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PRINCIPIOS, LINEAMIENTOS GENERALES Y PROCEDIMIENTOS PARA LA ELABORACIÓN, ADOPCIÓN, IMPLEMENTACIÓN, EVALUACIÓN Y REVISIÓN DE LOS PLANES DE MANEJO ECOSISTÉMICO PARA LA PESCA MARÍTIMA DE CAPTURA EN EL GOLFO SAN MATÍAS
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PRINCIPIOS, LINEAMIENTOS GENERALES Y PROCEDIMIENTOS para la
ELABORACIÓN, ADOPCIÓN, IMPLEMENTACIÓN, EVALUACIÓN Y REVISIÓN de los
PLANES DE MANEJO ECOSISTÉMICO para la PESCA MARÍTIMA DE CAPTURA en el GOLFO SAN MATÍAS
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INICIATIVA PARA UN ECOSISTEMA PESQUERO SUSTENTABLE - GOLFO SAN MATÍAS - RÍO NEGRO - PATAGONIA ARGENTINA
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González Raúl, Narvarte Maite, Verona Carlos (Editores). 2010. Principios, lineamientos generales y procedimientos para la elaboración, adopción, implementación, evaluación y revisión de los Planes de Manejo Ecosistémico para la pesca marítima de captura en el Golfo San Matías. ECOPES (Iniciativa para un Ecosistema Pesquero Sustentable). Instituto de Biología Marina y Pesquera Almirante Storni. Universidad Nacional del Comahue. 170p. Colaboraron en la redacción de este documento: María Soledad Avaca, Matías Maggioni, Alonso Medina, Matías Ocampo Reinaldo, Andrea Roche, María Alejandra Romero, Lorena Pía Storero y Guillermo Martín Svendsen.
Diseño: Guillermo Soria. Fotografías: Martín Brunella, Guillermo Soria, ECOPES, Cota Cero.
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DESARROLLADO POR: ECOPES, Iniciativa para un Ecosistema Pesquero Sustentable. Con auspicio y financiamiento de: Ministerio de Producción de la Provincia de Río Negro Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica*
* Proyecto de Investigación y Desarrollo PID2003 N°371. “Desarrollo de un marco conceptual y metodológico para el manejo ecosistémico de las pesquerías artesanales y costeras del Golfo San Matias: tomando ventajas del uso de sensores remotos y otras herramientas tecnológicas” (ANPCyT/FONCyT - Prestamo BID 1728-OC/AR).
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Autoridades Provinciales Gobernador de la Provincia de Río Negro Dr. Miguel Saiz
Ministro de Producción Agrimensor Juan Acattino
Secretario de Producción Agrimensor Daniel Lavayén
Secretario de Recursos Naturales Ing. Agr. Humberto Iglesias
Director General de Recursos Naturales Lic. Jorge Bridi
Director de Pesca Téc. Miguel Alcalde
Director a/c Instituto de Biología Marina y Pesquera Almirante Storni Téc. Miguel Alcalde
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Iniciativa para un Ecosistema Pesquero Sustentable
Organismo Adoptante Ministerio de Producción de Río Negro
Institución Beneficiaria Instituto de Biología Marina y Pesquera Almirante Storni Universidad Nacional del Comahue
Director de Proyecto Dr. Raúl A. C. González (Investigador Responsable)
Grupo Responsable del Proyecto Dra. Maite A. Narvarte Dr. Domingo Antonio Gagliardini
Equipo de Trabajo TPP Andrea Amestoy Lic. María Soledad Avaca Sr. Miguel Ángel Camarero Lic. Raúl Cardón Lic. Elena Guerrero Sánchez-Guerrero Lic. Matías Maggioni Lic. Alonso Medina Biól. Matías Ocampo Reinaldo Lic. Erica Oehrens Lic. Andrea Roche Lic. María Alejandra Romero Dis. Gráf. Guillermo Soria Biól. Lorena Storero Lic. Guillermo Svendsen TPP Fernando Paul Osovnikar TPP Marcela Williams Lic. Paula Zaidman
Proyecto de Investigación y Desarrollo PID2003 N°371. “Desarrollo de un marco conceptual y metodológico para el manejo ecosistémico de las pesquerías artesanales y costeras del Golfo San Matias: tomando ventajas del uso de sensores remotos y otras herramientas tecnológicas” (ANPCyT/FONCyT - Prestamo BID 1728-OC/AR).
Consultores Externos Dr. Carlos Verona Dr. Pablo Filippo (Asesor Legal) Lic. María Elena Caramuto (Facilitadora) Mg. Carlos Sylwan (Asesor Económico Pesquero) 7
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Participantes Participantes en las reuniones de las Comisiones de Planes de Manejo Pesquero (CPMP) MINISTERIO DE PRODUCCIÓN Lic. Jorge R. Bridi (Director General de Recursos Naturales) Agrimensor Daniel Lavayén (Secretario de Producción) Sr. Daniel Millán (Jefe Dpto. Policía de Pesca) INSTITUTO DE BIOLOGÍA MARINA Y PESQUERA ALMIRANTE STORNI Téc. Miguel Alcalde (Director Ejecutivo a/c) Dr. Enrique Morsan (Investigador) Dra. Marina Kroeck (Investigadora) CONSEJO DE ECOLOGÍA Y MEDIO AMBIENTE (CODEMA) Sr. Atilio Namuncurá (Director de Áreas Naturales Protegidas) Sr. Rubén Pissaco (Delegado local) Sr. Juan Pablo Suárez (Guarda Ambiental) Sr. Ariel Lapa (Guarda Ambiental) LEGISLATURA DE RÍO NEGRO Legisladora María Inés Maza Legislador Renzo Tamburrini Srta. María Eugenia Irízar (Asesora) PREFECTURA NAVAL ARGENTINA Oficial Marcos Poggio Suboficial Rubén Montenegro Oficial Sebastián Buzo Vega EMPRESARIOS INDUSTRIA PESQUERA Sr. José Luis Mayer (Marítima San José SRL) Sr. Francisco Calo (Marítima San José SRL) Sr. Herman Reyes (Urtizberea Anaiak) Sra. María Cristina Barrenechea (Camaronera Patagónica) Sr. Iván Merlo (Camaronera Patagónica) ONG´s Lic. Mirta Carbajal (Fundación Inalafquen) Lic. Silvana Sawicki (Fundación Inalafquen) Sra. Teresa Agout (CREAR) Lic. David González (CREAR) Sr. Maximiliano Bertini (Portal GSM)
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MUNICIPALIDAD DE SAN ANTONIO OESTE Lic. Rubén Marziale (Secretario de Producción) Sr. Jorge Sánchez Pino (Secretaría de Producción) Sr. Jorge Panetta (Dirección Puerto San Antonio Oeste) Dr. Daniel López (Presidente Concejo Deliberante) Dra. Mónica Fernández (Concejal) SINDICATOS Y GREMIOS Sr. Juan Ortiz (STIA –Sindicato de Trabajadores de la Industria de la Alimentación-) Sr. Antonio Froilán (STIA) Sra. Alejandra Henriquez (CTA) PESCADORES ARTESANALES Sr. Marcelo Lonzi Sr. Pablo Vaccaro Sr. Eduardo Pazos Sr. Claudio Salas Sr. Miguel Ángel Salas Sr. Víctor Ryndicz Sr. Jorge Salas Sr. Enrique Dowbley Sr. Aníbal Rodríguez Sr. Marcelo Vaccaro Sr. Osvaldo Leal Sr. Carlos Fragoza Sr. Fernando Arroyo Sr. Mariano Saissac Sr. Alberto Segundo Sr. Samuel Silva Sr. Germán Riquelme Sr. Carlos Riquelme Sr. Mauricio Tello Sr. Carlos García PATRONES DE PESCA Sr. Fabián Sáenz Sr. Javier Piergentilli Sr. Jorge Herrero Sr. Rodolfo Pisauri MICROEMPRESAS PROCESADORAS DE PESCADOS Y MARISCOS Sra. Isabel Romero (Cooperativa Suyai Lafquen) Sra. Venera García (Mishki Ruca) Sr. Gerardo Feltaño (Mar Patagónico) ORGANIZACIONES INTERMEDIAS Cr. Carlos Sylwan (CONCOTUR) Sra. Mónica Toransa (CONCOTUR) Sr. Adalberto Indelman (CONCOTUR) MEDIOS DE COMUNICACIÓN Sr. Martín Brunella (Diario Río Negro) Sra. Vanesa Miyar (Diario Río Negro) PARTICULARES TPP Oscar Paz DISERTANTES INVITADOS Sr. Carlos Molina (ALPESCA SA) Méd. Vet. Elba Damico (UNCo)
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Asistentes a los talleres de participación pública AUTORIDADES DEL MINISTERIO DE PRODUCCIÓN DE RÍO NEGRO Agrimensor Juan Manuel Accattino (Ministro de Producción de Río Negro) Agrimensor Daniel Lavayén (Secretario de Producción de Río Negro) Ing. Agr. Humberto Iglesias (Subsecretario de Recursos Naturales de Río Negro) Lic. Jorge Bridi (Director General de Recursos Naturales de Río Negro) Téc. Miguel Alcalde (Director de Pesca de Río Negro) PERSONAL DE LA DIRECCIÓN DE PESCA DE RÍO NEGRO Sr. Daniel Millán (Jefe Dpto. Policía de Pesca / DPRN) Sr. Juan Marín (Departamento Policía de Pesca / DPRN) Sr. Raúl Salemme (Dpto. Policía de Pesca / DPRN) AUTORIDADES Y REPRESENTANTES MUNICIPALES Dr. Javier Iud (Intendente / Municipalidad de San Antonio Oeste) Sra. Laura Bonoris (Concejal / Municipalidad de San Antonio Oeste) Sra. Claudia Cordero (Municipalidad de Sierra Grande) Sr. José Luis Foulkes (Secretario de Producción / Municipalidad de Viedma) Sr. Néstor Williams (Secretaría de Producción / Municipalidad de Viedma) Sra. Laura Silva (Secretaría de Producción / Municipalidad de Viedma) Sr. Daniel Paye (Concejal / Municipalidad de Sierra Grande) Lic. Rubén Marziale (Secretario de Producción / Municipalidad de San Antonio Oeste) Sr. Jorge Sánchez Pino (Secretaría de Producción / Municip. de San Antonio Oeste) Sra. Patricia Lucero (Concejal / Municipalidad de Sierra Grande) Sra. Carmen Gamba (Concejo Deliberante / Municipalidad de San Antonio Oeste) PODER JUDICIAL Dra. Ana Buzzeo (Superior Tribunal de Justicia de Río Negro) Sra. Lilián Mazziotti (Jueza de Paz, San Antonio Oeste) PODER LEGISLATIVO Sra. María Inés Maza (Legisladora / Com. Pesca, Legislatura de Río Negro) Sr. Renzo Tamburrini (Legislador / Com. Pesca, Legislatura de Río Negro) ORGANISMOS PROVINCIALES Sr. Rubén Pissaco (Delegado, CODEMA –Consejo de Ecología y Medio Ambiente-)
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PESCADORES ARTESANALES Sr. Ángel Aguilera (Sierra Grande) Sr. Fernando Arroyo (SAO) Sr. Marcelo Carucci (SAO) Sr. Enrique Dowbley (SAO) Sr. Miguel Fidel (SAO) Sr. Marcelo Lonzi (SAO) Sr. Sandro Navarrete (SAO) Sr. Eduardo Pazos (SAO) Sr. Víctor Rindycz (SAO) Sr. Raúl Ruiz (SAO) Sr. Miguel Ángel Salas (SAO) Sr. Alberto Segundo (SAO) Sr. Samuel Silva (SAO) Sr. Ricardo Simón (Sierra Grande) Sr. Marcelo Vaccaro (SAO) Sr. Pablo Vaccaro (SAO) PATRONES DE PESCA Sr. Javier Piergentilli (SAO) Sr. Rubén Rodríguez (SAO) Sr. Fabián Sáenz (SAO) EMPRESARIOS DE LA INDUSTRIA PESQUERA Sr. Francisco Calo (Marítima San José S.R.L) Sra. Karina Di Leva (Camaronera Patagónica) Sr. Pablo Di Leva (Poseidón) Sr. José Luis Mayer (Marítima San José S.R.L) Sr. Iván Merlo (Camaronera Patagónica) MICROEMPRESAS PROCESADORAS DE PESCADOS Y MARISCOS Sra. Mirna Castellano (Cooperativa Suyai Lafquen) Sr. Gerardo Feltaño (Mar Patagónico) Sra. Isabel Romero (Cooperativa Suyai Lafquen) Sra. Venera García (Mishki Ruca) SINDICATOS Y ORGANIZACIONES DEL SECTOR PESQUERO Sr. Gustavo Rubio (SOMU –Sindicato de Obreros Marítimos Unidos-) Sr. Fabián Agüero (SOMU) Sr. Juan Ortiz (STIA –Sindicato de Trabajadores de la Industria de la Alimentación-) Sra. Nora Ferreira (STIA) Sr. Antonio Froilán (STIA) Lic. Pedro Oroquieta (UAPA -Unión Argentina de Pescadores Artesanales-) ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES E INTERMEDIAS Sra. Sandra Barbosa (Pastoral Social) Sr. Maximiliano Bertini (Portal GSM) Ocean. Guillermo Caille (FPN –Fundación Patagonia Natural-) Lic. Guillermo Cañete (FVSA –Fundación Vida Silvestre Argentina-) Lic. Mirta Carbajal (Fundación Inalafquen) Dr. Ricardo Delfino (FPN) Lic. David González (Agencia Crear) Sra. Mariana Leiva (CeDePesca/ Mar del Plata) Lic. Florencia Lemoine (FVSA) Lic. Lidia Mansur (FPN) Sr. Fabián Rabuffetti (Aves Argentinas) Lic. Silana Sawicki (Fundación Inalafquen) Sra. Fanny Thiber (FPN)
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Sra. María Cristina Ruibal (Pastoral Social) EMPRESAS DE TURISMO, PORTUARIAS Y OTRAS Sr. Juan García Belver (Comisión de Turismo / CONCOTUR) Cr. Carlos Sylwan (Comisión de Turismo / CONCOTUR) Sra. Mónica Toransa (Comisión de Turismo / CONCOTUR) Lic. Gustavo Cabrera (INVAP SE) Sr. Fernando Centani (Terminal de Servicios Portuarios Patagonia Norte) Sra. Mariana Sánchez de Bock (Organización Internacional Agropecuaria) VEEDORES EXTERNOS INVITADOS Lic. Aníbal Aubone (INIDEP / UNMdP) Lic. Luis Mendía (Dirección de Pesca de Chubut) Dr. Andrés Milessi Millán (INIDEP) MEDIOS DE COMUNICACIÓN Sr. Pedro Caram (Corresponsal Diario Río Negro) Sr. Fernando Frugoni (Diario La Zona) Sr. Fabián García (FM Independencia) Sr. Héctor García (Zona de influencia.com.ar) Sra. Marcela Greco (FM Alternativa) Sr. Fabio Verdechia (FM Génesis) INSTITUCIONES ACADÉMICAS Y DE INVESTIGACIÓN Sra. Valeria Castro (Estudiante universitaria UNCo) Lic. Marina Coller (Investigadora IBMPAS) Lic. María Lourdes Estalles (Becaria CONICET / IBMPAS) Lic. David Galván (Becario CONICET / Cenpat) Dra. Marina Kroeck (Investigadora IBMPAS) Srta. María Victoria Luna (Prog. Observ. Pesqueros / Estudiante universitaria UNCo) Marcos Maldonado Perez (Estudiante universitario UNCo) Lic. Roxana Roccatagliata (Instituto de Formación Docente Continua) Lic. Marina Ignacia Sica (Docente UNCo) Sra. Roxana Soler (Estudiante universitaria UNCo) Dra. Silvina Van Der Molen (Investigadora CONICET / Cenpat) Lic. Leonardo Venerus (Becario CONICET / Cenpat)
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REPRESENTANTES DE PARTIDOS POLÍTICOS Y PARTICULARES Sr. Osvaldo Acosta Prof. Liz Assef de Viz Sr. José Luis Balduciel Sr. Juan Becke Sra. Marta Bordón Sr. Edgardo Devia Sr. Héctor Guzzoni Sra. Cristina Hurzainqui Sra. Gabriela Oñativia Sr. Oscar Paz Sr. Carlos Sbraccia Sra. Ana Schiavone Sr. Claudio Velázquez Sr. Emir Viz INSTITUCIONES ACADÉMICAS Y DE INVESTIGACIÓN Sra. Valeria Castro (Estudiante universitaria UNCo) Lic. Marina Coller (Investigadora IBMPAS) Lic. María Lourdes Estalles (Becaria CONICET / IBMPAS) Lic. David Galván (Becario CONICET / Cenpat) Dra. Marina Kroeck (Investigadora IBMPAS) Srta. María Victoria Luna (Prog. Observ. Pesqueros / Estudiante universitaria UNCo) Marcos Maldonado Perez (Estudiante universitario UNCo) Lic. Roxana Roccatagliata (Instituto de Formación Docente Continua) Lic. Marina Ignacia Sica (Docente UNCo) Sra. Roxana Soler (Estudiante universitaria UNCo) Dra. Silvina Van Der Molen (Investigadora CONICET / Cenpat) Lic. Leonardo Venerus (Becario CONICET / Cenpat) REPRESENTANTES DE PARTIDOS POLÍTICOS Y PARTICULARES Sr. Osvaldo Acosta Prof. Liz Assef de Viz Sr. José Luis Balduciel Sr. Juan Becke Sra. Marta Bordón Sr. Edgardo Devia Sr. Héctor Guzzoni Sra. Cristina Hurzainqui Sra. Gabriela Oñativia Sr. Oscar Paz Sr. Carlos Sbraccia Sra. Ana Schiavone Sr. Claudio Velázquez Sr. Emir Viz
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Índice General 14) Resumen ejecutivo 16) I. Antecedentes
¿Por qué Planes de Manejo? Acerca del Plan Maestro El ecosistema del GSM y la actividad pesquera Marco institucional y manejo de la pesca de captura en Río Negro Manejo Basado en Ecosistemas y Enfoque Ecológico para la Pesca
30) II. Principios y lineamientos generales
Principios Introducción Requisitos Estrategias Lecciones Conclusión Lineamientos generales
44) III. Procedimientos para la elaboración y gestión de los PME y para la revisión del Plan Maestro 14
Adopción Implementación Revisión de los PME Revisión del Plan Maestro
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52) IV. Investigación Pesquera
Objetivos de la investigación pesquera Planeamiento y organización de la investigación Información pesquera esencial (IPE) Obtención de datos de las pesquerías Métodos y técnicas aplicables a las pesquerías del GSM Revisión
60) V. Participación Pública Objetivo y fundamentos de la participación en el contexto de los PME Niveles de participación Organización de la participación Identificación de los sectores legítimamente interesados
66) VI. Planes de manejo ecosistémicos para la pesca de captura en el Golfo San Matías: consideraciones a la luz de la legislación vigente en la Provincia de Río Negro Introducción Las normas vigentes – Su clasificación Los tratados internacionales Leyes Federales y otras normas de relevancia Normativa de la Provincia de Río Negro en materia pesquera Recomendaciones de estrategias y actividades sugeridas para la consideración del plan de manejo pesquero ecosistémico mediante acto administrativo en la Provincia de Río Negro Referencias
Anexos
84) Anexo I. Caracterización general del ambiente, el ecosistema y las pesquerías del GSM 144) Anexo II. Estructura tipo de un PME para la pesca de captura en el GSM 148) Anexo III. Estructura tipo de un Plan de Pesca Experimental para la pesca de captura en el GSM 152) Anexo IV. Listado de las pesquerías identificadas para el GSM, con mención a las especies capturadas y artes de pesca utilizadas 156) Anexo V. Referencias bibliográficas 168) Anexo VI. Glosario de términos 15
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Resumen ejecutivo
La Provincia de Río Negro ha establecido como objetivo de su Política Pesquera alcanzar la sustentabilidad biológica, ecológica, económica y social de sus pesquerías marinas. Esta definición de política reviste un carácter ecosistémico, ya que involucra a todos los componentes del ecosistema pesquero del Golfo San Matías, a la vez que determina la necesidad de poner en práctica en el marco de la ley vigente, un sistema de administración de pesquerías que contribuya a este objetivo. Los planes de manejo pesquero o planes de ordenación pesquera, son herramientas de planificación que han demostrado ser sumamente efectivas para alcanzar una gestión ordenada y sustentable de las pesquerías. Para el caso de las pesquerías marinas de la Provincia de Río Negro y dado el carácter ecosistémico de la política pesquera adoptada, se impone llevar adelante un proceso de elaboración, adopción e implementación de Planes de Manejo Ecosistémicos (PME) para la pesca marítima de captura en el Golfo San Matías. Teniendo en cuenta la gran diversidad de pesquerías existentes, de recursos actuales y potenciales y la continua incorporación de nuevas especies a la explotación pesquera, la gestión integral de los PME para cada una de las pesquerías y/o recursos del GSM, deberá contar con procedimientos establecidos que orienten las etapas de elaboración, adopción, implementación, evaluación y revisión de dichos planes. Este documento, al que llamamos Plan Maestro, trata sobre la formulación, adopción e implementación de PME para la pesca marítima de captura en el Golfo San Matías. El mismo explicita los principios, lineamientos generales y procedimientos para la elaboración e implementación de los PME para cada una de las pesquerías del GSM y se espera sirva como orientación a los responsables y encargados de conducir cada una de las etapas de desarrollo de los PME específicos para cada una de las pesquerías. El Plan Maestro se compone de una serie de capítulos que tienen por objetivo apoyar conceptual y metodológicamente la compleja tarea de formulación y puesta en marcha de los PME. Para ello, en los sucesivos capítulos se abordan en forma secuencial los diferentes aspectos de dicho proceso, comenzando 16
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por el desarrollo de los conceptos del Manejo Basado en Ecosistemas y el Enfoque Ecológico para la Pesca, continuando con el desarrollo de una guía de trabajo para orientar la tarea concreta de formulación de los PME. Esta guía incluye recomendaciones técnicas sobre la estructura tipo de información y componentes estructurales que deberían incorporarse a los PME. Para ordenar el proceso de formulación de los PME, se presenta un listado detallado de las pesquerías que se encuentran actualmente operativas en el GSM, con mención a las especies capturadas en las mismas y las artes de pesca utilizadas. La presentación de este listado tiene por finalidad orientar la primera etapa de formulación de los PME a partir de la priorización de las pesquerías que más urgentemente requieren acciones de ordenación y manejo. Un capítulo muy importante lo constituye el dedicado a la investigación pesquera y a las estrategias que deberían ser implementadas para la obtención de la Información Pesquera Esencial (IPE), la cual será requerida tanto para la elaboración de los PME como así también para el monitoreo de desempeño posterior de cada plan. En este capítulo se hace también referencia a las metodologías científicas y a las técnicas de muestreo que deberían aplicarse a la evaluación de los efectivos pesqueros. Se delinean también las pautas generales que deberán considerarse para organizar e implementar el proceso de revisión por pares de la investigación. Acorde con las bases conceptuales adoptadas para la gestión ecosistémica de las pesquerías del GSM, se presentan también orientaciones sobre la forma de implementar los procesos de participación pública de manera que se garantice la intervención de los usuarios y otros legítimos interesados de la sociedad en los procesos de toma de decisiones. En relación al marco legal al que deberá ajustarse el desenvolvimiento de los PME para las pesquerías marinas de Río Negro, se plantea la necesidad de tener en cuenta una ingeniería legal basada en diversas normas, las que se intenta sistematizar en el Capítulo 6 para un mejor entendimiento y comprensión. Ello resulta necesario en un contexto de gestión de los recursos naturales en el cual existen diversas agencias y jurisdicciones involucradas, lo que podría dificultar la transparencia y la efectiva decisión sobre las políticas a adoptar y las medidas de manejo a implementar. Por último, y considerando la dinámica de los sistemas pesqueros, la evolución permanente que caracteriza a la gestión de las pesquerías y la necesidad de introducir permanentemente mejoras en los procesos, se establecen también los procedimientos aplicables para la evaluación y corrección periódica del propio Plan Maestro. 17
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Antecedentes ¿Por qué Planes de Manejo?
Si las poblaciones de los recursos marinos vivos fueran de tamaño infinito y persistentes en el tiempo, podríamos dejar que la gente hiciera uso a voluntad de los mismos sin necesidad de limitar su explotación. Como es bien sabido, no es éste el caso y por lo tanto debemos administrar las pesquerías para asegurar que los recursos sean utilizados de manera sostenible y responsable, y que los beneficios potenciales no se disipen ineficientemente y, posiblemente, se pierdan por completo. Esto es también necesario ya que los recursos vivos marinos son de propiedad pública, y el Estado, en representación de todos los ciudadanos, debe encargarse de regular su uso y garantizar su conservación. Del párrafo anterior surge con claridad que la administración de la pesca constituye en esencia una actividad de carácter restrictivo, que impone limitaciones a la apropiación de los recursos naturales por parte de las personas. Administrar pesquerías es por sobre todo administrar gente, establecer en el marco de la ley vigente quiénes son los que tienen acceso a los recursos, cómo los pescan y cuando lo hacen. El Estado, a través de sus Poderes
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y áreas de Gobierno respectivas, tiene la capacidad para establecer y hacer funcionar un sistema de administración de los recursos vivos marinos que garantice la explotación sustentable de los mismos y su conservación para las futuras generaciones. A lo largo de la historia, la administración de las pesquerías se ha venido desarrollando a partir de la implementación de diversos sistemas. En sus inicios, la gestión de pesquerías se regía por sistemas centralizados, en los cuales la definición e instrumentación de las políticas sectoriales, la investigación, la imposición de medidas y la toma de decisiones sobre el manejo de los recursos, quedaba exclusivamente en manos de los organismos del Estado.
La incapacidad de estos sistemas para resolver problemáticas inherentes a las dimensiones ambiental y económico-social de la pesca, dio lugar al advenimiento de otras variantes de administración más abiertas, participativas y flexibles, las cuales procuran integrar en el proceso de toma de decisiones, a todos los componentes del sistema pesquero.
La incapacidad de estos sistemas para resolver problemáticas inherentes a las dimensiones ambiental y económico-social de la pesca, dio lugar al advenimiento de otras variantes de administración más abiertas, participativas y flexibles, las cuales procuran integrar en el proceso de toma de decisiones, a todos los componentes del sistema pesquero. En este contexto de permanente evolución, la administración de pesquerías ha estado tratando también de incorporar instrumentos idóneos de gestión que faciliten no sólo una buena implementación del proceso de toma de decisiones, sino también mecanismos de revisión y evaluación de dicho proceso. En este contexto, han surgido los planes de manejo o planes de pesca, los cuales constituyen sistemas formales de ordenación de las pesquerías, basados en los procedimientos propios de la planificación estratégica y operativa. Los planes de manejo pesquero, también conocidos en la literatura internacional como planes de ordenación pesquera, han comenzado a utilizarse en forma extendida hace más de una década en una gran cantidad de pesquerías en todo el mundo. La formulación e implementación de planes de manejo pesquero por parte de los Estados y Gobiernos, persigue el objetivo político de alcanzar una gestión ordenada y sustentable de las pesquerías. Las primeras recomendaciones oficiales de organismos internacionales que hacen referencia a la gestión de pesquerías mediante planes de manejo provienen de la FAO. Ya en el Código de Conducta para la Pesca Responsable (FAO, 1995) se hace referencia a que “… los objetivos de ordenación a largo plazo de las pesquerías deberían traducirse en medidas de gestión formuladas en forma de un plan de ordenación pesquera u otro marco de ordenación”. Más específicamente, la Orientación Técnica N° 4 de la FAO para la Ordenación Pesquera (FAO, 1999) describe un plan de ordenación o plan de manejo como “… un acuerdo 19
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formal o informal entre un organismo de ordenación pesquera y las partes interesadas, en el que figuran los participantes en la pesca y sus funciones respectivas, se señalan los objetivos convenidos, se especifican las normas y reglamentos de ordenación aplicables y se indican otros detalles pertinentes para la labor que debe desempeñar el organismo de ordenación”. En línea con esta recomendación, la FAO ha estado produciendo numerosos documentos técnicos, conceptuales y metodológicos, para apoyar a los Estados y gobiernos en la formulación, adopción e implementación de planes de manejo para la pesca. Más recientemente, ha expandido estas acciones de apoyo a la gestión planificada de las pesquerías, a través del desarrollo conceptual y metodológico del Enfoque Ecológico para la Pesca, una forma de gestión más avanzada a la que haremos referencia más adelante.
La Provincia de Río Negro ha establecido oportunamente y reafirmado reiteradamente que es objetivo de su Política Pesquera alcanzar la sustentabilidad de sus pesquerías marinas en todas sus dimensiones: bio-ecológica, económica, social e institucional.
En la actualidad se pueden citar ejemplos de cientos de pesquerías de diferente escala (industriales y artesanales) en el mundo que se encuentran ordenadas mediante planes de manejo. Son justamente las pesquerías administradas bajo planes de manejo las que han mostrado en general un mejor desempeño en términos de sustentabilidad ambiental, económica y social. La formulación, adopción e implementación de planes de manejo pesquero se da mediante un proceso no exento de obstáculos y dificultades de todo tipo, ya sea en los aspectos relacionados a la propia estructura y funcionamiento del sistema productivo pesquero, como así también en lo inherente a las capacidades institucionales para el monitoreo, control, vigilancia y desarrollo de la investigación pesquera. No obstante estas dificultades, la gestión de las pesquerías bajo un sistema formal de planificación estratégica y operativa ha demostrado sobradas ventajas y beneficios. La Provincia de Río Negro ha establecido y reafirmado reiteradamente que es objetivo de su Política Pesquera alcanzar la sustentabilidad de sus pesquerías marinas en todas sus dimensiones: bio-ecológica, económica, social e institucional. Esta definición de política reviste un carácter ecosistémico, ya que involucra a todos los componentes del ecosistema pesquero del Golfo San Matías (en adelante GSM), a la vez que determina la necesidad de poner en práctica, en el marco de la ley vigente, un sistema de administración de pesquerías que contribuya a este objetivo. En este contexto, los planes de manejo constituyen las herramientas idóneas para tal fin, y por su carácter ecosistémico, en adelante nos referiremos a ellos como Planes de Manejo Ecosistémico (PME) para las pesquerías del GSM.
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Este documento trata sobre la formulación, adopción e implementación de PME para las pesquerías del GSM. Surge como resultado de la labor realizada durante más de cuatro años por investigadores, técnicos, asesores externos y personal de apoyo del Instituto de Biología Marina y Pesquera Almirante Storni y de otras Instituciones Públicas (CONICET) y ONG’s, a través del Proyecto de Investigación y Desarrollo (PID) N° 371 “Desarrollo de un marco conceptual y metodológico para el manejo ecosistémico de las pesquerías artesanales y costeras del Golfo San Matias: tomado ventajas del uso de sensores remotos y otras herramientas tecnológicas”. El Proyecto PID N° 371 fue financiado por el Ministerio de Producción de Río Negro, la Universidad Nacional del Comahue y la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (Prestamo BID 1728 OC/AR), y tuvo por objetivo principal desarrollar un marco conceptual y metodológico para la evaluación y manejo ecosistémico de las pesquerías artesanales y costeras del Golfo San Matías. En este proyecto intervinieron también diferentes sectores de la sociedad con un interés legítimo sobre el manejo del ecosistema del GSM. Vecinos, autoridades y referentes de organizaciones intermedias, sindicatos y otros sectores de la sociedad civil de las comunidades de Viedma, Sierra Grande, San Antonio Oeste, San Antonio Este y Las Grutas, realizaron su aporte a través de un proceso formal de participación pública que se desarrolló durante los años 2007 y 2008. La elaboración de los PME para las pesquerías del GSM surgió también como recomendación por parte de los más de trescientos participantes en los talleres convocados por ECOPES. Este documento, al que llamamos Plan Maestro, explicita los principios, lineamientos generales y procedimientos para la elaboración e implementación de PME para cada una de las pesquerías del GSM. Se nutre de los contenidos teóricos que conforman el estado del arte en materia de gestión ecosistémica de pesquerías, de las bases conceptuales y metodológicas de la planificación estratégica y de los aportes específicos de los miembros de la sociedad que intervinieron en el proceso. 21
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Esquema integrado de relaciones y procesos para la gestión ecosistémica de las pesquerías del Golfo San Matías.
OCEANOGRAFÍA BIOLOGÍA PESQUERA
GEOLOGÍA MARINA
CIENCIAS SOCIALES PSICOLOGÍA
MODELO ECOTRÓFICO SENSORES REMOTOS
INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA
ECOPES
HERRAMIENTAS
PROCESO PARTICIPATIVO
COMUNICACIÓN SOCIAL
INGENIERÍA (SiMPO) ASESORAMIENTO LEGAL
TECNOLOGÍA EN ARTES Y MÉTODOS DE PESCA
PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
PLAN ECOSISTÉMICO DE MANEJO PESQUERO AUTORIDAD DE APLICACIÓN DEL PLAN DE MANEJO PESQUERO
INDICADORES DE DESEMPEÑO DE MEDIDAS
NUEVA INSTITUCIÓN PARTICIPATIVA
MONITOREO Y EVALUACIÓN
OBJETIVO GENERAL OBJETIVOS OPERACIONALES
Acerca del Plan Maestro
El presente documento constituye un Plan de Manejo Ecosistémico de tipo generalizado o Plan Maestro, el cual explicita los principios, lineamientos generales y procedimientos que deberán seguir los responsables y encargados de cada una las etapas de desarrollo de los PME específicos para cada una de las pesquerías del GSM.
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Dada la diversidad de pesquerías, de recursos actuales y potenciales y la continua incorporación de nuevas especies a la explotación pesquera, la gestión integral de los PME para cada una de las pesquerías y/o recursos del GSM, deberá contar con procedimientos establecidos que orienten las etapas de elaboración, adopción, implementación, evaluación y revisión de dichos planes. El presente documento constituye un Plan de Manejo Ecosistémico de tipo generalizado o Plan Maestro, el cual explicita los principios, lineamientos generales y procedimientos que deberán seguir los responsables y encargados de cada una las etapas de desarrollo de los PME específicos para las pesquerías del GSM. El Plan Maestro comienza desarrollando una descripción sintética del ecosistema del GSM y su ambiente, una caracterización general del sector pesquero provincial y del marco institucional en el cual se encuadra el manejo de la pesca de captura en Río Negro. Una caracterización detallada de estos y otros aspectos conforman los contenidos del Anexo I, los cuales se espera sirvan como base de información general para la elaboración inicial de los PME de cada pesquería.
PLAN MAESTRO
PRINCIPIOS, LINEAMIENTOS GENERALES Y PROCEDIMIENTOS PARA LA ELABORACIÓN, ADOPCIÓN, IMPLEMENTACIÓN, EVALUACIÓN Y REVISIÓN DE LOS PLANES DE MANEJO ECOSISTÉMICO PARA LA PESCA MARÍTIMA DE CAPTURA EN EL GOLFO SAN MATÍAS
El Plan Maestro hace especial referencia al marco conceptual sobre el que se sustenta la gestión ecosistémica del mar y sus recursos, tomando como marco de referencia los paradigmas actuales que constituyen el estado del arte en la materia: el Manejo Basado en el Ecosistema (MBE) y el Enfoque Ecológico para la Pesca (EEP) de captura. En este contexto, se fundamenta la conveniencia de gestionar las pesquerías marinas con herramientas idóneas de planeamiento estratégico, como lo son los planes de pesca o planes de manejo pesquero, de probado uso y aplicación exitosa en la gestión de numerosas pesquerías del mundo. El Plan Maestro aporta también como guía de trabajo para la tarea a desarrollar en la etapa de formulación de los PME, la estructura tipo de información y componentes estructurales que, como requisito de mínima, deberán incorporar los PME para la pesca de captura en el GSM. Esta guía de trabajo se hace extensiva también a los Planes de Pesca Experimental, a los efectos de contar con instrumentos adecuados para ordenar el desenvolvimiento de los mismos y posibilitar la evaluación objetiva de sus resultados y grado de avance. Para ordenar inicialmente el proceso de formulación de los PME, el Plan Maestro presenta un listado detallado de las actuales pesquerías identificadas del GSM, con mención a las especies capturadas en las mismas y las artes de pesca utilizadas. La formulación de los PME para cada una de estas pesquerías deberá ser una tarea prioritaria de la autoridad encargada de dicha responsabilidad. Este Plan Maestro presenta también las recomendaciones que deberán seguirse para la recolección de la Información Pesquera Esencial (IPE) que será requerida tanto para la elaboración de los PME como así también para las etapas de seguimiento y evaluación. Las metodologías científicas más robustas y confiables como así también las técnicas de muestreo aplicables a la evaluación de los efectivos pesqueros son indicadas para el caso de las diferentes pesquerías. Asimismo, se destaca la necesidad de llevar adelante un proceso de revisión por pares de la investigación y se exponen los lineamientos, criterios generales y alcances del mismo. En línea con la base conceptual adoptada para la gestión ecosistémica de las pesquerías del GSM, el Plan Maestro presenta orientaciones sobre la forma de implementar los procesos de participación pública necesarios para garantizar la intervención de los usuarios y otros legítimos interesados de la sociedad en la gestión de las pesquerías del golfo. Dada la dinámica y evolución permanente que caracteriza a la gestión basada en ecosistemas y la necesidad de introducir mejoras en los procesos, el Plan Maestro establece también un procedimiento para la evaluación periódica y la incorporación de correcciones a este documento. 23
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El ecosistema del GSM y la actividad pesquera El GSM, ubicado entre 40º 50` / 42º 15` S y 63º 05`/ 65º 10` W, es el más extenso de los golfos norpatagónicos. Es una cuenca semicerrada, con características ambientales propias debido al bajo nivel relativo de intercambio de sus aguas con la plataforma adyacente. Se conecta al este con el Mar Argentino a través de una boca de 100 km de longitud, comprendida entre Punta Bermeja (Río Negro) y Punta Norte, en Península Valdés (Chubut). La circulación de las masas de agua presenta un patrón particular y está caracterizada por una baja tasa de renovación del agua, lo que contribuye a un incremento de la temperatura en el sector norte de la cuenca. La escasez de lluvias, sumada a la ausencia de aportes de agua dulce y a una elevada tasa de evaporación existente en la zona norte del golfo, determinan una mayor salinidad de esta masa de agua, que contrasta con las aguas más frías y menos salinas del sector sur. Las características mencionadas, sumadas a la formación durante los meses cálidos de un frente termo-halino que corta transversalmente al golfo en dirección NE-SW, a la altura de los 41° 50’S, determina que no se verifique prácticamente mezcla entre las aguas del sur (más frías y menos salinas) y las del norte (más cálidas y más salinas), de mayor productividad primaria y secundaria. EL GOLFO SAN MATÍAS Y SUS PRINCIPALES ACCIDENTES GEOGRÁFICOS
San Antonio Oeste Las Grutas
Bahía de San Antonio
San Antonio Este
PROVINCIA DE RIO NEGRO
Viedma
Río Negro 41
Caleta de los Loros
El Cóndor
Fuerte Argentino
l
Punta Bermeja
vin
GOLFO SAN MATÍAS
Pro
Playas doradas
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Sierra Grande
cia
Islote Lobos
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RIO NEGRO 42
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Punta Colorada
Puerto Lobos
Límite Jurisdiccional
CHUBUT
Golfo San José
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Península Valdés
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Su ubicación geográfica latitudinal, en el deslinde de las provincias biogeográficas Argentina y Magallánica, permite hallar en el GSM especies comunes a ambas regiones, las que en su conjunto contribuyen a la existencia de una significativa biodiversidad marina. El régimen de mareas y corrientes, la actual geomorfología de la cuenca, como así también los procesos geológicos que dieron origen a la misma, han determinado la existencia de importantes restricciones a la dispersión y al desplazamiento de varias especies de invertebrados y peces. Esto se ha traducido en la formación de varias subpoblaciones o enclaves aislados de las mismas. Desde el punto más al norte de sus costas, en la lobería de Punta Bermeja, hasta el extremo septentrional de su contorno costero, se han establecido numerosas Áreas Marinas Protegidas: Punta Bermeja, Caleta de los Loros, Bahía San Antonio, Complejo Islote Lobos y Puerto Lobos, en Río Negro; y la Península Valdés en Chubut, constituyen sitios de gran importancia para la conservación de distintas especies y sus ambientes. En el contexto del ecosistema del golfo, la pesca se presenta como una de las actividades productivas más relevantes. Tomando como promedio los desembarcos anuales de las flotas pesqueras artesanales e industriales durante la última década, la producción de peces y mariscos se ubica en torno a las quince mil toneladas anuales. Este sistema productivo se apoya básicamente en la pesca industrial, la cual contribuye con más del 90% de los desembarcos de pescados y mariscos. La especie blanco de esta flota es la merluza común o hubbsi durante casi todo el año, aunque durante los meses de agosto y septiembre, la especie objetivo es el savorín. Un número importante de otras especies de peces que viven asociadas a la merluza son también capturadas por esta flota. Entre esas especies, las más relevantes por su abundancia y continuidad en las capturas son: pez gallo, abadejo, lenguados, mero, salmón de mar, palometa, gatuzo, cazón, pez ángel y varias especies de rayas. 25
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Las flotas artesanales también aportan lo suyo en materia de capturas teniendo, de hecho, un acceso prácticamente exclusivo a las poblaciones de invertebrados costeros. Entre las especies más relevantes en términos de desembarcos para la pesca artesanal, se encuentran la merluza, el mejillón, la almeja púrpura, la vieira y el pulpito patagónico. Los desembarcos anuales promedio de los últimos cinco años del subsector artesanal se ubicaron por encima de las mil toneladas anuales de mariscos y mil toneladas de merluza y otros peces de fondo. Respecto de la contribución de la pesca a la economía regional, según recientes estimaciones, el producto bruto final de la actividad en el Golfo San Matías promedia los diez millones de dólares anuales. La flota comercial del golfo se compone en total de unos diez barcos de arrastre de porte mediano y unas cincuenta embarcaciones artesanales habilitadas para la pesca de palangre y mariscos. Las capturas son mayoritariamente destinadas al procesamiento local en cinco establecimientos industriales, cuatro de ellos localizados en San Antonio y uno en Sierra Grande. En suma, el sector pesquero rionegrino genera aproximadamente un millar de puestos de trabajo directos, de los cuales, un 70% constituye empleos en tierra (operarios de plantas procesadoras) y un 30% corresponde a empleos en las flotas. Una relación porcentual similar se observa en la composición de los puestos de trabajo por cada subsector de la pesca rionegrina, siendo la pesca industrial la que genera una mayor cantidad de empleos totales.
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Marco institucional y manejo de la pesca de captura en Río Negro La administración y manejo de las pesquerías marinas en la Provincia de Río Negro son competencia del Ministerio de Producción, Autoridad de Aplicación de las leyes Q1960 y Q2519. Ambas leyes regulan el ejercicio de la pesca en la jurisdicción de Río Negro sobre el Golfo San Matías y el sector de aguas costeras hasta las 12 millas náuticas fuera del golfo, entre la desembocadura del río Negro y Punta Bermeja. En el marco de las leyes citadas, el manejo de las pesquerías marinas rionegrinas es llevado a cabo, por lo general, mediante la intervención directa de la Dirección de Pesca, órgano de la administración encargado también del control, de la fiscalización y de la ejecución de gran cantidad de funciones relacionadas con aspectos administrativos de las pesquerías. Las medidas de manejo especificadas en la legislación citada consisten básicamente en el establecimiento de áreas y épocas de veda, áreas de uso exclusivo por tipo de flota, límites y/o cupos de extracción, limitación en el esfuerzo de pesca, como así también en la regulación de “otras condiciones” particulares para la explotación. 27
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Antecedentes de manejo pesquero La primera pesquería en contar con algún tipo de medida de manejo fue la de la vieira tehuelche, sobre la cual a principios de los 80’ se establecieron medidas básicas dirigidas principalmente a regular espacial y temporalmente la extracción del recurso, con el objetivo de optimizar el aprovechamiento de la biomasa disponible. En el año 2000, se establecieron regulaciones particulares para las pesquerías de moluscos bivalvos que, entre sus aspectos más salientes, determinan las condiciones sobre el tipo de flota y artes de pesca autorizadas, la asignación de cupos de captura, la delimitación de áreas de uso exclusivo y la obligatoriedad de descarte a bordo de la fauna acompañante. Para el caso de la pesquería de merluza y otras especies demersales acompañantes, no obstante tratarse de la pesquería provincial más importante en términos de desembarcos y renta económica, la aplicación de medidas de manejo ha sido más reciente. Así, recién a fines de los 90’ se establecieron para esta pesquería medidas tales como vedas temporales para la protección de zonas de desove y crianza de juveniles, talla mínima de captura, porcentaje máximo de juveniles admitido en los desembarcos y tamaño mínimo del mallero de las redes de arrastre de fondo. También se establecieron limitaciones en la capacidad pesquera total del caladero y en el esfuerzo de pesca total anual, y regulaciones en las características y tipos de buques y artes de pesca autorizados a operar en la pesquería. 28
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Esta cantidad y diversidad de medidas de manejo para las pesquerías marinas provinciales, puede sugerir que la administración pesquera provincial cuenta con un marco de gestión adecuado y por demás suficiente para atender las problemáticas típicas de la gestión pesquera. Sin embargo, por haber surgido en diferentes circunstancias de la gestión de las pesquerías durante las últimas dos décadas con la finalidad de atender problemáticas propias de la coyuntura, las mismas no constituyen un programa único de gestión cuyos resultados puedan ser evaluados mediante indicadores de desempeño a partir de objetivos oportunamente establecidos. Más aún, algunas de estas medidas han presentado o presentan inconvenientes desde el punto de vista de su efectiva implementación y no cuentan con un programa regular que guíe los procedimientos para la evaluación de su efectividad y para el control de su grado de cumplimiento.
Las formas de manejo Otro aspecto a tener en cuenta es que la mayor parte de estas medidas atienden básicamente al tratamiento de problemáticas de índole biológica de los recursos pesqueros, no habiéndose considerado medidas de manejo, salvo excepciones a las mismas, dirigidas a atender cuestiones de carácter económico o social, y menos aún ecológicas. Incluso el proceso de diseño de las medidas de carácter biológico pesquero, se ha apoyado en el uso de un enfoque tradicional y de tipo monoespecífico para el tratamiento de las problemáticas de las pesquerías, sin haber contado con una valoración clara del contexto ecológico y de la incertidumbre asociada al ecosistema bajo manejo. A este enfoque tradicional, basado sólo en la evaluación biológico-pesquera de las especies comerciales, con escasa o nula consideración de los aspectos ecológicos, se le adjudica en gran medida el fracaso en la gestión de muchas pesquerías en el mundo. Tampoco contempla la legislación vigente mecanismos de participación de los usuarios en el proceso de toma de decisiones sobre el manejo de los recursos pesqueros, quedando esta limitada a la existencia de una comisión sectorial de tipo consultiva, sin mecanismos especificados que regulen la participación de los mismos y otros legítimos interesados de la sociedad. Estos últimos aspectos surgen como consecuencia de la falta de actualización del marco legal vigente para adaptar sus contenidos y alcances a los nuevos paradigmas que guían por estas épocas la gestión sustentable de las pesquerías, cuyas bases filosóficas y metodológicas se apoyan en el desarrollo conceptual del manejo basado en el ecosistema. También son consecuencia de la carencia de dicho enfoque en la estructura organizacional y en los procedimientos de gestión de las dependencias político administrativas y técnico-científicas que intervienen en la gestión de las pesquerías marinas.
A este enfoque tradicional, basado sólo en la evaluación biológico-pesquera de las especies comerciales, con escasa o nula consideración de los aspectos ecológicos, se le adjudica en gran medida el fracaso en la gestión de muchas pesquerías en el mundo.
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Manejo Basado en Ecosistemas y Enfoque Ecológico para la Pesca
Desde este enfoque, es fundamental tener en cuenta que tanto el nivel de vigor como la resiliencia de los ecosistemas pueden ser cuantificados y utilizados por los administradores pesqueros para mantenerlos dentro de límites saludables.
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Usualmente, los aspectos ecológicos no son tenidos en cuenta en el manejo pesquero, debido en parte, a los vacíos en el conocimiento sobre los efectos de la pesca en los ecosistemas y a la poca habilidad que se tiene para incluir consideraciones ecológicas en los actuales modelos de gestión pesquera. En contraposición a ello, en los últimos años y a partir del desarrollo del concepto de “Manejo Basado en Ecosistemas” o, en su versión pesquera, el “Enfoque Ecosistémico en Pesquerías”, se ha logrado avanzar en el entendimiento de los efectos de la pesca sobre los ecosistemas marinos. Desde este enfoque, es fundamental tener en cuenta que tanto el nivel de vigor como la resiliencia de los ecosistemas pueden ser cuantificados y utilizados por los administradores pesqueros para mantenerlos dentro de límites saludables. El término “enfoque ecosistémico” reconoce sus orígenes a fines de los 90’, en el marco de las decisiones de la Conferencia de las Partes del Convenio de Diversidad Biológica (CDB). El término “Enfoque Ecosistémico en Pesquerías” (más difundido como “Ecosystem Approach to Fisheries”, en inglés), fue adop-
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tado luego por la FAO en el marco de la Reunión de Consulta Técnica sobre Manejo Pesquero Basado en Ecosistemas, celebrada en Reykjavik (Islandia) en el año 2002. El Enfoque Ecosistémico en Pesquerías (EEP) es definido como “… una extensión del manejo pesquero convencional, que reconoce más explícitamente la interdependencia entre el bienestar humano y la salud del ecosistema, y la necesidad de mantener la productividad de los ecosistemas para las presentes y futuras generaciones, conservando los hábitats críticos, reduciendo la contaminación y degradación, minimizando los desechos y protegiendo las especies amenazadas. La Consulta Técnica de FAO acordó también que “… el propósito del enfoque ecosistémico en pesquerías es la planificación, desarrollo y manejo de las pesquerías, de modo que se atiendan la multiplicidad de necesidades y deseos sociales, sin arriesgar las opciones de las futuras generaciones, de beneficiarse con la totalidad de los bienes y servicios provistos por los ecosistemas marinos”. En esta línea conceptual, la Autoridad de Aplicación pesquera de la Provincia de Río Negro, en el marco de sus políticas para el sector, ha entendido que una gestión ecosistémica del mar y sus recursos contribuye a aumentar las chances de lograr una gestión sustentable de las pesquerías del GSM. Consecuentemente, y como se comentara anteriormente, desde el año 2004 ha promovido, apoyado y financiado, con aportes adicionales de la ANPCyT, una iniciativa dirigida a implementar el manejo de las pesquerías del GSM a partir del enfoque de ecosistemas. Este programa fue viabilizado a partir de la ejecución del Proyecto de Investigación y Desarrollo (PID) N° 371 “Desarrollo de un marco conceptual y metodológico para el manejo ecosistémico de las pesquerías artesanales y costeras del Golfo San Matias: tomando ventajas del uso de sensores remotos y otras herramientas tecnológicas”, también conocido como “Proyecto ECOPES: iniciativa para un Ecosistema Pesquero Sustentable”. El objetivo general de ECOPES apunta a conferir sustentabilidad ecosistémica a los caladeros del Golfo San Matías a través de la implementación de procedimientos de gestión y operación que garanticen un uso y administración responsables del mar, sus recursos y sus funciones ecológicas esenciales. Como herramientas para alcanzar este objetivo, este programa promueve la elaboración, adopción e implementación de Planes de Manejo Ecosistémico (PME) para las pesquerías del GSM. Los PME son considerados herramientas de planificación estratégica y se conciben como procesos participativos, que involucran a usuarios de los recursos, autoridades, científicos, ONG´s y otros legítimos interesados de la sociedad.
“… el propósito del enfoque ecosistémico en pesquerías es la planificación, desarrollo y manejo de las pesquerías, de modo que se atiendan la multiplicidad de necesidades y deseos sociales, sin arriesgar las opciones de las futuras generaciones, de beneficiarse con la totalidad de los bienes y servicios provistos por los ecosistemas marinos”.
El objetivo general de ECOPES apunta a conferir sustentabilidad ecosistémica a los caladeros del Golfo San Matías a través de la implementación de procedimientos de gestión y operación que garanticen un uso y administración responsables del mar, sus recursos y sus funciones ecológicas esenciales.
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Principios y lineamientos generales Introducción La pesca marítima de captura es una actividad que se lleva a cabo sobre grandes ecosistemas pero en su gestión corresponde considerar, junto a los fenómenos naturales, dimensiones humanas relevantes como lo son los aspectos culturales, sociales, económicos e institucionales. Un plan de manejo pesquero o, como hemos mencionado en nuestro caso, un PME debiera consistir en el mejor acuerdo posible entre las autoridades y todos los actores y sectores directamente involucrados en una pesquería determinada. Esta precisión es imprescindible pero, a la vez, insuficiente, dados los avances en materias tales como administración pesquera y desarrollo sustentable tanto en el escenario internacional como en la normativa nacional y provincial, adoptadas en consonancia con la creciente preocupación por satisfacer los deseos, necesidades y aspiraciones de la generación actual, sin comprometer las posibilidades de desarrollo de las generaciones venideras. Lo anterior instala en cualquier agenda referida a la gestión de la naturaleza la noción de desarrollo sustentable, como un paradigma de nuestro tiempo, concepto indisolublemente asociado al principio de precaución, que impone la necesidad de evitar
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cualquier acción sobre la naturaleza hasta que no esté probada su inocuidad en términos de no afectar las posibilidades de desarrollo futuro ya sea alterando el hábitat, la integridad de los ecosistemas o la biodiversidad. En definitiva, a lo que se apunta es a preservar el capital natural como legado intergeneracional. Lo expuesto justifica la irrupción del carácter ecosistémico como forma de adjetivar diversas iniciativas relacionadas con la gestión de la naturaleza en su conjunto o de los recursos naturales en particular y de los correspondientes instrumentos o protocolos que regulan y ordenan tales intervenciones. Lo expuesto bastará para explicar la intención y propósito de contar con Planes de Manejo Ecosistémicos (PME) para la pesca marítima de captura del GSM, aunque tal empeño requerirá de comentarios adicionales. Con la expresión Enfoque Ecológico de la Pesca (EEP) se ha pretendido traducir otras dos expresiones acuñadas inicialmente en inglés. La primera de ellas Ecosystem Based Fishery Management (= manejo pesquero de base ecosistémica), mientras que la segunda, más moderna, Ecological Approach to Fisheries (más afín a EEP). Con todo, y frente a una profusión de malos entendidos que ha llevado a interminables discusiones entre investigadores, administradores, pescadores y público en general, se hace necesario rescatar los componentes principales del Enfoque Ecológico (EE), o del Ecological Approach (EA, en inglés), y estos son tres problemáticas fundamentales, de raigambre estrictamente ecológica, que subyacen a cualquier estrategia o táctica de gestión de la pesca marítima de captura:
1. Los efectos de las pesquerías sobre los ecosistemas (tales como el impacto de las artes de captura sobre los fondos de pesca o la mortalidad incidental infligida sobre especies vulnerables que no constituyen el objetivo de la pesquería). 2. Los efectos de los ecosistemas sobre las pesquerías, tanto a gran escala (tales como los efectos que se derivan del cambio climático y su impacto sobre la distribución y abundancia de los efectivos [stocks] de pesca) como de escalas más restringidas (como la contaminación por efluentes urbanos, la alteración del ambiente intermareal por un uso inapropiado por parte de poblaciones residentes o transitorias [turismo], etc.). 3. Los intentos de manejar (manipular o conducir) los ecosistemas a través de intervenciones que tienen como objetivo favorecer a unas especies en detrimento de otras. Estas intervenciones procuran maximizar el rendimiento económico de algunas especies o restaurar condiciones originales luego que los ecosistemas en su conjunto, o partes de su hábitat se han perdido o se encuentran severamente comprometidas, o miembros de su dotación de biodiversidad están al borde de desaparecer del elenco normal de la flora y fauna original por el impacto del uso o por estar siendo reemplazados por especies invasoras. 33
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De lo visto se desprende que, si bien persiste un cierto enredo terminológico, predomina, sin embargo, una fuerte convergencia conceptual. En otras palabras, aunque no se haya logrado un consenso en cuando a definir términos y expresiones que se están volviendo de uso común, el Enfoque Ecosistémico llegó para quedarse, como una estrategia inclusiva a la que cada vez está más clara la conveniencia de adoptar.
Requisitos
Se requiere contar con un ambiente o escenario político e institucional favorablemente dispuesto a conducir la gestión administrativa de la pesca mediante un PME. Esto implica tanto un compromiso político explícito de las autoridades como un andamiaje legal apropiado y una capacitación y coordinación acorde a las unidades administrativas con incumbencias para intervenir en el tema.
Ahora bien, para implementar PME se requiere satisfacer un conjunto de condiciones necesarias y suficientes, para recién luego intentar la adopción de estrategias de base ecosistémica. Entre esas condiciones se destacan, por su importancia e implicancias, en primer lugar la reducción de la capacidad de pesca en todos los casos en que se haya advertido que estamos en presencia de una capacidad excesiva y, en segundo término, aunque asociado al anterior, la adopción de esquemas de administración basados en alguna modalidad que implique la introducción de derechos de propiedad tales como cuotas de captura, por ejemplo. Otros requisitos, de carácter institucional, incluyen: • Un ambiente o escenario político e institucional favorablemente dispuesto a conducir la gestión administrativa de la pesca mediante un PME. Esto implica tanto un compromiso político explícito de las autoridades como un andamiaje legal apropiado y una capacitación y coordinación acorde a las unidades administrativas con incumbencias para intervenir en el tema. • Contar con una autoridad sectorial constituida y eficiente capaz de entender y explicar sus responsabilidades, de promover la comprensión común de un EEP, facilitar la participación de los sectores y actores legítimamente interesados e instaurar un sistema de incentivos de las conductas esperadas junto a desincentivar los comportamientos no deseados. • Asociar estratégicamente a la autoridad sectorial con las organizaciones pesqueras a fin de promover la integración de clusters empresarios, y de definir el perfil regional de un portafolio de productos y mercados a los que abastecer con los más altos estándares de calidad, a fin de contar con una denominación de origen bajo normas de trazabilidad garantizada. • Garantizar un acceso universal a toda la información relevante disponible y la posibilidad de conducir programas de investigación capaces de integrar los datos que se adquieran a los conocimientos preexistentes a fin de conformar un núcleo de información fidedigna esencial orientada a dar soporte a los PME.
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Lo anterior no debe interpretarse como un elemento restrictivo ya que, por el contrario, se debe estimular la elaboración de planes de manejo, su adopción e implementación, a partir del nivel de conocimientos existentes, cualquiera sea éste. Luego sí, el propio PME incluirá las previsiones sobre qué información resulta prioritaria a los fines de una mejor administración del caladero, la que, por el mismo sesgo ecológico del enfoque privilegiará programas de investigación centrados en el ecosistema (un ejemplo paradigmático de lo anterior es el auge de uso y desarrollo que han experimentado los modelos trófico dinámicos del ecosistema: ECOSIM y ECOPATH, por ejemplo). De todas formas, debe quedar claro que un conocimiento limitado obligará a adoptar mayor precaución a la hora de tomar decisiones de manejo. • Así como un nivel de conocimientos limitados no debería ser un obstáculo para elaborar un PME, el progreso esperado en la calidad de la gestión debería ser incremental. El único cambio revolucionario o dramático cabe que se de a nivel de las ideas o del pensamiento, pero sería francamente ilusorio esperar logros espectaculares de la noche a la mañana en términos de la efectividad en la gestión. Todos los actores deben estar preparados para hacer prevalecer el sentido común y perseverar en el camino emprendido aunque los logros alcanzados parezcan inicialmente menores. • Incluir como parte de los PME las instancias de control interno, la evaluación periódica de resultados y la revisión integral de los mismos, al término de su horizonte de planeamiento. A estos fines será necesario contar con un repertorio explícito de objetivos operacionales a fin de saber hacia dónde nos dirigimos, así como el correspondiente sistema de indicadores de referencia contra los cuales poder cotejar el nivel de desempeño alcanzado. La existencia de una multiplicidad de actores y sectores genuinamente interesados hace suponer una diversidad de objetivos a alcanzar que habrán de explicitarse a nivel de los PME. Esta realidad implica la necesidad de explorar nuevas formas de comunicación, consulta y participación, mecanismos que deberán estar previstos, presupuestados y profesionalmente facilitados a fin de lograr una integración efectiva de las visiones sectoriales del problema y sus soluciones. Contar con capacidad profesional a la hora de facilitar la comunicación es una forma segura para evitar o ayudar a resolver los conflictos que aparezcan.
Contar con capacidad profesional a la hora de facilitar la comunicación es una forma segura para evitar o ayudar a resolver los conflictos que aparezcan.
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• Integrar el manejo pesquero con iniciativas de conservación tales como el establecimiento y gestión de Áreas Marinas Protegidas (AMP), toda vez que sea útil proteger porciones de hábitats, estadios de desarrollo de especies, o ensambles comunitarios esenciales o en estado crítico. Para identificar estos problemas suele ser oportuno emplear herramientas específicas de análisis como el Análisis de Riesgos Ecológicos (ARE). Esta herramienta puede ser utilizada por sí o en conjunción con otras técnicas de evaluación ambiental apropiadas. • Disponer de la base documental apropiada a fin de conducir una administración pesquera bajo normas potencialmente certificables. • Contar con planes de contingencia para recurrir a ellos toda vez que sea necesario adecuar los PME a imprevistos surgidos tanto a nivel de los componentes ecológicos, económicos, sociales o institucionales de la pesquería.
El Enfoque Ecológico apunta esencialmente a gestionar comportamientos humanos, lo que pone de relieve la importancia de las dimensiones humanas del sistema (lo económico, lo social y lo institucional), teniendo especialmente en cuenta que la gente responde mejor a incentivos que a órdenes.
• El Enfoque Ecológico apunta esencialmente a gestionar comportamientos humanos, lo que pone de relieve la importancia de las dimensiones humanas del sistema (lo económico, lo social y lo institucional), teniendo especialmente en cuenta que la gente responde mejor a incentivos que a órdenes. Por tales razones los objetivos operacionales y las metas de un PME deberán estar prolijamente alineadas entre sí y sometidas a análisis de costo/ beneficio a nivel de cada una de las estrategias que se procure implementar. La distribución de esos costos y beneficios entre los distintos actores de una sociedad (la distribución de la renta social) y la distribución de los beneficios del desarrollo entre generaciones son elementos centrales en todo PME. • Gestionar los PMEs bajo criterios de manejo adaptativo reconociendo a la incertidumbre como un atributo distintivo de los ecosistemas, como así también de la interfase Sociedad/Naturaleza. Ese reconocimiento lleva implícito que toda gestión implicará una probabilidad de error, el que puede y debe ser utilizando como fuente o señal de ajuste de las decisiones de manejo. Este criterio está estrechamente asociado a posibilitar un ejercicio de aprendizaje sobre la base del mismo proceso de administración.
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Estrategias Una vez dadas las condiciones requeridas estaremos frente a la posibilidad concreta de considerar el conjunto de estrategias relevantes que habrán de formar parte del PME. Entre esas estrategias se encuentran:
Un esquema integrado de acciones de manejo que incluya a las distintas pesquerías y al resto de los usos del ecosistema marino en consideración dentro de un contexto geográfico determinado (a esta estrategia le corresponde el proceso de planificación conocido como Marine Spatial Planning, o planeamiento espacial del mar, que consiste en una aproximación al manejo ecosistémico de grandes espacios oceánicos). La definición de áreas de manejo basadas en fronteras ecológicas objetivas y adaptadas sólo por conveniencia a las realidades jurisdiccionales y administrativas, reconociendo las escalas anidadas de problemas, complejidad y enfoque.
La definición de un conjunto amplio de objetivos de conservación encaminados a sostener tanto a las especies objetivo de la pesca como a la estructura y funcionamiento de los ecosistemas de los que forman parte.
Dar lugar a un proceso de cambio evolutivo, el que tendrá como ejes la participación y el aprendizaje, más que a un proceso de cambio radical, imperativo y revolucionario. Se trata de avanzar sobre la construcción de confianza y la consolidación de buenas prácticas de gobierno que promuevan el cumplimiento voluntario y no sobre esquemas de decisión autoritarios, impuestos a fuerza de sanciones.
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LECCIONES Como lecciones que está dejando la experiencia que se va acumulando podemos hacer tres reflexiones fundamentales: 1. Los PME están siendo una realidad tangible especialmente dentro jurisdicciones simples (países, estados, provincias). La gestión de recursos bajo administración compartida por una o más jurisdicciones es incipiente y de ellas se esperan progresos en un futuro próximo. La importancia de esto último es muy significativa para el GSM dado su carácter de espacio bajo dos jurisdicciones provinciales diferentes. 2. El Enfoque Ecológico no es una cuestión mística ni debe revestir un carácter enciclopédico. El mejor consejo que puede darse a los que inician la implementación de un PME es que lo mantengan tan simple como sea posible. Comenzar a implementarlos con las instituciones existentes es una buena alternativa si estas tienen un mínimo de organización y reconocimiento social. Lo esencial pasa por promover una cooperación abierta y franca como forma de construir confianza de parte de todos los genuinamente involucrados. 3. Una representación formal es un prerrequisito ineludible, al menos tanto como asumir un compromiso responsable por parte de todos los que manifiesten interés en participar. Existe una tendencia generalizada a que los PME conduzcan a la conformación de un proceso de asesoramiento integrado y a que este asesoramiento sea prestado por cuerpos colegiados de representación múltiple. De aquí a una cogestión del PME hay un paso de gran significación, que seguramente representará la culminación de un proceso de cambio en el modelo de gobierno. Esa tendencia es saludable siempre y cuando signifique un progreso justo y equitativo para todos. El indicador más efectivo de este logro es cualquier estimador capaz de medir mejoras en el bien común.
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Conclusión A modo de conclusión de esta sección podría decirse que: El EEP es una nueva forma de entender el manejo pesquero y no un cambio de paradigma en la estructura científica que lo sostiene. De todas formas conviene puntualizar que el EEP es una estrategia y no un modelo a seguir o la receta con que se prescribe un determinado plan de acción a aplicar con los ojos cerrados. Ese plan habrá de surgir a través de un proceso específico de información, consulta y participación, del que resultará “hecho a medida” del caso particular en consideración. El EEP requiere recurrentemente referirse al ecosistema del que forman parte los recursos pesqueros como una manera para establecer sus límites geográficos, su alcance y su naturaleza. El EEP presenta dos dimensiones principales. Por un lado la vertical, propia de la cadena de valor de la pesca como actividad sectorial, mientras que por otra parte se encuentra una dimensión transversal, que atraviesa e integra a los diferentes actores que encuentran en los grandes ecosistemas marinos el asiento de sus actividades económicas sectoriales. Por último, a modo de corolario debemos subrayar que los ecosistemas marinos, por su naturaleza y propiedades pueden ser vistos desde varias perspectivas en forma independiente y, mejor aún, cuando se lo intenta hacer de manera integrada. En este sentido el mar puede ser visto como: • Una fuente de recursos pesqueros. • Un proveedor de servicios ecológicos esenciales. • El reservorio de biodiversidad. • Un escenario evolutivo. • Un espacio de solaz, esparcimiento e inspiración. Tomadas en conjunto las dimensiones anteriores prefiguran por un lado la complejidad que se deriva de la multiplicidad de perspectivas desde las que provienen las miradas que se posan en el mar, sus atributos, sus servicios y sus recursos y, por otro, la necesidad de abordar cualquier iniciativa de gestión partiendo de un plan de manejo de base ecosistémica.
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Lineamientos Generales A continuación, en forma sumaria, se listan las acciones requeridas para dar inicio al proceso de elaboración de PME de las pesquerías del GSM. Algunos de los aspectos incluidos en la lista han sido previamente tratados durante las actividades desarrolladas desde la iniciativa ECOPES durante los años 2007/2008, indicándose en cada caso los acuerdos alcanzados en los talleres de participación pública.
1. Identificación de la necesidad de contar con Planes de Manejo Ecosistémicos(PME). Identificar la necesidad de contar con PME para la pesca del GSM fue un tema que se decidió durante los dos primeros talleres generales de participación pública organizados por ECOPES en el marco del Proyecto PID N°371.
2. Creación y establecimiento de una Unidad Ejecutora de PMEs y sus correspondientes órganos asesores. Establecer una Unidad de Gestión Técnica (UGT) de los PMEs fue una decisión que se consensuó en el curso del Tercer Taller de Participación Pública de ECOPES. La creación de la misma y su composición será establecida mediante una normativa específica por parte de la Autoridad de Aplicación, en el marco de la cual establecerá también la creación y conformación de los órganos asesores de la UGT: los Consorcios de Gestión (CG) de cada pesquería y el Consejo de Asesoramiento Científico y Técnico (CACT). En el siguiente esquema se presenta una síntesis de la estructura organizacional del sistema integrado de gestión pesquera propuesto (la zona sombreada indica la fase instrumental simplificada de elaboración de los PME).
Autoridad de aplicación
Consejo de Asesoramiento Científico Técnico
Unidad de Gestión Técnica Consorcios de Gestión Planes de Manejo Ecosistémicos Formulación Instrumentación Objetivos Operacionales INDICADORES DE REFERENCIA
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Entre las acciones inmediatas a realizar por parte de la UGT están las de: a) dictar el Reglamento Interno y el Manual de Procedimientos de la propia unidad, establecer el reglamento interno que regirá el funcionamiento de los CG de cada pesquería, el procedimiento a seguir para la elaboración e implementación de los PMEs, de acuerdo a los lineamientos esbozados en este documento y la reglas de funcionamiento de las CACT. Resultaría sumamente apropiado que desde el comienzo se conciba que la UGT opere bajo normas ISO 9001:2000.
3. Creación y organización de los Consorcios de Gestión de cada pesquería. Los Consorcios de Gestión (CG) de cada pesquería estarán integrados por los operadores/usuarios primarios de los recursos, los que tendrán una participación en las decisiones proporcional a las cuota parte de recursos para los que cuenten autorización a capturar, siendo además los únicos integrantes del CG con derecho a voto. Cada consorcio estará además integrado por dos representantes, con voz pero sin voto, de los Estados Provincial y Municipales, y por hasta dos observadores externos que asistirán en representación de organizaciones que hayan acreditado su legítimo interés en las cuestiones de la pesca, también con voz pero sin voto. Las funciones del Consorcio serán las propias de un Directorio que tomará decisiones por voto directo de sus integrantes. El reglamento interno que la UGT dicte para los CG establecerá la forma de participación de sus integrantes (ej.: quienes tienen derecho a voto) y las mayorías necesarias (simples o especiales) para tomar decisiones en las diferentes materias. El titular de la UGT, asistirá a las reuniones de Directorio y oficiará como nexo entre cada CG, la UGT y la Autoridad de Aplicación. El Directorio de cada CG decidirá, delegará, controlará y elevará sus resultados a la consideración de la Autoridad de Aplicación para que instrumente las decisiones que considere pertinentes. El Consejo de Asesoramiento Científico y Técnico (CACT) estará conformado por expertos de las instituciones de investigación, académicas y científicas regionales, nacionales y/o extranjeras que deban participar en la gestión de las pesquerías del GSM ya sea por mandato legal, por invitación, o por convenios y/o contratos específicos de asesorías. El CACT podrá a su vez organizarse en comisiones específicas en función de la naturaleza de cada pesquería y sus recursos.
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4. Elaboración del presupuesto, asignación y obtención de los recursos necesarios y suficientes para el funcionamiento de la UGT de los PMEs. Esta tarea estará a cargo de la UGT e incluye la elaboración de un presupuesto de gastos y recursos, la identificación de las posibles fuentes de financiación y el compromiso de asignación de las partidas necesarias y suficientes de las distintas fuentes identificadas.
5. Alistamiento previo al planeamiento del manejo ecosistémico de las pesquerías. La etapa preparatoria antes de encarar la tarea de elaboración e implementación de los PME para cada pesquería demanda las siguientes tareas: • Crear un equipo de trabajo • Desarrollar un plan de trabajo y una agenda • Definir la naturaleza y alcances del trabajo a realizar, estableciendo un cronograma de actividades en un tiempo predeterminado • Definir los principios y valores que orientarán la gestión de los PMEs • Establecer metas de los PMEs y los objetivos operacionales de cada Plan Operativo Anual (POA) • Establecer los Indicadores de Desempeño (ID), el Sistema de Indicadores de Referencia (SIR) y los indicadores correspondientes a cada objetivo operacional • Establecer el calendario de evaluación de cada POA y la fecha de revisión de cada PME • Realizar periódicamente un Análisis de Riesgo Ecológico (ARE) y preparar los planes de contingencia apropiados a cada circunstancia. Estos planes de contingencia deberán estar explicitados en cada POA.
6. Organización de la participación de los actores y sectores genuinamente interesados. En el marco de esta actividad se deberán identificar y definir los actores y/o sectores genuinamente interesados, distinguiendo los directamente vinculados con las pesquerías, de los que invocan un interés económico colateral, y de quienes invocan un interés ético o estético en la gestión del mar. En el capítulo 5 del PM se presenta un lista detallada de las organizaciones e instituciones que deberán ser convocadas a paticipar en el proceso de elaboración de los PME. Esta lista ha sido elaborada a partir de la experiencia recogida por ECOPES durante el proceso desarrollado en los años 2007 y 2008. La Autoridad de Aplicación, con apoyo de la UGT, deberá establecer los procedimientos y los documentos exigibles por parte de los interesados para invocar la representación de sectores y organizaciones. 42
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7. Elaboración de la caracterización de las condiciones ambientales y la pesquería de cada PME. Sin perjuicio de los lineamientos detallados en los anexos de este Plan Maestro, referidos a los contenidos mínimos que deberían incluir los PME y la información de base incluida en la caracterización, en este apartado se enumeran algunas de las tareas que se deberán tener en cuenta: • Elaborar una descripción sumaria de las condiciones ambientales • Elaborar una descripción sumaria de las características biológicas y pesqueras de la/s especie/s objetivo/s de cada pesquería • Elaborar una descripción sumaria del ecosistema, con especial referencia a la biodiversidad • Elaborar una diagnosis actualizada de las especies que experimentan efectos adversos debidos a la pesca o cualquier otra presión de uso a la que se encuentran sometidas • Elaborar un seguimiento continuo de especies invasoras o de potenciales especies invasoras • Organizar un sistema de información ambiental incluyendo un repositorio completo y actualizado de toda la información disponible sobre el área • Organizar un sistema de información pesquera que permita seguir la actividad a lo largo de toda su cadena de valor desde la captura hasta el consumidor final • Identificar conflictos de uso actuales o potenciales y estudiar y facilitar su resolución • Potenciar los intereses comunes del sector pesquero con el de otros sectores de la comunidad 43
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8. Elaboración de un plan estratégico sectorial con un horizonte prospectivo de al menos el doble del PMEs más largo. La implementación de técnicas de análisis prospectivo resulta fundamental para identificar problemas y soluciones. Esta tarea deberá incluir también el empleo de técnicas de análisis de riesgos, la selección de escenarios esperados y el análisis de costo/ beneficio asociado a su implementación.
9. Elaboración del PME de cada pesquería. También en este caso, y sin perjuicio de los lineamientos detallados en los anexos referidos a los contenidos mínimos que deberían incluir los PME, para la elaboración de los mismos se deberá proceder según lo siguientes pasos: • Identificar los problemas de manejo pesquero y las soluciones alternativas que cuenten con factibilidad técnica y económica, aceptación social y marco institucional propicio para su implementación, estableciendo los incentivos apropiados y la adecuación institucional requerida para llevarlos a cabo. • Especificar los criterios a emplear para decidir entre distintas estrategias posibles definiendo las metas generales de cada una. • Optar por la alternativa o el conjunto de alternativas más apropiadas al logro de las metas que se proponen y redactar la correspondiente propuesta de PME. • Evaluar los riesgos ecológicos y la relación costo/beneficio que resultarían de adoptar e implementar la propuesta formulada y los que resultarían de no adoptarla ni implementarla • Preparar el primer plan operativo anual, estableciendo sus indicadores ecosistémicos y los puntos de referencia que habrán de ser utilizados según el calendario de seguimiento y evaluación especificado. Cada PME deberá ir acompañado del correspondiente protocolo de seguimiento, fiscalización y control sugerido por la Unidad Ejecutora. El seguimiento será concebido a la vez como una forma de control administrativo y de evaluación de la pesquería en términos científicos y técnicos. • Elevar la propuesta de PME a las autoridades correspondientes. 44
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10. Adopción del PME presentado. A nivel de la Autoridad de Aplicación se procederá a analizar, evaluar y, eventualmente, aprobar, con o sin correcciones, la propuesta recibida. Este trabajo se realizará en consulta permanente con la UGT, con los Consorcios de Gestión de cada pesquería y con las Comisones de Asesoramiento Científico y Técnico.
11. Implementación del PME y de su esquema de seguimiento, fiscalización y control. La implementación de los PMEs aprobados para cada pesquería se llevará a cabo a partir de la efectiva puesta en marcha del primer POA, dentro del calendario previsto y con los objetivos operacionales propuestos. Los PME se deberán conducir según el proceso de seguimiento propuesto por la Unidad Ejecutora y aprobado por la Autoridad de Aplicación. Se aplicarán los apercibimientos y/o sanciones que correspondan en los casos de incumplimiento de la normativa por parte de los operadores.
12. Evaluación del desempeño del PME en los términos de POA en curso de ejecución. En el marco de esta actividad se deberá proceder con la siguientes tareas: • Desarrollar el programa de evaluación de desempeño. • Obtener y analizar los datos previstos para conducir la evaluación de desempeño. • Definir la línea de base ambiental y pesquera. • Controlar la consistencia de los indicadores de desempeño. • Acordar logros del PME a valorar. • Confirmar o reformular los objetivos operacionales de los POA o la metas del PME. • Preparar ajustes de los POAs a partir de las evaluaciones que se hagan sobre el POA en curso. • Preparar informes parciales y finales sobre el desempeño del POA y comunicarlo a todos los interesados.
13. Revisión del PME y reformulación de un nuevo ciclo de planificación. La revisión de un PME implica básicamente las siguientes tareas: • Revisión integral del conjunto de los POA y del PME en curso. • Identificación de necesidades de información e investigación. • Organización del inicio de una nueva ronda de planificación. 45
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III
Procedimientos para la elaboración y gestión de los PME y para la revisión del plan maestro
Todas las pesquerías del GSM deben contar con un Plan de Manejo Pesquero de base Ecosistémica. Un PME es un documento de planificación, basado en el mejor conocimiento científico disponible y toda información relevante, que contiene una síntesis de la pesquería con objetivos claros y medidas que aseguren su sustentabilidad. Se entenderá que, para la Autoridad de Aplicación, un manejo pesquero exitoso es un proceso de colaboración que requiere de comunicación y participación de todos los involucrados. Lo que sigue, en cuanto a lineamientos de gestión pesquera, debe ser entendido como el núcleo central del Plan Maestro, en el cual se especifican los procesos y recursos necesarios para preparar, adoptar e implementar los planes de manejo pesquero para las pesquerías que se llevan a cabo en el GSM. En tanto lineamientos generales los PMEs incluirán:
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• Contenidos del plan de manejo pesquero. • Requerimientos • Tareas de los equipos técnicos, de control y administrativo durante el proceso de preparación, adopción, implementación, evaluación y revisión. • Costos de implementación, incluidos los de investigación, administración, seguimiento, control y fiscalización • Específicamente a nivel de investigación deberá tenerse en cuenta la necesidad y conveniencia de realizar las siguientes actividades: - Una descripción de la evaluación histórica y la situación presente de la pesquería. - Información Pesquera Esencial (IPE) del caladero con la identificación de información adicional, recursos y tiempos necesarios para obtenerla. - Procedimientos de seguimiento y control de la pesquería y procedimientos para obtener la IPE. • Específicamente para favorecer la conservación y una buena administración de los PME se deberá tener en cuenta: - Limitaciones de entrada en la pesquería (referidas estrictamente a las embarcaciones, las artes de pesca y la operatoria pesquera). - Programas de acceso restringido (específicamente referido a limitaciones de captura). - Procedimientos para establecer y revisar las cuotas de captura. - Requerimientos exigibles a los permisionarios. • Identificación de los PMEs que deben desarrollarse. • Especificación de la IPE que deberá obtenerse durante la tareas de pesca o mediante estudios o campañas especialmente orientadas a esos fines. • Descripción de los procesos y tiempos para garantizar la información, consulta y participación de los interesados. • Descripción de los procesos de evaluación y de las revisiones científicas que deben aplicarse a los documentos.
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Asimismo, en tanto proceso esencialmente participativo, la elaboración de los PMEs debe tomar en cuenta los siguientes criterios: • Todo plan debe ser un proceso información fluida, abierto y participativo con consultas frecuentes a los participantes de las pesquerías o sus representantes, científicos y otras partes interesadas. • Se deberán buscar los medios y generar los espacios para que el público pueda involucrarse durante todo el proceso del plan de manejo, desde su preparación y adopción a su implementación. A modo de ejemplo se desagregan en tres pasos centrales los lineamientos anteriores, listando las acciones concretas a realizar por la Unidad Ejecutora a fin de elevar una propuesta de PME, su Sistema de Indicadores de Referencia (SIR) y el POA correspondiente al primer año de ejecución a la Autoridad de Aplicación.
Paso 1. En primer lugar la Unidad Ejecutora preparará, con el correspondiente Consorcio de Gestión de cada pesquería y el asesoramiento del Consejo Científico Técnico, los siguientes documentos: • Descripción de las características ambientales y las características biológico pesqueras de la especie objetivo señalando los principales problemas y preocupaciones sobre el ambiente y la biota asociada a la pesquería. • A los fines específicos de la descripción de la pesquería se deberán considerar los siguientes ítems: - Especies, distribución, número de barcos y participantes, esfuerzo pesquero, desembarcos históricos y una historia de las medidas de manejo y conservación que afectan a la pesquería. - Historia natural y dinámica poblacional de las especies objetivo. - Hábitat de la pesquería o de las especies y amenazas al mismo. - El papel de las especies objetivo y de la pesquería en el ecosistema. - Factores sociales y económicos relacionados con la pesquería. • Definir el horizonte prospectivo de la planificación, el que inicialmente será de tres años en todos los casos. • Listar las metas a alcanzar dentro del horizonte prospectivo y los objetivos operacionales de cada POA. 48
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• Definir el calendario de la temporada de pesca, las áreas del caladero autorizadas para la faena y las áreas intangibles y/o las áreas y cronograma de vedas o clausuras. • Listar el conjunto de Permisos de Pesca formalmente otorgados, con mención explícita de la flota involucrada, de los titulares de las mismas y de la dotación completa del personal embarcado en cada unidad. • Asignar la proporción de captura autorizada a cada permiso, embarcación o propietario y el cronograma de captura previsto durante la temporada de pesca, estableciendo los máximo permitidos por viaje de pesca. • Indicar las medidas de regulación de capturas en términos de artes de pesca, modalidad de uso, niveles autorizados de pesca de individuos fuera del rango admitido, niveles de captura incidental y de descarte (el descarte de las especies cuya devolución al mar no garantice su supervivencia será llevado a un mínimo con miras a implementar una normativa de descarte cero) y condiciones de procesamiento y almacenamiento de pescado a bordo. • Especificar la información que debe consignar el capitán del barco sobre cada lance o viaje de pesca, incluyendo zona y fecha de pesca y la duración completa del viaje de pesca. Se deberán definir y establecer claramente los instrumentos, procedimientos y responsables para la recolección de los datos que conformarán la Estadística Pesquera oficial, incluyendo los formularios oficiales, encuestas, bitácoras y/o partes de pesca a utilizar, atendiendo a las particularidades de cada pesquería.
Paso 2. Se habrán de hacer explícitas las Metas del PME y los Objetivos Operacionales de cada Plan Operativo Anual (POA) y las dificultades que se identifican para su logro. • Establecer las metas de producción en cantidad, calidad y destino de las capturas, por barco y por empresa. • Establecer el precio de primera venta de referencia para cada una de las partidas de desembarco. • Establecer los niveles de producción y la eficiencia tecnológica del procesamiento a bordo y en planta. • Establecer el valor comercial de la producción vendida a los distintos mercados y el destino final de la misma, especificando el procesamiento ulterior previsto sobre esos productos. 49
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• Identificar el consumidor final de los productos pesqueros del GSM, el precio de góndola pagado por ese comprador, incluyendo todos los eslabones intermedios de comercialización. • Establecer los objetivos operacionales del POA en curso en términos de producción, calidad y destino de las capturas. • Establecer las metas del PME y los objetivos operacionales del POA en curso, en términos de la conservación y/o recuperación de la especie objetivo, las especies acompañantes y el ambiente.
Paso 3. Redacción, evaluación independiente y elevación del PME Una vez concluidas las dos etapas mencionadas más arriba la Unidad Ejecutora procederá a: • Redactar el borrador del documento sobre el PME junto con las propuestas de regulación. • Ofrecer ese documento a un comité experto que pueda realizar una evaluación independiente sobre su forma y contenido. • Elevar a la Autoridad de Aplicación la propuesta de PME con el informe del Comité de Expertos, para su adopción eventual.
Adopción • Con la recepción de la propuesta del PME por parte de la Autoridad de Aplicación se inicia el procedimiento de análisis político y la eventual adopción del mismo, ya sea con cambios o no, en consulta y consensuados o no, con la instancias que participaron en la elaboración. • El primer paso que dará la Autoridad de Aplicación será una comunicación pública que pone a consideración de todos los actores y sectores interesados que el PME se encuentra en su fase de adopción. • Seguidamente se implementará un programa de al menos dos audiencias públicas previo a la adopción del PME, dentro de los 60 días de recibido el mismo. • Si el plan recibe críticas fuertes que son tomadas en cuenta por la Autoridad de Aplicación, esta habrá de reenviarlo a la Unidad Ejecutora con las observaciones recibidas, sugerencias
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y recomendaciones de cambios planteados. La Unidad Ejecutora deberá devolverlo dentro de los 90 días de recibido con las correcciones solicitadas. • Si el plan es aprobado por la Autoridad de Aplicación, ésta adoptará las regulaciones necesarias para su implementación efectiva dentro de los 60 días. • Las regulaciones deben contar con el visto bueno del área de control y fiscalización y de la oficina legal del Ministerio de Producción antes de comenzar a ser puestas en funcionamiento. Estas instancias controlarán la integridad de los procedimientos administrativos, revisarán las regulaciones propuestas y las aprobarán considerando los comentarios públicos que hubieran merecido. Velarán porque la regulación a implementar sea comprensible, necesaria y consistente con la ley, y en caso de juzgarlo conveniente correrán vistas de la misma a otras dependencias (ej.: Fiscalía de Estado) para obtener dictamen.
Implementación • Cuando la Autoridad de Aplicación concluye la etapa de adopción y análisis normativos a aplicar se dispondrá de un PME listo para ser implementado por la Unidad Ejecutora, donde se remitirá con copia de los instrumentos formales que habiliten a iniciar la puesta en marcha del calendario de pesca bajo un POA que responda en todo a las previsiones del PME. • La Unidad Ejecutora elaborará el POA y lo pondrá en conocimiento del Consorcio de Gestión, estableciendo la fecha de inicio de la temporada de pesca y consignando todos los antecedentes de la pesquería, los operadores habilitados, los cupos de captura, las regulaciones y sanciones, junto a toda otra información que resulte pertinente o que sea solicitada por los interesados. • Simultáneamente la Autoridad de Aplicación instruirá a la Policía de Pesca para que proceda en consecuencia de acuerdo a la normativa aprobada y participará a la Prefectura Naval Argentina de la entrada en vigencia del PME. • Asimismo, la Unidad Ejecutora iniciará por sí o con la colaboración de los organismos de asesoramiento técnico que corresponda el seguimiento y evaluación de la pesquería, informando periódicamente los avances en la misma a todos los interesados. • Al finalizar el primer POA, se pondrá en vigencia inmediata el POA correspondiente al segundo año, con los cambios provisorios sugeridos por el Consorcio de Gestión y el Consejo de 51
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Asesoramiento, siempre que tales cambios no modifiquen en esencia el PME aprobado originalmente por la Autoridad de Aplicación. • Finalizado el año calendario de la temporada de pesca correspondiente a un POA, la Unidad Ejecutora dispondrá de 90 días para preparar una evaluación final del desempeño de la pesquería en el año precedente y procederá a introducir los cambios definitivos que resulten pertinentes sobre el nuevo POA en curso. • En todas las etapas de evaluación se someterá a cada Objetivo Operacional a un escrutinio minucioso en función de la aplicación de indicadores de desempeño incluidos en el Sistema de Indicadores de Referencia (SIR) adoptado en la formulación del PME.
Revisión de los PME • Durante el transcurso del último ciclo anual de un PME, la Unidad Ejecutora iniciará un proceso de revisión del mismo con miras a la elaboración del nuevo PME, el que ahora podrá tener una duración mayor a 3 años en función del desempeño previo de la pesquería y con los criterios que resulte oportuno considerar. • La revisión de un PME se hará evaluando las metas propuestas con las herramientas de análisis previstas en el SIR. • El nuevo PME será remitido nuevamente a la Autoridad de Aplicación puntualizando los cambios introducidos y su justificación técnica, o socio-económica, junto a los progresos o inconvenientes con que se ha encontrado la gestión, y el estado y tendencia del caladero, siempre desde una perspectiva ecosistémica. • El nuevo PME incluirá las mejoras pertinentes sobre indicadores de desempeño, en particular, y del Sistema de Indicadores de Referencia, en general.
Revisión del Plan Maestro
Las condiciones generales y particulares con las que los facto-
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res biológicos, ecológicos, económicos, sociales e institucionales inciden sobre el desenvolvimiento de la actividad pesquera son por lo general cambiantes. Por ejemplo, cambios en las variables ambientales, en la abundancia y distribución de las poblaciones de invertebrados y peces, en la estructura y composición de las comunidades ícticas, o variaciones en algunos parámetros macroeconómicos del país, generan efectos cuyos resultados suelen apreciarse luego de trienios o quinquenios en una pesquería. Para enfrentar los efectos negativos de algunos de estos cambios, la política pesquera debe ser proactiva y adaptativa, de manera tal de ajustar sus objetivos particulares a las nuevas condiciones imperantes. Este Plan Maestro, concebido inicialmente como un documento de vigencia interanual, debe también prever un mecanismo para operar correcciones y mejoras en sus contenidos. El proceso de revisión del Plan Maestro deberá tener como objetivo el mejoramiento de las prácticas de manejo de las pesquerías para incrementar las chances de lograr la explotación sustentable de los recursos y el ecosistema del GSM. El proceso de revisión del Plan Maestro podrá ser promovido, aunque debidamente fundamentado, por cualquiera de las partes intervinientes en el proceso de elaboración, adopción e implementación de los PME de cada pesquería, esto es la Unidad Ejecutora de los PME, los consorcios de gestión de cada pesquería o la propia Autoridad de Aplicación. Una vez decidida la revisión, la Autoridad de Aplicación deberá prever los medios y recursos necesarios para conducir, en un plazo acorde a la tarea que no podrá exceder los seis (6) meses, un nuevo proceso de participación pública que facilite el tratamiento de los cambios y enmiendas del Plan Maestro. Para dar lugar a una revisión del Plan Maestro, la Autoridad de Aplicación, en forma conjunta con la Unidad Ejecutora de los PME y los consorcios de gestión de cada pesquería, evaluará si los cambios que se pretenden introducir ameritan implementar el proceso antes indicado. Si se tratara de cambios menores, relacionados con algunos de los procedimientos establecidos, con aspectos de edición o aclaraciones que ayuden a una mejor interpretación de la letra del Plan Maestro, los mismos podrán ser operados por la propia Autoridad de Aplicación, con la participación de la Unidad Ejecutora de los PME y los consorcios de gestión de cada pesquería. El Plan Maestro deberá ser revisado mediante el proceso formal antes indicado al menos una vez durante los primeros cinco (5) años a contar desde la fecha de su entrada en vigencia. Las revisiones posteriores se deberán efectuar antes de que expiren periodos de tiempo similares desde la anterior revisión.
Para enfrentar los efectos negativos de algunos de estos cambios, la política pesquera debe ser proactiva y adaptativa, de manera tal de ajustar sus objetivos particulares a las nuevas condiciones imperantes. Este Plan Maestro, concebido inicialmente como un documento de vigencia interanual, debe también prever un mecanismo para operar correcciones y mejoras en sus contenidos.
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IV
Investigación Pesquera Objetivos de la investigación pesquera La investigación pesquera en el contexto de los PME para las pesquerías y el ecosistema del GSM, tiene por objetivo principal obtener información fidedigna sobre los diferentes aspectos que hacen al desarrollo de la actividad pesquera, a saber: biológicos, ecológicos, ambientales, económicos y sociales. Para ello se vale de la realización de estudios mediante la ejecución de proyectos de investigación y/o de investigación y desarrollo (I+D), en el contexto de los cuales se aplica el método científico y cuyos resultados son regularmente sometidos a evaluación por pares y publicados en revistas científicas especializadas de los ámbitos nacional e internacional. La investigación pesquera oficia también en este contexto como soporte del desarrollo tecnológico aplicado a los aspectos mencionados de la actividad pesquera. Los objetivos particulares de la investigación pesquera y las líneas de investigación requeridas para obtener la información necesaria para el manejo sustentable de las pesquerías y el ecosistema del GSM, serán objeto de definición en el contexto de cada uno de los PME. En su conjunto constituirán un único Programa de Investigación (PI) con una proyección u horizonte temporal de corto (anual), mediano (trienal) y largo plazo (tres a cinco años).
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Planeamiento y organización de la investigación Es responsabilidad del Estado, con la asistencia de los organismos responsables de gestionar los PME, definir explícitamente una política de investigación pesquera en el contexto de un esquema de gestión ecosistémica de las pesquerías. Las políticas de investigación deberán ser discutidas y consensuadas con los sectores legítimamente interesados en la gestión del GSM y revisadas periódicamente para re-direccionar sus objetivos particulares en función de las necesidades de información para el manejo ecosistémico de las pesquerías. La política de investigación pesquera priorizará metas, objetivos y asignación de recursos presupuestarios según un Programa de Investigación Plurianual (PIP) previamente definido y aprobado. El PIP estará conformado por un Subprograma de Actividades Permanentes (SAP) y un Subprograma de Actividades a Término (SAT). El SAP comprenderá todas aquellas actividades de investigación relacionadas con el relevamiento sistematizado, periódico y a largo plazo de datos ambientales, biológicos, socioeconómicos y pesqueros (ej.: variables atmosféricas y oceanográficas, composición por edades de las capturas, monitoreos de abundancia y de la estructura poblacional de los recursos, monitoreos de contaminación, encuestas socioeconómicas, entre otras). El SAT incluirá las actividades de investigación específicas para atender demandas concretas de información sobre una especie, recurso o pesquería y/o estudios a mediano y largo plazo que tengan por objetivo incrementar el conocimiento sobre aspectos de la biología, ecología y explotación de los recursos y el medio ambiente marino. Para la elaboración y ejecución del PIP o de algunos de sus subprogramas, el Estado y los organismos responsables de la gestión de los PME podrán requerir los servicios, la asistencia científica y técnica y/o el asesoramiento experto del Instituto de Biología Marina y Pesquera Almirante Storni y del Departamento de Ciencias Marinas de la Universidad Nacional del Comahue, como así también de otros organismos científicos y/o instituciones académicas y de investigación regionales y nacionales.
La política de investigación pesquera priorizará metas, objetivos y asignación de recursos presupuestarios según un Programa de Investigación Plurianual (PIP) previamente definido y aprobado. El PIP estará conformado por un Subprograma de Actividades Permanentes (SAP) y un Subprograma de Actividades a Término (SAT).
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Información pesquera esencial (IPE) La investigación pesquera debe proveer a los responsables de elaboración de los PME, de una base de información científica que se compone de la suma de la información particular sobre aspectos biológicos, ecológicos, ambientales, económicos y sociales de las pesquerías y de las especies explotadas. Se define como Información Pesquera Esencial (IPE) a aquella información sobre la biología, ecología y explotación de las especies que es requerida para lograr un manejo sustentable de sus pesquerías y del ecosistema. La IPE de cada especie explotada debe incluir al menos información sobre los siguientes aspectos: edad y crecimiento, reproducción, requerimientos de hábitat, condiciones ambientales, relaciones ecosistémicas y tendencia de las capturas de la pesquería. La estrategia de recolección de datos de las pesquerías debe incluir al menos los siguientes aspectos de cada componente en particular:
Información biológica y ecológica • Edad y crecimiento • Identificación de unidades de población o stocks y de su distribución espacial • Interacciones ecológicas con énfasis en las relaciones tróficas • Índices de abundancia por clase de edad y reclutamiento • Procesos y patrones migratorios • Reproducción y fecundidad • Tasas de mortalidad
Información ambiental • Características de las masas de agua • Patrones estacionales de distribución de las masas de agua • Estabilidad temporal y espacial del frente térmico del GSM • Mapeo del fondo marino e identificación de hábitats bentónicos críticos
Información económica • Precios de primera venta • Precios de los productos • Renta total de la pesquería • Distribución de la renta • Mercados y demanda • Subvenciones
Información social • Empleos directos en el sector • Nivel de ingresos • Condición socioeconómica 56
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Además de los datos sobre los aspectos listados anteriormente, un componente clave de información para la investigación pesquera lo constituye la estadística de desembarcos, capturas y esfuerzo de pesca. En el contexto de los PME se requiere contar con un sistema de recolección de datos de capturas y esfuerzo basado en partes de pesca, bitácoras de pesca y/o encuestas de campo, que contemple al menos, la obtención de los siguientes datos para cada una de las pesquerías listadas en el Anexo IV:
Pesquería de merluza Merluccius hubbsi y otras especies demersales. Capturas: kilogramos encajonados a bordo y desembarcados de cada especie con valor comercial en cada zona y en cada lance de pesca. Esfuerzo: días de pesca, lances de pesca, horas efectivas de pesca, número de anzuelos calados. Pesquería de moluscos bivalvos. Capturas: kilogramos encajonados/embolsados a bordo y desembarcados de cada especie con valor comercial en cada zona y en cada lance de pesca. Esfuerzo: lances de pesca, horas efectivas de pesca, número de buzos por barco. Pesquería de pulpito Octopus tehuelchus. Capturas: kilogramos capturados de pulpito por zona y sitio de pesca. Esfuerzo: días de pesca, horas efectivas de pesca, número de pulperos, número de refugios/trampa calados por permisionario por cada jornada/periodo de pesca. Pesquería de caracoles costeros. Capturas: kilogramos encajonados/embolsados a bordo y desembarcados de cada especie con valor comercial por zona y sitio de pesca. Esfuerzo: días de pesca, horas efectivas de pesca, número de buzos, número de recolectores costeros. Pesquería de cangrejos. Capturas: kilogramos encajonados a bordo y desembarcados de cada especie con valor comercial por zona y sitio de pesca. Esfuerzo: días de pesca, horas efectivas de pesca, número de buzos, número de trampas caladas por jornada/viaje. Pesquería de peces costeros. Capturas: kilogramos encajonados a bordo y desembarcados de cada especie con valor comercial por zona y sitio de pesca. Esfuerzo: días de pesca, lances de pesca. Los datos a obtener para cada pesquería y los instrumentos a utilizar (encuestas, partes de pesca, bitácoras, etc.) para tal fin, serán definidos oportunamente en el contexto de cada PME. A partir de la implementación de los PME, los datos sobre capturas y esfuerzo serán acopiados e integrados con los datos históricos en un Sistema de Información Pesquera (SIP), el que incluirá también información sobre la industria, las flotas, artes de pesca y otros aspectos de interés. El SIP estará organizado y funcionará bajo la esfera del Estado, debiendo proveer de reportes periódicos a los responsables de los PME. 57
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Obtención de datos de las pesquerías Los datos a obtener de las pesquerías pueden categorizarse en dos tipos diferentes: datos dependientes de la pesca y datos independientes de la pesca. La obtención de datos de las pesquerías según cada una de estas categorías responde a diferentes estrategias y supuestos. Asimismo, los datos obtenidos a partir de cada una de estas categorías presentan fortalezas y debilidades diferentes, en tanto demandan esfuerzos y presupuestos distintos para su obtención.
Técnicas dependientes de la pesca • Muestreos de desembarco • Muestreos a bordo (Programa de Observadores Pesqueros – POP-) • Encuestas • Partes de pesca y bitácoras de pesca • Operaciones pesqueras (SiMPO)
Técnicas independientes de la pesca • Campañas de evaluación y monitoreo • Campañas oceanográficas • Estudios mediante sensores remotos • Censos directos • Evaluación hidroacústica • Estudios de laboratorio • Experimentos • Estudios genéticos
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Métodos y técnicas aplicables a las pesquerías del Golfo San Matías Los métodos aplicables para la investigación de los recursos del GSM varían según la naturaleza de las especies y de las pesquerías. A los fines de reducir el error y la incertidumbre en la obtención de datos, los estudios deben conducirse a partir del empleo de métodos probados y robustos. La identificación y el ensayo de métodos y técnicas para la investigación de diferentes aspectos de la biología y ecología de las especies, el medio ambiente marino y las pesquerías del GSM, como así también el ajuste, la estandarización y validación de técnicas de estudios y muestreo, fueron objetivos del componente de investigación del Proyecto PID N° 371. A grandes rasgos, los métodos tradicionalmente utilizados en estudios oceanográficos, biológicos y de evaluación de los efectivos pesqueros en el mundo, o variantes de los mismos adaptadas a las condiciones locales, se han estado aplicando para las investigaciones en el GSM, ya sea en el marco del Proyecto PID N° 371 como en el contexto de otros proyectos de investigación en el IBMPAS. Esto ha permitido desarrollar procedimientos de investigación confiables, que deberían ser tomados como referencia en la planificación de futuros estudios e investigaciones, máxime si se tiene en cuenta que muchos de los aspectos investigados requerirán de la definición de indicadores ecosistémicos que deberán ser monitoreados a lo largo del tiempo. Estos métodos y técnicas han sido citados y explicitados en diferentes publicaciones científicas e informes técnicos oficiales del IBMPAS y en el anexo bibliográfico se han incluido referencias a los mismos. 59
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Revisión La investigación científica constituye la herramienta fundamental para la obtención de información de alta calidad sobre aspectos biológicos y ecológicos de los recursos pesqueros, información que luego es aplicada en el proceso de toma de decisiones en el manejo de las pesquerías. Para garantizar que estas decisiones sean tomadas sobre bases científicas sólidas, es necesario que los métodos y técnicas aplicados en la investigación pesquera sean evaluados y revisados periódicamente mediante un proceso formal de revisión por pares.
La revisión por pares es un proceso mediante el cual un equipo o comisión de expertos especialmente conformada, examina la confiabilidad y robustez de las técnicas y metodologías científicas que están siendo aplicadas para la investigación de los recursos y las pesquerías. La investigación pesquera en el contexto de los PME para la pesca de captura del GSM deberá ser sometida regularmente a un proceso de revisión por pares.
La revisión por pares es un proceso mediante el cual un equipo o comisión de expertos especialmente conformada, examina la confiabilidad y robustez de las técnicas y metodologías científicas que están siendo aplicadas para la investigación de los recursos y las pesquerías. El análisis incluye no sólo a los procedimientos y técnicas que cotidianamente se emplean para la obtención de muestras, procesamiento de los datos y análisis de información, sino también a la producción científica bajo la modalidad de informes técnicos, publicaciones y otro tipo de reportes que se generan regularmente como resultados de dichos estudios. También son objeto de evaluación las propuestas de investigación y los planes de trabajo en curso. La investigación pesquera en el contexto de los PME para la pesca de captura del GSM deberá ser sometida regularmente a un proceso de revisión por pares. La Autoridad de Aplicación proveerá los términos de referencia y los medios y recursos presupuestarios necesarios para conformar una comisión ad hoc de revisión y arbitrará las medidas necesarias para que los organismos científicos que conducen los estudios e investigaciones sobre los recursos y las pesquerías del GSM participen activamente de dicho proceso. La primera revisión por pares en el contexto de los PME del GSM se llevará a cabo durante el primer ciclo de los PME, y se repetirá cada 3 años. La comisión de revisión deberá estar conformada por profesionales con experticia y conocimientos específicos sobre las disciplinas y temas objeto de revisión. Los revisores deberán ser expertos ajenos a la institución bajo la cual revistan los profesionales a cargo de conducir las investigaciones o cuya producción científica está siendo evaluada. La Autoridad de Aplicación establecerá convenios con organismos e instituciones nacionales o extranjeras con probada trayectoria en investigación de recursos pesqueros y pesquerías marinas a los fines de convocar a científicos de sus respectivos staffs para constituir la comisión de revisión.
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La Autoridad de Aplicación encargará a los organismos responsables de conducir la investigación pesquera la preparación de los documentos e informes que serán sometidos a revisión. Entre los documentos a preparar se deberán incluir también los correspondientes al PME de cada una de las pesquerías que está siendo evaluada, el Programa de Investigación Plurianual (PIP) con sus respectivos Subprogramas de Actividades Permanentes (SAP) y de Actividades a Término (SAT). Como resultado del proceso de revisión por pares, la comisión integrada a tales efectos deberá emitir un informe final conteniendo los productos establecidos en los términos de referencia.
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Participación Pública Por María Elena Caramuto
Objetivo y fundamentos de la participación en el contexto de los PME La formulación de Planes de Manejo Ecosistémico para gestionar el aprovechamiento de los recursos pesqueros y el ecosistema del GSM, supone crear escenarios participativos que concilien las necesidades, deseos y aspiraciones del conjunto de actores involucrados con una gestión responsable de sus recursos, que preserve su capacidad productiva y conserve la diversidad biológica. Es imposible pensar en la elaboración de PME viables sin incorporar las percepciones de los distintos actores que integran la comunidad específicamente relacionada. Resulta cada vez más común hablar de metodologías participativas en el tratamiento de temas ambientales y de manejo de los recursos naturales debido a la comprensión creciente de la necesidad de incluir los aspectos sociales, como uno de los elementos fundamentales para el logro de los objetivos de sustentabilidad. La aparición del concepto de desarrollo sostenible constituyó un paso importante en el tratamiento de la cuestión ambiental, al destacar su noción multidimensional y asumirlo como proceso mantenido de la calidad de vida cotidiana de las personas. 62
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Dichas ideas rompen con visiones estrechas y restringidas de medio ambiente, reducidas a los elementos naturales; integran una noción amplia del desarrollo que potencia la responsabilidad individual de todos los actores sociales y elevan a un primer plano el carácter participativo de las comunidades humanas en la planificación de su relación con el entorno. Esta nueva manera de ver la realidad requiere herramientas participativas que hagan posible la construcción de escenarios multi-actorales que faciliten el encuentro de diferentes miradas y habiliten al logro de acuerdos concretos. Estos espacios plurales y equitativos propician la expresión de las diferencias en un ámbito seguro de respeto y responsabilidad. Cuando la gente participa en los procesos de cambio social, lo que realmente hace es poner en juego su modo de ver el entorno, que es producto de su experiencia, valores, historia de vida, intereses. En esta nueva manera de abordar el cuidado del ambiente y de los recursos naturales se parte del reconocimiento del saber de todos los actores para colocarlos en igualdad de condiciones de negociación y diálogo intercultural. Entonces, la comunidad, los científicos y los gobiernos se transforman en actores necesarios en la elaboración y gestión de las planificaciones que regulen el uso de los recursos y atiendan al equilibrio ecosistémico. Los actores llegan a la instancia de participación con un bagaje propio y diferentes grados de poder que definen su capacidad de diálogo y negociación, determinados por su lugar social, nivel informativo, etc. Este es un aspecto que se debe atender y trabajar si lo que se busca es generar un espacio de encuentro equilibrado e inclusivo que cuide la participación equitativa de todos los participantes.
Estos espacios plurales y equitativos propician la expresión de las diferencias en un ámbito seguro de respeto y responsabilidad. Cuando la gente participa en los procesos de cambio social, lo que realmente hace es poner en juego su modo de ver el entorno, que es producto de su experiencia, valores, historia de vida, intereses.
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Los niveles de participación Existen diversas modalidades a través de las cuales se puede implementar la PP. Las mismas pueden darse en forma separada, otras veces pueden combinarse y, en otras oportunidades cuando se dan en el marco de un proceso participativo formal, completo y complejo, todas deben incluirse y complementarse. Las instancias de PP pueden darse mediante niveles crecientes de participación, a saber:
Informativo: es la transferencia o/y obtención de conocimiento sobre lo que está pasando. En este nivel se puede participar: • Recopilando, suministrando y elaborando información. • Informándose y comunicando información. • Pidiendo asesoramiento en la toma de decisiones.
Consultivo: Es la expresión de la opinión y la voluntad de los actores acerca de un problema o decisión, pero no es directamente vinculante para las autoridades a menos que esté acordado previamente que sí lo será. Se participa en este nivel: • Manifestando opiniones y sugerencias. • Evaluando las consecuencias de una decisión. • Controlando y evaluando a nuestros representantes. • Planificando.
Decisorio: Es el ejercicio del poder y responsabilidad en los procesos de toma de decisiones. Se participa en este nivel: • Eligiendo y renovando a nuestros representantes. • Aceptando asumir la representación de nuestros compañeros. • Delegando. • Decidiendo con autonomía en función de la responsabilidad que el grupo delega en cada uno de nosotros. • Participando en la toma de decisión en procesos participativos: planificaciones, elaboración de proyectos, etc.
Gestión: Es el ejercicio directo del poder y de la responsabilidad en la implementación o gerenciamiento de políticas, programas y proyectos. En el caso de los PME, consiste en asumir la responsabilidad de conducir la ejecución y monitoreo de los planes de manejo elaborados y acordados en conjunto por todas las partes interesadas. En los PME para las pesquerías del GSM se incluyen los cuatro niveles de participación mencionados. Los tres primeros se pusieron en marcha desde el momento mismo en que se comenzó con el proceso de participación formal promovido desde el Proyecto PID N° 371 (ECOPES). Sin embargo, no puede perderse de vista el nivel de máxima expresión de participación: 64
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la gestión. Es decir, se deben prever y abordar las condiciones necesarias para su gestión y el grado de participación de los diversos actores en la misma. En el transcurso del proceso de PP organizado y conducido desde la iniciativa ECOPES, más específicamente en el Tercer Taller de Participación Pública para la elaboración de los Planes Ecosistémicos de Manejo Pesquero del GSM (23 de Octubre de 2008), los representantes de la Autoridad de Aplicación propusieron llevar la participación de los actores al máximo nivel: la gestión. Para ello, propusieron la creación de una Unidad Ejecutora de los PME, conformada por representaciones de los diferentes sectores legítimamente interesados en la gestión de las pesquerías del GSM. Por lo tanto, la PP para la elaboración e implementación de los PME para cada una de las pesquerías del GSM debería alcanzar el máximo nivel, o sea la participación en la gestión. En el apartado “Lineamientos Generales” del Capítulo 2, se ha hecho referencia a las acciones inmediatas que debería encarar la Unidad Ejecutora de los PME para organizar la PP.
Organización de la participación La definición anterior determina la necesidad de establecer los requerimientos elementales y los procedimientos básicos que se deben tener en cuenta para conducir un proceso participativo para la formulación de los PME para cada una de las pesquerías del GSM. En este sentido, y teniendo en cuenta la experiencia adquirida en el proceso participativo que condujo al desarrollo del presente Plan Maestro, la elaboración de los PME deberá realizarse siguiendo un proceso formal de participación pública. Se entiende por proceso formal de PP, la planificación, preparación y ejecución de instancias (reuniones, comisiones) específicamente organizadas, ajustadas a procedimientos reglados y a pautas claras que posibiliten el tratamiento de temas previamente priorizados y agendados, en tiempo y forma. Este proceso deberá contar a su vez con asistencia profesional para la coordinación, facilitación y relatoría. Los resultados de las sesiones deberán ser adecuadamente documentados, archivados y publicitados para alcanzar la mayor transparencia en el manejo. La organización del proceso de PP será responsabilidad de la Autoridad de Aplicación y de la Unidad Ejecutora de los PME. Estos responsables deberán publicitar ampliamente las actividades y resoluciones a través de, al menos, boletines periódicos impresos y de una página web. Será también una tarea prioritaria de estos responsables la elaboración y aprobación por consenso y normativa, de un procedimiento aplicable a la resolución de disputas o conflictos.
Se entiende por proceso formal de PP, la planificación, preparación y ejecución de instancias (reuniones, comisiones) específicamente organizadas, ajustadas a procedimientos reglados y a pautas claras que posibiliten el tratamiento de temas previamente priorizados y agendados, en tiempo y forma.
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Identificación de los sectores legítimamente interesados El reconocimiento y caracterización de las actividades de producción y servicios que se desenvuelven en el ecosistema del GSM, la mayor parte de ellas con base geográfica en sus comunidades y centros urbanos costeros, permite identificar claramente varios grupos de interés que deberán participar a través de alguno de los niveles indicados, en el proceso de formulación e implementación de los PME para sus pesquerías. En el ámbito privado se pueden identificar claramente varias actividades y grupos de interés que deberán ser convocados a participar por los responsables de elaborar e implementar los PME. Los grupos de interés del sector privado deberán acreditar su constitución legal y representación actualizada. A continuación se presenta un listado de los grupos que participaron hasta el momento: Pesca: incluye las representaciones sectoriales legalizadas (con personería jurídica) de los usuarios directos de los recursos habilitados mediante las leyes Q1960 y Q2519 (cámara de empresas pesqueras, organizaciones de pescadores artesanales), la Terminal Pesquera Artesanal, los gremios o sindicatos de personal de la pesca (SOMU, STIA, Asociación de Patrones de Pesca). Turismo: incluye al Consejo Consultivo de Turismo (ConCoTur) de San Antonio Oeste y Las Grutas y a las representaciones oficiales de operadores de turismo debidamente habilitados. Industria: Las organizaciones intermedias o cámaras que nuclean a las empresas que desarrollan actividades industriales de diferente escala en las costas del GSM y las representaciones de las empresas Álcalis de la Patagonia (ALPAT SA) y Minera Sierra Grande. Actividad Portuaria: incluye a las empresas y organismos que operan los puertos en el GSM (Terminal de Servicios Portuarios Patagonia Norte, Minera Sierra Grande y Municipalidad de San Antonio Oeste). Organizaciones no gubernamentales (ONG’s): incluye a las ONG’s legalmente conformadas con actuación a nivel local y regional, que han participado en la etapa preparatoria del Plan Maestro (Fundación Patagonia Natural, Fundación Inalafquen y Pastoral Social).
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En el ámbito estatal se identifican claramente las siguientes instituciones y organismos estatales que, ya sea por ejercicio del dominio territorial o por competencias jurisdiccional, deberán también ser convocados a integrar los procesos participativos:
Municipalidad de Viedma Municipalidad de San Antonio Oeste Municipalidad de Sierra Grande Consejo de Ecología y Medio Ambiente Ministerio de Turismo Ministerio de Producción (áreas con competencia: pesca, minería, fauna) Comisión de Pesca de la Legislatura de Río Negro Poder Judicial (Superior Tribunal de Justicia de Río Negro). Prefectura Naval Argentina
Un párrafo aparte amerita la convocatoria a los medios de comunicación radiales, televisivos y gráficos, tanto del ámbito local como regional y provincial. La invitación a los medios deberá realizarse por su función específica como herramientas de información hacia la sociedad y por su carácter de legítimos interesados. El anterior constituye un listado preliminar orientativo de los legítimos interesados que deberán ser convocados según algunos de los niveles de participación indicados. La incorporación permanente u ocasional al proceso de PP de otros grupos de interés, será evaluada y decidida por los organismos responsables de los PME, teniendo en cuenta las necesidades de opinión, información y temas a tratar.
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Planes de manejo ecosistémicos para la pesca de captura en el Golfo San Matías: consideraciones a la luz de la legislación vigente en la Provincia de Río Negro Por Pablo Fernando Filippo La evolución de los regímenes legales en la Argentina no ha seguido el firme paso que, desde la ciencia biológica, intenta abordar una aproximación ecosistémica en el manejo pesquero. En dispar medida algunos de los gobiernos provinciales y el Gobierno Federal, han reconocido en la legislación la necesidad para la protección de los recursos pesqueros. No obstante, al igual que sucede en otros países, estas prescripciones están fragmentadas en diversas normas que se vinculan fundamentalmente con la actividad extractiva y de procesamiento de los recursos naturales. Por ello, al igual que en la regulación de los humedales –cuya complejidad desde el punto de vista legal no ha sido abordada en estudios en nuestro país- un plan de manejo pesquero sobre bases ecosistémicas deberá tener en cuenta una ingeniería legal basada en diversas normas, las cuales intentaremos sistematizar en este capítulo para un mejor conocimiento y comprensión de las mismas por parte de las personas que deban conducir el proceso de elaboración de los PME del GSM.
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El número de normas que se relata a continuación puede resultar intimidante para el lector. Podría ser abrumador pensar cómo organizar un plan de manejo sobre bases ecosistémicas con tamaño número de diversas normas, y cómo evitar colisionar con algunas de ellas o con las autoridades que ellas disponen. Esto es aún más complejo en nuestro país, donde no se han establecido visiones y prioridades consistentes de protección de la biodiversidad y en las obligaciones internacionales. Más complejo resulta aún la coordinación cuando existen diversas agencias que podrían estar involucradas, lo que dificulta la transparencia y la efectiva decisión sobre las políticas a adoptar. Pero el desafío se encuentra en realizar un análisis de consistencia de la propuesta del plan de manejo con la legislación vigente, de manera que el manejo: (1) refleje las fronteras ecológicas lo mejor posible, y no solamente las fronteras antropogénicas o políticas; (2) incorpore la mejor práctica basada en el manejo ecosistémico y precautorio; (3) encare la totalidad de los impactos humanos; (4) identifique las áreas de necesidad de un mejor manejo para asegurar un mayor nivel de protección para las especies vulnerables, lo mismo que las áreas biológicas y ecológicamente significativas; (5) haga posible un sistema precautorio de áreas marinas protegidas, establecidas con claros objetivos y delineadas sobre una base representativa y biogeográfica; (6) provea mecanismos efectivos para asegurar el cumplimiento y la plena aplicación de las normas, y ( 7) favorezca el uso sustentable y equitativo de los recursos, respetando los derechos de las futuras generaciones para su aprovechamiento (equidad inter-generacional).
Clasificación de las normas vigentes La identificación de la normativa aplicable a un plan de manejo pesquero sobre bases ecosistémicas en la jurisdicción de la Provincia de Río Negro, requiere de la integración de ciertas normas federales llamados “tratados” que, por su relevancia e incidencia directa sobre las pesquerías provinciales, resulta recomendable incorporar en el trabajo a realizar. Ello se debe a que en el espacio marítimo provincial, la explotación de sus recursos –entre ellos las pesquerías- debe atenerse a lo que el país se comprometió mediante los tratados [1] internacionales. Estas convenciones internacionales tienen primacía constitucional por sobre las normas provinciales, y así, el plan de manejo pesquero deberá tener en cuenta –además de las normativas federales y provinciales- a estos tratados. Para ello, más abajo se hará referencia a los tratados más relevantes en materia pesquera que tendrían relevancia a nivel provincial. Nota: las referencias citadas en el texto que se desarrolla a continuación se detallan al final del mismo.
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Asimismo, en una visión más abarcadora del marco regulatorio aplicable a los planes de manejo pesqueros, existen otros tratados internacionales no vinculados directamente a la pesca que incidirían sobre las normas y políticas pesqueras provinciales. Ejemplos de ellos son los derechos y obligaciones -algunas plenamente operativas y otras de “derecho blando” o “soft law [2]”- que surgen de otras convenciones internacionales no vinculadas específicamente con la pesca, pero que al ser ratificadas por la República Argentina las provincias deben considerar. Entre ellas –y de manera no excluyente- pueden citarse las obligaciones surgidas de la Convención sobre Diversidad Biológica (CDB), la Convención Ramsar sobre Humedales Prioritarios, y la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES). No es frecuente observar en los universos jurídicos provinciales o federales normas que traduzcan estas obligaciones y derechos efectivamente. Pareciera, en este sentido, que los administradores de los recursos naturales presentaran cierta inmunidad a la incorporación de lineamientos legales que no sean los específicamente vinculados con los recursos que administran; las causas de este fenómeno debieran investigarse en las particularidades organizativas de cada administración provincial. En síntesis, en lo que sigue, a los efectos de los PME, se reseñarán los tratados internacionales que la Argentina ha ratificado, las leyes federales y las leyes y normativas infra-legales [3] de la provincia de Río Negro actualmente vigentes.
Los tratados internacionales Respecto de los tratados internacionales para tener en cuenta en los PME para la pesca de captura en el GSM, se encuentra disponible la publicación “Bases para una gestión ecosistémica sustentable del mar patagónico”, cuyos co-autores son Daniel Sabsay, María Eugenia Di Paola, Natalia Machain y Carina Quispe y que fuera coordinado por el Dr. Carlos Verona. El capítulo de mayor interés, que ellos denominan “la matriz internacional” se encuentra disponible en el siguiente sitio de internet: http://www.sea-sky.org/ss/files/pdf/farn_B_matrizinternacional.pdf (con acceso el 21/8/2007) que considero se trata de la publicación más completa de interés para el plan de manejo pesquero sobre bases ecosistémicas. Así, las convenciones más relevantes para tener en consideración, y a los que remito a la publicación antes mencionada pues su análisis es suficiente, son las que siguen:
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Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias de Animales Silvestres (CMS, 1979); disponible en http://www.cms.int/documents/convtxt/cms_convtxt_ sp.htm con acceso 21/8/07.
Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR, 1982); disponible en http://www. un.org/Depts/los/convention_agreements/texts/unclos/convemar_es.pdf con acceso 21/8/07.
Convenio sobre la Diversidad Biológica (CBD, 1992); disponible en http://www.cbd.int/doc/legal/cbd-es.pdf con acceso 21/8/07.
Acuerdo sobre Conservación de Albatros y Petreles (ACAP, 2001); disponible en http://www.acap.aq/acap/ text_of_the_agreement/acuerdo_sobre_la_conservaci_n_de_ albatros_y_petreles con acceso 21/8/07[4]. Obsérvese que la aplicación de otras convenciones mencionadas en el texto de la publicación no son incorporadas en esta referencia, porque no son de aplicación en jurisdicción provincial [5].
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Leyes Federales y otras normas de relevancia Ley N° 24.922[6] (conocida como “Ley Federal de Pesca”) La Ley Federal de Pesca N° 24.922, promulgada en enero de 1998, es la principal norma pesquera a nivel federal y la que otorga a las provincias la plena facultad para explotar los recursos vivos marinos según sus respectivas normas. Esta plena facultad de las provincias con litoral marítimo se encuentra limitada por las previsiones del Capítulo III de la ley, que señala que la Nación podría establecer limitaciones cuando hubiera cuestiones asociadas con la conservación de un recurso, con fundamento científico y con conocimiento del Consejo Federal Pesquero (artículo 5°, inc. c). Asimismo, la Nación también podría establecer otras restricciones en razón de la coordinación de la protección y la administración de los recursos pesqueros que se encuentran tanto en jurisdicción nacional como provincial (artículo 5°, inc. b). Asimismo, en función de la Ley Federal de Pesca N° 24.922, las provincias deben cobrar el Derecho de Extracción por las capturas que se establezcan por el Consejo Federal Pesquero y aplicar la misma escala de multas por incumplimiento de las normas (el procedimiento para la imposición de sanciones, no obstante, queda bajo resorte provincial). Salvo las limitaciones anteriores, las provincias con litoral marítimo se rigen exclusivamente por su respectiva legislación a los efectos de la materia pesquera marítima.
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Normativa dictada por la Prefectura Naval Argentina Las Ordenanzas son las disposiciones de carácter normativo dictadas por el Prefecto Nacional Naval, reglamentarias de leyes, decretos, resoluciones, reglamentos y demás normas relacionadas con las funciones de la Prefectura Naval Argentina, a los efectos de la navegación. Están editadas por tomos, y el de mayor relevancia para tener en cuenta para los PME de pesca es el Tomo vinculado con la protección ambiental “Régimen para la protección del medio ambiente”, del Tomo 6, disponible en http://www.prefecturanaval.gov.ar/institucional/castellano/index.htm
Normativa nacional vinculada con la protección de la fauna marina. El Decreto 1216/74 prohíbe la caza de lobos, elefantes marinos, focas, pingüinos y especies similares de la fauna marina.
Normativa de la Provincia de Río Negro en materia pesquera • Ley QN°1960 y su Decreto Reglamentario 822/1995, Ley QN°2519 y su Decreto Reglamentario 430/1993. • Resoluciones ministeriales Nros. 1/2005, 593/2004, 346/2004, 1113/2003, 802/2003, 555/2003. • Resoluciones de la Secretaría de Estado de Producción Nros. 25/2005, 489/2000, 942/1999, 748/1999, 136/1999, 1197/1998, 1122/1998 y 18/1997. En función de la organización ministerial vigente, la Autoridad de Aplicación en materia pesquera es el Ministerio de Producción, por intermedio de la Dirección de Pesca Marítima. Un análisis detallado de los contenidos y alcances de cada norma relevante se desarrolla a continuación:
Ley QN°1960 (integrada por la Ley 3384 y modificada parcialmente por la Ley 3397) y su Decreto Reglamentario 822/1995. Es la ley marco en materia de pesca marítima de captura, con la excepción de la pesca artesanal que está regulada por la Ley QN°2519. El Decreto Reglamentario 822/1995 define en su artículo 5° que se considera materia de pesca a los efectos de esta reglamentación a todos los recursos del mar con excepción de las aves y mamíferos que constituyen materia de caza. Su Capítulo I regula lo atinente a la jurisdicción y ámbito de aplicación de la norma; si bien menciona a la acuicultura (artículo 4°, apartado b]), esta se regula por la Ley N ° 2829. El alcance de la norma regula, además de la pesca marítima de captura, la recolección manual, la descarga, elaboración, conservación e in73
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dustrialización, transporte y comercialización de los productos de la pesca y sus derivados en la jurisdicción provincial (artículo 4°, apartado c). El Capítulo II, vinculado con la conservación y protección de los recursos, establece una serie de prohibiciones (artículo 5°) y exige el empleo de un sistema de monitoreo satelital en los buques pesqueros (artículo 6° bis – incorporado por Ley N° 3384, estando reglamentado su funcionamiento por Resolución del Ministerio de Producción N° 1113/2003). El Capítulo III reseña lo relativo a la investigación y capacitación; la Autoridad de Aplicación debe fijar tales lineamientos (artículo 7°); los permisionarios están obligados a colaborar con los observadores a bordo y a brindar a la Autoridad de Aplicación la información conducente para la investigación (artículo 8°); el organismo que asistirá a la Autoridad de Aplicación en la materia es el Instituto de Biología Marina y Pesquera Almirante Storni (artículo 9°). El Capítulo IV, se vincula con los proyectos, permisos, registros y aranceles. Entre otros asuntos, la Autoridad de Aplicación establece anualmente la captura total permisible, así como las artes y métodos de captura utilizables (artículo 10°). Los permisos son otorgados a empresas o establecimientos pesqueros (Capítulo IV). El ciclo del proyecto pesquero en la ley y su decreto reglamentario se establece de la siguiente manera: 1. La presentación se realiza ante la Autoridad de Aplicación (artículo 12- Decreto Reglamentario N° 822/1985), debiendo cumplir previamente con lo establecido en el artículo 7° del Decreto 822/1985; 2. La Autoridad de Aplicación evalúa el proyecto (arts. 12 y 14 de la Ley N° 1960, que establece los requisitos genéricos para todos los proyectos); 3. Aprobado el proyecto, se lo inscribe en el Registro de Actividades Pesqueras y se le emite los permisos de pesca (artículo 20°). Los permisos son caracterizados como individuales, precarios e intransferibles, se concederán por lapso no superior al año y pueden renovarse (artículo 18°); son de carácter oneroso conforme a lo que fije la reglamentación (artículo 22°). Un Registro General de Actividades Pesqueras es creado por el artículo 21°. La descarga y procesado de la producción de todo buque con permiso de la Provincia deberá realizarse obligatoriamente en puertos provinciales, salvo en casos de fuerza mayor (artículo 23°). 74
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El Capítulo V establece una reserva de paso a los efectos de la recolección de moluscos y crustáceos, de cincuenta metros de ancho (artículo 24°). El Capítulo VI está vinculado con el régimen de infracciones, que observó modificaciones en función de la Ley N° 3397; asimismo, las sanciones y el procedimiento para las mismas está previsto en los artículos 25° a 31° del Decreto 822/1985. Las demás competencias de la Autoridad de Aplicación de la Ley se encuentran previstas en el artículo 41° del Decreto 822/1985.
Ley QN° 2519 (modificada por Ley N°2995) y su Decreto Reglamentario N° 430/1993 Se trata de una ley de pesca artesanal para la explotación de recursos pesqueros bajo jurisdicción y dominio de la Provincia de Río Negro. Comprende el ejercicio de la extracción de recursos marinos, como así también, la descarga, elaboración, conservación, industrialización, transporte y comercialización de los productos (artículo 4°) derivados de las siguientes modalidades de pesca establecidas en el artículo 5°: 1. Pesca de especies ícticas mediante la utilización de redes playeras, trasmallos, redes agalleras, redes fijas, trampas y artes de anzuelo; todas ellas operadas desde la costa, con o sin el apoyo de embarcaciones menores; las embarcaciones menores (artículo 6°) son las siguientes: a) botes de fabricación casera y cascos 75
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de construcción industrial, propulsados a remo, vela o motor fuera de borda; b) embarcaciones de motor interno cuya eslora no supere los 9,90 m, debidamente habilitadas por la Prefectura Naval Argentina. 2. Pesca de especies ícticas o moluscos desde embarcaciones menores mediante la utilización de artes de anzuelos, señuelos de cualquier tipo o trampas. 3. Extracción manual de moluscos y/o crustáceos mediante buceo desde costa o embarcación menor. 4. Recolección manual de moluscos y/o crustáceos en la zona intermareal. Define como Pescador Artesanal (artículo 6°), a toda persona física que desarrolle alguna de las actividades indicadas en el artículo 5º. Crea un Registro Provincial de la Actividad Pesquera Artesanal Marítima (artículo 9°), donde es obligatorio para los permisionarios registrarse (artículo 10°) bajo los requisitos que señala la ley (artículo 12°). Se pueden otorgar tanto permisos de pesca individual como permiso de embarcación (artículo 10°). Los permisos duran un año y son renovables (artículo 4, Anexo Decreto Regl. 430/1993); son personales (artículo 6°, Anexo Decreto Reglamentario N° 430/1993), no transferibles (artículo 6° Decreto Regl.) y gratuitos (artículo 11°). Crea una Terminal Pesquera Artesanal en San Antonio Oeste (artículo 14°), administrada por un Consejo de Administración (artículo 15°) al que le asigna sus funciones (16°). Los pescadores artesanales deben obligatoriamente ingresar las capturas a la Terminal Pesquera Artesanal (salvo los exceptuados en función del artículo 23°), donde deben declarar por escrito las capturas obtenidas para luego proceder a su tratamiento y posterior venta o destino (artículo 18°). Éstos pueden optar por venderlos fuera de la terminal y de los límites de la provincia (19°). En la Terminal Pesquera Artesanal los pescadores pueden procesar (artículo 18°) y comercializar (arts. 20° y 22°) sus capturas bajo las modalidades que prevé la ley (arts. 21°). La ley prevé en el Capítulo V aspectos asociados con la investigación y conservación de los recursos pesqueros de interés para el sector artesanal. El Capítulo VI prevé un régimen de infracciones, sujeto a la reglamentación y al procedimiento sumarial indicado en el artículo 30° de la Ley N° 1960.
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Resoluciones ministeriales de la Provincia de Río Negro Resolución del Ministerio de Producción N° 1/2005: reserva exclusivamente para los permisionarios inscriptos en el Registro Provincial de la Actividad Pesquera Artesanal Marítima creado por el artículo 9º de la Ley Nº 2519, el ejercicio de actividades extractivas pesqueras en determinadas áreas geográficas marítimas bajo jurisdicción provincial. Resolución del Ministerio de Producción N° 593/2004: aprueba un régimen general de control e inspección de la actividad pesquera marítima, la actividad de acuicultura y la pesca marítima artesanal en los espacios marítimos bajo jurisdicción de la Provincia de Río Negro en materia de recursos vivos marinos, de conformidad con el artículo 3° de la ley 24.922, y de las leyes N° 1960, N° 2829 y N° 2519. Resolución del Ministerio de Economía Nº 346/2004: establece que los buques pesqueros que sean operados en los caladeros de la Provincia de Río Negro por los administrados inscriptos en el Registro de Empresas (artículo 21, inciso a. de la Ley N° 1960) no podrán superar los ochocientos caballos de fuerza (HP). Excluye de la limitación a los buques pesqueros que operen exclusivamente mediante la utilización del sistema de pesca de máquinas poteras. Resolución del Ministerio de Economía Nº 1113/2003: reglamenta las cuestiones atinentes al funcionamiento del sistema de monitoreo satelital de buques para alcanzar los objetivos definidos en el artículo 6° bis de la Ley N° 1960 (texto según ley 3384). Resolución del Ministerio de Economía Nº 802/2003: aprueba un régimen general para las funciones del observador marítimo. Resolución del Ministerio de Economía Nº 555/2003: establece anualmente para el período comprendido entre el 1° de Octubre y el 30º de Noviembre una zona de veda para la captura de merluza común (Merluccius hubbsi) y otras especies demersales acompañantes, en el sector de la Reserva Pesquera Rionegrina del Golfo “San Matías” comprendido al Norte del paralelo 41º 30’ LS, para todos los permisionarios pesqueros que operen en jurisdicción provincial.
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Resoluciones de la Secretaría de Estado de Producción (SEP) de la Provincia de Río Negro Resolución de la SEP Nº 25/2005: establece medidas de manejo para el ejercicio de la pesca artesanal de pulpito tehuelche (Octopus tehuelchus) en la Bahía San Antonio y zona de influencia. Resolución de la SEP Nº 253/2001: veda la explotación de la “almeja panopea” o “geoduck austral” (Panopea abreviatta) en ámbito geográfico de la jurisdicción provincial del Golfo San Matías, bajo cualquier modalidad extractiva y para todo tipo de flotas. Resolución de la SEP Nº 489/2000: establece que la pesca de moluscos bivalvos en la Jurisdicción Provincial puede desarrollarse mediante el empleo de rastras bentónicas, recolección manual y recolección manual por buceo, sobre la base de lo que determine la Dirección de Pesca y en función de las recomendaciones técnicas del IBMP “Alte. Storni”. Resolución de la SEP Nº 942/1999: prescribe que las embarcaciones pesqueras palangreras no categorizadas en los estratos de “artesanal” o “Rada Ría”, no podrán operar en la zona definida por el artículo 1º de la Resolución Nº 234/98 de la Secretaria de Estado de Producción, cuando se encuentren en ella embarcaciones artesanales o de Rada Ría en operación de pesca. Resolución de la SEP Nº 748/1999: autoriza la operación de buques pesqueros que operen con artes de pesca de arrastre en el área definida por el artículo 1º de la Resolución Nº 234/98 de la Secretaría de Estado de Producción, cuando no existan en la zona embarcaciones artesanales o de Rada Ría que operen con artes de anzuelo. Resolución de la SEP Nº 136/1999: establece en un máximo del diez por ciento las capturas autorizadas de individuos menores de 40 cm de largo total para la especie merluza común (Merluccius hubbsi) por parte de la totalidad de embarcaciones que operen en la “Reserva Pesquera de la Provincia de Río Negro” definida en el Artículo 2º de la Ley Nº 1960. Resolución de la SEP N° 197/1998 (modificada por Resolución Secretaría de Producción N° 389/1998): establece en los meses de Diciembre y Enero a Abril inclusive de cada año, una Zona especial de Pesca en el área conocida como Punta Pórfido, comprendida entre los paralelos 41º40´ y 42º00´ Latitud Sur y entre el meridiano 64º45´ Longitud Oeste y la Línea de Costa y los requisitos que deben desarrollar los permisionarios para operar. 78
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Resolución de la SEP N° 1122/1998: suspende el otorgamiento de nuevos permisos de pesca y cualquier otro tipo de habilitación que involucre el acceso al caladero del Golfo San Matías de nuevas embarcaciones pesqueras; determina asimismo que los reemplazos de embarcaciones sólo podrán otorgarse siempre que ello no implique un incremento del esfuerzo de pesca. Resolución de la SEP N° 18/1997: establece prescripciones asociadas al tamaño de las artes de pesca de arrastre de fondo.
Otras normas de la Provincia de Río Negro vinculadas con la protección de la biodiversidad y los recursos genéticos Ley 2600 [7] . Reconoce como del dominio público de la Provincia de Río Negro el patrimonio y los recursos genéticos, acuáticos, terrestres y aéreos originados en territorio rionegrino. La Provincia debería haber dictado la reglamentación necesaria para su registración y administración sustentable, no obstante no existe a la fecha de realización de este documento una norma en ese sentido.
Ley 2669 (Áreas Naturales Protegidas): es la norma básica vinculada con las áreas naturales protegidas. La Autoridad de Aplicación de la Ley es el Consejo Provincial de Ecología y Medio Ambiente. El artículo 12° se refiere a los planes de manejo. En el caso de los espacios marinos así declarados, las medidas de manejo deberán ser contestes con los lineamientos de esta ley y los de su respectiva creación; a agosto 2007, no se han identificado planes de manejo respecto de estas áreas establecidos por normas legales, por más que el artículo 11° señale que dichos planes deberán ser establecidos dentro de un plazo máximo de dos años de su sanción (1993).
Ley 2670: crea el Área Natural Protegida “Bahía de San Antonio[8]” cuyo fin es el de proteger y conservar los ambientes de que dependen las localidades reproductivas, de descanso y alimentación de diversas aves, tanto residentes como migratorias. En esta área rigen las restricciones que establezca la Autoridad Local de Conservación, que deberá consensuar con la Municipalidad de San Antonio Oeste y con las ONGs en relación a su plan de manejo.
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Ley 2829 y normas complementarias (Acuicultura): constituye la norma específica en materia de acuicultura en la Provincia de Río Negro, estando reglamentada por el Decreto N° 751/2003. La Autoridad de Aplicación es el Ministerio de Producción de la Provincia de Río Negro, en función de la organización ministerial vigente. En sus aspectos más relevantes, estas normas: • Establecen prescripciones aplicables tanto a la acuicultura continental como a la marítima. • Definen a la acuicultura como actividad referente a la producción de organismos acuáticos, plantas y/o animales en agua dulce o marina, por medio de técnicas de cría o cultivo (artículo 2°). • Se requiere una concesión administrativa, de carácter oneroso (artículo 10° y artículo 8° del Anexo del Decreto 751/2003) para el desarrollo de la actividad de acuicultura, cuando se lleve a cabo parcial o totalmente en tierras del dominio público o privado del Estado y aguas de dominio público (artículo 7°). En todos los casos, es menester disponer previamente de una autorización administrativa de uso u ocupación del recurso hídrico por parte del Departamento Provincial de Aguas (artículo 7°). El Decreto 751/2003 clasifica las habilitaciones administrativas distinguiendo según se trate de permisos y concesiones para el ejercicio de la acuicultura en áreas marítimas o continentales (artículo 6° - Anexo Decreto 751/2003). • Las concesiones, salvo expresa excepción, se otorgan mediante concurso público (artículo 10° - Anexo Decreto 7°). • Contemplan la posibilidad de concesiones de carácter gratuito a centros de estudios provinciales (artículo 11°) que realizan actividades de investigación. • El plazo máximo para las concesiones es de veinte años, y son transferibles con acuerdo de la Autoridad de Aplicación (artículo 13° y artículo 15° del Anexo del Decreto N° 751/2003). Las concesiones no pueden ser subdivididas con el objeto de ser transferidas. • Para el ejercicio de la acuicultura se requiere que la persona física esté domiciliada en la provincia; de su parte, las personas jurídicas deben constituir domicilio legal en la Provincia de Río Negro. • Se establecen diversas causales de caducidad de las concesiones (artículo 17°). • Habilitan la recolección de adultos y juveniles de poblaciones naturales para la procreación en cautiverio (artículo 21°) y captura de semillas en espacios de mar abierto o cerrado (artículo 19°). • Se establecen condiciones para utilizar en alguna etapa del cultivo, ejemplares reproductores, juveniles, larvas, ovas, alevinos o algas importadas de zonas, provincias o países alejados del sitio de cultivo (artículo 23°; artículo 20° del anexo del Decreto N° 751/2003). 80
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• Los lineamientos para el establecimiento de cargas y patentes para el régimen de uso están previstos en el artículo 19° del Anexo del Decreto N° 751/2003. • Se fijan pautas para establecer los límites individuales de producción para cada emprendimiento en función de la capacidad de carga y conservación del ambiente (artículo 22° del Anexo del Decreto N° 751/2003). • En lo atinente a las patologías está previsto en el Capítulo II, Título V del Anexo del Decreto N° 751/2003; asimismo, dentro de este Título se abordan lineamientos respecto de (a) la utilización de piensos, aditivos y fertilizantes, (b) residuos y efluentes de la producción, (c) el procesamiento, (d) el control ambiental y (e) las faltas, procedimientos e infracciones.
Otras normas relevantes derivadas de la ley 2829 y su reglamentación: Resolución de la Secretaría de Estado de Producción N° 671/2003: establece la creación del Registro General de Actividades de Acuicultura de la provincia de Río Negro, dependiente de la Dirección de Pesca. Resolución del Ministerio de Producción N° 856/2004: aprueba la reglamentación de los derechos de otorgamiento y patentes para el ejercicio de la acuicultura en los términos de la Ley 2829 y su Decreto Reglamentario N° 751/2003.
Ley 2951 (Ley de Costas): establece un marco regulatorio para la utilización, protección y aprovechamiento de la zona costera de la Provincia de Río Negro. Su artículo 4° señala que el ámbito de aplicación de esta norma es el espacio físico com81
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prendido desde la isobata de veinte (20) metros de profundidad hasta una distancia aproximada de quinientos (500) metros tierra adentro, contados a partir de la línea de altas mareas normales. En función de ello, todo proyecto, aspecto del plan de manejo pesquero a realizarse en el ámbito de aplicación de la ley, deberá observar lo preceptuado en ella, sus normas reglamentarias y las contempladas en el Código de Planeamiento Costero (artículo 33°). Su Autoridad de Aplicación es la Secretaría de Turismo de Río Negro.
Ley 3266 (Ley de Impacto Ambiental): su artículo 3° no señala a la pesca o a la acuicultura entre las actividades que producen impacto ambiental específicamente, aunque las incluye genéricamente [9]. No obstante lo anterior, por vía de interpretación del artículo 5° de esta norma estarían alcanzados [10]; en consecuencia –y en función de la envergadura y características del proyecto de acuicultura- resulta conveniente consultar ante la Autoridad de Aplicación (Consejo de Ecología y Medio Ambiente -CODEMA-) la interpretación de esta norma, a fin de estimar adecuadamente el alcance y plena operatividad de la misma que podría afectar al plan de manejo eventualmente.
Ley 4066 [11] (Ballena franca austral): declara monumento natural, en el ámbito de las aguas jurisdiccionales de la Provincia de Río Negro y sujeto a las normas establecidas por la ley provincial Nº 2669, a la ballena franca austral (Eubalaena australis). Establece diversas prohibiciones, entre ellas su caza, captura, aprehensión, muerte intencional o destrucción de esta especie por cualquier medio y crea un registro de operadores con ballenas.
Recomendaciones de estrategias y actividades sugeridas para la consideración del plan de manejo pesquero ecosistémico mediante acto administrativo en la Provincia de Río Negro Resultaría conveniente que los PME para la pesca de captura en el GSM, una vez consensuado con los sectores legítimamente interesados de la sociedad, fuese aprobado por el Ministerio de Producción para que se considere vigente. Se necesita para ello que el ministro del área dicte un acto administrativo, que lleva el nombre de “Resolución del Ministerio de Producción”. Para que ello pueda alcanzarse, es menester integrar toda la documentación que facilite el tránsito administrativo de las actuaciones, a fin de demostrar que las actividades están en un marco de legalidad, y que son oportunas, tienen su mérito y conveniencia. Las estrategias, actividades y etapas a seguir para lo anterior podrían tener algunas variaciones de la propuesta que sigue a 82
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continuación; esto se debe, a que no existe una uniformidad en los criterios de la Administración provincial respecto del trámite a seguir para un expediente administrativo, por lo cual en muchas ocasiones la aprobación de un acto administrativo resulta engorroso. Para mitigar/evitar lo anterior, sería de gran ayuda tener en cuenta lo siguiente: 1. Identificar y designar –si fuese posible- un “gestor” del proyecto para llevarlo en las distintas instancias de la Administración de manera integrada. En términos estrictos, el gestor debería ser un funcionario del sector pesquero, quien podría ser asistido en las gestiones por los técnicos o científicos que facilitarán el entendimiento de la propuesta; es lo que se denomina “seguir el expediente”. 2. Redactar un anteproyecto de resolución mediante asistencia legal calificada. La propuesta de resolución sería presentada por el Ministro de Producción, en cuya agencia se encuentran las autoridades de pesca y de fauna, siendo la máxima autoridad en la materia asociada con el plan de manejo pesquero sobre bases ecosistémicas. 3. Abrir un expediente administrativo en la Mesa de Entradas del Ministerio de Producción para incorporar toda la documentación que integrará el proyecto final de resolución; tener un expediente bien armado es fundamental para evitar demoras en la sanción de la norma. 83
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4. Integrada toda la documentación que fundamentó el plan de manejo pesquero, el expediente deberá girarse al CODEMA, para que se expida sobre el mismo. Es conveniente que el funcionario a cargo del sector pesquero gestione directamente con las autoridades del CODEMA a fin de promover una rápida sanción. Es necesario integrar en el expediente las opiniones por escrito del CODEMA. 5. Paralelamente se envía el plan a las autoridades municipales de Viedma, San Antonio Oeste y de Sierra Grande para que se expidan y hagan sus comentarios. También sería conveniente incorporar en el expediente estas opiniones, para que las mismas queden por escrito. 6. Si hubieran erogaciones presupuestarias o gastos, se deberá girar posteriormente las actuaciones a la Dirección General de Administración del Ministerio de Producción, para que señale sus criterios. 7. Se debe girar a la Asesoría Legal del Ministerio de Producción, para que integre sus comentarios. En esta instancia, es importante que el asesor legal que redactó la norma se ocupe de propiciar el progreso del expediente junto con el gestor. Luego la Asesoría Legal girará el expediente a la Fiscalía de Estado Provincial quien deberá autorizar la emisión del acto administrativo por parte del Ministro, siendo en esta instancia importante también el procedimiento indicado en el párrafo anterior.
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Referencias [1] “Los tratados internacionales son también denominados, indistintamente, como convenciones. En términos jurídicos, su definición es –según la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados- un “acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”. Para que estén vigentes en el país deben ser aprobados por ley del Congreso, y ratificados por el Poder Ejecutivo en la sede que éstos designen. [2] Existe un detalle en el desarrollo del derecho ambiental, que está caracterizado por la actividad de los Estados en la producción de numerosas formas no vinculatorias de declaraciones, guías de acción, conjuntos de reglas y estándares. Tales instrumentos son producidos en circunstancias formales, por ejemplo, al final de conferencias, o incluso en el marco de tratados vinculantes o convenciones. El efecto de tales instrumentos ha recibido el nombre de “soft law”. Cualquiera sea el efecto (el cual no es fácil de definir por la variedad), no es vinculatorio en el sentido legal del término y en consecuencia, no es “derecho” en absoluto. En este sentido, soft law es un término errático, que ha sido descrito como “un término conveniente para describir el status de lege ferenda” del instrumento en el cual está contenido. En los hechos, el soft law puede surgir en cualquier circunstancia en que los Estados desean acordar relevancia a algo acordado entre ellos, que va más allá de la mera expresión de ser un objetivo deseable, o mera aspiración; inclusive puede ir más allá de una expresión de intención pero que se desea resaltar que es menor a una expresión de intención que los pueda constreñir. Este término se utiliza con frecuencia en el derecho económico internacional y en el derecho ambiental. En el derecho ambiental internacional, las bases para emplear el soft law se vincula con los problemas para alcanzar acuerdos entre Estados, en razón de los variados estadios de desarrollo, y de los muy diversos intereses económicos. Junto con estas razones deben asociarse otros que resultan de las especiales características del ambiente que colaboran mucho con una solución del tipo soft law. De particular importancia en ese sentido, se encuentran los problemas vinculados con la velocidad con que ha se desarrollado la percepción del mundo sobre la crisis del ambiente, y la urgencia de encontrar soluciones. Existe una aspiración de ir más rápido que el relativamente lento proceso de negociación y ratificación de los tratados; para ello se acuerdan más rápidamente estándares y objetivos, que pueden estar contenidos en declaraciones no vinculatorias, resoluciones de organizaciones internacionales. También puede darse a través del acuerdo de aspectos generales de los tratados-marco, mientras que se dejan que las normas en detalle se apliquen dentro del mismo de manera no vinculatoria, al menos inicialmente. Las mismas soluciones suelen utilizarse para encarar los problemas que conllevan incertidumbre en relación a la base científica de la crisis, o de otras medidas que deben adoptarse en ese marco. Otra de las razones para el uso de numerosas formulaciones de conceptos y principios de naturaleza no vinculatorias, es la intención de estimular a los Estados a practicar y proveer un marco para la elaboración de la opinio juris, que es necesario para acelerar el proceso de formulación de principios legalmente vinculatorios a través del desarrollo del derecho consuetudinario” (Filippo, 1995). [3] Por normativas infra-legales, es decir, las que están bajo la ley, se hace referencia a los Decretos (dictados por el Gobernador), las resoluciones (dictadas por los ministros o los secretarios de Estado) y las Disposiciones (dictadas por los Directores). [4] Al tiempo de edición de la publicación “Bases para una gestión ecosistémica sustentable del mar patagónico”, esta Convención no estaba en vigor para la República Argentina. Esto ha cambiado a partir de la ratificación de la Convención el 29 de agosto de 2006, por lo que está vigente y es obligatoria para la Argentina. [5] Se trata del “Acuerdo para Promover el Cumplimiento de las Medidas Internacionales de Conservación y Ordenación por los Buques Pesqueros que Pescan en Alta Mar” (AC, 1993), y del “Acuerdo sobre Aplicación de las Disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar relativas a la Conservación y Ordenación de las Poblaciones de Peces Transzonales y las Poblaciones de Peces Altamente Migratorios” (FSA, 1995), que si bien ha sido aprobada por la República Argentina no se ha efectuado el depósito de ese instrumento internacional para ratificarlo. [6]Disponible en http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/45000-49999/48357/texact.htm con acceso el 21/7/07. [7] Disponible en http://www.rionegro.gov.ar/empresas/codema/leyes/ley2600.php con acceso el 21-8-07 [8] La zona se extiende desde la Baliza San Matías hacia el oeste hasta el paraje El Sótano incluyendo la totalidad de la Bahía de San Antonio y abarca el espacio comprendido entre la línea de más baja marea hasta 50 metros por encima de la mayor pleamar. Estos límites son tentativos y podrán ser modificados más o menos de acuerdo al plan de manejo. [9] Se debe a que por el artículo 3°, apartado g) incluye dentro de los términos de la ley a los proyectos, obras o acciones relacionados con el uso y manejo de recursos florístico, faunístico y paisajístico, tanto terrestres como marítimos, fluviales o lacustres con fines turísticos y/o productivos. [10] Artículo 5 .- Todos los proyectos de obras o actividades capaces de modificar, directa o indirectamente el ambiente del territorio provincial, deberán obtener una Resolución Ambiental (R.A.), expedida por la Autoridad Ambiental provincial o por las municipalidades de la provincia, quienes serán la autoridad de aplicación de la presente ley, según la categorización de los proyectos que establezca la reglamentación. [11] Existe a nivel federal una norma que declara a esta especie monumento natural (Ley N° 23.094); no se han identificado normas derivadas de esta sancionadas por autoridades federales.
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ANEXO
I
Caracterización general del ambiente, el ecosistema y las pesquerías del GSM SECCIÓN 1. EL AMBIENTE Y EL ECOSISTEMA
Geografía El Golfo San Matías (GSM) se encuentra ubicado en la costa atlántica de Sudamérica en la República Argentina entre los 40° 50’ y 42° 15’ de latitud sur y entre 63° 05’ y 65° 10’ de longitud oeste. Con una extensión total aproximada de 19.700 Km2 es el golfo más grande del norte de Patagonia y el segundo más grande de Argentina después del Golfo San Jorge. Se trata de una cuenca caracterizada por la presencia de dos grandes depresiones que alcanzan profundidades máximas de entre 160 y 200 metros en el centro de la misma y un umbral de menores profundidades en su boca que oscilan entre los 45 y 80 metros (Mazio y Vara, 1983; Piola y Scasso, 1988). La boca, de 100 kilómetros de longitud, está comprendida entre Punta Bermeja y Punta Norte en la Península Valdés y comunica al golfo por el este con la plataforma continental argentina. Al sur, el GSM se comunica con el golfo San José (GSJ), el cual tiene una superficie aproximada de 814 Km2 y una profundidad media de 30 metros. 86
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En general, la fisonomía del litoral del GSM se caracteriza por la presencia alternada de acantilados, medanales y depresiones, o bajos, por donde el mar se interna en el continente y forma extensas marismas. La más conspicua de estas depresiones es la Bahía de San Antonio, la cual se encuentra en el extremo noroeste del GSM y posee una superficie aproximada de 127,72 Km2 (Escofet et al., 1978; Masera et al., 2005). Todas las aguas del GSM se encuentran bajo jurisdicción de la provincia de Río Negro, con excepción de las que se encuentran ubicadas al sur del paralelo 42°S, las cuales son jurisdicción de la Provincia del Chubut. La jurisdicción provincial de Río Negro se extiende también hacia la Zona Económica Exclusiva (ZEE) nacional hasta 12 millas náuticas desde la línea de base del GSM y entre Punta Bermeja y la desembocadura del río Negro.
Origen y evolución geológica Según Kostadinoff (1992), el basamento del GSM y de Península Valdés sería de composición metamórfica o ígnea, y la génesis de los golfos norpatagónicos (San Matías, San José y Nuevo) se explicaría parcialmente por los movimientos epirogénicos que sufrió este basamento desde el Paleozoico hasta el presente. Estos movimientos habrían originado principalmente las puntas y bajos de Península Valdés, pero la forma actual de los golfos norpatagónicos resultaría de la movilización de un importante volumen de sedimentos por erosión eólica e hidráulica. El moldeado final del GSM, así como la de los otros golfos vecinos, se habría producido con el ingreso del mar al continente, en dos oportunidades, durante el Cuaternario. Durante este periodo se han reconocido por lo menos dos niveles elevados del mar (del orden de los 100 m) correspondientes al último periodo interglaciar (120.000 años antes del presente) y al máximo nivel postglacial (6.000- 6.500 años antes del presente). Estos niveles emergidos (depósitos costero-marinos) han sido reconocidos a lo largo de la costa argentina y están presentes en el noroeste del GSM, en el área de la Bahía de San Antonio y zonas vecinas. Esto significa que el GSM ha sido ocupado, al menos parcialmente, durante el ascenso del mar del último periodo interglaciar y en su configuración actual, en el último ascenso postglacial. Los golfos Nuevo y San José, en contraste, serían el resultado de la última trasgresión postglacial (Schnack, 2004). 87
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Clima Según el esquema de clasificación climática de Papadakis, el clima en torno al GSM es de tipo árido, comprendido en la categoría de “peri pampeano semiárido, casi marítimo, régimen hídrico de estepa y térmico pampeano, con amplitudes térmicas atemperadas”. Aplicando el esquema de Thornthwaite es árido microtermal, observándose que la influencia de los vientos oceánicos, más húmedos y frecuentes en invierno, permiten tener condiciones benéficas de humedad. De acuerdo a la clasificación climática de Köppen, basada en la temperatura, precipitación y vegetación, los principales grupos climáticos de la región, corresponden a climas B: Secos, donde la evaporación excede las precipitaciones. Siempre hay déficit hídrico y dentro de éste específicamente a un clima BW: Árido (desértico), donde las precipitaciones anuales son inferiores a 400 mm. BWk-Desértico frío: la temperatura media anual está por debajo de los 18 °C. Las lluvias medias anuales están entre un 50% y un 100% de la temperatura media anual multiplicada por veinticuatro.
Vientos El área del GSM está caracterizada por un balance en los vientos del sudeste y los del noroeste (17% y 21%, respectivamente). En el período de otoño-invierno el área está dominada por los vientos del noroeste (43%). Los vientos de primavera-verano son más variables, pero en general se observa una reducción de los vientos del noroeste, y un incremento de los vientos del noreste (Lucas et al., 2005). Los promedios mensuales de velocidad de viento son del orden de los 5 m/s en las zonas costeras y de 7 m/s en las zonas oceánicas del GSM (Piola y Scasso, 1988). 88
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Precipitaciones Hasta antes de los 90’s, las precipitaciones anuales promedio para la región costera comprendida entre el río Negro y Península Valdés era de 250 mm, siendo la precipitación prácticamente constante durante todo el año (Scasso y Piola, 1988). Sin embargo, los registros posteriores a esos años (1992-2008) indican que los valores medios anuales crecieron a 287,3 mm. La estación más lluviosa es el otoño y la de menores precipitaciones el invierno.
Temperatura atmosférica Según las estadísticas climatológicas del Servicio Meteorológico Nacional, correspondientes al aeródromo de San Antonio Oeste (Observatorio Central, ubicado en la Latitud de 40º 45´20´´S y Longitud 65º 01´47´´O, a una altitud de 20 msnm), la temperatura media anual del período 1992-2008 fue de 14,96°C, con valores mínimos medios para el mes de julio de 7,23 °C y máximos medios para el mes de enero de 22,95 °C. En la siguiente tabla se muestran también los valores históricos para el resto de los meses del año.
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Oceanografía El estudio de la oceanografía del Golfo San Matías ha sido motivo de trabajo de muchos grupos de investigación debido a sus especiales características. En los últimos años la utilización de imágenes satelitales permitió obtener descripciones más acabadas de los patrones oceanográficos de los golfos norpatagónicos, por lo que la información que se detalla a continuación se basa, en gran medida, en este tipo de información.
Mareas Las mareas en el GSM presentan un régimen semidiurno, caracterizándose por marcadas diferencias en cuanto a su amplitud a lo largo de la costa. La altura media de la marea en la desembocadura del río Negro es de 3 m, mientras que en la Bahía de San Antonio la amplitud media alcanza los 7 m con máximas de hasta 9 m. Las corrientes asociadas, aunque han sido poco estudiadas, son del orden de 1 m/s de acuerdo con Mazio y Vara (1983) y del orden de los 2 m/s, según el Servicio de Hidrografía Naval Argentino (1995).
Circulación de masas de agua y frentes En el GSM la circulación de las masas de agua presenta un patrón particular. Las aguas ingresan por la zona sur de la boca del golfo, provenientes de la Corriente Costera Patagónica (CCP), rodeando a la Península Valdés hasta la boca del Golfo San José (Gagliardini y Rivas, 2004). Esta masa de agua fría interactúa con la del sector sur del GSM y una parte ingresa al GSJ. A su vez, las aguas que salen del GSJ se mezclan con las del sector sur del GSM (Gagliardini y Rivas, 2004). 90
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En el sector norte del GSM la circulación está caracterizada por una celda cerrada de sentido ciclónico (sentido horario) de 70 Km de diámetro centrado en 41° 15´ S. En el sector sur del golfo la circulación no es del todo clara hasta el momento, pero parece estar dominada también por un giro ciclónico y de menores dimensiones que el del sector norte del golfo (Piola y Scasso, 1988). Luego de un período de permanencia de unos 300 días en el golfo, el agua sale por el sector norte de la boca y se dirige en sentido nor-noreste, hasta la costa este del sistema estuarial de El Rincón, comprendido entre las desembocaduras de los ríos Negro y Colorado (Rivas y Beier, 1990; Lucas et al., 2005). Una de las particularidades oceanográficas más importantes que presenta el GSM es la formación de un frente termohalino durante los meses cálidos. Los frentes de este tipo se reconocen como zonas normalmente estrechas de encuentro de dos masas de agua con diferentes propiedades. Los frentes térmicos separan masas de agua con diferentes temperaturas, en tanto los frentes termohalinos son aquellos que separan masas de agua no sólo con diferentes temperaturas sino además con diferentes salinidades. Los sistemas frontales suelen ser regiones de alta producción biológica, lo cual es debido a los procesos físicos inherentes a ellos. Por lo general, las masas de agua en encuentro tienen diferentes densidades: el agua más densa (y fría) tiende a hundirse por debajo de la menos densa (más cálida). En superficie estas masas de agua concurren, lo cual hace que, visualmente, se distingan objetos flotantes (espuma, restos vegetales, organismos muertos, plásticos, aceites, etc.). A una escala microscópica de mayor detalle se aprecia también la concentración de organismos planctónicos que debido a su pequeño tamaño y su baja capacidad de natación no pueden atravesar esa zona frontal y quedan allí atrapados. Esto hace que sea una zona de gran disponibilidad de alimentos para otras especies más grandes y así sucesivamente. Además, las aguas ricas en nutrientes, que normalmente son las de profundidad, son movidas hacia la superficie por distintos procesos (éstos varían según la naturaleza de cada región frontal). Por todo esto, las zonas de frente son zonas de acumulación de nutrientes y por tanto de gran productividad biológica (Acha y Mianzán, 2006). Por lo comentado anteriormente, en la superficie, las zonas de mezcla tienen menor temperatura que las zonas estratificadas, puesto que el calor recibido a través de la superficie es distribuido en toda la columna de agua. En consecuencia los frentes son fácilmente identificados a través de imágenes satelitales puesto que son regiones en donde la temperatura superficial varía considerablemente en una distancia relativamente corta (Gagliardini y Rivas, 2004). 91
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En las siguientes imágenes satelitales de temperatura superficial del mar (TSM) puede observarse que a partir de septiembre comienza a formarse en el GSM un frente que separa dos masas de agua con diferentes temperaturas. Este frente térmico se intensifica durante el verano y comienza a desaparecer en abril. Durante los meses invernales la distribución de TSM es uniforme en toda la superficie del golfo y esta situación permanece estable hasta la primavera cuando se inicia nuevamente la formación del frente (Gagliardini y Rivas, 2004). Cuando está plenamente formado, el frente se extiende hacia el sur desde el sector norte de la boca del GSM, hasta la mitad de la misma, y luego se curva hacia el oeste donde desciende nuevamente hacia el sur (ver figuras al pie; Piola y Scasso, 1988; Gagliardini y Rivas, 2004). El sector norte del frente, paralelo a la boca del golfo, es una franja estrecha de agua que se va ensanchando hacia el sur. Luego, la advección de agua fría originada en el frente de Península Valdés que entra en el GSM a través del sector sur de la boca y el complejo flujo generado en la boca del GSJ enfrían prácticamente toda la superficie del sector sur del GSM lo que provoca la desviación del frente térmico hacia el oeste. Existe una cierta correspondencia entre las posiciones del frente térmico, observadas en las imágenes de TSM por Gagliradini y Rivas (2004), y la zona de baja profundidad situada entre las dos profundas depresiones del golfo. A partir de esta correspondencia estos autores infieren la posibilidad de que la circulación del agua en el GSM esté acoplada en cierto grado a la topografía del fondo. Durante los meses cálidos (ej.: enero), el frente separa al GSM en dos sectores con masas de agua de diferentes características. El sector noroeste presenta mayor salinidad y temperatura que el sector sureste (Carreto et al., 1974; Piola y Scasso, 1988; Gagliardini y Rivas, 2004; Williams, 2006). La diferencia de tem-
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peratura a uno y otro lado del frente alcanza los 2 ºC en verano y es imperceptible en invierno. Con respecto a la diferencia de salinidad superficial a ambos lados del frente, esta es mínima (