Departamento de Investigación Económica y Estudios Económicos Banco Central de la República Dominicana Documento de Trabajo Departamento de Investigación Económica y Estudios Económicos Banco Central de la República Dominicana Documento de Trabajo Departamento de Investigación Económica y Banco Central de la República Dominicana BancoMonetaria Central de la Estudios Económicos Departamento de Programación y Estudios Económicos República Dominicana Documento de Trabajo Los Gastos Corrientes en el Período Departamento de Investigación Económica y 1990-2001 Banco Central de la Estudios Económicos Documento de Trabajo 2004-02 República Dominicana Documento de Trabajo Departamento de Investigación Económica y Estudios Económicos Banco Central de la República Dominicana Documento de Trabajo Departamento de Investigación Económica y Estudios Económicos Banco Central de la República Dominicana Documento de Trabajo Departamento de Investigación Económica y Estudios Económicos Banco Central de la República Dominicana Documento de Trabajo [Type text]

[Type text]

Autor: Félix Calvo

[Type text]

1 1.

El Gasto Público

En la economía del sector público es importante la forma y el tipo del gasto. La teoría clásica de la hacienda pública asigna a dicho gasto tres funciones esenciales. Ellas son: a. la de asignación b. la de distribución, y c. la de estabilización A partir de esos criterios, el funcionamiento de la economía del sector público dejará su impronta en la asignación de los recursos, en la distribución de la renta nacional y en el nivel de la actividad económica. En otras palabras, el equilibrio de esas funciones debe ser el objetivo principal de las políticas públicas. Su desequilibrio abre paso a la inequidad social, a los desequilibrios macroeconómicos y a la concentración de la riqueza vía la renta nacional. Donde falla el mercado en la provisión de bienes y servicios, entra o debe entrar el gasto público a suplirlo. Si lo hace, se cumple la función de asignación de recursos. Sin embargo, el tema central del presente trabajo, la ejecución del Gasto Corriente en la República Dominicana, tiene que ver, en lo esencial, con la distribución de la renta nacional, otra función importante en la teoría de la hacienda pública. La función de distribución de la renta nacional viene de la mano de factores que entran en el campo de la filosofía social. En este terreno se dividen los campos de la teoría política y de la filosofía social y, por qué no, las mismas escuelas económicas, desde el surgimiento de la economía como ciencia con la escuela clásica inglesa. La función de distribución es muy subjetiva y su ejecución estará condicionada por aquellas escuelas del pensamiento social que influenciaron en quienes gobiernan, sin obviar que las necesidades de la población también juegan

2 un importante papel, ya que esas necesidades se reclaman a través de conflictos sociales y políticos. El reparto de la riqueza y de la renta depende de conceptos como distribución justa e injusta, correcta o incorrecta, equitativo o inequitativo, etc. En esos campos, las ciencias económicas han avanzado mucho en las 3 últimas décadas, pero en la práctica no se ha producido un vínculo permanente entre la creación de esos instrumentos científicos y la ejecución de las políticas públicas equitativas. Todo lo contrario. Mientras las ciencias económicas avanzaban aportando instrumentos novedosos, en el mundo entero avanzaba la práctica neoliberal de distribuir los recursos considerando al mercado, ignorándose, a menudo, la indefensión de los grupos sociales menos favorecidos por la riqueza. Incluso en América Latina, en las décadas de los 80 y los 90 desapareció el lenguaje social entre los políticos gobernantes, ignorando lo esencial en las funciones del gasto público. En el caso dominicano, es el entonces candidato Hipólito Mejía, quien retoma el discurso social y las propuestas sociales en el centro de las políticas públicas. Las características principales y el tipo del gasto público quedan reveladas cuando se hace un análisis económico del gasto público. Al observar dicha clasificación se pueden determinar las tendencias en las políticas públicas y sus agrupamientos en función del pensamiento político-filosófico de los grupos que controlan el gobierno.

2.

El Gasto Corriente

En el presente trabajo, se hace un examen del gasto corriente en la ejecución presupuestaria de la República Dominicana. Dicho gasto ha estado estigmatizado por los grupos políticos que hacen oposición al gobierno que preside Hipólito Mejía, como si tal magnitud del gasto fuese un fenómeno reciente, creado en la actual administración gubernamental.

3 La definición básica del gasto corriente con la cual trabajaremos apartir de este momento es la de aceptación general, es decir aquella que agrupa los gastos que se consumen en el funcionamiento de la administración pública. El siguiente esquema simplifica la clasificación de los gastos corrientes: 1.

los de funcionamiento u operacionales destinados a gastos personales y a la compra de bienes y servicios para mantener las operaciones del gobierno.

2.

los intereses de la deuda pública, y

3.

las transferencias corrientes, es decir, las rentas que transfiere el gobierno a entidades del sector público o privado que se destina a gastos corrientes de dichas instituciones.

Los gastos de capital son aquellos gastos destinados a aumentar el patrimonio público y se comprenden mejor con el siguiente esquema: 1.

inversiones (destinadas a construir infraestructuras o a mejorarlas, etc.)

2.

inversiones financieras (adquisición de títulos, compras de acciones)

3.

pago de la deuda pública, y

4.

transferencias de capital

El aumento del gasto en cualesquiera de estas dos grandes clasificaciones revelará las prioridades del gobierno o del grupo que lo controla, su visión social y del desarrollo y, por qué no, sus compromisos con los sectores sociales que le ayudaron a llegar al poder. En el pasado reciente, las administraciones del ex presidente Joaquín Balaguer se caracterizaron por priorizar el gasto de capital o inversión como porciento del gasto total. Su inclinación a dicho gasto viene tanto de su formación profesional como de su experiencia estatal durante la dictadura de Rafael Trujillo así como de la coyuntura externa y de las mismas necesidades del país. Asimismo, hay que apuntar que en el caso de Balaguer su formación lo ayudó a comprender el impacto que tiene la inversión pública en la infraestructura del un

4 país tanto para el crecimiento económico, para la atracción de la inversión privada como el efecto sobre el empleo. Esa visión “desarrollista” fue fortalecida por los programas de los organismos multilaterales creados bajo la Alianza para el Progreso. Desde entonces se crearon fondos de inversiones para infraestructuras para toda América Latina, no siendo la República Dominicana una excepción. A la vez, la larga estadía en el poder, llevó a Balaguer a apreciar el impacto social y político de la inversión de capital, ya que ese fenómeno además auspició la rápida urbanización de la sociedad dominicana y el surgimiento de una sólida clase media que poco a poco fue borrando la brecha entre los grupos de muy pobres y los pocos con mucha riqueza, con lo cual se amplió el mercado interno. Como contrapartida, Balaguer entendió el gasto corriente como dádiva, como parte del clientelismo político que lo sustentaba en el poder, menospreciando la calidad de los servicios que debe ofrecer el Estado, desinteresándose de esa función del gasto público, con lo cual, sin proponérselo, auspició una privatización de servicios públicos que durante decenios fue atribución del Estado, como es el caso de la educación en todos sus niveles y de la misma salud pública. También de manera espontánea fueron surgiendo esos nuevos negocios educativos y de salud, con lo cual se agregarían más elementos para el auge de la clase media urbana en la República Dominicana. En cuanto a los gobiernos ajenos al reformismo balaguerista, como los del PLD y los del PRD, hay que apuntar la tendencia al abultamiento de los gastos corrientes, aunque por diversas ideas, criterios o compromisos sociales. En cuanto al PRD se refiere, siendo un partido muy grande con contingentes de militantes y seguidores en su mayoría procedentes de los sectores de menores ingresos, la presión social por empleos, en ausencia de un sistema de seguridad social, es obvio que presiona para un aumento de dicho gasto. Sucedió en sus dos primeros gobiernos y lo hereda Hipólito Mejía del gobierno del PLD, sin

5 hacer grandes modificaciones, aunque en proporción al gasto total se ve disminuir. Lo cierto para el último cuatrienio del PRD con Hipólito Mejía de Presidente de la República es que en este cuatrienio hay una mayor vocación por el gasto social o en obras cuyo impacto sobre lo social es evidente, como los amplios programas de acueductos medianos y pequeños, pequeñas obras en comunidades olvidadas, como dispensarios, escuelas, electrificación rural, etc. El mismo presupuesto en educación se organiza de acuerdo a la ley y se eleva cada año. Junto a la inversión en educación, con nuevas escuelas, nuevos maestros y trabajadores de la educación adicionales, se incrementó el gasto corriente. Sin embargo, es un tipo de gasto que rectifica aquella despreocupación del “desarrollismo” balaguerista. Falta examinar cuántos alumnos de la educación privada han vuelto a la pública para ver la consistencia del nuevo proceso en que el gasto corriente impacta sobre los servicios que debe ofrecer el Estado a la sociedad a favor de los menos favorecidos por la riqueza. De esa forma, la evaluación de la ejecución del gasto corriente se impone de manera seria. Como contrapartida al aparente radicalismo de ciertos grupos políticos y empresariales que “descubren ahora” el volumen de dicho gasto, debemos evidenciar la evolución del mismo en el último decenio. En la medida en que el Estado ofrece servicios básicos de mayor calidad y abundancia, como la educación y la salud, es obvio que dicho gasto corriente se verá aumentar. El mismo servicio de seguridad que debe ofrecer el Estado a la ciudadanía solo es posible ampliando el gasto en los organismos encargados de mantener la seguridad ciudadana. Lo importante en las proporciones del gasto de capital y del gasto corriente es que en ambos casos lo que ofrece el Estado tenga impacto multiplicador en beneficio de la sociedad. La evaluación debiera empezar por el examen de ese impacto, lo cual nos cuidaría de examinar el gasto por el gasto mismo.

6 Claro, quienes formulan y ejecutan políticas públicas no pueden olvidar que mientras mayor sea la proporción del gasto corriente en el gasto total, mayor será la dificultad que tendrían esos funcionarios para llevar a acabo ajustes coyunturales que permitan mantener el equilibrio del ciclo macroeconómico. Mientras la decisión de disminuir el gasto de capital para desacelerar la economía en determinadas coyunturas se puede tomar en breve tiempo, no sucede así si hay que ajustar el gasto corriente, tanto porque las partidas están muy dispersas y en volúmenes menores como por el problema laboral de reducir el gasto de personal y aumentar el desempleo que por otras vías se produce como efecto del ajuste. De manera que mientras mayor sea la proporción de ese gasto corriente, mayor será la dificultad del gobierno para emprender ajustes que impliquen cumplir con la función de estabilización que, muy a menudo, debe desempeñar el gasto público. En otras palabras, a mayor proporción del gasto corriente en el gasto total, menor maniobrabilidad tienen los gobernantes para corregir desequilibrios en la ejecución de las políticas públicas.

La experiencia del último decenio dominicano

Tasas de variación del Gasto Corriente (1991-2001) 70 60 Tasas de variación

3.

50 40 30 20 10 0 1990

1992

1994

1996 Años

1998

2000

2002

7 Como observamos, las tasas de variación más altas en el período estudiado (positiva o de crecimiento) se corresponden a los años 1993 y 1997, períodos en los cuales el PRSC, primero, y el PLD, después, estaban en la dirección del Gobierno.

Tasas de variación del Gasto Corriente por Servicio Personal (1991-2001) 2500

Años

2000

1500

1000

500

0 0

0.5

1

1.5

Tasas de variación

2

2.5

Serie1 Serie2 Serie3 Serie4 Serie5 Serie6 Serie7 Serie8 Serie9 Serie10 Serie11

El comportamiento de las tasas de variación de los Gastos Corrientes por Servicios Personales es una curva multimodal, con varios puntos de máximo, aunque uno sobresale que es en el año 1997 (el PLD en el Gobierno), y los demás, con valores relativos siempre menores, en los años 1992, 1995 (PRSC en el Gobierno) y en el 2000 (PLD y PRD en el Gobierno). El comportamiento de las tasas de variación de los Gastos Corrientes por Servicios Personales es una curva multimodal, con varios puntos de máximo, aunque uno sobresale que es en el año 1997 (el PLD en el Gobierno), y los demás, con valores relativos siempre menores, en los años 1992, 1995 (PRSC en el Gobierno) y en el 2000 (PLD y PRD en el Gobierno).

8

Gasto Corriente (RD$) por cada 100 RD$ de gasto de Capital 350 300 250 200 150 100 50 0 1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

Se observa que la relación gasto corriente-gasto de capital tiene tres momentos: 1. Del período 1990 a 1996 (con una relación muy pareja entre los gastos de ambos tipos) 2. Del período 1997 a 1999 (con un incremento del gasto corriente con respecto al gasto de capital, de dos a dos veces y media) Del período 2000 al 2001 ( con una tendencia cada vez mayor de aumento del gasto corriente con respecto al gasto de capital, de dos veces y media a tres)

9

10 Lo más sobresaliente del análisis es que los rubros Servicios Personales y Aportes Corrientes constituyen, desde 1996, más del 70% de los gastos corrientes con la siguiente secuencia:

Años 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Porcentaje 71 76 74 74 72 72

Esta tabla indica que el Gobierno del PRD ha mantenido la misma distribución de dicho gasto, con un crecimiento más moderado del Gasto Corriente que el Gobierno del PLD que encabezó Leonel Fernández.

ANEXOS

Gastos Corrientes (1990-2001). En Miles de RD$ 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

11

201 PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA

Gasto corriente/Gasto de Capital

12

210 SECRETARIA DE ESTADO DE AGRICULTURA

13

205 SECRETARIA DE ESTADO DE FINANZAS

Gasto corriente/Gasto de Capital

14

206 SEC. DE EST. EDUCACION, BELLAS ARTES Y CULTOS

Gasto corriente/Gasto de Capital

15

207 SEC. DE EST. DE SALUD PUBLICA Y ASIST. SOCIAL

Gasto corriente/Gasto de Capital

16

211 SEC. DE EST. OBRAS PUBLICAS Y COMUNICACIONES

Gasto corriente/Gasto de Capital

17

202 SECRETARIA DE ESTADO DE INTERIOR Y POLICIA

Gasto corriente/Gasto de Capital

18

203 SECRETARIA DE ESTADO DE LAS FUERZAS ARMADAS

19

101 CONGRESO NACIONAL

Gasto corriente/Gasto de Capital

20

21

22

23 BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA DOMINICANA Departamento de Programación Monetaria e Investigación Económica

Títulos publicados en la serie de documentos de trabajo 2003/01

REGLAS MONETARIAS, METAS José R. Sánchez-Fung DE INFLACIÓN Y SUS APLICACIONES POTENCIALES EN EL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA MONETARIA EN LA REPÚBLICA DOMINICANA

2003/02

CREDIBILIDAD ENDÓGENA Y ACUERDOS DE ESTABILIZACIÓN: EVIDENCIA PARA EL CASO DE LA REPÚBLICA DOMINICANA

Peter A. Prazmowski

2004/03

ECONOMÍA POLÍTICA DE LAS REFORMAS: UNA VISIÓN TEÓRICA PARA EL CASO DOMINICANO

Julio G. Andújar Scheker

2004/04

LOS GASTOS CORRIENTES EN EL PERIODO 1990 – 2001

Dr. Félix Calvo