UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS AGRONÓMICAS DEPARTAMENTO DE CIENCIAS AMBIENTALES Y RECURSOS NATURALES RENOVABLES

Informe final Estudio “Gestión Integrada de los Recursos Hídricos en Chile” Informe final Estudio “Gestión Integrada de los Recursos Hídricos en Chile”

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Jefe de proyecto: Rodrigo Fuster Gómez Investigadores principales: Luis González Fuenzalida Luis Morales Salinas Claudia Cerda Jiménez Jaime Hernández Palma Diego Sotomayor Barros Asistentes de investigación: Gloria Lillo Ortega Meliza González Cáceres Cristian Escobar Avaria Tesistas: Matías Maldonado Gatica Julio Valdebenito Parada

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TABLA DE CONTENIDOS CAPÍTULO 1: INTRODUCCIÓN

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OBJETIVOS JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO CUENCAS EN ESTUDIO

CAPÍTULO 2: ESTADO DE LA GESTIÓN INTEGRADA DE RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE Y EL MUNDO 7 4 5 6 7 8

LA GESTIÓN INTEGRADA DE LOS RECURSOS HÍDRICOS ESTADO DE SITUACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RECURSO HÍDRICO EN CHILE SISTEMATIZACIÓN DE DOCUMENTOS RELACIONADOS CON LA GIRH ANÁLISIS CRÍTICO DE LAS NORMATIVAS LEGALES DEL AGUA EN CHILE Y SUS REFORMAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES EN GESTIÓN INTEGRADA DE RECURSOS HÍDRICOS

CAPÍTULO 3: LOS RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE

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9 MAPA DE RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE 16 10 DISPONIBILIDAD DE AGUA EN CUENCAS PILOTO 16 11 PROPUESTA DE OPTIMIZACIÓN DE LOS MÉTODOS DE DETERMINACIÓN DE LA DISPONIBILIDAD DE AGUA POR CUENCA EN CHILE 20 12 UTILIZACIÓN DE RECURSOS HÍDRICOS NO CONVENCIONALES 21 13 IMPACTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO SOBRE LOS RECURSOS HÍDRICOS 22 14 ESTIMACIÓN DE LAS DEMANDAS FUTURAS DE AGUA, CONSUNTIVAS Y NO CONSUNTIVAS, EN LAS CUENCAS PILOTO 23 15 DESCRIPCIÓN DE TIPOS DE PROBLEMAS AMBIENTALES POR CUENCA SEGÚN CALIDAD DEL AGUA Y FUENTES DE CONTAMINACIÓN 23 16 ANÁLISIS DE LOS IMPACTOS AMBIENTALES DE LAS INDUSTRIAS SOBRE LOS RECURSOS HÍDRICOS 24 17 INDICADORES DE SUSTENTABILIDAD DEL USO DE LOS RECURSOS HÍDRICOS 27 18 RECURSOS HÍDRICOS COMPARTIDOS EN CHILE 28 19 ACCESO AL AGUA EN CHILE 31 20 VALORACIÓN ECONÓMICA DE POLÍTICAS RELACIONADAS CON EL AGUA 33 CAPÍTULO 4: PROPUESTAS PARA AVANZAR EN LA GIRH EN CHILE

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IMAGEN DEL ESTADO DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE LA GESTIÓN ACTUAL DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE PROPUESTA DE POLÍTICA DE CARÁCTER ECONÓMICO, SOCIAL Y AMBIENTAL PROPUESTA PARTICIPATIVA DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN TORNO AL AGUA PROPUESTAS DE DESARROLLO DE INSTRUMENTOS DE USO EFICIENTE DEL AGUA, INCENTIVOS A LA

INNOVACIÓN Y TRANSFERENCIA TECNOLÓGICA

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PROPUESTAS PARA UNA POLÍTICA DE LARGO PLAZO SOBRE LA GESTIÓN DEL AGUA

CONCLUSIONES

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CAPÍTULO 1: INTRODUCCIÓN 1

OBJETIVOS

El objetivo general de la investigación desarrollada, fue: Evaluar el estado actual y la gestión de los recursos hídricos nacionales, bajo un marco económico, social y ambiental de las principales cuencas hidrográficas de Chile, con la finalidad de fomentar su uso sostenible, proteger el recurso, reducir su contaminación y mitigar los efectos de las sequías e inundaciones, de acuerdo a su demanda industrial, doméstica y ambiental. Los objetivos específicos involucrados fueron: a) Determinar la disponibilidad total actual del recurso agua en cada una de las principales cuencas hidrográficas, considerando su estado ambiental. b) Evaluar la disponibilidad del recurso hídrico por cuerpos de agua superficial y subterránea, incluyendo el estado de los pozos subterráneos. c) Analizar el acceso al aprovechamiento del recurso hídrico por cuenca hidrográfica y las soluciones en la distribución. d) Analizar distintos métodos para determinar la disponibilidad del recurso hídrico superficial y subterráneo, sus deficiencias y soluciones de optimización. e) Proponer mecanismos de solución a los problemas relacionados con la demanda ambiental -mantenimiento de caudales ecológicos mínimos y niveles de lagos y acuíferos-; la creciente contaminación de los recursos hídricos -a través de las aguas servidas, residuos líquidos industriales, efluentes mineros, contaminación agrícola y de aguas subterráneas entre otros-; y la futura disponibilidad del recurso -a través de la proposición de políticas y regulación de uso y preservación.

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JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO

En el mundo, 1.100 millones de personas viven sin agua potable (Rivas y Sapag 2008), sin ir más lejos, son varias las localidades chilenas que deben abastecerse a través de camiones aljibes. Así mismo, a nivel mundial, más de 260 cuencas hidrográficas están compartidas por dos o más países (Rivas y Sapag 2008), en Chile, un país estrecho geográficamente hablando, los recursos hídricos compartidos son un tema de interés nacional: mientras compartimos más de 15 cuencas con países vecinos, nuestra agua (en la forma de derechos de aprovechamiento) le pertenece a diversas empresas de acciones extranjeras. Los motivos para hacer del recurso hídrico un tema relevante en la toma de decisiones sobran. Los temas concernientes al agua representan potenciales conflictos tanto a nivel de países como a nivel de usuarios, entonces, resulta necesario entender cabalmente cuales son las principales aristas que se deben considerar para proponer soluciones a los actuales problemas de disponibilidad, contaminación y acceso, apuntando a un uso del agua que permita el desarrollo económico del país, sin ir en desmedro de su sociedad y su ambiente.

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CUENCAS EN ESTUDIO

Se seleccionaron ocho cuencas del país como “cuencas piloto”. Luego de una exhaustiva investigación y análisis sobre el estado actual de sus recursos hídricos, fue posible realizar propuestas de gestión integrada, así como lineamientos de una política a largo plazo con la misma orientación. Las cuencas elegidas, de norte a sur, fueron las de los ríos: Lluta, Loa, Copiapó, Limarí, Maipo, Maule, Biobío y Baker.

CAPÍTULO 2: ESTADO DE LA GESTIÓN INTEGRADA DE RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE Y EL MUNDO 4

LA GESTIÓN INTEGRADA DE LOS RECURSOS HÍDRICOS

El concepto de Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH) es ampliamente debatido, tanto como el concepto de Desarrollo Sustentable; la GIRH es una propuesta de cómo gestionar las aguas considerando aspectos económicos, sociales y ambientales. Como marco de referencia para esta investigación se utilizó la definición que hace la Global Water Partnership sobre GIRH, una de las más aceptadas en las discusiones mundiales: “La GIRH es un proceso que promueve el desarrollo y gestión coordinada del agua, la tierra y los resultados relacionados, con el objetivo de maximizar el bienestar económico y social resultante de una manera equitativa sin comprometer la sustentabilidad de los ecosistemas vitales”. La GIRH puede reconocerse como un ideal o paradigma, cuya visión amplia e interdisciplinaria reconoce y trata las interconexiones entre aspectos sociales, técnicos, políticos, económicos y ambientales referentes al agua. Este paradigma global obliga a considerar la integración de al menos cinco aspectos diferentes: 1. Los intereses de los múltiples objetivos de usos y usuarios del agua, de forma de mitigar los conflictos entre ellos. 2. Los aspectos del agua que influyen en sus usos y usuarios (cantidad y calidad), y la gestión de la oferta con la gestión de la demanda (oportunidad), en especial cuando el agua es insuficiente para satisfacer todos los requerimientos. 3. Las diferentes fases del ciclo hidrológico (por ejemplo, entre la gestión del agua superficial, el agua subterránea y la depuración) 4. La gestión del agua y la gestión del suelo y otros recursos naturales, de manera de conservar el medio ambiente y la biodiversidad. 5. La equidad social. En contraste con el manejo de agua que se ha realizado tradicionalmente, de tipo fragmentado, la GIRH se preocupa fundamentalmente del manejo de la demanda y la oferta del agua. La integración puede ser considerada bajo dos categorías básicas: el sistema natural, con su importancia crítica para la calidad y la disponibilidad del recurso, y el sistema humano, que determina el uso del recurso, su contaminación y la producción de desechos.

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4.1

Principios de la GIRH

Los principios de la Gestión Integrada, también conocidos como los Principios de Dublín, son resultado de un proceso de consulta internacional culminado en 1992 en la ciudad de Dublín, son los siguientes: 1. El agua dulce es un recurso vulnerable y finito, esencial para mantener la vida, el desarrollo y el medio ambiente. 2. El desarrollo y manejo de agua debe estar basado en un enfoque participativo, involucrando a usuarios, planificadores y realizadores de política a todo nivel. 3. La mujer juega un papel central en la provisión, el manejo y la protección del agua. 4. El agua posee un valor económico en todos sus usos competitivos y debiera ser reconocido como un bien económico. Si bien estos principios han recibido amplio apoyo internacional, el más discutido es el último. Además, no se ha logrado un consenso mundial para determinar si el agua potable es una necesidad humana o un derecho humano.

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ESTADO CHILE

DE SITUACIÓN DE LA

GESTIÓN

DEL

RECURSO HÍDRICO

EN

La legislación actual chilena correspondiente al Código de aguas de 1981 (sus modificaciones del año 2005), incorporó criterios de mercado en todos los procedimientos de asignación y reasignación de las aguas, reflejando claramente el valor económico del agua mencionado en el Cuarto Principio de Dublín. Las principales características orientadoras del Código de Aguas son la generación de derechos sólidos de aprovechamiento de agua, dándole el revestimiento de derechos privados, la creación de mercados de agua, y la reducción del rol del Estado en esta materia. La asignación de derechos es libre a quien los solicite mientras no afecte otros derechos constituidos, no considera prioridades en el uso, y su entrega es a perpetuidad, al existir más de una solicitud de derechos de aprovechamiento sobre un mismo derecho, se procede a rematarlo al mejor postor. Cabe mencionar que estos criterios de asignación afectaron al 10% de las aguas disponibles del país, ya que el 90% restante ya se encontraba asignado. Las fuentes de agua pueden declararse agotadas a petición de los usuarios cuando no existen más derechos de aprovechamiento disponibles, y una vez que los derechos han sido asignados, es el mercado quien opera como regulador, distribuyendo los derechos de agua a los usos que sean más económicamente rentables; existe plena libertad para la transferencia de derechos, independencia del derecho de la tierra, y se encuentran protegidos como propiedad privada como cualquier otro bien. El mercado de aguas ha sido eficiente en la transferencia de derechos hacia los usos más rentables, aunque se considera que es poco dinámico, pues las transacciones producidas son pocas y los precios son fijados directamente por compradores y vendedores. El agua es administrada por Organizaciones de Usuarios de Agua (OUA), definidas en el Código de Aguas, que son: Juntas de Vigilancia y Asociaciones de Canalistas y Comunidades de Aguas, para aguas superficiales y Comunidades de Aguas Subterráneas para los acuíferos. En estas organizaciones sus miembros son dueños de derechos de 8

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aprovechamiento y las decisiones son tomadas en un directorio elegido en votación proporcional a la cantidad de agua que posea en derechos cada accionista. El Estado tiene escasas atribuciones para intervenir en estas organizaciones. La administración de las aguas se organiza en un río o en secciones de los ríos, de forma independiente y no a nivel de cuenca, estructura que ha resultado en una fuente de conflictos entre los usuarios de las partes altas, medias y bajas de las cuencas, especialmente en períodos de escasez hídrica. El modelo chileno de mercados de agua se asocia, en la teoría, con un comercio activo de derechos de aprovechamiento, con una mayor eficiencia en el uso del agua y si asignación, y con mayor beneficio social y económico para los sectores más pobres, sin embargo, se reconocen carencias del modelo, como la inexistencia de prioridades entre los diversos usos para el otorgamiento de nuevos derechos, se producen externalidades ambientales debido a la libre transferencia de los derechos, hay limitada participación en las funciones y capacidades de las organizaciones de usuarios del agua, y hay una fragmentación en la gestión del agua a nivel de cuenca. Los temas que han estado ausentes de de la investigación y la discusión sobre el agua, han sido la equidad social, la gestión a nivel de cuencas hidrográficas y la falta de institucionalidad para la resolución de conflictos. En mayo del año 2005 se introdujeron modificaciones al Código de Aguas relativas al pago de un impuesto por las aguas que no estaban siendo utilizadas, y la consideración de caudales mínimos ecológicos en la asignación de nuevos derechos de aprovechamiento. Bajo esta realidad, es innegable que el sistema actual no garantiza una gestión del agua que maximice el bienestar social de manera equitativa y ambientalmente sustentable como plantea la definición de GIRH. 5.1 Batería de criterios a considerar para el logro de una GIRH Entendiendo que la GIRH es una labor compleja que requiere de un proceso de participación constante, un grupo de profesionales del mundo público y privado vinculado a la gestión del agua en Chile fue consultado para la proposición de los siguientes criterios que debieran tomarse para emprender acciones que tiendan a una gestión integrada: 

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Institucionalidad. Una nueva institucionalidad u organización a nivel de cuenca facilitaría la canalización de los intereses y visiones de los actores involucrados en la gestión del agua, aunque su sola creación no garantiza su funcionamiento. Estas organizaciones trabajarían a nivel local, donde el principio de la participación debiera potenciarse con mayor intensidad, vinculándose con la descentralización de las decisiones. Participación. Se entiende que una gestión del agua bajo el paradigma de la GIRH requiere de una participación informada que no sólo actúe en la administración del agua, sino esencialmente en la definición de los objetivos de los programas de GIRH en cada cuenca y en la toma de decisiones, es decir, en la determinación de la vocación de cada cuenca. Legislación/Marco jurídico. La legislación relativa a los recursos hídricos debe ser reflejo de la forma en que se desea gestionar el agua, y no al revés. Es necesario realizar cambios impulsados por un proceso previo de debate e información, a fin de integrar los nuevos conceptos, ideas y paradigmas de la GIRH. Los legisladores tienen el rol fundamental de promover los cambios necesarios para una legislación que facilite un nuevo sistema de gestión. Integración de aguas superficiales, subterráneas y otras. El necesario reconocimiento de esta interrelación es el principio de un manejo integrado con el objetivo de dar 9

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seguridad de abastecimiento y de equilibrio en el largo plazo, sin provocar perjuicios ambientales. Dado que no siempre es posible contar con toda la información técnica y científica para tomar decisiones, es esencial basar las acciones en el principio de precaución, de modo de minimizar los posibles riesgos asociados a ellas. Información. La gestión adecuada necesita de información oportuna y de calidad. El desarrollo de un sistema de monitoreo y análisis de información es prioritario para modelar y predecir el comportamiento de variables hidroclimáticas, y relacionarlas con precisión a las acciones antrópicas, para poder evaluar los efectos de las medidas adoptadas en la gestión. Microcuenca como unidad de gestión. Es una unidad de gestión útil para la planificación, manejo e introducción de cambios en los sistemas locales, buscando conciliar objetivos de producción y de conservación de los recursos naturales. Esta escala de gestión entrega mejores probabilidades de coordinación y participación entre los usuarios.

5.2 Otros temas de interés en la gestión de los recursos hídricos en Chile La Biblioteca del Congreso Nacional (BCN) ha considerado importante la síntesis de los siguientes documentos e iniciativas: Estrategia Nacional de Gestión Integrada de Cuencas Hidrográficas (ENGICH) La ENGICH, a cargo de la CONAMA, contempla la implementación de tres experiencias piloto, en las cuencas de los ríos Copiapó, Rapel y Baker, seleccionadas por su representatividad a nivel nacional, por la disponibilidad de información sobre ellas, por las iniciativas regionales de manejo de cuenca que se encontraban en desarrollo, y por algunas características particulares (Copiapó: situación crítica de agotamiento del agua y los conflictos que se derivan de ello, además de contar con iniciativas de trabajo como Mesa del Agua; Rapel: nivel de intervención y condiciones más avanzadas de trabajo a nivel de cuenca; Baker: conflictos por el establecimiento de grandes proyectos hidroeléctricos). Glaciares y antártica Glaciares Existen estudios y mediciones para algunos cuerpos de hielo del país (particularmente el glaciar Echaurren en la zona central, y los Campos de Hielo en el sur, siendo prácticamente nula la información sobre glaciares en el norte del país). Los estudios revisados identifican 3.100 glaciares, y coinciden en que existe escasa información sobre el comportamiento de los mismos, lo que genera preocupación dada su importancia como reserva de agua dulce y la amenaza que experimentan por la intervención humana y las proyecciones de cambio climático. Se recalca la necesidad de realizar un programa de medición de espesor de glaciares para mejorar la evaluación del recurso hídrico, que permita un seguimiento en el tiempo respecto de las variaciones y respuestas glaciales a los cambios climáticos actuales. La CONAMA considera dentro del Plan Nacional de Acción en Cambio Climático, un plazo de dos años para establecer una red de monitoreo de glaciares, aunque sin definir el método a usar. En abril de este año se presentó la Política Nacional de Glaciares, donde se reconoce su fragilidad y la importancia de su conservación. De los estudios realizados la mayoría evidencia el retroceso y adelgazamiento acelerado en los últimos 30 años, y se destaca que la protección oficial a través del SNASPE, concentrada en el sur de Chile, no protege los glaciares del centro y norte del país.

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Antártica La preocupación sobre el estado de los hielos antárticos va más allá de la escala nacional, existiendo varios tratados internacionales que involucran al país, estos son:  Tratado Antártico, vigente desde 1959. Su principal propósito es asegurar “por el interés de toda la humanidad, que la Antártica continuará para siempre siendo utilizada para propósitos pacíficos y no se convertirá en objeto de discordia internacional”, congelándose las reclamaciones de soberanía que varios países hacen sobre el territorio, entre ellos Chile. Este tratado es el núcleo de otros acuerdos tomados con relación al mismo tema, como el Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente (o Protocolo de Madrid, firmado en 1991 en Madrid); la Convención para la Conservación de Focas Antárticas (CCFA), firmado en Londres en 1972; y la Convención para la Conservación de Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCRVMA), de 1980, firmado en Canberra. 

Protocolo Específico sobre Protección del Medio Ambiente Antártico. Es anexo al Tratado con Argentina sobre Medio Ambiente. Se comprometen a la conservación de los valores naturales y culturales antárticos.

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SISTEMATIZACIÓN DE DOCUMENTOS RELACIONADOS CON LA GIRH

El acceso a la información es trascendental para tomar decisiones asertivas y contextualizar los conocimientos sobre un tema. Las nuevas tecnologías facilitan el acercamiento a todo tipo de información, donde un usuario no especializado puede revisar estudios realizados de forma tendenciosa, o de dudosa procedencia. En el desarrollo de esta investigación se optó por sistematizar una serie de documentos relacionados con la GIRH para generar una herramienta que permita a cualquier usuario consultar documentos confiables sobre este tema. Esta sistematización se realizó en una planilla excel que se adjunta en formato digital, que incluye información bibliográfica (año, autor, país, datos de publicación, institución u organización) un vínculo para acceder a él a través de internet (o bien su ubicación física en bibliotecas, centros de documentación, u otros) e información general sobre su contenido (tabla de contenidos, resumen, objetivos principales). La planilla permite revisar uno a uno los elementos en ella sistematizados, u optimizar la búsqueda a través del uso de filtros sobre los temas y subtemas de interés. La planilla sistematiza la información de más de 200 documentos sobre gestión de recursos hídricos y otros temas específicos de interés revisados en esta investigación. Todos los documentos sistematizados han sido utilizados en este proyecto.

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ANÁLISIS

CRÍTICO DE LAS NORMATIVAS LEGALES DEL AGUA EN

CHILE

Y SUS REFORMAS

La institucionalidad relativa al agua en América Latina existía antes de la llegada de los españoles. En Chile, las normas que se refieren al aprovechamiento del agua comienzan a plasmarse desde el Código Civil de 1856. El primer Código de Aguas del país se dictó en 1951, y fue modificado en profundidad en 1969 debido a la Ley de Reforma Agraria. Finalmente, en el marco del gobierno militar, se dictó el Código de Aguas de 1981 que aún nos rige. .

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7.1

El Código de Aguas

El Código de Aguas de 1981 y el Decreto Ley 2.063 de 1979 consagran un sistema de derechos de agua basados en: a) La propiedad privada sobre los derechos de aprovechamiento de aguas, reconocida por la ley, protegida por garantías constitucionales y libremente transferibles. b) Libertad absoluta en el uso de agua; no es necesario justificar su uso para adquirir o mantener un derecho de aprovechamiento. c) El otorgamiento por parte del Estado, es gratuito y a perpetuidad. d) El Estado no tiene injerencia en la transferencia de derechos de agua. El Código de Aguas no define el agua como elemento, pero clasifica las aguas en marítimas, terrestres y pluviales. Las disposiciones del Código afectan sólo a las aguas terrestres y a las pluviales que precipiten sobre la tierra. Las aguas son bienes nacionales de uso público, sólo el Estado es titular del dominio de las aguas en sí, pero sobre ellas se pueden constituir derechos reales de aprovechamiento, los que se clasifican de acuerdo al uso que se les de (consuntivos y no consuntivos) y a la forma en que se ejercen (ejercicio permanente o eventual, y ejercicio continuo, discontinuo o alternado). Independiente de su forma de adquisición, los derechos de aprovechamiento son perpetuos y gratuitos, aunque desde la última modificación del Código de Aguas, los derechos son renunciables, en cuyo caso desaparece el derecho constituido. El registro de propiedad de aguas se realiza en el Registro de Aguas del Conservador de Bienes Raíces, con el fin de mantener la historia fidedigna de la propiedad de los derechos de aprovechamiento, además existe un registro a cargo de la DGA en el Catastro Público de aguas con el fin de tener un inventario del recurso. El Código de Aguas presenta un procedimiento administrativo común para la solicitud del derecho de aprovechamiento. Destaca que, cuando se presentan solicitudes simultáneas de derechos y no existe recurso suficiente para satisfacerlas todas, la DGA convoca a un remate para adjudicar las aguas al mejor postor. 7.2

El mercado de las aguas en Chile

A medida que el recurso hídrico se vuelve más escaso, la comercialización de derechos de aprovechamiento ha ido adquiriendo mayor relevancia en la vida económica, siendo el mercado una herramienta necesaria de asignación de recursos, al contrario de la mayoría de los países desarrollados, donde la asignación de recursos hídricos están a cargo de un sistema público gratuito o subsidiado. La liberalización del mercado de las aguas en Chile favoreció su uso más eficiente y la diversificación de los cultivos, sin embargo, con el tiempo se evidenciaron problemas que se produjeron, principalmente respecto de la equidad en el otorgamiento de los derechos de aprovechamiento de aguas y sus externalidades, motivando la modificación del Código para aumentar las facultades de intervención de los poderes públicos. Las transacciones de derechos de aprovechamiento son procesos complejos donde influyen diversos factores. No obstante la importancia de las transacciones que se han realizado, han sido más bien escasas, lo que entre otros factores puede deberse a los elevados costos de las transacciones, y a las ventajas del arrendamiento de aguas. En una economía de mercado que opera bajo la norma de libre comercio, el cambio en los precios internacionales de los productos agrícolas motiva las transacciones de derechos 12

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de aguas hacia quienes desean cultivar productos de alto valor con un uso eficiente del recurso hídrico. 7.3

Las modificaciones al Código de Aguas

Dadas los problemas que se han generado con el esquema de libre mercado de las aguas, se han propuestos modificaciones al Código de Aguas. Luego de una extensa discusión política y legislativa, se lograron algunas modificaciones el año 2005 bajo la Ley 20.017, en el que se establecen los siguientes cambios:  Frente a una solicitud de un derecho de aprovechamiento sobre una fuente en particular, se contemplaba un plazo de 30 días para que otros interesados puedan presentar una solicitud sobre esa misma fuente. Si no hay disponibilidad para ambas solicitudes, se efectuaba un remate para adjudicar los derechos al mejor postor. La reforma amplía este plazo de 30 días, a seis meses y su aplicación para aguas subterráneas.  Toda solicitud de derecho que se haga, debe indicar el uso que se le dará, en función de lo cual la DGA puede limitar el derecho que otorgue si no existe concordancia entre la cantidad de agua solicitada y el uso que se le dará.  Se establece el pago de una patente por el no uso de agua otorgada en derechos de aprovechamiento, con el objetivo de desincentivar la adquisición de derechos con fines especulativos. Se exceptúan de este pago, los derechos de aguas de caudal mínimo, los constituidos en zonas donde sí existe competencia en el mercado de aguas según el Tribunal de Libre Competencia y los derechos de aprovechamiento de aguas de las empresas sanitarias que están comprometidos para su plan de desarrollo. En el caso de no pago de la patente, se puede rematar el derecho de aprovechamiento moroso, y si es rematado a una entidad fiscal, ésta se encuentra obligada a renunciarlo.  Se debe determinar un caudal ecológico mínimo en cada fuente, necesario para mantener el entorno ambiental, que no debe exceder el 20% del caudal medio anual, aunque pueden haber excepciones determinadas bajo mandato presidencial. En ambos casos, no es una medida retroactiva, por tanto, no puede afectar derechos ya constituidos.

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EXPERIENCIAS

INTERNACIONALES

EN

GESTIÓN

INTEGRADA

DE

RECURSOS HÍDRICOS

Se revisaron las experiencias de cuatro países en cuanto a la implementación de Gestión Integrada de Recursos Hídricos, enfocando el análisis a la institucionalidad desarrollada en cada nación. Las iniciativas que desarrolladas tienen como factor común, el considerar que el agua es un bien del Estado que no se entrega a perpetuidad. En el caso de México y Brasil, es importante notar que su organización federal es diferente de la administración chilena, pudiéndose discutir sobre las implicancias de una y otra en la gestión del agua. Respecto de la institucionalidad, se destaca el caso de Colombia, donde la creación del Ministerio de Medio Ambiente incluye la reasignación de funciones que se encontraban dispersas en otros organismos y ministerios del Estado. Se destaca la descentralización de las estrategias, fuertemente relacionada con procesos de participación ciudadana considerados como esenciales para el desarrollo local e integrado que se plantea.

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Las principales carencias detectadas corresponden a los problemas que tiene Brasil en la definición de la entrega de derechos, y la falta de presupuesto para llevar a cabo sus reformas. En Colombia, se ha reconocido que la falta de información no será un obstáculo para postergar la puesta en práctica de las medidas propuestas, con lo cual aumenta la incertidumbre asociada a la implementación de su nueva estrategia. En Sudáfrica, resulta contradictorio que el trasvase de agua entre cuencas sea compatible con su visión de conservación de los recursos naturales, mientras que en México se indica que hay problemas en la democratización de la elección de representantes de las organizaciones de cuencas, y en carencias de control en la implementación de programas. Brasil La gestión de los recursos hídricos es compartida entre el Gobierno Federal y los distintos Estados. El agua es considerada un bien público de dominio del Estado (país) o de los Estados. El Estado (país) debe hacerse cargo del aprovechamiento energético del agua, le compete la prevención de desastres como inundaciones y sequías y establecer criterios para el otorgamiento de derechos de agua. Se establece que las compañías hidroeléctricas deben pagar derechos, cuyas recaudaciones se reparten entre Estados y municipalidades para compensar el daño producido en las zonas de inundación de los diques, y otra parte de los fondos se destinan a financiar los sistemas de vigilancia y manejo de los recursos hídricos. En el país existe la Secretaría de Recursos Hídricos (SRH) vinculada al Ministerio del Medio Ambiente, de los Recursos Hídricos y de la Amazonía Legal, que unifica las acciones gubernamentales con la gestión de los recursos hídricos a nivel estatal, dado que los derechos sobre los ríos estatales son administrados por organismos de los respectivos Estados. Entre las debilidades del sistema se cuenta la reducida dotación de personal y de presupuesto, las que se han atenuado gracias a la cooperación de organismos internacional. Además, existen los Comités de Cuencas Hidrográficas, integrados por representantes de organismos públicos con injerencia en los recursos hídricos, tanto para su uso como para su protección, en los que participan los municipios, los usuarios y los eventuales comités de subcuencas o asociaciones de usuarios. Colombia La gestión integrada de aguas en este país requirió de cambios profundos en la estructura legal y administrativa relacionada al medio ambiente y a los recursos hídricos. La organización se realiza en función de objetivos ambientales y de desarrollo económico, con una fuerte descentralización del poder y un fortalecimiento de los esquemas regionales. La Constitución colombiana establece que todas las personas tienen derecho a un ambiente sano, y algunos deberes del Estado son la protección de las riquezas naturales de la nación, la diversidad e integridad del ambiente, la conservación de las áreas de especial importancia ecológica, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sustentable y su conservación, restauración o sustitución, y organizar, dirigir y reglamentar el saneamiento ambiental, considerado un servicio público a cargo del Estado. A los cambios ya mencionados se suman transformaciones orientadas a la descentralización administrativa, la regionalización de las decisiones, la recuperación de los costos y el autofinanciamiento de la mayoría de las actividades. Son trascendentales las Corporaciones Autónomas Regionales, encargadas de administrar el medio ambiente y los recursos naturales renovables, dentro de su área de jurisdicción, propendiendo al desarrollo sustentable, de acuerdo con los principios generales de la ley. Estas 14

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Corporaciones se establecen en unidades geopolíticas, biogeográficas o hidrogeográficas, no siendo único el criterio de cuencas. En cuanto a los recursos hídricos, la Constitución establece que el consumo humano es la prioridad sobre cualquier otro uso. Los proyectos de riego, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua para el adecuado manejo y aprovechamiento de las cuencas hidrográficas, queda bajo la jurisdicción de los Departamentos, los cuales deben coordinar estas acciones con el Sistema Nacional de Adecuación de Tierras y la Corporación Autónoma Regional en cuya jurisdicción se encuentre el departamento. Se dispone que el Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables. Se promueve la privatización de los distritos de riego que se encontraban en manos del Estado con el objetivo de lograr el autofinanciamiento del sector. La entidad administradora de cada distrito tendrá la función de conceder el derecho de uso dentro de su jurisdicción. Sudáfrica La reforma sudafricana atiende la necesidad de remediar las ineficiencias, desigualdades y niveles de degradación ambiental generadas en el pasado. Ha implementado una gestión de sus recursos hídricos a nivel de cuencas hidrográficas con especial cuidado en la administración de las cuencas que comparte con otros países. Aquí, la descentralización de la gestión es fundamental, y se promueve la participación local en la toma de decisiones. La Constitución sudafricana consagra la GIRH como parte del ambiente, de una economía sostenible y de un desarrollo social. Sus implicancias se reflejan en la Ley Nacional del Agua, que asigna la gestión de la misma al Departamento de Asuntos Hídricos y Forestales y a otros organismos como las Agencias de Gestión de Cuencas. Estas últimas gozan de una amplia participación ciudadana y se encargan del suministro concreto de las aguas, lo que ha traído algunos problemas de coordinación que deben manejarse a nivel nacional. La protección de la integridad de los ecosistemas es una de las prioridades en el sistema sudafricano, así como la fijación y protección de un caudal ecológico, la erradicación de vegetación no nativa, y las medidas de disminución de contaminantes. Se considera al agua separada de la tierra, dado que la primera es un bien nacional independiente de la propiedad privada. La Ley Nacional del Agua fija un mínimo de 25 litros diarios por persona, que debe garantizarse como un derecho ciudadano. Solamente una vez que se ha asegurado el suministro de las necesidades básicas de agua, el resto de recurso se asignará de manera equitativa entre quienes deseen utilizarla con fines económicos. La ley también determina que todas las personas deben tener acceso equitativo a los beneficios derivados del uso económico del agua, lo que sumado a tarifas de uso del agua, pretender corregir las desigualdades generadas con la distribución anterior del agua. Los derechos de aprovechamiento del agua que se constituyen, se asignan por períodos variables con un máximo de 40 años, revisándose cada cinco años. Así se busca remediar situaciones de asignación excesiva o donde las demandas socioeconómicas han cambiado. La heterogeneidad de las características de las cuencas hace difícil su coordinación. Lo novedoso de las políticas ha traído problemas de adaptación y consenso, no habiendo casos previos para tomar como ejemplo. México En este país existe la CONAGUA (Comisión Nacional de Agua) desde el año 2004, como el organismo descentralizado responsable de administrar aguas nacionales y sus bienes 15

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públicos inherentes, sumado a la existencia de la Ley de Aguas Nacionales donde se considera a la cuenca hidrográfica como unidad básica de administración del agua. Se establece la creación de Gerencias Regionales y Estatales de la CONAGUA y Consejos de Cuenca. Desde 1997 se abre espacio a la participación organizada de los usuarios en el manejo por cuencas mediante asambleas. El territorio nacional se dividió en cuencas agrupadas en XIII Regiones Hidrológicas Administrativas, ajustadas a los límites municipales para los fines administrativos. Además, el país fue delimitado en 653 acuíferos, formándose los Comités Técnicos de Aguas Subterráneas. Se presenta la dificultad de que los acuíferos delimitados no coinciden con los límites administrativos del país. El proceso mismo de separación de aguas superficiales y subterráneas es visto como una debilidad, a la que se suma la complejidad de la estructura organizacional, que atenta contra la gestión integrada. Por ello, desde 2007 se realiza el esfuerzo de unificar la delimitación por cuencas a través de la creación de una nueva cartografía nacional. En México, todos los usuarios deben pagar por los suministros del agua y por estar utilizando un recurso que es propiedad de la nación, tarifas fijadas en función de la disponibilidad del recurso, para lo cual se dividió a país en cuatro regiones. Dentro de las debilidades y tareas pendientes se encuentran la ausencia de democracia en la selección de representantes en los Consejos de Cuenca, falta de transparencia en la información, conflictos sociales en los territorios que comparten las mismas cuencas, carencia de la participación social, que es considerada muy importante, falta de base normativa al iniciar el proceso de establecimiento de Consejos de Cuencas, y falta de cobertura nacional para los mismos.

CAPÍTULO 3: LOS RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE 9

MAPA DE RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE

Se elaboró un mapa de recursos hídricos del país utilizando información cartográfica facilitada por la DGA, que muestra la distribución geográfica de los cursos superficiales de agua, cuerpos de agua, vegas protegidas, acuíferos con restricción y prohibición, sitios SNASPE, centros poblados, división de cuencas y sub cuencas y la división política administrativa, para todo el país. La cartografía generada se entrega adicionalmente al informe en formato papel y digital, elaborada en DATUM WGS 84 y Proyección UTM 19 Sur. Se elaboraron cuatro planos que en su conjunto abarcan todo el país.

10 DISPONIBILIDAD DE AGUA EN CUENCAS PILOTO La falta de agua en cantidad y calidad suficiente para satisfacer las necesidades humanas, ecológicas y productivas es un problema real que puede causar numerosos conflictos locales y nacionales de distinta magnitud. Los estudios de evaluación de disponibilidad de agua que realiza la DGA se basan en balances hidrológicos o en modelos de simulación de disponibilidad, los que son usados para proyectar la explotación del recurso en el largo plazo, constituyendo derechos de aprovechamiento de acuerdo a sus resultados.

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10.1 Clasificación de derechos de aprovechamiento Para aclarar los conceptos asociados a uso y disponibilidad de agua en función de los derechos de aprovechamiento, se entrega una explicación sobre la forma actual en que se clasifican los derechos.  Consuntivos / No consuntivos: Depende de si el uso asignado al agua implica su total consumo en la actividad, o si el titular del derecho tiene la obligación de restituir el agua luego de su aprovechamiento. Ejemplos: la agricultura es un uso consuntivo, y la generación hidroeléctrica, no consuntivo.  Permanentes / Eventuales: Todos los derechos entregados antes del Código de Aguas de 1981 son permanentes, quiere decir que pueden utilizar el agua asignada siempre que el cuerpo de agua tenga el caudal suficiente para satisfacerlo. Los usos eventuales se entregan cuando los permanentes ya se han otorgado, y pueden usarse sólo cuando el caudal matriz tiene excedentes y los derechos permanentes han sido abastecidos.  Continuo / Discontinuo / Alternado: Los primeros pueden utilizarse en cualquier momento y sin interrupciones. Los segundos pueden usarse sólo en determinados períodos, mientras que los alternados se reparten entre dos o más personas que se turnan para su aprovechamiento. Si bien la DGA puede determinar cuando los ríos, lagos, esteros u otros cuerpos de agua superficiales no poseen más disponibilidad para otorgar derechos de derechos de aprovechamiento, no tiene la atribución de declararlos agotados legalmente mientras no haya un usuario de la cuenca que lo demande. En el caso de las aguas subterráneas, cuando ya no es hay disponibilidad para entregar más derechos de aprovechamiento, los acuíferos son declarados Zonas de Restricción, momento a partir de lo cual se entregan derechos de aprovechamiento provisionales por cinco años, que no forman propiedad definitiva. Al pasar cinco años, se evalúa si el acuífero ha sido capaz de abastecer dichos derechos. Si fue posible, los derechos se convierten en permanentes, de lo contrario, los derechos se cancelan. Cuando no es posible entregar más derechos de aprovechamiento de ningún tipo en un acuífero, éste es declarado Zona de Prohibición, cesando el otorgamiento de agua. 10.2 Disponibilidad de agua por cuenca Para esta investigación se efectuó una revisión bibliográfica sobre la disponibilidad (física y legal) de recursos hídricos para las cuencas piloto, en base a información de DGA (especialmente) y de estudios de otros organismos. Los resultados de estos análisis arrojan como conclusión que el estado del recurso hídrico en la mayoría de las cuencas piloto es crítico, tanto por presentarse problemas de disponibilidad, o por manifestarse una preocupación creciente por el futuro de las aguas. Las cuencas del norte del país se encuentran en una situación de mayor agotamiento, debido a sus características naturales de escasez y a la aguda demanda, sin embargo, en la zona sur la tendencia al agotamiento se evidencia en la creciente demanda de parte de todos los sectores productivos. En la cuenca del río Lluta los usos del agua están restringidos debido a los niveles de contaminación natural de los ríos de esta cuenca. Hay cultivos de especies resistentes a estos elementos, y se realiza extracción de minerales y turismo. Existen 33 asentamientos humanos en la cuenca, todos rurales donde el más importante es Putre, que concentra casi la totalidad del uso doméstico del agua y es la única que cuenta con 17

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servicio de agua potable y alcantarillado. Además de los usos productivos antes mencionados, existen usos para biodiversidad y usos ancestrales. Desde el punto de vista de disponibilidad legal, la cuenca se encuentra agotada tanto para aguas superficiales como subterráneas, aunque en términos físicos existe agua que fluye en el cauce del río, a excepción de algunos meses en que el río no posee escurrimiento superficial. No hay conflictos por el uso del recurso, aunque existe superficie que no puede cultivarse por falta de agua. Por ello, se plantea la posibilidad de construir un embalse, el que enfrentaría dificultades de la construcción (corrosividad de los componentes del agua) como en la acumulación de tóxicos (dificultades de tratamiento, riesgo de contaminación masiva). El problema de toxicidad de las aguas lleva a una sobre explotación de los acuíferos. En la cuenca del río Loa, el principal uso es el minero, que tiene elevados niveles potenciales de contaminación. En menor medida existe uso agricultura y turístico. La transacción de derechos de agua ha generado una situación extrema de agotamiento en la localidad de Quillagua, en que todos los derechos de agua de uso para agua potable fueron transados hacia usos económicamente más eficientes por lo cual el abastecimiento de agua potable lo realiza el Estado con camiones aljibe. El río Loa y sus afluentes fueron declarados agotados el año 2000, no existiendo disponibilidad para ningún tipo de derecho para agua superficial, mientras que la disponibilidad de aguas subterráneas debe estudiarse en particular para cada acuífero, no existiendo información certera sobre la disponibilidad desde estas fuentes. Además del agotamiento legal, la cuenca del Loa sufre de agotamiento físico de las aguas, lo que en conjunto trae la posibilidad de generar impactos de gran envergadura sobre el sistema hidrológico, resultante de la presión de una demanda creciente agravada por la nula posibilidad de crecer en base a la disminución de otro sector económico. Sumado a esta situación, los impactos generados sobre los ecosistemas podrían ser irreversibles. La escasez de agua ha llevado a grandes y pequeños usuarios a prácticas ilegales, de las cuales destaca el reciente caso de la empresa SQM, llevada a la justicia por la usurpación de aguas subterráneas, con una connotación de delito penal. En la cuenca del Copiapó, la situación de agotamiento es la más aguda de los casos estudiados. El nivel de sobre entrega de derechos de aprovechamiento en relación a la oferta natural de agua de la cuenca ha llevado al río a un nivel de agotamiento físico sin comparaciones. No obstante, los recursos superficiales de la cuenca no han sido declarados legalmente agotados, aún cuando no hay disponibilidad de formar nuevos derechos de aprovechamiento. En muchos tramos del río, ya no fluye agua. Sobre las aguas subterráneas, la cuenca se divide en seis sectores hidrológicos, uno de los cuales se encuentra agotado (declarado como Zona de Prohibición) y dos se encuentran bajo restricción de uso. Los restantes no se encuentran afectos a prohibiciones legales. Esta situación lleva a una fuerte competencia entre los usos y usuarios del agua. Derechos de aprovechamiento de aguas subterráneas se transan por más de 30 millones de pesos (50.000 dólares) cada litro por segundo. Cada cierto tiempo, el río Copiapó goza de períodos de abundancia de precipitaciones donde se produce recarga de acuíferos. Cuando esta situación se produzca nuevamente, se pronostica la ocurrencia de graves desastres debidos a crecidas que arrasarían con numerosas intervenciones que se han hecho sobre el cauce del río, con el objetivo de canalizarlo al máximo. La cuenca de río Limarí posee usos esencialmente agrícolas, existiendo la infraestructura necesaria para ello. La cuenca ha sido declarada agotada para aguas superficiales, al igual que para algunos sectores hidrológicos de aguas subterráneas. En cuanto a la disponibilidad física, existe escurrimiento superficial en la cuenca, aunque hay ríos que 18

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se secan algunos meses del año por causa de las extracciones que se hacen directamente desde el cauce, como es el caso del río Huatulame. En el caso de la cuenca del Maipo, el principal uso consuntivo es agrícola, seguido de la demanda para consumo humano, no obstante, el uso hidroeléctrico (no consuntivo) sería el mayor de la cuenca al aprobarse el proyecto Alto Maipo. El río Maipo se encuentra dividido en tres secciones, y en ninguna existe posibilidad de constituir nuevos derechos de aprovechamiento permanentes. En cuanto a las aguas subterráneas, la mayoría presenta problemas de agotamiento y restricciones, aunque ninguno de los sectores hidrogeológicos de la cuenca ha sido declarado legalmente agotado. Respecto del agotamiento físico, se estima que no hay problemas aparentes, pero no se han creado caudales ecológicos en los ríos de la cuenca, aún cuando estos se encuentran estimados. Los principales usos consuntivos del agua en la cuenca del río Maule son el agrícola y forestal. El principal uso no consuntivo es la generación hidroeléctrica. Si bien la cuenca no ha sido declarada legalmente agotada, no existe posibilidad de obtener nuevos derechos puesto que la Junta de Vigilancia del río Maule se opone constantemente a las nuevas solicitudes. Sobre el aspecto físico del agua, no hay antecedentes de zonas donde no haya escurrimiento superficial, lo que se explica por la alta regulación en la cuenca y por la capacidad de almacenamiento del sector agrícola e hidroeléctrico. No habría problemas de agotamiento de los recursos subterráneos según los cálculos de extracciones versus tasas de recarga. En la cuenca del Biobío, los usos más demandantes del agua de tipo consuntivo son la agricultura, el sector forestal, la industria y el abastecimiento de agua potable. Respecto al uso no consuntivo, la generación hidroeléctrica es el uso principal, seguido de la acuicultura y algunos tipos de industrias. Sólo la subcuenca del Laja ha sido declarada agotada, existiendo disponibilidad de derechos de aprovechamiento eventuales y no consuntivos para el resto de la cuenca, que están en trámite para un gran número de solicitudes. Respecto de aguas subterráneas, no existe información que permita estimar su disponibilidad, lo que imposibilita la estimación de disponibilidad de derechos de aprovechamiento. Sobre la disponibilidad física del agua, no se registran problemas en la cuenca, existiendo un flujo permanente de agua en ella. Finalmente, para la cuenca del río Baker, el uso que posee un mayor caudal asociado es el hidroeléctrico, seguido por el uso agrícola, minero y acuícola. No obstante su inexistencia como figura legal, el uso in situ es muy importante por el mantenimiento de ecosistemas naturales, y la actividad turística de la zona. Existen caudales disponibles en distintos puntos de la cuenca, tanto para usos permanentes como eventuales. Hasta el momento, tampoco se detectan problemas de agotamiento físico, situación que podría cambiar de aprobarse el proyecto hidroeléctrico proyectado. En lo referente a las aguas subterráneas, no se cuenta con un inventario de los acuíferos de la cuenca, ni existe información disponible sobre los cuerpos de agua superficial asociados a napas. Del total de derechos consuntivos otorgados, sólo cinco corresponden a aguas subterráneas, por un caudal permanente de 4,8 L/s. Los resultados pueden resumirse en la Tabla 1:

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Tabla 1. Disponibilidad física y legal de agua por cuenca Disponibilidad legal Aguas Aguas superficiales subterráneas

Cuenca

Disponibilidad física Aguas superficiales

Aguas subterráneas

Existe escurrimiento superficial, excepto en ciertos tramos donde no hay agua entre los meses de octubre a diciembre En algunos sectores (como Quillagua) ya no existe escurrimiento superficial

Existe disponibilidad, pero estaría disminuyendo por la mala calidad de las aguas superficiales

Lluta

Agotada

Prohibición

Loa

Agotada

No hay información actualizada

Copiapó

Agotada

Prohibición

Cauce seco en algunos tramos del río.

Limarí

Agotada

Restringido

Sin información concluyente

Mayoritariamente, de prohibición y restricción.

Normalmente los cauces conducen agua, se estima caudal ecológico. Hay tramos completamente intervenidos que secan el cauce

Acuíferos con demandas mayores a la recarga. Algunos acuíferos con disponibilidad.

Disponible-con oposición

Disponible

Disponible

Disponible

Disponible

Disponible

Sin información

Disponible

Sin información

Maipo

Maule Biobío Baker

Agotado en sus tres secciones

Disponible-con oposición Agotada en el río Laja Disponible

Sobrexplotación Demanda superior a la recarga del acuifero. Sobreexplotación. En el 70% de los sectores acuíferos la demanda supera la recarga. Sobrexplotación

Fuente: Elaboración propia.

11 PROPUESTA

DE OPTIMIZACIÓN DE LOS MÉTODOS DE DETERMINACIÓN

DE LA DISPONIBILIDAD DE AGUA POR CUENCA EN

CHILE

A partir del “Manual de Normas y Procedimientos para la Administración de Recursos Hídricos” de la DGA, se evaluaron las metodologías vigentes para cuantificar los recursos hídricos superficiales y subterráneos. Se destaca que todas las debilidades analizadas sobre el Manual de la DGA serían absolutamente perfectibles al incorporar las indicaciones de en este estudio. Respecto de las aguas superficiales, el método utilizado es el de balances hídricos. Dentro de las principales debilidades detectadas, destaca el tipo de estación de medición, que no entrega resultados continuos en tiempo y que no tiene cobertura en todo el espacio nacional; esto se suple con técnicas de generalización (interpolación) que aumentan el error de los cálculos. Sería óptimo combinar diferentes métodos de interpolación de datos según la cantidad y calidad de información disponible en las estaciones de medición, incluyendo las características orográficas de las cuencas en la selección del método de interpolación. Se considera que es posible realizar mejorías en 20

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la escala de estimación, en el método para estimar el caudal ecológico, en la estimación de caudales, y en la estimación de precipitación y otras variables meteorológicas y climáticas influyentes en el ciclo hidrológico, utilizando las tecnologías de modelación espaciales que existen en el país. En el caso de las aguas subterráneas, su determinación se realiza a través de modelos hidrológicos e hidrogeológicos, donde existen menos debilidades metodológicas que en la determinación de aguas superficiales, aunque se discute sobre la información usada para alimentar los modelos de estimación, que proviene de series de datos incompletas o de limitada extensión, con lo cual se recurre a métodos de determinación de datos (interpolación) que poseen los mismos problemas que se mencionaron para aguas superficiales, y que debieran modificarse para mejorar las estimaciones. Para otras variables de entra a los modelos, como la geología, geomorfología y la topografía, el uso de sistemas de información geográfica puede ser útil ya que recogen con mayor precisión la variación en el espacio del valor de estas variables.

12 UTILIZACIÓN DE RECURSOS HÍDRICOS NO CONVENCIONALES Dado que la disponibilidad de agua es uno de los mayores problemas actuales y proyectados, se ha revisado el uso de recursos hídricos no convencionales referidos a la regeneración y reutilización de agua, y al proceso de desalación de las aguas marinas, como fuente alternativa de agua dulce que permita mitigar los posibles problemas de abastecimiento de agua a la población, y a actividades productivas de alta rentabilidad. 12.1 Regeneración y reutilización del agua La regeneración de aguas residuales se entiende como el tratamiento o proceso por el que debe pasar el agua residual para poder volver a usarse, mientras que la reutilización del agua es el uso que se le da a las aguas residuales tratadas para fines productivos, como el riego de cultivos o la refrigeración industrial. Las aplicaciones más comunes incluyen riego agrícola, riego paisajístico, reciclaje y reutilización industrial, reposición de aguas superficiales y recarga de acuíferos. También es posible reutilizar las aguas para el consumo humano, aunque esta práctica es poco común y se tienen muy pocos registros de su aplicación. El tratamiento de aguas tiene distintas etapas y existe variedad de tecnologías de depuración, tales como uso de membranas, filtración, tecnologías intensivas, tecnologías extensivas, y tecnologías de regeneración. 12.1.1 Experiencia en Chile En el país, la experiencia se remite al tratamiento de aguas servidas de uso doméstico e industrial, aunque la realidad muestra que estas últimas hacen sus descargas al alcantarillado sin tratarlas previamente. Así, las empresas sanitarias son las más importantes usuarias de tecnologías de regeneración de aguas en Chile, llevando los niveles de tratamiento de un 8% en 1989, a un 82% al año 2006. A pesar de este avance, el tratamiento terciario (etapa final de desinfección) aún tiene una muy baja cobertura, y los efluentes tratados con emisarios submarinos no reciben ningún tipo de tratamiento, siendo extremadamente riesgosos para las costas del país.

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12.2 Aguas desaladas La desalación o desalinización es un proceso de separación de la sal del agua del mar o de las aguas salobres, para hacerlas potables o útiles para otros fines. Las tecnologías asociadas a la desalación no son nuevas, pero no se han masificado debido a su alto costo, aunque actualmente son usadas por más de 150 países del mundo (Australia, China, Japón, Estados Unidos, España y otros países europeos, de Oriente Medio y del norte de África). 12.2.1 Experiencia en Chile Desde el año 2003 funciona la Planta Desaladora de Antofagasta, que convierte a esta ciudad en la primera de Latinoamérica que utiliza el mar como fuente de abastecimiento de agua potable. La planta se encuentra en la zona denominada caleta La Chimba. Adicionalmente, y para enfrentar el déficit de agua potable, Arica optó por la desalación de las aguas subterráneas del río Lluta. La planta que realiza esta labor es la más grande de Chile para tratamiento por ósmosis inversa (18.000 m 3 diarios), y tuvo una inversión de US$ 8,6 millones por parte del consorcio español Desalinizadora Arica Ltda. o Desalari. Ya que las principales ciudades de la zona norte del país se encuentran en la zona costera, una opción de abastecimiento de recursos hídricos adicionales a los actuales sería la desalación de las aguas de mar, y la existencia de poblados alejados de la costa y el aumento de la producción minero-industrial (localizada especialmente en sectores interiores), supone que la utilización de fuentes de agua salobre no debe ser descartada. Pese al alto costo de la desalación (aproximadamente 1 dólar por metro cúbico de agua de mar), el Director General de Aguas ha sostenido que en algunas zonas de Chile, será la única fuente que permita abastecer a la población de agua potable, y que es probable que el desarrollo minero también se asocie a estas fuentes de agua. Sería la rentabilidad económica de la actividad que ocupase el agua desalada la que decidiría si puede o no pagar el precio de este proceso, y pareciera factible que las industrias y mineras pudieran hacerlo, pero no sería una inversión rentable para la agricultura.

13 IMPACTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO SOBRE LOS RECURSOS HÍDRICOS El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC) ha congregado estudios de todo el mundo sobre el cambio climático, y ha apoyado la generación de encuentros mundiales en que se ha buscado llegar a consensos internacionales sobre los cambios proyectados y las medidas que deben tomarse, a través de tratados. El año 2000 se publicó un estudio que modela distintos escenarios proyectados de emisiones, utilizados como referencia, dependiendo de los patrones de desarrollo de cada nación y su relación con el uso de combustibles fósiles y las emisiones de gases de efecto invernadero asociadas. Cabe destacar que todos los escenarios proyectados, del más severo al más moderado, estiman alzas en la temperatura y en el nivel del mar. En Chile, se han realizado proyecciones para el escenario A2, considerado un escenario severo de mayores cambios en el clima, y el escenario B2, considerado como moderado en la proyección de sus variaciones, para el período comprendido entre los años 2071 y 2100, llegando a la conclusión de que aumentaría la temperatura en todas las regiones, entre 2 °C y 4 °C, con mínimas excepciones. Las precipitaciones disminuirían en todo el territorio, a excepción del área altiplánica y del extremo sur, donde se esperan aumentos. Lo anterior se combina en la proyección de altos impactos hidrológicos. Se reducen las áreas de acumulación de nieves, disminuyendo las reservas de agua 22

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potable. Los patrones, caudales y duración de los eventos de crecidas se verán modificados, afectando los ciclos de cultivos y poniendo en riesgo los asentamientos humanos y la infraestructura de acumulación de agua asociada al riego y a la generación hidroeléctrica. A esto se suma lo indicado por el IPCC en cuanto a que se espera el aumento en la frecuencia y magnitud de sequías y crecidas, y de otros eventos hidrometeorológicos extremos que no se dan en el país, como ciclones y tifones. Si bien las alzas proyectadas en el nivel del mar no superan los 30 cm, no se descarta el impacto que podría producirse en las costas del país ya que podría haber daño sanitario en las ciudades costeras, y se proyectan modificaciones de la ubicación de los stocks pesqueros en Chile. Se espera una agudización de la desertificación y salinización de terrenos agrícolas, entre otros efectos. Chile cumple con siete de las nueve características que definen la vulnerabilidad al cambio climático, por tanto es esencial que haya esfuerzos tendientes a la adaptación a los cambios proyectados. En general, los modelos son la mejor herramienta disponible para realizar estimaciones de cambios y de los efectos negativos que podrían mitigarse al adoptar estrategias de adaptación propicias. Si bien Chile es un país que no hace contribuciones de importancia a la concentración de GEI en el mundo, debe mejorar sus niveles internos, y se ha comprometido a reducir sus niveles de emisión a través de acuerdos internacionales.

14 ESTIMACIÓN

DE LAS DEMANDAS FUTURAS DE AGUA, CONSUNTIVAS Y

NO CONSUNTIVAS, EN LAS CUENCAS PILOTO

Para una apropiada gestión del recurso hídrico es relevante contar con información sobre el aumento de la demanda de agua para sus diversos usos. La información sobre las proyecciones de la demanda a 10 y 25 años en las cuencas piloto, fue obtenida de estudios de la DGA, y las principal conclusión es que se estiman demandas crecientes en todos los usos analizados (agrícola, agua potable, industrial, minero, energético, forestal, acuícola, turístico, receptos de contaminantes y caudal ecológico) con lo que los problemas de escasez se verían agravados, aumentando las situaciones de conflictos por el uso del agua que ya existen. Las estimaciones de demanda permiten identificar la vocación hídrica de cada cuenca, es decir, su principal uso actual. A excepción del Loa, en las cuencas de la zona centro norte la agricultura es la más demandante, mientras que la generación de energía es el uso principal en el centro y sur del país. Lamentablemente, los estudios usados como base no consideran la situación de competencia entre usos para realizar las proyecciones, por lo que no se reflejan las restricciones propias de una disponibilidad física de agua característica en cada cuenca, ni las modificaciones que traería la implementación de algunos grandes proyectos en estudio, como Alto Maipo e Hidroaysén.

15 DESCRIPCIÓN

DE TIPOS DE PROBLEMAS AMBIENTALES POR CUENCA

SEGÚN CALIDAD DEL AGUA Y FUENTES DE CONTAMINACIÓN

Se analizó la dimensión ambiental de cada cuenca desde el punto de vista de la contaminación del recurso hídrico, acudiendo a fuentes de información secundaria, y complementando los datos con información primaria obtenida a través de entrevistas. Este capítulo incluye una revisión del estado de la biodiversidad, humedales y estuarios para cada cuenca piloto. Todas las cuencas piloto presentan algún tipo de problema 23

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asociado a su calidad, superando las normas establecidas para los diferentes usos. A diferencia del análisis realizado sobre disponibilidad de agua, esta sección evidencia la diversidad de las fuentes de contaminación las distintas cuencas. Por ejemplo, en el caso del Lluta la contaminación está ligada a los niveles naturales de elementos tóxicos que ellas tienen, mientras que en el caso del Biobío, la contaminación se vincula con la actividad industrial, especialmente debido a la industria de celulosa. En el caso de los residuos domiciliarios, hay una tendencia a reducir las cargas contaminantes gracias a la expansión de las plantas de tratamiento de aguas servidas, no obstante es un problema que se mantiene en las zonas rurales, poniendo en riesgo la salud de las personas y la calidad del agua para riego y otros usos. La contaminación de origen químico se debe a la actividad minera, y la mayor preocupación de la ciudadanía sobre la salud de las personas se asocia a este uso. La contaminación difusa se genera por actividad agrícola y forestal, es desconocida y provoca mayor interés de estudio especialmente para aguas subterráneas, donde el problema se agrava por el agotamiento de los acuíferos y las enormes dificultades de su depuración.

16 ANÁLISIS

DE LOS IMPACTOS AMBIENTALES DE LAS INDUSTRIAS SOBRE

LOS RECURSOS HÍDRICOS

Se analizaron los impactos ambientales de las industrias sobre los recursos hídricos bajo dos perspectivas: agotamiento del recurso (extracción de agua) y degradación del medio ambiente, para las cuencas piloto del estudio, tanto en aguas superficiales como subterráneas, aunque la disponibilidad de información para estas últimas resultó escasa. La actividad industrial moderna genera residuos líquidos que contienen una amplia gama de compuestos químicos. Las descargas industriales más relevantes en cuanto a la degradación de la calidad del medio acuático provendrían de la minería del cobre, fábricas de celulosa y papel, e industrias pesqueras. Otros rubros contaminantes son la industria alimenticia y agroindustria, industria metalúrgica y metalmecánica, industria del cuero e industria textil. Los aportes más significativos de carga orgánica producto de los residuos industriales líquidos se dan en las cuencas de los ríos Maipo y Biobío, sin considerar sus caudales de dilución. Los problemas de contaminación por efluentes de la minería ocurren principalmente en el norte del país, donde gran cantidad de relaves y residuos son depositados en el mar, produciendo embancamientos y el deterioro de la flora y la fauna. La contaminación de las aguas subterráneas posee características diferenciales en los procesos de contaminación, como la dificultad de detección, el retardo que se presenta entre la acción de la fuente contaminante y su impacto, la permanencia prolongada del efecto, la reacción retardada frente a las medidas correctivas que se pudieran adoptar, y la naturaleza de los procesos fisicoquímicos e hidrodinámicos involucrados. Por ello, el énfasis necesariamente debe ponerse en la prevención, pues una vez producido el deterioro resulta una situación prácticamente irreversible o extraordinariamente costosa. La contaminación de acuíferos se produce por infiltración en pozos con residuos industriales y por percolación desde tranques de relave, lagunas de estabilización y rellenos sanitarios. En Chile, muchas veces, la minería se desarrolla en la cordillera, en las cabeceras de las cuencas, y de este modo, los acopios de efluentes de esta actividad, pueden afectar en forma negativa las aguas superficiales y subterráneas aguas abajo de las cuencas hasta las zonas costeras.

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La demanda industrial en las cuencas en estudio se vincula principalmente a la producción de celulosa y papel (cuencas de los ríos Biobío, Maule y Maipo), productos agroindustriales (cuencas de los ríos Maule, Limarí y Maipo), derivados del petróleo (río Biobío) y extracción de minerales (cuencas de los ríos Loa, Copiapó, Maipo y Baker). La minería representa aproximadamente el 44% del total de recursos hídricos demandado en las cuencas piloto. Desde 1980, el consumo neto de agua se ha incrementado entre un 30% y un 80%, a pesar de que la producción alcanzó un valor del orden de tres veces al inicial. Considerando la escasez de los recursos hídricos en las zonas donde se localiza la actividad minera (sin incluir la actividad en cuenca del río Baker), la demanda que no pudo abastecerse al mejorar la eficiencia debió abastecerse con agua subterránea. Lo anterior ha significado, en paralelo al desarrollo minero, el desarrollo de una intensa y costosa actividad de exploración hidrogeológica reflejada en la solicitud de numerosos derechos de aprovechamiento de agua. La industria de la celulosa y papel representa cerca del 14% del total demandado, siendo así el segundo sector más relevante después de la minería, en todas las cuencas estudiadas. Al respecto y a nivel nacional, entre 1996 y 2002, la industria de la celulosa ha aumentado en más de cuatro veces la cantidad total de derechos de aprovechamiento de recursos hídricos, no obstante, existe información que indica que la eficiencia de uso de agua en esta industria ha aumentado paulatinamente: actualmente se consumen sólo 40 m 3 de agua por tonelada de producto, mientras que en la década de 1980 el consumo alcanzaba 130 m3 para igual volumen de producción. Si bien en el último tiempo se ha comprobado la responsabilidad del sector industrial en eventos graves de contaminación y daño medioambiental, también se ha observado un aumento sustantivo de la inversión en descontaminación y una mayor preocupación por el diseño e implementación de políticas orientadas al control de los impactos ambientales. En la Tabla 2 se observan los principales sectores industriales que afectan la calidad de las aguas de cada cuenca piloto. Tabla 2. Principales actividades industriales que descargan sus efluentes en cada una de las cuencas piloto Cuenca

Lluta

Principal actividad industrial emisora de efluentes contaminantes Minería (incipiente)

Principales contaminantes presentes en los efluentes Boro y arsénico

Loa

Minería del cobre

Copiapó

Minería cobre y oro

Tratamiento de efluentes

Cuerpos de agua potencialmente afectados

Sin información

Superficial y subterráneo

Soluciones ácidas, arsénico, cobre, molibdeno, reactivos de flotación

Lagunas de estabilización y decantación

Superficial y subterráneo

Arsénico, cadmio, cobre, cromo, entre otros

Lagunas de estabilización/decantaci ón. No se pudo obtener información relevante.

Superficial y subterráneo

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Principal actividad industrial emisora de efluentes contaminantes Industria de destilados (pisco)

Principales contaminantes presentes en los efluentes Vinazas, alcoholazas, aguas provenientes del proceso (lavados, refrigeración, entre otras)

Maipo

Industria manufacturera

Materia orgánica, hidrocarburos, sustancias inorgánicas y otras (arsénico, cloruros, hierro, aluminio, etc.)

Maule

Industria manufacturera

Biobío

Baker

Limarí

Tratamiento de efluentes

Cuerpos de agua potencialmente afectados

Sistemas de tratamientos y disposición de vinazas. El sector industrial pisquero ubicado en la cuenca del Río Limarí ha sido sancionado tanto por la Corema de la Región de Coquimbo (en 2007 por derrames que no fueron informados y que afectaron a recursos vegetacionales y de fauna) como por la Superintendencia de Servicios Sanitarios, SISS (en 2008 por no cumplir con la norma DS Nº 90/00.). Principalmente plantas de tratamiento primario. Aproximadamente un 19% de las industrias catastradas por la SISS en la Región Metropolitana no cumplieron con las normas DS 90/00 y DS 46/02, durante 2008 (SISS 2008)

Superficial y subterráneo

Metales pesados Materia orgánica, hidrocarburos, sustancias inorgánicas y otras

Principalmente plantas de tratamiento primario. No se pudo obtener información relevante.

Superficial y subterráneo

Industria de la celulosa (A), petroquímica (B),

A. Ácidos recinicos, compuestos orgánicos clorados persistentes, metales pesados, compuestos desconocidos. B. Hidrocarburos

Las principales plantas de celulosa cuentan con plantas de tratamiento secundario.

Superficial y subterráneo

Minería (incipiente)

Sin información

Sin información

Superficial y subterráneo

Superficial y subterráneo

Fuente: elaboración propia. A pesar de que OCDE y CEPAL (en el año 2005) recomendaron “aumentar el tratamiento eficaz de efluentes industriales, y fortalecer las capacidades de inspección y cumplimiento de las normas relacionadas” y “hacer más énfasis en el manejo del agua para la protección de los ecosistemas acuáticos”, el esfuerzo realizado por el sector industrial se ha materializado en un aumento en el nivel de cumplimiento de la normativa vigente (DS 90/00 y DS 46/02), evolución que se explicaría por el aumento 26

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en la fiscalización de la SISS y en las medidas que están implementando los industriales, tanto en la gestión de sus residuos líquidos como en la inversión en sistemas de tratamiento para cumplir las normas. En esta reacción juega un rol significativo el propio proceso de globalización que permite la transferencia de experiencias y tecnologías de países más desarrollados y tiende hacia el establecimiento de estándares internacionales. Lo anterior ha determinado que si se compararan los niveles de contaminación hídrica de la década de 1980 con los actuales, la situación presente probablemente sea más favorable.

17 INDICADORES

DE SUSTENTABILIDAD DEL USO DE LOS RECURSOS

HÍDRICOS

Los indicadores permiten evaluar y comparar escenarios dinámicos en un tema específico, y son varios los países que han adoptado su uso para medir sus niveles de desempeño ambiental, uso de recursos naturales y tendencia al desarrollo sostenible, pues son herramientas útiles para planificar, ordenar, dirigir y controlar estrategias de gestión. Los indicadores de desarrollo sostenible deben considerar las cuatro dimensiones en las que se plantea la GIRH: social, ambiental, económica e institucional. En Chile, la CONAMA ha tomado como referencia el trabajo de Canadá para desarrollar un diseño de indicadores de desarrollo sustentable en las regiones de Biobío, Aysén y Magallanes, y una batería de indicadores propuestos para implementar en todas las regiones del país. En este trabajo se propone un listado de indicadores orientados a medir la gestión integrada de recursos hídricos, basados en el modelo de Presión-Estado-Respuesta. La Tabla 3 muestra los indicadores propuestos. En el extenso de este informe, se presenta un análisis de cada indicador con sus metas, ventajas y limitaciones. Tabla 3 Indicadores propuestos Tema

Subtema 1.a Equidad

1. Social

1.b Consejos y agrupaciones 1.c Salud 1.d Acceso al agua potable 2.a Generación de empleo 2.b Eficiencia en el uso del agua

2. Económico

2.c Agricultura

2.d Minería 2.e Industrias 2.f Energía

Indicadores Porcentaje de usuarios del agua informados sobre la toma de decisiones acerca del recurso hídrico en su organización. Porcentaje de participación en transacciones de agua por uso y tipo de usuario. Porcentaje de representación de los diferentes intereses en torno al agua en instancias formales de participación, como Mesas de Agua u otras. Número de enfermos atribuibles a consumo de agua contaminada. Porcentaje de habitantes con acceso a aguas potable. Número de puestos de empleo generados en función de los derechos de aprovechamiento otorgados por Uso Proporción de derechos otorgados en función del beneficio económico generado por el rubro Número de hectáreas de la cuenca regada con sistemas de riego tecnificado, en relación al número total de hectáreas regadas. Utilidades económicas por unidad de agua usada como insumo en la agricultura. Utilidades económicas por unidad de agua usada como insumo en la minería. Utilidades económicas por unidad de agua usada como insumo en la industria. Utilidades económicas por unidad de agua usada como insumo en

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Subtema 2.g Mercado

3.a Agotamiento 3. Ambiental 3.b Contaminación 4.a Fiscalización 4. Institucional

4.b Integración institucional 4.c Presupuesto

Indicadores la generación hidroeléctrica. Número de transacciones de derechos realizadas por cuenca. Porcentaje del caudal medio mensual no asignado a derecho de aprovechamiento en relación a la demanda de usos in situ. Caudal transferido entre usos del agua al año por cuenca. Porcentaje de aguas desaladas en relación al total de agua disponible en la cuenca. Porcentaje de aguas depuradas. Número de mediciones de agua que supera norma de calidad. Número de fiscalizadores por unidad de área en una cuenca. Número de estaciones de medición de caudales. Número de programas, proyectos e instancias de decisión en torno al agua con participación conjunta de instituciones del Estado. Porcentaje del presupuesto de la nación destinado a DGA comparado con el porcentaje destinado a instituciones del agua en países desarrollados.

Fuente: Elaboración propia.

18 RECURSOS HÍDRICOS COMPARTIDOS EN CHILE Chile comparte los recursos hídricos de 58 cuencas con sus países vecinos, especialmente con Argentina, país con el que comparte un 70% de su frontera. Pese a que con Bolivia sólo comparte 15 cuencas, su importancia radica en que las regiones fronterizas con Bolivia tienen bajos índices de disponibilidad de agua por habitante. Chile comparte: · Con Perú: 3 cuencas. · Con Bolivia: 15 cuencas. · Con Argentina: 40 cuencas. · Con Perú y Bolivia: 7 cuencas. · Con Bolivia y Argentina: 1 cuenca. 18.1 Recursos hídricos compartidos entre Chile y Argentina Chile y Argentina poseen acuerdos de administración o gestión de recursos hídricos compartidos, siendo los más importantes: · El Acta de Santiago sobre Cuencas Hidrológicas (26 de junio de 1971), que establece reglas generales para regular en forma plena la utilización de los recursos hidrológicos compartidos. · El Tratado sobre Medio Ambiente (2 de agosto de 1991), donde los países convienen en la conservación y el uso equilibrado de los recursos naturales, establecen el principio de la responsabilidad ambiental compartida, la concertación internacional y la protección del recurso agua, y fijan normas para la prevención de catástrofes ecológicas · El Protocolo Específico Adicional sobre Recursos Hídricos Compartidos (2 de agosto de 1991), donde manifiestan su adhesión al concepto de manejo integral de las cuencas, formulan el propósito de regir el uso de los recursos hídricos compartidos mediante la elaboración de Planes Generales de Utilización para cada cuenca y reconocen los usos actuales de los países sobre tales recursos. Con el fin de identificar los recursos hídricos compartidos y llevar acuerdos específicos a la práctica, en 1996 inicia sus funciones el Grupo de Trabajo sobre Recursos Hídricos Compartidos en Santiago. 28

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En la Declaración Presidencial Conjunta del 14 de marzo de 2005 los mandatarios de Chile y Argentina manifiestan su complacencia por los avances logrados y encomiendan la definición de una agenda de corto plazo para acelerar las tareas del Grupo de Trabajo y de un Grupo de Expertos, a fin de constituir los subgrupos binacionales de expertos para las cuencas piloto de Huahum-Valdivia y río Grande de Tierra del Fuego. 18.2 Conflictos por el agua Los conflictos relevantes por el uso de recursos hídricos compartidos entre Chile y Argentina se resumen en la Tabla 4. Tabla 4. Causas de conflictos por el uso de recursos hídricos compartidos entre Chile y Argentina y sus respectivos mecanismos de resolución y consecuencias Conflicto

Causa

Río Palena

Control fuentes de origen

Laguna del Desierto

Control fuentes de origen

Río Santa Cruz

Control fuentes de origen

Río Futaleufú

Construcción de Central Hidroeléctrica Futaleufú

Mecanismo de resolución y consecuencias Arbitraje 1966. La totalidad del río Encuentro fue reconocido como territorio chileno y nacientes del río Engaño fueron reconocidas como territorio argentino Arbitraje 1995. Todo el territorio en disputa fue reconocido como argentino. Negociación 1998. Acuerdo de Campos de Hielo. Ambas naciones comparten y reconocen sus derechos sobre las aguas del río Santa Cruz y hacia los fiordos oceánicos. Sin embargo, no ha sido posible efectuar la demarcación debido a que la zona es de difícil acceso. Como consecuencia, Chile y Argentina acordaron dibujar en sus mapas un rectángulo que indica la zona sin demarcación, sin embargo en 2005, entidades de Argentina han publicado cartografía atribuyéndose la soberanía de la zona, abriendo nuevamente el conflicto. Mientras no exista un instrumento bilateral que regule la administración de aguas entre Chile y Argentina por el recurso del Futaleufú, no hay garantía que evite que Argentina modifique el caudal de escurrimiento, lo que puede ocasionar un cambio drástico en la disponibilidad de agua en territorio chileno, y por lo tanto se constituye en potencial fuente de conflicto.

Fuente: Adaptación desde Faúndez (2007a) 18.3 Recursos hídricos compartidos entre Chile y Bolivia Poca ha sido la voluntad de establecer acuerdos sobre la gestión de los recursos hídricos compartidos entre ambos países. Al respecto, en enero de 2001 Chile y Bolivia acuerdan el establecimiento de una Comisión o grupo Binacional de carácter técnico para estudiar el área de los recursos hídricos, con especial consideración de los temas ambientales. El 13 de diciembre de 2002 se efectúa en Santiago la Primera Reunión Bilateral sobre Recursos Hídricos en la que se evalúa el establecimiento de un marco normativo general para la utilización de los recursos de agua de ambos países, compartidos y no compartidos, tanto superficiales como subterráneos. Sin embargo, después de una reunión celebrada en el Congreso Nacional de Bolivia en 2003 se rechazó públicamente la intención de conformación del grupo técnico de bilateral de Chile. Como consecuencia de lo anterior no es posible constituir el Grupo de Trabajo Binacional en la Segunda Reunión Bilateral sobre Recursos Hídricos. 29

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18.4 Conflictos por el agua Los conflictos relevantes por el uso de recursos hídricos compartidos entre Chile y Bolivia se resumen en la Tabla 5. Tabla 5. Causas de conflictos por el uso de recursos hídricos compartidos entre Chile y Bolivia y sus respectivos mecanismos de resolución y consecuencias Conflicto

Causa

Río Mauri

Cualquier acción de Chile tendiente a la utilización de aguas

Río Lauca

Cualquier acción de Chile tendiente a la utilización de aguas

Río Silala

Cualquier acción de Chile tendiente a la utilización de aguas

CauquenaCosapilla

Cualquier acción de Chile tendiente a la utilización de agua

Mecanismo de Resolución y consecuencias Se propone comisión pericial mixta y arbitraje internacional, pero no se llevan a cabo. A pesar que Chile entrega el territorio a Perú, continúan reclamaciones. Dos comisiones periciales mixtas (1949 y 1960) con entrevistas de alto nivel. Sin resultados positivos. La cuestión del Lauca provoca la ruptura de relaciones diplomáticas en 1962. Pacto entre Chile y Bolivia, julio de 2009. Preacuerdo firmado. Bolivia puede disponer libremente del 50% del curso de agua antes que cruce la frontera y puede dar autorizaciones para su aprovechamiento a ambos lados de la frontera.* Chile paraliza los trabajos de canalización.

Fuente. Adaptación desde Faúndez (2007b).* La Tercera (2009a). 18.5 Derechos de aprovechamiento compartidos con otros países Según datos de la DGA, en 1999 la empresa española Endesa era poseedora del 81% de los derechos de aprovechamiento no consuntivos del país y actualmente esta empresa sería dueña del 96% en la región de Aysén, aunque se ha señalado que dichos derechos han sido vendidos a una empresa italiana donde cerca del 30% de su capital es estatal. Para el año 2002, el 83% de las empresas sanitarias del país estaban controladas por consorcios transnacionales, quienes (en conjunto con algunas otras empresas privadas nacionales) son poseedoras de más del 90% de los derechos de aprovechamiento destinados al agua potable en Chile. Para el caso de usos extractivos como la minería, la situación también es preocupante en la zona norte del país, donde, por ejemplo, las comunas de Huara, Iquique, Pica y Pozo Almonte (Región de Tarapacá) tienen el 60% de los derechos de aprovechamiento en manos de las empresas transnacionales Noranda, BHP Billington, Anglo American y Falconbridge, todas de capitales extranjeros. En consecuencia, Chile no solo comparte cuencas hidrográficas con otros países, sino que también comparte la gran mayoría de la propiedad del agua que corre por sus ríos, que están en territorio chileno, con empresas extranjeras que tienen la facultad legal de ocupar el recurso como estimen conveniente, haciendo uso del derecho a la propiedad privada que Chile asegura en su constitución. Esto ha sido posible dada la naturaleza jurídica de los derechos de aprovechamiento de agua y a su libertad de transacción.

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18.6 Metodología para la identificación de cuencas compartidas A partir de la revisión bibliográfica anterior y de otras fuentes de información, se identificaron cartográficamente algunas cuencas compartidas en Chile, en base a la cartografía facilitada por la DGA, que ya incluía las cuencas que se comparten entre las regiones de Arica y Parinacota, y de Atacama. La Tabla 6 resume las cuencas identificadas, las que se pueden ver con más detalle en el álbum de planos que se adjunta al presente informe. Tabla 6: Cuencas Compartidas entre Chile y países vecinos. Nombre cuenca Altiplánicas Fronterizas Salar MichinchaR. Loa Fronterizas Salares AtacamaSocompa Endorreicas entre Frontera y Vertiente del Pacifico Río Valdivia Río Puelo Costeras entre R. Puelo y R. Yelcho Río Yelcho Río Palena y Costeras Limite Décima Región Rió Aysén Río Baker Río Pascua Costeras entre Seno Andrew y R. Hollemberg e islas al oriente Costeras e Islas entre R Hollemberg, Golfo Alte. Laguna Blanca Vertiente del Atlántico Tierra del Fuego

Región chilena Región de Arica y Parinacota; Región de Tarapacá

Superficie (Km2) 11368,65

Región de Antofagasta

2674,92

Región de Antofagasta

4055,36

Región de Atacama

15618,22

Región de La Araucanía ; Región de los Ríos Región de los Lagos

10244,18 3094,19

Región de los Lagos

5765,81

Región de los Lagos Región de los Lagos; Región de Aysén del Gral. Ibáñez del Campo Región de Aysén del Gral. Ibáñez del Campo Región de Aysén del Gral. Ibáñez del Campo Región de Aysén del Gral. Ibáñez del Campo

4084,31

11455,67 20944,98 7589,72

Región de Magallanes y Antártica Chilena

17828,96

Región de Magallanes y Antártica Chilena

20665,42

Región de Magallanes y Antártica Chilena Región de Magallanes y Antártica Chilena

6831,78 42218,46

7731,97

Fuente: Elaboración propia.

19 ACCESO AL AGUA EN CHILE 19.1 Conflictos por acceso al agua en cuencas piloto Los conflictos por acceso al agua pueden darse:  Dentro de una misma actividad productiva, como en las cuencas del Limarí y del Copiapó los usuarios agrícolas tienen conflictos entre ellos por la cantidad de agua asignada y por la usurpación de agua.  Entre actividades productivas diferentes, prácticamente en todas las cuencas pero con distintas magnitudes, casos como los conflictos entre indígenas, agricultores y 31

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



mineras en la cuenca del Loa, el problema histórico de aguas entre los agricultores y los generadores de hidroelectricidad en la cuenca del Maule, y los conflictos entre indígenas, turismo e hidroeléctricas en el Biobío (caso Colbún, problemas en el Salto del Laja). Otro ejemplo muy mediático en este caso se da en la cuenca del Baker, entre la instalación de mega centrales hidroeléctricas y el objetivo de conservación y turismo de la zona. Por problemas de cantidad de agua, como la puesta en marcha del proyecto Alto Maipo, que genera inseguridad en los regantes de dicha cuenca, o la sobreentrega de derechos en el Copiapó que desemboca en altísimos valores de los derechos de aprovechamiento de aguas Por problemas de calidad del agua, como ocurre en el Lluta, donde la mala calidad natural de las aguas podría empeorar al ponerse en marcha el proyecto minero peruano Minsur.

19.2 Acceso al agua de usos in situ en cuencas piloto Los usos in situ son: (1) aquellos asociados al ser humano en actividades no consuntivas que generan bienestar social, sociológico y estético, como son el turismo, deporte, recreacional y de disfrute escénico, y (2) los asociados al uso ambiental o ecológico, relacionados con la sustentabilidad de un determinado ecosistema. Estos usos tienen en común el que no son reconocidos como usos legítimos (legales) en el marco jurídico chileno, y por tanto, no poseen derechos de aprovechamiento. Los principales problemas de usos in situ de las cuencas piloto se dan por desprotección a humedales (Lluta, Copiapó, Biobío), por el agotamiento físico del agua (río Copiapó, río Loa, algunos sectores en el Limarí y el Maipo), por abastecimiento a comunidades indígenas (pueblos aymaras y licanantay o atacameños en la cuenca del Loa), afectación a reservas naturales (salares y geisers en el Loa, protección de la biodiversidad en sitios prioritarios), amenazas al turismo y deporte acuático (zona alta del río Maipo, río Baker, contemplación en Biobío, salto del Laja), amenazas a los ecosistemas acuáticos y ribereños (Copiapó, Loa, Maipo, Biobío) 19.3 Elementos fundamentales En general, en las cuencas piloto los conflictos por acceso al agua se caracterizan por un nivel de inequidad social y ambiental que el modelo actual de gestión del agua provoca según el mecanismo establecido para el acceso al agua. Dado que prácticamente desde la cuenca del río Biobío hasta el extremo norte no existe disponibilidad de derechos de aprovechamiento, el acceso al agua se establece a través de mecanismos de mercado, donde el agua se transa en función de su valor económico, creciente y relacionado a la escasez. Esto limita las oportunidades en el acceso al agua de aquellos usos y usuarios de menores capitales o ingresos, y de manera más aguda, de aquellos usos no productivos que no son reconocidos formalmente como posibles propietarios dentro de este sistema. Un segundo elemento reconocido como factor limitante en el acceso al agua es la disponibilidad de información a la cual pueden acceder los diferentes usuarios, especialmente los usuarios de niveles educacionales bajos (que sueñen ser comunidades indígenas y campesinos) y que comúnmente se ubican en sectores rurales distantes de los centros de transacción.

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Así mismo, los usos in situ, si bien existen, muchas veces son difíciles de identificar al no existir información formal que estudie sus dinámicas en las cuencas. La información principal disponible proviene de la experiencia de quienes viven y han trabajado en temas relacionados. Es posible identificar que los usos in situ de las diferentes cuencas piloto tienen diversos conflictos para acceder al agua, especialmente aquellos relacionados con las funciones ecológicas de los ecosistemas, donde en muchos casos no existe un caudal mínimo de reserva que lo permita.

20 VALORACIÓN ECONÓMICA DE POLÍTICAS RELACIONADAS CON EL AGUA La valoración del agua en las decisiones que se toman sobre su uso, permite observar su contribución económica y determinar si la gente acepta inversiones asociadas al agua y si está dispuesta a pagar por los beneficios obtenidos. La valoración económica del agua ayuda a evaluar distintas alternativas de instrumentos y políticas públicas. El valor económico del agua se compone de valor de uso directo y valor de uso indirecto. El primero puede ser consuntivo o no consuntivo, y el valor de uso indirecto es el valor que la sociedad le da al recurso por su función, por ejemplo, el valor del agua por su capacidad de depuración o como sostenedor de ecosistemas acuáticos. Existen tres factores que afectan la valoración y provisión de los bienes y servicios que proporcionan el agua y las cuencas hidrográficas, son las fallas de mercado, las fallas de política y las fallas institucionales. 20.1 Instrumentos económicos El uso de instrumentos económicos es útil en la Gestión Integrada de Recursos Hídricos; procuran incorporar los cambios de comportamiento por la vía de modificar el balance de costos y beneficios en el proceso de intercambio y uso de insumos, bienes y servicios ambientales, pueden generar recursos para financiar el manejo de cuencas y el pago por servicios ambientales aguas arriba, generar recursos para financiar acciones de prevención y mitigación de la contaminación del agua, y sirven para alentar al uso eficiente del agua y estimular la producción más limpia. Comúnmente, en Chile son usados los instrumentos de “comando y control”, pero estos se consideran deficientes en lograr los objetivo ambientales al menor costo posible, a diferencia de los instrumentos económicos, los que requieren de un marco institucional sólido y acorde a dichos instrumentos y sus metas. Es común que los servicios públicos de los países en desarrollo, encargados de formular e implementar políticas ambientales, carezcan de los recursos financieros y el personal idóneo para implementar una estrategia de instrumentos económicos. En general, los países que han tenido más éxito en la implementación de mecanismos de mercado como parte de su estrategia ambiental, son los que tienen un mayor grado de desarrollo institucional, y el uso de estos instrumentos ha resultado complementario a las políticas tradicionales, pero no debe esperarse que los instrumentos de mercado suplanten la fijación de estándares y otros contrales. Mientras las regulaciones “comando y control” ordenan a los agentes económicos a controlar ciertas actividades, los instrumentos económicos utilizan señales del mercado para influir en las decisiones, para que éstas sean consistentes con los objetivos ambientales que se plantean para el país.

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20.2 Caracterización y valoración de bienes proporcionados por cuencas hidrográficas

y

servicios

intangibles

Se refiere a la valoración de los usos que no están incorporados en la legislación actual y por tanto, no poseen derechos de aprovechamiento, como los usos ecológicos, ambientales, turismo, usos ancestrales, y otros usos no tradicionales. En Chile existe un sinnúmero de servicios que no son transados en mercados convencionales, y bajo esa lógica, se incorporan con valor “cero” en los procesos de toma de decisiones. Para resolver este problema, en primer lugar es necesario identificar los servicios ambientales intangibles y sus valores económicos. En el extenso de este estudio se proponen algunos lineamientos para estas acciones, al igual que métodos para valorar la mejoría en la calidad del agua para distintos servicios ambientales relacionados con el agua. 20.3 Método para el análisis de los costos y beneficios de una política integral de los recursos hídricos. Las políticas públicas que se proponen pueden ser evaluadas desde una perspectiva económica, y para ello se propone la metodología de “Análisis de Costo Beneficio” (ACB), donde se comparan los beneficios y costos asociados a instrumentos y políticas en particular para analizar la eficiencia de aplicarla o no aplicarla, y permite comparar entre distintas alternativas de políticas. Cuando no es posible o no es factible encarar un análisis costo beneficio, puede optarse por una estrategia de análisis que minimice las pérdidas asociadas al daño ambiental a menos que el costo ambiental de la misma sea excesivamente alto, perspectiva que es conocida como “Estándares Mínimos de Seguridad” (safe mínimum standards), en cuyo caso se aplica una variante del ACB, el enfoque “Costo Eficiencia”, aunque ésta última no evalúa si los beneficios esperados justifican los costos en los que debe incurrirse. 20.4 Análisis Costo Beneficio aplicado a la gestión de recursos hídricos Para aplicar el análisis de costo beneficio a la gestión del agua es necesario considerar las actividades: (1) identificar y evaluar la información disponible, e integrar los datos provenientes de distintas fuentes, (2) identificar las particularidades del uso del agua en cada cuenca donde se aplicará el análisis costo beneficio, (3) identificar y estudiar los principales factores determinantes de la demanda de servicios de agua, (4) diseñar indicadores que permitan comparar entre distintas cuencas, y que sean capaces de identificar prioridades de actuación, y (5) elaborar un escenario de evolución en función de las proyecciones esperadas a partir de la planificación sectorial.

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CAPÍTULO 4: PROPUESTAS PARA AVANZAR EN LA GIRH EN CHILE 21 IMAGEN DEL ESTADO DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE La investigación ha permitido obtener una visión general y sistémica de la manera en que el agua es asignada, administrada y utilizada en Chile (por instituciones, organizaciones y personas), que se presenta a continuación. 21.1 El agotamiento del agua La mayoría de las cuencas presentan situaciones de agotamiento físico y legal, dado que las demandas actuales son mayores a la oferta de agua de dichas unidades, especialmente en la zona centro norte del país. Las cuencas de los ríos Biobío y Baker, en cambio, cuentan con ventajas climáticas que les otorgan una mayor oferta natural de agua, no obstante, no deja de ser preocupante que las estimaciones de demanda futura son crecientes para todos los usos del agua, agravándose la situación de escasez actual, más aún considerando factores como el cambio climático, situación en la que se acentuarían y extenderían las condiciones de aridez en el país. Frente a este escenario, el uso de tecnologías no convencionales de obtención de agua, como la regeneración, reutilización y desalación de aguas se vislumbran como alternativas probables, aunque poseen grandes costos asociados y altos niveles de consumo de energía. Por otra parte, el mecanismo de determinación de disponibilidad de agua usado hasta hace poco, y la obligación legal de la institucionalidad de entregar todos los derechos de aprovechamiento disponibles, han influido los problemas de sobre entrega de derechos de aprovechamiento. El perfeccionamiento de este mecanismo y el fortalecimiento de las atribuciones estatales permitirían ajustar la demanda comprometida a través de los derechos de aprovechamiento asignados con la disponibilidad real de agua. 21.2 La degradación del agua Todas las cuencas estudiadas presentan problemas de calidad del agua de distintas magnitudes y orígenes. Se observa una mejoría del tratamiento de aguas servidas en zonas urbanas, aunque esta situación no se replica en las áreas rurales. La contaminación química proviene especialmente de las industrias y la actividad minera, y los problemas de la contaminación difusa se atribuyen especialmente a actividad agropecuaria, afectando especialmente a las aguas subterráneas y de muy difícil determinación. 21.3 Conflictos por acceso al agua Los conflictos del agua se producen especialmente por la situación de escasez del recurso. La mayoría del agua del país ya ha sido otorgada y sólo se pueden obtener derechos de aprovechamiento en el mercado, a precios inaccesibles para la mayoría de los usuarios del agua, situación que también encarece el acceso al agua potable y la predominancia de los usos más productivos y rentables del agua. Esta predominancia, sumada a la rigidez de los derechos de aprovechamiento ha ido en desmedro de los usos 35

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in situ del agua, amenazando la capacidad de las cuencas para mantener ecosistemas naturales, la actividad turística y otras actividades no tradicionales del agua. El marco institucional y legal actual no permite interferir en las dinámicas de mercado, y el Estado no puede intervenir en situaciones de interés nacional. Todo lo anterior desemboca en una situación de inequidad.

22 LA GESTIÓN ACTUAL DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN CHILE La gestión del agua en Chile es un sistema complejo que involucra a una gran cantidad de actores y usos, cuyo funcionamiento no siempre es previsible. La administración del agua recae en los propietarios de derechos de aprovechamiento agrupados en Organizaciones de Usuarios del Agua (OUAs); la gestión no se realiza a nivel de cuenca, segmentando los tramos de los cursos superficiales, separa la gestión de aguas subterráneas y superficiales, y separa la gestión de la calidad y la cantidad del agua. Las OUAs no consideran loa usuarios que no poseen derechos de aprovechamiento, como los usos ecológicos, ambientales y otros usos no tradicionales. La administración de aguas subterráneas se realiza principalmente de forma individual, siendo las organizaciones de agua subterráneas muy pocas y débiles, y tampoco consideran los usos no tradicionales. La reasignación de las aguas se rige por lo dispuesto en el Código de Aguas de 1981, a través de mecanismos de mercado. Los derechos de aprovechamiento son rígidos, por tanto no consideran la variabilidad natural de las cuencas ni la variabilidad en la disponibilidad del agua, esto dado que el método de evaluación de disponibilidad de agua de la DGA considera el comportamiento normal de los ciclos hidrológicos en las cuencas, lo que ha generado en algunas cuencas, que la cantidad de derechos de aprovechamiento supere a la oferta hídrica natural del cuerpo en cuestión, y que no considere la dependencia de este cuerpo respecto del equilibrio del agua en la cuenca en su conjunto. Los derechos de aprovechamiento fueron entregados bajo una lógica agrícola de baja eficiencia de uso del agua, que permitía la recarga natural del sistema hídrico por los retornos que se producían luego del riego, sin embargo, la tecnificación de la agricultura y el desplazamiento de los derechos de aprovechamiento a usos más rentables y eficientes ha modificado los flujos de retorno, afectando la disponibilidad de agua en las zonas más bajas de las cuencas, el mantenimiento de usos ecológicos y agudizando los conflictos por el acceso al agua. Los derechos de aprovechamiento, en gran parte del país no se encuentran regularizados, es decir, no están inscritos en el Conservador de Bienes Raíces correspondiente, lo que implica que en la mayoría de las cuencas, las OUAs administran el agua entre quienes han sido sus usuarios históricos, algunos con derechos formales y otros sin regularizar. En este escenario el poder ejecutivo tiene funciones específicas y atribuciones restringidas en el control de la gestión que realizan los privados. El poder judicial cumple una función clave en la resolución de conflictos, ya que es la única vía por medio de la cual se resuelve legalmente cualquier situación que enfrente a privados, o a privados y el sector público. El poder legislativo tiene funciones en la generación y modificación de normas y leyes que definen el funcionamiento del sistema.

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22.1 La legislación y la institucionalidad pública Si bien el Estado no tiene un rol preponderante en la administración del agua, tiene la responsabilidad de regular las instituciones públicas y de impulsar la legislación que da el marco legal para la administración del agua. El Código de Aguas de 1981 reduce la función del Estado, y la DGA se mantiene como el organismo con mayores competencias sobre el recurso hídrico. La modificación concretada al Código de Aguas el año 2005 incorpora el concepto de caudal ecológico mínimo, y el pago de patentes por no uso de las aguas otorgadas. La normativa, que conecta a la DGA con otras instituciones, consiste en una variedad de normas y reglamentos que generan dispersión de la información y de las responsabilidades sobre el recurso hídrico. La institucionalidad del agua es burocrática y presenta barreas a iniciativas de modernización de la gestión tales como las modificaciones legales y la implementación de mecanismos de gestión más integrados.

23 PROPUESTA

DE

POLÍTICA

DE

CARÁCTER

ECONÓMICO,

SOCIAL

Y

AMBIENTAL

Tomando en cuenta el modelo de gestión actual de los recursos hídricos en Chile y los problemas identificados en las ocho cuencas piloto, se desarrolla una propuesta para comenzar el camino hacia acciones que tiendan a la gestión integrada del agua. Las propuestas contenidas en esta sección fueron validadas por un panel de expertos, y siguen el enfoque de GIRH planteado por la Global Water Partnership, que se desarrolla en profundidad en el escrito en el capítulo de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos, basado en la integración en distintos niveles. Se desarrolla una estrategia basada en principios rectores con cuatro objetivos que apuntan al logro de la gestión integrada en las dimensiones de la GIRH (social, económica, ambiental e institucional). Se proponen estrategias que apuntan a cada una de las dimensiones de la GIRH, y en cada una de ellas se describen líneas de acción a corto, mediano y largo plazo, donde se han descrito los objetivos a los que apuntan estas líneas de acción y los organismos competentes para desarrollarlas. El siguiente esquema (Figura 1) muestra la gestión actual de los recursos hídricos. En él se señalan las áreas donde se espera que las líneas de acción propuestas ayuden a mitigar los problemas detectados.

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Figura 1: Puntos de intervención de las Líneas de acción en la gestión actual de los recursos hídricos.

Fuente: Elaboración propia.

24 PROPUESTA

PARTICIPATIVA

DE

RESOLUCIÓN

DE

CONFLICTOS

EN

TORNO AL AGUA

Este capítulo toma los conflictos descritos en el estudio, intentando tipificarlos y explicar los elementos que inciden en su desarrollo. Identificar los escenarios de conflictos y sus razones permite, desde esta realidad, realizar propuestas para la resolución de conflictos. Las propuestas se construyen a partir de ideas emanadas de los propios involucrados en los conflictos, entrevistados en el marco de este proyecto, y pueden resumirse en los siguientes puntos:   

Negociación previa en instancias de participación que involucren a los diferentes usuarios del agua, idealmente en instancias a nivel de cuenca como las Mesas del Agua u otras similares. Subsidio en la compra de derechos de aprovechamiento, para usuarios de bajos recursos que necesitan derechos de aprovechamiento para su subsistencia y desarrollo productivo, y para ser asignados a usuarios in situ. Medición y fiscalización, se propone que ambas labores se incorporen a las de quienes administran la cantidad del agua, como una forma de integrar los aspectos cuantitativos y cualitativos de la calidad del agua y hacer más eficientes las labores de fiscalización. 38

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Fortalecimiento organizacional. Es clave para la implementación de las actividades y medidas antes planteadas. Se propone la creación y fortalecimiento de las organizaciones, cambios en los esquemas de toma de decisiones, capacitación y apoyo para un mejor manejo sobre temas que requieren de mayor profesionalización entre los administradores del agua. Mediación judicial asistida, como un sistema previo y alternativo a los tribunales de justicia. Es necesaria la creación de un organismo de mediación profesionalmente capacitado, con adecuada formación en temas de agua, y que tenga atribuciones suficientes para que los acuerdos logrados por las partes sean judicialmente obligatorios.

25 PROPUESTAS DEL AGUA,

DE DESARROLLO DE INSTRUMENTOS DE USO EFICIENTE INCENTIVOS

A

LA

INNOVACIÓN

Y

TRANSFERENCIA

TECNOLÓGICA

Los instrumentos e incentivos que se proponen en este capítulo están directamente relacionados con las líneas de acción orientadas a la gestión integrada del agua. Dentro de las propuestas que se realizan se encuentran tanto acciones específicas como ideas generales. Todas éstas se resumen a continuación: 





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Programa de Mesas del Agua (PMA). Se propone crear este programa que busca apoyarse en las ventajas de una administración del agua a nivel de cuenca en poder de los usuarios. No se trata de tomar las Mesas del Agua como existen actualmente, sino de aprovechar la base de su formación, modificando algunas de sus características actuales y fortaleciendo ciertos aspectos que les permitan tomar decisiones reales en cuanto a la administración del agua a nivel de cuencas. Se espera que contribuyan a la estabilidad del recurso, mayor seguridad y calidad de los servicios ambientales asociados al agua, a dinamizar la actividad productiva en forma sustentable y a la resolución de conflictos entre usuarios Gestión Ambiental de Cuencas. Se propone la creación de Planes de Recuperación de Cuencas Hidrográficas y los Planes de Prevención de Cuencas Hidrográficas, en la misma línea que actúan los actuales planes referentes al aire de distintas ciudades del país. Estos instrumentos de gestión estarán bajo la administración de la CONAMA en coordinación con la DGA, involucra la elaboración de estudios técnicos y científicos y el sometimiento a distintas instancias de consulta. Instrumentos para el uso eficiente en el sector doméstico. Se considera que un aumento en las tarifas del agua cumple con penalizar un consumo suntuario del agua, y con el objetivo de desincentivar el consumo excesivo e irresponsable de agua en sectores de poca escasez, se propone un aumento gradual pero más drástico de las tarifas de consumo de agua potable, a medida que se consumen mayores cantidades en relación a un rango de consumo básico por persona. Esto no afectaría a usuarios de baja capacidad de pago, pues se apunta a disminuir el consumo en los sectores socioeconómicos altos, donde el sobre consumo de agua se manifiesta durante todo el año. Definición de un sello de eficiencia hídrica. Se propone la instauración de un sistema que permita a los consumidores seleccionar aquellos artefactos que son más eficientes en el uso de agua de aquellos que no lo son, así como de aquellos bienes que utilizan menos cantidad de agua en su elaboración. Dado que estos elementos eficientes suelen ser de costos mayores a los tradicionales, se propone una disminución en los impuestos arancelarios de los artefactos eficientes de modo que 39

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





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puedan competir con los artefactos tradicionales en el mercado, esperando que en el mediano plazo, provoque una disminución en el consumo de agua de los habitantes, y así, de las tarifas que pagan por ello. También se propone que el Estado pague un bono canjeable en artefactos eficientes para los sectores de menores ingresos. El sello de eficiencia hídrica no sólo puede aplicarse a artefactos, sino también a nuevas viviendas y construcciones en general. El sello debe implementarse de forma legal, de modo de estandarizar el sistema. Instrumentos para el uso eficiente en el sector agrícola. Dado que el uso tradicional agrícola del agua es altamente ineficiente, se producen importantes caudales de retorno al sistema hídrico, lo cual es benéfico para la cuenca, los usuarios in situ y los usuarios aguas abajo, pero no es favorable para los agricultores de subsistencia y los no tecnificados. Se propone un subsidio a la implementación de riego tecnificado, que como retribución del usuario implique la devolución de un porcentaje de los derechos de aprovechamiento que no utiliza, con el fin de asignarlos a caudal ecológico. En el ámbito de aguas subterráneas, se propone un subsidio para la implementación de medidores de extracción de aguas subterráneas, de modo de preparar a los usuarios que tengan menos recursos para adquirir estas tecnologías, ante un cambio legal orientado a establecer la obligatoriedad de la medición en la extracción de agua desde pozos, ayudando a su vez, a que los procesos de fiscalización y medición del recurso sea más eficientes y transparentes. Pago por servicios ambientales. Para implementar este sistema es necesario identificar el tipo de servicio ambiental a valorar y los consumidores directos e indirectos de dicho servicio, con el fin de aplicar las tarifas correspondientes. Algunos de los servicios ambientales por los cuales es factible instaurar este sistema son: la recarga de acuíferos, los costos ambientales por descarga de residuos tóxicos en la minería, y el incentivo a inversiones destinadas a mejoras ambientales. Desalación de agua de mar. La desalación es la mejor alternativa actual para el abastecimiento de las demandas crecientes de agua en zonas de alta escasez. Se vislumbra como favorable el alto número de proyectos mineros que estarían instalándose en estas zonas. Se plantea que las desaladoras abastecerían el consumo de la población, mientras que las mineras, el de agua subterránea. Las mineras, responsables de la mayor demanda de agua, y siendo una actividad preponderante en la economía nacional, deben pagar la diferencia entre la nueva y la antigua tarifa del agua potable, obtenida a través de desalación. Reutilización del agua. Se propone que las aguas servidas adecuadamente tratadas sean utilizadas para el riego de jardines urbanos, liberando al agua potable del este uso que se les da actualmente. Los ahorros tarifarios que implicaría el reemplazo de agua potable por aguas servidas tratadas son tales que hacen viable esta alternativa desde el punto de vista ambiental, económico y técnico. Otra propuesta es la reutilización de agua en los hogares, incentivando la importación de tecnologías que permiten la reutilización de aguas de aseo (como la ducha personal) hacia usos no reutilizables (como la descarga de los inodoros). Estas tecnologías pueden acogerse al programa de sellos de eficiencia hídrica, mencionados anteriormente.

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26 PROPUESTAS PARA UNA POLÍTICA DE LARGO PLAZO SOBRE

LA GESTIÓN

DEL AGUA

Para finalizar, se realizan propuestas que tiendan a una política de largo plazo que apunte a la gestión integrada del agua como se propone en la definición de GIRH. El modelo actual no fue ideado para incorporar en su estructura los aspectos ambientales a los cuales está ligada el agua, dado que no era un elemento relevante para el desarrollo del país cuando fue creado. Integrar a la visión actual de los recursos hídricos las dimensiones social, ambiental y económica, para proyectar un enfoque de desarrollo sustentable, requiere de una estrategia nacional de largo plazo. 26.1 Principios y conceptos centrales El principio central de una estrategia de gestión integrada de recursos hídricos es la integración en distintos niveles y fases, tales como:  Integración de objetivos ambientales.  Integración de todos los recursos hídricos presentes en una cuenca hidrográfica,  Integración de todos los usos del agua, funciones y servicios.  Integración entre los intereses de usuarios aguas-arriba y aguas-abajo, usando la cuenca y la subcuenca como unidades de gestión.  Integración de todos los interesados en la planificación y la toma de decisiones en cada cuenca.  Marco jurídico e institucional alineado con los principios y objetivos de la GIRH.  Integración de todos los aspectos de gestión de las aguas en la cuenca, en cuanto a cantidad, calidad y variabilidad.  Integrar los objetivos sociales, económicos y ambientales e incorporar el valor ambiental del servicio que entrega el agua. 26.2 Objetivos de una propuesta a largo plazo Los objetivos de esta política apuntan a generar cambios y transformaciones de fondo respecto de la actual gestión de recursos hídricos, y que por tanto, requieren de reformas legales de la actual legislación. Resumidamente, se propone: 1. Priorizar las funciones naturales que el agua cumple dentro de una cuenca, por sobre sus funciones económicas, dado la dependencia de éstas a las primeras. 2. Reconocer las diferencias propias del país en cuanto a comportamiento y disponibilidad de las aguas. 3. Incentivar el uso eficiente y sustentable del agua por parte de todos quienes la utilizan. 4. Implementar una institucionalidad local a nivel de cuenca, que integre a todos los involucrados, usuarios y no usuarios del agua en las decisiones que se tomen en torno a ella. 5. Priorizar el uso del agua en cada cuenca, en función de la vocación que los propios interesados definan. 6. Reconocer formalmente aquellos usos económicamente no productivos y garantizar su acceso al agua. 7. Asegurar el acceso al agua para las necesidades básicas de toda la población. 8. Garantizar la seguridad nacional de la propiedad del agua y su adecuada gestión transfronteriza. 41

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26.3 Estrategia de acción La consecución de los objetivos planteados requiere de una estrategia que abarque as diferentes dimensiones involucradas en la GIRH, a la vez que sea validada y sustentada por la población, de manera de favorecer su aplicabilidad. Debe considerar: la coordinación intersectorial para la gestión del agua (a nivel central y a nivel local), el involucramiento de la sociedad civil, el fortalecimiento productivo sustentable, la planificación estratégica en función de la vocación de la cuenca, y la información territorial para la toma de decisiones.

Conclusiones A través de la amplia revisión que se presenta en este estudio, ha sido posible generar una visión general del estado del recurso hídrico en Chile, en términos de su disponibilidad y de la situación ambiental. Por una parte, la disponibilidad del agua es insuficiente para satisfacer las demandas actuales de los diferentes usuarios en todas las cuencas pilotos de este estudio, excepto en los ríos Biobío y Baker, que cuentan con ventajas climáticas de precipitación y temperatura que les otorgan una oferta natural de agua mayor, respecto del resto de las cuencas. A pesar de que esta realidad no causa mayores sorpresas y confirma una aseveración hecha por diversos especialistas y autoridades, no deja de ser preocupante, ya que de acuerdo a las estimaciones de demanda futura creciente en todos los sectores demandantes, esta situación se verá agravada, más aun considerando factores como el cambio climático, que amenaza con acentuar y extender las condiciones de aridez a un mayor territorio del país. Frente a este escenario, aparece como alternativas importantes el desarrollo de nuevas tecnologías que permitan incorporar nuevas fuentes de agua a la oferta. Para esto, la utilización de recursos no convencionales como la regeneración y reutilización de aguas y la desalación se vislumbran como alternativas que pueden contribuir a estos fines, ya que permiten optimizar la utilización de recursos hídricos que han sido desechados o bien de aguas saladas o salobres, que no cumplen con los estándares para la mayoría de las necesidades hídricas humanas (básicas y productivas). El gran obstáculo para la masificación de estas tecnologías, sin embargo, es el costo de inversión y mantención, agregando a ello los altos niveles de consumo de energía que implican, lo que de una u otra manera recae en los usuarios, quienes no necesariamente están dispuestos a pagarlos. Por otra parte, en la metodología que actualmente se utiliza para la determinación técnica de la disponibilidad de agua, existen aspectos que son perfectibles y que ayudarían a mejorar los procedimientos utilizados de manera oficial para definir las cantidades de agua que ofrece un sistema hídrico. Así se podría reducir la brecha que existe entre la disponibilidad real de agua y la demanda comprometida en la asignación de derechos de aprovechamiento. En general en todas las cuencas, con excepción del Baker, se hace mención a casos en que las extracciones de agua son mayores a la disponibilidad de agua en la fuente y/o presentando momentos en el año en que los cauces se secan, esto ocurre incluso en zonas del sur de Chile, como la sub cuenca del río Laja (cuenca del río Biobío); sin 42

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embargo, esta situación de agotamiento físico de los cuerpos de agua se ve acentuada en el norte del país, donde se presentan los casos más extremos, como la cuenca del río Copiapó, donde esta investigación da cuenta de que la demanda de agua superficial y subterránea es mucho mayor a la oferta. Así, la situación de los recursos hídricos en Chile muestra un escenario actual en que el agotamiento de las aguas, la contaminación y los conflictos son parte de la realidad, o que, según las proyecciones de aumento de la demanda y del cambio climático, debiera agudizarse en el futuro de no presentarse un giro en la forma en que se gestionan estos recursos. En este sentido, las propuestas generadas en este proyecto han sido planteadas desde la perspectiva de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos como modelo de gestión objetivo. En este marco, por un lado se ha generado un Política de recursos hídricos y una Estrategia de largo plazo. La primera está enfocada a las cuatro dimensiones propias de la gestión del agua: ambiental, social, económica e institucional, que han sido abordadas a través de sesenta líneas de acción generales, de éstas, algunas se ha profundizado por medio del desarrollo de propuestas de resolución de conflictos y en la generación de instrumentos orientados al uso eficiente de los recursos hídricos. Todas estas propuestas debieran ser analizadas en profundidad, de manera interdisciplinaria y participativa por parte de los involucrados en la implementación de éstas para evaluar su factibilidad. Las propuestas planteadas en esta política tienen por propósito intervenir en aquellos aspectos del modelo actual de gestión del agua que son considerados discordantes con la GIRH, y que hemos considerado pueden enfrentarse sin la necesidad de modificaciones legales estructurales y, por lo tanto, no representan los cambios profundos que la gestión actual requiere. Así, para propender a una gestión de las aguas como la propuesta en la GIRH, se hace necesario una modificación estructural de cómo se realiza la gestión del agua en la actualidad en nuestro país. Para ello hemos desarrollado una propuesta de Estrategia de largo plazo que recoge los elementos centrales a considerar y reformular para la elaboración de una nueva política que aborde la gestión del agua de manera sistémica, a nivel de cuenca, que reconozca la dependencia de las actividades productivas del adecuado funcionamiento ambiental del sistema y de manera indivisible de los requerimientos humanos no productivos; todo esto en un escenario cambiante.

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