MARCO FISCAL Y PLAN FINANCIERO La Ley 819 de 2003 define lo que es el marco fiscal de mediano plazo, el cual propende por alcanzar la transparencia fiscal y la estabilidad económica de los municipios y por ende de la nación. Por lo tanto, la Administración debe presentar al Concejo Municipal para el estudio y análisis respectivos, una serie de informes que consultan la realidad económica y financiera de los municipios de un horizonte de tiempo determinado, donde se establezca claramente la estructura de los ingresos, la capacidad de endeudamiento, la sostenibilidad de la deuda y la manera que se deben afrontar los gastos de funcionamiento de los Municipios. El artículo 5º de la Ley 819 de 2003, ordena a los municipios de categoría 3.4.5 y 6 que a partir de la vigencia del 2005, anualmente debe presentar a los respectivos Concejos Municipales un informe acerca del Marco Fiscal de Mediano Plazo. El informe a que hace mención la citada Ley, debe contener entre otros, los siguientes documentos. • El Plan Financiero • Las metas de superávit primario, junto con la deuda pública y su análisis de sostenibilidad • Las acciones y medidas específicas en las que se sustenta el cumplimiento de las metas, con sus correspondientes cronogramas de ejecución • Un informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior, donde se indique el nivel de cumplimiento de las metas programadas en el año anterior y los ajustes a realizar en caso de que estas no se hayan cumplido • Un informe del costo fiscal de las exenciones dadas en la anterior vigencia • Una relación de los pasivos que se tienen a corto plazo, junto con los pasivos contingentes, que pueden afectar la situación financiera del municipio y, • Costo fiscal de los Acuerdos aprobados en el año anterior. Con base en lo anterior, al presentar el presupuesto de la vigencia respectiva, este debe tener una consistencia absoluta con la herramienta del Plan Financiero, el servicio de la deuda y el superávit primario, así como la ejecución de los proyectos adelantados por la administración, dentro del marco del Plan de Desarrollo que adelante la administración. En este contexto, se deben considerar de manera absoluta, los pasivos que tengan los Municipios y las demandas que se siguen en su contra (pasivos contingentes), para que sean considerados dentro del proceso de elaboración del marco fiscal de mediano plazo. Bajo Este contexto, se presentan una serie de lineamientos útiles para la elaboración del Plan Financiero del municipio. El Plan Financiero Es un instrumento de planificación y gestión financiera que le permite al municipio determinar, para un período de diez (10) años, las medidas que deben tomarse para recaudar el monto necesario de recursos que permitan financiar las estrategias de desarrollo y es la base inicial para conformar el Marco Fiscal de Mediano Plazo, que ordena la Ley 819 de 2003. En la elaboración del plan financiero deben tenerse en cuenta los siguientes elementos: Diagnóstico: Tiene por objeto analizar la situación económica y financiera del municipio, examinando sus antecedentes para determinar las limitaciones en el financiamiento y sus causas. El diagnóstico debe contemplar aspectos generales que puedan afectar el recaudo de recursos, tales como la situación política, social, económica, demográfica y geográfica de la comunidad ya que ello influye en la capacidad de pago y, por ende, en el financiamiento del presupuesto. Igualmente, deben tomarse en cuenta factores económicos, como la inflación, y las organizacionales, relacionadas con la estructura y dinámica de la administración municipal que inciden de manera importante en las finanzas públicas. Pronóstico: Su finalidad es la de determinar qué ocurriría si se mantuvieran constantes los factores que afectan el sistema financiero, para lo cual deben realizarse proyecciones económicas y financieras con base en las tendencias observadas en el diagnóstico. De igual manera se deberán

realizar escenarios de proyección cuando se determinen cambios estructurales comportamiento de los ingresos y de los gastos en el tiempo.

dentro del

Fijación de metas y asignación de recursos: Teniendo en cuenta las proyecciones realizadas en el pronóstico y los costos de los programas y proyectos a financiar, deben establecerse las metas financieras con su respectiva asignación de recursos para el correspondiente período, las cuales deben estar debidamente sustentadas y demostrada su viabilidad. Ejecución: Consiste en la adopción de medidas que permitan una adecuada organización y dirección en la realización del Plan, con el fin de alcanzar las metas fijadas. Evaluación: El plan financiero debe estar sometido a una evaluación periódica con el objeto de ajustar la ejecución del mismo a las metas planteadas. Esta evaluación permite corregir errores y realizar modificaciones en caso de variaciones sobre las premisas y proyecciones realizadas. 1. Elaboración del Plan Financiero Como se dijo anteriormente, el Plan Financiero es el elemento del Sistema Presupuestal que relaciona los costos totales de los programas y proyectos definidos en el Plan de desarrollo o Programa de Gobierno con las posibilidades reales de financiamiento y es la base para la construcción del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Su objetivo consiste en asegurar que los proyecto identificados como prioritarios sean financiados en forma adecuada y que los calificados como de baja prioridad se redimensionen o aplacen en el tiempo, de acuerdo con la disponibilidad de recursos. En términos generales, con la elaboración del Plan Financiero se pretende: • Armonizar los planes de desarrollo con los presupuestos anuales y los programas plurianuales de inversión, definidos en la Ley 152 de 1994 Artículo 7°, el cual a la letra dice: “Presupuestos plurianuales. Se entiende por presupuestos plurianuales la proyección de los costos y fuentes de financiación de los principales programas y proyectos de inversión pública, cuando éstos requieran para su ejecución más de una vigencia fiscal. Cuando en un sector o sectores de inversión pública se hubiere iniciado la ejecución de proyectos de largo plazo, antes de iniciarse otros, se procurará que los primeros tengan garantizada la financiación hasta su culminación.” Lo anterior significa que al cambiar el Gobierno, este debe adecuar las cifras del presupuesto dejado por su antecesor, con el nuevo Plan de Gobierno, con el propósito de que la nueva Administración pueda cumplir desde el inicio, con los planes y programas ofrecidos a la comunidad. • Garantizar que la gestión financiera responda a los procesos internos de planificación, a través de los cuales se definen objetivos y se diseñan mecanismos para su logro. De esta manera, se obliga a que la administración plantee esquemas definidos de planeación, haciendo que se priorizen las necesidades y se pueda dar respuesta a las diferentes comunidades de manera sistemática y ordenada. • Establecer los mecanismos para la producción y actualización permanente de la información necesaria para la toma de decisiones relacionadas con el diseño y ajuste del Plan de desarrollo y del presupuesto. El procedimiento para elaborar el Plan Financiero se aplica a partir de los programas y proyectos definidos en el Plan de Desarrollo o Programa de Gobierno, con la metodología que se describe en los numerales siguientes. 2. Estimación de Ingresos, Gastos y Necesidades de Financiamiento La estimación de ingresos, gastos y necesidades de financiamiento debe efectuarse tanto para la vigencia fiscal como para el periodo de gobierno, a partir del comportamiento histórico de la ejecución presupuestal y de las metas propuestas por la administración.

Para el caso se pueden utilizar las diversas metodologías y escenarios de cálculo empleados convencionalmente, al igual que las desarrolladas por la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación. El procedimiento de proyección será el que tradicionalmente ha utilizado la Entidad Territorial en la programación presupuestal, tasas de crecimiento histórico, inflación, mínimos cuadrados, regresión, etc. Además, es muy importante tener en cuenta para el cálculo del recaudo de impuestos directos e indirectos, los planes que se tengan para incrementar sus recursos, como es el caso de las actualizaciones catastrales, el código de rentas, el ajuste de tasas impositivas, las ampliaciones de las bases gravables, etc. Este mecanismo junto con las metodologías de proyección, entregarán a la Administración un elemento de análisis confiable y así mismo, se podrá demostrar gestión adicional a la que normalmente se desarrolla. En caso de utilizar tasas de crecimiento histórico, el ejercicio de proyección consiste en hallar la tasa promedio nominal anual de crecimiento de los últimos cuatro años y multiplicarla por el resultado obtenido en el último año. Los resultados que se obtengan sobre posibles déficit o superávit futuros deberán considerarse para la elaboración de los planes financieros, los planes de inversión y los presupuestos de las vigencias respectivas. 3. Identificación de los Programas y Proyectos A través de la revisión del Plan de Desarrollo o del Programa de Gobierno, se obtiene una relación clara de los programas y proyectos que deben ser ejecutados y así concretar las características de cada uno de los términos de: entidad ejecutora, estado del proyecto, cobertura, duración de la ejecución, identificación de costos y fuentes de financiamiento, asignación inicial de recursos, etc. A manera de ilustración, se incluye el resumen de los programas y proyectos que pueden financiarse con base en Sistema General de Participaciones (SGP) establecido en la Ley 715 de 2001. DISTRIBUCIÓN POR SECTORES DE LA PARTICIPACIÓN MUNICIPAL DE PROPÓSITO GENERAL SECTOR

DESCRIPCIÓN DE ACTIVIDADES

1. Servicios • La construcción, ampliación rehabilitación y mejoramiento de la Públicos infraestructura de servicios públicos. 2. En materia de • Participar en el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social. vivienda • Promover y apoyar programas o proyectos de vivienda de interés social, otorgando subsidios para dicho objeto, de conformidad con los criterios de focalización nacionales, si existe disponibilidad de recursos para ello. 3. En el sector • Promover, participar y/o financiar proyectos de desarrollo del área agropecuario rural. • Prestar, directa o indirectamente el servicio de asistencia técnica agropecuaria. • Promover mecanismos de asociación y de alianzas de pequeños y medianos productores. 4. En materia de • Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, transporte las vías urbanas, suburbanas, veredales y aquellas que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o cuando éstos le sean transferidos directa o indirectamente. Las vías urbanas que forman parte de las carreteras nacionales seguirán a cargo de la Nación.

5. En materia ambiental

6. En materia de centros de reclusión 7. En deporte y recreación

8. En cultura

• Planear e identificar prioridades de infraestructura de transporte en su jurisdicción y desarrollar alternativas viables. • Tomar las medidas necesarias para el control, la preservación y la defensa del medio ambiente en el municipio, en coordinación con las corporaciones autónomas regionales. • Promover, participar y ejecutar programas y políticas para mantener el ambiente sano. • Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, • las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales, que se realicen en el territorio del municipio. • Ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados por vertimientos, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire. • Promover, cofinanciar o ejecutar en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua. • Realizar las actividades necesarias para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y micro cuencas hidrográficas. • Prestar el servicio de asistencia técnica y realizar transferencia de tecnología en lo relacionado con la defensa del medio ambiente y la protección de los recursos naturales. • Los municipios en coordinación con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, podrán apoyar la creación, fusión o supresión, dirección, organización, administración, sostenimiento y vigilancia de las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por contravenciones que impliquen privación de la libertad. • Planear y desarrollar programas y actividades que permitan fomentar la práctica del deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física en su territorio. • Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escenarios deportivos. • Cooperar con otros entes deportivos públicos y privados para el cumplimiento de los objetivos previstos en la ley. • Fomentar el acceso, la innovación, la creación y la producción artística y cultural en el municipio. • Apoyar y fortalecer los procesos de información, investigación, comunicación y formación y las expresiones multiculturales del municipio. • Apoyar la construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura cultural del municipio y su apropiación creativa por parte de las comunidades; y proteger el patrimonio cultural en sus distintas expresiones y su adecuada incorporación al crecimiento económico y a los procesos de construcción ciudadana. • Apoyar el desarrollo de las redes de información cultural y bienes, servicios e instituciones culturales (museos, bibliotecas, archivos, bandas, orquestas, etc.), así como otras iniciativas de organización del sector cultural. • Formular, orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y eventos municipales teniendo como referencia el Plan Decenal de Cultura.

9. En prevención y • Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los atención de departamentos podrán: desastres • Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción. • Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos. 10. En materia de • Promover asociaciones y concertar alianzas estratégicas para apoyar promoción del el desarrollo empresarial e industrial del municipio y en general las actividades

desarrollo 11. Atención a grupos vulnerables 12. Equipamiento Municipal 13. Desarrollo comunitario 14. Fortalecimiento institucional

15. En justicia

generadoras de empleo. • Promover la capacitación, la apropiación tecnológica avanzada y la asesoría empresarial. • Podrán establecer programas de apoyo integral a grupos de población vulnerable, como la población infantil, ancianos, desplazados o madres cabeza de hogar. • Construir, ampliar y mantener la infraestructura del edificio de la Alcaldía, las plazas públicas, el cementerio, el matadero municipal y la plaza de mercado y los demás bienes de uso público, cuando sean de su propiedad. • Promover mecanismos de participación comunitaria para lo cual podrá convocar, reunir y capacitar a la comunidad. • Realizar procesos integrales de evaluación institucional y capacitación, que le permitan a la administración local mejorar su gestión y adecuar su estructura administrativa, para el desarrollo eficiente de sus competencias, dentro de sus límites financieros. • Adelantar las actividades relacionadas con la reorganización de la administración local con el fin de optimizar su capacidad para la atención de sus competencias constitucionales y legales, especialmente: El pago de indemnizaciones de personal originadas en programas de saneamiento fiscal y financiero por el tiempo de duración de los mismos; y, el servicio de los créditos que se contraten para ese propósito. • Financiar los gastos destinados a cubrir el déficit fiscal, el pasivo laboral y el pasivo prestacional, existentes a 31 de diciembre de 2000, siempre y cuando tales gastos se encuentren contemplados en programas de saneamiento fiscal y financiero, con el cumplimiento de todos los términos y requisitos establecidos en la Ley 617 de 2000 y sus reglamentos. • Cofínanciar cada dos años con la Nación la actualización del instrumento Sisbén o el que haga sus veces. • Los municipios podrán financiar las inspecciones de policía para la atención de las contravenciones y demás actividades de policía de competencia municipal. • Apoyar con recursos la labor que realiza la fuerza pública en su jurisdicción. • Preservar y mantener el orden público en su jurisdicción, atendiendo las políticas que establezca el Presidente de la República.

16. En materia de orden público, seguridad, convivencia ciudadana y protección del ciudadano 17. Restaurantes • Corresponde a los distritos y municipios garantizar el servicio de escolares restaurante para los estudiantes de su jurisdicción, en desarrollo de esta competencia deberán adelantar programas de alimentación escolar con los recursos descontados para tal fin de conformidad con establecido en artículo 2°, parágrafo 2° de la presente ley, sin detrimento de los que destina el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar a este tipo de programas u otras agencias públicas o privadas. • La ejecución de los recursos para restaurantes escolares se programará con el concurso de los rectores y directores de las instituciones educativas. • Estos recursos se distribuirán conforme a fórmula para la distribución de recursos de la participación de propósito general. 18. En empleo • Promover el empleo y la protección a los desempleados.

La consolidación del Banco de Programas y Proyectos que debe poseer cada municipio, constituye una herramienta central en la programación integral de las inversiones públicas y un mecanismo excelente para el manejo planeado de los recursos; los bancos de programas y proyectos facilitan la actualización periódica de los planes y programas de desarrollo.

El Banco de Programas y Proyectos se concibe como una instancia de concertación entre organismos públicos y privados, correspondiendo su estructuración, mantenimiento y actualización al órgano de planeación de la entidad. Su objetivo básico consiste en actuar como un instrumento en el cual se coordina, intercambia y apoya la gestión de planeación y programación de las actividades institucionales. Se ha determinado que los proyectos que se registren en el respectivo Banco, tienen prioridad para acceder al sistema de cofinanciación y a los demás programas a ser ejecutados en los niveles territoriales, de conformidad con los reglamentos del Gobierno Nacional y de las autoridades competentes. De otra parte, con la normatividad vigente no puede ejecutarse ningún programa o proyecto de inversión que haga parte del Presupuesto General del Municipio, hasta tanto se encuentre evaluado por el órgano competente y registrado en el Banco Municipal de Programas y Proyectos. La ejecución de los proyectos implica aunar y coordinar esfuerzos de los diferentes actores municipales, ya sea en su calidad de facilitadores o administradores. Aunque sea la misma entidad local la que asuma en su totalidad la ejecución del proyecto, tanto desde el punto de vista financiero como de la provisión del recurso humano y el apoyo técnico requerido, debe consultar la participación de otros agentes que puedan aportar en la construcción del proceso de desarrollo. Una vez concluida la caracterización de los programas y proyectos, se procederá a establecer su costo mediante la determinación de todos los gastos necesarios para la ejecución completa de cada uno de ellos. Además, resulta indispensable discriminar los costos tanto en sus componentes de inversión como de administración, operación y mantenimiento para cada uno de los años requeridos, a fin de obtener una información cierta respecto de las necesidades reales de financiamiento. 4. Determinación del Potencial Financiero La determinación del potencial financiero se efectúa a partir de la proyección de las finanzas del Municipio o del comportamiento futuro (próximos cuatro años) periodo mínimo igual al horizonte del Plan Financiero. Esta herramienta facilita al administrador y su equipo técnico tomar decisiones que permitan prevenir inconvenientes futuros. Además, este análisis le proporciona elementos para la elaboración de un Plan Financiero ajustado a las verdaderas posibilidades de la Entidad Territorial, con lo cual aumenta la utilidad de este instrumento para la planeación financiera en el mediano plazo. Para analizar el futuro financiero de la entidad es necesario realizar dos tipos de escenarios: Uno con la tendencia actual y otro con las alternativas administrativas que se diseñen para solucionar los problemas. Las variables principales que fundamentan este análisis son la capacidad de endeudamiento y la capacidad de inversión que la entidad podrá generar, dependiendo de las medidas de política que se adopten, dentro del contexto del Marco Fiscal de Mediano Plazo. En este orden de ideas, se proyectará la situación financiera de la entidad en el esquema de operaciones efectivas para los próximos cuatro años, con base en el comportamiento de el (los) último(s) año (s). Es decir, suponiendo que las autoridades no emprenderán medidas especiales que puedan mejorar la situación financiera del ente territorial o de la entidad, como por ejemplo, reestructuración de las plantas de personal e incrementos de los recaudos de impuestos, entre otros. En este caso, los intereses de la deuda no se proyectarán, pues la capacidad de endeudamiento es una de las variables a determinar con base en los resultados de las otras proyecciones (la otra es la capacidad de inversión). Por ello, sólo se incluirán aquí los intereses que, en los años siguientes, generará el saldo actual de la deuda. El procedimiento de proyección será el que tradicionalmente ha utilizado la Entidad Territorial en la programación presupuestal (tasas de crecimiento histórico, inflación, mínimos cuadrados y regresión, etc.).

En caso de utilizar tasas de crecimiento histórico, el ejercicio de proyección consiste en hallar la tasa promedio nominal anual de crecimiento de los últimos tres años y multiplicarla por el resultado obtenido en el último año. (Recaudado 2003)(1+ tasa de crecimiento 02/00) = Proyectado 2004 Es decir: (Ejecución Predial 2005) X (1 + Ejecución Predial 2004 / Ejecución Predial Impuesto Predial proyectado para el 2006.

2002) =

Y así año tras año que se desee proyectar. 4.1. Ingresos Corrientes Partiendo de la base de los ingresos tributarios, estos deben ser calculados de manera mesurada, donde la metodología de cálculo debe partir de la base que este tipo de ingresos pueden conservar las mismas características observadas en los últimos períodos con un incremento máximo anual correspondiente a los índices de inflación proyectados por el Gobierno Nacional. En el mediano plazo se pueden considerar otros factores, como la revisión general de los aspectos impositivos, cambios de tarifas, etc. En cuanto a los ingresos no tributarios, se proyectarán con incrementos equivalentes a los niveles de inflación esperados y adicionalmente, con las políticas que se adoptarán en el futuro con el propósito de lograr una mayor eficiencia en el recaudo como tal y midiendo la eficiencia administrativa, para lograr incrementar estos bienes y servicios que venden las administraciones municipales. Respecto a la transferencia ordenada por la Ley 715 de 2001, su cálculo debe basarse en los parámetros establecidos por la misma Ley y por los lineamientos que da el Departamento Nacional de Planeación, teniendo en cuenta los criterios de distribución, como es el caso de la población atendida, la equidad en la educación, etc. La Ley 863 de 2003 ordena que del porcentaje destinado a propósito general, se destinará el 3% para cultura, el 4% para deporte y el 10% serán destinados para el FONPET (Fondo Nacional de Pensiones para Entidades Territoriales) y que no serán girados al ente municipal, razón por la cual al momento de practicar la proyección se debe tener en cuenta que estos recursos no llegarán a las arcas Municipales. En este orden de ideas y como complemento para las bases de cálculo, es importante tener en cuenta que los parámetros establecidos de distribución de recursos, por sectores, así: Educación: Para municipios certificados conforme al literal 5 del artículo 41 de la ley 715 de 2001, en el 2003 deberán recibir el monto equivalente a los costos 2002 en términos reales derivados de la información ajustada, además de los recursos asignados a calidad, conforme a lo explicado en el numeral anterior. De otra parte, la participación para educación será distribuida inicialmente sobre el 70% del costo estimado de la prestación del servicio del año inmediatamente anterior. Salud:

COMPOSICIÓN DE LA PARTICIPACIÓN DE SALUD SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES REGIMEN SUBSIDIADO PRESTACIÓN DE SERVICIOS A LA (SUBSIDIOS A LA DEMANDA) POBLACIÓN POBRE EN LO NO

CONTINUIDAD Para municipios, Distritos y Corregimientos Departamentales

AMPLIACION Para municipios, Distritos y Corregimientos Departamentales

CUBIERTO CON SUBSIDIOS A LA DEMANDA (SUBSIDIOS A LA OFERTA) A departamentos, Distritos y municipios certificados a 31 de julio de 2001, que hayan asumido la prestación del servicio de salud (1er nivel)

SALUD PUBLICA Para Departament os, distritos y municipios

Participación de Propósito General: PARTICIPACIÓN DE PROPÓSITO GENERAL DESTINACIÓN GENERAL

LIBRE DESTINACIÓN

FORZOSA INVERSIÓN

CONCEPTO

DESTINACIÓN ESPECIFICA

28% de los recursos para municipios de 4ª,5ª o 6ª Categoría.

Para inversión u otros Gastos como funcionamiento.


72% de los recursos de Municipios en 4ª,5ª o 6ª categoría.
100% de lo asignado a Distritos y al Departamento. Archipiélago de San Andrés y providencia.

41% Agua potable y saneamiento básico 7% deporte y recreación 3% Cultura. 49% inversión, según las competencias asignadas en la ley.

En general, se deben tener en cuenta los siguientes parámetros para realizar las proyecciones correspondientes: • Cuando se asignen recursos del impuesto predial, debe tenerse en cuenta que del total programado por lo menos el 10% debe dirigirse al Fondo de Solidaridad y redistribución del ingreso municipal para financiar subsidios de servicios públicos (Ley 142 de 1994 y Decreto 565 de 1996) • Con destino a la protección del medio ambiente y los recursos no renovables, existen 2 alternativas: puede utilizarse un porcentaje del recaudo del impuesto predial, entre el 15% y el 25,9% (según lo fije el Concejo Municipal) o puede establecerse una sobretasa que no podrá ser inferior al 1,5 por mil, ni superior al 2,5 por mil, sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el impuesto predial. Estos recursos deberán ser transferidos a la respectiva Corporación Autónoma Regional (Ley 99 /93). • El Artículo 42 de la Ley 643 de 2001, define la de Destinación de las rentas del monopolio al sector salud. Esto significa, que los recursos obtenidos por los Departamentos, el Distrito Capital y Municipios, como producto del monopolio de juegos de suerte y azar se destinarán para contratar con las empresas sociales del Estado o entidades públicas o privadas la prestación de los servicios de salud a la población vinculada o para la vinculación al régimen subsidiado. • Los recursos obtenidos por concepto de contribución de valorización se invertirán en obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente (artículo 235 del Decreto 1333 de 1986). • La sobretasa al combustible automotor tiene destino exclusivo al Fondo de mantenimiento y construcción de vías públicas y a financiar la construcción de proyectos de transporte masivo (Ley 105 de 1993, artículo 29).

• El 50% del valor de las multas o penas pecuniarias impuestas por las autoridades de las entidades territoriales, como sanciones por violación a las Leyes, reglamentos, actos administrativos de carácter general en materia ambiental, se destina a las corporaciones autónomas regionales como parte de sus rentas. (Artículo 46 de la Ley 99 de 1993). • El impuesto a espectáculos públicos a que se refieren la Ley 47 de 1968 y la Ley 30 de 1971, que corresponde al 10% del valor de la entrada, se destinará a la construcción, administración, mantenimiento y adecuación de los respectivos escenarios deportivos (Artículo 70 y 77 de la Ley 181 de 1995, Ley del Deporte). • En cuanto a las transferencias del sector eléctrico debe tenerse en cuenta que sólo podrán ser utilizadas en las obras previstas en el Plan de Desarrollo, con prioridad para los proyectos de saneamiento básico y mejoramiento ambiental (Artículo 45 de la Ley 99 de 1993). • Del total de los ingresos corrientes del municipio se debe destinar al menos el 5% para el Fondo de Vivienda de Interés Social (Artículo 21 de la Ley 3ª de 1991). Del monto de los ingresos corrientes del municipio se excluyen los recursos del SGP de forzosa inversión y los demás recursos que tengan destinación específica y que no sean orientados a ese sector. • Los municipios dedicarán durante quince años, a partir de 1994, un porcentaje no inferior al uno por ciento (1%) de sus ingresos, a la adquisición de áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales (Artículo 11 de la Ley 99 de 1993). En este caso también se excluyen los recursos de la SGP de forzosa inversión y los demás recursos con destinación específica que no financien dichas actividades. excepto del porcentaje de agua potable porque el numeral 4 del Artículo 21 de la Ley 60 habla de conservación de micro cuencas. • Los municipios con población superior a 100.000 habitantes destinarán, mínimo, una suma equivalente al uno por ciento (1%) de los gastos de inversión a la capacitación de sus funcionarios. Los demás municipios podrán destinar como mínimo una suma equivalente al dos por ciento (2%) de dichos gastos, (Artículo 184 de la Ley 136 de 1994). Así mismo, la Constitución Política en el Artículo 350 establece que el presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año anterior. Esta disposición se retoma en la Ley Orgánica de Presupuesto, que señala: que “..... el gasto público de las entidades territoriales no se podrá disminuir con respecto al año anterior y podrá ser financiado con rentas propias de la respectiva entidad territorial, estos gastos no se contabilizan con el SGP (Artículo 41 del Decreto 111 de 1996).” Los recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los municipios productores y a los municipios portuarios serán destinados en el cien por ciento (100%) a inversión en proyectos de desarrollo municipal contenidas en el plan de desarrollo con prioridad para aquellas dirigidas al saneamiento ambiental y para las destinadas a la construcción y ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 132 del Código de Minas (Decretoley número 2655 de 1988). Para tal efecto y mientras las entidades municipales no alcancen coberturas mínimas en los sectores señalados asignarán por lo menos el ochenta por ciento (80%) del total de sus participaciones para estos propósitos. En el presupuesto anual se separará claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen para los fines anteriores). Parágrafo. Cuando el resguardo indígena sea una entidad territorial, podrá recibir y ejecutar los recursos directamente, en caso diferente, los recursos serán recibidos y ejecutados por los municipios en concertación con las autoridades indígenas por el respectivo municipio, atendiendo lo establecido en el presente artículo. 4.2. Ingresos de Capital

Corresponde a los ingresos por concepto de regalías, superávit fiscal, donaciones, venta de activos, etc. En cuanto a las regalías, la administración municipal debe investigar la información generada por la Comisión Nacional de Regalías. Para lo cual, será indispensable tener en cuenta para su cálculo, los niveles de recursos recibidos a través del tiempo y que estos seguramente pueden ir disminuyendo en la medida que los recursos naturales se van acabando. La Ley 863 de 2003 ordena que del valor de las regalías, se descontará el 5% que serán girados directamente al FONPET, por lo cual se debe tener en cuenta este menor valor al momento de realizar las proyecciones respectivas. Los municipios productores y portuarios, deben destinar el 100% de las regalías y contribuciones en proyectos de desarrollo municipal contenidos en el Plan de Desarrollo, con prioridad en saneamiento ambiental y de las destinadas a la construcción y ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 132 del Código de Minas. Para tal efecto y mientras las entidades municipales no alcancen coberturas mínimas en los sectores señalados, asignarán por lo menos el 80% del total de sus regalías para estos propósitos (Artículo 15 de la Ley 141 de 1994). Este 80% puede modificarse con la autorización de la Oficina de Planeación Departamental, o quien haga sus veces, si han alcanzado las coberturas establecidas, según lo menciona el Decreto 1747 de 1995 en el Artículo 20. En esta categoría de ingresos, también se deben considerar otros ingresos que por depender de factores no manejables por el municipio son de difícil estimación, como es el caso de los rendimientos financieros, venta de activos y excedentes o utilidades de entidades descentralizadas. Igualmente, cuando se tengan programas o proyectos a ejecutar con recursos de cofinanciación nacional, deberán tenerse en cuenta las destinaciones y condiciones establecidas en los convenios suscritos para lo pertinente (Artículo 36 de la Ley de Racionalización del Gasto). Para realizar el cálculo del Marco Fiscal de Mediano Plazo, no es recomendable proyectar los ingresos por Cofinanciación, por la incertidumbre misma de su recaudo, sino que por el contrario, cuando estos lleguen pueden ser destinados a financiar proyectos de inversión. De otra parte y en el contexto general de los ingresos, es oportuno tener en cuenta una serie de conceptos aplicables, los cuales son definidos por la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de hacienda, de la siguiente manera: (1) “Ingresos de Libre Destinación: Son aquellos recursos cuyo uso no está direccionado desde la Constitución, la Ley o acto administrativo de la entidad territorial. Normalmente están constituidos por los ingresos propios (generados autónomamente) de origen tributario o no tributario. En los municipios de categoría 3, 4, 5 y 6 se puede contar además con el 28% de la participación de propósito general. ......” “Ingresos con Destinación Específica: Se trata de aquellas fuentes de ingresos cuyo recaudo ha sido destinado desde la Constitución, la Leyes de la República y en algunos casos desde acuerdos u ordenanzas, a financiar sectores específicos normalmente en inversión. Entre otros tenemos: Con destinación forzosa a inversión: Es el caso de los recursos del Sistema General de Participaciones que han sido orientados exclusivamente a sufragar gasto social en educación y salud, agua potable y saneamiento básico, cultura, recreación, deporte y FONPET.....” “Reasignables: Son aquellos recursos como las regalías la sobretasa al ACPM, el impuesto al transporte de hidrocarburos, las estampillas, el componente de libre inversión de la participación de propósito general del sistema general de participaciones o el producto de la venta de activos, entre 1. MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – DIRECCIÓN DE APOYO FISCAL. Guía Metodológica para la elaboración del Marco Fiscal de Mediano Plazo en Entidades Territoriales. 2004

otros, que han sido inados por la Ley para financiar gastos de inversión y otro tipo de gasto específico, pero que se diferencian de los de forzosa inversión porque el artículo 12 de la Ley 617 de 2000 autorizó a reorientarlos para financiar saneamiento fiscal de las entidades territoriales siempre y cuando se cumplan con ciertas reglas que tienen que ver con la adopción formal de un programa de saneamiento fiscal y financiero en el que sustente la necesidad y conveniencia de reorientar dichas rentas.” 4.3. Amortización de la Deuda Vigente Corresponde a las amortizaciones que el saldo de la deuda vigente (es decir en la fecha en que se está haciendo el análisis) generará en cada uno de los años siguientes. Esta información es suministrada por la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces en la administración o por los bancos o Entidades prestatarias. 4.4. Pasivos de Vigencias Anteriores y Contigentes El problema principal de muchos entes territoriales está en el pasivo que vienen arrastrando de años atrás, el cual no ha sido financiado, es decir, constituyen cuentas pendientes de pago que se van difiriendo en el tiempo: pasivos laborales, cuentas a proveedores, transferencias de ley, entre otras. Es necesario tener en cuenta estos pasivos porque dificultan la maniobrabilidad financiera, generan grandes problemas de tipo económico (sobrecostos) y jurídicos (embargos) y restan credibilidad ante los acreedores y proveedores. Por ello, es necesario que los entes se fijen la meta de atender este tipo de obligaciones en un período corto dependiendo de su monto. Una manera de hacerlo consiste en programar en el presupuesto de la vigencia siguiente al menos una cuarta parte o más, de las cuentas pendientes de pago acumuladas en los años anteriores, de modo que se logre su saneamiento en un período no superior a 4 años, partiendo de la información que debe ser suministrada por los Estados Financieros depurados, como lo ordena la Ley 716 de 2001. De esta forma el ente territorial podrá programar mejor sus nuevos gastos de acuerdo a los ingresos esperados y a los pasivos de vigencias anteriores por atender. Se trata entonces de determinar de manera exacta el monto total de los pasivos y que para facilitar su manejo, este debe ser desagregado entre los pasivos que correspondan a inversión y a funcionamiento, con el propósito fundamental de analizar sus fuentes iniciales de financiación. Posteriormente, se deben clasificar las deudas de acuerdo a su concepto y se les dará prioridad de pago a aquellas que tengan una mayor incidencia social, como son los pasivos pensionales, los prestacionales, etc. Para el caso de los pasivos de inversión, se debe realizar un acercamiento con los acreedores, con el fin de lograr acuerdos de pago que garanticen la cancelación de estas deudas en el mayor tiempo posible acorde con las fuentes de financiación que se tengan para cubrir dichas acreencias. 4.5 Gastos de Funcionamiento En lo que respecta a estos gastos, se dividen en Servicios Personales, Gastos Generales y Transferencias. Servicios Personales: Como se ha dicho anteriormente, son todas aquellas erogaciones que debe realizar la administración a los servidores públicos que tienen algún vinculo laboral. En este tópico, la proyección se debe realizar tomando como punto de referencia el valor de los salarios, las contribuciones parafiscales y de seguridad social, e incrementando año a año estos valores con la proyección que hace el Banco de la República sobre la inflación esperada. Esta metodología no significa que los incrementos de los sueldos serán los proyectados, sino que cada año solo el Gobierno Nacional indicará el nivel de incremento que autoriza para los empleados públicos. Se deberá tener en cuenta el régimen de cesantías de los empleados, es decir, si son retroactivos o anualizados.

Gastos Generales: Estos gastos pueden ser proyectados en el horizonte contemplado, de acuerdo al comportamiento histórico observado e incrementado cada año con el nivel de inflación esperado. Transferencias: El cálculo de las transferencias a los Concejos Municipales, Contralorías y Personerías, deben observar los ordenado por las Leyes 617 de 2000 y 716 de 2001. De igual manera, hay que tener especial cuidado con el cálculo de la nómina de pensionados y los bonos pensionales, por cuanto se debe prever en el tiempo las erogaciones que se deben realizar por este concepto. 4.6. Servicio de la Deuda Se deben analizar los contratos de empréstito, para calcular el pago de intereses y capital durante el tiempo previamente concertado. 4.7. Gastos de Inversión Como se expresó anteriormente, se deben incluir aquellos proyectos que cumplan con todos los requisitos legales y que estén debidamente contemplados en el Plan de Desarrollo. Una vez identificados se indicarán las fuentes de financiación para poderlos ejecutar en el tiempo previsto. La metodología de cálculo para cada año del horizonte financiero que se estará proyectando, se analizará con detenimiento en la elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones que se verá más adelante. Sin embargo, hay que tener en cuenta que si los recursos de inversión han sido reasignados, se deben buscar nuevos recursos o por el contrario no se podrán ejecutar algunos de los proyectos estimados. 4.8. Ahorro Disponible Corresponde al resultado de sumar los ingresos de capital al ahorro corriente y restar las amortizaciones de la deuda vigente en cada año y el déficit por financiar de vigencias anteriores. Indica el ahorro disponible que le queda a la entidad para apalancar nuevos créditos y/o para autofinanciar la inversión. Esta variable refleja la capacidad de pago no comprometida por la administración en pagos corrientes. Este ahorro debe recalcularse cada año, una vez que se va reincorporando el servicio de la deuda de los nuevos créditos que se vayan contratando, teniendo en cuenta en todos los casos, las metas financieras planteadas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este resultado puede interpretarse como una forma de indicar que la administración municipal puede o no (según sea positivo o negativo el resultado) financiar nuevos proyectos con sus propios recursos, o también este resultado se puede llegar a interpretar de que la administración no tiene recursos para financiar la totalidad de sus proyectos (si el resultado es negativo), o si el resultado es positivo puede adelantar nuevos proyectos de inversión. En el caso de que el resultado se presente negativo, implica necesariamente que el municipio se encuentra en serios problemas de crisis fiscal, lo cual debe conllevar a realizar ajustes fiscales como lo estipula la Ley 617 de 2000 con el propósito de sanear las finanzas locales o se deberá tomar una decisión radical encaminada a acogerse a los términos establecidos en la Ley 550 de 1999. 4.9. Capacidad de Endeudamiento Con el fin de recurrir a recursos nuevos vía endeudamiento y antes de tomar una decisión definitiva, la entidad territorial deberá tener en cuenta que el nivel de dicho endeudamiento se encuentra determinado por la capacidad que tenga el municipio para hacer frente a los costos financieros que conlleva la adquisición de un crédito. De acuerdo con la legislación vigente sobre el tema (Ley 358 de 1997), la capacidad legal de endeudamiento se define como el flujo mínimo de ahorro operacional que permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar

inversiones. La Ley 819 de 2003 involucra dentro de este contexto, la nueva manera de medir la sostenibilidad de la deuda a través de la relación entre el pago de intereses y el ahorro primario. Para el cálculo de la capacidad de endeudamiento, se excluyen de los ingresos corrientes aquellos activos, inversiones y rentas que respalden procesos de titularización vigentes. Así mismo, el saldo de la deuda excluye la correspondiente a los pasivos pensionales contenidos en la Ley 100 de 1993. Se entiende que las operaciones de crédito deben destinarse exclusivamente para inversión (concepto definido en el Estatuto Orgánico de Presupuesto), con excepción de los créditos de corto plazo, de refinanciación de deuda vigente o los adquiridos para indemnización de personal en procesos de reducción de planta. A pesar de la capacidad legal definida por la Ley 358, resulta útil calcular otro indicador, teniendo en cuenta el concepto de ahorro disponible. La capacidad de pago adicional, es decir, la parte de los ingresos no comprometida en los pagos corrientes ni en el servicio de la deuda, se define aquí como el ahorro disponible y constituye una variable que analiza desde otra perspectiva la capacidad real de endeudamiento de la entidad, pues garantiza que el servicio generado por dichos créditos podrá ser atendido sin que la administración se vea sometida a problemas graves de iliquidez y déficit financiero. La ley 358 establece una serie de indicadores, que tienen como finalidad garantizar la sostenibilidad de la deuda, en la medida en que se cumpla con los siguientes ratios: Intereses

x 100 ≤ 40%

Ahorro Operacional Saldo de la Deuda

x 100 < 80%

Ingresos Corrientes Ahorro Primario

x 100 ≥ 100%

Intereses Por ello, se debe estudiar la incidencia de dicho nivel de endeudamiento sobre la situación financiera presente y futura de la entidad y compararlos con los que se obtendrían al aplicar la metodología de cálculo que aquí se propone, para tener elementos de análisis enfocados a garantizar la sostenibilidad de la deuda a través del tiempo. 4.10. Servicio de la Deuda Nueva Corresponde a la suma de los intereses y amortizaciones que generarán en cada año los nuevos créditos que puede contratar la Entidad Territorial, enmarcado todo dentro del ordenamiento establecido en la Ley 358 de 1997, Ley 795 de 2003 y Ley 819 de 2003, en especial acordes con las metas de Superávit Primario que se hayan planeado.. 4.11. Ahorro final Corresponde a la diferencia entre el ahorro disponible del año respectivo y el servicio de la deuda que debe pagarse en dicho año por los créditos resultantes de la capacidad de endeudamiento en los años de la proyección, incluidos los del año que se analiza. 4.12. Servicio de la Deuda Nueva Proyectada Indica el monto de inversión que podría realizar la entidad territorial en los años de la proyección, si aprovechara el potencial de endeudamiento, sin incurrir en situaciones problemáticas para su estabilidad financiera futura. Adicionalmente, estos recursos de inversión pueden potenciarse aún

más mediante la cofinanciación de proyectos con entidades de diferentes niveles de gobierno u otro tipo de entidades locales o extranjeras. 4.13. Adopción de Medidas Finalmente y en términos generales, para solucionar los problemas de índole fiscal que puede llegar a presentar un municipio al momento de elaborar técnicamente el Plan Financiero dentro del Marco Fiscal de Mediano Plazo, las administraciones deben buscar una serie de soluciones tendientes a que el ente territorial conserve su carácter de viable en su integralidad. De esta manera se pueden explorar una serie de alternativas tanto a corto como a mediano plazo con el propósito de generar más recursos a la Tesorería. En el corto plazo se deberán tomar decisiones acerca de la depuración de la cartera del ente y diseñar estrategias eficientes de cobro de aquellas deudas que sean significativas. De igual manera, se puede renegociar la deuda en el caso de que se tenga, a fin de liberar recursos y reestructurar los gastos administrativos, así como ajustar los presupuestos a la realidad financiera del municipio. En el mediano plazo, las decisiones que se pueden llegar a tomar deberán estar encaminadas a un saneamiento continuo y estable de las finanzas de los entes, partiendo del mejoramiento constante de la gestión integral del municipio. Se deberá comenzar entonces por examinar las fuentes que generan los principales recursos para el municipio, como es el caso del esquema impositivo, es decir el impuesto predial e industria y comercio, principalmente. En esos casos, habrá que analizar factores como las actualizaciones catastrales, los censos de industria y comercio, establecimiento de sistemas eficientes de control para evitar evasiones e incrementar las sanciones para quienes lo hagan, cobro eficiente de los impuestos, etc. De igual manera, se deberá racionalizar la administración en todos sus niveles, dependencias y entidades, no solo en disminución de su planta de personal, sino en buscar la eficiencia de la gestión diseñando mecanismos que permitan el control eficaz en todas las áreas de la administración, como es el caso de planes de retiro voluntarios, determinación de los pasivos pensional y prestacional, recaudo de cuotas partes pensionales, motivación al sector privado para que preste servicios, etc. 4.14. Créditos de Tesorería y Colocación de Excedentes de Liquidez Los créditos de tesorería en ningún caso pueden ser utilizados de manera permanente, sólo se tomarán para financiar faltas de liquidez temporales. El artículo 15 de la Ley 819 de 2003, reglamenta el particular de la siguiente manera: “......... a) Los créditos de tesorería no podrán exceder la doceava de los ingresos corrientes del año fiscal; b) Serán pagados con recursos diferentes del crédito; c) Deben ser pagados con intereses y otros cargos financieros antes del 20 de diciembre de la misma vigencia en que se contraten; d) No podrán contraerse en cuanto existan créditos de tesorería en mora o sobregiros.” Cuando las Tesorerías de los municipios presenten excedentes de liquidez, se podrán colocar en Títulos Valores que posen una alta calificación de riesgo crediticio, o en entidades financieras que presenten una calificación de bajo riesgo crediticio, o sencillamente se pueden colocar en papeles de Deuda Pública Interna, según se establece en el artículo 17º. Sobre los créditos particularmente, la Ley 819 de 2003 además expresa en algunos de sus artículos, lo siguiente: “Artículo 18: Límite a la realización de créditos cruzados. Los Institutos de Fomento y Desarrollo o las instituciones financieras de propiedad de las entidades territoriales podrán realizar operaciones activas de crédito con las entidades territoriales siempre y cuando lo hagan bajo los mismos parámetros que rigen para las entidades financieras vigiladas por la Superintendencia Bancaria.

Artículo 19. Restricciones al apoyo de la Nación. Sin perjuicio de las restricciones establecidas en otras normas, se prohíbe a la Nación otorgar apoyos financieros directos o indirectos a las entidades territoriales que no cumplan las disposiciones de la Ley 358 de 1997 y de la presente ley. En consecuencia, la Nación no podrá prestar recursos, cofinanciar proyectos, garantizar operaciones de crédito público o transferir cualquier clase de recursos, distintos de los señalados en la Constitución Política. Artículo 20. Límites al endeudamiento por deudas con la Nación. Ninguna entidad territorial podrá realizar operaciones de crédito público que aumenten su endeudamiento neto cuando se encuentren en mora por operaciones de crédito público contratadas con el Gobierno Central Nacional o garantizadas por este. Artículo 21. Condiciones de crédito. Las instituciones financieras y los institutos de fomento y desarrollo territorial para otorgar créditos a las entidades territoriales, exigirán el cumplimiento de las condiciones y límites que establecen la Ley 358 de 1997, la Ley 617 de 2000 y la presente ley. Los créditos concedidos a partir de la vigencia de la presente ley, en infracción de lo dispuesto, no tendrán validez y las entidades territoriales beneficiarias procederán a su cancelación mediante devolución del capital, quedando prohibido el pago de intereses y demás cargos financieros al acreedor. Mientras no se produzca la cancelación se aplicarán las restricciones establecidas en la presente ley.” De acuerdo con lo anterior, las Administraciones junto con el Concejo Municipal quien tiene la facultad de aprobar el endeudamiento de los municipios y ejercer control político, tienen bajo su responsabilidad no permitir el sobredimensionamiento de las finanzas municipales, con el objetivo de alcanzar nuevos créditos, por cuanto podrían llevar al municipio a alcanzar déficit que en el tiempo volverían al municipio como no viable, con los perjuicios que una situación de esta índole conlleva. 5. Consolidación del Plan Financiero Una vez proyectados los recursos y evaluadas las posibilidades de acceder a distintas fuentes de financiación, se programan las inversiones para el respectivo periodo. Para la consolidación del Plan Financiero se deben emprender las siguientes acciones: • Priorizar los proyectos contenidos en el Plan de Desarrollo o en el Programa de Gobierno, de acuerdo con el aporte de estos al logro de los objetivos del plan. • Dividir la ejecución de los proyectos en etapas, incluyendo diferentes vigencias cuando las características físicas de las obras y su requerimiento de recursos financieros así lo exijan. • Determinar la utilización de otras fuentes de recursos diferentes a los propios, como el crédito y la cofinanciación.