el único. Las MIPYMES demandan un apoyo integral. Este apoyo involucra programas de desarrollo empresarial (gestión y capacitación gerencial), asistencia técnica y financiera (desarrollo de la cultura financiera) y programas de desarrollo tecnológico e                                                              7

De acuerdo a la información obtenida, la tasa de recuperación de los créditos a las MIPYMES es mayor al 96 por ciento.

innovación. Así mismo, las PYMES necesitan programas que ayuden a su acceso a nuevos mercados (domésticos y externos), brinden informaciones estratégicas, y generan asociatividad empresarial.

3.3 Programas del Gobierno y elementos de la Infraestructura Financiera 3.3.1 Programas gubernamentales 26. El apoyo gubernamental al sector se ha caracterizado por atomizado y no coordinado. En el pasado, la falta de una entidad del gobierno que centralice y coordine el desarrollo de una política integral de apoyo a MIPYMES generó que diferentes entidades públicas desarrollen sus propias actividades diluyendo así su impacto total, más aún si se toma en cuenta que los recursos utilizados son bastante limitados. 27. La Ley MIPYMES crea una entidad PROMIPYME para el desarrollo de la política del sector en. Dicha entidad se ha concentrado en el financiamiento directo. Sin embargo, tendrá que desarrollar políticas y programas de desarrollo empresarial, fomento a las exportaciones y acceso a nuevos mercados, informaciones estratégicas, actividad en clusters (articulación productiva) y transferencia y asistencia tecnológica, Para ello, deberá elevar su capacidad de instrumentación de programas de apoyo. La reglamentación de la Ley se debe realizar en cuatro meses, pero el fortalecimiento institucional demandará un período mucho mayor, siendo este una condición para una implementación exitosa. 28. Bajo la Ley, PROMIPYME continuará su labor de financiamiento directo. El 90% del Fondo será dedicado a ello. La intervención directa a tasas subsidiadas generaría una competencia desnivelada con las entidades de microfinanzas y, de esta manera, se continuaría introduciendo una distorsión de mercado. Las autoridades podrían recibir la sugerencia de evaluar técnicamente la implementación de una estrategia de segundo piso para transferir los recursos. 29. De acuerdo a la Ley, 30% de los ingresos fiscales destinados al Consejo se destinarán a la creación de ese Fondo. Es necesario realizar un estudio técnico durante el período de reglamentación de la Ley para diseñar el esquema de la garantía creado por la ley MIPYMES . El esquema involucra la determinación del porcentaje de cobertura, el costo o Premium y los criterios para poder aplicar a la garantía. Este estudio debe determinar la demanda potencial por la garantía para evaluar si los fondos serán suficientes o no. Lo último requiere una discusión con las entidades financieras a través de las cuales se hará efectiva la garantía. Por último, el estudio debe presentar los principios y lineamientos básicos a través de los cuales el Fondo de Garantías será auto sostenido sin implicar costos o cargas fiscales al gobierno.

3.3.2. Elementos de la Infraestructura Financiera Derechos de los acreedores y normas de insolvencia 30. Las deficiencias en la infraestructura financiera dan lugar a restricciones de acceso al financiamiento para el conjunto de las empresas, no sólo a las MIPYMES. Se ha hecho un progreso significativo en modernizar algunos elementos de su infraestructura financiera, en particular en el sistema de pagos y de reporte crediticio. Sin embargo, reglamentos de insolvencia y los derechos de los acreedores muestran deficiencias. Por un lado, existe un número limitado de activos que pueden ser usados como colateral y los mecanismos para hacer cumplir las normas relacionadas al reclamo de estos activos no son efectivas. Por otro lado, los procedimientos de insolvencia son raramente usados y aún existe la percepción de la necesidad de una reforma legal al respecto. 31. Existe un número limitado de activos muebles que pueden ser usados como colateral. Sólo las prendas sobre automóviles y maquinarias son los activos muebles aceptados y de todos modos no hay un Registro institucionalizado para las mismas. El Registro para garantías de inmuebles es percibido como costoso (tiene un impuesto de registro del 2 por ciento) y largo en términos de tiempo (el registro no es totalmente computarizado). No existe un mecanismo de consulta computarizado fácilmente asequible para el público. Sólo cinco bancos comerciales tendrían acceso a algún tipo de información del Registro de inmuebles. 32. Los títulos de propiedad de la tierra no siempre aseguran el derecho total sobre la propiedad. Los activos inmuebles que pueden servir como colateral se expandirían significativamente si las incertidumbres sobre los títulos son aclaradas. Un paso importante, aún en estado inicial, para aclarar los límites demarcatorios de la propiedad inmueble es el deslinde. Así mismo, la limitación del uso de cartas de certificación está siendo implementada y puede convertirse en una medida importante. 33. La legislación de insolvencia (bancarrota) no es usada tanto porque no provee un mecanismo de reorganización o un proceso de liquidación eficiente. La mayoría de las provisiones legales aplicables a casos de insolvencia son consideradas anticuadas e ineficientes. Actualmente, el Congreso está debatiendo el Anteproyecto de Restructuración Empresarial que representa un paso importante hacia la modernización de la legislación de insolvencia.

Normas de contabilidad y auditoría 34. La profundización de los servicios de financiamiento involucra no sólo el desarrollo de reglamentación financiera adecuada a las MIPYMES, sino también de regulaciones que faciliten la formalización de las empresas. Es decir, normas y regulaciones que tomen en cuenta las condiciones particulares y especiales de los diferentes tipos de empresas y que creen un marco legal que incentive la formalización de las empresas.8 El marco regulatorio sobre                                                              8

Esta discusión asume la existencia de un criterio homogéneo para definir a una unidad productiva como micro, pequeña y mediana empresa tanto a nivel de entidades públicas como privadas. Si bien es cierto la nueva Ley MIPYMES presenta una

normas contables no hace una diferenciación entre empresas pequeñas, medianas y grandes en términos de obligaciones de reportes financieros y requerimientos de auditoría. La nueva Ley de Sociedades (Diciembre 2008), que no introduce cambios substanciales en cuanto a los requerimientos contables y de auditoría, tampoco ha introducido una diferenciación en el régimen regulatorio para las MIPYMES. 35. En los reportes financieros, todas las compañías comerciales9 deben aplicar los estándares promulgados por el Instituto de Contadores Públicos (ICPARD) que son más astringentes que sus pares en Centro América, Estados Unidos y la Unión Europea; lo que por ser poco realista no es observado en la práctica. Con respecto a los requerimientos de auditoría, el Código de Comercio señalaba que todas las compañías con un capital igual o mayor a RD$ 50,000 deben de ser auditadas. Sin embargo, este límite ha sido reemplazado por un potencial límite superior, lo cual podría constituirse en un elemento positivo a la formalización de las MIPYMES. 4. Alternativas de Políticas 4.1. Oferta de servicios financieros •

La Superintendencia de Bancos podría considerar la implementación de una reglamentación de evaluación de activos homogénea a través de las entidades de crédito reguladas bajo la Ley Monetaria y Financiera.10 Dado que las entidades de crédito cumplen las mismas regulaciones prudenciales, también podrían tener un trato homogéneo en la reglamentación para evitar condiciones diferenciadas de competencia en el mercado. Si bien es cierto que las entidades de crédito tienen diferentes niveles mínimos de capital pagado, eso no implica que no tengan la misma capacidad para desarrollar la evaluación financiera de los clientes.

•

Sería importante implementar un esquema de supervisión y regulación financiera para las cooperativas. La profundización de servicios financieros no puede ser separada de la estabilidad financiera del sistema. Las cooperativas contribuyen de manera significativa a la profundización de los mismos. Dentro de las enmiendas realizadas a la Ley Monetaria y Financiera se incluye a las cooperativas dentro del marco regulatorio. Esto representa un elemento positivo, sin embargo, dado que actualmente las cooperativas se encuentran autorreguladas, la Superintendencia de Bancos podría optar primero por un marco regulatorio inicial que tome en cuenta las características de las cooperativas para luego hacer un tránsito o convergencia regulatoria hacia la Ley Monetaria y Financiera.

•

El Instituto de Desarrollo y Crédito Cooperativo (IDECOOP) no tiene en estos momentos la capacidad institucional necesaria para efectuar la supervisión financiera de las cooperativas, por ello sería ideal que la supervisión de las mismas recaiga en la

                                                                                                                                                                                                 definición homogénea, causa sorpresa que sea diferente a la que se estaba trabajando en las anteriores versiones del anteproyecto (agosto 2008). No queda claro cuál fue el criterio técnico para desarrollar esa nueva clasificación. 9 La Ley contempla cinco tipos de compañías comerciales (corporaciones, compañías de responsabilidad limitada, y sociedades). También introduce empresas individuales de responsabilidad limitada, para las cuales, sin embargo, los requerimientos de contabilidad y auditoría no están claramente definidas. 10 La evaluación técnica es importante para determinar los potenciales riegos que pudieran introducirse a la estabilidad del sistema financiero en su conjunto.

Superintendencia de Bancos de tal manera que se aprovechen las sinergias, trabajo coordinado, flujo completo de información y la credibilidad de la institución. •

Sería conveniente que el apoyo financiero del Gobierno hacia el sector de MIPYMES sea canalizado a en forma exclusiva en forma de segundo piso. Los recursos se canalizarían de manera más transparente y competitiva a las entidades especializadas en el sector MIPYMES, eliminando distorsiones y excesos de demanda generados por tasas de interés subsidiadas. Este modelo permitiría el fortalecimiento institucional de las entidades especializadas dado que tendrían que competir por los recursos. La entidad de segundo piso tendría que tener un mandato claro y debería introducir mecanismos de mercado que permitan la movilización de recursos del sector privado al sector agrícola. Ejemplos de este modelo en otros países con la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE) en Perú, la Corporación de Fomento a la Producción (CORFO) en Chile, que cuenta también con líneas y programas para las PYMES. Ambas instituciones dinamizan y desarrollan el mercado de préstamos a las MIPYMES a través de los intermediarios financieros.

4.2 Demanda de Servicios Financieros •

La política pública de apoyo a las MIPYMES debería desarrollar un soporte de apoyo integral, más allá del ámbito financiero. El soporte integral debe incluir programas de desarrollo empresarial (gestión y capacitación gerencial), asistencia técnica y financiera (desarrollo de la cultura financiera), programas de desarrollo tecnológico e innovación y programas que ayuden a las MIPYMES a acceder a nuevos mercados que brinden informaciones estratégicas, y generen asociatividad empresarial.

•

Hay interrogantes respecto a la suficiencia de recursos presupuestados. Se debería desarrollar un estudio técnico que permita estimar si los recursos a ser asignados al Consejo creado por la ley MIPYMES serían suficientes para atender la demanda de todos sus servicios.

4.3 Marco de Apoyo Gubernamental y Elementos de Infraestructura Financiera •

Es recomendable fortalecer institucionalmente a la entidad encargada de desarrollar la política pública integral de apoyo a las MIPYMES. El Consejo Nacional PROMIPYMES necesita de un fortalecimiento institucional que eleve su capacidad de instrumentación de programas. Este fortalecimiento es necesario, más aún, si se toma en cuenta que PROMYPIME se ha concentrado fundamentalmente en la provisión de financiamiento. Para desarrollar este fortalecimiento se podrían tomar en consideración las recomendaciones planteadas en el Plan Nacional de Competitividad Sistémico elaborado por el Consejo Nacional de Competitividad. Así mismo, puede observarse la experiencia de CORFO en la implementación de programas empresariales (gestión y desarrollo empresarial, asociatividad, innovación y acceso a mercados internacionales) incluyendo a las MIPYMES.

•

Antes de desarrollar esquemas de garantías adicionales al establecido por la Ley MIPYMES, se debería ver primero cómo funciona el Fondo de Garantías mencionado en la Ley. Luego de desarrollar de manera técnica el diseño del esquema del Fondo de Garantías, como se ha mencionado anteriormente, se debe observar su funcionamiento y utilización antes de incluir esquemas adicionales tales como el de garantías reciprocas propuesto por el Banco Central; más aún si se toma en cuenta que los fondos de garantía necesitan recursos iniciales del Estado que son escasos y no podrían multiplicarse de manera simultánea para diversos esquemas de garantías.

•

Una mayor profundización de los servicios de financiamiento a las MIPYMES requeriría que las reglamentaciones y regulaciones se adecuen más a sus características. Las normativas o reglamentaciones financieras deberían tomar en cuenta la naturaleza del negocio y no necesariamente el tipo de institución financiera que otorgue el préstamo. Por ello, los techos sobre límite de créditos deberían ser modificados para poner a las entidades no bancarias en pie de igualdad con los bancos comerciales; más aún si se tiene en cuenta que los bancos de ahorro y crédito se dirigen al sector MIPYMES con una tecnología de crédito diferente y especializada al sector.

•

Las regulaciones relacionadas al colateral usado en transacciones financieras deben ser actualizadas. Una revisión comprensiva del marco legal permitirá ampliar el número de activos muebles que pueden ser usados como colateral, así como también organizar un registro. Actualmente, las prendas sobre automóviles y maquinarias son los activos muebles más aceptados. Así mismo, se debe estudiar técnicamente los beneficios de reducir los costos del registro de activos.  

•

Las autoridades deben evaluar técnicamente los beneficios de un marco regulatorio de normas contables que introduzca una diferencia entre empresas pequeñas, medianas y grandes, tanto en términos de obligaciones de reportes financieros, como en requerimientos de auditoría. Las compañías comerciales11 deben aplicar los estándares promulgados por el Instituto de Contadores Públicos (ICPARD), la cual, a su vez, ha adoptado los estándares internacionales de reporte financiero para compañías listadas (IFRS), sin diferenciación de tamaño o si se encuentran listadas o no. En este contexto, las empresas dominicanas deben cumplir requerimientos de reporte financiero más astringentes que sus pares en Centro América, USA y la Unión Europea; lo que resulta poco realista y no observado en la práctica. Entre los países que aplican normas de contabilidad diferenciadas por tamaño de empresa están Sudáfrica, Inglaterra y El Salvador (en progreso).

                                                             11

La Ley contempla cinco tipos de compañías comerciales (corporaciones, compañías de responsabilidad limitada, y sociedades). También introduce empresas individuales de responsabilidad limitada, para las cuales, sin embargo, los requerimientos de contabilidad y auditoría no están claramente definidas.

5. Conclusiones 36. La profundización de los servicios de financiamiento a las MIPYMES es un tema amplio que no debe reducirse únicamente a los temas de tasas de interés y fondos de garantías, ya que deben considerarse los obstáculos y/o restricciones propias a las MIPYMES por el lado de la oferta y la demanda de servicios de financiamiento, así como las potenciales restricciones y/o obstáculos que pueden provenir de las acciones gubernamentales, organizacionales y normativas (regulación). 37. Una política pública integral de apoyo a las MIPYMES debería desarrollar un soporte de apoyo amplio que iría más allá del ámbito financiero. Un apoyo integral involucra el desarrollo y coordinación, con el sector privado, de programas de desarrollo empresariales (gestión y capacitación gerencial), asistencia técnica y financiera (desarrollo de la cultura financiera), programas de desarrollo tecnológico e innovación y programas que ayuden a las MIPYMES a acceder a nuevos mercados (domésticos y externos), brinden informaciones estratégicas y generen asociatividad empresarial. 38. En base a experiencias internacionales, se recomienda iniciar un proceso de diálogo que permita modificar y/o adecuar las regulaciones bancaria, contables y de auditoría, tomando en consideración las características de las MIPYMES. En el ámbito financiero sugerimos la evaluación de programas de financiamiento de segundo piso que permitan desarrollar el mercado de préstamos a este sector, pudiendo éstos tornarse en soluciones que aporten un impacto más positivo para el sector que con los programas actuales de financiamiento de primer piso. 39. Se sugiere que la autoridad regulatoria ponga especial énfasis en el control de los bancos con cartera en rápido aumento. El fuerte crecimiento de los préstamos al sector puede generar problemas de cartera morosa y, eventualmente, problemas de solvencia si es que la capacidad de análisis de los bancos no crece al mismo ritmo.