UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE CHIAPAS Centro de Estudios del Derecho Estatal y Municipal
Documento de Trabajo
No. 1
E L PRINCIPIO DE LA DIVISIÓN DE PODERES David Cienfuegos Salgado Carlos Natarén Nandayapa
San Cristóbal de Las Casas, Chiapas, México Diciembre 2008
Directorio Dr. Ángel René Estrada Arévalo Rector Mtro. Hugo Armando Aguilar Aguilar Secretario General Dr. Carlos Eugenio Ruiz Hernández Secretario Académico
C.P. Juan Guillermo Gutiérrez Secretario Administrativo Dr. Lorenzo Franco Escamirosa Montalvo Director General de Investigación y Posgrado Dr. Manuel Jiménez Dorantes Director del Centro de Estudios del Derecho Estatal y Municipal
Contacto e Informes: Centro de Estudios del Derecho Estatal y Municipal Av. Miguel Hidalgo No. 8, Col. Centro Histórico, cp. 29200 San Cristóbal de Las Casas, Chiapas (México). www.cedem.unach.mx @
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Nota: Se autoriza la utilización del contenido de este Documento para actividades docentes e investigadoras. Se solicita que en su utilización se reconozca la fuente y a los autores del mismo.
Sobre los Autores David Cienfuegos Salgado es Doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México, cuenta con el Diploma de Estudios Avanzados en Derecho Administrativo por la Universidad Complutense de Madrid, Especialista en Derecho Constitucional y Ciencia Política por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de Madrid, y Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Guerrero. Ha sido Profesor de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México y de la Universidad Autónoma Metropolitana, Miembro externo del Cuerpo Académico de Derecho Administrativo y Municipal. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores (CONACYT). Carlos F. Natarén Nandayapa es Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid, Diploma de Estudios Avanzados en Derecho Procesal por la misma Universidad, así como Especialista en Derecho Constitucional y Ciencia Política por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de Madrid, es Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Chiapas. Actualmente es Investigador de Tiempo Completo en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores (CONACYT).
del derecho procesal constitucional.
El principio de la división de
Las siguientes líneas pretenden dar
poderes
cuenta de un marco teórico mínimo para
David Cienfuegos Salgado Carlos F. Natarén Nandayapa
comprender
tal
principio,
situándolo al final en el ámbito nacional y haciendo mención de los retos que ofrece su estudio y su
I. Introducción
aplicación.
El referirse al principio de la división
El principio de la división de poderes
de poderes resulta bastante común, sobre todo en los últimos años, cuando se ha visto un auge en la presentación
de
constitucionales
controversias
ante la
Suprema
Corte de Justicia de la Nación. La razón es simple: la controversia constitucional
es
un
instrumento
procesal orientado específicamente a garantizar
que
se
cumpla
dicho
principio constitucional. Así, el tema
ha sido considerado como una de las ideas ilustradas más importantes de lo que conocemos como estado de derecho. Este principio ha tenido presencia
constante
en
el
constitucionalismo mexicano desde los
primeros
documentos
preconstitucionales, como el Decreto
Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, e incluso antes con
el
conocido
texto
de
los
de la división de poderes, hoy día, no
Sentimientos de la Nación.
sólo resulta atinente a la teoría
Puede afirmarse que el principio de la
constitucional o a la teoría de la
División
organización estatal, sino que su estudio se ha extendido hacia otras áreas
jurídicas,
así
sea
como
referente teórico, como sería el caso
de
Poderes
es
un
mecanismo esencial de articulación del Estado que, a pesar de su interminable
proceso
de
transformación,
iniciada
desde
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
formulaciones anteriores al propio Montesquieu,
sigue
siendo
Dicho autor afirma:
en
"La división de poderes
nuestros días un instrumento de garantía
fundamental
configuración
del
constitucional. Asamblea
en
No
Nacional
no es meramente un
la
principio
régimen
en
balde
la
francesa,
en
logrado de una sola vez y
los
Derechos
la
del
determina
la
los
derechos,
separación
de
Historia.
preocupó la división de
los
poderes dedujeron sus principios
Este principio, fue formulado en un
realidad
período histórico concreto, por lo que
concreta”1.
para cumplir sus objetivos, tiene que
histórica
este principio, a lo largo de la historia
se pretende aplicar. Por ello, es
constitucional
acertada la opinión de Felipe Tena
mexicana,
son
resultado de un vasto conjunto de
Ramírez, quien afirma que, el estudio
antecedentes, de los cuales, en lo
del principio de la división de poderes desde
una
planteamientos que se hacen sobre
políticos y legales de la época en que
iniciado
de
En el caso, es posible señalar que los
adaptarse a los cambios sociales,
ser
hasta
pensadores a quienes
ni
poderes, no tiene Constitución.
debe
Desde
Montesquieu todos los
que toda sociedad que no asegura la de
institución
Aristóteles
Hombre y del Ciudadano, al señalar garantía
una
inmóvil;
política, proyectada en
célebre artículo 16 de la Declaración de
perpetuado
sino
1789, planteó tal exigencia en su Universal
doctrinario,
que se refiere a la división de
una
poderes,
perspectiva histórica, analizando sus
es
posible
señalar,
en
primer término, el pensamiento de
orígenes y su evolución para de esta manera entender su realización en un
1
momento
mexicano, 27ª ed., México, Porrúa, 1993, p. 211.
histórico
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
determinado. 5
Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
Montesquieu
y
consideramos
por
implícito
el
tanto, de
su
II. John Locke y su Ensayo sobre el
antecedente inmediato: Locke. En
Gobierno Civil
segundo término, es evidente la influencia de la regulación presente
El antecedente primordial e inmediato
en la Constitución de los Estados
de las ideas de Montesquieu es
Unidos de América, donde cada
indudablemente la obra del político y
Poder es detalladamente establecido.
filósofo
A esta Constitución se debe, en
principalmente en su Ensayo sobre el
buena parte, el que encontremos el
Gobierno Civil4. Fix-Zamudio afirma
principio de la división de poderes
que es en esta obra donde podemos
como decisión fundamental en las
encontrar el germen de la idea de que
primeras
constitucionales
las funciones del Estado deberían
mexicanas. En el caso del Decreto
estar separadas para de esta manera
Constitucional para la Libertad de la
evitar con certeza el abuso del
América Mexicana, la recepción del
poder5.
principio se ve atemperada por el
El Ensayo sobre el gobierno civil no
cartas
ascendiente de Rousseau en sus redactores2. influencia
las
John
Locke,
es una obra teórica, sino al contrario,
También es evidente la de
inglés
como dice Esmein6, Locke lo que
constituciones
francesas de 1791, 1793 y 17953, así
4
como de la Constitución española de
Locke, John, Ensayo sobre el Gobierno Civil, 1ª
reimp., Madrid, Aguilar, 1973.
Cádiz de 1812.
5
Héctor Fix-Zamudio, "Valor actual del principio
de la División de Poderes y su consagración en las 2
Para los textos nacionales se recomienda el ya
Constituciones de 1857 y 1917", en Boletín del
clásico texto de Felipe Tena Ramírez, Leyes
Instituto de Derecho Comparado de México, Nos.
fundamentales de México (México, Porrúa).
58-59, enero-agosto, México, UNAM, 1967.
3
6
Véase Jacques Godechot, Les constitutions de la
Esmein A., Élements de Droit Constitutionel
France depuis 1789, Paris, Garnier Flammarion,
Français y Comparé, t. I, 7ª ed., París, Libraire de
1970.
la Société du Recuel Sirey, 1921, p. 460.
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
6
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
hace es justificar racionalmente los
considerar además que, para este
aspectos
la
filósofo inglés, el poder legislativo
constitución inglesa de su época, que
tiene como encargo fundamental y
fue el resultado final de la lucha del
supremo el garantizar con leyes
pueblo
conquistar
justas el bien común de la sociedad,
libertades públicas y garantizarlas por
ya que dentro de su teoría los
ley. De acuerdo con este autor si se
hombres son iguales y libres por
analiza
los
naturaleza, no existiendo otro origen
poderes en Ensayo sobre el Gobierno
de la sociedad política que la propia
Civil,
una
voluntad de cada uno para unirse e
instituciones
integrarse en una sociedad que les
inglesas de esos días; esa es la
permita tener una mejor vida; el
realidad histórica concreta a que
hecho de que por convenio se hayan
alude Tena Ramírez.
unido a una sociedad política, no
esenciales
inglés
la se
descripción
de
para
conformación podría de
las
de
apreciar
quiere decir que renuncien a sus
En el pensamiento de John Locke no
derechos que ya tenían en el "Estado
se desarrolla la idea del equilibrio de
de Naturaleza" previo.
poderes. En su opinión el poder legislativo está por encima de los
Es alrededor de este punto donde
otros dos poderes, es el único poder
existen opiniones que resaltan en las
supremo, ya que quien pueda dar
construcciones
de
Locke
la
leyes de comportamiento obligatorias, como
poder
fuerza ha de ser superior suyo. Como el poder
legislativo, es superior a aquél que
legislativo sólo puede serlo verdaderamente por
las tenga que obedecer, lo que es el
la facultad que tiene de dictar leyes a todos los
caso del poder ejecutivo7. Debemos
miembros de la sociedad en conjunto y
7
es
facultad
del
separadamente, señalando con esas leyes las
Locke, ob. cit., capítulo XIII, §150, p. 114.
normas por las que han de regirse en sus actos, y
"Siempre y en todo caso, el poder legislativo es el
que otorgan poder para obligar a cumplirlas
poder supremo mientras subsiste el gobierno,
cuando alguien falta a ellas, por fuerza tendrá
porque quien puede imponer leyes a otro por
que ser supremo el legislativo...".
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
7
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
importancia
derechos
permanencia como nociva para la
naturales, anteriores al ordenamiento
sociedad, ya que la tentación de
jurídico de su sociedad, de los cuales
poder sería demasiado grande para
era inobjetable su existencia, como
la fragilidad humana si confiaran la
son la libertad, la propiedad y la vida.
tarea de la ejecución de las leyes a
En
eran
las mismas personas que tienen la
contenidos en la ley, le daban a ésta
misión de hacerlas9; pero como la ley
un carácter de legitimidad. Lo anterior
por
lleva a este pensador a la conclusión
constante y debe ser aplicada sin
de la necesidad de la existencia de
interrupción,
un órgano legislativo frente al Rey. En
necesaria la existencia de otro poder
este sentido, E. Pedraz Pensalva8
distinto que se encargue de forma
afirma al respecto que Locke tiene
permanente de la ejecución de las
una visión legitimadora iusnatural
normas
la
de
medida
los
que
éstos
naturaleza
tiene
en
su
mientras
una
fuerza
opinión,
éstas
es
estén
clásica, destinada a fundamentar al Poder legislativo.
9
Locke, ob. cit., capítulo XII, §143, p. 110. "...No
En el capítulo XII del Ensayo sobre el
es
Gobierno Civil, Locke afirma que para
permanezca siempre en ejercicio; las leyes están destinadas
la existencia de una separación entre los
poderes
del
Estado,
no
necesario
a
que
ser
el
órgano
cumplidas
legislativo
de
manera
ininterrumpida, y tienen vigencia constante; para
es
hacerlas solo se requiere escaso tiempo. Además
indispensable que el poder legislativo
tampoco
es
conveniente,
pues
seria
una
permanezca siempre en ejercicio,
tentación demasiado fuerte para la debilidad
porque el procedimiento de creación
humana, que tiene tendencia a aferrarse al
de la norma jurídica no ocupa mucho
poder, confiar la tarea de ejecutar las leyes a las
tiempo y en contrario considera su
mismas personas que tienen la misión de
8
hacerlas...".
Pedraz Pensalva, Ernesto, "La jurisdicción en la
teoría de la división de poderes de Montesquieu", en Revista de Derecho Procesal Iberoamericana, No. 4, Madrid, 1976, pp. 908-909. Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
8
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
vigentes10.
Así
concluye
en
la
potestad
jurisdiccional
como
un
necesidad de la existencia separada
“Poder” en sí, sino más bien, como
de los poderes ejecutivo y legislativo.
una parte dependiente de uno de los
Debe resaltarse que Locke señala un
otros dos poderes, a los que se
tercer poder, que nombra como poder
reduce finalmente su teoría. Sin
federativo, y considera que debe ser
embargo, más adelante no considera
encargado de hacer la guerra y la
que el Poder judicial sea parte del
paz, de concertar alianzas y ligas. Sin
Poder
embargo,
opinión,
este
pensador
inglés
ejecutivo,
porque,
a éste se le
en
su
atribuyen
considera que, es imprescindible que
únicamente la fuerza pública para la
este tercer poder esté reunido con el
aplicación de las que él llama "lois
Poder
evitar
civiles", y que corresponden a las
desórdenes y desgracias, a largo
leyes municipales. Por lo anterior,
plazo, dentro de la sociedad11.
sitúa a los órganos jurisdiccionales
John 10
ejecutivo,
Locke
no
para
considera
a
como una dependencia del Poder
la
Locke, ob. cit., capítulo XII, §144, p. p. 110 y
111. "… siendo como es necesario aplicarlas sin interrupción y de una manera constante (las leyes), se impone la necesidad de que exista un poder permanente que cuide la ejecución de las mismas en cuanto estén vigentes...". 11
Locke, ob. cit., capítulo XII, §148, p. 112.
"Tenemos pues que si el poder ejecutivo y el federativo de cada comunidad son distintos en si mismos, resulta, sin embargo, difícil el separarlos y ponerlos simultáneamente en manos de distintas personas. Ambos exigen para su ejercicio la fuerza de la sociedad y resulta casi imposible colocar esa fuerza simultáneamente en manos distintas...". Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
9
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
legislativo12, que es la suma de todos
de la Declaración de los Derechos del
los poderes del Estado. Este autor es,
Hombre y del Ciudadano, que, como
en la época moderna, uno de los
ya adelantábamos, en su artículo XVI
primeros pensadores que se ocupa
afirmaba: "Toda sociedad en que la
de la organización del poder. Luego
garantía de los derechos no esté
vendría Montesquieu.
asegurada,
ni
determinada
la
separación de poderes, no tiene
III. Montesquieu y El espíritu de las
Constitución".
leyes
A
partir
de
este
momento, se definen las dos partes
La teoría de Montesquieu penetra en
que serían indispensables en la
el constitucionalismo moderno a partir
integración de los textos de las constituciones
12
No existe una absoluta certeza sobre la
ubicación del Poder judicial en la teoría de Locke, en favor de la interpretación que arriba sustentamos
podemos
mencionar
liberales:
dogmática
concerniente
derechos
fundamentales
la
parte a
los
de
la
persona y la orgánica, referente a la
al
organización de los poderes del
anteriormente citado constitucionalista francés A. Esmein, p. 459. Sin embargo, nos parece
Estado, lo que aquí llamamos división
interesante destacar que existen otras posibles
del poder público.
interpretaciones, Pedraz Pensalva, cit. supra, p.
El principio de la división de poderes
910, quien cita en su apoyo a Neumann, quien en
adquirió así el carácter de verdadero
relación al Poder judicial se le incluye en el Ejecutivo por pensar que se corresponde con la
dogma constitucional, por lo que, ha
administración total del Derecho; así, en su
sido utilizado para calificar las normas
opinión, el Poder judicial esta fusionado con el
constitucionales
Ejecutivo, porque ambos se conciben únicamente
políticas de cualquier sistema, sin
como aplicación de leyes generales a casos
tomar en cuenta las circunstancias
específicos; también Mario de la Cueva parece
las
prácticas
histórico-políticas en que surgió el
estar de acuerdo con esta interpretación, cuando
citado
cita una afirmación de Jean Jaques Chevalier en
principio,
ni
el
desarrollo
histórico particular de cada sistema.
este sentido, en su libro La idea del Estado, México, UNAM, 1980, p. 94. Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
y
10
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
Resulta evidente que la idea de la
escribe:
separación de poderes ya había sido
“La libertad política no
esbozada por múltiples pensadores
se encuentra más que
anteriores a Carlos Luis de Secondat,
en
como lo han percibido numerosos
no siempre aparece en
Bobbio13 y Fioravanti14. Sin embargo,
ellos, sino sólo cuando
la trascendencia de sus postulados
no se abusa del poder.
se explica por la firmeza con que
Pero es una experiencia
condena a los regímenes autocráticos
eterna que todo hombre
y postula a la libertad como el más de
los
derechos
que tiene poder siente la
del
inclinación de abusar de
hombre, pero sobre todo, se debe a
él, yendo hasta donde
la claridad, para exponer la necesidad que
el
ejercicio
del
poder
Estados
moderados, ahora bien,
autores contemporáneos, entre ellos
importante
los
encuentra límites. Para
sea
que no se pueda abusar
realizado dentro de ciertos límites, si
del poder es preciso
es que se quiere asegurar el goce de
que, por la disposición
libertad política. La respuesta a esta
de las cosas, el poder
preocupación la da proponiendo un
frene al poder”15.
sistema de control, fundado en la división del ejercicio del poder, entre
Montesquieu para lograr el objetivo
varios órganos, a lo que aúna el
planteado,
equilibrio de éstos. De esta manera
funciones necesidad
13
estatales de
separar y
plantea
otorgarlas
a
las la tres
órganos distintos:
Norberto Bobbio, La teoría de las formas de
gobierno en la historia del pensamiento político,
“Hay en cada Estado
FCE, México, 1978. 14
propone
15
Fioravanti, Mauricio, Constitución. De la
Montesquieu, Carlos Luis de Secondat, Barón
Antigüedad hasta nuestros días, Madrid, Trotta,
de la Brède y de, El Espíritu de las Leyes, Libro XI,
2001.
capítulo IV, Madrid, SARPE, 1984, pp. 168.
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
11
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
tres clases de poderes:
ejecutivo del Estado”16.
el poder legislativo, el
Al fundamentar la importancia de la
poder ejecutivo de los
separación de funciones es cuando
asuntos que dependen
su genio se manifiesta con mayor
del derecho de gentes, y
claridad, en unos párrafos calificados
el poder ejecutivo de los que
dependen
de insuperables:
del
“Cuando
derecho civil.
ejecutivo se reúnen en
el príncipe, o jefe de
la misma persona o en
Estado, promulga leyes cierto
para
el mismo cuerpo, no hay
tiempo o
siempre,
libertad;
y
Por
o
el
Senado,
promulguen
de la guerra y de la paz, o
la
temerse que el monarca
el
segundo poder, dispone envía
falta
confianza, porque puede
enmienda o deroga las existentes.
poder
legislativo y el poder
Por el poder legislativo,
para
el
leyes
tiránicas y las hagan
recibe
cumplir tiránicamente.
embajadores, establece la seguridad pública y
No hay libertad si el
previene las invasiones.
poder de juzgar no está
Por el tercero castiga a
bien
los delitos y juzga las
poder ejecutivo y del
diferencias
los
poder legislativo. Si no
particulares. Se llama a
está separado del poder
este
legislativo,
entre
último
judicial,
y
simplemente,
poder al
se
del
podría
disponer arbitrariamente
otro, poder 16
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
deslindado
12
Ibídem, Libro XI, capítulo VI, p. 168.
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
de la libertad y la vida
francesas, especialmente las de 1791
de
ciudadanos;
y 1795) podemos en líneas generales
como que el juez sería
esbozarla diciendo que se trata de
el legislador. Si no está
dividir el poder del Estado en tres
separado
Poder
órganos también llamados "poderes",
ejecutivo, el juez podría
cada uno de los cuales ejercería una
tener la fuerza de un
de las funciones del Estado en forma
opresor.
separada, aisladas entre sí, con
los
del
absoluta independencia de los otros,
Todo se habría perdido
sin que sea concebible ninguna forma
si el mismo hombre, el mismo
cuerpo
principales, asamblea ejerciera
la
misma
del
pueblo
los
de que un poder interfiera en la
de
competencia funcional de cualquiera de los restantes, de esta forma ninguna autoridad o miembro de uno
tres
de estos órganos puede pertenecer a
poderes: el de hacer las
otro órgano, ni podría tener una
leyes, el de ejecutar las
competencia que tenga un contenido
resoluciones públicas y
objetivo
el de juzgar los delitos o
que
pertenezca
a
otro
órgano; esta interpretación es mucho
las diferencias entre los
más precisamente enunciada por
particulares”17.
Charles Eisenmann de la siguiente
Los párrafos transcritos son el núcleo
manera: “Confiar las tres funciones
de la teoría de la división de poderes,
estatales a autoridades o grupos de
por lo mismo, han sido objeto de
autoridades absolutamente distintos e
múltiples análisis que han dado como
independientes;
fruto varias interpretaciones. La más
términos, tres autoridades o grupos
extendida (tal vez por ser la que
de
siguieron las primeras constituciones
separados desde todo punto de vista,
17
funcionalmente, en razón de que
Ibídem, Libro XI, capítulo VI, p. 169.
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
13
instituir,
autoridades
en
otros
perfectamente
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
cada una de ellas ejercería con plena
equivocadamente a la Constitución
independencia,
manera
inglesa, realizando cuando menos
íntegra a la vez que exclusiva, una
una interpretación exagerada de la
función estatal; personalmente, ya
separación de los órganos en la
que no podrían revocarse unas a
misma.
de
una
otras; materialmente en fin, por el
Se ha dicho también que el poder del
hecho de prohibírseles tener algún
Estado es, en realidad, indivisible, y
contacto relación o comunicación; en
que
una palabra, separar totalmente el gobierno,
el
parlamento
y
que
se
divide
son
las
funciones, o las facultades, o el
los
ejercicio
tribunales”18. El
lo
del
poder.
Que
las
condiciones de la vida política exigen
hecho
esta
más una colaboración de los órganos
interpretación de la teoría la que se
del Estado que una rígida separación.
aplicó
Que
en
de los
que
fue
primeros
constitucionales
franceses
ensayos y
la
el
tajante
esquema y
rígida
separación
de funciones
poderes
lo extendido de su conocimiento y,
realizarse en la práctica; y que el
por lo mismo, el que la mayoría de las
equilibrio de poderes siempre ha
críticas realizadas a la doctrina de
cedido en el terreno de los hechos,
Montesquieu
ante el predominio de uno de ellos.
interpretación.
basen
Así
pues,
en
tal
se
ha
imposible
de
En este orden de ideas, Jorge
señalado que Montesquieu interpretó 18
sido
y
posterior influencia de éstas, explica
se
ha
de
Jellinek19 calificaba de ingenua la pretensión de atribuir exclusivamente
Eisenmann, Charles, El "Espíritu de las leyes" y
la separación de poderes, en Anuario Jurídico
cada función a un órgano y exigir la
1975-2, México, UNAM, 1977, pp. 429-453. Este
separación de éstos para el ejercicio
ensayo que analiza detalladamente la doctrina de Montesquieu y las interpretaciones a ésta; fue
19
publicado originalmente en Melanges Carré de
pp. 299 y ss. citado por Fix-Zamudio, Héctor, ob.
Malberg, París, 1933.
cit., supra, p. 65.
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
14
Teoría General del Estado, t. II, Madrid, 1915,
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
de sus funciones. En el mismo
limite al poder. Para llegar así al
sentido Jorge Carpizo cita a Carré de
control del poder público mediante su
Malberg, diciendo que para éste la
equilibrio, es decir, que todo órgano
teoría de la división de poderes falla
del Estado encuentre otro que pueda
al "creer posible de regular a los
oponerse a su voluntad, impidiéndole
poderes públicos por medio de una
imponerla, en el supuesto de ser ésta
separación mecánica y de alguna
contraria al bien común o a la
suerte
voluntad popular.
matemática;
como
si
los
problemas de la organización del
Ahora bien, no podemos pensar en
Estado fuesen susceptibles de ser
una
resueltos por procedimientos de tal
división
competencias
rigor y precisión"20.
poderes,
absoluta de
sin
entre
los
distintos
considerar
contradicción
serían pertinentes si tal interpretación
manifiesto de la que es evitar una
fuera correcta, sin embargo, afirma
dictadura
que
las
propuestos para lograrlo, es decir "si
está
se atribuye a dos órganos diferentes,
completamente ausente del Espíritu
es decir, si son facultados a tomar
de las Leyes, no encontrándosela ni
únicamente, y en forma exclusiva,
siquiera articulada o esquematizada.
valida
Trata de demostrarlo partiendo de
condición
que el objetivo principal, o cuando
decisiones jurídicamente diferentes,
menos uno de los más importantes
no podrían, por hipótesis, limitarse
de la doctrina de Montesquieu, se
mutuamente;
manifiesta en la idea de disponer de
dentro de un mismo plano, ¿cómo
las cosas de suerte tal que el poder
podrían manifestar expresiones de
idea
autoridades
de
separar
estatales
y
el
una
Para Eisenmann, todas estas críticas
la
entre
las
absoluta y
los
definitivamente de
su
no
objetivo medios
-con
la
regularidad-
encontrándose
voluntad equivalentes -e igualmente 20
La Constitución Mexicana de 1917, México,
UNAM, 1973, p. 243. Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
15
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
válidas- en sentido opuesto?"21 Lo
ninguna manera significa que una
que se ejemplifica con la situación de
misma
dos órganos con la misma función
corporación- no deba participar más
pero en ámbitos distintos como son el
que
legislador federal y los legisladores
atribuciones de una sola especie, no
de los Estados miembros, los cuales
ser miembro de dos órganos u
no
órgano de dos funciones, y por
están
llamados
conjuntamente
tomar
una
función,
o
tener
consiguiente, que los órganos de dos
ninguno de los dos puede intervenir
de las funciones o de las tres no
impidiendo la acción del otro. "Luego
deban tener ningún elemento en
entonces,
de
común, sino en forma sencilla y
especialización funcional, a fortiori de
mucho más modestamente, que es
separación funcional, y al idea de
necesario que dos, cualesquiera que
limitación
una
sean, de las tres funciones no estén
incompatibilidad lógica absoluta"22; de
reunidas íntegramente en las mismas
esta forma tenemos que concluir que:
manos; fórmula de no acumulación
o bien la teoría de Montesquieu es
bastante más limitada, como se ve
una enorme contradicción lógica, con
que
una incongruencia tal, que propone lo
especialización
exactamente opuesto a su finalidad
funcional de las diversas autoridades,
declarada, o ha sido errónea la
sino simplemente la no identidad del
interpretación de la doctrina expuesta
órgano de las tres, o de dos de las
en el Espíritu de las leyes.
tres funciones"23; esto se hace más
entre
decisiones,
de
-individuo
ni
De
las
a
autoridad
la
mutua,
acuerdo
con
idea
existe
Eisenmann,
Eisenmann, Carles, ob. cit., supra, p. 437. Idem.
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
no o
postula
la
separación
textos del Espíritu de las leyes: que el Ejecutivo participa de la legislación
de la obra de Montesquieu "de
22
primera;
evidente cuando se deduce de los
el
sentido de los más famosos párrafos
21
la
puesto que tiene su derecho de
23
16
Ibidem, pp. 438-439.
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
veto24; que el Legislativo puede, en
cámara alta, pues los magistrados
cierta medida, ejercer un derecho de
populares tiene prejuicios en su
examinar
Poder
contra en materia de amnistía, y en
ejecutivo, pues controla la aplicación
materia de procesos políticos, que
de las leyes que ha votado, además
serán juzgados por la cámara alta
que puede pedir cuentas a los
mediante acusación de la Cámara
ministros25; y el Poder legislativo
baja26.
los
actos
del
interviene seriamente en la función judicial, puesto que en circunstancias
26
especiales
tribunal:
"Aunque, en general, el Poder judicial no debe
cuando se trate de los nobles quienes
estar unido a ninguna parte del Legislativo, hay,
deberán
sin embargo, tres excepciones, basadas en el
se ser
erige
en
juzgados
por
los
miembros de su clase que integran la
Ibidem, Libro XI, capítulo VI, pp. 175 y 176.
interés particular del que ha de ser juzgado. Los grandes siempre están expuestos a la envidia,
24
Montesquieu, ob. cit., supra, Libro XI, capítulo
y si fueran juzgados por el pueblo, podrían correr
VI, pp. 176 y 17. "El Poder ejecutivo, como hemos
peligro, y además no serían juzgados por sus
dicho, debe participar en la legislación en virtud
iguales, privilegio que tiene hasta el menor de los
de su facultad de impedir . . ." y, " y llamo
ciudadanos en un estado libre. Así pues los
facultad de impedir al derecho de anular una
nobles deben ser citados ante la parte del cuerpo
resolución tomada por otro, lo que constituía la
Legislativo compuesta por nobles, y no ante los
facultad de los tribunos en Roma."
tribunales ordinarios de la nación.
25
Ibidem, Libro XI, capítulo VI, pp. 174-175. El
Podría ocurrir que la ley que es ciega y
Poder legislativo "tiene, sin embargo, el derecho
clarividente a la vez fuera demasiado rigurosa.
y debe tener la facultad de examinar como son
[...]La
cumplidas las leyes que ha promulgado. Es la
consideramos
ventaja de este gobierno sobre el de Creta y el de
anteriormente, lo es también en esta ocasión: a
Lacedemonia, donde los comes y los éforos no
su autoridad suprema corresponde moderar la
daban cuenta de su administración" y, "Pero
ley en favor de la propia ley, fallando con menos
como el que ejecuta no puede ejecutar mal sin
rigor que ella.
que tenga malos consejeros que odien a las leyes
Pudiera también ocurrir que algún ciudadano
como ministros, aunque les beneficie como
violara los derechos del pueblo en algún asunto
hombres, se les puede juzgar y castigar".
público [...] En general, el Poder legislativo no
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
17
parte
del
cuerpo
como
Legislativo
tribunal
que
necesario
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
Para Montesquieu, el objeto de toda
Resulta importante destacar el papel
Constitución debe ser asegurar un
que se le asigna al Poder judicial en
gobierno moderado, donde hubiera
la teoría de Montesquieu, ya que este
un ejercicio atemperado del poder
pensador
político como requisito indispensable
impartición de la justicia no debía
de la libertad política, de esta manera
estar
su
permanente, de personal profesional,
a
consideraba cargo,
que
de
la
manera
interés
no
radicaba
en
una
separación
en
órganos
de
las
sino
una
provenientes del pueblo y designadas
distribución mesurada de su poder
alternativa y periódicamente y así
entre las fuerzas sociales existentes,
escribe:
funciones
como
ha
del
Estado,
afirmado
José
sino
Ovalle
en
manos
de
personas
“…el Poder judicial no
Favela27.
debe darse a un Senado
puede castigar, y menos aún en éste caso en que
permanente, sino que lo
representa a la parte interesada que es el pueblo.
deben ejercer personas
Así pues sólo puede ser la parte que acusa, pero
del pueblo, nombradas
¿ante quién acusará? no podrá rebajarse ante los
en ciertas épocas del
tribunales de la ley que son inferiores y que,
año
además, al estar compuestos por personas
de
la
manera
prescrita por la ley, para
pertenecientes al pueblo, como ella, se verían
formar un tribunal que
arrastrados por la autoridad de tan gran acusador. Para conservar la dignidad del pueblo y
sólo dure el tiempo que
la seguridad del particular será preciso que la
la necesidad lo requiera.
parte legislativa del pueblo acuse anta la parte
De
legislativa de los nobles, quien no tiene los
poder de juzgar, tan
mismos intereses ni las mismas pasiones que
terrible
aquélla". 27
esta
hombres,
Ovalle Favela, José, "El principio de la división
manera, para se
el los
hace
invisible y nulo, al no
de poderes y el poder judicial federal", en Temas y problemas de la administración de justicia,
estar
México, UNAM, 1982, pp. 181-210.
determinado estado o
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
18
ligado
a
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
profesión.
los
Por otra parte, el hecho de que el
están
Poder judicial haya sido considerado
permanentemente a la
como nulo, se debe a que la intención
vista,
la
de Montesquieu fue tratar de resolver
magistratura, pero no a
un problema político de relación de
los magistrados28.
fuerzas, en vez de un problema
jueces
Como no
se
Althusser29
quien,
perspectiva
del
teme
a
desde
jurídico concerniente a la definición
la
de la legalidad y sus esferas. Es
materialismo
decir, las atribuciones jurisdiccionales
dialéctico, hace una crítica de la
del Legislativo corresponden a todos
teoría expuesta en El espíritu de las
aquellos casos que la función de
leyes, basándose en la ya citada interpretación
de
juzgar tiene implicaciones políticas,
Eisenmann,
por lo que, desde un punto de vista
concluye que la verdadera intención
que considere el juego del poder, las
de Montesquieu era el asegurar a la
facultades restantes que le quedan al
nobleza (clase social a la que el pertenecía),
la
Poder judicial, no significan nada,
posición
ciertamente son como nulas31.
preponderante que gozaba dentro de la
sociedad
convirtiéndola
de en
su
época,
la Cámara alta, y es todavía más evidente el
mediadora
interés de proteger los intereses de ésta clase en
indispensable entre las fuerzas que representaban la burguesía y el
la forma para que se juzgara a un noble,
rey30.
permitiéndolo únicamente a la misma Cámara del Parlamento.
28
31
Montesquieu. ob. cit., Libro XI, capítulo VI, p.
La estructura constitucional del siglo XIX
170.
respondía a un planteamiento dualista puesto
29
Althusser, Louis, Montesquieu: la Política y la
que se partía de una antítesis real: parlamento y
historia, Barcelona, Ariel, 1974, p. 152. en
gobierno, al estar detentados ambos poderes por
especial Cfr, Capítulo V, El mito de la separación
fuerzas sociales muy diversas, burguesía y
de poderes, p. 117 y ss.
nobleza en el Parlamento y el Monarca en el
30
El papel de mediador entre el Rey y la
gobierno; las cuales eran las únicas fuerzas
burguesía se puede apreciar en las facultades de
políticas, ya que eran las únicas con derecho de
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
19
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
Por tanto, cuando Montesquieu habla
una
de
hace
evitando la concentración, en una
dándole una especial significación al
mano, de la facultad de decisión
moderación,
política, buscando crear un cauce de
entendiendo por ella, no la estricta
solución a los problemas sociales que
separación de poderes, ni el respeto
se presentaran.
gobierno
concepto
moderado de
lo
jurídico por la legalidad, sino el
a la obra de Montesquieu como
reparto de poderes entre las fuerzas
producto de las transformaciones
sociales, y la limitación o moderación
políticas, económicas y sociales de
fuerza
su época, ya que considera que no es
por el poder de las otras. El principio
imprescindible para ejercer el poder
de la separación de poderes en su
político la separación de poderes ni
concepción prístina es el reparto
presenta una verdad evidente y válida
ponderado del poder entre potencias
para todo tiempo y lugar. Este autor
determinadas: el rey, la nobleza y el
sostiene que todo se reduce a la
pueblo. Con esta división propuesta
escala de valores que se quiera
no se hace otra cosa que resaltar las fuerzas
políticas,
económicas
constitucional,
En este sentido, Loewenstein califica
equilibrio de los poderes, es decir, el
de las pretensiones de una
estructura
proteger con el sistema jurídico, y en
y
su opinión, no fue hasta la aparición
sociales, que en aquel tiempo tenían
de
poder real, y organizarlas dentro de
la
necesidad
ideológica
del
liberalismo de justificar la libertad individual
frente
al
absolutismo,
voto. Los trabajadores eran excluidos de este
cuando aparecen los postulados de la
derecho; los sindicatos y las huelgas estaban
separación de funciones del Estado y
prohibidos, por lo que esta clase social no
su distribución en diversos órganos
detentaba ningún poder político. Véase, García
como
Macho, Ricardo, "Problemática de la división de poderes en la actualidad", en Revista de Estudios Políticos, No. 53, septiembre-octubre, Madrid, 1986. Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
20
requisito
indispensable
del
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
Estado moderno32. La
finalidad
garantizar
categoría universal. Así la división de
de
Montesquieu
de
la
libertad,
es
poderes
es
trasciende
éste a las propias peculiaridades de
vecinos o bien de los príncipes contra
cada época y comunidad. Como diría
su vida, dignidad y propiedad. La
Dieter Nohlen, el contexto hace la
condición de esta seguridad, es que
diferencia.
los conflictos con sus vecinos se resuelvan vía iuris y no vía facti, y
IV.
que la limitación de la esfera de
francesas
libertad se realice mediante ley. Su
práctica
leyes
constituciones
de
los
postulados
de
constituciones
francesas33
y
la
ideas
Constitución federal de los Estados
básicas sobre la división de poderes
Unidos de América. Estos esfuerzos
tienen una validez que trasciende
definieron la forma como se iba a
cualquier época histórica y país,
interpretar en lo sucesivo el principio
porque los valores que contiene
de la división de poderes en el resto
(garantizar
la
del mundo (en el caso mexicano es
arbitrariedad y el abuso, así como el
notable que junto a la Constitución de
monopolio
Cádiz
32
la de
libertad, un
las
primeras
Montesquieu fueron las primeras tres
previamente conocidas por él. que
Las
Los primeros intentos de aplicación
libertad es la libertad a vivir en
afirmarse
sus
este concepto, debe de adaptarse
frente a los posibles ataques de sus
Puede
de
ser realizadas dogmatizaciones con
del ciudadano a vivir con seguridad
a
cualquiera
que
Montesquieu, por lo cual, no deben
valor que el mismo acuña: la libertad
conforme
concepto
versiones históricas, incluida la de
caracterizada por el concepto de este
comunidad,
a
un
evitar
poder)
tienen
33
Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución,
de
1812,
fueron
estas
Remitimos nuevamente a la obra de Jacques
trad. Gallego Anabitarte, Alfredo, Barcelona,
Godechot, Les constitutions de la France depuis
Ariel, 1964, p. 57.
1789, Paris, Garnier Flammarion, 1970.
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
21
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
influencias
extranjeras
importantes
las
del
más
la Asamblea.
primer
La teoría política sustentante de esta
constitucionalismo).
primera Constitución, combinó las
La primera Constitución francesa34 -
ideas
que fue monárquica- pactada en
soberanía, con el concepto extraído
1791, consignó una rígida división de
de Montesquieu sobre la división de
poderes.
poderes.
El
Poder legislativo
se
de
Rousseau
Es
evidente
sobre
que
la
la
delegó en una Asamblea Nacional, el
interpretación a tal principio por parte
Poder ejecutivo en el Rey, ejercitado
de
bajo su autoridad por los ministros y
franceses fue exagerada, dado que
el Poder judicial en jueces electos por
se recurrió a un parcelamiento en las
el
tres funciones clásicas del Estado.
pueblo.
prohibían
la
Reglas
especiales
interferencia
de
los
No
poderes entre sí: la Asamblea no
de
disolver
que de
olvidar
que
la
1791,
fue
un
etapa de transición, en la cual todavía
la
no desaparecían por completo las
Asamblea, aunque existía el veto
instituciones del antiguo régimen. Por
suspensivo del Rey que podía ser
ello, frente a la supervivencia de la
superado en la tercera insistencia de 34
hay
constituyentes
documento pactado en medio de una
ministros a dimitir; el Rey tenía facultad
primeros
Constitución
podía deponer al Rey, ni obligar a sus expresa
los
monarquía, no es de extrañar que se viera en la división de poderes, un
En lo que respecta a las primeras tres
mecanismo
constituciones francesas seguimos el estudio de
ejecutivo,
Madrid, Miguel de la, "División de poderes y
debilitante mediante
el
del
Poder
correlativo
forma de gobierno en la Constitución de
acrecentamiento de las potestades de
Apatzingán", en su libro Estudios de Derecho
la Asamblea (legislador).
constitucional, México, Porrúa, 1984, en el que el
La carta constitucional francesa de
autor analiza la influencia de estas Constituciones
1793 se alejó del pensamiento de
en la primera Carta fundamental de nuestra
Montesquieu y de la teoría de la
nación. Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
22
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
división de poderes en la misma
gobierno revolucionario de comités y
proporción en que se acercó a las
la dictadura de Robespierre, y su
ideas de Juan Jacobo Rousseau, es
prestigio está
decir,
dictadura personal en nombre de la
el
conflicto
entre
la
indivisibilidad de la soberanía y la
ligado
al
de
una
democracia.
división de poderes fue resuelta a
La Constitución del año III (1795), fue
favor de una máxima concentración
una aguda reacción contra el régimen
de poderes en una Asamblea única,
convencional de 1793 y se operó un
depositaria de la expresión de la
relativo retorno al sistema de 1791, la
voluntad popular general; lo cual, no
reacción se manifiesta de una forma
fue más que el desarrollo de la
clara en el diseño constitucional de la
tendencia que buscaba limitar al
división de poderes.
Poder ejecutivo, que ya se había mostrado en la Constitución anterior.
Así, esta Constitución del año III,
La preponderancia de la Asamblea
inspirada en buena parte por Sieyès,
legislativa
Ejecutivo
llevó a sus extremos la técnica
dependiente fue la característica que
divisoria del Poder público. El Poder
definiría a la Constitución de 1793: el
legislativo se depositó en dos cuerpos
Ejecutivo emanado y subordinado a
colegiados:
la
un
Quinientos y el Consejo de los
consejo de veinticuatro miembros,
Ancianos. El Poder ejecutivo se
sería
atribuyó a un cuerpo colegiado -el
sobre
Asamblea, objeto
un
depositado de
una
en
inspección
el
Consejo
Directorio-
quien le correspondería no sólo hacer
miembros, en donde la presidencia
las leyes sino mantenerlas.
era
rotatoria
por
por
los
constante por el órgano legislativo, a
cinco
periodos
trimestrales. El Directorio era electo
En la práctica, la Constitución de
por el Poder legislativo y estaba
1793 no tuvo vigencia, su valor fue
encargado
más que nada de carácter dogmático.
de
las
funciones
gubernamentales, mientras que la
Este texto presidió, pero no rigió, al Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
integrado
de
23
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
gestión administrativa se efectuaba a
del Poder ejecutivo.
través de ministros que dicho cuerpo
Se pueden clasificar las primeras tres
designaba y revocaba libremente sin
constituciones francesas según las
intervención del cuerpo legislativo; éste
solo
tenía
facultades
relaciones
para
establecidas
entre
los
órganos de naturaleza política, de
determinar sus atribuciones y su
esta manera, la Constitución de 1795,
número (seis como mínimo y ocho
estableció lo que llamaríamos un
como máximo). Los ministros eran los
presidencialismo colegiado, mientras
responsables de la ejecución de las
que la Carta de 1793, organizó al
leyes y de las órdenes del Directorio.
gobierno francés bajo el sistema
La separación entre los dos órganos
convencional o de Asamblea, y la
de
Constitución de 1791, previó un
naturaleza
política
era
extremadamente rígida. La función Legislativa
gobierno monárquico constitucional.
correspondía
V. La Constitución de los Estados
exclusivamente a los consejos; el
Unidos de América de 1787
Directorio podía invitar al Consejo de los Quinientos a considerar a algún
En el caso de la Constitución de los
asunto, pero no proponer medidas y
Estados Unidos de América parece
menos proyectos de Ley; el Directorio
indiscutible la afirmación de que
no tenía derecho de veto. Congruente
todos los países de Latinoamérica
con el concepto del equilibrio y de la
tomaron como modelo el sistema
igualdad
político constitucional establecido en
de
los
poderes,
ni
el
ella.
Directorio podía convocar ni disolver a
los
órganos
legislativos,
así
Como veremos más adelante, en los
tampoco podía acudir a sus sesiones,
Estados Unidos imperó un espíritu
ni el cuerpo legislativo podía influir
más pragmático y cercano a las ideas
decisivamente en la actuación del
del barón de la Brède, que al
Directorio, ya que no tenía facultad de
romanticismo de las proposiciones de
interpelar o deponer a los miembros Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
24
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
Rousseau,
con
respecto escribe: "su idea, como lo
claridad en las explicaciones de los
expresan sus propias palabras, y,
artículos XLVII, XLVIII y LI de El
todavía
Federalista de Madison y Hamilton.
convicción, como lo esclarece el
Lo
que
esto
fue
se
la
aprecia
1787,
es
que,
no
ejercido por quienes poseen todo el poder de otro departamento, los principios constitucionales de una
a uno de los órganos del Estado
Constitución
superior a los otros, sino que se
distintos órganos estatales.
and balances35.
De esta manera el constitucionalismo
La interpretación de Madison de la
federal
división de los órganos estatales se
angloamericano
toma
características propias, en primer
apoya en su propio conocimiento de
lugar, como se comentó líneas arriba,
la Constitución de Inglaterra, y así
no acepta la interpretación común
de
que Montesquieu proponga que los
Montesquieu es la no confusión de
poderes
los distintos órganos del Estado. Al
se
hallen
totalmente
separados y diferenciados entre sí. En segundo lugar, las constituciones
A esta frase de "sistema de frenos y
de
contrafrenos, pesos y contrapesos", Cueva, Mario de
habrán
posible la colaboración entre los
famosos pesos y contrapesos, checks
35
se
como se consideraba perfectamente
sistema de controles recíprocos, los
propuesta
libre
subvertido"36. En este sentido, vemos
buscó un equilibrio de éstos, con un
la
de
todo el poder de un departamento es
intentó
los órganos y sus funciones, ni hacer
que
fuerza
tener otro alcance que éste: donde
establecer una rígida división entre
afirma
más
ejemplo que tenía a la vista, no puede
característica
fundamental de la Carta de Filadelfia de
con
la,
considera
clásica
entre
todos
los
estados
angloamericanos,
anteriores a la Constitución federal,
los
expositores y estudiosos de la doctrina de Montesquieu, debido a que resume claramente el
36
espíritu del principio. ob. cit., supra, p. 98.
Velasco, Artículo XLVII, México, FCE, 1957, p. 206.
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
25
Madison, James, El Federalista, trad. Gustavo R.
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
no
obstante
haber
resueltamente
este
adoptado
principio,
buscó
de
la
potestades
separación
de
las
del gobierno
en
tres
ninguna manera habían organizado
departamentos distintos, evitando que
los poderes completamente aislados
quedaran concentradas en una sola
y
persona
distintos.
diferencia
En de
tercer las
lugar,
a
constituciones
o
corporación.
Simultáneamente,
estableció
francesas, donde la rigidez de la
mecanismos de colaboración entre
separación
de
los
precaución
contra
poderes la
era
una
experiencia
distintos
departamentos
gobierno y un sistema de controles
secular de un ejecutivo que se
recíprocos
imponía
equilibrio de los poderes.
a
las
asambleas
representativas,
en
el
constitucionalismo angloamericano
observó
inglesas
experimentado
por
el
encontramos
libertades,
además,
en
ejecutivo,
facultades para participar activamente
el
en la función legislativa y con fuerza para
el Ejecutivo había estado supeditado
llegar
a
frenarla
en
caso
necesario. Esto debido a que se
a la legislatura, lo que generó un gobierno torpe e ineficiente; por lo
37
que, varios de los constituyentes se
los
pronunciaran
Constitución
un
Poder
influencia frente a la legislatura, con
documento previo a la independencia,
por
un
con facultades de reacción y de
del
parlamento británico restricciones a sus
el
independiente, electo popularmente
habían parte
garantizaban
de la Constitución norteamericana37,
fenómeno contrario. Las antiguas colonias
que
De esta manera, en el texto original
federal se
del
Ejecutivo
Hacemos referencia al sistema establecido en primeros
tiempos de
1787;
de
vigencia
éste
de
sistema
la ha
independiente de la Legislatura con
evolucionado transformándose a través de la
fuerza
interpretación jurisprudencial de la misma. Es
para
frenarla
en
caso
materia de un análisis distinto la situación de la
necesario. La
Constitución
división de poderes en esta Constitución en la
angloamericana
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
actualidad. 26
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
buscaba en la fortaleza del Ejecutivo
La
una garantía para evitar posibles
Unidos es, incuestionablemente, una
abusos de la legislatura. Además, el
de las mejores aplicaciones prácticas
Presidente
de las ideas de los filósofos europeos
tiene
facultades
para
Constitución
los
de
miembros
tiene
adelantábamos se convirtió en el
de
modelo a seguir entre el resto de las
nombramiento respecto de los demás
naciones americanas que obtuvieron
funcionarios
de
su
federal;
es
también
su
gabinete,
amplias
facultades la
administración irresponsable
ilustración
Estados
designar y remover libremente a los de
la
de
independencia
y
en
los
advierte
responsable ante el pueblo y el orden
preconstitucionales
constitucional; es importante destacar
cuenta de dicha influencia.
que posee la calidad de jefe de
los
documentos mexicanos
da
Sentimientos de la Nación
Por otra parte, ante un Ejecutivo
Como es sabido, los Sentimientos de
fuerte, el Poder legislativo quedaba
la Nación, expresan, de forma breve y
resguardado y también independiente posibilitaban
en
VI. La división de poderes en los
Estado.
como
años
posteriores. La evolución que se
políticamente ante el Congreso y sólo
así
como
con un
facultades control
concisa,
que
independencia.
previo,
ideario En
de
un
la
número
reducido de artículos se señalan
simultáneo o posterior de los actos
cuáles eran los aspectos políticos,
del Poder ejecutivo. Por último, se
económicos y sociales que el antiguo
contemplaba un Poder judicial con
cura de Carácuaro consideraba más
una independencia garantizada por la
importantes
inamovilidad de sus miembros y que
para
lograr
la
materialización de la nueva patria que
se erigía como el guardián último de
deseaba construir. En otras palabras,
la constitucionalidad de los actos de
el proyecto de la futura nación que
las demás autoridades.
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
el
Morelos 27
anhelaba,
tiene
sus
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
fundamentos concentrados en este
por señalar, lo que aún siendo obvio
documento.
no deja de ser importante. J. Ma. Morelos
Por lo anterior, su contenido no va
tradicional
únicamente dirigido a la organización
“cuerpos
dirigidos estrictamente a este fin son
calidad
detalles. Esto debido a que Morelos
soberanía
Constitución, labor que él reservaba
de
Supremo
Congreso
nacional39.
Con
esta
decisión en realidad se acerca más al
para el Congreso, sino que deseaba
concepto francés de soberanía que al
los
norteamericano que, evidentemente,
constituyentes a los asuntos que -en
nunca permite que la soberanía se
su opinión- debían estar en el centro
traslade
de su interés. Sin embargo, ello
del
pueblo
al
Poder
legislativo40. Por otro lado, también es
conlleva que el tenor literal de cada sea
para
Nacional Americano, depositario de la
no tenía pretensión de realizar una
ciertamente
compatibles
Poder legislativo, al que hace, en su
preceptos son concisos, sin entrar en
precepto,
poderes:
tres poderes otorga la primacía al
o económico. Aunado a esto, los
de
tres
ejercerlos”38. Sin embargo, de estos
la minoría, frente a los de fondo social
atención
los
separación
deben depositarse en tres distintos
sino que, al contrario, los preceptos
la
en
la
Legislativo, Ejecutivo y Judicial, que
político jurídico de la futura nación,
llamar
acoge
muy
38
Véase David Cienfuegos Salgado, coord., Ideas
escueto, por lo que, consideramos
para fundar la nación mexicana. Los Sentimientos
que la interpretación de éstos, debe
de la Nación de José María Morelos y Pavón,
atender principalmente a su finalidad,
México, Porrúa, 2006.
apoyándose, cuando sea posible por
39
inmediatamente del pueblo, el que sólo quiere
su relación con otros artículos, en la interpretación sistemática
depositarla en el Supremo Congreso Nacional
y en la
Americano, compuesto de representantes de las
histórica.
provincias en igualdad de números”. 40
En este orden de ideas, iniciaremos Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
Artículo 5: “Que la soberanía dimana
Al respecto puede verse el capítulo primero de
Vega, Pedro de, La reforma constitucional y la 28
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
claro que se acerca a la posición que
de la separación de poderes, y se
señala Loewestein y se encuentra en
acepta cierto grado de colaboración,
él la necesidad ideológica de justificar
como sucedió en la Constitución de
la
Apatzingán.
libertad
individual
frente
al
absolutismo.
Finalmente, queremos subrayar la
Así pues, su concepción de la división
coincidencia
de poderes tiene cierta semejanza
Morelos
con la carta constitucional francesa
legislativo realice y el propuesto por
de 1793, en tanto se aleja del
Locke. En efecto, para ambos el
pensamiento de Montesquieu y de la
Poder legislativo tiene como encargo
teoría de la división de poderes, en la
fundamental y supremo, el garantizar
misma proporción en que se acerca a
con leyes justas el bien común de la
las ideas de Rousseau, es decir,
sociedad. Es decir, el impulso del
frente
progreso debe partir de la labor del
al
conflicto
entre
la
indivisibilidad de la soberanía y la
entre
pretende
el
papel
que
el
que Poder
Legislativo.
división de poderes, también resuelve
VII. El Decreto Constitucional para la
a favor de una máxima concentración
Libertad de la América Mexicana
de poderes en una Asamblea única, depositaria de la expresión de la
En el Decreto Constitucional para la
voluntad popular general.
Libertad de la América Mexicana, promulgado en Apatzingán, de 22 de
Sin embargo, a pesar de aceptar la
octubre de 1814, se introdujo el
interpretación tradicional en su mayor
principio de la división de poderes. Es
parte, toma del constitucionalismo federal
angloamericano
indiscutible que los Sentimientos de
algunas
la Nación fueron una de las más
características, ello se evidencia en
importante
tanto se abandona la estricta rigidez
elaboración
de
este
en
la Texto
constitucional. En el artículo 11 de
problemática del poder constituyente, Madrid,
dicho Decreto se establece:
Tecnos, 1988, pp. 13-71. Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
influencias
29
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
“Tres
son
atribuciones
las de
por cada provincia e iguales en
la
autoridad;
Supremo
Gobierno,
Soberanía: la facultad
corporación colegiada, integrada por
de
la
tres individuos designados por el
hacerlas
Congreso, iguales en autoridad entre
ejecutar y la facultad de
si, alternos en la presidencia cada
aplicarlas
cuatro
dictar
facultad
leyes,
de a
casos
particulares”.
meses
Supremo
por
sorteo
Tribunal
compuesto
Y si consideramos que el artículo
por
de
cinco
y
el
Justicia, individuos
también designados por el Congreso,
siguiente estableció:
también
iguales
en
alternos
en
la
Legislativo, Ejecutivo y
trimestralmente
por
Judicial,
deben
advierte, así, la adopción formal del
ejercerse ni por una sola
citado principio aunque con una
persona ni por una sola
preponderancia
corporación”.
Poder legislativo. Aunque destaca,
“Estos
tres
poderes,
no
desarrollado
en
la
existencia
forma
práctica,
una soberanía indivisible en cuanto a
del
de
cierto
grado
de
como
en
el
caso
del
una vigencia limitada en el territorio
cuerpo
nacional, por no existir propiamente
soberanía,
un Estado nacional en tales fechas.
compuesto de diputados elegidos uno
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
absoluta
Constitución de Apatzingán sólo tuvo
en tres corporaciones: el Supremo la
casi
Se
Finalmente, debe recordarse que, la
Las tres potestades se depositaron
de
sorteo.
Poder ejecutivo.
a su ejercicio.
representativo
presidencia
nombramiento de los miembros del
su esencia, pero parcelada en cuanto
Mexicano,
y
colaboración entre los órganos en la
dogmática característica de la época:
Congreso
autoridad
por lo avanzado de su época, la
Se puede observar que el principio queda
el
El Congreso que la promulgó fue 30
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
itinerante debido a los avatares de la
Imperio
lucha
182342.
independentista
y
está
relacionado con las acciones del
movimiento
de
Morelos,
el
insurrección
se
los siguientes términos: "El poder
supremo de la federación se divide para su ejercicio, en legislativo,
como Pedro Moreno, el padre Torres la
región
centro
y
ejecutivo y judicial; y jamás podrán
Vicente
reunirse dos o más de éstos en una
Guerrero, Nicolás Bravo y Guadalupe
sola
Victoria en la región sur, mantuvieron heroicamente
la
llama
de
en
de
poderes
tomó
carta
del 42
cartas
mencionar
el
incluso artículo
se
artículo
9
de
la
"El sistema del gobierno del imperio mexicano
persona o corporación." Este artículo y los que son transcritos en las siguientes notas son citados
puede
23
trascrito
judicial, que son incompatibles en una misma
fundamentales
surgidas con posterioridad a nuestra independencia,
mexicanos
se compone de los poderes legislativo, ejecutivo y
constitucional, ya que aparece en las
documentos
de
naturalización en nuestro sistema todas
los
posteriores, ha seguido la redacción
Apatzingán, el principio de la división de
todos
constitucionales
Constitución
ni
del principio de la división de poderes
constitucionales mexicanos la
corporación,
Es importante señalar que la inclusión
poderes en los primeros documentos
de
o
individuo".
VIII. El principio de la división de
partir
persona
depositarse el legislativo en un solo
la
independencia nacional41.
A
de
31 de enero de 1824, redactado en
debilitó, y sólo algunos patriotas, en
enero
Acta Constitutiva de la Federación, de
también es causa de su caída. A la de
de
Sin embargo, destaca el artículo 9 del
Generalísimo y, en buena medida, desaparición
Mexicano,
por Fix-Zamudio, Héctor, ob. cit., p. 35, y
del
retomados de la compilación facsimilar Las
Reglamento Provisional Político del
Constituciones de México. LIV Legislatura. H. Cámara de Diputados, México, Congreso de la
41
Torre Villar, Ernesto de la, ob. cit., p. 99.
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
Unión, 1991. 31
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
mencionada Acta Constitutiva (salvo
como el artículo 5 de las Bases de
la modalidad del Supremo Poder
Organización Política de 184347; con
Conservador
excepción
que
estableció
la
del
Estatuto
Orgánico
segunda ley constitucional de 1836),
Provisional de la República Mexicana
entre ellos podemos enumerar: el
del 15 de mayo de 1856 que no lo
artículo 6 de la Constitución Federal
consagró expresamente, a causa de
de 182443; el artículo 4 de las Bases
que se trataba de una carta transitoria
Constitucionales de 183544; el artículo
mientras
6
Constitución de 1857.
del
proyecto
constitucionales
de
de
reformas
184045,
los
La
proyectos de Reforma de 1842: 5 del
Constitución
promulgaba
Federal
de
la
los
Estados Unidos Mexicanos, de 4 de
proyecto de la mayoría, 27 del de la
octubre
minoría y 33 del tercer proyecto46, así 43
se
de
1824,
en
cuanto
al
principio de "división de poderes" se
Ibidem. "Se divide el poder supremo de la
federación
para su ejercicio en Legislativo,
Artículo 27: “El Poder Supremo de la Nación se
Ejecutivo y Judicial".
divide para su ejercicio, sin que jamás puedan
44
ejercicio del Supremo Poder
reunirse dos más de éstos poderes en uno, ni
Nacional continuará dividido en Legislativo,
delegar alguno de ellos a otro sus facultades";
Ejecutivo y Judicial, que no podrá reunirse en
Artículo 33: “El Poder público se distribuye en
ningún caso, ni por ningún pretexto. Se
general y departamental, en la manera que
establecerá además un arbitrio suficiente para
establezca ésta Constitución; tanto el uno como el
que ninguno de los tres pueda rebasar sus
otro se dividen para su ejercicio en Legislativo,
atribuciones".
Ejecutivo y Judicial; sin que jamás puedan
45
reunirse dos o más de éstos Poderes, en uno, ni
Ibidem. "El
Ibidem. "El ejercicio del Supremo Poder
Nacional continuará dividido en Legislativo,
delegar alguno de ellos a otro sus facultades".
Ejecutivo y Judicial".
47
46
Ibidem, Artículo 5: "El ejercicio del Poder
público reside esencialmente en la nación, y se
Público se divide en Legislativo, Ejecutivo y
divide para su ejercicio, en legislativo ejecutivo y
Judicial, sin que dos o más de estos poderes
judicial. No se reunirán dos o más personas
pueda reunirse en una corporación o persona, ni
poderes en una sola corporación ó persona, ni se
el Legislativo depositarse en un solo individuo.";
depositará el legislativo en un individuo".
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
32
Ibidem. Artículo 5: “La suma de todo poder
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
inspiró en la estructura de la Carta
Por lo que se refiere a la Constitución
norteamericana que, como ya hemos
de
visto,
consagración
fue
una
interpretación
185749,
ésta
continúa
expresa
de
la este
pragmática de los postulados de
principio e inclusive se le dedica un
Montesquieu. Por lo que, el Poder
título especial, titulado "de la división
ejecutivo
de
se
depositó
en
un
poderes",
copia
Presidente de la República, pero a su
textualmente
lado fue establecido el cargo de
artículo 9 del Acta Constitutiva de la
Vicepresidente (institución que en
Federación de 1824; en cuanto al
México tuvo una experiencia que bien
alcance de este principio en esta
puede calificarse de desastrosa), la
Carta fundamental observamos que
duración del período presidencial fue
se
determinada en cuatro años; el Poder
constitucional
legislativo
un
presidencial
dos
documentos
se
Congreso,
depositó
integrado
en por
la
donde disposición
conservó
del
la
estructura
del
sistema
establecida
en
constitucionales
cámaras, la de Diputados y la de
anteriores
Senadores,
últimos
ciertas características parlamentarias,
Entidades
es decir, el concepto “roussoniano”
siendo
representantes
de
estos las
federativas, ya que, eran nombrados por
las
Legislaturas
locales;
de
pero
supremacía
se
le
de
la
voluntad
en ed., México, Miguel Ángel Porrúa, 1994, pp. 931-
cuanto al Poder judicial, se siguió
955.
muy de cerca la estructura del Poder
También
"La
división
de
poderes,
comentario al artículo 49", en Constitución
judicial de los Estados Unidos de
Política de los Estados Unidos Mexicanos
América, ya que estableció una Corte
comentada. México, UNAM y Consejo de la
Suprema de Justicia, tribunales de
Judicatura
circuito y juzgados de distrito48.
Federación, t. I, 1997, pp. 560-593. 49
48
agregaron
Federal-Poder
Judicial
de
la
En todo lo referente al principio de la división
Orozco Henríquez, J. J., "La división de
de poderes en la Constitución de 1857 seguimos
poderes", en Los derechos del pueblo mexicano.
el profundo estudio realizado por Héctor Fix-
México a través de sus constituciones, vol. VI, 4ª
Zamudio anteriormente citado.
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
33
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
popular,
tuvo
una
influencia
Hasta el año de 1867 fue posible
dominante.
restablecer la normalidad y resaltó el frágil
IX. La Constitución de 5 de febrero de
equilibrio
constituyente
1857
previsto
no
era
por
el
posible
de
aplicar en la práctica, debido a que el
Se puede afirmar que en el texto
Congreso
original de la Constitución de 1857, el
predominio- no permitía una eficaz
principio de la división de poderes
marcha de la Administración, por ello,
significaba una separación bastante
tanto Benito Juárez, como Sebastián
marcada
Lerdo de Tejada, quien era Secretario
entre
el
órgano
y
las
-al
intentar
funciones legislativas frente a los
de
órganos y funciones del Ejecutivo,
restablecimiento
con
presidencial.
cierto
predominio
de
los
primeros, a través de un sistema
La
híbrido entre el presidencialismo puro
Gobernación,
asumir
buscaron del
administración
un
el
régimen
de
Juárez
fracasaría en un primer intento de
tomado de la Constitución de los
restablecer el presidencialismo puro,
Estados Unidos y el parlamentarismo
a
de tipo europeo.
través
de
referéndum,
una con
especie la
Ley
de de
La separación de funciones prevista
Convocatoria para la Elección de los
en esta Constitución no tuvo una
Poderes Federales, de 14 de agosto
aplicación práctica hasta después de
de 1867, fracaso que se debió a la
diez años, ya que el Presidente B.
oposición política de sus adversarios.
Juárez
-para
hacer
frente
a
la
En virtud de no haber logrado la
situación de emergencia motivada por
reforma al sistema establecido en la
la guerra civil y después por la invasión
extranjera-
facultades asegurar
necesitó
extraordinarias la
supervivencia
Carta fundamental de 1857 por el
de
medio anterior, en diciembre de 1867,
para de
el
la
de
Gobernación,
Sebastián Lerdo de Tejada, presentó
Nación. Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
Secretario
34
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
una
iniciativa
de
reforma
absoluto en el ámbito político.
constitucional que proponía en líneas
El sistema propuesto en la reforma
generales el establecimiento de una
constitucional de 1874, tampoco pudo
segunda cámara, el veto suspensivo,
funcionar en la práctica ya que fue
los informes por escrito, limitación a las
facultades
permanente
de
para
la
roto
diputación
convocar
sustitución
provisional
años
después,
cuando
Porfirio Díaz llegó al poder mediante
a
la llamada revolución de Tuxtepec,
sesiones extraordinarias y un sistema de
dos
derrocando al presidente Lerdo de
del
Tejada.
Ejecutivo, en caso de falta simultánea de éste y del Presidente de la
Es de sobra conocido que durante los
Suprema Corte, es obvio que esta
más de treinta años en que se
iniciativa desató una lucha entre el
mantuvo en el poder el General P.
Gobierno y el Congreso que se
Díaz, la posición del Ejecutivo fue
prolongó por varios años.
reforzada
se
prolongó
y
país
políticas
que
gravemente
la
de poderes", que puede afirmarse,
Lerdo de Tejada, a partir de entonces nuestro
diversas
vigencia del principio de la "división
por el ahora Presidente Sebastián en
prácticas
menoscabaron
reforma fue aprobada y promulgada
refuerza
de
por el establecimiento de costumbres
hasta
noviembre de 1874, cuando esta
se
través
reformas constitucionales, así como
Esta pugna entre el Congreso y el Gobierno
a
llegó a ser letra muerta.
la
posición del Poder ejecutivo frente a los otros dos poderes y no sería
X. La Constitución Política de los
hasta los últimos años del siglo XX,
Estados Unidos Mexicanos de 1917
cuando se intentó dar marcha atrás en
el
proceso
por
el
cual
En el pensamiento de los diputados
el
que integraron el constituyente de
Presidente de la República había ido adquiriendo
el
predominio
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
1916-1917, el principio de la división
casi 35
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
de poderes se consideraba uno de
Machorro Narváez, Hilario Medina,
los
la
Heriberto
Jara
organización del Estado. Esto se
Méndez,
quienes
aprecia con claridad en los conceptos
Segunda Comisión de Constitución51.
elementos
esenciales
de
vertidos en el proyecto de Venustiano Carranza50,
al
igual
que
en
El
el
49
y
Arturo
integraron
del
proyecto
la
de
Constitución -que fue aprobado sin
dictamen de los diputados Paulino 50
artículo
Corona
mayores
discusiones,
por
una
abrumadora mayoría de 143 votos
El mensaje y proyecto del Primer Jefe del su
contra 1352- consagró el principio de
consideración al principio de "la división de las
la división de poderes conforme a la
ramas del poder público" como el instrumento
tradición del artículo 9 del Acta
Ejército
constitucionalista
reiteraba
más adecuado para limitar el ejercicio de las
Constitutiva de la Federación de
facultades otorgadas a tales ramas del gobierno,
1824,
específicamente en el sexagésimo cuarto párrafo
siguiendo
textualmente
al
manifestaba: "La división de las ramas del poder
artículo 50 de la Constitución de
público obedece, según expresé, a la idea
1857, pero agregando la aclaración
fundamental de poner límites precisos a la acción de los representantes de la nación, a fin de evitar
51
que ejerzan, en perjuicio de ella, el poder que se
se acepta la división tripartita de poderes aunque
les confiere; por lo tanto, no sólo hay necesidad
en su concepto el Poder judicial "carece de fuerza
imprescindible de señalar a cada departamento
propia
una esfera bien definida, sino que también la hay
pensamiento de general del constituyente al
de relacionarlos entre sí, de manera que el uno se
afirmar: "Esta teoría de los tres poderes es
sobreponga al otro y no se susciten entre ellos
esencial en nuestro sistema político; es el pivote
conflictos o choques que podrían entorpecer la
en que descansan nuestras instituciones, desde el
marcha de los negocios públicos y aún llegar
punto de vista meramente constitucional...".
hasta alterar el orden y la paz de la República...".
Diario de los Debates, México, 1917, t. II, pp. 402-
Vigésimo primer antecedente del artículo 49, en
403, citado por Fix-Zamudio, Héctor, "Valor actual
Los derechos del pueblo mexicano. México a
del principio de la división de poderes", en Boletín
través de sus constituciones, vol. VI, 4ª. ed.,
del Instituto de Derecho Comparado de México,
México, Cámara de Diputados-Miguel Ángel
Nos. 58-59, enero-agosto, México, 1967.
Porrúa, 1994, pp. 962-963.
52
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
36
El dictamen de la citada Comisión, sostiene que
para
determinarse",
Ibidem, pp. 405-408.
refleja
el
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
expresa de que la concesión de
innegable
facultades
Poder
expresado en su obra La Constitución
ejecutivo no era procedente salvo en
y la Dictadura, ejerció una influencia
los
determinante
legislativas
supuestos
establecidos
por
al
y el
condiciones artículo
29.
que
su
pensamiento,
entre
los
más
destacados miembros del Congreso
Aclaración que se debió a la intención
constituyente.
del legislador de desterrar el vicio de
Constitución de 1917, se fortaleció al
delegar las facultades legislativas al
Ejecutivo en detrimento del Poder
Presidente fuera de los casos de
legislativo.
emergencia, comúnmente realizado
equilibrio
entre
buscó los
la
Como es sabido, a pesar de que la
Cuando se analiza la forma en que la 1917
en
México actual
revolución.
de
pues,
XI. La división de poderes en el
en los regímenes precedentes a la
Constitución
Así
división
el
de
formalmente
tres
poderes
estaba
contenida
en
la
Constitución, la práctica política del
departamentos u órganos clásicos del
régimen posrevolucionario, relativizó
poder público y la manera que reguló
la operatividad de este principio. Las
la posición de cada uno de ellos en
características del sistema político
relación a los otros, se advierte la
imperante en México hasta el fin del
influencia de las ideas de Emilio
siglo XX, impidió lograr el objetivo de
Rabasa. Debe señalarse que, si bien,
limitar la concentración del poder.
el hecho mismo de que un jurista pueda influir de forma directa en la
Si
bien
es
cierto
que,
con
la
elaboración de la Constitución, es de
alternancia en la Presidencia de la
por sí trascendente, adquiere mayor
República,
relevancia si recordamos que el
muchas
de
las
características
que
facilitaban
el
jurista chiapaneco era considerado
dominio
Ejecutivo
enemigo
cambiado
político
del
movimiento
o
se
ya
encuentran
han en
proceso de transformación, todavía
constitucionalista. Sin embargo, es Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
del
37
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
quedan
algunas
que
deben
ser
embargo, como se ha señalado54, lo
modificadas a la mayor brevedad
realmente nocivo en un determinado
posible como la concentración de
sistema jurídico político no radica en
recursos
la
que haya un Ejecutivo demasiado
Federación, específicamente en el
fuerte, lo cual se puede considerar
Poder ejecutivo —lo cual es uno de
como un fenómeno generalizado en
los principales obstáculos al auténtico
el mundo, sino que el mismo no se
federalismo—, o el amplio margen de
encuentre controlado ya que se corre
decisión del Presidente en asuntos
el riesgo del abuso del poder y del
económicos (artículo 131).
establecimiento
económicos
en
Judicial se encarguen de ejercer
Ejecutivo, frente a los otros órganos contemporáneo,
efectivamente
de
les
histórica que difícilmente se está
de
han
atribuido
a
efecto
de
organismos públicos al Derecho.
esfuerzos de la doctrina, la legislación y jurisprudencia de esta época, se hacia
facultades
garantizar la sujeción de todos los
revirtiendo. Esto determina que los
orientado
las
control que constitucionalmente se
carácter mundial y con una evolución
hayan
sistema
el Congreso de la Unión y el órgano
tendencia hacia la preeminencia del Estado
un
autoritario. Por ello, es esencial que
Reconocemos la existencia de una
del
de
En esta etapa de transición, parece
los
instrumentos que permitan lograr un
54
equilibrio de los diversos órganos de
artículo 49 constitucional", Los derechos del
poder, especialmente en cuanto a los
pueblo mexicano. México a través de sus
medios de control del Ejecutivo, cada
constituciones, vol. VI, 4º ed., México, Miguel
vez más complejos y variados53. Sin
Ángel Porrúa, 1994, pp. 931-955; también
Orozco Henríquez, J. Jesús, "Comentario al
"Comentario al artículo 49 constitucional", en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, t I, México, UNAM-
53
Puede verse un estudio en Valadés, Diego, El
Consejo de la Judicatura Federal-Poder Judicial de
control del poder, México, UNAM, 1999. Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
la Federación, 1997, pp. 560-593. 38
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
que nos puede ser de utilidad partir
debe
de lo señalado por uno de los juristas
colaboración, equilibrio y autonomía
mexicanos que más y mejor ha
de las funciones y de las ramas u
estudiado el principio de la división de
organismos del poder público.
poderes, Héctor Fix-Zamudio. De su
XII.
abundante obra, tomaremos como
considerarse
relaciones
Colaboración,
de
equilibrio
y
autonomía entre órganos del Estado
punto de partida la afirmación que señala que, puesto que cada vez
De esta manera se puede afirmar que
existe una mayor interdependencia
en la actualidad se ha superado el
entre
departamentos
concepto clásico de la separación de
tradicionales, y en especial el llamado
las funciones; concepción clásica
Ejecutivo, que ha ido absorbiendo en
que, ni siquiera en su formulación
mayor número atribuciones de los
primitiva
otros dos, el alcance actual del
tajante de las atribuciones de cada de
principio de la llamada "división de
las ramas de la autoridad del Estado,
poderes" debe buscarse no tanto en
por lo que, cada vez menos puede
la separación de las atribuciones,
hablarse de esta separación. Así,
sino en el equilibrio y autonomía de
para
los organismos que las realizan. De
colaboración, porque resulta evidente
tal manera que, se logre un equilibrio
que cada vez más se advierte una
que impida el desbordamiento de uno
cooperación
de los departamentos, que anule a
departamentos
los otros dos, aunque teóricamente
necesaria interdependencia en sus
conserven su independencia.
respectivas funciones, que en último
De
los
acuerdo
tres
con
Fix-Zamudio
un
Fix-Zamudio
extremo
la
implicó
aislamiento
hablamos
entre
los
clásicos,
corresponden
tres por
al
de
la
poder
público, siendo este último único e
terminología tradicional que designa a
indivisible.
este principio es inadecuada en relación con su formulación moderna,
La complejidad de la vida política,
y mas que de "la división de poderes"
económica y social de los pueblos
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
39
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
modernos, exige que exista una
equilibrio,
cooperación, cada vez mayor, entre
estimado de una manera romántica
los titulares del poder público, para
que, la función del sufragio, más o
realizar conjuntamente las mismas
menos
funciones, sin que signifique, desde
verdadero poder, puesto que sobre él
luego, una verdadera confusión entre
deben
las
ni
tradicionales y la confianza o falta de
supremacía de unas, en perjuicio, o
ella por parte de los electores sirve de
supresión de las otras.
contrapeso y equilibrio a los titulares
mismas
atribuciones,
equilibrio
entre
los
de
apoyarse
constituye los
ha
un
poderes
sus atribuciones, corren el riesgo de ser derrotados en las elecciones
de manera que pueda efectuarse un armónico
popular,
se
en el supuesto de extralimitarse en
diversos
órganos y las funciones que realizan, funcionamiento
ocasiones
de los organismos de gobierno, que
En segundo término, debe buscarse el
en
subsiguientes.
los
mismos, tanto desde un punto de
Por
vista
exterior.
estimado que el referéndum como
Tendencia que se manifiesta en el
parte de este poder electoral o
establecimiento
diversas
sufragio, constituye un método eficaz
constituciones modernas de una serie
para lograr el equilibrio entre los
de
el
órganos tradicionales, de manera que vendría a constituir el famoso cuarto
interno
instrumentos
equilibrio autoridades
como en
las
para
lograr
entre
las
diversas
que
deben
funcionar
otra
parte,
también
se
ha
poder que tanto se ha buscado55.
como contrapesos respecto a la natural
tendencia
desbordamiento,
y
a éste
su es
55
el
experimento queretano que pretendía instaurar a
elemento superviviente de la teoría
nivel constitucional las nociones de poder
clásica del barón de Montesquieu.
electoral y poder municipal. Véase el estudio de David Cienfuegos Salgado, “El poder electoral y el
En relación con la búsqueda del Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
No puede dejar aquí de mencionarse el
poder municipal. La división del poder público en 40
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
Sin embargo, en opinión de Fix-
fundamentalmente las funciones que
Zamudio, el instrumento que ha
le dan su calificativo y que sólo como
demostrado ser más eficaz para
una excepción pudo ejercitar las
lograr este, tan largamente deseado,
correspondientes a los otros dos,
equilibrio entre los tres órganos del
pues lo que debe importar ahora es la
poder, ha sido la creación de un
autonomía
tribunal especial, que situado fuera o
independientemente
por encima de los órganos judiciales
departamento del poder a que se
ordinarios,
función,
atribuyan. Con independencia de los
orden
diversos factores sociales, políticos y
constitucional, nulificando los actos
económicos que participan en la toma
de
de
tiene
precisamente, los
como
preservar
el
departamentos
clásicos,
de
la
función, del
decisiones,
es
preciso
cuando han rebasado la esfera que
perfeccionar los medios de control
les ha fijado la Carta fundamental. Lo
existentes y establecer algunos otros
anterior sin soslayar el hecho que, los
que permitan lograr el funcionamiento
Tribunales y Cortes constitucionales,
armónico de los diversos órganos del
muchas
de
poder, aún cuando sea inevitable
estructuralmente
que, el Ejecutivo, desempeñe una
veces
organismos
se
que
tratan
rebasan la concepción tradicional de
actividad
los "tres poderes".
coordinación respecto de todos los
Por
último,
pensamiento
destaca de
en
Fix-Zamudio,
el
poderes como dogma Como
clásica, que cada uno de los tres gobierno
se
ha
expuesto,
tradicionalmente se concibe que el
ejercite
poder
público
constructo Querétaro, 1868-1869”, Lex. Difusión y análisis,
emanado
denominado
del
Estado,
conforme al mandato popular (a fin de
No. 151, enero, México, 2008, pp. 69-75. Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
de
XIII. El principio de la división de
importante, como en la concepción del
y
demás.
el
hecho que en la actualidad no es tan
cuerpos
predominante
41
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
cuentas del pueblo soberano), se
definido un ámbito específico en
divide para su adecuado ejercicio en
relación a tales funciones; existe una
tres órganos perfectamente definidos
división más o menos estricta del
en
poder público.
el
constitucionalismo
contemporáneo:
el
Legislativo,
el
Precisamente el conocido principio de
Ejecutivo y el Judicial. Siguiendo el
división de poderes aparece como la
paradigma constitucional federal el
racionalización,
poder público se encuentra dividido para
su
ejercicio
en
delimitación
Legislativo,
organizativo
en términos generales- la reunión de
en
un
estatal,
un
principio
fundamental Como
de
la
hemos
señalado, dicho principio ha tenido
corporación, y el depósito de la legislativa
y
poder
en
Constitución56.
dos o más poderes en una persona o función
del
convirtiéndose
Ejecutivo y Judicial, prohibiéndose –
estabilización
una amplia evolución, y, siguiendo a
solo
Fix-Zamudio y a Valencia Carmona
individuo.
“en nuestra época se le entiende
Cada uno de estos “poderes” son en
como
realidad
del
funciones a diferentes órganos, entre
o
los cuales se establecen relaciones
ejercicio
órganos de
competencia
encargados
una del
función
Estado.
la
distribución
de
ciertas
Debe
entenderse que el poder público es el
56
conjunto de funciones o potestades
los órganos de soberanía constituye una garantía
que tiene el Estado para satisfacer
de libertad, pues a través de la creación de una
las
estructura
exigencias
de
la
comunidad
Gomes Canotilho refiere que la separación de
constitucional
con
funciones,
humana que lo conforma, de su
competencias y legitimación de los órganos
población.
claramente establecida, se obtiene, si no un
Tales
funciones
son
control recíproco de poder, por lo menos una
desarrolladas por diversos órganos, cuya
configuración
determina
organización jurídica de los límites de los órganos
y
del poder. Gomes Canotilho, José Joaquim,
transforma al propio Estado y, por
Direito
regla general, cada órgano tiene Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
constitucional,
3ª.
Almedina,1983, pp. 314-315. 42
ed.,
Coimbra,
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
de coordinación e incluso con harta
poder público se ha mantenido en las
frecuencia de colaboración (...) lo
constituciones
más importante consiste en que ha
puede afirmarse válidamente que no
conservado su esencia y finalidad
hay todavía una concepción que lo
como principio de filosofía política, ya
sustituya. El principio de división del
que a través de la distribución de
poder público “debe considerarse
órganos y de funciones se pretende,
como de colaboración, equilibrio y
cómo
autonomía de las funciones y de las
decía
el
filósofo
francés
u
contemporáneas,
(Montesquieu), que el poder detenga
ramas
organismos
al poder y se evite su abuso”57.
público”58.
Concebido en tales términos, aparece
Siguiendo los criterios sostenidos por
que el poder público, el poder público
el
del Estado si se prefiere, tal y como
pareciera
ha quedado definido líneas atrás “es
únicamente se divide en tres órganos:
máximo
público
esencial y originalmente
En la anterior afirmación Fix-Zamudio
la soberanía nacional, y
y Valencia Carmona dan cuenta de la
los tres poderes en los
estatal,
cuales se divide, no
independiente de la presencia de
pueden hacer más que
varios órganos del Estado (que han
lo que el pueblo, en su
sido dados en llamar poderes), y
Ley
puesto que el principio de división del
57
poder
pueblo, en quien radica
imponer su voluntad a los individuos”.
poder
mexicano,
público sólo dimana del
por cuenta de la colectividad y de
del
el
poder
“Poder público. El poder
querer por sus órganos especiales,
unidad
Tribunal
que
la potestad que tiene el Estado de
del
Fundamental,
establece”59.
Fix-Zamudio, Héctor y Salvador Valencia
58
Carmona, Derecho constitucional mexicano y
59
comparado, México, Porrúa, UNAM, 1999, p. 391.
constitucional. Suscitada entre el Ejecutivo
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
43
Ibidem, p. 392. Pleno, SJF5, t. VIII, p. 410. Controversia
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
Y por tanto, las funciones que tienen
“Poder público. Ha sido
que ver con él son aquellas que
un principio fundamental
expresamente se atribuyen a los
para los hombres de
denominados
Estado, el que el poder
Poderes
ejecutivo,
público,
judicial y legislativo:
“Poder
en
las
representativas,
se
Repúblicas
público.
Cualquiera que sea su
divida en tres poderes
origen, examinado a la
distintos
luz de los preceptos
e
independientes y que
constitucionales, resulta
son:
que sólo dimana del
Ejecutivo,
Legislativo y Judicial”61.
pueblo, en quien radica esencial
y
Esta concepción, reconocida por el
originariamente
la
órgano vértice de la función judicial
soberanía
y
en México, forma parte del dogma
que, para su ejercicio,
que ha caracterizado la división del
se
tres
poder público, es decir, en forma
como
reiterada la división ha quedado
nacional
divide
en
ramificaciones,
funciones inherentes al cuerpo político, las que
de 1919. Se puede consultar en Cienfuegos
pueden expresarse con
Salgado, David y Manuel Jiménez Dorantes,
estas palabras: querer,
Antecedentes de la defensa constitucional del
hacer y juzgar”60.
Municipio en México, México, CEDEM/UNACHAyuntamiento de Saltillo,-Universidad Autónoma
Federal y el Senado de la República contra los
de Coahuila-Fundación Académica Guerrerense,
Poderes del Estado de Michoacán, 23 de febrero
2007, pp. 67 a 70.
de 1921.
61
60
Pleno, SJF5, t. IV, p. 729. Controversia
constitucional entre el Ayuntamiento de Teziutlán
constitucional entre el Ayuntamiento de Teziutlán
y la Legislatura del Estado de Puebla. 29 de marzo
y la Legislatura del Estado de Puebla, 29 de marzo
de 1919.
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
44
Pleno, SJF5, t. IV, p. 730. Controversia
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
cerrada en tres órganos o “poderes”,
Conforme con las interpretaciones de
siendo que la complejidad de los
la corte suprema mexicana, el poder
Estados contemporáneos ha quedado
público
evidenciada desde mediados del siglo
manifestación de la soberanía en
pasado. El hecho de que se siga
virtud de la cual se trasmite a los
manteniendo el principio de división
gobernantes ciertas competencias.
del poder público no carece de
aparece
como
una
formas y de competencias, objetivando, así, el
sentido, siguiendo a García-Pelayo
ejercicio del poder, lo que, unido a la crítica de la
podemos decir que simplemente ha
oposición en el seno del Parlamento, pone límites
cambiado de sentido: “tiene todavía la
a su ejercicio arbitrario por parte del Gobierno o
función de asegurar la unidad y la
de los partidos mayoritarios. En resumen como
estabilidad del Estado democrático,
dice W. Weber, la división de los tres poderes,
ya que sobre la sola concurrencia de
‘tiene todavía un cierto valor disciplinario y
partidos y de organizaciones de
sustentador del Estado’, tiene la función de disciplinar y limitar el uso del aparato estatal por
intereses no puede haber más que un pluralismo
desordenado
desintegrado
sobre
el
que
los pretendientes y tenedores del poder´. A ello
y
cabe añadir que el conjunto de conceptos
es
normativos creados en torno a la división clásica
imposible fundamentar orden estable
de poderes contribuye, sin duda, a garantizar
alguno”62.
jurídicamente la libertad individual. Finalmente, la politización del Gobierno y del Parlamento [...]
62
García Pelayo, Manuel, Las transformaciones
ha tratado de ser neutralizada, tanto en la teoría
del estado contemporáneo, 4ª. ed., Madrid,
como
Alianza, 1996, pp. 60-61. Conviene señalar que el
realzamiento de la judicatura a un poder capaz de
mantenimiento y la funcionalidad jurídico política
defender al ciudadano de los excesos de la
de la división clásica de poderes “tiene la función
administración y de la legislación –ante todo
de contribuir a la racionalidad del Estado
mediante el control de la constitucionalidad- que
democrático
de
le convierten en guardián del recto uso del
diferenciación y articulación en el ejercicio del
aparato estatal, hasta el punto que algunos
poder público por las fuerzas sociales y de obligar
tratadistas transforman la trinidad clásica en la
a los grupos políticamente dominantes a adaptar
dualidad Gobierno-Parlamento, de un lado, y
el contenido de su voluntad a un sistema de
judicatura, de otro”.
introduciendo
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
factores
45
en
la
praxis
institucional,
por
el
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
Así se entiende por ejemplo en el
la ciencia y la legislación
siguiente criterio:
positiva, no admiten sino las tres funciones de:
“Poder público. Es una
querer, hacer y juzgar,
de las manifestaciones
que
activas de la soberanía, en
la
respectivamente,
potestad
y al Judicial; sin que los
a sus mandatarios, para
Municipios, por más que
ejercer ciertos derechos
se
y facultades y, bajo tal
consideren
comprendidos en alguna
aspecto, los Municipios
de las divisiones del
tienen poder, gozan de
poder,
alguna potestad, en el de
al
Legislativo, al Ejecutivo
concedida por el pueblo
ejercicio
corresponden,
puedan
abrogarse el título y
sus
prerrogativas
funciones”63.
de
cualquiera de las tres
En el criterio anterior la discusión gira
entidades, en que está
en torno a la naturaleza del instituto
dividido”64.
municipal, que dio origen a otras
“Poder público. Aceptar
tesis:
la “Poder
de
un
público.
poder municipal, con las
poder
mismas cualidades de
las
independencia que las
divisiones de la potestad
de los tres poderes, en
concedida por el pueblo,
que está subdividido el
Analizando como
63
existencia
una
el de
poder
Pleno, SJF5, t. IV, p. 730. Controversia
confundir
constitucional entre el Ayuntamiento de Teziutlán y la Legislatura del Estado de Puebla, 29 de marzo 64
de 1919. Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
46
Idem. Resaltado nuestro.
público,
es la
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
independencia
de
Municipios
los
constitucional la Suprema Corte ha
con
reiterado
ha
Constitución
facultades y funciones
establece sus divisiones, y prohíbe
que están muy lejos de
que se reúnan en una sola persona o
su competencia”65.
corporación, dos o más de los tres poderes que lo integran”66. Asimismo,
Puede advertirse de lo anterior que no
“la
que
existido
una
ha señalado: “Poder público, división
definición
del. Es obligatoria para los Estados,
constitucional oficial de lo que debe
tal como se establece en el artículo
entenderse por “poder público”, salvo
49 constitucional”67.
la interpretación de que se trata de una manifestación de la soberanía.
Por supuesto no han sido las únicas
Ahora bien, a tenor del mandato
interpretaciones en torno al concepto de
65
señalado
Idem. Resaltado nuestro. Insistimos en que
habrá
que
tener
presente
la
poder
público
experiencia
público. también
“es
una
La
Corte
que
el
ha
poder
función
social,
constitucional local del siglo XIX, como en el caso
perfectamente definida en las leyes
de Querétaro. En dicha Entidad federativa la
constitucionales”, y que “para su
Constitución de 1869, en su artículo 22
función
estableció: “El supremo poder del Estado se divide
social,
necesita
de
las
garantías que resguarden ésta y fijen
para su ejercicio en electoral, legislativo, ejecutivo
la
y judicial”. Mientras que el proyecto de
esfera
y
justicia
de
ella,
conformándola con el derecho, en
Constitución para el Estado de Querétaro, del año 1868, aumenta a cinco los compartimentos donde se aglutina el poder público: “El supremo poder del Estado se divide para su ejercicio en electoral,
legislativo,
ejecutivo,
judicial
66
y
Pleno,
SJF5,
t.
III,
p.
1352.
Amparo
municipal”. Véanse los textos en Manuel Suárez
administrativo en revisión. Saucedo Salvador, 27
Muñoz, Proyecto de Constitución de 1868 y
de diciembre de 1918.
Constitución queretana de 1869, Querétaro,
67
Instituto de Estudios Constitucionales [Gobierno
interpuesto ante la Suprema Corte. Faller Félix,
del Estado], 2006, p. 155.
25 de marzo de 1918.
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
47
Pleno, SJF5, t. II, p. 1011. Amparo civil directo
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
todas sus ramas”68. Sin embargo, de
de los viejos tiempos, existen ahora
estas
puede
instituciones públicas que gozan de
desprenderse un contenido específico
una autonomía nunca antes vista
para el concepto de poder público,
respecto de los poderes tradicionales,
por lo cual, nos quedaremos con el
pero
mencionado antes.
relaciones muy importantes, éste es
afirmaciones
no
manteniendo
con
ellos
el camino que han seguido algunos
XIV. División de poderes y órganos
organismos
constitucionales
novedosos,
como
la
Comisión Nacional de [los] Derechos
El dogma constitucional de la división
Humanos,
las
de poderes aparece contemplado a
electorales
(Instituto
cabalidad en el artículo 49 de la
electorales) y ahora también el Banco
actual Constitución federal, que se
de México, en las cuales existen
ocupa únicamente de las funciones
razones de más en la teoría y en la
legislativa, ejecutiva y judicial. Sin
práctica que hacen necesaria su
embargo, la realidad jurídica y política
acentuada autonomía. Asimismo, no
parece contradecir el texto de tales
pocos autores de derecho político
preceptos, puesto que encontramos
advierten que “el Estado no se reduce
órganos del Estado que tienen el
a los poderes oficiales, sino que
mismo rango constitucional que el de
existen
los
tienen
políticos, grupos de presión e incluso
encomendadas las tres funciones
organizaciones de la sociedad civil
mencionadas.
y
que intervienen de manera muy
Valencia Carmona lo expresan así:
importante y decisiva en la cosa
“El estado contemporáneo, por otra
pública”69.
órganos
que Fix-Zamudio
instituciones,
instituciones y
Tribunal
partidos
parte, es mucho más complejo que el 68
Pleno, SJF5, t. II, p. 1209. Amparo civil directo.
Promotor Fiscal del Estado de Zacatecas, 22 de
69
abril de 1918.
393-394.
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
48
Fix-Zamudio y Valencia Carmona, ob. cit., pp.
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
Es la misma posición que sostiene
a otras dimensiones o ámbitos y
Cárdenas Gracia al afirmar que en
finalidades
México,
que
puede
cubrir
el
el
artículo
49
de
la
principio de división de poderes”.
Constitución
federal
recoge
el
Resulta importante para nosotros el
principio de división de poderes en su
análisis de los órganos estatales en
concepción más mecanicista, y que
su vertiente horizontal, en especial la
“la tesis es ciega ante la aparición de
configuración
poderes fácticos como los medios de
pares
comunicación
empresas
tradicionalmente se adscriben como
trasnacionales que se colocan por
vértices en la división del poder
encima
público70. Ese es el punto relevante
de
establecidos;
o
las
los es
tres ciega
poderes ante
jurídica de
respecto
de
órganos
aquellos
que
la
importancia que tienen los partidos en
70
la integración y funcionamiento de los
naturaleza compleja de los órganos estatales en su vertiente horizontal. El mismo Cárdenas Gracia
tres poderes y de otros órganos; es ciega
frente
a
las
Por supuesto, el análisis jurídico no queda en la
sostiene que en su vertiente vertical la teoría de
nuevas
la división de poderes sufrirá también cambios
obligaciones del Estado moderno en
importante, y alude “a la necesidad de que en
materia de planeación económica y
nuestro país el reparto competencial entre
social o de promoción de derechos
Federación, Estados y Municipios parta de otras
humanos prestacionales; es ciega
bases; a que se regule con precisión en la
ante la aparición de nuevos órganos
Constitución, el tratamiento de las atribuciones concurrentes; a que constitucionalmente se
de naturaleza constitucional que no
prevea el reparto de ingresos fiscales entre
tienen acomodo jurídico formal en los
Federación, Estados y Municipios; a que el
tres poderes tradicionales; es ciega frente
a
los
requerimientos
Municipio
tenga
nuevas
y
fortalecidas
de
atribuciones; a la aparición de nuevos niveles de
independencia y colaboración entre
autoridad como las autonomías indígenas; y a
poderes y órganos del Estado, y es
formas de relación diferentes entre Estados y
ciega y unidimensional –como en el
Municipios, sin intervención directa del poder federal, entre otros cambios constitucionales y
caso del principio de legalidad- frente Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
legales previsibles”. Cárdenas Gracia, Jaime, 49
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
de este apartado, los órganos que, en
del Estado; y, sobre todo, no están
parita
subordinado a otros órganos71.
giuridica
tradicionales
respecto
órganos
del
de
los
poder
Desde principios del siglo XX, la
público, se encuentran contemplados
literatura jurídica apuntó al tema de
en el texto constitucional.
los órganos constitucionales, en su
Resulta evidente que las modernas
momento, Jellinek y Santi Romano se
constituciones, sin renunciar a una
ocuparon de definirlos. El primero
división tripartita del poder público,
afirmó que éstos son inmediatos pues
han ido incorporando en el diseño
su existencia determina la forma de
institucional nuevos órganos que han
las acciones y su desaparición o
ido redefiniendo el concepto de la
desorganiza
división de poderes. Estos órganos
Estado
reciben el adjetivo de constitucionales
fundamentalmente72. Por su parte,
y tienen al menos las siguientes
Santi
características: son configurados y
órganos constitucionales son aquellos
reciben
competencias
a los que se confía la actividad del
directamente del texto constitucional;
estado y gozan, dentro del derecho
participan decisivamente en la labor
objetivo
de dirección y de formación de la
subordinarlos
voluntad estatal, lo cual implica que la
completa independencia recíproca”.
supresión del órgano supondría un
Estas concepciones se aplican a los
cambio en la estructura constitucional
que tienen el carácter de órganos
las
71
completamente o
lo
Romano
que
transforma
señaló
los unos
al
que
“los
coordina,
sin
a
de
otros,
Gómez Montoro, Ángel J., El conflicto entre
órganos constitucionales, Madrid, CEC, 1992, p. 114. 72
“Remover
los
dogmas”,
Lucas Verdú, Pablo y Pablo Lucas Murillo de la
Cuestiones
Cueva, Manual de Derecho político, v. I,
constitucionales, No. 2, enero-junio, México,
Introducción y teoría del Estado, 3ª. ed., Madrid,
UNAM, 2002, pp. 28-29.
Tecnos, 2001, p. 208.
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
50
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
constitucionales
de
naturaleza
necesarios
autónoma.
indefectibles
en
la
medida en que si desaparecieran se vería
Al respecto, M. Carbonell -siguiendo
funcionamiento
como características de los órganos cinco:73
c)
globalidad
del
Además,
característica,
a) La primera característica es su por
la
del
modelo
de
‘Estado de Derecho’”.
constitucionales autónomas al menos
inmediata
afectada
sistema constitucional o el buen
a Manuel García Pelayo- ha señalado
configuración
e
como tales
tercera órganos
participan en la dirección política del
la
Estado, lo cual significa que “inciden
Constitución, lo que significa que es
en la formación de la voluntad estatal,
el propio texto constitucional el que
ya sea en los procesos de toma de
prevé su existencia, pero sin que se
decisiones o en la solución de
limite “simplemente a mencionarlo,
conflictos al interior del Estado de que
sino determinando su composición,
se trate”.
los métodos de designación de sus integrantes, su status institucional y
d) Una característica fundamental es
sus competencias principales”.
que
estructura
tales órganos resultan centrales para configuración
del
modelo
Carbonell,
Miguel,
“Los
constitucionales
orgánica
tradicionalmente
de
de
los
denominados
poderes del Estado, no pudiéndose
Estado y, en tal sentido, “resultan 73
órganos
autónomos se ubican fuera de la
b) La segunda característica es que la
los
adscribir a ninguno de tales poderes: ni forman parte de la Administración
órganos
constitucionales autónomos en la Constitución
pública, ni del Poder legislativo, ni del
mexicana”, en López Olvera, Miguel Alejandro y
Judicial.
otros, coords., Perspectivas del Derecho público
manifiesta no solamente a través de
en el umbral del siglo XXI, Buenos Aires,
la ausencia de controles burocráticos,
Fundación de Derecho Administrativo, 2003, pp.
sino también con la existencia de una
122-123. Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
51
Esta
característica
“se
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
cierta autonomía financiera o garantía
forma
económica
subordinados a ellos.
a
constitucional;
favor de
del
otra
órgano
forma
la
el
suministro
de
por
independencia que se les puede asegurar a dichos órganos no implica
órganos constitucionales autónomos parte
de
la
constitucionales
judicial. Es decir, la autonomía o
el
desempeño de las funciones de los formaría
órganos
controlables, por ejemplo por el Poder
tiene el legislador de otorgar los para
los
autónomos no sean revisables o
el mismo autor, la obligación que necesarios
encuentran
que las decisiones que sean tomadas
los
recursos económicos”. Como afirma
fondos
se
últimas características no implican
fácilmente vulnerada a través de la en
no
Es importante destacar que estas dos
independencia orgánica podría verse asfixia
que
que
“garantía
puedan
sustraerse
del
cumplimiento de los principios de
institucional” que la Constitución les
legalidad a que se encuentran sujetas
asegura, pues no se trata solamente
todas las autoridades del Estado.
de que exista un ámbito competencial determinado,
Puede añadirse que algunos de los
sino también de que dicho “ámbito
doctrinarios italianos señalan que la
cuente con los medios suficientes
parità giuridica que caracteriza a los
para poder ser actuado y actuable en
órganos constitucionales autónomos
la realidad cotidiana del Estado”.
se
constitucionalmente
e)
Finalmente,
característica imposibilidad
y
como
derivada de
el
Estado, el Gobierno, el Parlamento. Estos
tradicionales poderes, los órganos
órganos
concretan
externamente las formas de gobierno
tienen
y el Estado manifiesta a través de
una “paridad de rango” respecto de los demás órganos y poderes, de tal Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
en
cometan delitos contra el Jefe del
adscribirlos
autónomos
menos
las penas que se aplican a quienes
la
orgánicamente a cualquiera de los constitucionales
al
ordenamiento latino, “en la paridad de
una
de
refleja,
52
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
ellos su voluntad con la máxima
ni el de jerarquía”. Si seguimos a
eficacia formal”74.
Crosa “son órganos constitucionales los
A partir de los elementos explicitados, a
los
y
regulados
Constitución,
cuyas
por
concretan prevista
en
una
por
el
ordenamiento constitucional y ejercen
órganos
una
constitucionales como los “órganos creados
se
institución
un sector de la doctrina española ha definido
que
competencia
institucional
no
subordinada a la competencia de otro
la
órgano”.
relaciones
configuran la forma de gobierno. Son
Junto
esenciales para la existencia del
constitucionales en sentido estricto, la
Estado y se encuentran en el vértice
Constitución puede contemplar otros
de
en
órganos, llamados por la doctrina
situación de paridad jurídica”. Al
italiana ‘de relevancia constitucional’,
respecto Trujillo Rincón ha señalado
que no son coesenciales a la forma
que los órganos constitucionales son
de
“aquellos órganos a los cuales está
órganos auxiliares. Según Carbonell,
confiada
e
éstos comparten algunas de las
inmediata del Estado, y que, en los
características que definen a los
límites del Derecho objetivo, que los
órganos constitucionales autónomos.
coordina
No todas las características, sólo
la
organización
la
estatal
actividad
entre
sí,
directa
pero
no
los
a
estos
gobierno,
órganos
llamados
también
subordina unos a otros, gozan de una
algunas:
completa independencia y paridad
característica que les falta es la que
recíproca, se encuentran en el vértice
tiene que ver con la no inclusión en la
de la organización estatal, no tienen
estructura orgánica de alguno de los
superiores y son sustancialmente
poderes tradicionales”. Estaríamos en
iguales
presencia
entre
sí,
no
siéndoles
aplicables ni el concepto de autarquía
“normalmente,
de
ellos
cuando
la
la
Constitución “los crea y les asegura un ámbito competencial propio y
74
definido, concediéndoles en algunos
Lucas Verdú, ob. cit., p. 208.
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
53
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
supuestos
incluso
facultades
de
constitucionales, sean autónomos o
órganos límite, es decir de órganos
auxiliares,
que toman decisiones no revisables
constitucionalismo mexicano.
por ninguna otra instancia, pero manteniéndolos
En
orgánicamente
muchas
variedades
auxiliares
o
constitucional,
de
de
órganos
órganos
como
advertirse
entre
la
órganos
a
quien
Entidades federativas en que existe, al Tribunal Constitucional75.
puede
mayoría
75
de
conforme al citado Diccionario en la Constitución española aparecen contemplados los siguientes
sobre cada uno de ellos no se ha
órganos constitucionales: el Rey, las Cortes
realizado hasta la fecha. Un estudio que
en
Diccionario Espasa jurídico, Madrid, Espasa
Calpe, 2001, p. 1079. Debe mencionarse que
Sin embargo, un análisis puntual
arrojaría
constitucionales
como
colegiado que se encuentra a la
constituciones estaduales mexicanas.
detallado
principalmente
cabeza del Poder judicial y, en las
constitucional en
doctrina
con frecuencia, también al órgano
autónomos y órganos auxiliares o de relevancia
puede
Cámaras legislativas y al Gobierno;
los
económicos y sociales”. distinción
la
del
ostenta la jefatura del Estado, a las
tribunales de cuentas o los consejos
Esta
generales
que
considerar
existen
relevancia
tales
marco
contemporánea se ha decantado por
poderes tradicionales. En el Derecho comparado
el
términos
afirmarse
ubicados dentro de uno de los constitucional
en
Generales, el Gobierno, el Tribunal Constitucional
las
y el Consejo General del Poder Judicial, así como
Entidades federativas mexicanas una
los
misma
constitucional: el Consejo de Estado, el Tribunal
institución
posee
naturaleza
jurídica
tratamiento
que
distinta
según
constitucional
órganos
de
relevancia
de Cuentas y el Defensor del Pueblo. En el caso
el
italiano Biscaretti di Ruffia menciona como
y
órganos constitucionales al presidente de la
legalmente se le otorgue. Por ello
República, la Cámara de Diputados y el Senado,
resulta importante ocuparse de la
los ministros, el
distinción y definición de los órganos Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
siguientes
Consejo Superior de la
Magistratura y el Tribunal Constitucional. Al 54
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
Si bien en el caso mexicano, y en el
1993)78, el instituto electoral (por
ámbito federal, se han considerado
78
como
constitucionales
ocupa de esta institución: “El Estado tendrá un
autónomos a cinco instituciones:76 los
banco central que será autónomo en el ejercicio
tribunales
reforma
de sus funciones y en su administración. Su
constitucional de 1992)77, el banco
objetivo prioritario será procurar la estabilidad
central (por reforma constitucional de
del poder adquisitivo de la moneda nacional,
órganos agrarios
(por
El artículo 28, párrafos sexto y séptimo se
fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna
respecto ver la organización actual del Tribunal
autoridad podrá ordenar al banco conceder
Constitucional y de la Magistratura Superior del
financiamiento. // No constituyen monopolios las
Estado de Chiapas.
funciones que el Estado ejerza de manera
76
A los que habría que sumar la entidad superior
exclusiva, a través del banco central en las áreas
de fiscalización, que por reforma constitucional
estratégicas de acuñación de moneda y emisión
de 1999 quedó establecida en el artículo 79 de la
de billetes. El banco central, en los términos que
Constitución federal, que establece: “La entidad
establezcan las leyes y con la intervención que
de fiscalización superior de la Federación, de la
corresponda a las autoridades competentes,
Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica
regulará los cambios, así como la intermediación
y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y
y los servicios financieros, contando con las
para decidir sobre su organización interna,
atribuciones de autoridad necesarias para llevar a
funcionamiento y resoluciones...”.
cabo dicha regulación y proveer a su observancia.
77
El artículo 27, fracción XIX, de la Constitución
La conducción del banco estará a cargo de
federal establece: “... para la administración de
personas cuya designación será hecha por el
justicia agraria, la ley instituirá tribunales
Presidente de la República con la aprobación de la
dotados de autonomía y plena jurisdicción,
Cámara de Senadores o
integrados por magistrados propuestos por el
Permanente en su caso; desempeñarán su
Ejecutivo Federal y designados por la Cámara de
encargo
Senadores o, en los recesos de ésta, por la
escalonamiento provean al ejercicio autónomo de
Comisión Permanente”.
sus funciones; sólo podrán ser removidas por
por
periodos
de la Comisión
cuya
duración
y
causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos que actúen en representación del banco y de los no remunerados en asociaciones Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
55
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
reforma constitucional de 1996)79, el
organismo encargado del Sistema
organismo
Nacional de Información Estadística y
encargada
de
la
protección no jurisdiccional de los
Geográfica
derechos
constitucional de 2006)81, también
humanos
constitucional
de
(por
reforma
1999)80,
y
el
(por
reforma
conviene señalar que algunos juristas han hecho notar que “la realidad
docentes,
científicas,
culturales
o
de
impone nuevos órganos capaces de
beneficencia…”. 79
disminuir la ascendencia de algunos
El artículo 41, fracción III, de la Constitución
de los poderes clásicos, pero también
federal establece: “La organización de las elecciones federales es una función estatal que se
de restringir y sujetar al derecho a los
realiza a través de un organismo público
otros ‘poderes’ sociales, políticos y
autónomo
económicos:
denominado
Instituto
Federal
medios
Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio
propios,
en
cuya
de
partidos,
iglesias,
comunicación,
grupos
integración
participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. […] El Instituto Federal Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento
la Federación, que violen estos derechos [...] El
y profesional en su desempeño; contará en su
organismo que establezca el Congreso de la Unión
estructura con órganos de dirección, ejecutivos,
se denominará Comisión Nacional de los Derechos
técnicos y de vigilancia…”.
Humanos; contará con autonomía de gestión y
80
presupuestaria,
El artículo 102, apartado B, de la Constitución
personalidad
jurídica
y
federal establece: “El Congreso de la Unión y las
patrimonio propios...”.
legislaturas de las entidades federativas, en el
81
ámbito
competencias,
de la Constitución federal señala: “El estado
establecerán organismos de protección de los
contará con un Sistema Nacional de Información
derechos humanos que ampara el orden jurídico
Estadística y Geográfica cuyos datos serán
mexicano, los que conocerán de quejas en contra
considerados
de actos u omisiones de naturaleza administrativa
estados, Distrito Federal y municipios, los datos
provenientes de cualquier autoridad o servidor
contenidos en el Sistema serán de uso obligatorio
público, con excepción de los del Poder Judicial de
en los términos que establezca esta ley”.
de
sus
respectivas
Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
56
El artículo 26, en su apartado B, primer párrafo,
oficiales.
Para
la
Federación,
El principio de la división de poderes. Cienfuegos / Natarén
empresariales
nacionales
y
trasnacionales”82.
Gracia señala que en el ámbito federal se requiere -además de los ya mencionados- los siguientes órganos con el carácter de constitucionales autónomos: un órgano de justicia o
tribunal
constitucional, un tribunal de cuentas y contraloría, una fiscalía o ministerio público, un consejo general de la judicatura, un órgano de control de los medios de comunicación, un órgano de información y un órgano para el federalismo83. Como puede advertirse el tema aquí abordado es de actualidad. Habrá lugar más adelante para reflexionar sobre la defensa constitucional del principio de división de poderes y el desarrollo de tal principio en los textos constitucionales locales, así como el papel que están llamados a 82
Fix-Zamudio y Valencia Carmona, ob. cit., p.
394. 83
Cárdenas Gracia, Jaime, Una constitución para
la democracia, México, UNAM, 1996, p. 243. Documento de Trabajo, No. 1, 2008.
los
constitucionales
autónomos
nuestro sistema jurídico.
En este último sentido, J. Cárdenas
constitucional
desempeñar
57
órganos en