EDUCACIÓN Y FORMACIÓN EN EL MARCO DEL ESTADO DE BIENESTAR

Mª Isabel Diéguez Castrillón Universidad de Vigo.

Actualmente, dentro del Estado de Bienestar se vienen diferenciando dos elementos fundamentales como son las políticas estabilizadoras y de regulación del ciclo y las políticas orientadas a la redistribución de la renta o política de bienestar social. Se considera dentro de esta última política las funciones tradicionales del gasto de las administraciones públicas de tipo sanitario, educativo, de justicia y defensa, así como las prestaciones por desempleo y las pensiones. Esta comunicación estudiará una de estas funciones de la política de bienestar social, intentando analizar el tratamiento que se le dá a la educación y formación dentro de la misma. La relevancia del tema es innegable y lo es aún más si nos percatamos de que nos encontramos en el declarado "Año Europeo de la educación y la formación permanente". Tanto los gastos públicos en educación como la importancia de la inversión en la formación de los recursos humanos constituyen en la actualidad ejes importantes dentro de las actuaciones de cualquier Estado, en un momento en el cual estamos obligados a adaptarnos rápidamente a los profundos cambios que acontecen en las necesidades formativas de mano de obra que se incorporan a entornos laborales en continuo cambio.

VINCULACIÓN HISTÓRICA DEL ELEMENTO EDUCATIVO AL ESTADO DE BIENESTAR. Parece obligado comenzar haciendo una breve referencia a los antecedentes del fenómeno de configuración del actual Estado de Bienestar (Welfare State). Si nos remontamos al nacimiento del denominado Estado del Bienestar que se sitúa en las demandas sociales de 1848 en Francia, nos encontramos con que una de las reivindicaciones que se formulan ya en ese momento está referida a la instrucción de las masas, así como a una educación de los ciudadanos común y gratuita, de forma que sea el Estado el que se ocupe de proveerla. De esta forma, la Revolución supuso la formulación y el intento de llevar a la práctica una serie de reformas que no se llegaron a consolidar hasta muchos años después, abriendo camino al Estado Social1 Otro de los acontecimientos a tener en cuenta es la aparición de la Comuna 1

Utilizaremos el término de Estado Social indistintamente al de Estado de Bienestar, por considerar preeminente el aspecto social del Estado de Bienestar.

francesa de 1871, momento en el cual la Comisión du travail et des Echanges adopta una serie de medidas entre las que se proyecta una enseñanza gratuita, obligatoria y laica. Ya en el siglo XX, tanto la República de Weimar, como la política sueca en los años 30, el New Deal norteamericano y la política social española del primer bienio republicano constituyen hechos históricos sobre los que se cimentan las bases de un Estado Social. En todos estos acontecimientos aparecen entre las mejoras sociales alcanzadas y preconizadas claras reseñas al tema educativo. Como ejemplos podemos señalar acciones que van desde la garantía a la protección y fomento estatal del arte, ciencia y enseñanza en el artículo 142 de la Constitución de Weibar, garantizando paralelamente la gratuidad de la enseñanza primaria en los artículos 143 y 145; así como el hecho de que la política sueca una colaboración entre el capital y el trabajo que se refleja en una serie de acuerdos entre los que figura un importante Acuerdo sobre Formación Profesional. Si nos centramos específicamente en los acontecimientos que tienen lugar en nuestro país, descubrimos que tanto el Regeneracionismo como la II República defendieron la ampliación de la escuela y los niveles educativos como argumentos que se basaban en la necesidad de potenciar la cohesión y el progreso social. Otra de las grandes etapas que se pueden considerar en la consolidación del Estado Social se corresponde con el período de la posguerra. La Carta del Atlántica firmada por Churchill y Roosevelt es uno de los primeros documentos internacionales en los que se recogen las aspiraciones sociales y económicas de la época, será la Declaración de Filadelfia de 1944 la que incorpora como un fin de la OIT fomentar la extensión de las medidas de seguridad social para garantizar los ingresos básicos, prestar asistencia médica y garantizar iguales oportunidades educativas y profesionales. A partir de aquí, no encontramos con toda un serie de Convenios y Declaraciones que inciden especialmente en la responsabilidad del Estado en el ámbito económico y social. Todos ellos cuentan con referencias específicas al fenómeno educativo. La Carta Social Europea adoptada por el Consejo de Europa en 1961 establece entre los derechos económicos sociales básicos el "derecho a la orientación profesional". El Convenio Nº 117 adoptado por la Conferencia General de la OIT en 1962, y la Declaración sobre el progreso y desarrollo social proclamada por la Asamblea de las Naciones Unidas en 1969, inciden en la idea de la interdependencia entre el desarrollo económico y social. La idea de que el bienestar y el desempleo poseen repercusiones políticas además de económicas es ya en estos momentos comúnmente admitida.2 2

Mª J. RUBIO LARA, La formación del estado estado Social, Colección Tesis Doctorales, Num. 32, Ministerio de

Tras la segunda guerra mundial aparece un cambio en la naturaleza de las funciones del Estado. Surgen las aportaciones de Keynes y Piagou basadas en que el estado debe corregir los fallos del mercado para garantizar la asignación eficiente y adecuada de la distribución de los recursos. Aunque no existe consenso en la determinación de las causas de este complejo fenómeno, se conjugan los aspectos políticos, económicos y sociales, destacando que las actuaciones intervencionistas en educación se defienden desde varios flancos como por ejemplo la argumentación de Galbraith, justificándolas como consecuencia de las necesidades inherentes al proceso de cambio tecnológico y desarrollo de la ciencia que exige grandes inversiones en capital con una rentabilidad no inmediata, de forma que solo puede ser soportada por el Estado. En la década de los 50 y 60 se consolida la Teoría del Capital Humano, con nuevos argumentos económicos en favor de la ampliación de los niveles educativos. Paralelamente, el desarrollo económico del siglo XX que aparece entre la primera Guerra Mundial y la crisis de los años setenta, se basaba en la producción en serie y en el consumo de masas, con unas condiciones para el funcionamiento del modelo que residían en la estabilidad de los mercados de factores y de los niveles de demanda asegurada mediante los efectos estabilizadores automáticos del Estado de Bienestar. El Estado dejó de tener un carácter predominantemente legislativo para afianzar los aspectos administrativos y de prestaciones sociales. Una vez perfilado el marco general en el que se desarrolla el Estado de Bienestar estamos en situación de comprender y justificar la necesidad de garantizar la educación a los ciudadanos impuesta desde finales del siglo pasado.

PAPEL DE LOS GASTOS EN EDUCACIÓN Y FORMACIÓN DENTRO DEL ESTADO DE BIENESTAR Se pueden distinguir claramente dos etapas dentro de la política de bienestar social. Una primera etapa estaría constituida por la etapa de crecimiento económico 1960-1975. En este contexto se apunta la justificación de la intervención estatal en Occidente como forma de mitigar el ciclo. En materia educativa el estado adquiere la responsabilidad de hacer posible la socialización de la enseñanza, debido a la Trabajo y Seguridad Social, Madrid 1991

insuficiencia de recursos por parte de las familias y de las empresas para acometer procesos de formación y de reciclaje de trabajadores. Estamos ante los efectos de la reformulación de Shultz y Becker de la Teoría del Capital Humano que justifica la inversión en educación en base a una mejora de los ingresos futuros de los individuos formados.3 Asistimos en esta época a un incremento espectacular de la tasa de escolarización en todos los niveles, paralelamente a un incremento del tiempo de enseñanza obligatoria. Al mismo tiempo, tiene lugar una mejora en la calidad de la enseñanza, debido al incremento del cuerpo docente, y a la existencia de programas de creación de infraestructura educativa. Los datos de gasto público en educación (medido como porcentaje del PIB en los de la OCDE, muestran que en este primer período fue la partida de gastos sociales que más creció, después de la correspondiente a las pensiones, experimentando un ascenso del 57,1%. Los resultados de este proceso son estudiados en diferentes estudios con conclusiones bastante alentadoras, destacados estudiosos del tema como Denison, Freeman, Daly y Bowman identifican los progresos en la enseñanza como uno de los factores decisivos del crecimiento económico de ese período. La segunda fase que podemos considerar abarcará el período 74-87, en el que se persigue la mejora del sector en base al aumento del alumnado y de la estructura por niveles educativos, aunque a un ritmo menor que en décadas anteriores. Se produce una caída del gasto público en enseñanza en relación al gasto público total que se sitúa en el 12,2% y en el 5,4% del PIB.4. La causa de la disminución de los gastos públicos en educación se le atribuye fundamentalmente a tres factores: al incremento de los costes de enseñanza por encima de los precios implícitos en el PIB, a la puesta en marcha de una política de contención del gasto social en el que la educación se constituye como un eje fundamental de esa política, y al hecho de que la recuperación económica iniciada en 1983 contenga a la población estudiantil que opta por trabajar en vez de continuar con sus estudios. Simultáneamente, las infraestructuras creadas en la década anterior conservan su validez, de forma que los recursos necesarios para acometer tareas educativas son menores. Esta reducción del gasto público se inserta dentro de una tendencia a la caída general de la media del gasto público de las economías avanzadas. La contención puede considerarse como resultado de dos comportamientos de distinto signo, uno procedente de los países con 3

G. BECKER, La Teoría del capital Humano, Humano Alianza Universidad Textos, Madrid 1983

4

Utilizamos medias de la OCDE.

niveles protectores tradicionalmente altos que moderan las altas tasas de participación de dichos gastos en el PIB (Alemania, Luxemburgo, Holanda, Irlanda, Inglaterra y los Países Bajos), y otro que se corresponde con los Estados que apretaron el acelerador en las cuotas de protección social como sería el caso de Francia, Dinamarca, Italia, España y Portugal, intentando acortar distancias con los anteriores.

PAUTAS DE LA POLÍTICA ACTUAL DE GASTO PUBLICO EN EDUCACIÓN Y PERSPECTIVAS CARA AL FUTURO Tras esta introducción explicativa sobre los antecedentes del comportamiento del Estado de Bienestar en relación a las políticas de formación y educación, procederemos al análisis de la política que actualmente tiene nuestro país en el campo de la financiación de la educación. Los países de la OCDE, en su conjunto, gastan el 6,1% de su PIB total para apoyar a las instituciones educativas; la mayor parte de este porcentaje, el 4,9 por ciento, va encaminado a apoyar a instituciones públicas. El porcentaje de gasto en educación del PIB se eleva al 6,5% por ciento cuando el indicador se amplía para incluir subvenciones para estudiantes, así como fondos para instituciones privadas . 5 En lo referente a la situación de España señalaremos que el gasto en instituciones públicas alcanza el 4,2%, y si ampliamos a las instituciones privadas llegamos al 5,2%. Como podemos observar, estos porcentajes están por debajo de la media de la OCDE. Si estudiamos la trayectoria del gasto público español en relación con el gasto en los países de la CEE6 nos encontramos con una evolución desde la transición democrática positiva e importante7. La razón de que no se alcancen los niveles medios europeos radica en el crecimiento mesurado en Europa del coeficiente GP/PIB, por lo tanto, podemos hablar de un retraso en el crecimiento del gasto público español 5

Los datos que manejaremos se refieren a 1992 y figuran en el estudio de la OCDE Análisis sobre el panorama educativo. Los indicadores de la OCDE.1995 6

Una descripción de esta trayectoria aparece en el estudio realizado por el INSTITUTO DE ANÁLISIS Y ESTUDIOS ECONÓMICOS ¿Adonde va el sector público? Del Estado de bienestar al bienestar con menos Estado. Estado Ministerio de Economía y Hacienda. Madrid, 1994 7

En el monográfico El Gasto Público en la democracia, democracia Papeles de Economía Española Nº 37, 1988, se abordan ampliamente las tendencias del gasto público en sus diferentes funciones y categorías económicas, así como el gasto público autonómico y local y los problemas de presupuestación, ejecución y control del gasto público en España.

acortando las distancias con los países considerados avanzados gracias a esta expansión tardía española que convive con un ligero retroceso en los países europeos. Está constatada por lo tanto, una tendencia creciente a lo largo de los últimos años de los gastos públicos educativos en España, que se explica en base a dos motivos esenciales, como son las deficiencias educativas de partida y el aumento de la población escolar durante los 80. Si atendemos a las cantidades gastadas por alumno, las cifras con las que se trabaja para el caso español hablan del 70 por cien del porcentaje total de la OCDE. Podemos concluir a partir de estos datos que España no puede considerarse como un país con un nivel de bienestar educativo; a pesar del esfuerzo educativo de los últimos tiempos no se consiguió alcanzar un esfuerzo financiero suficiente y comparables con países mas desarrollados. No obstante, a pesar de ello, los gastos en educación no son nada despreciables. No sería desacertado indagar sobre cuales son los resultados de esta inversión en educación y formación, opción por la que optan actualmente la mayor parte de los países. Si nos acercamos al preámbulo del Libro Blanco sobre la educación y la formación de las Comunidades Europeas que se presenta a finales del año pasado, nos encontramos que las iniciativas preconizadas por el mismo inciden en fomentar la adquisición de nuevos conocimientos y conceder la misma importancia a la inversión en equipamiento y a la inversión en formación. Las vías de futuro que se presentan son las conducentes al desarrollo de las economías en mutación permanente, y pasan por la evolución de los sistemas de formación y educación, acercándose a una mayor flexibilidad de la educación y la formación que permita tomar en cuenta la diversidad de públicos y demandas. La política educativa y formativa que se desarrolla en el seno de los Estados deberá de producir resultados no solo en al ámbito de la mejora de los niveles formativos e educativos de la población, sino también en el ámbito del empleo, dentro de la racionalidad inherente a que el nivel de estudios y el título son aún, con mucho los mejores pasaportes para el empleo. No debemos olvidar que el problema crucial del empleo, en una economía en mutación permanente, conduce ineluctivamente a los sistemas de educación y formación a evolucionar. El papel que deben jugar los distintos Estados aparece vinculado a la imperiosa

necesidad de intensificar los esfuerzos formativos, para lo cuál es realmente necesario contar con la financiación adecuada de las nuevas demandas formativas, o bien una readaptación de la financiación existente en aras de ajustarse de la mejor forma posible a las condiciones presentes. Por lo tanto, es indiscutible que dentro del denominado Estado de Bienestar la política de formación y educación cobra especial interés en la nueva vía de la flexibilidad conviene emprender para adaptarse a una demanda social a la vez más fuerte y diversa. Una asignatura pendiente parece ser el establecimiento de fórmulas de financiación de la educación y la formación.Las nuevas fórmulas que se diseñan incluyen los "cheques escolares" hasta fórmulas de cofinanciación de la formación continua mediante la asunción de una parte de los costes por los propios interesados.

Evolución del gasto público en educación en España AÑOS

TOTAL

INDICE (Ptas. ctes.)

%GE/PIB

1984

959.897

100

3,82

1985

1.061.507

101

3,76

1986

1.147.006

100

3,55

1987

1.354.751

113

3,75

1988

1.669.132

133

4,16

1989

1.919.292

143

4,26

1990

2.118.047

148

4,23

1991

2.590.432

171

4,73

Fuente: IVIE, El Gasto público en educación en la Comunidad valenciana, 1994

Gasto en Educación como porcentaje del PIB (1991) Público

Privado

Total

Cánada

6,7

0,7

7,4

Dinamarca

6,1

0

6,1

Paises Bajos

5,6

0,1

6,8

USA

5,5

1,5

7,0

Irlanda

5,5

0,4

5,9

Portugal

5,5

Bélgica

5,4

Francia

5,4

0,6

6,0

España

4,5

1,1

5,6

Alemania

4,0

1,5

5,5

OCDE

5,2

1,4

6,4

Fuente: OCDE 1994

BIBLIOGRAFIA G. BECKER, La Teoría del capital Humano, Alianza Universidad Textos, Madrid 1983 COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Libro Blanco sobre la educación y la formación. Bruselas, 1995. GONZALES TEMPRANO A. e TORRES VILLANUEVA E., El Estado de bienestar en los paises de la OCDE, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Colección Informes, Nº 18, Madrid, 1992. INSTITUTO DE ESTUDIOS E ANALISIS ECONOMICOS, ¿Adonde va el sector público? Del Estado de bienestar al bienestar con menos Estado, Ministerio de Economía y Hacienda, Madrid, 1994. OCDE Análisis del panorma educativo, Indicadores de la OCDE, 1995 RUBIO LARA Mª J., La formación del Estado social, Colección Tesis Doctorales, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1991. Ponencias de las Segundas Jornadas sobre la crisis del Estado del Bienestar organizadas por la Asociación Galega de Estudios de Economía do Sector Público, celebradas en Santiago de Compostela. Febrero 1994. PAPELES DE ECONOMICA ESPAÑOLA El gasto público en la democracia, Fundación Fondo para la investigación Económica y Social, Nº 37, Madrid 1988.