Novena. reforma. constitucional. El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

Novena reforma constitucional El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua Novena reforma constitucional El cambio de las regla

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Novena

reforma

constitucional

El cambio de las reglas

del juego democrático en Nicaragua

Novena

reforma

constitucional

El cambio de las reglas

del juego democrático en Nicaragua

N 342.03 N939

Novena reforma constitucional 2014: el cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua / Alejandro Aguilar Altamirano… [et al]. -- 1a ed. -- Managua: Ieepp, 2014 64 p. ISBN 978-99964-22-73-7 1. REFORMAS CONSTITUCIONALES-NICARAGUA (2014) 2. NICARAGUA-CONSTITUCIÓN 3. ANÁLISIS

DIRECTORA EJECUTIVA Elvira Cuadra INVESTIGADORES Alejandro Aguilar Altamirano Ada Esperanza Silva Adelmo Sandino Mireya Zepeda Rivera EDICIÓN Irene Agudelo DISEÑO y DIAGRAMACIÓN Veinti3.com

Managua, Nicaragua Noviembre, 2014 Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas Lomas de San Juan, casa No. 152 Apartado Postal: LM202 Teléfono: (505) 2270 5104 www.ieepp.org

Índice Agradecimientos Resumen ejecutivo Presentación Introducción 1. Aspectos generales de la novena reforma

5 6 9 11 12

1.1. Los antecedentes de la reforma

12

1.2. El contexto en el que se produce la reforma

13

1.3. La dimensión de la reforma

17

1.4. La justificación formal de la reforma

20

2. Los ejes de la novena reforma constitucional 2.1. Permanencia y fortalecimiento del poder presidencial

23 23

2.1.1. Reelección indefinida y fortalecimiento del poder presidencial

25

2.1.2. De las mayorías electorales suficientes a la mayoría simple

27

2.1.3. Transfuguismo o propiedad sobre los cargos de elección popular

28

2.2. Relación presidencial directa con las instituciones armadas

29

2.2.1. La nueva situación de la Policía Nacional

31

2.2.2. La nueva situación del Ejército de Nicaragua

32

2.3. Institucionalización del modelo de gobierno 2.3.1. El modelo de alianza, diálogo y consenso

34 34

2.4. El diseño de un modelo económico corporativo

36

2.4.1. El rol facilitador del Estado en la economía

37

2.4.2. La alianza asimétrica con empresarios y trabajadores

38

2.5. Instauración de la llamada democracia directa

42

2.5.1. Un reconocimiento limitado de la ciudadanía

43

2.5.2. El contenido de la democracia directa

45

2.6. Reforma institucional del sistema judicial 2.6.1. Los cambios organizativos del poder judicial

2.7. Precisiones o mejoras de ciertos derechos ciudadanos

47 48 49

2.7.1. La mejora o precisión de ciertos derechos procesales

49

2.7.2. La reforma del derecho de propiedad

50

2.7.3. La protección de la competencia y los consumidores

51

3. A manera de conclusiones

53

3.1. Reelección, presidencialismo y cambio de reglas electorales

53

3.2. Riesgos y oportunidades para la democracia participativa

54

3.3. Riesgos y oportunidades para la institucionalidad democrática

55

3.4. Oportunidades derivadas de la precisión de ciertos derechos

56

Referencias bibliográficas Textos legislativos

58 63

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

Agradecimientos El Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas agradece a todas aquellas personas e instituciones que contribuyeron a la realización de este trabajo, en especial al Instituto Nacional Demócrata (NDI, por sus siglas en inglés) y al Centro de Derechos Constitucionales (CDC). También quiere dar las gracias a las instituciones y personas que ofrecieron sus observaciones, a los intelectuales y profesionales que compartieron sus puntos de vista con el equipo de investigación: Elvira Cuadra, Juana Jiménez Martínez, Lillyam Canales Medina, Eva Zeas Delgado, Nelly Valdivia, Haydeé Castillo, Nina Monje, Azahálea Solís, Alejandro Serrano, Cairo Manuel López, Mario Chamorro, Óscar Castillo, Hauke Maas, Marvin Mayorga, Donald Méndez, Gabriel Álvarez, Eduardo Cuadra Ferrey, Julio Icaza Gallard, Javier López Lowery, Hugo Torres Jiménez, Carlos Arellano Argüello, Álvaro Porta Balladares, Ramón Eugenio Rodríguez y Edgardo Pinell. Sus aportes y reflexiones enriquecieron el documento. El agradecimiento es extensivo a todas las personas que leyeron y comentaron los borradores, así como a aquellas que discutieron con el equipo de investigación la estructura del análisis interpretativo y la forma de presentación.

5

Novena reforma constitucional 2014

Resumen ejecutivo El lunes 10 de febrero de 2014, Nicaragua despertó con

el requisito del 40 por ciento de votos para ser electo

una nueva Constitución Política que por disposición final

Presidente y pasa a un sistema de mayoría simple

establecida en la propia ley de reforma parcial, Ley No.

(art. 147); elimina la mediación de los ministerios de

854, entró en vigor el mismo día de su publicación.

Defensa y Gobernación con los cuerpos armados y establece una relación directa del Presidente

Las justificaciones explícitas de la reforma de la Carta

con el Ejército y la Policía (art. 95 y 97); dispone la

Magna giran en torno a cuatro ejes argumentales:

separación de los tránsfugas de su cargo por traicionar

a) la incorporación de los límites de Nicaragua en el

la voluntad del elector lesionando la democracia

mar Caribe; b) el fortalecimiento institucional con la

representativa (art. 131), y trata de convalidar todas

participación protagónica de la persona, la familia y

las acciones realizadas desde 2012 para otorgar la

la comunidad; c) la institucionalización del modelo de

concesión canalera a la empresa HK Nicaragua Canal

gobierno de democracia directa inspirado en valores

Development Investment Company Limited (HKC).

cristianos, ideales socialistas y prácticas solidarias; y d) el fortalecimiento del sistema jurídico nacional.

La reforma propone “institucionalizar el modelo de gobierno” que se auto reconoce como de alianza, diálogo

Luego de analizar las justificaciones explicitas,

y consenso con empresarios y trabajadores (art. 98 y

implícitas y omitidas en la propuesta, su contenido

101), pero mantiene formalmente el sistema de partidos

material, la valoración del contexto en que se produce

políticos (art. 5.2) condicionando su reconocimiento

y sus efectos sobre la institucionalidad democrática,

a su participación en procesos electorales. Aunque

se extraen siete aspectos claves que constituyen los

en la exposición de motivos la propuesta original era

ejes de la misma: 1) permanencia y fortalecimiento del

que los tres actores asumieran una “responsabilidad

poder presidencial; 2) relación presidencial directa con

compartida” por los resultados de los acuerdos de la

las instituciones armadas; 3) institucionalización del

alianza, finalmente ésta no se llegó a concretar. De ser

modelo de gobierno; 4) diseño de un modelo económico

así, se hubiera generado una superposición entre la

corporativo; 5) instauración de la democracia directa;

responsabilidad pública y la privada.

6) reforma institucional del sistema judicial; y 7) precisiones o mejoras de ciertos derechos.

No obstante, la alianza resulta incompatible con derechos fundamentales como el principio de

La reforma elimina (no deroga) los límites a la

igualdad y de no discriminación, pues de acuerdo con

reelección presidencial despejando el camino para la

la Constitución los “ciudadanos tienen derecho de

reelección sucesiva e indefinida (art. 147); le otorga

participar en igualdad de condiciones en los asuntos

al Presidente la facultad de dictar decretos ejecutivos

públicos y en la gestión estatal” (art. 50), debiendo

“de aplicación general” en materia administrativa,

el Estado garantizar por la ley, a nivel local como

pretendiendo crear una ambigüedad en la relación de

nacional, “la participación efectiva del pueblo”, siendo

jerarquía entre leyes y decretos (art. 150.4); elimina

una obligación del Estado “eliminar los obstáculos que

6

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

impidan de hecho la igualdad entre los nicaragüenses y

que inspiran la Constitución (como la laicidad, el

su participación efectiva en la vida política, económica y

pluralismo ideológico, la igualdad, la no discriminación,

social del país” (art. 48).

la objetividad o neutralidad de los actos de la administración), ya que crean una exclusión injustificada

Planteada así, la alianza posee rasgos propios de un

de quienes no se adscriban a ninguna de estas

régimen corporativo no democrático, donde ciertas

corrientes, una religiosa y la otra política.

organizaciones designadas tienen una relación privilegiada con el poder, y se proyectan ante la

En el ámbito judicial la reforma reconoce al Consejo

sociedad como entidades reconocidas, protegidas o

Nacional de Administración y Carrera Judicial (art. 165)

tuteladas que hacen una labor de intermediación entre

como la instancia de gobierno de los jueces, que había

la sociedad y el Estado.

sido creada por la Ley de Carrera Judicial (Ley 501). Sustituye la Ley de Amparo (Ley 49) por una futura

En cuanto al concepto de democracia directa, la

nueva Ley de Justicia Constitucional, por lo que habrá

Constitución ya establecía dos mecanismos: el

que esperar su promulgación para conocer el grado de

referéndum y el plebiscito; además del reconocimiento

profundidad en la protección de derechos humanos

del sufragio universal, libre, directo y secreto. La reforma

y la amplitud de su jurisdicción, aunque incluye

promete una nueva forma de democracia directa

recursos que ya eran reconocidos en la legislación

inspirada en valores cristianos, ideales socialistas

como el habeas data, el conflicto de competencia y

y prácticas solidarias con mecanismos como:

constitucionalidad entre los poderes del Estado, el

“presupuestos participativos, las iniciativas ciudadanas,

control de constitucionalidad en caso concreto, y otros

los Consejos territoriales, las asambleas territoriales y

no previstos como los conflictos de constitucionalidad

comunales de los pueblos originarios y afrodescendientes,

entre el Gobierno Central y los Gobiernos Municipales y

los Consejos sectoriales, y otros” (art. 2).

de las Regiones Autónomas de la Costa Caribe. Siendo importante la inclusión del reconocimiento a una

En realidad, aunque la propuesta pretende ser nueva

jurisdicción contencioso-administrativa (art. 131).

y disruptiva con la democracia representativa y participativa, todos los mecanismos referidos son

La reforma también amplía y mejora la referencia y

instrumentos de participación, que pueden ayudar a

visibilidad de algunos derechos individuales que ya eran

mejorarla pero no la sustituyen.

reconocidos en la legislación como: el habeas data, el acceso a la justicia, el debido proceso, la tutela judicial

Por otra parte, la irrupción del trinomio persona, familia

efectiva, el derecho a una sentencia motivada, razonada

y comunidad, como el origen y el fin del Estado (art. 4),

y fundada en derecho; establece el deber del Estado

propone un ámbito limitado al ejercicio de los derechos

de procurar la reparación de los daños causados a las

ciudadanos, sometidos así a un ideal de participación

víctimas y además extiende las garantías procesales

familiar y comunitaria que no corresponde con el ideal

mínimas a todos los procesos administrativos y

constitucional de ciudadanía, aunque cabe reconocer

judiciales. También introduce el derecho a la propiedad

el mérito de prever una representación equitativa entre

comunal, familiar y mixta, aspectos que requieren de un

hombres y mujeres en lo local (art. 131).

seguimiento especial para evaluar su desarrollo.

Justamente por ello la incorporación de los valores

El estudio ofrece algunas conclusiones en torno a cuatro

cristianos y socialistas como principios de la nación,

grandes asuntos: la reelección, el presidencialismo

resultan contradictorios con los valores republicanos

y el cambio de reglas electorales; los riesgos y las 7

Novena reforma constitucional 2014

oportunidades para la democracia representativa; los

con procesos abiertos, inclusivos y transparentes de

riesgos y las oportunidades para la institucionalidad

participación ciudadana.

democrática y las oportunidades derivadas de la precisión de ciertos derechos individuales y colectivos.

No obstante la presencia de estos riesgos, considerando que algunos aspectos positivos como la mejora o

Se ha pretendido ir más allá del análisis formal,

precisión de ciertos derechos sólo han sido enunciados

examinando la reforma en su contexto político,

y deben ser desarrollados en normas secundarias,

concluyendo que la misma afecta la institucionalidad

se podría producir una apertura en la dirección de

y la democracia, e inaugura un nuevo período

alcanzar la objetividad o neutralidad de los actos de

constitucional en la historia de Nicaragua, caracterizado

la administración y el respeto hacia otras formas

por un presidencialismo reforzado, reelección

de participación autónomas e independientes, más

presidencial indefinida, personalización de la autoridad y

consecuente con un régimen democrático.

concentración de poder en el Ejecutivo. Finalmente, aunque la búsqueda de “consensos” Se produce además un cambio de las reglas del

es una estrategia deseable en toda sociedad que

juego democrático que puede tener consecuencias

necesita resolver la distribución de la riqueza y de las

negativas para la democracia representativa y

cargas públicas, se evidencia que el actual modelo

participativa, dado que se modifica el sistema

de alianza, contradice los principios de la democracia

electoral, y se incorporan mecanismos de

representativa y participativa, al evolucionar hacia

participación política denominados de “democracia

estructuras o instancias formales de codecisión, que

directa”, cuya evolución y desarrollo será necesario

se han convertido en mecanismos institucionales

observar a efectos de valorar su correspondencia

excluyentes de otros intereses legítimos.

8

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

Presentación El documento Novena reforma constitucional. El cambio

En el primero de los apartados se exponen algunas

de las reglas del juego democrático en Nicaragua es un

cuestiones previas necesarias para entender el

estudio sociopolítico y jurídico sobre el proceso de la

proceso de la reforma: sus antecedentes, el entorno

reforma de la Constitución Política llevado a cabo entre

y el contexto político y social en el que se produce, la

el 31 de octubre de 2013 y el 10 de febrero de 2014.

dimensión cuantitativa de la reforma, el debate sobre los alcances de su contenido al abordar principios rectores

El documento es producto de una investigación

de la nación, así como una valoración crítica del eje

académica y ofrece un análisis de los aspectos más

argumental que justifica la necesidad de la misma por

relevantes de la reforma constitucional, centrándose en

parte de los proponentes.

aquellos puntos que, a criterio del equipo investigador, constituyen las claves que permiten comprender la

En el segundo apartado se realiza una exposición

magnitud y el significado de la misma, intentando

analítica de los aspectos esenciales de la reforma

descubrir sus virtudes y contradicciones, así como

partiendo de una lectura crítica de los datos obtenidos,

las oportunidades y los riesgos que entraña para el

así como de sus efectos para una sociedad que aspira

presente y el futuro de las instituciones democráticas y

a vivir en paz y democracia. Dado que dicho apartado

de la nación.

ofrece una perspectiva reflexiva desde las ciencias humanas y sociales, los ejes analizados no siguen el

Para realizar la investigación se organizó un equipo

orden de la exposición de motivos presentada por los

de profesionales que pudiera aportar distintas

proponentes de la reforma, ni el lógico constitucional,

perspectivas sobre el proceso de la reforma, indagando

sino la jerarquía que el equipo investigador ha creído

y contrastando los argumentos ofrecidos en la

haber encontrado para explicar su contenido. El

documentación oficial de la iniciativa con su posterior

objetivo es compartir un prisma analítico que permita

resultado. El proceso incluyó también el análisis de los

comprender al lector cuáles son los resultados

argumentos de los distintos sectores y el contraste de

esenciales que la explican.

su resultado con la realidad del país, y concluyó con mesas de consulta y entrevistas a profesionales que,

Finalmente se presentan las conclusiones más

por su propio interés, dieron seguimiento a diversos

relevantes del estudio con el propósito de facilitar una

aspectos del proceso de reforma y sus consecuencias.

síntesis de los distintos aspectos analizados, ofreciendo a los lectores pistas sobre los desafíos que la reforma

Debido a la complejidad de la reforma y con el objeto

plantea a la sociedad nicaragüense, y sobre los que

de simplificar su comprensión, el informe final se

merece la pena continuar reflexionando y debatiendo

estructuró en tres grandes apartados: 1) los aspectos

abiertamente por el bien de la nación, así como los

generales; 2) la interpretación de los puntos clave que la

riesgos y las oportunidades que ésta implica.

explican; y 3) las conclusiones relevantes.

9

Novena reforma constitucional 2014

El equipo investigador es consciente de que el debate

datos y visiones, por ello deja manifestada su esperanza

nacional sobre las consecuencias de la novena reforma

de que este documento sea útil a posteriores estudios

constitucional (2014) requiere de una multiplicidad

desde diversas disciplinas sociales, aunque será la

de análisis, así como de la suma de una diversidad de

historia la que tendrá la última palabra.

10

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

Introducción La palabra constitución puede tener distintos

común” para todos los habitantes que conforman la

significados y usos. Por ello aquí la empleamos en su

organización social de una comunidad política.

sentido formal (Sola, 2010), es decir, la ley que emana de un poder constituyente legítimo y democrático, que

Como razona Sola (2010), la Constitución busca ser,

expresa su voluntad de dictar un acto de naturaleza

además, la solución de un buen número de problemas

constitucional dentro de la competencia de ese órgano y

de los habitantes. Por ejemplo: cómo elegir a sus

de acuerdo con un procedimiento específico.

representantes, establecer los límites de su poder, impedir la discriminación injusta, determinar quién paga

Dicha ley constituye el pacto social que es la fuente

impuestos o cómo controlar el gasto público, impedir

formal del derecho constitucional. Entendiendo

que el poder público se entrometa en los asuntos

que un poder constituyente, la intención normativa

privados de los ciudadanos, preservar la libre expresión,

constitucional y el procedimiento idóneo para el dictado

entre otros. Es decir, todos los muchos asuntos que

de una ley fundamental son, en principio, los requisitos

afectan cotidianamente y a los que se busca solución

exigidos para que un acto tenga la naturaleza de fuente

por medio de la aplicación del derecho.

formal de una norma constitucional. La Constitución también debe establecer los La constitución suele ser llamada también carta magna,

mecanismos que permitan el debate y eventual solución

norma o ley fundamental. En definitiva, el término hace

de dificultades que nos aquejan y debe ser observada

referencia a la norma suprema de un Estado de Derecho

no como un documento arcaico que establece

soberano, y a la organización establecida o aceptada

una enumeración genérica de ciertas libertades y

para regirlo. Es pues, el conjunto de normas que regulan

procedimientos, sino como una herramienta cotidiana

las estructuras del Estado y de la sociedad en sus

de solución de conflictos.

aspectos fundamentales, independientemente de las fuentes formales de donde esas normas son originarias

En definitiva, es generalizada la idea de que toda

(Gomes Canotilho, 2003).

constitución democrática debe ser no sólo un conjunto de reglas organizativas para el funcionamiento de un

La carta magna establece los principios sobre los que

Estado democrático de Derecho, por tanto sometido

se asientan la nación y el Estado, fija los límites y define

a normas que resultan de la voluntad general, sino

las relaciones entre los distintos poderes del Estado

además la concreción de un conjunto de valores y

(en el caso de Nicaragua: legislativo, ejecutivo, judicial

principios compartidos que constituyen un verdadero

y electoral, además de otras entidades), y de éstos con

pacto social; lo que se ha llamado aquí una casa

sus ciudadanos; determina las bases para el ejercicio de

común de los ciudadanos, garantía de la convivencia

su gobierno y para la organización de las instituciones

social que reafirma al pueblo, el soberano, sus

públicas, por lo que debería entenderse que sus reglas

derechos y libertades.

constituyen lo que podemos llamar “una casa normativa

11

Novena reforma constitucional 2014

1. Aspectos generales de la novena reforma 1.1. Los antecedentes de la reforma

el proyecto de un Estado constitucional democrático con el ideal de la revolución.

La historia constitucional de Nicaragua comienza

En toda sociedad, pero sobre todo en aquella que

justamente hace 190 años cuando la Federación

como la nuestra vive un proceso revolucionario,

Centroamericana promulga la Constitución de 1824.

es necesario alcanzar la identidad entre la ley y la

Pocos meses antes, el 1 de julio de 1823, la región había

justicia, pues hay leyes que son injustas y actos justos

declarado su independencia del imperio de Agustín de

que son ilegales. El equilibrio se alcanza cuando la

Iturbide y constituido una República Federal, dada la

ley es justa y la justicia legal; cuando lo que prescribe

preeminencia de las ideas republicanas sobre las de una monarquía constitucional moderada (Esgueva, 2005).

la norma corresponde a lo que una sociedad

Catorce años después de este intento, Nicaragua se

de sus componentes, y respectivamente, cuando las

considera necesario para sí misma y para cada uno aspiraciones sociales se expresan cabalmente en el

separa de la Federación y adopta en 1838 la que será

ordenamiento jurídico (Serrano, 2012).

su primera constitución como República independiente. Desde aquel año hasta la fecha se han promulgado diez

De modo que el desafío de elaborar una nueva

constituciones, siendo la última en 1987, vigente hasta la fecha (Esgueva, 2011).

constitución sólo se produjo una vez que el resultado del

La Constitución Política de 1987 es sin duda el resultado

absoluta del 67 por ciento del voto popular al FSLN,

proceso electoral de 1984 le diera una cómoda mayoría gracias en parte al retiro de sectores importantes de la

de una época revolucionaria. Fue redactada, aprobada y

oposición política2.

refrendada luego del triunfo de la revolución popular de 1979, como el principal instrumento jurídico del Estado

En sus primeros 17 años de vigencia hasta el año 2004,

y del Gobierno revolucionario en sustitución del Estatuto Fundamental del 20 de julio de 1979.

la Constitución fue reformada en cuatro ocasiones, las

Los casi ocho años transcurridos entre 1979 y 1987,

(Asamblea Nacional, 2012). Por su parte, la quinta

más trascendentales las acaecidas en 1995 y 2000 reforma de 2005 (Ley No. 520) generó una crisis de

así como los intensos debates de esa época (Serrano,

gobernabilidad (CDC, CINCO, IPADE, 2008) que tuvo

2012)1, dan cuenta de que el Gobierno revolucionario

como consecuencia tres reformas más (la sexta,

enfrentaba dificultades conceptuales para hacer encajar

1. Como testimonio de los debates de la época véase Serrano Caldera, A. (2013). Obras. IV Volumen. Hispamer: Managua, Nicaragua. 2. En aquella ocasión el sandinismo triunfó abrumadoramente: obtuvo el 67 por ciento de los votos válidos. Pero muchos no reconocieron el carácter democrático de su ideología revolucionaria. En 1990 la oposición derrotó al FSLN con el 55 por ciento de los votos depositados, lo que le permitió al sandinismo haber logrado amplia credibilidad por su apego a la democracia. Tomado de Equipo Envío. “¿Cómo votó Nicaragua? Los resultados electorales”. Revista Envío Digital No. 102, Abril, 1990. Recuperado de internet el 14 de agosto de 2014 de: http://www.envio.org.ni/articulo/621 12

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

séptima y octava). Es decir, se produjeron cuatro

distintas bancadas de la Asamblea Nacional, en base

reformas en el lapso de tres años, razón por la cual

a Resolución de la Junta Directiva de la Asamblea

resultaba lógico que una novena contara con un amplio

Nacional en su próxima sesión, la que procederá

consenso político y social.

a elaborar, sustentada en una amplia consulta, un anteproyecto de Reformas Constitucionales, que

De hecho la novena reforma empezó a gestarse cuando,

permitan la adecuación de la actual Constitución al

tras las elecciones del año 2006 que permitieron el

desarrollo democrático del país

ascenso nuevamente al poder del FSLN, las fuerzas

(Asamblea Nacional, 2007).

políticas parlamentarias acordaron solucionar la crisis de gobernabilidad iniciada en el año 2005 con la quinta

De este acuerdo político no se tuvieron más noticias

reforma, y aprueban una ley de reforma, que a su vez

a lo largo de su segundo mandato (2007-2012). Las

reformaba una reforma de la Constitución.

elecciones del año 2011 dieron como resultado un tercer período de gobierno del Presidente Ortega que

La octava reforma se completó mediante la Ley No. 610,

concluirá en el año 2017, en el que deberá entregar la

que fue aprobada el 19 de enero de 2007 por las fuerzas

Presidencia a quien resulte electo en el año 2016.

políticas representadas en la Asamblea Nacional como

1.2. El contexto en el que se produce la reforma

resultado de las elecciones de 2006, con el objeto de facilitar la gobernabilidad del país, y en el artículo tercero de la misma establecía lo siguiente:

La Constitución de 1987 fue el resultado de una Artículo 3. Siendo que la presente Ley, nace de

mayoría parlamentaria encabezada por el FSLN

un acuerdo político o consenso que tiene como

cuya opción política para obtener legitimidad y

uno de sus objetivos, permitir la ampliación de las

reconocimiento internacional era tratar de construir

Reformas Constitucionales, a fin de impulsar la

un Estado constitucional. La nueva Carta Magna fue

profundización de la institucionalidad democrática

elaborada en medio de una sangrienta guerra civil, con

del país y el fortalecimiento del Estado de Derecho, y

una sociedad dividida, polarizada y enfrentada, y con

para darle cumplimiento a esa voluntad se crea una

un manifiesto predominio de las fuerzas que estaban a

Comisión Especial integrada por miembros de las

favor de la Revolución.

Reformas constitucionales 1987 -2014

1 Origen 1987

1990 PAZ

2 1995

74 Art.

3

4

567

8

2004

2005

2007

2000

PACTO

19 Art.

2014

58 Art.

2do y 3ro

1er Gobierno Ortega 1984-1990

9

Gobierno Barrios 1990-1997

Gobierno Alemán 1997-2002 13

Gobierno Bolaños 2002-2007

Gobierno Ortega 2007-2012 2012-2017

Novena reforma constitucional 2014

Este contexto explica que la Carta Magna se haya

también permitió el regreso legítimo al poder de Daniel

gestado sin el suficiente consenso político, social y

Ortega al frente de la Alianza “Unida Nicaragua Triunfa”

económico necesario, de manera que ello ya anticipaba

en el año 2007.

la posibilidad de que fuese reformada bajo una nueva situación de mayorías políticas. Esta realidad, aunada

La novena reforma se produjo en un contexto político

a la tradicional actuación de líderes políticos poco

particular que no puede obviarse: el resultado

acostumbrados a adaptar sus acciones a las leyes, sino

electoral de noviembre de 2011 que le permitió al

las leyes a sus deseos (Aráuz, 2011), es lo que explica

FSLN, no obstante los cuestionamientos de algunos

que la misma sufriera las ocho reformas ya referidas

organismos de observación electoral (en especial

a lo largo de sus 26 años de vigencia, siendo las más

de la Misión de Observación de la Unión Europea, y

relevantes las de 1995, 2000 y 2005, a las que habría

también de la Organización de Estados Americanos),

que sumar ahora la novena de 2014.

disponer del número de escaños necesarios para constituirse en una mayoría suficiente para resolver

Bien se ha afirmado que la Constitución se ha situado

todos los desafíos legislativos; pues de los 91

siempre dentro de la tradición liberal democrática, ya

diputados de la Asamblea Nacional el FSLN dispone

que tanto el texto original como las diversas reformas

de 63, el Partido Liberal Independiente de 26 y Partido

han mantenido, con los notables y variados matices que

Liberal Constitucionalista de dos.

cada caso plantea, el respeto al principio democrático, al pluralismo político, a la separación de poderes y a los

Como también han explicado Alvarez y Vintró (2014)

derechos de los ciudadanos3.

esta mayoría permite al FSLN ejercer un total control parlamentario, incluyendo aquellas tareas que exigen

Como expresan Alvarez y Vintró (2014), estos cambios

mayorías cualificadas como la aprobación de una

constitucionales permitieron que una Constitución

reforma parcial de la Constitución, o de la iniciativa de

diseñada con una concepción predominantemente

una reforma total sin necesidad de tener que alcanzar

estatalista en el terreno económico y extremadamente

un consenso con otras fuerzas parlamentarias. Esto

presidencialista en el ámbito institucional, diera paso a

sucedió a lo largo del procedimiento de aprobación de

un texto constitucional homologable con las pautas más

la Iniciativa de Ley para la Novena Reforma Parcial, en el

comunes del Estado Social y Democrático de Derecho

que la bancada de Gobierno actuó en solitario.

y con las de un presidencialismo atenuado e incluso acompañado de elementos de parlamentarización.

A esto debe sumarse el hecho de que el Gobierno ha logrado construir una interesante y muy productiva

De manera que la Constitución de 1987 fue el marco

alianza con un sector de la empresa privada, un

jurídico que permitió la sucesión de varios gobiernos

sector de la Iglesia católica, un sector de las iglesias

de distintos signos políticos: el de Violeta Barrios de

evangélicas y mantiene un importante control sobre los

Chamorro (1990-1997), Arnoldo Alemán (1997-2002) y

empleados públicos, sindicatos y otras organizaciones

Enrique Bolaños (2002-2007). Este marco constitucional

sociales afines.

3. En este sentido véase las afirmaciones de Solis Cerda, R. (2008). A 21 años de la Constitución Política: Vigencia y Desafíos. Castro, E. y Cuarezma, S. (Directores), 2008, págs. 31 y ss. Y especialmente Álvarez, Gabriel y Vintró, Joan. (2014). “Nicaragua: claroscuros de la reforma constitucional de 2014”. Revista Catalana de Dret Públic, Escola d´Administració Pública de Catalunya, Barcelona, España. Recuperado de internet el 15 de agosto de 2014 de: http://blocs.gencat.cat/blocs/AppPHP/eapc-rcdp/2014/03/19/nicaragua-claroscuros-de-la-reforma-constitucional-de-2014-gabriel-alvarez-y-joan-vintro/ 14

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

Por el contrario, las fuerzas políticas opositoras se

2012, mediante la Ley No. 800, se creó la Autoridad del

encuentran atomizadas, dispersas y sin liderazgo, en una

Gran Canal (AGC) con la vasta responsabilidad de:

situación de debilidad y fragmentación, en un contexto en que el más grave problema que la población enfrenta

(...) definir el régimen jurídico y normativo de

es su situación económica o de seguridad, como lo

la Empresa Gran Nacional de El Gran Canal de

demuestran diversas encuestas realizadas en los

Nicaragua y su régimen societario y en virtud de su

últimos meses4, lo cual tiene un efecto sobre su interés y

representación y autoridad, negociar los términos de

participación en los asuntos de carácter político, siendo

referencia, la operación y manejo de la nueva entidad,

una característica del momento histórico en el que la

así como la reglamentación y supervisión del uso

reforma se produce.

racional y sostenible de los recursos naturales, la protección del medio ambiente y su biodiversidad en

Es en el contexto de un tercer período de gobierno

el área geográfica y de influencia y en todo el ámbito

del Presidente Ortega (2012-2016) con una mayoría

donde se construirá la vía interoceánica dentro del

absoluta, que el 31 de octubre de 2013, a escasas seis

marco de los tratados y convenios internacionales y

semanas de que se produjera el cierre de la legislatura

la legislación nacional (art. 3).

anual, los 63 representantes del gobernante FSLN, presentaron a la Asamblea Nacional la iniciativa de

El 5 de septiembre del mismo año, a 42 días hábiles

ley para reformar la Constitución Política,

del inicio de las funciones de la AGC, en un acto

emprendiendo así el camino de la novena reforma

confidencial que se conoció al año siguiente6, designó

de dicha ley fundamental5.

concesionaria exclusiva del proyecto principal y sub proyectos asociados a HK NICARAGUA CANAL

La reforma se produjo también en el contexto del

DEVELOPMENT INVESTMENT COMPANY (HKC), una

otorgamiento de la concesión canalera. El 9 de julio de

empresa incorporada en Hong Kong el 20 de agosto

4. Ver Jarquín, 2014: “El 80.7 por ciento de los nicaragüenses asegura que la economía es el problema más grave que enfrenta el país, y el 33.3 por ciento considera que su situación económica ha empeorado en los últimos 12 meses, revela la encuesta Barómetro de las Américas para Nicaragua, realizada por el Proyecto de Opinión Pública de América Latina, Lapop. Según los resultados de dicho estudio, presentado ayer por el investigador Kenneth Coleman, de la Universidad de Michigan, los problemas económicos (37.1 por ciento), el desempleo (31.7 por ciento), la pobreza (9.3 por ciento) y la inflación (2.6 por ciento) colocan a la economía como el principal problema que percibe la población.” 5. Las anteriores reformas a la Constitución Política de Nicaragua de 1987, y/o a las leyes de reforma parcial de la Constitución han sido las siguientes: 1. 1990 – Ley de reforma constitucional para las elecciones del 25.02.1990 (30 enero). 2. 1995 – Ley No. 192, de reforma parcial a la Constitución Política. 1995 – Ley No. 199, ley marco de implementación de las reformas constitucionales. 3. 2000 – Ley No. 330, de reforma parcial a la Constitución Política. 4. 2004 – Ley No. 490, que reforma parcialmente el artículo 138, inciso 12 constitucional. 5. 2005 – Ley No. 520, de reforma parcial a la Constitución Política. 6. 2005 – Ley No. 521, de reforma parcial a la Constitución Política. 7. 2005 – Ley No. 527, de reforma parcial a la Constitución Política. 8. 2005 – Ley No. 558, Ley marco para la estabilidad y gobernabilidad del país. 2007 – Ley No. 610, reforma Ley 558, Ley marco para la estabilidad y gobernabilidad del país. 9. 2014 – Ley No. 854, de reforma parcial a la Constitución Política de la República de Nicaragua. 6. El Memorandum de Entendimiento del 5 de septiembre de 2012 y el Acuerdo Marco de Concesión e Implementación con relación a El Canal de Nicaragua y Proyectos de Desarrollo del 31 de octubre de 2012, sólo se conocieron en junio de 2013 cuando fueron presentados como Anexos de la iniciativa legislativa enviada por el Presidente Daniel Ortega a la Asamblea Nacional de Nicaragua con carta del 4 de junio de 2013. Antes de esa fecha dichos documentos no eran públicamente conocidos. 15

Novena reforma constitucional 2014

de 2012; quince días antes que recibiera la concesión,

cualquier obstáculo legal o material que pudiera impedir la

con un capital de 10 mil dólares, controlada por el señor

ejecución del proyecto principal o los sub proyectos.

Wang Jing, socio y administrador único, con quien la AGC suscribió un Memorandum de Entendimiento el 5 de

De acuerdo con la propia norma constitucional, la

septiembre de 2012 y luego un Acuerdo de Cooperación

aprobación de una reforma parcial debe ser discutida en

el 31 de octubre de 2012 (Aguilar, 2014).

dos legislaturas (art. 192), de manera que para cumplir con esta exigencia, la bancada del FSLN debió trabajar

Ocho meses después, el 5 de junio de 2013, el Presidente

con rapidez; de lo contrario la reforma podría haberse

Ortega envió a la Asamblea Nacional una iniciativa de

atrasado un año, y aprobarse en 2015.

ley especial para ratificar todo lo actuado por la AGC y redefinir aspectos relacionados con la concesión. La

Inmediatamente se conformó una Comisión Especial

Secretaría de la Asamblea Nacional remitió la iniciativa a

para tramitar la iniciativa de ley y tras una breve ronda de

la comisión parlamentaria el viernes 7 de junio para que

consultas que se extendió por un par de semanas, del 8

fuese dictaminada el lunes 10 de junio, de manera que

al 22 de noviembre, con preeminencia de instituciones

los consultados debieron estudiar todos los documentos

del Estado y algunas organizaciones sociales afines al

y emitir criterios durante un fin de semana.

partido de gobierno, la bancada sandinista aprobó la novena reforma constitucional en primera legislatura el

La Ley del canal, formalmente llamada Ley No. 840, “Ley

día lunes 9 de diciembre de 2013.

Especial para el Desarrollo de Infraestructura y Transporte Nicaragüense Atingente a El Canal, Zonas de Libre

Continuando con lo que fue un expedito procedimiento,

Comercio e Infraestructuras Asociadas”, fue aprobada

el martes 28 de enero de 2014, a pocos días de haber

con 61 votos del FSLN (con la abstención de la diputada

reiniciado actividades parlamentarias, las reformas

Xochilt Ocampo), el jueves 13 de junio de 2013 luego de

fueron refrendadas por la bancada del FSLN sin

tres horas de debate, y publicada en el periódico oficial

mayores dilaciones, se cumplió así con la exigencia

del día siguiente (La Gaceta Diario Oficial, 2013)7. Ese

formal de la discusión y aprobación en dos legislaturas.

mismo día, 14 de junio, el Presidente Ortega firmó el Acuerdo Marco de la Concesión con el señor Wang Jing en

Esto significa que toda la tramitación de la reforma se

representación de HKC, bajo el compromiso de remover

realizó finalmente en unas seis semanas de actividad

7. La Gaceta, Diario Oficial, No. 110 del viernes 14 de junio de 2013. 16

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

parlamentaria, sumando los tiempos de ambas

La reforma fue caracterizada por los reformistas y

legislaturas, lo que evidencia que desde el principio

sectores afines al Gobierno como “la única reforma

esta exigencia fue más bien asumida como un simple

constitucional que ha sido ampliamente consultada con

requisito y no como una oportunidad que podría permitir

una diversidad de participantes que abarcan una gran parte

distintos y variados mecanismos de difusión, reflexión,

de la población nicaragüense”8, pero también recibió un

debate y en definitiva una amplia participación.

amplio y manifiesto rechazo de importantes sectores de la nación (Diario Hoy, 2013).

Finalmente, el Poder Ejecutivo mandó a publicar en La Gaceta Diario Oficial del día lunes 10 de febrero, la

La reforma constitucional del 10 de febrero de 2014

Ley Número 854, de reforma parcial de la Constitución

constituye una reedición de viejos capítulos de la historia

Política de Nicaragua, completando así la novena reforma

constitucional de Nicaragua (Esgueva, 2011), pero

constitucional desde 1987, que por una disposición final

también la apertura de un nuevo e importante período

establecida en la propia ley de reforma parcial, entró en

político constitucional, de gran trascendencia para el

vigor el mismo día de su publicación.

futuro de la nación. El análisis de las consecuencias a mediano y largo plazo de esta reforma requerirá de un

De esta manera, el lunes 10 de febrero de 2014, Nicaragua

debate más amplio, a fin de determinar los mecanismos

despertó con una nueva Constitución Política que entró

de salvaguarda más apropiados de las instituciones y del

en vigencia ese mismo día y como podrá comprobarse en

propio sistema democrático.

el presente estudio, modificó sustancialmente las reglas

1.3. La dimensión de la reforma

del juego democrático de Nicaragua, introdujo cambios sustantivos en los principios rectores de la nación y el Estado, y redefinió las normas organizativas de algunas

Uno de los temas que se debatió durante la tramitación

instituciones públicas.

de la reforma fue si por la dimensión, extensión o la profundidad de la misma, puede considerarse que en

Reforma

1995

74

artículos

Reforma

2000

19

artículos

Reforma

2014

58

artículos

8. Declaraciones brindadas a los medios de comunicación por la diputada Alba Palacios, Presidenta de la Comisión Especial de la Asamblea Nacional para la reforma constitucional, y recogidas por la periodista Mayra Vado, noviembre 26, 2013. Recuperado de internet el 10 de agosto de 2014 de: http://www.asamblea.gob.ni/190241/amplia-consulta-al-proyecto-de-reforma-parcial-constitucional/ 17

Novena reforma constitucional 2014

realidad se trataba de una reforma “total” y no “parcial”,

o explicitas que recaen sobre el órgano legislativo

como había sido presentada y tramitada.

constituido, recuérdese que la Asamblea Nacional no es un poder constituyente originario, por lo que no puede

Cabe recordar que en la segunda reforma (1995) se

modificar el contenido esencial de la Constitución

modificaron 74 artículos de la Constitución, en la tercera

(Uribe y Correa Esquivel, 2012)9.

reforma (2000) 19 artículos, y en la novena (2014) 58 artículos, siendo estas tres las de mayor dimensión.

Esta es sólo una de las aristas del debate sobre mutaciones constitucionales iniciado a principios del

A simple vista puede apreciarse que el número de

siglo pasado por George Jellinek (1991). La pregunta

artículos reformados en 1995 fue bastante mayor que

clave es: ¿Cómo puede respetar la Carta Fundamental

en todas las demás reformas parciales.

quien habiendo tomado posesión de un cargo público para el que ha jurado respetar la Constitución y las

Para efectos de análisis podría alegarse que la segunda

leyes luego opta, sin haber sido encomendado para

reforma (1995) tuvo una particular profundidad debido

ello, por modificar aspectos sustanciales de la misma

a que era el resultado natural del ascenso al poder de

como los principios constitucionales?

los grupos políticos excluidos en la Constitución de 1987 y, por tanto, fue su oportunidad para agregar su

Es válido recordar que tribunales constitucionales como

impronta en la Carta Fundamental.

el peruano, han considerado no modificable por una reforma parcial el núcleo duro constitucional, que sería

La sola cuestión numérica es irrelevante como criterio

el conjunto de principios y presupuestos básicos de la

de análisis para valorar la profundidad de una reforma

organización política, económica y social que sirven de

constitucional, por lo que no merece la pena insistir

fundamento a la Carta Magna10.

sobre este asunto, habida cuenta de la magnitud de la reforma parcial realizada en 1995, con independencia de

Por lo tanto, la cuestión de los aspectos materiales que

las razones que la justificaron.

una reforma parcial puede o no modificar se vuelve un debate necesario en cualquier ordenamiento frente

Cabe señalar que una reforma parcial puede ser

a una reforma constitucional, considerando que hay

cuestionada no por el número de artículos modificados,

límites que los poderes constituidos deben respetar.

sino por la inobservancia de las limitaciones implícitas

9. Uribe Arzate, E. y Correa Esquivel, G. A. (2012). “Mutaciones constitucionales y la problemática de su control en el Estado constitucional”. Revista de Derecho, núm. 38, julio-diciembre, 2012, pp. 196-224. Universidad del Norte, Barranquilla, Colombia. “Existen dos tipos de límites: los expresos y los implícitos. En el caso de México, no existen los primeros; los implícitos los encontramos en el contenido o contenidos esenciales de la Constitución, los cuales, sin duda, marcan las reglas de actuación para el poder revisor de la Constitución; hace falta, desde luego, asentar de manera expresa en la Constitución el mecanismo óptimo para el control constitucional de las propias reformas constitucionales, pero ese, aun siendo un problema relevante, parece accesible, cercano y posible de realización”. En esta corriente de opinión se ubica Miguel Covián (2000), quien señala: “Se entiende que las limitaciones a que está sujeto el órgano revisor son implícitas, cuando al no encontrarse determinados en forma explícita, éstas se infieren de la naturaleza misma del poder encargado de realizar la revisión de la Constitución, que no es la de un órgano constituyente, sino la de un órgano constituido” (p. 236). 10. Véase la Sentencia del Tribunal Constitucional peruano de 21 de enero de 2003. Expediente 014-2002-AI-TC, publicada el 25 de enero de 2003 en el diario oficial, El Peruano. Recuperado de internet el 10 de agosto de 2014 de: http://www.google.com.ni/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=17&ved=0CEYQFjAGOAo&url=http%3A%2F%2Fwww.idpc.es%2Farchivo%2F1212575869revista-01jur-per1.pdf&ei=9dwYVJ2vF82RgwTOh4HABQ&usg=AFQjCNEPjCrqFB02b9JncQJo2Z-VASCXsg&bvm=bv.75558745,d.eXY 18

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

En este sentido, debe advertirse que, aun cuando

administración, entre otros), ya que crean una

no existen en el texto constitucional nicaragüense

exclusión injustificada de aquellos ciudadanos que

materias expresamente sustraídas o vedadas a la

no se adscriban a ninguna de estas corrientes, una

reforma parcial, sí debe entenderse, siguiendo la

religiosa y la otra política.

lógica del constitucionalismo contemporáneo, que los principios fundamentales de la convivencia de

Vale recordar que hasta la reforma 2014, los

la nación y de un Estado no deben ser modificados

principios de la nación nicaragüense eran: a) libertad;

por los poderes constituidos mediante una reforma

b) justicia; c) el respeto a la dignidad de la persona

parcial, puesto que modificar una sola palabra podría

humana; d) el pluralismo político, social y étnico; e) el

vaciar de contenido al resto de la Carta Magna.

reconocimiento a las distintas formas de propiedad privada; f) la libre cooperación internacional; g) el

Por ejemplo: trasladar la soberanía nacional a una

respeto a la autodeterminación de los pueblos; h) la

institución o corporación; sustituir un régimen presidencial

resolución pacífica de las controversias; i) la integración

por uno parlamentario, una república por una monarquía,

centroamericana. A los cuales ahora se han sumado

adoptar ideologías específicas en el marco de una

los valores cristianos, los ideales socialistas, las

república, distraer la neutralidad de los actos de la

prácticas solidarias y los valores e ideales de la cultura

administración creando alianzas privilegiadas, entre otros.

e identidad nicaragüense (art. 4 y 5).

Lo fundamental no es una cuestión sólo numérica ni

Los diputados que reformaron la Constitución

sólo semántica, sino un asunto de reconocer en el

eliminaron parte del contenido relativo al pluralismo

imaginario colectivo de cada Estado-nación aquellos

político tal como originalmente fue redactado por el

que sean los principios que garantizan la convivencia

Constituyente de 1987, ya que el párrafo segundo del

democrática y la organización del Estado Social y

texto original, Artículo 5, decía lo siguiente:

Democrático de Derecho, para asegurar que no sean modificados por los poderes constituidos sin el

El pluralismo político asegura la existencia y

consenso y la legitimidad necesarios.

participación de todas las organizaciones políticas en los asuntos económicos, políticos y sociales del

Es cuestionable que el legislador ordinario (que

país, sin restricción ideológica, excepto aquellos

debe su representación a la Carta Fundamental),

que pretenden el restablecimiento de todo tipo de

disponga de las facultades necesarias para modificar

dictadura o de cualquier sistema antidemocrático.

libremente los principios sobre los que se asientan y fundamentan la nación y la organización política,

La frase: “excepto aquellos que pretenden el

social y económica de un país.

restablecimiento de todo tipo de dictadura o de cualquier sistema antidemocrático” fue borrada

Justamente este sería el caso de la incorporación de

por la misma fuerza política que la incorporó en la

los valores cristianos y socialistas como principios de

Constitución de 1987, como expresión del valor que se

la nación nicaragüense que resultan contradictorios

dio a la libertad y a la democracia.

con los valores republicanos que inspiran a la Constitución (como la laicidad, el pluralismo

A pesar de que la reforma contó, de acuerdo con los

ideológico, la igualdad y la no discriminación,

medios oficiales, con una alta participación ciudadana,

la objetividad o la neutralidad de los actos de la

el texto del dictamen de la comisión, evidencia que las

19

Novena reforma constitucional 2014

consultas realizadas se concentraron en instituciones

explicación frente a la relevancia de algunas de las

públicas y organizaciones afines al Gobierno11.

reformas propuestas.

No parece posible conocer con certeza cuál fue el

Del análisis del texto de la iniciativa de ley presentada,

apoyo mayoritario del que gozó la reforma, dado que los

resulta que la mayoría de los argumentos justificativos

datos de la única encuesta realizada en ese período no

explícitos giran en torno a cuatro grandes ejes

resultaron concluyentes12 debido a la complejidad de

argumentales, los que han sido tomados en su sentido

la reforma y el tipo de preguntas que se hicieron a los

más literal posible. Estos son:

encuestados, y una segunda encuesta demostró que la mayoría de los ciudadanos no las conocía después de

a. La necesidad de incorporar en la Constitución los nuevos

haber sido aprobadas13.

límites territoriales de Nicaragua en el mar Caribe; b. el fortalecimiento del esquema institucional con la

Por otra parte, dado que el procedimiento para la reforma

participación protagónica de la persona, la familia y

constitucional no exige ningún mecanismo de ratificación

la comunidad;

popular, los diputados que reformaron la Constitución

c. la institucionalización del modelo de gobierno de

decidieron no aplicar ningún instrumento de validación,

democracia directa inspirado en valores cristianos,

como podría haber sido un referéndum, muy a pesar

ideales socialistas y prácticas solidarias y

de que uno de los declarados propósitos de la reforma

d. el fortalecimiento del sistema jurídico nacional.

es —precisamente— fortalecer los mecanismos de democracia directa.

1.4. La justificación formal de la reforma

Algunas reflexiones analíticas o de contraste son necesarias para valorar la veracidad, coherencia, corrección o validez de los principales argumentos planteados por los proponentes para justificar la necesidad y la pertinencia de la reforma.

Un aspecto un tanto formal pero importante, es la identificación y valoración crítica de los argumentos

Sobre el primer argumento cabe señalar que, aun cuando

que los proponentes plantearon frente a la nación, para

resulta meritorio modificar los límites territoriales del

justificar la necesidad y pertinencia de la reforma.

Estado de acuerdo con las Sentencias de la Corte Internacional de Justicia, éstos se encuentran definidos

Junto con los argumentos explícitos y declarados,

en un solo artículo de la Constitución (art. 10); pero la

también son relevantes los silencios que en la exposición

reforma se extiende a otros 57 adicionales y decenas

de motivos se guardaron. Estos silencios no tienen

de temas relacionados con otros asuntos muy

11. Véase el documento: Dictamen de la Comisión Especial de la Asamblea Nacional de 28 de noviembre de 2013. 12. Membreño, 2014. “La mayoría de los ciudadanos nicaragüenses apoyan las reformas constitucionales, pero en carácter parcial y en la búsqueda de una estabilidad para el país, refleja la última encuesta de M&R Consultores, realizada entre el 12 y el 29 de diciembre de 2013”. Descargada de internet: http://www.elnuevodiario.com.ni/politica/307682-apoyo-parcial-a-reformas 13. Delgado, 2014. “(…) el Barómetro de las Américas incluyó las Reformas Constitucionales y la Concesión Canalera como dos tópicos clave de los últimos doce meses. Aunque el trabajo de campo de la encuesta inició quince días después de que el Gobierno de Ortega publicara las reformas en La Gaceta Diario Oficial, un 70 por ciento de los encuestados respondió que no conocía el contenido de las mismas y el impacto que tendrían en el país”. http://www.confidencial.com.ni/articulo/18384/aumentan-039-mordidas-039-y-empeora-economia#sthash.XOB5xfvt.dpuf Recuperado de internet de: http://www.confidencial.com.ni/articulo/18384/aumentan-039-mordidas-039-y-empeora-economia 20

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

controvertidos que nada tienen que ver con los límites

constituciones suponen acoger los principios y

territoriales del Estado.

valores compartidos por una sociedad y la forma de organización general del Estado, pero no un modelo de

Mientras por una parte resulta poco creíble que este

gobierno. Y en todo caso, como veremos en el presente

argumento pueda ser considerado válido para explicar

análisis, los instrumentos propuestos como modelo de

el contenido y la profundidad de la reforma, no puede

democracia directa son en definitiva formas concretas de

dejar de observarse como una pérdida de oportunidad

participación ciudadana, pero no un modelo de gobierno.

para reforzar la unidad y la identidad nacional, el hecho de que un tema de tanto consenso como éste se haya

El gobierno es el conjunto de los órganos directores de un

vinculado a otros que por la controversia que generan,

Estado, a través de los cuales se expresa y ejerce el poder

más bien dividen a la sociedad.

estatal, regulado por un ordenamiento jurídico. Podría incluso entenderse como un grupo de representantes

Es necesario recordar que la definición de los límites

legítimamente electos o designados que ejercen esa

territoriales en el mar Caribe constituye uno de los más

autoridad: el Presidente y sus ministros o secretarios.

importantes logros de la política exterior de Nicaragua en toda su historia de vida independiente. Es fruto del

Justamente por esta razón el artículo 150, numeral

esfuerzo y empeño de miles de personas que habitan

12, de la Constitución establece como una función

esas comunidades, de acciones aisladas y acciones

del Presidente la de organizar y dirigir el gobierno. La

concertadas, de distintos gobiernos y, por supuesto, de

noción de gobierno puede extenderse incluso a otros

la capacidad y trabajo de decenas de nicaragüenses

funcionarios que ejercen un cierto poder político en

profesionales que dedicaron años de su vida a estos

beneficio de la sociedad. Por esa razón los gobiernos

asuntos. Estos límites redefinen la identidad nacional

deben someterse a la ley y no someter ésta a su

como caribeña, y es un logro que resitúa el imaginario

voluntad. Pero, además, hay que tomar en cuenta que

de la perseverancia de la nación nicaragüense y de la

mientras los gobiernos cambian y se transforman, los

“nicaragüanidad” en el contexto continental y mundial.

Estados tienden a permanecer, y la constitución debe tener validez más allá de cualquier gobierno.

En el caso de los otros argumentos justificativos de la reforma cabe señalar que, aun cuando el fortalecimiento

Por otra parte, muchos de los argumentos planteados

institucional es un objetivo legítimo, resulta inadmisible

se refieren a derechos o institutos jurídicos que ya

desde la doctrina constitucional contemporánea que

son reconocidos o tienen cabida en las normas

una Constitución sea reformada para institucionalizar un

constitucionales o en leyes secundarias (habeas data,

modelo de gobierno, puesto que justamente la tarea más

tutela judicial efectiva, debido proceso, motivación de las

importante que corresponde a los parlamentos, además

sentencias, entre otros)14 y sin embargo se presentan

de participar en la legislación, es el control permanente

como algo novedoso.

del Gobierno, examinando la legalidad y la conveniencia Contrariamente, en la exposición de motivos se

de sus actos (Uribe y Correa, 2012).

omitieron razonamientos que eran necesarios para entender la virtud o la corrección de aspectos

Por otra parte, debe tomarse en cuenta que las

14. Por ejemplo: el habeas data ya era reconocido por el art. 26 de la Constitución. 21

Novena reforma constitucional 2014

importantes de la novena reforma, como los

En Nicaragua hoy, 26 años después, estamos

que justifican la necesidad de la continuidad y

viviendo nuevos tiempos, tiempos de restitución

permanencia en el ejercicio del poder político del

de derechos, de protagonismos colectivos, de

gobierno, el relevo de sus funciones a ministerios

consensos socioeconómicos, de economía

de Estado, la modificación del sistema electoral, la

solidaria, de defensa de la soberanía nacional en

inclusión del concepto de seguridad nacional, entre

base al derecho internacional, de desarrollo humano

otros. Pero sobre muchos de estos puntos no hay

sostenible con equidad; por tanto es necesario que la

ningún argumento en la exposición de motivos.

principal Ley del país institucionalice el nuevo modelo, de plenos derechos y transformaciones en justicia

No obstante la carencia de explicaciones y argumentos

social (López, 2014).

suficientes para poder entender algunos de los puntos torales de la reforma, la realidad que aprecian los

En definitiva, la justificación formal de la reforma puede

parlamentarios reformistas sobre el momento histórico

considerarse insuficiente para explicar la pertinencia y

que vive la nación es sumamente optimista.

necesidad de la misma. La exposición de motivos no logra

Así se dirá por ejemplo que:

aclarar las preguntas de la ciudadanía y guarda silencio sobre las modificaciones torales que se han realizado.

22

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

2.

Los ejes de la novena reforma constitucional

Los siete puntos que explican y resumen el contenido

indefinida del Presidente de la República (eliminación

de la novena reforma constitucional corresponden a

del primer párrafo del art. 147).

la jerarquía que el equipo investigador definió y a los objetivos esenciales de la misma. No obedecen al orden

b. La modificación de las reglas de las mayorías

jerárquico de la exposición de motivos, ni a la propia

electorales al establecer el acceso a la Presidencia

Carta Magna, y son:

por mayoría simple o relativa, eliminando el requisito del 40 por ciento de votos para ser electo presidente,

1. Permanencia y fortalecimiento

o el 35 por ciento si hubiera una diferencia de 5

del poder presidencial;

puntos porcentuales con el segundo lugar. De igual

2. relación presidencial directa con las

forma, la supresión de la segunda vuelta electoral

instituciones armadas;

en caso de que no se alcancen estas mayorías; a

3. institucionalización del modelo de gobierno;

pesar de que en la exposición de motivos se alega

4. diseño de un modelo económico corporativo;

fortalecer la democracia directa, siendo justamente

5. instauración de la democracia directa;

las elecciones un instrumento clave de la democracia

6. reforma institucional del sistema judicial; y

(eliminación del primer párrafo del art. 147).

7. precisiones o mejoras de ciertos derechos. c. Se mantiene un trato deliberadamente desigual

2.1. Permanencia y fortalecimiento del poder presidencial

entre el Presidente en funciones y el resto de los principales funcionarios del Estado, al conservar sobre ellos la prohibición de ser candidatos a la

La exposición de motivos de la novena reforma no

presidencia, a menos que renuncien al cargo doce

explica las razones que justifican algunas de las

meses antes de la elección (la prohibición alcanza a

más importantes modificaciones realizadas al orden

Ministros, Viceministros, Presidente de la Asamblea

constitucional, en particular los cambios destinados a

Nacional, Magistrados de la Corte Suprema de

fortalecer el poder presidencial y modificar las reglas del

Justicia y del Consejo Supremo Electoral, Miembros

sistema democrático.

del Consejo Superior de la Contraloría, Fiscal General y Fiscal General Adjunto, Procurador y

Entre los vacíos argumentativos destacan los referidos a:

Subprocurador General, Procurador y Subprocurador General de Derechos Humanos, y todos los que

a. La eliminación de los límites a la reelección

estuvieren ejerciendo el cargo de Alcalde (prohibición

presidencial que era una garantía mínima para evitar la

establecida en el inciso “d” del art. 147).

entronización de los líderes políticos en la Presidencia, y que podría facilitar el relevo generacional, dejando

d. Se dispone el fortalecimiento del Poder Ejecutivo

libre el camino formal para la reelección sucesiva e

al otorgarle al Presidente de la República la 23

Novena reforma constitucional 2014

facultad de “dictar decretos ejecutivos de aplicación

titular del Ejecutivo, sino “las instituciones civiles”.

general en materia administrativa”. Las palabras

La reforma también se distancia de este modelo

“de aplicación general” pretenden generar una

regional cuando dispone la participación de

ambigüedad con relación a la jerarquía entre leyes

militares en funciones civiles (arts. 92 y 95).

y decretos, que podrá ser interpretada y aplicada como si el Ejecutivo fuese un órgano que colegisla

f. La subordinación directa de la Policía Nacional al

con el parlamento, fortaleciendo más su poder

Presidente de la República en su carácter de Jefe

político y debilitando el equilibrio necesario entre

Supremo de la misma, eliminando la intermediación

ambos poderes; ello puede afectar la seguridad

del Ministerio de Gobernación, lo que también

jurídica y la democracia representativa, ya que

era una consecuencia lógica de los principios

los decretos ejecutivos no están sometidos a la

del Tratado Marco de Seguridad Democrática de

transparencia propia del proceso de formación de

Centroamérica (fortalecimiento continuo y sostenido

la ley (art. 150 numeral 4). En realidad, las leyes

del poder civil y de las instituciones democráticas;

se encuentran en una posición jerárquica superior

subordinación de las fuerzas policiales a las

a la que corresponde a los Decretos Ejecutivos.

instituciones civiles). De esta manera se allana el camino para una relación directa, además de

e. La eliminación de las funciones de intermediación

disponer también la participación de policías en

del Ministerio de Defensa en la relación del Ejército

funciones civiles (art. 95 y 97).

con el poder civil, conservando únicamente la relación directa con el Presidente de la República

g. La eliminación de la expresa obligación del

en su carácter de Jefe Supremo. La reforma se

Estado en cuanto a la preservación, conservación

aleja del modelo previsto en el Tratado Marco de

y rescate del medio ambiente y de los recursos

Seguridad Democrática de Centroamérica (TMSD,

naturales (antiguo art. 60), mientras dispone que

1995)15, en el que se estableció el principio de

se podrán celebrar contratos u otorgar concesión

“fortalecimiento y perfeccionamiento constante de

para la construcción y explotación de un canal

las instituciones democráticas”, por medio de “un

interoceánico. El contrato había sido concedido

proceso continuo y sostenido de consolidación y

en exclusividad desde el 5 de septiembre de 2012,

fortalecimiento del poder civil” (art. 2.b TMSD); y el

mucho antes de la reforma constitucional, sin que

principio de “subordinación de las fuerzas armadas,

se estableciera algún mecanismo para validar la

de policía y de seguridad pública, a las autoridades

opinión del pueblo, como el referendo popular, a

civiles constitucionalmente establecidas, surgidas

pesar de tratarse de un asunto de trascendencia

de procesos electorales, libres, honestos y

para el medio ambiente, la soberanía nacional,

pluralistas” (art. 2.c TMSD); dado que el modelo

la configuración del territorio y las futuras

regional presupone que el poder civil no es sólo el

generaciones de nicaragüenses (art. 102).

15. El Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica, fue aprobado por Decreto de la Asamblea Nacional No. 1372, del 11 de junio de 1996, publicado en La Gaceta Diario Oficial No. 133 del 16 de julio de 1996) y ratificado por Decreto No. 13-96, aprobado el 25 de julio de 1996 y publicado en La Gaceta Diario Oficial No. 140 del 26 de julio de 1996.

24

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

Reelección presidencial indefinida

Trato desigual a funcionarios del Estado

Castigo a los tránsfugas

Reafirma concesión canalera

Fortalecimiento del Poder Presidencial

Modificación de mayorías electorales

Relación directa con el Ejército y la Policía Nacional

Decretos ejecutivos de aplicación general

h. La separación de sus cargos de los funcionarios

del Estado, así como la descentralización de la

electos considerados tránsfugas “por traicionar la

administración pública. Por otra parte, la permanencia

voluntad del elector”. Esta sanción es violatoria de

en el cargo de los funcionarios electos (diputados,

los derechos humanos del representante electo ya

alcaldes y concejales) deja de ser una garantía para

que se introduce sin reserva de ley y sin forma ni

que éstos puedan ejercer la representación popular

figura de juicio; además facilita las sustituciones

con la libertad requerida, de manera que sus efectos se

injustificadas de diputados, alcaldes y concejales,

convierten en un riesgo para la democracia.

incrementa el poder de los líderes políticos de los

2.1.1. Reelección indefinida y fortalecimiento del poder presidencial

partidos al contar con un instrumento de castigo; crea una dependencia de la persona electa y lesiona la democracia participativa y representativa, así

Antes de ser electo en el año 2006 para su

como la democracia directa que se dice promover

segundo mandato, el Presidente Daniel Ortega

(art. 131 párrafo segundo).

Saavedra venía pronunciándose por establecer un régimen parlamentario en Nicaragua. En reiteradas

Estas medidas tienen como fin asegurar la continuidad

ocasiones expresó la necesidad de “acabar con el

en el cargo de Presidente de la República y fortalecer

régimen presidencialista y establecer un régimen

el poder presidencial. Al fortalecer el poder central se

parlamentario” (Discurso pronunciado en el Acto del

debilita el equilibrio formal con el resto de instituciones

25

Novena reforma constitucional 2014

24 aniversario de la Revolución, celebración del 19 de

De manera que una vez resuelta la reelección

julio de 2003)16.

indefinida del presidente, primero por la vía judicial y ahora por la novena reforma, todo indica que aquellas

A principios de 2008, habiendo sido ya reelecto titular

preocupaciones sobre los vicios del presidencialismo

del Ejecutivo, en ocasión de la presentación de un libro

y su desprestigio, no eran sinceras o constituían un

en homenaje al veintiún aniversario de la Constitución,

eufemismo que escondía las mismas obsesiones

criticó al régimen republicano y presidencialista. Entre

reeleccionistas constatadas por Esgueva (2011) como

sus señalamientos expuso:

una constante de la historia de Nicaragua.

En la actualidad, se plantea que en los sistemas

Dada la importancia capital de esta cuestión en

presidenciales la concentración del poder y la

el contexto actual, entendemos que el silencio de

irresponsabilidad de su ejercicio no son compatibles

los legisladores en la exposición de motivos de

con un Estado constitucional. El Derecho comparado

la reforma es, cuando menos, una manifestación

muestra la evolución que se ha dado en cuanto a

de que no había interés por dar explicaciones

la actualización de los sistemas presidenciales. La

al pueblo sobre las medidas que allanan el

preservación de estos sistemas no excluye que sean

camino para un cuarto período presidencial.

reformados y actualizados. La mayor parte de las reformas han consistido en adoptar instituciones

Vale recordar que la candidatura del Presidente Ortega

que tienen su origen en los sistemas parlamentarios,

para un tercer período (2012-2017), fue facilitada por

ya que (…) el presidencialismo es la causa del

el Consejo Supremo Electoral (CSE) y resuelta en base

desprestigio del resto de poderes del Estado (Castro

a la Sentencia 504 del 19 de octubre de 2009, dictada

y Cuarezma, 2008:14).

por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (Aguilar, 2011).

Esta singular frase sobre la incompatibilidad del sistema presidencialista con el Estado Constitucional suscrita

El camino de la reelección presidencial indefinida ya

por el Presidente, quizá puede explicarse porque, de

había sido trazado, primero por la Sala Constitucional

acuerdo con información publicada en la prensa escrita

y luego por la Corte en pleno con la sentencia número

de ese año (2008)17, se encontraba explorando la

6 del 30 de septiembre de 2010. La sentencia declaró

posibilidad de establecer un régimen parlamentario que

la “inaplicabilidad” erga omnes del artículo 147

hubiera fortalecido las competencias de la Asamblea

constitucional, reformando así “de hecho” la Constitución.

Nacional, moderado las facultades ejecutivas de un

Esta reforma “de hecho” de la Constitución no está

Primer Ministro (Jefe de Gobierno) y reducido las del

incluida en la lista de reformas formales a la misma,

Presidente (Jefe de Estado). Todo lo contrario a lo que

aunque en realidad implicó una reforma realizada por el

ha hecho con la novena reforma.

máximo tribunal, sin contar con las facultades para ello.

16. (Uriarte, 2003). «Daniel Ortega, secretario general del Frente Sandinista, insistió ayer durante su discurso en la celebración del triunfo de la revolución sandinista, en acabar con el sistema presidencial que rige en el país e instó a impulsar un sistema parlamentario de alta participación popular. “Lo que se propone es eliminar el sistema presidencial, el centro del poder estaría en el Parlamento, que a la vez tendría una contraparte que sería el Congreso Popular, donde estarían electos representantes de la sociedad nicaragüense, sin ganar salario, de manera que habría una contraparte permanente incidiendo en las decisiones de Gobierno”, apuntó Ortega». 17. (Potosme, 2008). «La idea del sistema parlamentarista, es decir, mayor concentración de poder en la Asamblea Nacional, toma fuerza y esa es la temática que argumenta el libro: A 21 Años de la Constitución Política, Vigencia y Desafíos, que presentará el próximo martes el presidente Daniel Ortega.» 26

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

Se puede argumentar que la reforma no abordó la

La potestad de dictar decretos ejecutivos con fuerza

reelección presidencial porque este asunto ya había sido

de ley en materia administrativa hubiera convertido

resuelto por la Corte Suprema de Justicia, pero lo cierto

al Ejecutivo en una especie de órgano colegislativo,

es que, aquella solución judicial (la sentencia número 6),

debilitando el equilibrio formal entre Poder Ejecutivo

no era lo suficientemente segura, pues dejaba abierta

y Legislativo. Esto hubiera significado una mayor

la puerta para una posible reinterpretación en sentido

afectación a la seguridad jurídica y a la democracia

contrario. De manera que no fue sólo una cuestión

representativa, pues los decretos ejecutivos no están

de carácter estético lo que explica la eliminación

sometidos al procedimiento y la transparencia propios

definitiva de los límites constitucionales a la reelección

del proceso de formación de las leyes.

presidencial introducidos desde 1995 con la segunda reforma (Ley No. 192), que constituían una base legal

Sin embargo, la valoración positiva que podría hacerse

para limitar las ambiciones de perpetuación de los

de este cambio en la redacción final de la reforma,

políticos en la Presidencia.

todavía deberá esperar que se conozcan los alcances que el Ejecutivo le dará al término “aplicación general en

En el texto de la iniciativa de la reforma no se justificó

materia administrativa”, y la manera en que los tribunales

formalmente la reelección presidencial, ni se argumentó

interpretarán, llegado el caso, esta disposición legal;

por qué se eliminaban otros temas relativos al modelo

aunque no cabe ninguna confusión en la relación de

electoral, como las mayorías mínimas exigidas para

jerarquía entre ley y decreto.

ganar una elección presidencial o la necesidad de una segunda vuelta, asuntos que no fueron objeto de

Finalmente, no puede obviarse que la reforma fortalece

revisión o disputa en la referida sentencia número 6

el control presidencial directo sobre las dos instituciones

de 2010 de la Corte Suprema de Justicia. En dicha

armadas: el Ejército y la Policía, sin el seguimiento ni la

sentencia estos temas no son abordados, ni existen

asistencia o intermediación de ninguna otra institución

pronunciamientos sobre las mayorías electorales

profesional civil.

exigidas para ganar una elección presidencial.

2.1.2. De las mayorías electorales suficientes a la mayoría simple

Aunque los límites para la reelección indefinida establecidos en 1995 no resolvieran los imaginarios y las tendencias caudillistas de la cultura política

Una de las modificaciones de mayor calado a las

local, sí contribuían a evitar el continuismo y a facilitar

reglas del juego democrático en la novena reforma

la sucesión política de las dirigencias dentro de los

constitucional, que no fue justificada ni tampoco

partidos políticos, así como el ascenso de las nuevas

comentada por los diputados que la reformaron en su

generaciones dentro de estas organizaciones.

exposición de motivos, es la transformación del sistema electoral, que pasa de una mayoría calificada a una mayoría simple.

La exposición de motivos de la reforma planteó inicialmente la necesidad de fortalecer las facultades presidenciales para dictar decretos ejecutivos con fuerza

Se prevé que esta modificación no se agotará en la

de ley en materia administrativa, esta frase luego fue

reforma constitucional, sino que tendrá consecuencias

sustituida por dictar decretos ejecutivos de aplicación

en una futura reforma de la Ley Electoral.

general en materia administrativa (art. 150.4).

27

Novena reforma constitucional 2014

La segunda reforma (1995) estableció que para ganar

gobiernos con muy poco apoyo y, por tanto, debilitar

la Presidencia un candidato debía obtener al menos el

el sistema de representación y el modelo democrático

45 por ciento de los votos válidos, regla que cambió en

que se dice profundizar, aun cuando es más

la tercera reforma (2000) y que Arturo Cruz (2013: 5)

económico y sencillo de administrar, además que

explica de la siguiente manera:

favorecerá a los partidos grandes de base amplia.

La modificación de la Constitución durante el

Los requisitos del art. 147 aseguraban que el presidente

Gobierno de Arnoldo Alemán, le permitía a Daniel

resultara electo con un porcentaje mínimo. Lo que en

Ortega ganar la presidencia en primera vuelta con

esta investigación hemos llamado “mayoría suficiente”,

el 40 por ciento de los votos válidos, y hasta con

es decir, un mínimo de electores que se sitúa entre 40 y

el 35 por ciento, siempre y cuando hubiese una

35 por ciento de los votos válidos. De manera que, como

distancia del 5 por ciento de los votos entre él y el

quiera que fuese, alcanzar la presidencia del país exigía

candidato que lo siguiese. Sin esta modificación

un esfuerzo para conseguir apoyo del electorado.

hecha para favorecer a Daniel Ortega como parte de un paquete de reformas conocido como el “Pacto”,

La reforma constitucional del sistema electoral no

negociado entre los principales de la sociedad política

queda ahí, al pasar a un sistema de elección por

nicaragüense, aún con las fuerzas del antisandinismo

mayoría simple elimina la segunda vuelta electoral

fragmentadas, Daniel Ortega con el 38 por ciento

porque siempre habrá un ganador en la primera y única

de los votos que obtuvo en el 2006, nunca hubiese

vuelta. Esto significa que, aun cuando ninguno alcance

regresado a la presidencia de Nicaragua.

un número mínimo de votos que expresen cierta representatividad, el candidato que obtuvo el mayor

La Carta Magna establecía que sería electo Presidente

número resultará ganador de la contienda.

quien obtuviera la mayoría relativa de votos (art. 146), el válidos para resultar electo.

2.1.3. Transfuguismo o propiedad sobre los cargos de elección popular

Dado que la reforma elimina el primer párrafo del art.

Un tema que merece especial atención en la reforma

147, el próximo Presidente de la República a elegirse en

es la sanción de separación del cargo de los

el 2016 resultará electo con la mayoría relativa de los

funcionarios electos por el voto popular cuando sean

votos de acuerdo con la regla general del art. 146. Esto

considerados —o quizá acusados— tránsfugas (art.

es: con la mayoría simple.

131 párrafo segundo).

El candidato que resulte ganador de las próximas

Aunque resulten admisibles e incluso legítimas las

elecciones será el que obtenga la mayor cantidad

preocupaciones de los partidos políticos a efectos

de votos válidos. Bajo este sistema, un candidato

de instaurar un régimen legal que trate de evitar o

puede ganar con dos votos, si cada uno de los demás

desincentivar el transfuguismo, este tipo de sanción así

candidatos únicamente logra un voto.

planteada puede considerarse una violación múltiple del

art. 147 reformado demandaba el 40 por ciento de votos

derecho de participación política. Dado que, por ahora, no se sabe cómo se adecuará este sistema en el reordenamiento del sistema

Esta medida afecta gravemente el acceso y la

electoral, es difícil adelantar conclusiones definitivas.

permanencia libre de la persona electa en la

Un sistema de mayoría simple puede generar

representación; lesiona su libertad de asociación 28

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

política; atropella el respeto al pluralismo político, ya

Ocampo fue destituida de hecho de su cargo sin

que ninguna organización política puede considerarse

mayores explicaciones oficiales y el exdiputado de la

con mayor legitimidad que otra; crea una arbitraria

UDC (parte de la alianza con el FSLN en 2006), Agustín

interferencia en los derechos de libertad de conciencia,

Jarquín Anaya, también fue destituido de hecho de

de libertad de expresión, de libertad de asociación y de

su cargo por haber traicionado “el mandato de sus

adhesión política del representante electo; y, finalmente,

electores al cambiarse de partido” (Resolución del CSE

afecta la sustitución del mandato por el elector, que es

del 26 de julio del año 2013).

el soberano llamado a sustituir a su representante.

2.2. Relación presidencial directa con las instituciones armadas

Esta sanción se introduce sin reserva de ley y sin forma ni figura de juicio. La persona acusada de tránsfuga no cuenta con las garantías del

La Constitución Política de Nicaragua reconoce las

debido proceso establecidas para los demás

misiones relativas a la defensa nacional19 (art. 92), y

ciudadanos, lesionando no sólo sus derechos y

además incorpora la seguridad20 como un derecho

garantías individuales sino, además, la democracia

fundamental de las personas (art. 25.2); asumiendo

participativa y representativa .

que el Estado es garante de los derechos individuales

18

de quienes se encuentran bajo su jurisdicción, La nueva disposición constitucional no precisa quién

lo que convierte a la seguridad en una condición

será la autoridad competente para conocer, resolver

necesaria para alcanzar el pleno desarrollo humano y,

y aplicar la sanción, ni qué deberá hacerse cuando

consecuentemente, para la paz, la libertad y la justicia.

resulte que el acusado de tránsfuga sea el representante suplente y no el propietario de un cargo por elección.

Como explica Elvira Cuadra (2014) “antes de 1979, la Guardia Nacional era la institución que realizaba

Existen dos antecedentes de este tipo de sanción

indistintamente las funciones de defensa y seguridad

impulsadas antes de la reforma por el Consejo

en Nicaragua, pero ejercía sus funciones a partir de los

Supremo Electoral (CSE). Tales sanciones no tenían

preceptos establecidos en la doctrina de la seguridad

fundamento legal y sin embargo la instancia ejecutora

nacional y a través de métodos cruelmente represivos”.

argumentó que la sanción era materia electoral y, por tanto, exclusiva de sus funciones, sin respetar

La Guardia Nacional era una de las instituciones clave

las garantías mínimas del debido proceso que tienen

en el círculo de poder que sostenía a la dictadura

todos los ciudadanos. La exdiputada del FSLN Xochilt

de los Somoza desde sus inicios en la década de

18. Véase los argumentos expresados por el diputado Wilfredo Navarro, en su voto razonado a la iniciativa de reforma, con fecha 3 de diciembre de 2013. Recuperado de internet de: http://legislacion.asamblea.gob.ni/SILEG/Iniciativas.nsf/0/9e79461787f2f80f06257c1600609ea0/$FILE/ATT11ITE.pdf/VotorazonadoWNM.pdf 19. El Libro de la Defensa Nacional de Nicaragua del Ministerio de Defensa de Nicaragua define defensa como “la capacidad del Estado para brindar protección a sus intereses y objetivos nacionales, mediante la disposición y acción coordinada de todas las energías y fuerzas morales y materiales de la Nación” (Ministerio de Defensa/Ejército de Nicaragua, 2005). 20. La seguridad es entendida como “una condición permanente de soberanía, independencia, integridad territorial, paz y justicia social, que en el marco institucional de estado social de derecho, provee las garantías necesarias a la Nación para la vigencia de sus intereses y objetivos nacionales, frente a cualquier amenaza, riesgo o agresión, así como el goce de las libertades individuales y los derechos políticos, conforme a la ley, la misma definición continua informando que si bien, la seguridad nacional, no es un fin en sí mismo, es un propósito genérico del Estado que involucra a todas las fuerzas de la Nación, expresadas en el poder nacional” (Ministerio de Defensa/Ejército de Nicaragua, 2005). 29

Novena reforma constitucional 2014

los 40 hasta su derrocamiento en 1979 (Millet,

también fue clave la promulgación en 1998 de la Ley de

1979). Sus métodos abiertamente represivos y las

Organización, Competencia y Procedimiento del Poder

constantes violaciones a los derechos humanos,

Ejecutivo (Ley 290), que permitió la redefinición de las

le granjearon la animadversión de la mayoría de la

relaciones de los cuerpos armados con las instituciones

sociedad nicaragüense y la condena pública de la

civiles de la administración.

comunidad internacional, especialmente durante las insurrecciones armadas lideradas por el Frente

En el año 1998, como resultado de esta ordenación

Sandinista de Liberación Nacional, FSLN, que

administrativa del Poder Ejecutivo, al Ministerio de

culminaron con la caída del régimen de los Somoza y

Defensa le fue asignada la facultad de dirigir y coordinar

su desarticulación como aparato militar el 19 de julio

los asuntos relacionados con el Ejército, y al Ministerio

de 1979 (Baltodano, 2010).

de Gobernación aquellos concernientes a la Policía. Estos procesos contribuyeron a la profesionalización y

De acuerdo con los artículos 92 y 97 de la Carta

democratización del sector de defensa y seguridad, e

Magna el país cuenta ahora con dos cuerpos armados:

inauguraron una nueva etapa en las relaciones cívico

el Ejército de Nicaragua y la Policía Nacional. El

militares y generaron la credibilidad de ambos cuerpos

Ejército de Nicaragua es la única institución de

armados ante la sociedad.

naturaleza militar encargada de la defensa nacional (y después de la reforma debe entenderse que también

La relación institucional de los cuerpos armados con el

podría estar a cargo de ciertos asuntos relacionados

poder civil cesó con el segundo mandato del Presidente

con la seguridad nacional). La Policía Nacional, cuerpo

Ortega en 2007. Se instauró entonces un modelo de

armado de naturaleza civil, vela por la seguridad y el

relación directa entre el Presidente y las instituciones

orden interno, así como por la prevención, persecución

armadas que no estaba previsto en la organización

e investigación del delito.

jurídica de la administración. El proceso inició con la vacancia del Ministro de Defensa en el año 2007,

Ambos cuerpos armados iniciaron a partir de su

el nombramiento de una Secretaria General, hasta la

fundación un proceso de institucionalización y

reducción de su contenido de trabajo. En el caso del

profesionalización que tuvo diversos momentos

Ministerio de Gobernación se produjo un relevo fáctico

históricos, como la promulgación del Código de

de sus competencias en su relación superior jerárquica

Organización Jurisdiccional y Previsión Social Militar

con la Policía Nacional.

en 1994 (Ley 181) y la reforma constitucional (1995), que permitió la transformación del Ejército Popular

Este modelo de relaciones directas fue legalizado

Sandinista a Ejército de Nicaragua y de la Policía

con la novena reforma constitucional al relevar a

Sandinista a Policía Nacional, a fin de que ambas fuesen

ambas instituciones ministeriales de sus antiguas

valoradas como instituciones del Estado y la nación, y

competencias, y también fue materializado con la

no de un partido político o de un gobierno específico.

reforma del Código Militar (Ley No. 855), y la nueva Ley de la Policía Nacional (Ley No. 872).

Especialmente relevante para impulsar este proceso de institucionalización, así como para enrumbar de manera

La relación directa entre el Presidente y los

estratégica las relaciones entre civiles y militares, fue

cuerpos armados es uno de los rasgos de la actual

la adopción en 1996 del Tratado Marco de Seguridad

administración Ortega. Si bien esta relación puede

Democrática de Centroamérica (TMSD) y la creación

facilitar decisiones relacionadas con la seguridad y

del Ministerio de Defensa en 1997. En el mismo sentido,

la defensa, también reduce las capacidades de las 30

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

Reforma del sector seguridad/ defensa

Presidencia

Ministerio de Defensa

c

c

Policía Nacional

ar

go

s civ

il e s

iviles sc o g ar

Ministerio de Gobernación

Ejército de Nicaragua

instituciones civiles para dirigir cuerpos armados,

otros. A pesar de ello, los diputados que propusieron la

además de crear una relación de subordinación

reforma no ofrecieron una explícita justificación.

jerárquica individual, pero no institucional. La reforma introdujo algunas funciones que no La reforma introduce además, para ambos cuerpos

estaban contempladas anteriormente como las de

armados (art. 95), la posibilidad de que sus miembros

“investigación del delito” (art. 97), también otorgó

puedan “ocupar cargos temporalmente en el ámbito

reconocimiento legal al modelo preventivo, proactivo y

del Poder Ejecutivo por razones de seguridad

comunitario y planteó que éste debe realizarse con la

nacional cuando el interés supremo de la nación así

participación protagónica de los habitantes, la familia

lo demande” (art. 95). Aunque esta disposición pueda

y la comunidad.

ser empleada para resolver necesidades de personal relacionadas con asuntos de seguridad y defensa,

Aun cuando este modelo policial ha logrado el

también puede crear riesgos innecesarios de militarizar

reconocimiento de organizaciones internacionales, su

instituciones civiles.

perfil sigue siendo aún impreciso. El éxito del modelo requiere de un mayor grado de profundidad de su

2.2.1. La nueva situación de la Policia Nacional

definición a través de la legislación ordinaria, así como del conocimiento y empoderamiento de los distintos

En Nicaragua el tema de la seguridad moviliza

sectores de la sociedad.

distintos imaginarios debido a los dolorosos procesos históricos vividos en el pasado reciente: control social,

En cuanto a la intervención del Ejército en los asuntos

represión política, desplazamiento de personas,

de seguridad pública o de orden interno en apoyo a

enfrentamientos bélicos, desmovilización y desarme de

la Policía Nacional (art. 92) no hay modificaciones en

grupos alzados, inobservancia de derechos humanos,

la reforma. Esta posibilidad ya estaba prevista antes,

profesionalización de los cuerpos armados, entre

de acuerdo con la Ley de la Policía Nacional es esta 31

Novena reforma constitucional 2014

institución policial la que solicita al Presidente de la

f. Seguridad Nacional: Se entiende por Seguridad

República el apoyo del Ejército en casos excepcionales:

Nacional, la condición permanente de soberanía,

“(…) cuando la estabilidad de la República esté amenazada

independencia, integridad territorial, paz y justicia

por graves alteraciones al orden público y desordenes

social dirigida a preservar la integridad, estabilidad

internos, calamidades y desastres naturales y la capacidad

y permanencia del Estado de Nicaragua, sus

institucional se encontrare excedida”21.

instituciones, el orden democrático, Estado Social de Derecho, el bien común, protección de las personas

Aunque el Ejército Nacional y la Policía Nacional

y sus bienes, frente a cualquier amenaza, riesgo o

han emprendido planes conjuntos de intervención,

agresión, en apego a la Constitución Política de la

el cumplimiento de misiones no tradicionales por

República, los derechos humanos, los convenios

parte del Ejército, que normalmente le corresponden

y tratados de los que Nicaragua es Parte en esta

a instituciones civiles, pone a la institución militar

materia.

en una constante relación con la ciudadanía, lo que siempre representa un riesgo debido a que por su

Este concepto de “seguridad nacional” es amplio, y

propia naturaleza militar, este cuerpo armado no ha

lo es mucho más si consideramos los objetivos que

sido entrenado para negociar, consensuar o gestionar

deben perseguir las misiones de la “seguridad nacional”

tensiones con la población, sino enfrentar riesgos o

de acuerdo con la ley: preservación de la vida y de la

peligros contra la defensa nacional.

democracia; desarrollo económico, político, cultural, social, ambiental y tecnológico del país; preservación

2.2.2. La nueva situación del Ejército de Nicaragua Los diputados que elaboraron la reforma introdujeron en la Constitución un concepto de “seguridad nacional” (art.92) no definen, aunque está relacionado con asuntos vinculados a las tecnologías de las telecomunicaciones como: la prohibición de instalar sistemas que afecten las comunicaciones nacionales y la propiedad estatal sobre los “puntos de comunicación” para la defensa nacional, el espectro radioeléctrico y satelital. Lo que sea que signifique este concepto dentro de la propia Constitución es un asunto que no puede ser del todo aclarado. Vale recordar que a finales de 2010 fue aprobada una Ley de Seguridad Democrática en la que se establecía el siguiente concepto:

de la soberanía, independencia e integridad territorial; mantenimiento del orden constitucional y fortalecimiento de las instituciones de gobierno; enfrentamiento al narcotráfico y crimen organizado y defensa frente a una agresión extranjera (art. 5, Ley 750). Es significativo que tales asuntos puedan ser asignados al Ejército, ya que aunque la reforma no es explícita sobre qué debe entenderse por “seguridad nacional” en la Constitución, este concepto es muy amplio en la Ley de Seguridad Democrática. De acuerdo con la Ley 750, el Sistema Nacional de Seguridad Democrática cuenta con una amplia gama de funcionarios que proceden de distintas instituciones civiles como: Migración, Aduana, Penitenciaria, Procuraduría, Fiscalía, Unidad de Análisis Financiero22 y Superintendencia de Bancos, además del propio Ejército y la Policía.

21. Así lo establece el artículo 13 numeral 4 (Atribuciones y funciones del Director o Directora General) de la Ley No. 872, Ley de Organización, Funciones, Carrera y Régimen Especial de Seguridad Social de la Policía Nacional, aprobada el 26 de junio de 2014 y publicada en la Gaceta Diario Oficial No.125 del 7 de julio de 2014. 22. Nueva entidad que sustituyó a la Comisión de Análisis Financiero (CAF) y que fue creada en 2012 mediante Ley No. 793, Ley Creadora de la Unidad de Análisis Financiero, aprobada el 15 de junio de 2012 y publicado en La Gaceta Diario Oficial No. 117 del 22 de junio de 2012. 32

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

Este tipo de competencias atribuidas al Ejército, en

República en la formulación de los planes y políticas

cumplimiento de funciones no tradicionales del cuerpo

de defensa y seguridad nacional, convirtiendo la

militar, abre una brecha de discrecionalidad y de riesgos

anterior relación institucional del Ejército con las

en orden a la preponderancia de las autoridades civiles.

instituciones civiles en una relación directa con el Presidente de la República.

Algunas interrogantes que deja la reforma y que deben



ser definidas para evitar riesgos de superposición

b. La ampliación del criterio para autorizar el tránsito o

de funciones y competencias entre las autoridades

estacionamiento de naves, aeronaves, maquinarias

militares y las civiles, o el eficiente desempeño de

y personal militar extranjero para otros fines que no

ambas instituciones son:

sean humanitarios como: adiestramiento, instrucción e intercambio, a solicitud del Presidente de la

¿Cómo se prepara y entrena el personal de la institución

República y ratificación de la Asamblea Nacional.

militar para lidiar con el cumplimiento de sus misiones



en orden a los desafíos de la preservación de la

c. La extensión de la educación militar, a temas como

democracia y de los derechos humanos que forman

el derecho internacional humanitario y temas

parte de los objetivos de la seguridad nacional?

“patrióticos”. Deberá analizarse lo que se entienda por “educación patriótica” y si esto puede encausarse

¿Cuáles serán las misiones a desarrollar por el

a una formación que pretenda implantar valores

Ejército para garantizar la democracia y los derechos

no acordes con los principios democráticos y los

humanos? ¿Debemos entender que las funciones y

derechos humanos.

las competencias del Ejército en materia de seguridad



nacional de acuerdo con la reforma estarán limitadas

d. La ausencia de un concepto de seguridad nacional,

sólo a la protección de las telecomunicaciones o serían

pero que se relaciona con asuntos referidos a las

también otros temas como la salud, la educación, la

tecnologías de las comunicaciones. El Ejército

alimentación, la energía o el agua potable?

destaca como la institución encargada de asumir estos asuntos.

¿Cómo comprometen estos cambios y la asignación



de nuevas funciones y misiones en torno a la

e. Se abre la posibilidad de que los integrantes de

seguridad nacional o megaproyectos como el

la Policía y el Ejército puedan ocupar cargos en el

gran canal, la transformación del rol profesional,

ámbito del Poder Ejecutivo. Aunque se señala que

institucional, moderno y democrático que el Ejército

dichos cargos serán temporales, es manifiesta tanto

había venido experimentado en los últimos años y le

la discrecionalidad de tales nombramientos como el

ha permitido convertirse en la institución de mayor

número de nombramientos, el tiempo de la duración

reconocimiento y valoración entre la población?

y la posición. Convendría una correcta regulación de esta posibilidad, a fin de evitar que se abuse de ella.

La novena reforma constitucional modifica puntos importantes en materia de defensa y seguridad nacional:

La reforma constitucional coincidió con dos modificaciones al régimen de los cuerpos armados: la

a. El relego de las funciones del Ministerio de

del marco normativo del Ejército de Nicaragua (por la

Defensa al establecer una relación directa entre el

Ley No. 855) y la aprobación de un nuevo régimen de la

Comandante en Jefe del Ejército y el Presidente de la

Policía Nacional (por la Ley No. 872).

33

Novena reforma constitucional 2014

El mandatario instalará el viernes los CPC y se

Esta coincidencia no es fruto del azar; tanto la reforma al

prepara de esta forma a legitimar los Comités como

Código Militar realizada en paralelo, como la promulgación

“verdaderos representantes de la sociedad civil”

de una nueva Ley de la Policía meses después de

ante el Gobierno del Frente Sandinista (FSLN). “Hay

aprobada la reforma constitucional, dan cuenta de un

quienes se llenan la boca hablando de la sociedad

orden de prioridades destinado a legalizar la relación

civil organizada, pero la verdadera sociedad civil es

jerárquica directa entre el Presidente de la República y las

el pueblo organizado en los CPC”, afirmó Ortega,

instituciones armadas. Una sola persona no puede hacer

ante cientos de seguidores del Reparto Shick, uno

frente y dar seguimiento a la complejidad administrativa

de los barrios más grandes y pobres de la capital (La

de todos los asuntos relacionados con las funciones,

Primerísima, 2007)24.

competencias y planes de ambas instituciones armadas. La promoción de organizaciones como los CPC desde

2.3 Institucionalización del modelo de gobierno

el Gobierno, así como la determinación de sus ámbitos o espacios de participación frente a una sociedad plural, compleja y diversa, ha originado valoraciones críticas desde distintos sectores sociales (Stuart et al., 2009).

La exposición de motivos de la iniciativa presentada el 31 de octubre de 2014, plantea que “(…) Esta reforma constitucional viene a institucionalizar el modelo de

El fomento y la tutela de estas instancias de

gobierno que se está aplicando en el país (…)”.

participación desde el Gobierno, es además incompatible con una administración pública neutra e inclusiva, y afecta el desarrollo de una sociedad plural y diversa.

Esta afirmación evidencia la falta de subordinación del poder a la ley. Serrano Caldera (2011) plantea que el sometimiento a la ley es una característica propia

En realidad, lo que está sucediendo es que las

de un gobierno que respeta el Estado de Derecho, de

negociaciones y transacciones entre el Gobierno

manera que “el poder es lo que la ley dice que es, y la

y ciertos actores específicos han sustituido, de

ley es, lo que la voluntad colectiva —la Asamblea como

hecho, el sistema de partidos políticos propio de

representante de esa voluntad colectiva— dice que es

una democracia representativa, por uno de carácter

el poder”.

transaccional corporativo, basado en la adopción de acuerdos, a los que se les denomina consenso, con

2.3.1. El modelo de alianza diálogo y consenso

ciertos grupos organizados.

La idea de institucionalizar el modelo de gobierno no

El poder estatal soluciona las demandas de estos

puede desligarse de lo que sucede en la realidad social.

grupos, a cambio de que éstos abonen a su legitimidad

Desde el año 2007 fueron puestas en funcionamiento

y mantengan entre sus asociados una cierta

por el Poder Ejecutivo nuevas formas de participación

discreción o moderación en sus señalamientos.

denominadas de democracia directa, como los

La reforma constitucional legalizó este modelo

Consejos de Participación Ciudadana (CPC) :

de transacciones y mantuvo el sistema formal de

23

partidos políticos, aunque restringió el pluralismo

23. Instancias de participación creadas por medio del Decreto Ejecutivo No. 112-2007, Creación de los Consejos y Gabinetes del Poder Ciudadano, aprobado el 29 de noviembre del 2007 y publicado en La Gaceta Diario Oficial No. 230 del 29 de noviembre de 2007. 24. Nota de Radio La Primerísima: 29 noviembre de 2007. Recuperada de internet de: http://www.radiolaprimerisima.com/noticias/22276/ortega-firma-otro-decreto-para-confirmar-la-creacion-de-los-cpc-y-reorganiza-el-conpes 34

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

político (art. 5 párrafos 2do), concebido ya no para las

religiosas) elegidas por el Gobierno, y no los partidos

organizaciones políticas en general como planteaba

políticos, construyen una relación privilegiada con

antes, sino para los partidos políticos, quienes se

la administración pública o se incorporan a ella,

convierten en actores del pluralismo.

proyectándose ante la sociedad como entidades reconocidas, protegidas y hasta tuteladas por el

El reconocimiento de los partidos políticos está

Estado. Sus logros y actividades se publicitan como

condicionado a su participación en los procesos

concreción de la democracia directa, dada su conexión

electorales. No participar en un proceso electoral tendrá

con el aparato estatal, como un ejercicio de la

como consecuencia dejar de ser partido político. Esto

voluntad popular.

resulta ventajoso para asegurar la participación de los partidos en el proceso electoral y lograr su legitimidad.

La presencia de estas “alianzas”, propias de un modelo corporativo, con mecanismos de transacción o de

Al configurar formalmente el diseño de un régimen

participación que constituyen una nueva forma de

económico de mercado, pero caracterizado en la

estructurar y articular institucionalmente el poder

práctica por rasgos monopólicos u oligopólicos, y

alrededor de un único centro, tiende a fortalecer

algunos elementos de una economía social de mercado

cada vez más a la única autoridad reconocible y, en

(libre competencia y protección de consumidores), la

consecuencia, su resultado siempre será una mayor

reforma constitucional instala un modelo de alianza del

concentración y centralización del poder político.

Gobierno con el sector empresarial pequeño, mediano y grande, y los trabajadores, bajo el diálogo permanente en

De esta manera el modelo de alianza, diálogo y

la búsqueda de consensos (art. 98 y 101). Esta situación

consenso puede desarrollar un círculo de transacciones

genera algunas reflexiones.

no transparentes, en el cual el centro de poder resuelve las peticiones de las corporaciones elegidas como

Si bien el diálogo y la búsqueda de consensos merecen

aliadas para mostrar la voluntad de diálogo y consenso;

el máximo reconocimiento, la “alianza” con cualquier

en tanto que dichos grupos obtienen aquello que

sector de la sociedad como forma de organización

desean del Estado, aunque a cambio se sometan o

política, resulta inapropiada para justificar el accionar

moderen, apuntalando la autoridad del centro de poder,

del Estado, quien debe actuar con total neutralidad en

que de nuevo concederá otros consensos a cambio de

beneficio de todos los sectores sociales. Lo que puede

mantener el apoyo.

facilitar el riesgo de aprovechamiento indebido o abuso del poder sobre los bienes y asuntos públicos.

El efecto de este modelo de alianza y de su asimilación institucional y social se contradice con el concepto

En el caso del consenso, hay que decir que su búsqueda

moderno de democracia participativa y representativa,

es meritoria como política pública, pero someter

dado que los consensos de estas alianzas se

el accionar del Estado al consenso, en realidad es

superponen a las instituciones públicas y marginan la

incompatible con la democracia como régimen de

mediación de los partidos políticos.

mayorías con respeto hacia las minorías. La introducción del modelo de alianza, diálogo y

Las alianzas específicas tampoco toman en cuenta

consenso parece encajar con un régimen corporativo,

los intereses de los sectores sociales no organizados

donde ciertas organizaciones (económicas, sociales y

excluidos del modelo, quienes no tienen otra opción

35

Novena reforma constitucional 2014

ESTADO Gobierno Poder Ejecutivo

Policía Nacional

Ejército Nacional

Poderes Poder Judicial

Poder Electoral

Poder Legislativo

Alianza FSLN

Trabajadores CPC/Iglesias

COSEP

Partidos políticos

Sociedad

que aceptarlo, ya que el poder central no encuentra

(art. 98 y 101), bajo el principio de “responsabilidad

ningún límite ni contrapeso a su voluntad, lo que además

compartida” (art. 98), frase que luego fue eliminada

imposibilita cualquier alternancia en el poder político.

del texto constitucional, en el que también caben

Como bien señala Arturo Cruz (2013), el Presidente Ortega

los trabajadores.

es en la actualidad el mediador exclusivo entre el Estado y la sociedad25.

El rol del Estado en la economía no puede ser asumido de manera dogmática y debe ser el resultado de un profundo

2.4. El diseño de un modelo económico corporativo

y amplio debate de todos los sectores involucrados, siendo que cada nación enfrenta retos diferentes en la configuración de sus bienes públicos y de sus mercados,

En el orden de la gestión económica, la reforma

así como en su nivel de desarrollo humano.

propone un replanteamiento de la función o razón de ser del Estado en la economía hacia un rol de

Las disposiciones de la reforma en materia económica

facilitador (art. 98) y el modelo de alianza, diálogo

deben ser contrastadas con la realidad de la gestión

y consenso del Gobierno con el sector empresarial

económica del país, si quieren obtenerse conclusiones

25. “En la Nicaragua de hoy, el mediador exclusivo entre Estado y sociedad es Daniel Ortega, encargado de distribuir esas rentas que se originan en los fondos venezolanos, pero también en la cooperación tradicional, sin la cual, los fondos venezolanos tendrían que ser incorporados obligatoriamente al presupuesto formal, lo que le restaría a Daniel Ortega la discrecionalidad fiscal, misma que le ha permitido resolver con agilidad los imprevistos de la mediación” (Cruz, A., 2013:8). 36

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

que sean útiles para comprender su contenido. Sus

años ochenta, y que mantendrá una comunicación

conclusiones pueden ofrecer pistas sobre las virtudes

fluida con el sector privado. Esta idea subyace en la

del modelo en resultados económicos y los riesgos que

exposición de motivos al hacer referencia a uno de los

entraña en el marco de una sociedad democrática.

empresarios locales:

2.4.1. El rol facilitador del Estado en la economía

Parafraseando al empresario Carlos Pellas, la alianza conlleva a una unidad de propósito de criterios y

La reforma constitucional establece que el rol del

acciones en un esfuerzo político para el desarrollo y

Estado en la economía será de “facilitador” de la

la búsqueda de un consenso que cree confianza en el

actividad productiva (art. 98). Se trata de un papel

sector empresarial27.

disminuido si pretende lograr el “desarrollo humano sostenible”26, mejorar las condiciones de vida del

Esto explicaría la preocupación por regular hasta el

pueblo y hacer una distribución más justa de la

detalle —algo más propio de leyes ordinarias que de

riqueza (art. 98 párrafo primero).

un texto constitucional— algunas de las actividades de “facilitación” que debe realizar el Estado en la

La reforma propone un modelo de Estado limitado

economía: simplificación de trámites y reducción

a facilitar el desarrollo del sector privado, lo que

de barreras de entrada a la formalidad (art. 98,

constituye una contradicción con las obligaciones

párrafo tercero).

atribuidas en el art. 99 de ser: “(…) responsable de promover el desarrollo integral del país y como gestor

Tales precisiones pretenden transmitir tranquilidad

del bien común, deberá garantizar los intereses y

a los empresarios, dado que no constituyen una

las necesidades particulares, sociales, sectoriales y

respuesta a una carencia de normas en el modelo

regionales de la nación”.

económico constitucional de Nicaragua previo a la novena reforma, además que, la Constitución

Las referencias al rol de “facilitador” del Estado en la

reconocía el rol protagónico de la iniciativa privada en

economía no se corresponden con lo que sucede en

la economía (art. 99).

la realidad, tampoco son resultado de algún debate nacional o “consenso” con el resto de sectores de la

De acuerdo con Schneider (2014), este tipo

sociedad; sino que son el reflejo de una propuesta

de reformas también pueden ser el resultado

específica del Gobierno, que debería ser discutida con la

de la presión que ejercen ciertos grupos para

sociedad, a fin de valorar si es suficiente para satisfacer

tener acceso político e impulsar una agenda

sus aspiraciones de desarrollo humano.

pública que les ayuda a mantener su dinamismo, incluyendo las adaptaciones administrativas y

Con la reforma parece querer trasmitirse tranquilidad

la creación de nuevas instituciones políticas.

a la empresa privada al asegurar que el Gobierno no emprenderá ningún proceso de estatización de

En Nicaragua es una constante la creación de

empresas o de la economía, como ocurrió en los

espacios o instancias de decisión o de codecisión de

26. Una referencia aproximativa del “desarrollo humano sostenible” a nivel mundial lo constituye la medición del Índice de Desarrollo Humano (IDH) que realiza desde hace más de dos décadas el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). 27. Tomado textualmente del punto número 18 de la Exposición de Motivos de la Iniciativa de Reforma de 31 de octubre de 2013. 37

Novena reforma constitucional 2014

gobierno y grupos de empresarios, tal es el caso de

garantizar la propiedad privada y el cumplimiento

las mesas de trabajo sectorial y las juntas directivas28.

de los contratos. El nuevo desarrollismo es

El proceso incluye la creación de modalidades que

entonces un tercer discurso, un conjunto

pueden facilitar o ayudar a gestionar las relaciones y

de propuestas útiles para que los países de

los vínculos que requieren los grupos emergentes con

desarrollo medio, como Brasil y Argentina,

el Estado.

recuperen el tiempo perdido y logren ponerse a la par de las naciones más prósperas.

Sin embargo, ¿cómo resolverá el Estado la tensión

2.4.2. La alianza asimétrica con empresarios y trabajadores

de ser, al menos en el diseño legal, “facilitador” de la actividad empresarial y el “responsable de promover el desarrollo integral del país” (art. 98 párrafo primero)? Desde la óptica de las tesis económicas desarrollistas

Desde el año 2007 el Gobierno se propuso emprender

(Breseer-Pereira, 2007) este tipo de objetivos sugeriría

un modelo de alianza con algunas organizaciones de

una relación diferente, quizá más equilibrada, entre

empresarios y algunas organizaciones de trabajadores, a

Estado y mercado.

fin de alcanzar ciertos “consensos” en torno a la solución de asuntos referidos a la vida económica del país.

El nuevo desarrollismo no es una simple teoría económica, sino una estrategia nacional de

A pesar de la importancia que tiene la búsqueda de

desarrollo. Se diferencia del desarrollismo de

consensos en una sociedad, en el modelo que se ha

los 50 en que no defiende amplias medidas

configurado no está representado ni todo el sector

para proteger a una industria infante y en que

empresarial29, ni todos los trabajadores organizados,

si bien le otorga al Estado un papel central, cree

sino aquellas organizaciones con las que el Gobierno

que para llevar a cabo su tarea éste debe ser

ha decidido mantener un diálogo cercano.

financieramente sólido y administrativamente eficiente. Por otro lado, a diferencia de la

De hecho, en la mayoría de instancias de participación

ortodoxia convencional, el nuevo desarrollismo

predominan representantes de los grupos empresariales

no cree que el mercado pueda resolverlo todo

mejor organizados y organizaciones de trabajadores

ni que las instituciones deban limitarse a

afines al Gobierno30.

28. (Prado Reyes, 2014). «(…) el representante del Cosep, José Adán Aguerri, manifestó que en esta primera reunión el sector privado impulsa tres ejes fundamentales, la facilitación, la educación y la productividad. “Trajimos una serie de planteamientos en materia de facilitación. En cuanto a las mesas sectoriales estamos proponiendo que a partir de febrero empiecen a trabajarse 5 mesas sectoriales, tendrán que responder a los problemas del día a día, a la estrategia de desarrollo que nos estamos planteando sectorialmente”, explicó. También comentó que en esta primera reunión se entregó al Gobierno una matriz en la que se refleja que solo 22 de las 58 juntas directivas en las que está presente el Cosep, están trabajando de manera efectiva. En ese sentido, explicó que “nos hemos comprometido a hacer una valoración mes a mes de cómo están trabajando estas 58 juntas directivas” y urgió la necesidad de que se trabaje de manera dinámica. El Cosep también presentó una matriz con los obstáculos que la empresa privada identifica contra el comercio centroamericano.» Recuperado de: http://www.el19digital.com/articulos/ver/titulo:15878-gobierno-y-cosep-sostienen-primera-reunion-de-la-comision-de-seguimiento 29. El sector privado (en estricta separación del estatal) está conformado por tres sub sectores: 1. El sector privado empresarial, compuesto por empresas de todo tamaño (pequeñas, medianas y grandes, organizadas y no organizadas, formales e informales); 2. El sector privado familiar, compuesto por hogares de diferentes características y grados de organización interna y externa; 3. El sector privado de organizaciones no gubernamentales, tales como iglesias de diferentes denominaciones y organizaciones civiles sin fines de lucro, entre otros. 30. En espacios informales los representantes del COSEP han alegado que las organizaciones de sociedad civil y los partidos políticos que se expresan de forma crítica a esta forma de alianza deben trabajar sus propias estrategias para establecer mecanismos de diálogo con el Gobierno. 38

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

El modelo convenido está incorporado en el Plan

cierta estabilidad al modelo a corto o mediano plazo,

de Gobierno (PNDH 2012-2016)31 como una “Gran

también es conveniente que, dadas las presiones

Alianza” de la que se espera pueda cumplir los

sociales sobre una riqueza nacional escasa y la

siguientes objetivos:

inequitativa distribución de las cargas relativas a los bienes públicos (impuestos), tales decisiones se

• Contribuir a la estabilidad y crecimiento del

adopten para favorecer a otros sectores sociales y

sector privado;

empresariales no representados o menos organizados,

• facilitar las decisiones de política;

que no tienen ni voz ni voto dentro de la alianza.

• lograr consensos en las reformas tributarias; • facilitar el acceso a la cooperación internacional

Cuando la influencia de algunos actores en la agenda

dirigida a las prioridades nacionales productivas;

de los asuntos públicos está sobredimensionada,

• formar consensos para iniciativas futuras; y

se erosiona el debate político, libre y transparente,

• lograr del sector privado sus compromisos de

usualmente desarrollado en las asambleas legislativas,

nación sobre responsabilidad fiscal, laboral, social

dando lugar a un corporativismo34, en el que las

cultural y ambiental32.

decisiones relevantes de una sociedad están en manos de



ciertos grupos organizados que no han competido en la

Los actores más importantes de la Gran Alianza, el

arena electoral, erosionando la democracia representativa.

Gobierno y el COSEP, coinciden en que la misma les ha permitido mantener un clima de entendimiento,

El proceso de la negociación de la reforma

predictibilidad de costos, estabilidad social y laboral

constitucional fue reflejo de la voluntad de un actor

favorable, y que esto ha repercutido en el aumento

(el Gobierno), que aceptó modificar algunos puntos

de la inversión extranjera directa y de las inversiones

planteados por el otro actor clave de la alianza, los

privadas nacionales33.

empresarios; considerando que del proyecto original los cambios más relevantes resultaron de algunos de los

Si bien la participación de los grupos empresariales

planteamientos del COSEP35.

en las decisiones políticas del Gobierno puede darle

31. El Plan Nacional de Desarrollo Humano 2012-2016. Recuperado de internet de: http://www.pndh.gob.ni/ 32. Dichos objetivos guardan concordancia con lo que el COSEP demanda al Gobierno en su Agenda 2013-2016. “Los cinco pilares del crecimiento”: 1. Gobernabilidad democrática y seguridad jurídica; 2. Infraestructura; 3. Mercado laboral y formalidad; 4. Financiamiento; 5. Incorporación de tecnologías y nuevas formas de organización. 33. Véase el discurso del Presidente del COSEP en ocasión del “Día del Empresario Nicaragüense”, del 09 de septiembre de 2014, en donde resalta los logros de la alianza con el Gobierno. Recuperado de internet de: http://www.youtube.com/watch?v=Ktb5_GmBn7E 34. Para una caracterización del nivel de penetración de grupos empresariales organizados en la toma de decisiones económicas en los países de la región centroamericana puede verse: Programa Estado de la Nación. 2011. Cuarto Informe Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible. San José, Programa Estado de la Nación. Disponible en internet en: http://www.estadonacion.or.cr/estado-de-la-region/region-informe-actual2011 35. Durante el proceso de aprobación el Gobierno nunca se mostró interesado en consensuar la reforma con los partidos políticos ni con la sociedad civil organizada, sólo con los empresarios. (Salinas Maldonado, 2013). «La cúpula del Consejo Superior de la Empresa Privada (COSEP) suspendió una gira de negocios por Europa y regresó a Managua para resolver una urgencia: sentarse a negociar con el Gobierno del comandante Daniel Ortega los cambios a la propuesta de reforma constitucional que serían aprobados por el oficialismo en la Asamblea Nacional. Días previos a la aprobación de las reformas hubo una negociación de fondo directamente con Ortega, de la que salió un dictamen satisfactorio para el líder del Frente Sandinista y el gran capital de Nicaragua. “Hubo comunicaciones con Ortega, en las que se recogieron los puntos que creíamos se debían asegurar”, confirmó José Adán Aguerri, presidente del Cosep, en una entrevista en el programa Esta Semana.» Recuperado de : http://www.confidencial.com.ni/articulo/15319/cosep-negocio-con-ortega#sthash.2XLshROi.dpuf 39

Novena reforma constitucional 2014

El tiempo dirá si el nivel de confianza y aval que el sector

este es su rasgo característico; es decir, que requieren

privado, representado en el COSEP, ha dado a la alianza

un cierto nivel de amplitud de la alianza, participación,

tendrá o no resultados, considerando que su estabilidad

de la cual carece el actual modelo de Nicaragua que, por

debería suponer un incremento significativo de las tasas

defecto, es excluyente, pero sin duda alcanza una mayor

de inversión y productividad en los próximos años.

profundidad de los compromisos adquiridos.

Se suponía que después de la reforma constitucional la

El Gobierno de Enrique Bolaños (2002-2007) realizaba

gran alianza se ampliaría a otros sectores empresariales

consultas para la revisión y definición de políticas

del país (gremios y cooperativas, entre otros), pero

socioeconómicas en el marco del Consejo Nacional de

hasta ahora todo indica que continuarán siendo sólo los

Planificación Económica y Social (CONPES), pero no

empresarios organizados en el COSEP quienes seguirán

logró una progresión suficiente de los acuerdos, que

actuando como interlocutores de parte del sector

en general se quedaba en el nivel de la consulta y no

privado y participando en las decisiones políticas y las

alcanzaba a materializarse en la implementación de las

reformas económicas36.

estrategias del sector público.

La intención de fortalecer los mecanismos de

A partir de 2007 el Gobierno logra avanzar en la

participación del sector empresarial se encuentra en el

definición de sus estrategias basándose en las

art. 100, que hace referencia a la obligación del Estado

prioridades acordadas con ciertos grupos de

de garantizar el marco jurídico para impulsar proyectos

empresarios, de manera que limitó el número de

público-privados (las APP), en infraestructura y la

interlocutores y abandonó un esquema incluyente y

institucionalización de concesiones a megaproyectos.

participativo para llegar a dicho “consenso”.

Si bien a nivel internacional se reconoce que las

La negociación y discusión de la Ley de Concertación

“alianzas público-privadas” (APP), constituyen

Tributaria (2012) marcó un antes y un después en la

mecanismos mediante los cuales se logran acuerdos

concentración de actores de la alianza, que a partir de

de cooperación entre organismos del sector público y

entonces han sido los que han definido las estrategias

el sector privado, que aportan soluciones o dialogan

de su desarrollo.

en torno a intereses comunes y en aras del desarrollo económico, estas no están exentas de ser utilizadas de

Pero el actual modelo de alianza, diálogo y consenso sigue

manera inadecuada para imponer la visión de ciertos

estando en tensión con la Constitución reformada, ya que

grupos económicos37.

en la misma establece que el pueblo puede participar “libremente en la construcción y perfeccionamiento del

Las APP38 requieren alcanzar niveles amplios de diálogo

sistema económico” (art. 2) y en igualdad de condiciones

e implementación de las estrategias consensuadas,

en los asuntos públicos y en la gestión estatal” (art. 50).

36. Hasta ahora esto es lo que ha estado sucediendo. Especialmente llamativo fue el caso de la negociación de la Ley de Concertación Tributaria en 2008 - 2012. Para un análisis detallado sobre el proceso y los resultados de esta negociación véase Medal (2012): “La reforma tributaria es más de lo mismo y el desarrollo sostenible, un reto nunca asumido en nuestra historia”. Revista Envío. Edición No. 369. Managua, Nicaragua. 37. Sobre el funcionamiento y experiencias internacionales de las APP puede consultarse STDF y BID (2012) y Devlin y Moguillansky (2010). 38. Puede verse video institucional 2014, presentado el 09 de septiembre durante la celebración del “Día del Empresario Nicaragüense”. Recuperado de internet de: https://www.youtube.com/watch?v=gZD2kuE79Z8 40

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

Gráfico No. 1: Evolución del empleo formal y salario real (miles de trabajadores y córdobas de 2006) Empleo formal (eje izq.)

Salario real

800 700 600 500 400 300

420

493

459

535

578

673

703

5,600

4,824

4,800

4,471

4,353

4,342

4,013

100 2006

2007

6,000

5,200

200 -

504

623

2008

2009

2010

4,204

4,143

4,129

2011

2012

2013

4,256

2014*

4,400 4,000

Fuente: Elaboración propia con estadísticas del BCN (revisadas el 11/09/2014). (*) 2014 a junio para empleo formal y mayo para salario real.

Por su parte, el Estado tiene la responsabilidad de

trianuales en el sector de zonas francas. Por el contrario,

velar porque la participación en los asuntos públicos

esfuerzos como la iniciativa de una ley para regular

de la economía sea lo más amplia posible, y ello

la “tercerización laboral” promovida por los sindicatos

implica asegurar una representación plural de los

afines al Gobierno, que además cuenta con el respaldo

intereses nacionales .

de sindicatos independientes, no ha prosperado desde

39

el año 2009 hasta la fecha. Una valoración de los resultados del modelo de alianza del Gobierno concluiría que el balance ha estado a

El consenso tampoco ha sido posible en cuanto a la

favor de los empresarios y no de los trabajadores. Así

discusión de la conformación de la canasta básica legal.

por ejemplo, se han aprobado incrementos salariales

Por un lado, los empresarios han demandado revisar

que han estado más cercanos a las propuestas de los

la cantidad de bienes de la canasta, proponiendo

empresarios que a las de los sindicalistas.

que se conforme sólo de bienes alimenticios (que de acuerdo con su visión la homogenizaría con el resto

A iniciativa de los empresarios se han materializado

de países de Centroamérica)40, mientras los sindicatos

iniciativas como la aprobación de los salarios mínimos

abogan para que se mantenga la actual y que los

39. COSEP participa en 39 instancias público-privadas, y promueve la iniciativa de Ley de Asociación Público Privada, por lo que no hay ningún otro actor que se le compare. De acuerdo con sus propios reportes, entre 2008 y 2012, cincuenta y tres (53) leyes y reglamentos del ámbito económico fueron trabajados técnicamente y en consenso con su organización. Normas para garantizar la estabilidad del sistema y cambio de matriz energética; impulso para el desarrollo de PYMES, Ley de Factura Cambiaria, Ley de Arrendamiento Financiero, Ley de Factoraje, entre otros. A su entender, estas leyes fortalecen el sistema bancario, reactivan sectores económicos (turismo, construcción y vivienda) y mejoran la regulación de las contrataciones del sector público (ver COSEP, 2012). 40. Véase: (Largaespada, 2014). “Reajuste salarial se haría en base a productividad y competitividad” en El Nuevo Diario, 06 febrero de 2014. Recuperado de internet de: http://www.elnuevodiario.com.ni/economia/310188-reajuste-salarial-se-haria-base-a-productividad-competitividad 41

Novena reforma constitucional 2014

salarios vayan equiparándose a su costo monetario,

En definitiva, la concreción del modelo de alianza,

demanda que a la fecha no se han logrado.

diálogo y consenso en lo económico, se caracteriza por una replanteamiento formal del rol del Estado

Una revisión de las estadísticas oficiales revela

como facilitador del sector privado a fin de crear

que el salario real de los trabajadores ha sufrido un

confianza, y se concreta en una alianza asimétrica con

retroceso: de C$ 4,823.9 en 2006 pasó a C$ 4,255.6

grupos de empresarios y trabajadores organizados,

en 2013. La reducción promedio anual fue del 2 por

con una fuerte tendencia hacia un modelo corporativo

ciento (véase gráfico No.1). Sin embargo, el empleo

que se confronta con la democracia representativa

formal ha experimentado un crecimiento promedio

y participativa.

anual del 7 por ciento . Han sido los representantes 41

2.5. Instauración de la llamada democracia directa

de los empresarios quienes han impulsado una suerte de disyuntiva en la discusión y negociación del salario mínimo, al proponer ajustes salariales “moderados” en la mesa tripartita de negociación del salario mínimo,

Un quinto eje de la reforma es el replanteamiento o

para “proteger la generación de empleos formales” .

la introducción del modelo de la democracia directa

42

Recuadro No.1: Alianzas público privadas Las alianzas público-privadas bien estructuradas pueden minimizar el riesgo de que el Gobierno se vea capturado por sectores organizados específicos del sector privado: Esto sugiere que la alianza debe cumplir ciertas condiciones como: contar con representación de intereses diversos, reglas bien establecidas, transparencia, modalidades de evaluación y un servicio civil profesional. Específicamente recomienda: 1. Establecer marcos formales para que el sector público y el privado puedan colaborar. 2. Promoción de la transparencia pública. 3. Una clara exposición de los objetivos de un programa de incentivos, junto con evaluaciones posteriores apropiadas basadas en la evidencia. 4. Contar con un servicio civil profesional y razonablemente bien remunerado y establecer de manera explícita las normas que regirán la conducta de los funcionarios públicos y los miembros de la alianza público privada. Fuente: : Tomado de Devlin y Moguillansky (2010).

41. Las principales líneas de acción de la política laboral que persigue el COSEP para el quinquenio 2012-2016 son: la reducción del desempleo y el sub empleo; el fortalecimiento de la seguridad social; la estabilidad y desarrollo del trabajo en el mediano y largo plazo; fortalecimiento del diálogo social. Estos lineamientos de política son similares a los establecidos en el PNDH 2012 – 2016. 42. Existe escasa evidencia que respalde una relación inversa entre salarios mínimos y empleos en Nicaragua. De esa forma, aumentos desmedidos en el salario mínimo tienen un impacto negativo en la generación de empleos. Alaniz et al. (2010) encontró que un incremento del salario mínimo real en 10 por ciento causa una reducción de 5 por ciento del empleo formal. 42

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

(art. 2 y 7), que debe ser analizado y valorado no sólo

no se agotan en el ámbito local, sino que trascienden

a partir de los conceptos jurídicos o sociológicos sino,

a lo nacional, regional e internacional, y alcanza todo el

además, considerando la naturaleza del esquema de

universo de los derechos humanos.

participación y del ejercicio de los derechos ciudadanos que la reforma institucionaliza.

El debate teórico doctrinario diferencia la comunidad como una colectividad solidaria idealizada que se

La Constitución reconocía un concepto de democracia

mueve por el bien común, del concepto de sociedad,

directa, no se trata de un elemento nuevo. La novedad

que considera al ciudadano como un individuo

está en cuál es el tipo de ciudadanía del que se parte

libre que se somete al control social a través del

para llegar a la construcción de la nueva democracia

cumplimiento de las normas.

directa. El punto de partida está limitado al ejercicio de ciertos derechos y el cambio, sin duda, es relevante.

Ferdinand Tönnies en Comunidad y Sociedad (1887) describió la comunidad como un organismo natural en

2.5.1. Un reconocimiento limitado de la ciudadanía

el que prevalece una voluntad común, predominan los intereses colectivos, los miembros son escasamente individualizados, la orientación moral e intelectual

El artículo 4 reformado establece que “el Estado

está dada por creencias de tipo religioso, la conducta

nicaragüense reconoce a la persona, la familia y la

cotidiana está regulada por las costumbres, la

comunidad como el origen y el fin de su actividad”,

solidaridad es global y espontánea, la propiedad es

vinculando ésta a un tipo determinado de valores

común (Tönnies, 1947).

considerados “como valores universales y generales”, que son los valores cristianos, los ideales socialistas y las

La sociedad en cambio —señalaba— comprende un

prácticas solidarias.

conjunto de relaciones sociales de signo contrario. Domina la voluntad individual y los miembros están

Desde la óptica y el interés de la reforma, este

fuertemente individualizados. Los intereses de los

reconocimiento estatal a la persona, la familia y la

particulares prevalecen y la acción de cada uno está

comunidad no incluye a la ciudadanía, puesto que sujeta

orientada por la opinión pública; la moda controla

el ejercicio cívico a estos tres niveles ya mencionados.

la manera de actuar cotidiana. La solidaridad se

Esto redujo la amplitud del concepto de ciudadanía

realiza solamente en términos contractuales y gira

que se construye desde el siglo pasado (Marshall y

alrededor del intercambio de mercancías y servicios.

Bottomore, 1950)43, cuyo accionar va mucho más allá

La propiedad privada predomina.

de los límites de la comunidad, porque sus actividades

43. Para definir a la ciudadanía los autores emprendieron un estudio histórico y propusieron una división de la ciudadanía en tres partes o elementos: a) Elemento civil: Se compone de los derechos necesarios para la libertad individual, esto es, libertad de la persona, libertad de expresión, libertad de pensamiento y de religión, derecho a la propiedad y a establecer contratos válidos y el derecho a la justicia. Sobre este último, el autor expresa que es de índole distinta a los restantes derechos porque se trata del derecho a defender y a hacer valer el conjunto de los derechos de una persona en igualdad con los demás, mediante los debidos procedimientos legales. Así, instituciones directamente relacionadas con los derechos civiles son los tribunales de justicia. b) Elemento político: Está integrado por los derechos que tiene un sujeto a participar en el ejercicio del poder político como miembro de un cuerpo investido de autoridad política o como elector de sus miembros. A este elemento le corresponden el parlamento y las juntas de gobierno local. c) Elemento social: Comprende desde el derecho a la seguridad y a un mínimo bienestar económico, hasta el derecho a compartir plenamente la herencia social y vivir la vida de un ser civilizado conforme a los estándares predominantes en la sociedad. Las instituciones directamente relacionadas con este elemento son el sistema educativo y los servicios sociales. 43

Novena reforma constitucional 2014

persona

c

ie

comunidad

da

d

familia

So

ámbito nacional

ámbito internacional

(Art. 4) Origen y fin del Estado: persona, familia y comunidad

En esa contradicción entre comunidad y sociedad,

El trinomio persona, familia y comunidad, no solo está

los seres humanos han encontrado nuevas formas

concebido como el fin del Estado en el artículo 4, se

colectivas de hacer política, “(…) menos interferidas

remarca en los artículos 50 y 70, relativos al derecho

por mediaciones partidarias o prácticas patrimoniales

de participación ciudadana y al concepto de familia,

y más centradas en las determinaciones culturales de

respectivamente. Además es notorio que la reforma

sus actores (…)”, en las que “(…) la democracia —como

suprimió la obligación del Estado de proteger a todos los

un orden en que los conflictos se resuelven por la

y las nicaragüenses “contra toda forma de explotación,

vía del diálogo, la negociación y el consenso— es un

discriminación y exclusión” (art. 4). De la misma manera

contexto necesario para articular Estado y sociedad

que suprimió la participación efectiva del pueblo,

civil del modo menos coercitivo posible, privilegiando

sustituyéndola por la participación efectiva de “la persona,

una racionalidad comunicativa que responde a sus

la familia y la comunidad” (art. 50).

propios intereses frente a la acción del Estado” (Miranda, 2005).

La reforma recurre de nuevo a este concepto de ciudadanía limitada, cuando se refiere al modelo policial

Es así que la ciudadanía, sea individual o

preventivo, proactivo y comunitario, ya que este debe

colectivamente considerada, participa en la vida

realizarse con la “participación protagónica de los

pública o política, en condiciones de autonomía frente

habitantes, la familia y la comunidad” (art. 97).

al poder, construyendo, disputando o reconstruyendo

No obstante la introducción del nuevo trinomio

el orden social a través de mecanismos de incidencia,

conceptual, la reforma no eliminó del todo el término

gestión y concertación. Es por esta razón que

ciudadana o ciudadano. En el art. 6 se mantuvo la

establecer como origen y fin del Estado a la persona,

disposición de que, “(…) las ciudadanas y ciudadanos

la familia y la comunidad, sólo puede entenderse

y la familia son elementos protagónicos en la toma

como una exclusión de la amplitud de la ciudadanía, o

de decisiones, planificación y gestión de los asuntos

cuando menos la reduce a cierto tipo de actividades.

públicos del Estado”. Y en el artículo 50 mantuvo el reconocimiento de que “los ciudadanos tienen derecho 44

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

de participar en igualdad de condiciones en los asuntos

De manera que la referencia a mecanismos de

públicos y en la gestión estatal”.

democracia directa, como expresiones de la democracia participativa, se había planteado claramente desde

¿Cómo se resolverán estas contradicciones en la vida

1995, por lo que en rigor histórico no constituye una

cotidiana de una sociedad plural, diversa y democrática?

novedad constitucional.

Si el fin del Estado, la participación, está concebido para los ámbitos de la persona, la familia y la comunidad,

A pesar de estos antecedentes constitucionales de

¿cuáles son los espacios de participación a los que

1995, la novena reforma introdujo otros mecanismos de

pueden aspirar los ciudadanos y las ciudadanas que

democracia directa como si se tratara de un concepto

trasciendan estos límites?, ¿quiénes serán considerados

novedoso, una nueva vía o una nueva alternativa

ciudadanas y ciudadanos?, ¿sólo las personas o

para que el pueblo ejerza su poder soberano, sin

habitantes que participan en actividades de nivel

interferencias de sus representantes.

comunitario?, ¿en cuáles organizaciones y territorios?, ¿y en la solución de qué tipo de asuntos?

La democracia directa se presenta entonces en la reforma como un camino alternativo o adicional a

Es preciso reflexionar profundamente sobre esta

la democracia participativa y representativa, que ya

visión de la reforma y estas interrogantes, debido

estaba recogida en la Constitución de 1987 como uno

a la limitación que implica para las personas como

de los principios fundamentales del Estado y de la

sujetos políticos, con derecho a vivir, ejercer, expresar

organización social (arts. 2 y 7).

y manifestar el ejercicio de una plena ciudadanía, de manera individual, institucional o bajo diferentes formas

Por lo tanto, la primera interrogante que cabe

organizativas, libres y voluntarias.

plantearse es si, ¿la introducción de este “nuevo concepto” ampliado o extensivo de democracia directa

2.5.2. El contenido de la democracia directa

podía ser objeto de una reforma parcial o debería serlo dentro de una reforma total?, habida cuenta de

En su redacción original, la Constitución Política de 1987

que presentada de una manera tan disruptiva podría

recogía un solo mecanismo de democracia directa:

alterar el funcionamiento de todo el sistema político y,

el sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, por

en consecuencia, sólo podría haberlo hecho un poder

medio del cual el pueblo, fuente de todo poder y forjador

constituyente originario. A menos que aquello que

de su propio destino, se decía entonces, escogía a sus

en la reforma se denomina democracia directa sea

representantes (art. 2 en su redacción original).

sólo un mecanismo de realización de la democracia

Luego, la segunda reforma de 1995 introdujo dos

participativa, más no una ruptura del modelo

mecanismos adicionales de democracia directa que

participativo y representativo.

nunca han sido utilizados por ningún gobierno: el referéndum y el plebiscito. Ambas figuras permiten que

Si la democracia directa fuese una ruptura del modelo

el pueblo pueda ejercer su poder soberano de manera

participativo y representativo, esta debía haber sido

directa. Pero, además, la segunda reforma abrió la

objeto de un proceso constituyente más amplio

puerta a la introducción de otros procedimientos de

y consensuado, pues se trataría entonces de la

democracia directa que pudieran establecerse, ya

configuración jurídica de una serie de mecanismos

fuera en la Carta Magna o en las leyes ordinarias (art.

institucionales que, bajo el nombre de democracia

2 en su redacción de 1995).

directa, sientan las bases para reestructurar el sistema democrático, esencial para la convivencia social. 45

Novena reforma constitucional 2014

Ciertamente, la democracia participativa enfrenta el

ciudadanas, los Consejos territoriales, las asambleas

desafío de proponer mecanismos de involucramiento

territoriales y comunales de los pueblos originarios y

que fortalezcan la participación ciudadana más

afrodescendientes, los Consejos sectoriales, y otros

allá del simple ejercicio del sufragio, propio de la

procedimientos que se establezcan en la presente

democracia representativa.

Constitución y las leyes” (art. 2).

Pero igualmente, algunos mecanismos de aplicación

Dejó así establecida una reserva de ley que consiste

de la nueva democracia directa han tenido y pueden

en desarrollar la norma constitucional en una ley

tener un efecto lesivo sobre la democracia participativa

secundaria. El artículo 2 remite el asunto a leyes

y representativa. Esto es justamente lo que podría

secundarias ya aprobadas, como la Ley Electoral para

suceder si grupos de ciudadanos organizados

los mecanismos que existían con rango constitucional:

actúan por instrucciones políticas, sin la legalidad y

el referéndum y el plebiscito.

legitimidad necesaria, haciendo una presencia activa en los espacios de consulta y toma de decisiones o

Los nuevos espacios o formas participativas

pretenden sustituir a los representantes electos por

deberán cumplir con las disposiciones de las normas

las vías de hecho.

secundarias vigentes en el ordenamiento jurídico, tal es el caso de la Ley de Participación Ciudadana, que

Por otra parte, si la norma constitucional ya recogía y,

ya regulaba instrumentos como la iniciativa ciudadana

por tanto, permitía la inclusión de nuevas formas de

de ley; la consulta ciudadana en todos los niveles

participación, es más que necesaria la exigencia de

territoriales, tanto para elaborar y aprobar normas

ciertos requisitos mínimos para que la democracia

legales como para formular, dar seguimiento y evaluar

directa y participativa pueda ser ejercida y considerada

políticas públicas; así como las asociaciones de

un instrumento complementario en un Estado

pobladores, y las organizaciones gremiales, sectoriales

democrático de Derecho, por lo cual no basta hacer

y sociales.

enunciados de los instrumentos de participación, sino que hace falta una previa y clara regulación jurídica.

Hasta que no se conozca el contenido de éstos nuevos mecanismos de participación y su

La puesta en funcionamiento de estos mecanismos

normativa de funcionamiento más allá de los

o instrumentos exige requisitos sine qua non para ser

enunciados, es poco lo que se puede analizar,

acreditados como válidos y legítimos: la necesidad

excepto que, más que manifestaciones de

de un adecuado régimen jurídico que ofrezca certeza

democracia directa se trata de mecanismos

y seguridad; la selección neutral y objetiva de la

complementarios de la democracia participativa.

ciudadanía participante; el acceso y la disponibilidad

En este sentido Alvarez y Vintró (2014) expresan:

de información libre y adecuada; la colaboración de las instituciones sin exclusiones de ningún grupo o sector;

En realidad la reforma constitucional no introduce

la participación en todas las etapas del proceso y la

en sentido estricto nuevos mecanismos

influencia en la decisión final (Vintró Castells, 2012).

de democracia directa a los ya existentes anteriormente (las figuras tradicionales del

La reforma establece que esta nueva forma de

referéndum y el plebiscito) ya que no contempla,

democracia tendrá “otros mecanismos directos,

por ejemplo, la revocación por votación ciudadana

como los presupuestos participativos, las iniciativas

de titulares de determinadas instituciones

46

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

prevista en otros textos constitucionales. En

los diferentes poderes sociales, especialmente del

este sentido el artículo 2 establece más bien una

poder político. Pero el principio de independencia

relación de figuras de la denominada democracia

judicial también se traduce en un deber de

participativa que, cuando menos parcialmente,

independencia de todos y cada uno de los jueces

ya se contemplaban en la legislación ordinaria y

cuando realizan actos jurisdiccionales (Aguiló, 1996).

habían conocido un cierto desarrollo práctico con

Por tanto, el asunto de la independencia e imparcialidad

el retorno del FSLN al Gobierno a partir de 2007.

de los jueces resulta capital, hasta el punto de que ha En todo caso, no cabe duda de que los instrumentos

sido configurado como un derecho humano. En este

de participación popular, llámense democracia

sentido, la Convención Interamericana de Derechos

directa o de cualquier otra manera, revitalizan

Humanos (CIDH, 1969), en su artículo 8 sobre “Garantías

y complementan los sistemas de democracia

Judiciales” expresamente plantea:

representativa y, por tanto, fortalecen un sistema democrático en general, pero deben ser regulados

1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las

de manera adecuada en el ordenamiento jurídico

debidas garantías y dentro de un plazo razonable,

y aplicados al universo ciudadano para asegurar

por un juez o tribunal competente, independiente e

que no se conviertan en instrumentos de una

imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la

minoría organizada, de control o represión social, y

sustanciación de cualquier acusación penal formulada

que tampoco sirvan a los intereses de un régimen

contra ella, o para la determinación de sus derechos

centralizado, autoritario y excluyente.

y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

2.6. Reforma institucional del sistema judicial

En aplicación de estos preceptos de la Convención, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)

La novena reforma también introduce algunos cambios

ha señalado reiteradamente “que el derecho a ser

organizativos en el sistema de organización del

juzgado por un juez o tribunal imparcial es una garantía

poder judicial. Pero antes de referirnos a ellos, debe

fundamental del debido proceso”; habiendo desarrollado

advertirse que en un sistema democrático de derecho,

una valiosa jurisprudencia sobre la independencia e

la independencia y la imparcialidad de los jueces

imparcialidad de los jueces y tribunales, que no es

se convierten en premisa básica de la credibilidad y

posible desarrollar en este breve estudio, pero que tiene

confiabilidad del sistema de justicia. ¿Por qué razón los

punto de partida en la Opinión Consultiva de la CIDH (OC

ciudadanos acudirían ante un juez o tribunal que no es

9/87 del 6 de octubre de 1987) en la que el alto tribunal

verdaderamente independiente e imparcial?

de Derechos Humanos dejó establecido que:

El autogobierno de los jueces es una condición

No pueden considerarse efectivos aquellos recursos

necesaria pero no suficiente para alcanzar su

que, por las condiciones generales del país o incluso

independencia e imparcialidad. El énfasis en el marco

por las circunstancias de un caso dado, resulten

institucional (autogobierno del sistema judicial),

ilusorios. Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando su

resulta sobre todo porque uno de los mayores riesgos

inutilidad haya quedado demostrada por la práctica,

para el Estado de Derecho procede de injerencias

porque el Poder Judicial carezca de la independencia

arbitrarias en la actividad jurisdiccional por parte de

necesaria para decidir con imparcialidad o porque

47

Novena reforma constitucional 2014

falten los medios para ejecutar sus decisiones; por

2.6.1. Los cambios organizativos del poder judicial

cualquier otra situación que configure un cuadro de denegación de justicia, como sucede cuando se incurre en un retardo injustificado en la decisión; o por

Uno de los mayores desafíos del sistema judicial es

cualquier causa, no se permita al presunto lesionado

mantener su independencia del poder político. Desde

el acceso al recurso judicial.

esta perspectiva se valora como positivo el aspecto de la reforma constitucional que se refiere al Poder Judicial

Las contribuciones de la doctrina sobre el valor

porque otorga rango constitucional a instituciones

de la independencia e imparcialidad de los jueces

llamadas a ser las garantes de los derechos ciudadanos.

también constituyen un aporte valioso. Alvarado

Sin embargo, parte de su contenido ya estaba regulado

Velloso (2008) afirma que la imparcialidad tiene tres

en normas secundarias y, en algunos casos, las

despliegues: la impartialidad: el juez no ha de ser parte;

modificaciones son de carácter sistemático.

la imparcialidad: el juez debe carecer de todo interés subjetivo en la solución del litigio; y la independencia:

La reforma constitucional sustituyó la Ley de Amparo

el juez debe poder actuar sin subordinación jerárquica respecto de las dos partes.

(Ley 49), reformada y ampliada apenas un año antes

Desde 1987 el texto constitucional establecía el derecho

Ley 49 regulaba el Recurso por Inconstitucionalidad,

(Ley 831), por una Ley de Justicia Constitucional. La el mecanismo de control de inconstitucionalidad en

a ser juzgado por el juez natural (art. 24.3), así como el

casos concretos, el Recurso de Amparo, el Recurso

reconocimiento expreso del derecho a un juez imparcial

de Exhibición Personal, el Recurso de habeas data

e independiente, no de manera directa, pero si a través

y la solución de los Conflictos de Competencia y

de los instrumentos internacionales que se incorporaron

Constitucionalidad entre los Poderes del Estado.

plenamente al texto constitucional en su artículo 46, como la citada CIDH (1969).

Habrá que esperar la promulgación de la nueva ley

La novena reforma incorpora en la Constitución al

en la protección de derechos humanos y en la

para poder conocer el grado de avance y profundidad amplitud de la jurisdicción constitucional que se

Ministerio Público, definiéndolo como una institución

argumenta querer mejorar.

independiente, con autonomía orgánica, funcional y administrativa, que tiene a su cargo la función

La reforma incluyó en la Constitución (art. 190), recursos

acusadora y la representación de los intereses de la

que ya estaban incorporados en la Ley de Amparo en su

sociedad y de la víctima del delito en el proceso penal,

versión reformada 2013, pero no en la Carta Magna:

a través del Fiscal General de la República quien sólo estará subordinado a la Constitución Política de la

• El Recurso de habeas data;

República y a las leyes (art. 138, numeral b).

• el conflicto de competencia y constitucionalidad entre los Poderes del Estado; y

Esta independencia y autonomía plena del Ministerio

• el control de constitucionalidad en caso concreto.

Público de otras entidades del Estado, así como del resto de poderes orgánicos o fácticos de la sociedad,

Además, incorporó recursos que no estaban previstos

puede quedarse en una declaración o convertirse en

en la Ley de Amparo en su versión 2013 como los

una realidad. El futuro que tenga la institución en los

conflictos de constitucionalidad entre el Gobierno

próximos años lo dirá.

48

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

Central y los Gobiernos Municipales y de las Regiones

humanos no sólo afectan al fortalecimiento del

Autónomas de la Costa Caribe.

Estado de Derecho, sino que son obstáculos para que cualquier país avance en materia de desarrollo

Adicionalmente, elevó a rango constitucional la

humano, equidad social, justicia, seguridad y progreso

instancia de gobierno de los jueces, el Consejo

económico. Para revertir estas tendencias es

Nacional de Administración y Carrera Judicial (art.

necesario impulsar esfuerzos institucionales para que

165), que había sido creado por la Ley de Carrera

la cultura de la legalidad y la transparencia permitan

Judicial (Ley 501 de 2005), y estableció de manera

recuperar la confianza de toda la ciudadanía, y ello

precisa sus atribuciones. Las definiciones de este

incluye también la confianza de las minorías.

órgano de gobierno de los jueces podría ayudar a mejorar el funcionamiento de la justicia y, en todo

El acceso a la justicia debe asentarse en la igualdad

caso, es positivo que la reforma haya separado las

de todas y todos ante la ley y en el respeto al debido

funciones jurisdiccionales de las competencias del

proceso, mismos que permitan garantizar que las

Consejo, a fin de que sus integrantes se concentren en

leyes normen la convivencia social dentro de un

la administración y en la gestión financiera del Poder

Estado democrático.

Judicial, así como en lograr un mejor desempeño de la carrera judicial.

La Constitución Política antes de la reforma establecía que Nicaragua era un Estado Social de Derecho donde

Dada la nueva situación constitucional del Consejo

la libertad, la justicia, el respeto a la dignidad de la

como órgano de administración del Poder Judicial,

persona humana, el pluralismo político, social y étnico,

es necesario saber si las disposiciones de la Ley 501

el reconocimiento a las distintas formas de propiedad,

no incluidas en la reforma constitucional han perdido

la libre cooperación internacional y el respeto a la libre

su vigencia o no. Por ejemplo: se agregaron nuevas

determinación de los pueblos eran, entre otros, los

funciones al Consejo, pero se omitieron funciones que

principios fundamentales sobre los que se construía

le habían sido concedidas por la Ley 501. ¿Significa

la convivencia social y el sistema jurídico-político. El

que éstas no serán aplicables porque no se incluyeron

acceso a la justicia es una de las más importantes

en la reforma constitucional? Las interrogantes

consecuencias del Estado Social de Derecho.

evidencian la necesidad de trabajar contra reloj en una

2.7.1. La mejora o precisión de ciertos derechos procesales

nueva y más amplia regulación para el ejercicio de las funciones del Consejo.

2.7. Precisiones o mejoras de ciertos derechos ciudadanos

Otro dato relevante es que la reforma constitucional

Finalmente el séptimo y último aspecto clave de

referido recurso de habeas data (art. 26 y 190), el derecho

la reforma estaría conformado por un conjunto

al debido proceso y la tutela judicial efectiva (art. 34);

de disposiciones que precisan o mejoran ciertos

así como la incorporación del derecho a una sentencia

derechos ciudadanos.

motivada, razonada y fundada en derecho (art. 34.8).

El abuso de poder, los actos de corrupción, la

La reforma también establece el deber del Estado a

impunidad y las constantes violaciones a los derechos

procurar la reparación de los daños causados a las

también amplía, mejora o precisa ciertos derechos procesales de los ciudadanos. Este es el caso del ya

49

Novena reforma constitucional 2014

víctimas y extiende las garantías mínimas establecidas en

principio de igualdad (art. 27), garantías procesales

el debido proceso y en la tutela judicial efectiva a todos los

(art. 34), principio de legalidad en la administración

procesos administrativos y judiciales (art. 34 in fine).

de justicia (art. 160), y de los principios rectores de la actividad judicial (art. 165).

Desde un punto de vista estrictamente jurídico, se trata de una mejora de los derechos y las garantías de los

Según el Informe de Derechos Humanos y conflictividad

ciudadanos a las que debe darse seguimiento, a fin

en Centroamérica 2011-2012, el acceso a la justicia se

de determinar cuál es la calidad de las resoluciones

ha convertido en uno de los principales indicadores de

y la jurisprudencia que se deriva de estas precisiones

precariedad de la institucionalidad democrática, siendo

constitucionales, muchas de las cuales constituyen

la impunidad el principal desafío que enfrentan los

sólo un cambio en la estética constitucional, más no en

sistemas judiciales.

la sustancia, lo cual también es meritorio reconocer. Es importante destacar algunos esfuerzos realizados La reforma precisa el reconocimiento del recurso de

por la Corte Suprema de Justicia (CSJ) para mejorar

habeas data (art. 190), pero hay que tomar en cuenta

el acceso a la justicia, como la construcción y mejora

que este hecho no modifica en nada el contenido del

de casas y complejos judiciales en todo el territorio

régimen de protección de datos personales.

nacional, la creación del programa de facilitadores judiciales rurales, la creación de la Dirección de

Por ejemplo: el art. 54 de la Ley de Protección de Datos

Resolución Alterna de Conflictos, las mejoras salariales

Personales excluye de su aplicación la información

y capacitación permanente de funcionarios judiciales

obtenida, manejada y regulada por la Comisión Nacional

y el Modelo de Gestión de Despacho Judicial, que

de Microfinanzas (CONAMI), la Superintendencia de

pretende ayudar a la transparencia de la asignación de

Bancos y de Otras Instituciones Financieras (SIBOIF) y las

casos y recuperar la confianza en el Poder Judicial.

entidades autorizadas, supervisadas y reguladas por estas instituciones, así como la información sujeta a convenios

Sin embargo, las posibilidades de mejora aún son

de intercambio recíproco para objeto de supervisión entre

significativas. En particular, uno de los principales

entes nacionales supervisores nacionales o extranjeros,

desafíos que enfrenta la justicia para garantizar un

y las Centrales de Riesgo Privadas que manejan

efectivo y eficiente acceso a la justicia, es lograr la

información crediticia, conforme lo regulado en sus

independencia del Poder Judicial de otras instituciones

respectivas leyes y normas prudenciales dictadas por los

del Estado, en especial del Poder Ejecutivo, así como

Consejos Directivos de las instituciones señaladas.

de otros poderes fácticos, lo cual repercute en su imparcialidad y afecta su credibilidad, así como el

Aunque no puede ser considerada una novedad,

ejercicio efectivo de los derechos y las libertades de los

también es necesario reconocer que la reforma

ciudadanos y las ciudadanas.

precisa el derecho al debido proceso y la tutela judicial

2.7.2. La reforma del derecho de propiedad

efectiva (artículo 34), cumpliendo así con un principio universal del derecho.

Un principio fundamental para que funcione una economía Igualmente es digno de recalcar la introducción del

de mercado es el cumplimiento de los derechos de

derecho de acceso a la justicia como una garantía del

propiedad. La reforma constitucional amplió las “formas

ciudadano (art. 160), aunque la misma conclusión

de propiedad”, al incluir la propiedad comunal, familiar y

resultaría de una interpretación sistemática del

mixta (arto. 99 y 103), además de la propiedad pública, 50

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

privada, cooperativa, asociativa y comunitaria, que ya

o una parte de El Proyecto, en adelante “Propiedad

estaban reconocidas antes de la reforma.

Requerida”, ya sea propiedad privada, propiedad comunal de las Regiones Autónomas o de las

A pesar del reconocimiento de otras formas de

comunidades indígenas o propiedad que tenga

propiedad y de que la reforma plantea que “no se

cualquier Entidad Gubernamental. Dicha expropiación

perturbará el dominio y posesión legal de estas formas

se llevará a cabo por La Comisión de acuerdo al

de propiedad”, quedó abierta la posibilidad de que esto

proceso y demás términos establecidos en esta Ley.

pueda suceder “cuando las leyes de la materia así lo dispongan” (art. 103). Esto constituye una reserva legal

El Concesionario tiene la entera discreción para

en materia de afectación a este derecho. Será necesario

decidir si solicita a La Comisión la expropiación de

dar seguimiento a la promulgación de leyes secundarias

una Propiedad Requerida y en qué momento. Sin

que puedan represent ar riesgos a la seguridad jurídica

embargo, para que una Propiedad Requerida sea

de la propiedad.

expropiada, de conformidad con esta Ley, deberá ser expropiada por La Comisión.

En el año 2013, con la aprobación de la Ley 840 del Canal, los legisladores dejaron establecido un nuevo

La reforma introduce por tanto nuevos categorías en

procedimiento de expropiación que no existía hasta la

orden al reconocimiento del derecho de propiedad

fecha, en el que se deja en manos del concesionario

(comunal, familiar y mixta), pero abre algunas

la determinación de las áreas que “La Comisión”44 del

interrogantes en lo que respeta al respeto a la tenencia y

Canal deberá expropiar:

disfrute de la misma, cuando las leyes de la materia así lo dispongan.

Art. 12. Procedimiento de Expropiación:

2.7.3. La protección de la competencia y los consumidores

Es de interés público del pueblo de la República de Nicaragua la expropiación de cualquier bien inmueble o derecho sobre un bien inmueble que

Un elemento novedoso de la reforma constitucional

sea razonablemente necesario para efectuar todo

es que precisa a manera de derechos colectivos, una

44. De acuerdo con art. 6 de la Ley 840, la Comisión está conformada por: a) Los miembros de la Autoridad de El Gran Canal Interoceánico de Nicaragua que son: (i) El Presidente de la Autoridad de El Gran Canal Interoceánico de Nicaragua; (ii) El Ministro del Ambiente y de los Recursos Naturales; (iii) El Ministro de Hacienda y Crédito Público; (iv) El Delegado Presidencial en La Comisión para el desarrollo del Río San Juan; (v) El Delegado Presidencial para la Promoción de Inversiones y Facilitación del Com. Int.; (vi) El Secretario de la Presidencia de la República para el Desarrollo de la Costa Atlántica. b) Los siguientes funcionarios públicos también serán miembros de La Comisión: (i) El Secretario Privado para Políticas Nacionales de la Presidencia de la República; (ii) El Director General del Instituto Nicaragüense de Telecomunicaciones y Correos; (iii) El Gerente General de la Empresa Administradora de Aeropuertos Internacionales; (iv) El Presidente Ejecutivo de la Empresa Portuaria Nacional; (v) El Presidente de la Junta de la Empresa Nicaragüense del Petróleo; (vi) Un representante de la Delegación Presidencial para la Promoción de Inversiones y la Facilitación del Comercio; (vii) El Presidente y de la Comisión de Infraestructura y Servicios Públicos de la A. N.; (viii) Un Vice-Presidente de la Comisión de Infraestructura y Servicios Públicos de la A.N.; (ix) Cualquier representante de cualquier otra Entidad Gubernamental seleccionado por los miembros permanentes de La Comisión. 51

Novena reforma constitucional 2014

regulación que ya estaba implícita antes de la reforma,

Consumidoras y Usuarias”, en la que se les reconoce

que el Estado promocionará y tutelará la libre y sana

el carácter de derechos humanos, lo cual implica una

competencia empresarial y la protección de los derechos

revaloración a efectos de su aplicación; por lo que esta

de las personas consumidoras y usuarias (arto. 99).

declaración debería estar acompañada de políticas públicas en materia de protección de los consumidores

No obstante, resulta contradictorio que por un lado

y de la publicidad comercial.

haya asumido el modelo de Estado “facilitador” de la actividad productiva, y por otro haya adoptado

En un reciente estudio sobre las condiciones generales

elementos clave del modelo de Economía Social

de los contratos45 desde la “óptica del consumidor”, y a

de Mercado, donde el papel del Estado no es tan

propósito de la aprobación de la Ley 842, Berrios (2014)

pasivo, puesto que la promoción y la tutela de la libre

concluyó que la regulación y las medidas de protección

competencia implica, necesariamente, una proactividad

al consumidor frente a los contratos de adhesión y

pública en la regulación y supervisión de la conducta

las cláusulas abusivas son poco efectivas y, por tanto,

de los agentes económicos en el mercado, a fin de que

dejan en la indefensión a los consumidores. Esta autora

no se distorsionen los beneficios de la misma, debido a

encontró que la definición de consumidor sigue siendo

posibles acuerdos colusorios y otras prácticas abusivas.

restrictiva al no incluir a los pequeños empresarios como consumidores en aquellas adquisiciones de

En el año 2013 fue aprobada la Ley No. 842 “Ley

bienes y servicios dirigidos a su actividad económica.

de Protección de los Derechos de las Personas

45. La autora explica cómo una buena regulación de las condiciones generales de los contratos, son un medio de control de las cláusulas abusivas presentes en los contratos de adhesión, que los consumidores celebran con los proveedores de bienes y servicios. 52

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

3.

A manera de conclusiones:

Un análisis formal de la novena reforma constitucional

público hacia formas de participación autónomas e

y de su propuesta de “constitucionalizar” los límites

independientes de su control. Este punto de partida

en el mar Caribe, el “fortalecimiento institucional”, la

permitirá evaluar el respeto y reconocimiento de los

introducción de la “democracia directa”, el “modelo

derechos de libertad de asociación, de conciencia, de

de alianzas” y la mejora de los derechos ciudadanos,

expresión, de reunión y de participación.

desprovisto de los elementos de su contexto político, económico, social y cultural, puede llevar a pensar que

Debido a la complejidad y extensión de la reforma

se trata de un esfuerzo por fortalecer la democracia

constitucional, así como al hecho de que algunos

participativa y representativa en Nicaragua.

conceptos, figuras y categorías sólo han quedado enunciados en su contenido (será necesario valorarlas

Es necesario examinar la reforma en su contexto

en su desarrollo y aplicación práctica) no parece

político y evaluar la aplicación de los mecanismos de

posible aún evaluar con certeza todas sus ventajas y

la democracia directa como complemento del sistema

desventajas, riesgos y oportunidades. Algunos puntos

democrático. De acuerdo con Gómez (2010), este

clave no pueden, desde ahora, ser admitidos como

beneficio sólo será posible “en tanto exista una sólida

contribuciones valiosas a la institucionalidad y el

cultura política y un marco institucional arraigado en los

fortalecimiento de la democracia en Nicaragua, sino

principios democráticos fundamentales”.

todo lo contrario.

A juicio de Álvarez y Vintró (2014) la reforma

A continuación se ofrece un breve prontuario a manera

constitucional puede enriquecer el sistema democrático

de conclusiones, reconociendo el contexto de la

representativo y participativo, mediante el desarrollo

reforma, para realizar un seguimiento a la evolución y

de los instrumentos de democracia participativa

desarrollo normativo y aplicativo posterior, centrándonos

consagrados con rango constitucional en tanto y en

en aquellos puntos que consideramos esenciales.

cuanto se respeten dos condiciones: “la ausencia de

3.1. Reelección, presidencialismo y cambio de reglas electorales

manipulación partidista por parte de los gobernantes en la composición de los diversos marcos de democracia participativa; y la adecuada y complementaria articulación de la democracia participativa con la

La novena reforma inauguró un nuevo período político y

democracia representativa de tal manera que esta

constitucional en la historia de Nicaragua, caracterizado

última no acabe desempeñando un papel totalmente

por el retorno a un presidencialismo reforzado, con

subordinado y secundario”.

reelección presidencial indefinida, personalización de la autoridad y concentración de poder en el Ejecutivo.

Para ello será necesario un adecuado y participativo

Su efecto práctico será la carencia de contrapeso

proceso de desarrollo normativo de todos los

institucional y una subordinación de todos los órganos

mecanismos de participación ciudadana en las

estatales al poder central, lo que podría llegar a

leyes secundarias, y apertura y respeto del poder

ralentizar o atrofiar su propio desarrollo institucional. 53

Novena reforma constitucional 2014

La ruptura de la relación institucional entre el poder

diputados, alcaldes y concejales electos, sanción

civil y las instituciones armadas se presenta como

dispuesta sin forma ni figura de juicio, ésta sólo puede

injustificada e innecesaria, a efectos del proceso de

ser valorada como una violación múltiple de derechos

institucionalización y profesionalización que venían

humanos, perjudicial para un régimen de democracia

desarrollando ambas instituciones. Este cambio genera

representativa, cuyo efecto será el fortalecimiento

una serie de interrogantes sobre el futuro de ambas

de los liderazgos más autoritarios, por lo que implica

instituciones, habida cuenta de los desafíos que deberán

un riesgo para la sanidad democrática del país, que

enfrentar en orden a su conducta y responsabilidad,

debería ser sometida a tribunales internacionales

frente a las naturales tensiones que se producen en

de derechos humanos o establecida con todas las

una sociedad democrática y la posibilidad de ver

garantías para los imputados.

comprometida su neutralidad institucional.

3.2. Riesgos y oportunidades para la democracia participativa

En lo que hace a la democracia representativa, la reforma implicará un cambio en las reglas del juego democrático de Nicaragua, al eliminar el requisito del 40

El replanteamiento de las reglas básicas del juego

por ciento de votos válidos para ser electo Presidente de

democrático también puede tener consecuencias

la República. De esta manera se eliminó, sin explicación

negativas para la democracia participativa, toda vez

ni motivo de interés general, lo que denominamos una

que se incorporan en la constitución una serie de

“mayoría electoral suficiente”; es decir, el requisito de

mecanismos de participación política denominados de

recibir la confianza de un número de electores que debía

“democracia directa”, cuya evolución y desarrollo será

situarse entre 35 y 40 por ciento de los votos, abriendo

necesario observar, a efectos de valorar la coherencia

un cauce legal a gobiernos de escasa representación

de la reforma con procesos abiertos, inclusivos y

social, especialmente frente a una espontánea o

transparentes de participación ciudadana.

manipulada multiplicidad de pequeños partidos. Dado que por ahora estos nuevos mecanismos sólo Al posibilitar la elección presidencial por mayoría

han sido enunciados, la inclusión de formas como los

simple, la reforma elimina también la posibilidad de una

presupuestos participativos, las iniciativas ciudadanas, los

segunda vuelta que siempre habrá un ganador en la

consejos y asambleas territoriales y comunales de pueblos

primera y única ronda.

originarios y afrodescendientes, con el objeto de mejorar la democracia participativa, dependerá de su posterior desarrollo normativo y aplicativo.

Aunque los favorecidos del nuevo sistema electoral son inicialmente los partidos de base amplia mejor organizados, este sistema también podría facilitar

Tal desarrollo puede también abrir nuevas

una sucesión presidencial, siempre que se realicen

oportunidades para fortalecer los procesos

elecciones en un contexto de respeto a la voluntad

democráticos, siempre que se produzca una

popular; sin considerar aquí el efecto que podrían tener

apertura o el reconocimiento de formas autónomas

reglas indeseables del sistema en el resultado o una

e independientes de participación política, y dichos

conducta inadmisible del árbitro electoral.

mecanismos no sean utilizados para sustituir o relevar a las autoridades electas en los procesos electorales, es decir, si con ellos se anula la democracia representativa.

En cuanto a la pérdida de la representación política por acusaciones de transfuguismo que pesa sobre

54

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

3.3. Riesgos y oportunidades para la institucionalidad democrática

Precisamente por ello, y a pesar de que el país tuvo

La inclusión en la reforma del modelo de alianza entre

abierta, menos formal y más inclusiva, en mejor sintonía

mandatarios que provenían del sector empresarial, la participación económica sectorial era mucho más con las reglas básicas de un Estado democrático

el Gobierno y los empresarios, con la participación

de Derecho, prevaleciendo la búsqueda de acuerdos

de los trabajadores, implica la oficialización de un

mediante comisiones de trabajo como medios de

sistema de decisión corporativo, y el abandono de

interacción o como mecanismos de consulta, tales

mecanismos más inclusivos de participación ciudadana

como las “habitaciones al lado” muy utilizadas en ciertas

anteriormente utilizados para consensuar o dirimir los desafíos económicos del país.

negociaciones como los acuerdos de libre comercio y

Aunque la formación de “consensos” es una estrategia

muy específicas, como la mesa de negociación del

otras modalidades equivalentes que, salvo excepciones salario mínimo, no pretendían un estableciendo

deseable en toda sociedad que necesita resolver la

excluyente del resto de sectores o actores interesados.

distribución de la riqueza y de las cargas públicas, este modelo de alianza contradice los principios de la

Por otra parte, la inclusión en la reforma de las

democracia representativa y participativa (art. 2), al

alianzas público privadas en proyectos de inversión

evolucionar hacia estructuras o instancias formales

de infraestructura, como el megaproyecto del canal

de codecisión, que se convierten así en un mecanismo institucional excluyente de otros intereses legítimos.

interoceánico, sienta las bases para que la alianza

Este nivel de involucramiento puede ser expedito y

y fuentes alternativas de financiamiento, ante los

pueda explorar nuevas oportunidades de negocio riesgos derivados de la inminente reducción de la

efectivo, pero implica un riesgo importante para los

cooperación internacional (incluyendo a Venezuela).

empresarios que codeciden con el Gobierno porque

Justamente por ello, habrá que valorar el desempeño

el modelo constituye, en sí mismo, una ruptura de

de la inversión, el crecimiento y la productividad que

principios básicos de la nación: “La soberanía nacional

se generará en los próximos años, así como de la

reside en el pueblo y la ejerce a través de instrumentos democráticos” (art. 2).

generación de empleo de calidad.

El modelo de la alianza se confronta directamente con

El Gobierno parece estar consciente de esta realidad. Su inclusión en la reforma es una clara expresión de

derechos fundamentales como el principio de igualdad

su interés en promover las condiciones para que en el

y de no discriminación en tanto que, de acuerdo con la

país se instalen proyectos de inversión que permitan

propia Constitución, los “ciudadanos tienen derecho de

un flujo estable de recursos para sostener sus políticas

participar en igualdad de condiciones en los asuntos

asistenciales. Un seguimiento específico de dichas

públicos y en la gestión estatal” (art. 50), debiendo el

inversiones, permitirá evaluar si éstas se realizarán sin

Estado garantizar por la ley, tanto a nivel local como

favores ni ventajas y si en realidad contribuirán con

nacional, “la participación efectiva del pueblo”, siendo

recursos frescos a financiar bienes y servicios públicos.

además una obligación del Estado, “eliminar los obstáculos que impidan de hecho la igualdad entre los

Aunque la alianza es excluyente en su diseño, la

nicaragüenses y su participación efectiva en la vida

posibilidad de que se integren más sectores en la

política, económica y social del país” (art. 48).

definición de la política económica del Estado, como

55

Novena reforma constitucional 2014

concreción de una sociedad democrática, pasa no

de la participación ciudadana en las diversas

sólo por la voluntad política del Gobierno hacia un

actividades de la administración de justicia, que requiere

modelo más neutral e inclusivo sino, además, porque

de un desarrollo inclusivo. También debe destacarse la

los sectores excluidos de las decisiones económicas

referencia al derecho internacional humanitario como

fortalezcan sus estructuras asociativas y sus

contenido educativo del Ejército de Nicaragua, así como

estrategias de seguimiento y participación, de manera

el reconocimiento al modelo preventivo, proactivo y

que esto les permita articular iniciativas y propuestas

comunitario de la Policía Nacional, que sirvió de base a

ciudadanas en torno a intereses más generales.

la profesionalización de dicha institución.

3.4. Oportunidades derivadas de la precisión de ciertos derechos

Las experiencias internacionales demuestran que el fortalecimiento del resto de actores y sectores de la sociedad puede ayudar a disminuir el riesgo de “captura” del Gobierno por una parte del sector empresarial (o

En lo relacionado a la extensión, mención y/o precisión

el “endoso” de los empresarios a los abusos de un

de ciertos derechos individuales y colectivos, que ya

gobierno autócrata). Por ello es necesario establecer

eran reconocidos como consecuencia del art. 46 de la

reglas más claras del juego democrático, trabajar por

Constitución, por ahora sólo puede concluirse que, a

mayores dosis de transparencia pública y privada,

causa de la diversidad de los temas abordados en la

ampliar y diversificar la representación de los intereses

reforma, conviene realizar estudios más específicos

sociales, establecer estrategias de seguimiento y

y profundos para lograr su mejor valoración, debido a

modalidades de evaluación de los acuerdos alcanzados

sus especificidades y antecedentes normativos, a fin

y demandar un servicio civil administrativo altamente

de precisar las oportunidades derivadas de una mejor

competente y profesional.

regulación y el ejercicio de tales derechos.

La inclusión del reconocimiento de los derechos

Se reconoce que la reforma amplía y mejora la

laborales de los trabajadores en la promoción de

referencia y visibilidad de algunos derechos individuales

la inversión extranjera es destacable. La precisión

que ya eran reconocidos en la Constitución, en los

de la referencia a la promoción de la libre y sana

tratados internacionales o en las leyes secundarias

competencia, así como la protección de los derechos

como: el habeas data; el acceso a la justicia, el debido

de los consumidores y usuarios, merece una alta

proceso; la tutela judicial efectiva; el derecho a una

valoración, siempre que, mediante políticas públicas

sentencia motivada, razonada y fundada en derecho; el

definidas, se desarrollen y fortalezcan las instituciones

deber de procurar la reparación de los daños causados

encargadas de aplicar dichas leyes.

a las víctimas así como el derecho a la propiedad comunal, familiar y mixta. En igual sentido se ubica la

También merece una valoración positiva que la reforma

extensión de las garantías procesales mínimas a todo

haya establecido las bases constitucionales para una

tipo de procesos administrativos y judiciales.

mejor estructuración del sistema judicial: el Consejo Nacional de Administración y Carrera Judicial, que

En el mismo sentido de los derechos procesales

pretende separar las funciones administrativas de las

anteriores destaca la inclusión de la jurisdicción

jurisdiccionales; el reconocimiento de una jurisdicción

contencioso-administrativa en la reforma cuyo sentido

contenciosa administrativa que deberá desarrollarse en

teórico y conceptual es controlar la legalidad ordinaria

el futuro como medio de resolución de conflictos entre

de las actuaciones de la administración pública.

los ciudadanos y la administración; y el reconocimiento

Habrá que estudiar, analizar y dar seguimiento a lo 56

El cambio de las reglas del juego democrático en Nicaragua

que sucede con la reimplantación de su régimen legal,

e institucional relevante y suficiente como para

congelado desde hace más de una década, cuando

considerar su grado de avance, por ejemplo, la

se aprobó la primera normativa en la materia (Ley

propiedad comunal, familiar y mixta.

No. 350), a efectos de evaluar la forma en que será organizada dicha jurisdicción, los recursos humanos y

Finalmente, frente al otorgamiento de megaproyectos

materiales con que dispondrá, su alcance y capacidad

como el canal interoceánico para el que se establecieron

de actuación, habida cuenta de que la reforma no

mecanismos propios y expeditos de expropiación,

introduce nuevos mecanismos que fortalezcan la

cabe expresar la preocupación por la introducción de

independencia del Poder Judicial.

la restricción establecida en el artículo 103, cuando plantea que no se perturbará el dominio y la posesión

Lo mismo puede decirse de aquellas instituciones

legal de la propiedad “excepto los casos en que las leyes

patrimoniales que a pesar de muchas presiones e

de la materia así lo dispongan”, ya que no establece

intentos fallidos, aún no tienen el desarrollo legal

causales claras de esa posible perturbación.

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Novena reforma constitucional 2014

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Novena reforma constitucional 2014

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